CONTRALORÍA AUXILIAR DE RESPONSABILIDAD FISCAL

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL Nº 330 - 2012

ADELANTADO EN EL INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA--

IDEA

AUTO Nº. 025

“POR MEDIO DEL CUAL SE PROFIERE FALLO SIN RESPONSABILIDAD DENTRO DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 330 - 2012

ADELANTADO AL INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA-IDEA”

Medellín, 27 de marzo de 2015

COMPETENCIA De conformidad con la competencia conferida en el artículo 272 incisos 1º y 5º de la Constitución Política, Ley 610 de 2000 modificada por la Ley 1474 de 2011, y Resolución Interna 1955 del 4 de diciembre de 2014, procede la Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal por conducto del Contralora Auxiliar Comisionada mediante Auto No. 266 del 21 de febrero de 2015, a proferir decisión de fondo dentro del Proceso 330 – 2012 adelantado en el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA—IDEA.

FUNDAMENTOS DE HECHO

La Contraloría Auxiliar de Auditoria Integrada, por medio de oficio No.

2012300007100 del 29 de agosto de 2012, le dio traslado a la Contraloría Auxiliar

de Responsabilidad Fiscal de presuntas irregularidades detectadas al realizar la

Auditoría en el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA- IDEA, así:

“En junio 29 de 2011, se suscribió con el señor JESUS MARIA VELÁSQUEZ GUZMAN identificado con cédula No.71.576.207 contrato de prestación de servicios No. 0599 por valor de $28.800.000. El objeto consiste en apoyar la oficina asesora de planeación del IDEA en el diseño e implementación de un manual de Balance Social para la gestión realizada por el IDEA, durante el período comprendido entre los años 2008 – 2011.

El Numeral 11 de la clausula segunda expresa: “Elaborar y presentar el manual de balance social como herramienta que permita el mejoramiento de la gestión”; No obstante, al revisar el documento entregado, se observa que éste se refiere al contenido de los temas tratados en cada capítulo del documento que se entregó como producto del contrato, pero no describe cómo se deben realizar las actividadesÑ2 y tareas inherentes a este proceso. Adicionalmente se entregó

como MANUAL la copia del documento publicado por la ANDI en la página de INTERNET. En consideración de lo anterior, se concluye que los pagos realizados en cumplimiento del presente contrato por valor de $28.800.000 constituyen un presunto Detrimento Patrimonial, lo cual contraria lo contemplado en el numeral 1 del artículo 4 de la ley 80 de 1993.” ENTIDAD ESTATAL AFECTADA: INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA – IDEA.

PRESUNTO DETRIMENTO PATRIMONIAL: VEINTIOCHO MILLONES

OCHOCIENTOS MIL DE PESOS ($28’800.000)

PRESUNTOS RESPONSABLES:

Nombre: MARISOL OROZCO GIRALDO Cedula: 43.272.512 Cargo: Secretaria General Dirección: Carrera 65 F Nro. 32 C – 52 Apto. 402 Teléfono: 581 00 97 / Clar. 320 673 29 27

Nombre: JESUS MARÍA VELÁSQUEZ GUZMAN Cedula: 71.576.207ñ Cargo: Contratista Dirección: Carrera 46 Nro. 7 – 59 Medellín.

Nombre: ALAIN HENAO HOYOS Cedula: 70.125.958 Cargo: Jefe Oficina Asesora de Planeación—Interventor del Contrato. Dirección: Vereda Batea Seca Km 18 Vía a Guarne Teléfono: 306 52 92

VINCULACIÓN DEL GARANTE

Se vinculó como Tercero Civilmente Responsable a las siguientes Compañías de Seguros: CHUBB DE COLOMBIA Compañía de Seguros S.A. Nit. 860 034.520-5. Póliza Global de manejo Nro. 43097424, con vigencia del 31 de julio de 2011 al 31 de julio de 2012. Módulos Amparados: *Responsabilidad Civil Extracontractual por $1.000.000.000 *Manejo Global Comercial por $100.000.000 *Todo riesgo Daños Materiales, por $76.581.708.123 *Actos mal intencionados de terceros y Terrorismo, por $69.719.571.530 SEGUROS COLPATRIA S.A., Nit 860.002.184-6 según Póliza de Manejo No. 1000095, con vigencias del 31 de julio de 2010 al 31 de julio de 2011. *Amparos Contratados: Básicos Entidades Oficiales.

Valor Asegurado: $100.000.000

ACTUACIÓN PROCESAL

Por auto 1261 del 3 de octubre de 2012 se comisiona al suscrito para iniciar y tramitar el proceso 330-2012 (fl. 1).

Por auto 412 del 25 de octubre de 2012 se apertura el proceso de responsabilidad fiscal 330-2012, en el IDEA (fls. 141 a 143).

El 13 de noviembre de 2012, se comunica el Auto de Apertura 412 a la compañía garante - Aseguradora COLPATRIA S.A. (fl. 151).

El 14 de noviembre de 2012, se comunica el Auto de Apertura 412 a la compañía garante – CHUBB DE COLOMBIA (fl. 152).

El 10 de diciembre de 2012, la señora MARISOL OROZCO G. se notifica personalmente del Auto de Apertura 412 (fl. 157).

El 18 de febrero de 2013, el señor Jesús María Velásquez se notifica personalmente del Auto de Apertura 412 (fl. 160).

Notificación por aviso según radicado 2013100002396 (fl. 164).

El día 7 de mayo de 2013 se le recibió versión libre a la señora MARISOL OROZCO (fl. 174).

El día 22 de octubre de 2013 se le recibió versión libre al señor Alain Henao. (fl. 333).

Por Auto No. 184 del 10 de diciembre de 2013, se decreta Imputación y Archivo. (Folios. 384 a 401).

El día 29 de enero de 2014, sustitución de poder del apoderado de Chubb de Colombia S.A. (Folio 404)

El día 31 de enero de 2014 diligencias de notificación al apoderado de Seguros Colpatria y al apoderado de Chubb de Colombia S.A. (Folios 405,406)

El día 10 de febrero de 2014 constitución de apoderado por parte del señor ALAIN HENAO HOYOS y notificación al mismo. (Folio 407,408).

El día 14 de febrero de 2014, presentación de descargos y proposición de Nulidad por parte del apoderado de la Aseguradora Compañía de Seguros Colpatria S.A. (Folio 410 a 425).

El día 14 de febrero de 2014 presentación de descargos por parte del apoderado del señor ALAIN HENAO HOYOS. (Folio 428 a 440)

El día 14 de febrero de 2014 prestación de Descargos por parte del apoderado de la Aseguradora Chubb de Colombia Compañía de Seguros S.A. (Folio 697 a 703).

El día 19 de febrero de 2014 diligencia de notificación al señor Jesús María Velásquez Guzmán y Descargos.(Folio 756 y 759 a 782)

El día 11 de marzo de 2014, se remitió a la Jefe Oficina Asesora Jurídica para efectos de surtir el grado de Consulta.

Mediante Auto 167 de 31 de marzo de 2014, se resuelve el grado de consulta.

Por Auto 151 del 2 de abril de 2014 se acata decisión del superior jerárquico.

Por Auto 266 del 21 de febrero de 2015, se comisiona a María Victoria García Mira, Contralora Auxiliar para continuar el trámite.

ARGUMENTO DE LA DEFENSA

El día 5 de marzo de 2014, el señor JESUS MARIA VELASQUEZ GUZMAN, implicado en el proceso, expone sus argumentos de defensa frente al Auto de Imputación y Archivo (Folio 759 a 782), dentro de los cuales vale la pena considerar los siguientes: “Según el objeto principal del contrato al contratista correspondía “Apoyar la oficina asesora de planeación del IDEA en el diseño e implementación de un Manual de Balance Social para la gestión realizada por el IDEA, durante el período comprendido entre los años 2008-2011”. Se observa que la obligación del contratista era el apoyo. De conformidad con el diccionario de la real academia de la lengua española, el término apoyar significa “Favorecer, patrocinar, ayudar”. No obstante el contratista fue más allá de su obligación principal porque ejecutó de manera personal la totalidad de las tareas, conformando con la oficina de planeación un equipo”. En el mismo escrito manifiesta su contraposición frente a las consideraciones del Despacho, al expresar: “El funcionario investigador formula cargos al contratista por no haber ejecutado las actividades relacionadas en las respectivas cláusulas contractuales, asegura que no se cumplió con la obra acordada en el objeto del contrato, no obstante, no se verifica probatoriamente el incumplimiento del objeto contractual para afirmar que su conducta ocasionó un daño al patrimonio público. Únicamente emite juicios de valor al utilizar las expresiones “no estamos de acuerdo”, “no me parece”, valoraciones que se tornan peligrosas subjetivas amenazando la investigación con carencia de imparcialidad: No se desprende el fallador de su juicio subjetivo, careciendo las acusaciones de un verdadero soporte probatorio que en sentido eminentemente técnico fundamentan un criterio sobre el cumplimiento o no del objeto contractual”. Luego de explicar y describir en qué se traduce el Balance Social, afirma que: “Al analizar el balance social entregado como producto del objeto del contrato junto

con el respectivo manual se observa que ñ2es el fruto de un trabajo de investigación serio y profundo de las variables tanto internas como externas, puesto que para plantear todo lo que aparece en el manual se requiere un análisis exhaustivo de cada una de las condiciones evaluadas. Para probar esta afirmación se está aportando con estos descargos los manuales de Balance Social de Empresas Varias de Medellín “Gestión al Servicio de la Comunidad” del año 2011 y el Balance Social de Metroplus S.A. “Sigamos escribiendo juntos esta historia”. Estos se aportan a manera de ejemplo para demostrar que el propósito de estos documentos es meramente descriptivo y sirve como insumo para la toma de decisiones. (…) Vale la pena anotar que el balance social constituye la fuente, el sustento para que la empresa a través de sus directivas establezca con ese insumo detecten el verdadero estado en que se encuentra la empresa en el cumplimiento de sus compromisos sociales y las acciones a implementar sobre aquellos aspectos en que el estudio revele las mayores falencias por parte de la entidad. El Balance Social es el punto de partida, no es el de llegada. Corresponde a la entidad a través de un equipo calificado identificar los aspectos a superar con el de implementar políticas serias que evidencien su compromiso con lo social, tanto a nivel interno como externo”. Finalmente, el señor JESUS MARIA VELASQUEZ GUZMAN, describe la forma como dio cumplimiento a las obligaciones contractuales, así:

“1. Acompañar a la oficina asesora de planeación en el diseño e implementación de un manual de balance social para la gestión realizada por el Instituto para el Desarrollo de Antioquia –IDEA- , durante el periodo comprendido entre los años 2008 – 2011.” “Conforme al diccionario de la real academia de la lengua española el verbo acompañar significa estar o ir en compañía de otro. /fig. Juntar una cosa con otra. El acompañamiento señalado como obligación delñ2 contrato implicaba de manera obvia realizar un trabajo conjunto con la oficina asesora de planeación del Instituto por cuanto fue a esa dependencia a quien se asignó dicha responsabilidad por parte de la Gerencia General del IDEA”.

“2. Apoyar en la elaboración de una política sobre el reconocimiento de la

responsabilidad social como parte importante de la filosofía de la entidad con acciones coherentes con su realidad interna y la de su entorno.” (…) “Esta obligación se cumplió a cabalidad puesto que desde el planteamiento del mismo manual se describe de la siguiente manera: Promover la integración del comportamiento socialmente responsable dentro de las estrategias, sistemas, prácticas y procesos organizacionales

existentes y enfatizar en los resultados y las mejoras en el desempeño. Igualmente siguió trazando el rumbo agregando que “Para ser socialmente responsable una organización debería considerar los siguientes temas fundamentales: Gobernabilidad de la organización Derechos humanos Prácticas laborales Medio Ambiente Prácticas operativas justas Temas de clientes Desarrollo Social De esta manera fue descrita la política de responsabilidad social al interior del Instituto para el Desarrollo de Antioquia.

“ 3. Acompañar a la oficina asesora de planeación, en la elaboración de los

objetivos sociales del IDEA, esto es, hacía dónde se va dirigir la entidad definiendo programas y proyectos especiales que tengan como finalidad cumplir con las responsabilidades que la entidad posee tanto a nivel interno como externo”.

“Los objetivos están en el Manual y en el balance Social”

“4. Apoyar la elaboración del diagnóstico de la realidad social al interior y

exterior del Instituto en el período comprendido entre 2008 – 2010, y además, identificar las acciones que los usuarios internos y externos esperan de la entidad en cumplimiento de su responsabilidad social”. “Como primera tarea de contrato, se elaboró el diagnóstico de la entidad. Desde el principio se asignó para el equipo de elaboración del Balance Social la estudiante de Práctica Isabel Cristina Ramírez Bustamante quien actuaba como vocera autorizada en esta materia. Para la elaboración del mismo se realizó una primera reunión a la que asistieron representantes de las oficinas asesoras de planeación, jurídica, de comunicaciones, oficina de control interno y de mercadeo estratégico, así como con las subgerencias comercial de fomento y desarrollo, financiera, de cooperación y negocios internacionales. Asimismo acudieron las direcciones operativas de gestión humana, administrativa y de sistemas de la entidad. En estas tareas se asignaba tareas específicas frente a cada oficina de acuerdo a su rol específico en la materia. Los informes eran pasados por escrito a través de documentos o por correo electrónico. Desde comienzo del trabajo, la Gerencia General empoderó al equipo de balance social para exhortar a todas las dependencias a prestar la debida colaboración a efectos de la elaboración del producto final. Se realizaron varias reuniones en las que se analizó detalladamente la estructura orgánica del IDEA y el que hacer de cada una de las dependencias frente al tema de responsabilidad social a fin de determinar la fuente de la información y de los insumos. En las reuniones no se elaboraban actas, se tomaba nota informal y se elaboraron documentos de trabajo que sirvieron posteriormente de materia prima para la confección del producto final.

En cada una de las reuniones siempre se contaba con la asistencia del Director de la Oficina Asesora de Planeación, quien de esta manera permanecía informado sobre las tareas asignadas y el cumplimiento de cada una de ellas por cuanto luego de solicitar el informe este se pasaba por escrito a la comunicadora del equipo. La relación con la oficina de planeación siempre fue bastante estrecha por cuanto a más de actuar su director como supervisor del contrato, siempre aportaba elementos interesantes y enriquecedores para el manual y el balance, dad su amplia trayectoria en materia de informes de gestión. Posteriormente el diagnóstico fue puesto en conocimiento de la Oficina Asesora de Planeación en la celebración de una reunión con todo el equipo de trabajo”.

“5. Coordinar con la Oficina Asesora de Planeación, la elaboración de un

cronograma de actividades y solicitar recursos para asignar a cada proyecto y a cada etapa de la elaboración del manual del balance social”. … “Sobre este tema es preciso manifestar que en la fase de planeación sí se elaboró un cronograma de actividades o sea un “… registro pormenorizado del plan de acción de un programa; en el cual se incluyan las tareas, sus responsables y la fijación de las fechas en que se realizaron o no. El cronograma de actividades se concibió en ese momento como un documento interno que se realizó para el cumplimiento de las labores al interior del desarrollo del objeto contractual que sirvió de derrotero para evaluar el cumplimiento en el tiempo de todas las tareas contractuales. Obviamente este cronograma se desarrolló pero no debe hacer parte del cuerpo del Balance Social por cuanto lo único que se plasma en el mismo es el resultado final del cronograma de actividades y de los responsables de las mismas. El cumplimiento del cronograma fue tan preciso que al finalizar el tiempo del contrato, el producto ya estaba finalizado y fu socializado con todo el personal y las directivas del Instituto”.

“6. Apoyar en el diseño del sistema de recolección de información que se requiere para la elaboración del manual del balance social, para lo cual contribuirán en: a) La definición de las fuentes de información. b) La determinación de las frecuencias de presentación.c) la identificación del responsable de la recolección, tabulación y la presentación”.

“Esta actividad se realizó a través de reuniones con la oficina de planeación a las cuales asistían el supervisor, Isabel Cristina Ramírez Bustamante y el contratista. Se acordó que la información debía provenir directamente de las fuentes que la emitían, o sea de las dependencias, las entidades externas, los empleados, el fondo de empleados. La mayoría de información fue suministrada por la Dirección de Gestión Humana a través de la Doctora Alba Lucia Vélez: Se definió que las responsables de la recolección, tabulación y presentación de la información era la Señorita Isabel Cristina Ramírez Bustamante, quien por estar desempeñando su práctica profesional en comunicación social tenía mucho conocimiento sobre el manejo de la información.

Se definió la utilización del método de entrevista a los responsables de cada dependencia y a los representantes legales de cada una de las empresas en las que el IDEA tiene algún tipo de participación. Igualmente se tomaron varios testimonios como el caso de la Doctora Lina Vélez de Nicolls”.

“7. Coordinar con la Oficina Asesora de Planeación las variables e

indicadores del área interna del Instituto, esto es, la orientada a los servidores públicos del –IDEA- así como las variables e indicadores del área externa de la entidad, o sea el área que se refiere a otros públicos con los que la entidad se relaciona”. … Nuevamente incurre el investigados en el error de creer que el BS debe realizar un análisis de la información recolectada, en el manual de balance social se establecieron los indicadores de gestión tanto del área interna como externa de acuerdo al análisis efectuado del quehacer del instituto. No se puede señalar que el contratista no desarrolló los indicadores puesto que claramente en el Balance Social fueron tratados y desarrollados con detalle. En esta altura del proceso, se solicitó a todas las dependencias, el aporte de la información específica para la construcción de los indicadores. Todo ello se realizaba a través de reuniones periódicas con cada una de las áreas, para las cuales citaba la oficina asesora de planeación. La información era proporcionada de manera documental, la que era enviada a través de correo electrónico o era entregada de manera personal. Sobre este tema es menester recordar que el modelo de balance social que adoptamos, corresponde al modelo ANDI, OIT y Cámara Junior Capitulo Antioquia, equivalente al modelo francés, basado en el sistema de indicadores de gestión y la interpretación de los mismos, adaptándolos a la situación actual del Instituto”.

“8. Acompañar a la Oficina Asesora de Planeación en la determinación de los rangos de gestión para el control y evaluación de cada indicador y en el diseño de su medición, de manera que brinde información oportuna y válida para la toma de decisiones”. Igualmente también hace referencia a las reuniones periódicas para evaluar los avances del proceso.

“9. Apoyar a la Oficina de Planeación, en el análisis de toda la información recolectada a partir de los indicadores con el fin de interpretar los resultados y las variables y poder sugerir las medidas correctivas”. “Se llevó a cabo la etapa de recolección de la información con todas las dependencias y la sensibilización del balance que comenzó con reuniones individuales por dependencia en las que se argumentaba la importancia de este instrumento haciendo énfasis en el protagonismo que cada oficina tenía en la elaboración del manual y el balance social. Durante este tiempo se utilizaron igualmente varias estrategias principalmente de orden

comunicacional; para lo cual se aprovecharon instrumentos de comunicación masiva al interior de la entidad como la página web interna del Instituto o Intranet; así como la publicación de pequeños artículos en el boletín institucional denominado Noti –Idea; también se asistió a la red de líderes de comunicación en donde se sensibilizó sobre la importancia para los empleados y la organización contar con este tipo de instrumento; con esta red se pretendía que cada uno de los líderes que integraba el equipo y a su vez hacía parte de las dependencias del Instituto sirvieran como agentes multiplicadores de las bondades de los instrumentos. Todas las campañas de comunicación eran diseñadas de manera conjunta con la practicante de comunicación social Isabel Cristina Ramírez Bustamante.} Luego de las campañas de sensibilización se comenzó la etapa de definición de los indicadores. Para comenzar esta labor se estudiaron los diferentes modelos en materia de balance social como la metodología GRI (Global Reporting Iniciative) y el modelo desarrollado por la Andi, OIT y la Cámara Junior; escogiendo de los dos éste último por considerar que la participación en el equipo de trabajo de aquel entonces me hacía acreedor a un valioso cúmulo de experiencia. También se estudiaron varios documentos y normas importantes como es el caso de la norma ISO 26000. El punto de partida lo constituyeron los indicadores del citado manual de la Andi, OIT y Cámara Junior, pero obviamente para hacer la selección de los mismos se hicieron múltiples ajustes considerando el insumo de información con el que se contaba y teniendo en cuenta el carácter público de la entidad. Por último y considerando el alto volumen de información con que contaba, se presentó la etapa de análisis y selección de la información que estaría incluida en los documentos finales. Lo anterior se ejecutó bajo el criterio de selección utilizando el lente de la importancia que revestía la información particular para un documento de carácter institucional. La información que finalmente quedo incluida en el Balance Social fue seleccionada por el contratista y compartida con todas y cada una de las dependencias a las que a través de correos electrónicos se les mostró el informe consolidado. En la última etapa, la Gerencia General autorizó a la señora Diana Giraldo Ceballos para que revisara y diera el visto bueno final al contenido que aparecería en el manual y en el Balance Social. Se hicieron varios ajustes con fundamento en las correcciones sugeridas por la Doctora Diana Giraldo Ceballos, para luego contar con un documento corregido, mejorado y aprobado por la alta dirección”.

“10. Presentar un informe final de conformidad con la información

recolectada con ocasión del presente contrato”. “El informe final se presentó en una reunión llevada a cabo con la Oficina Asesora de Planeación”.

“11. Elaborar y presentar el manual de balance social como una

herramienta que permita el mejoramiento de la gestión”.

“Finalmente, se realizó una presentación del balance social en el Auditorio del Instituto para el Desarrollo de Antioquia el día 23 de diciembre a las 8 am, en la que se compartió el producto final con las directivas de la institución, los empleados, y también se contó con la presencia de invitados externos que mostraron interés en el trabajo. El CD con el texto del Balance Social fue entregado a todos los asistentes a dicha reunión: Igualmente fue enviado a través de correo electrónico a todas las dependencias de la entidad”.

“13. Presentar informes mensuales de avances en el cumplimiento de las

obligaciones del contrato”. “Se presentaban de manera quincenal y se anexaban a la cuenta de cobro, por cuanto el supervisor para autorizar los pagos siempre los exigía y se aportan como prueba”

Lo anterior constituye la manera como el imputado señor JESUS MARIA VELASQUEZ GUZMÁN da cuenta del cumplimiento de las obligaciones contractuales, lo que finalmente redunda en el cumplimiento del objeto contractual, pues el producto esperado con dicho apoyo lo constituía precisamente el Balance Social y el Manual de Balance Social, lo cual ameritaba de un trabajo conjunto dentro de la Institución y de la Coordinación por parte de la Oficina de Planeación. Con sus descargos, nos presenta los siguientes documentos: -Balance Social de Metroplus, tomado como ejemplo para acreditar que la metodología del Balance Social es descriptiva y que constituyen un insumo para la toma de decisiones. (Folio 793 a 811) -Balance Social Empresas Varias de Medellín, también tomado como modelo. (Folio 812-818) -Presentación de Práctica de Isabel Cristina Ramírez Bustamante denominado “Cinco Sentidos”. (Folio 783 a 792) -Pantallazos de la página web interna del IDEA de campaña Balance Social. (Folio 819 a 822). -Correos electrónico entre el equipo de Balance Social y las dependencias del IDEA. (Folio 846 a 855) -Informes quincenales de avance de labores. (Folio 826 a 845) -Carta de Expresidenta de la Cámara Junior Capitulo Antioquia (Folio 824) -Artículo periódico el Mundo (Folio 856) -Memorando Oficina Asesora de Planeación del 4 de agosto de 2011 (Folio 857) -Acta de Terminación Bilateral del Contrato 05299. (858 a 863). Así mismo, esta Contraloría Auxiliar, entrará a estudiar el escrito de descargos presentado por el señor ALAIN HENAO HOYOS, a través de su apoderado Dr. LUIS GUILLERMO RESTREPO HERRERA, el día 14 de febrero de 2014 (Folio 428 a 440), de donde podemos resaltar: No se detiene en explicar el cumplimiento puntual de cada una de las obligaciones contractuales que debía cumplir el contratista, sino a delimitar las etapas o fases en las que se desarrolló el contrato de Prestación de Servicios No 0599 del 29 de junio de 2011, celebrado con el señor JESUS MARIA VELASQUEZ GUZMAN, así:

“a) Etapa de Planeación: Durante esta fase se tiene por objeto estudiar y comprender la metodología desarrollada por la ANDI, la OIT y la Cámara Junior en el año 1987, la cual fue actualizada y complementada por dichas organizaciones en el año 2001y de esta manera analizar la posibilidad de utilizar dicho modelo en una entidad pública como lo es el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA –IDEA-. Es importante destacar, que referida metodología se encuentra condensada en el folleto elaborado por la ANDI, la OIT y la Cámara Junior, denominado “Manual de Balance Social”.

b)Etapa de Sensibilización: Esta etapa tenía por objeto sensibilizar a los Directivos y empleados de INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA–IDEA-, sobre la necesidad de crear una política de responsabilidad social y llegar a ser la primera entidad pública en el Departamento de Antioquia en elaborar el Balance Social y el Modelo de Balance Social

. c)Etapa de definición de indicadores de gestión: Para la realización de esta fase se desarrolló una labor conjunta con la Dirección de Gestión Humana para adoptar las decisiones pertinentes en torno a definir cuáles indicadores se ajustaban a las necesidades del INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA –IDEA-. d) Etapa informativa: En desarrollo de esta etapa se efectuaron reuniones con los Jefes de cada área, con la finalidad de obtener la información requerida; para ello se utilizó el método de entrevistas y envío de correos electrónicos. Las áreas donde se recolectó la información fueron las siguientes

Gerencia General Oficina Asesora de Comunicaciones Dirección operativa de Administración de Proyectos y Convenios Dirección Operativa de Sistemas Subgerencia Financiera Dirección Operativa de Contabilidad y Presupuesto Subgerencia de Cooperación Internacional Subgerencia Comercial de Fomento y Desarrollo Dirección Administrativa Dirección Operativa de Cartera Oficina de Mercadeo Estratégico Oficina Asesora de Control Interno Oficina Asesora Jurídica Dirección Operativa de Gestión Humana Archivo Fondo de Empleados Gerencia de Comunicaciones Gobernación de Antioquia Dirección Operativa de Tesorería Filiales del IDEA

e)Etapa de elaboración del Balance Social: Para la elaboración del Balance Social, se integró todo la información suministrada por las áreas

que conforman el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA –IDEA- extrayendo de esta manera los indicadores que fueron entregados por cada una de ellas. f) Etapa de socialización: La fase de socialización del Balance Social se realizó a través de la intranet del INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA –IDEA-. De igual forma, se realizó una presentación oficial en el Auditorio de la entidad, a la cual personal de instituto e invitados externos interesados en el tema. De acuerdo con lo expresado con antelación se evidencia el cumplimiento del objeto del contrato de prestación de servicios No. 0599 del 29 de junio de 2011, y como tal, de todas las obligaciones que se encontraban radicadas en cabeza del contratista.”.

Con su escrito también pretende brindarnos claridad sobre los productos entregados, diferenciando el contenido de los documentos denominados: MANUAL DE BALANCE SOCIAL y BALANCE SOCIAL DEL IDEA 2088-2011, en los siguientes términos:

a) Documento denominado “MANUAL DE BALANCE SOCIAL”: En este primer documento, se establece la metodología utilizada para la elaboración del Manual de Balance Social que requería el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA –IDEA-. Frente a la metodología que fue utilizada por el contratista, se debe anotar que ésta estuvo influenciada por el modelo desarrollado por la ANDI, la OIT y la Cámara Junior del año 1987. Se debe anotar, que el Dr. JESUS MARIA VELASQUEZ GUZMAN, formó parte del Grupo de Estudio de Balance Social contratado por la ANDI, la OIT y la Cámara Junior del año 1987, razón por la cual su experiencia e idoneidad en la materia eran de gran trascendencia para la elaboración del “BALANCE SOCIAL IDEAL 2008-2011”. Por último es importante señalar que el documento denominado “MANUAL DE BALANCE SOCIAL”, tiene por objeto explicar la metodología que sería utilizada para la elaboración del “BALANCE SOCIAL IDEA 2008-2011”, razón por la cual dicho escrito debía ceñirse a los parámetros establecidos en el modelo desarrollado por la ANDI, la OIT y la Cámara Junior en el año 1987.

b) Documento denominado “BALANCE SOCIAL IDEA 2008-2011”:

Este segundo documento constituye el trabajo final para el cual fue contratado el Dr. JESUS MARIA VELASQUEZ GUZMAN, toda vez que en este escrito quedo plasmada la gestión realizada por las directivas del INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA –IDEA durante los años 2008, 2009,2010 y 2011. En este documentos se evidencia el gran trabajo realizado por el Dr. JESUS MARIA VELASQUEZ GUZMAN, Coordinador del equipo de Balance Social, por la señorita ISABEL CRISTINA RAMIREZ BUSTAMANTE, Comunicadora Periodista y por el Dr. ALAIN HENAO HOYOS, quien actuaba como Director de la Oficina

Asesora de Planeación e interventor del contrato suscrito con el señor VELASQUEZ GUZMAN. En primer lugar, se debe expresar que en este documento se desarrollaron tres (3) grandes componentes, como lo son:

Modelo de Balance Social del IDEA Presentación de Indicadores Desarrollo de indicadores.”.

En su escrito hace referencia a que el cumplimiento del contrato quedo plenamente establecido con la suscripción del Acta de Liquidación del Contrato de Prestación de Servicios No. 0599 del 29 de junio de 2011, además de indicar que el referido contrato se encontraba amparado por una póliza de garantía frente a la cual no se hizo ninguna reclamación en razón de incumplimientos. Primordialmente es bueno dejar consignado, lo que establece en su escrito de descargos sobre el MANUAL DE BALANCE SOCIAL ELABORADO POR LA ANDI, LA OIT Y LA CJC VERSION ANTIOQUIA. “Con respecto a las semejanzas existentes entre el Manual de Balance Social elaborado por la ANDI, la OIT y la Cámara Junior, y el Manual de Balance Social elaborado para el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA-IDEA-, con la asesoría del Dr. JESUS MARIA VELASQUEZ GUZMAN, el Contralor Auxiliar de Responsabilidad Fiscal afirma en el Auto No. 184 del 10 de diciembre de 2013, lo siguientes:

“De lo anterior, es para colegir, que evidentemente los temas tratados en el balance social de IDEA son los mismos contemplados en el Balance social de la ANDI”.

Con respecto a la anterior aseveración, es necesario indicar que en el año 1987, Asociación Nacional de Industrial-ANDI-, la Organización Internacional del Trabajo – OIT- y la Cámara Junior de Colombia –CJC-Capítulo Antioquia, estructuraron la primera metodología para diagnosticar la gestión de una empresa en torno al cumplimiento de su Responsabilidad Social, la cual quedó materializada en un documento que fue llamado “Manual de Balance Social”. Dicho “Manual de Balance Social” se convirtió en el primer referente que serviría de herramienta para la planificación de acciones tendientes a aumentar la productividad y la eficiencia de sus trabajadores, además, con este instrumento se permite evaluar las acciones en términos de costo-beneficio. Así las cosas, se debe expresar que referido “Manual de Balance Social” que fue elaborado por NDI, la OIT y CJC Capítulo Antioquia, en el año de 1987 y que posteriormente fue actualizado en el año 2001, goza de toda protección legal en materia de derechos de autor, y por tal motivo, todas aquellas entidades públicas y privadas que deseen implementarlo al interior de sus organizaciones, deberán acatar la metodología que allí se establece. Por las anteriores consideraciones y explicaciones, es que el Manual de Balance Social elaborado para el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA –

IDEA-, con la asesoría del Dr. JESUS MARIA VELASQUEZ GUZMAN, se asemeja al “Manual de Balance Socia” que fue elaborado por ANDI, la OIT y CJC Capítulo Antioquia”. Para mejor comprensión y entendimiento se permite anexar copia del Manual de Balance Social de la ANDI, la OIT y la CJC Capítulo Antioquia, en el mes de junio de 1987 y asimismo la versión actualizada en el mes de junio de 2001. Específicamente, en lo atinente a las funciones del Supervisor del Contrato 0599 de junio 29 de 2011, por lo que se le implica en el Auto 184 del 10 diciembre de 2013, luego de hacer referencia al concepto en términos generales, indica sobre el particular a la función desplegada por el señor ALAIN DE JESUS HENAO HOYOS, como supervisor del referido contrato: “…, se debe indicar que el Dr. ALAIN DE JESUS HENAO HOYOS, quien se desempeñaba como Director de la Oficina Asesora de Planeación del INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA- IDEA-, no sólo tenía los conocimientos, la experiencia y el perfil apropiado para asumir las funciones del interventor del contrato de prestación de servicios 0599 de junio 29 de 2011, sino que también contaba con la disponibilidad y la logística necesaria para desarrollar las funciones, actividades y labores propias de la interventoría. Así mismo, es necesario expresar que el Dr. HENAO HOYOS, siempre actúo con la diligencia, prudencia y cuidado necesario para desempeñar las funciones de interventor del referido contrato, y como prueba de ello se tienen los informes de interventoría que reposan en el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA –IDEA- y las autorizaciones de las cuentas de cobro que periódicamente eran entregadas por el contratista, las cuales se realizaban después de analizar cada uno de los informes de avance y de verificar que éstos coincidieran con la realidad.”. Allega con su escrito los siguientes documentos para que sean tenidos en cuenta como prueba (Folio 441 a 696), además de solicitar algunas pruebas sobre las cuales más adelante me pronunciaré.

- Hoja de vida del Dr. ALAIN DE JESUS HEANO HOYOS. (8 folios) - Hoja de vida del Dr. JESUS MARIA VELASQUEZ GUZMAN. (9 folios) - Copia del documento denomina “MANUAL DE BALANCE SOCIAL”. (13

folios) - Copia del documentos denominado “BALANCE SOCIAL IDEA 2008-2011”

(folios 121) - Copia del Manual de Balance Social elaborado por la ANDI, la OIT y la CJC

Capítulo Antioquia, en el mes de junio de 1987. (50 folios) - Copia de la actualización del Manual de Balance Social elaborado por la

ANDI, la OIT y la CJC Capítulo Antioquia, en el mes de julio de 2001. (51 folios)

- Copia de la certificación expedida por la ANDI el 22 de junio de 2011.(1 folio)

- Copia de carta remitida por la ANDI al Dr. JESUS MARIA VELASQUEZ GUZMAN, el día 22 de diciembre de 2011. (1 folio)

- Copia del correo electrónico, del día 16 de diciembre de 2011, por medio del cual se realiza la invitación a la presentación oficial del “BALANCE SOCIAL IDEA 2008-2011”. (f 1).

El Abogado de la Compañía de Seguros COLPATRIA S.A., realiza su intervención mediante escrito de descargos del día 14 de febrero de 2014 (Folio 425 a 427), mediante argumentos que se sintetizan así:

1- INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD FISCAL. “…, si el gestor fiscal, es sujeto calificado en el proceso de responsabilidad, pues debe ostentar la capacidad, competencia y disposición para decidir respecto de los bienes o recursos bajo su tutela y el señor JEUS MARIA VELASQUEZ y ALAIN HENAO HOYOS no ostentaron tal capacidad, no pueden considerarse como gestores fiscales y por tal no son sujeto de Responsabilidad Fiscal, carecen de legitimación en la causa para ello. Pero además una conducta por parte del gestor fiscal, para que se configures la responsabilidad fiscal, se requiere que dicha conducta sea dolosa o gravemente culposa, lo que en atención al señor ALAIN HENAO HOYOS, no se puede predicar, pues su actuar fue diligente y cuidadoso como interventor verificó el desarrollo del contrato y recibió a conformidad el mismo toda vez que lo presentado por el contratista se ajustaba al objeto del mismo” En este punto, es menester recordar que en tratándose de procesos de Responsabilidad Fiscal, se está bajo un régimen de culpa probada y no de no ante un sistema de responsabilidad objetiva, donde le corresponde al Estado, en cabeza de los órganos de control fiscal probar los hechos investigados, carga que no ha sido suplida por este ente fiscalizador” (Folio 411-412).

2- FALTA DE COMPETENCIA. Dentro de lo cual afirma que la Contraloría General de Antioquia, no tiene competencia para declarar el incumplimiento de contrato.

3- INEXISTENCIA DE COBERTURA DE LA POLIZA

Es concluyente al indicar que en la Póliza de Seguro de Manejo Global Entidades Oficiales No. 1000095, se pactó un sistema de cobertura por descubrimiento y según la vigencia 31-07-2010 al 31-07-2011, para que existiera cobertura, deberían haberse descubierto las pérdidas sufridas por el asegurado dentro de las vigencias, y para el caso concreto esto no ocurrió.

4- COASEGURO

Indica que para el caso de considerar que la Póliza tiene cobertura y debe afectarse, debe hacerse la consideración a los porcentajes de participación de cada compañía aseguradora en el coaseguro contratado.

5- DEDUCIBLE Para el caso solicita que en caso de llegarse afectar la Póliza Global de Manejo de entidades Oficiales No. 1000095, debe considerarse que en esta póliza, para el amparo fallos con responsabilidad fiscal, se pactó un deducible del 10% sobre el valor de pérdida, lo cual deberá ser pagado por el asegurado en caso de imponerse.

6- LIMITE ASEGURADO Se debe limitar la obligación al monto asegurado, es decir, a $100.000.000.

7- INDIVIDUALIZACION DEL DAÑO En caso de darse un fallo con responsabilidad, deberá delimitarse en forma precisa cual es el daño a que está llamada a responder la compañía Seguros Colpatria S.A., en cuanta exacta. Anexa copia de la Póliza de Seguro de Manejo Global Entidades Oficiales, y condiciones generales de la misma. (Folio 417 a 424). En la misma fecha, 14 de febrero de 2014, el apoderado de la aseguradora Dr. JORGER ANDRES TABORDA, presenta escrito mediante el cual solicita al Despacho se declare la NULIDAD de los actuado desde la vinculación de la aseguradora al proceso, fundamentado en flagrante violación al debido proceso. (Folio 425 a 427). En síntesis, solicita la NULIDAD, basado en las siguientes consideraciones: -Se vincula a la Compañía de Seguros Colpatria S.A., a través del Auto de Apertura No. 412 de octubre 25 de 2012 como tercero civilmente responsable, sin expresar el motivo de la vinculación. -No se tiene en cuanta el COASEGURO, donde se delimita la participación de cada una de las Aseguradoras, así: Seguros Colpatria S.A. 50%, la Previsora 30% y MAPFRE Seguros de Colombia 20%, agregando que cada una responde por su porcentaje uy que bajo ninguna circunstancia puede reputarse la existencia de solidaridad entre las mismas. - Dentro del Auto de Imputación No. 184 del 10 de diciembre de 2013, se llama a responder en calidad de tercero civilmente responsable a Seguros Colpatria S.A. en atención a la Póliza de Manejo No. 1000095, sin que hasta la fecha se hubieran vinculado las otras aseguradoras. Para el efecto no se aportó acuerdo sobre el COASEGURO.

Por último, estudiaremos el escrito de descargos presentado por el Dr. JAVIER TAMAYO JARAMILLO, en calidad de apoderado de la Compañía de Seguros CHUBB DE COLOMBIA, Compañía de Seguros S.A. (Folio 697 a 703):

- Describe inicialmente, el contrato de seguro invocado para vincular a CHUBB en calidad de garante.

- Por lo anterior, seguidamente advierte que CHUBB no ostenta la calidad de garante en relación con los actos imputados al señor JESUS MARIA VELASQUEZ.

- Esboza los argumentos para solicitar que respecto del señor ALAIN HENAO HOYOS se profiera fallo SIN responsabilidad fiscal, así: “Para imputar responsabilidad al señor ALAIN HENAO HOYOS, en el auto No. 184 se invocó la calidad de auditor que respecto del contrato No. 0599 ostentaría este señor. En relación con su actuación como auditor, el señor HENAO HOYOS manifestó en la diligencia de versión libre que, en términos generales, verificó el desarrollo del contrato y recibió de conformidad el balance social del período contratado y un manual para la elaboración del mismo. También manifestó que el contratista realizó durante todo el tiempo de ejecución del contrato presencia y trabajo de campo durante todos los días del contrato. Finalmente, advirtió que una presunta ilicitud por haberse presentado un trabajo final que hubiese sido una reproducción o copia de otro trabajo, no podía serle imputable porque no había participado en ello y porque no estaba dentro de sus funciones verificar dicha eventualidad. Es decir, según lo anterior, en términos generales puede considerarse que el señor ALAIN HENAO HOYOS aportó al proceso la prueba de haber dado cumplimiento a sus obligaciones de seguimiento, control y vigilancia respecto de la ejecución del contrato No. 0599 por parte del contratista. Además, también probó el señor HENAO HOYOS que el contratista dio cumplimiento, en sentido material, a las obligaciones de dicho contrato. Ahora, a pesar de que en el auto No. 184 no consta una sola razón para no dar credibilidad al dicho del señor HENAO HOYOS, se le reprocha el incumplimiento de sus obligaciones como interventor del contrato No. 0599 y se le formula imputación por responsabilidad fiscal. Sin embargo, en ninguna parte del auto consta cuál o cuáles de todas las obligaciones asumidas por el señor HENAO HOYOS habría sido objeto de incumplimiento, ni mucho menos se sustenta o motiva en qué habría consistido tal o tales incumplimientos. Me explico. Se afirma en el auto que el señor ALAIN HENAO HOYOS, como interventor del contrato No. 0599, estaba obligado a desplegar distintas conductas durante el tiempo de ejecución de dicho contrato por parte del contratista. El señor HENAO HOYOS, por su parte, al rendir versión libre, afirmó haber dado cumplimiento a sus obligaciones. Sin embargo, en el auto No 184 se afirmó que este señor incumplió sus obligaciones y se le formuló imputación por responsabilidad fiscal, pero no determinó cual de todas las obligaciones a cargo del señor HENAO HOYOS habría sido supuestamente incumplida y en qué momento de la ejecución del contrato habría ocurrido ello. Este defecto de ausencia de motivación señalado respecto de la imputación que se formuló al señor HENAO HOYOS, en el sentido de que no se indica cuál habría sido la obligación supuestamente incumplida por este señor

como interventor del contrato No. 0599, implica otro defecto de motivación en el auto recurrido, pues no solo no se determina cuál habría sido la obligación incumplida por parte del señor HENAO HOYOS sino que además no se determina el nexo causal entre dicho supuesto incumplimiento y el daño que se causó a la entidad pública. Esto es de gran trascendencia, pues debe advertirse que para incurrir en responsabilidad fiscal no basta haber incumplido alguna obligación, sino que es necesario que el incumplimiento de dicha obligación fuera la causa eficiente del daño padecido por la entidad pública. Otra de las razones por la cual resulta trascendente este vicio de falta de motivación del auto que imputa responsabilidad fiscal al señor ALAIN HENAO HOYOS es la siguiente: según la cláusula tercera del contrato No. 0599, el precio se pagaría al contratista en cuotas quincenales. Por esta razón, no es indiferente determinar cuándo habría supuestamente incurrido en incumplimiento de alguna obligación cuando ya se hubiese entregado al contratista el 90% del precio, que incurrir en incumplimientos cuando al contratista apenas se le hubiere entregado el 10% del precio. En otras palabras: no es lo mismo ser sujeto pasivo de una imputación por responsabilidad fiscal que ascienda a $ 2.400.000, que ser sujeto pasivo de una que ascienda a $28.000.000. En relación con lo que viene exponiéndose, resulta oportuno advertir que el hecho que el contratista eventualmente hubiera incurrido en algún incumplimiento de sus obligaciones, no constituye, per se, prueba de que el interventor incumplió con sus obligaciones. Es decir, si quiere imputarse al interventor del contrato (señor HENAO HOYOS) las consecuencias del eventual incumplimiento de las obligaciones por parte del contratista (señor VELASQUEZ GUZMAN), es necesario que se pruebe que el incumplimiento de este último fue posible gracias a alguna conducta imputable al interventor. En términos más sencillos, puede decirse que es posible que el interventor haya cumplido con sus obligaciones y a pesar de ello el contratista no haya cumplido las suyas; o que es posible que el interventor haya incumplido sus obligaciones, y de todas maneras ello no haya tenido relevancia respecto de la conducta asumida por el contratista. Por todo lo expuesto, consideramos que no existe mérito para que se profiera fallo con responsabilidad fiscal en contra del señor ALAIN HEANO HOYOS”. Igualmente aporta copia del texto que contiene las condiciones generales y particulares del contrato de seguro contenido en la póliza No. 43097424. (Folios 704 a 755).

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

Para adoptar una decisión frente al presente proceso la Contralora Auxiliar de Responsabilidad se permite retomar los Fundamentos de Derecho tenidos en cuenta en el Auto No. 184 del 10 de diciembre de 2013, en cuanto a la gestión fiscal y los elementos esenciales para endilgar responsabilidad, así como también se valoraran todos los medios probatorios arribados al proceso, en

especial los descargos y documentos allegados con los mismos, al igual que la ritualidad consagrada en la Ley 610 de 2000, como se reitera a continuación:

La responsabilidad de los funcionarios públicos encuentra su fundamento en el artículo 122 de la Constitución de 1991 en tanto estableció que “no habrá empleo público que no tenga función detallada en la ley o reglamento”, disposición que resulta concordante con el artículo 6º de la misma Carta que dispuso “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por las misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Unido a lo anterior e independientemente de la aplicación de la noción de responsabilidad pública contenida en el artículo 90 de la Constitución, en el caso de los servidores públicos, el artículo 124 del mismo ordenamiento consagró que “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”. Según el lineamiento constitucional citado, se concluye que los funcionarios públicos responden por acción u omisión en el ejercicio de sus funciones y que la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva constituye una reserva de ley. Así las cosas, por mandato constitucional el legislador expidió la Ley 610 de 2000 y la Ley 1474 de 2011, que reguló la responsabilidad fiscal de los servidores públicos haciéndolos responsables fiscalmente cuando por acción u omisión y en forma dolosa o culposa (culpa grave) causen un daño al Estado. En materia de Responsabilidad Fiscal, es posible afirmar que tanto el artículo 6° de la Constitución como el Artículo 268 Superior, constituyen el fundamento que se encuentra dentro del marco de competencia de las Contralorías, regulado legalmente en la Ley 610 de 2000. El proceso de responsabilidad fiscal es definido como el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa (culpa grave) un daño al patrimonio del Estado. La Responsabilidad Fiscal se relaciona con el manejo de los recursos públicos y se configura a partir de la concurrencia de los siguientes elementos:

- EL DAÑO. Un daño patrimonial al Estado que constituye la médula de este proceso, en tanto es el primer elemento a tener en cuenta en la procedibilidad del juicio de responsabilidad fiscal y así, ha sido considerado por la jurisprudencia y la doctrina, para cuyo efecto se citará la obra del doctor Juan Carlos Henao, ex magistrado de la Corte Constitucional, “EL DAÑO – Análisis Comparativo de la Responsabilidad Extracontractual del Estado en Derecho Colombiano y Francés”, Ed. Universidad Externado de Colombia, páginas 35 y 36 en las que sostiene:

“Con independencia de la forma como se conciban en términos abstractos los elementos necesarios de la responsabilidad, lo importante es recordar, con el doctor Hinestrosa, que “el daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y el juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil. De ahí también el desatino de comenzar la indagación por la culpa de la demandada” El daño patrimonial al Estado es concebido en el artículo 6° de la ley 610 de 2000 como: “…la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías”.

- LA CULPA. Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma Dolosa o Culposa produzca directamente o contribuya al detrimento al patrimonio público. Una conducta dolosa o gravemente culposa, atribuible a una persona que realiza Gestión Fiscal, (activa u omisiva). De conformidad con la Sentencia C-619 de 2002, sólo puede endilgarse Responsabilidad Fiscal a un Gestor Fiscal, cuando ha actuado con culpa grave o dolo. Gestión fiscal que a la luz de lo establecido en el artículo 3º de la Ley 610 de 2000, se define como: “…el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales”.

- EL NEXO CAUSAL. Un nexo causal entre los dos elementos anteriores, es decir, un nexo entre la conducñ8ta negligente y omisiva de los funcionarios y el daño patrimonial, para poder atribuir responsabilidad.

En relación a la conducta, el artículo 4º de la Ley 610 de 2000, establece que el objeto de la Responsabilidad Fiscal, es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan Gestión Fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal, teniendo en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la Función Administrativa y de la Gestión Fiscal. El daño debe ser generado por el ejercicio de una Gestión Fiscal antieconómica, deficiente, ineficaz e inequitativa, de quien administre, maneje o recaude fondos o dineros públicos, respecto de cuyos verbos rectores debe centrarse el título y grado de Responsabilidad Fiscal. Según el Artículo 1º de la Ley 610 de 2000, el Proceso de Responsabilidad Fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías, con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción o por omisión, y en forma dolosa o culposa, un daño patrimonial al Estado. La misma Ley 610 de 2000, en su Artículo 3, define lo que ha de entenderse por gestión fiscal: “Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el

conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad,

moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales” (subrayas fuera de texto). La jurisprudencia constitucional ha definido la gestión fiscal como: “... el concepto

que alude a la administración o manejo de tales bienes, en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión

y disposición...” (Corte Constitucional Sentencia C-529 de 1993, M. P: Eduardo Cifuentes Muñoz). El Artículo 6 de la Ley 610 de 2000, además de definir el daño que puede ocasionarse al Estado, a la luz de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las Contralorías, enuncia así mismo quiénes son los agentes que con ocasión de la gestión fiscal que ejercen pueden llegar a causar el detrimento patrimonial que como ya se anotó pueden ser servidores públicos o particulares. En éste sentido se pronunció la Corte Constitucional: “...como función

complementaria del control y de la vigilancia de la gestión fiscal que ejerce la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, distritales y municipales, existe igualmente, a cargo de éstas, la de “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”, la cual constituye una especie de la responsabilidad que en general se puede exigir a los servidores públicos o a quienes desempeñen funciones públicas, por los actos que lesionan el servicio o el patrimonio público, e incluso a los contratistas y a los

particulares que hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado...”.

Sentencia SU 620 de noviembre 13 de 1996. (Subrayado fuera de texto). La Corte Constitucional, en sentencia C-840-01, refiriéndose al Artículo 3 de la Ley 610 de 2000, manifestó: “... se trata de una definición que comprende las actividades

económicas, jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de quienes tienen la competencia o capacidad para realizar uno o más de los verbos asociados al tráfico económico de los recursos y bienes públicos, en orden a cumplir los fines esenciales del Estado conforme a unos principios que militan como basamento, prosecución y sentido teleológico de las respectivas atribuciones y facultades. Escenario dentro del cual discurren, entre otros, el ordenador del gasto, el jefe de planeación, el jefe jurídico, el almacenista, el jefe de presupuesto, el pagador o tesorero, el responsable de la caja menor, y por supuesto los particulares que tengan capacidad decisoria frente a los fondos o bienes del erario público puestos a su cargo. Siendo patente que en la medida en que los particulares asuman el manejo de tales fondos o bienes, deben someterse a esos principios que de ordinario son predicables de los servidores públicos, a tiempo que contribuyen directa o indirectamente en la concreción de los fines del Estado. La responsabilidad fiscal únicamente se puede pregonar respecto de los servidores públicos y particulares que estén jurídicamente habilitados para ejercer gestión fiscal, es decir, que tengan poder decisorio sobre fondos o bienes del Estado puestos a su

disposición” (subrayas fuera de texto). Es de advertir que con base en los elementos analizados mediante Auto No. 184 del 10 de diciembre de 2013, se decreta Imputación en contra del señor JESUS MARÍA VELÁSQUEZ GUZMAN, identificado con la cédula Nro. 71.576.207 en su condición de Contratista y del señor ALAIN HENAO HOYOS portador de la cédula Nro. 70.125.958 como Jefe Oficina Asesora de Planeación y a su vez Interventor del Contrato. (Folios. 384 a 401), pero es con base en el análisis de esos mismos elementos y los medios probatorios allegados que esta Contralora Auxiliar, entrará a definir de conclusión en esta instancia. Se estudia la conducta realizada tanto por el Contratista señor JESUS MARIA VELÁSQUEZ GUZMAN y ALAIN DE JESUS HENAO HOYOS, en su condición de Interventor en la ejecución del contrato 0599 del 29 de junio de 2011, teniendo en cuenta todos los elementos probatorios obrantes en el proceso, inclusive los escritos de descargos y las diferentes formulaciones y documentos allegados como prueba por las partes. Esencialmente partimos de la estipulación del objeto del contrato No. 0599 del 29 de junio de 2011, “Primera. Objeto: APOYAR A LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN DEL -IDEA- EN EL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE UN MANUAL DE BALANCE SOCIAL PARA LA GESTIÓN REALIZADA POR EL INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA –IDEA- DURANTE EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE LOS AÑOS 2008 – 2011.” Igualmente, sin dejar de resaltar la preponderancia que conlleva el OBJETO convenido antes indicado, es importante establecer y realizar el estudio conjunto de las obligaciones emprendidas por el contratista al suscribir el contrato en comento, sobre lo cual se hace un despliegue amplio en el acápite de los argumentos de la defensa. Consideramos la tan reiterada definición del Contrato de Prestación de Servicios como una modalidad de contrato estatal que se suscribe con personas naturales o

jurídicas con el objeto de realizar actividades desarrolladas con la administración o funcionamiento de una entidad pública pero tratándose de personas naturales, sólo puede suscribirse en el evento que tales actividades no puedan ser cumplidas por los servidores públicos que laboran en esa entidad o en caso que para su cumplimiento se requieran conocimientos especializados con los que no cuentan tales servidores. Se trata de un acto reglado, cuya suscripción debe responder a la necesidad de la administración y a la imposibilidad de satisfacer esa necesidad con el personal que labora en la entidad pública respectiva pues si esto es posible o si en tal personal concurre la formación especializada que se requiere para atender tal necesidad, no hay lugar a su suscripción. Es claro, entonces, que el contrato de prestación de servicios es un contrato estatal que tiene como objeto una obligación de hacer, que se caracteriza por la autonomía e independencia del contratista, que tiene una vigencia temporal y que no genera prestaciones sociales por tratarse de un contrato estatal y no de una relación laboral. Siendo así, me permito colegir que el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA –IDEA, ante la necesidad de diseñar e implementar un manual de balance social para la gestión realizada por el Instituto durante el período 2008-2001, requería contratar los servicios de una persona con experiencia en el tema que apoyará a la Oficina Asesora de Planeación del IDEA en dicha tarea y para ello estipuló unas obligaciones tendiente al cumplimiento del objeto convenido y es así como esencialmente se celebró y ejecutó el Contrato No. 0599 del 29 de julio de 2011. Si bien es cierto, durante la Auditoria Integrada, no se tuvieron las suficientes evidencias y elementos de juicio para acreditar el cumplimiento del objeto y de las obligaciones por parte del contratista señor JESUS MARIA VELASQUEZ GUZMAN, al invocar el respectivo hallazgo, ni tampoco se tenían para que el operador jurídico en su debida oportunidad emitiera Auto de Imputación en contra del señor VELASQUEZ y del supervisor del contrato señor ALAIN DE JESUS HENAO HOYOS, no es menos cierto que con todos los medios probatorios allegados al proceso antes de emitir Auto de Imputación y más aún los arribados después de emitir el respectivo Auto, que en el momento en mi condición de falladora haya adquirido la convicción necesaria para adoptar una decisión diferente a la ya indicada. No me asiste duda, luego de analizar las diferentes manifestaciones de los implicados, inclusive de los apoderados de las aseguradoras, en su afán de desvirtuar los argumentos que se tuvieron en cuenta para endilgar responsabilidad mediante el Auto de Imputación No 184 del 10 de diciembre de 2013, pues pareciera que se hubieran percatado de la importancia de demostrar minuciosamente que el contrato se había cumplido en todos sus términos y que no era justo que tuvieran que asumir la responsabilidad de un supuesto daño que no habían ocasionado. Lo anterior, simplemente nos lleva a concluir, que frente a lo que se plantea inicialmente en relación con los fundamentos de la responsabilidad de los funcionarios públicos, la responsabilidad fiscal y los elementos que configuran la misma, no se acreditan para el caso concreto, es decir no se ocasionó un daño, no se dio una conducta dolosa o culposa y por ende no existe el nexo causal entre una y otra, atribuible a los señores JESUS MARÍA VELASQUEZ GUZMAN portador de la cédula Nro. 71.576.207 en su condición de contratista y ALAIN DE

JESUS HENAO HOYOS identificado con la cédula Nro. 71.125.958 como Interventor del contrato Nro. 0599 de junio 29 de 2011, por la suma de VEINTIOCHO MILLONES OCHOCIENTOS MIL DE PESOS ($28’800.000), pues por el contrario, aparece demostrado durante el plenario, que el contrato No. 0599 del 29 de junio de 2011, se cumplió. Siendo así, se torna innecesario entrar a analizar y decidir sobre la proposición de nulidad proveniente del apoderado de SEGUROS COLPATRIA S.A, Dr. JORGE ANDRES TABORDA, mediante escrito presentado el día 14 de febrero de 2014, ni resolver sobre la solicitud de pruebas realizada en el escrito de descargos por parte de los implicados, lo primero por no tener ningún mérito resolver sobre la nulidad frente a una decisión de archivo, y lo segundo por haber obtenido la convicción necesaria mediante todos los medios probatorios aportados para adoptar una decisión de fondo. En mérito de lo expuesto, la Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal,

R E S U E L V E

PRIMERO: Fallar Sin Responsabilidad Fiscal a favor los de señores JESUS MARÍA VELASQUEZ GUZMAN portador de la cédula Nro. 71.576.207 en su condición de contratista y ALAIN DE JESUS HENAO HOYOS identificado con la cédula Nro. 71.125.958 como Interventor del contrato Nro. 0599 de junio 29 de 2011, por la suma de VEINTIOCHO MILLONES OCHOCIENTOS MIL DE PESOS ($28’800.000), tal como se expuso en la parte motiva.

SEGUNDO: Desvincular a las siguientes Compañías de Seguros:

CHUBB DE COLOMBIA Compañía de Seguros S.A. Ni. 860 034.520-5. quien expidió la Póliza Global de manejo Nro. 43097424, con vigencia del 31 de julio de 2011 al 31 de julio de 2012. Módulos Amparados: Manejo Global Comercial por $100.000.000

SEGUROS COLPATRIA S.A., Nit 860.002.184-6 quien expidió la Póliza de Manejo No. 1000095, con vigencias del 31 de julio de 2010 al 31 de julio de 2011. Amparos Contratados: Básicos Entidades Oficiales. Valor Asegurado: $100.000.000

TERCERO: Notificar personalmente la presente decisión, conformidad con lo establecido en el artículo 106 de la Ley 1474 de 2011 y la Ley 1437 de 2011, a las siguientes personas:

Nombre: JESUS MARÍA VELÁSQUEZ GUZMAN Dirección: Carrera 32 Nro. 5 Sur 340 apartamento 1902 Medellín. Teléfono: 311 621 35 36 Correo electrónico: jesusmvelasquez@yahoo.com

Nombre: ALAIN HENAO HOYOS Dirección: Carrera 43 A Nro. 71 Sur 103 Apto 103 Sabaneta Teléfono: 306 52 92 celular 313 718 97 74

Y a los apoderados de las aseguradoras vinculadas como terceros civilmente

responsables.

CHUBB DE COLOMBIA Compañía de Seguros S.A. Nit. 860 034.520-5. Carrera 46 No. 52-36, 4to piso. Medellín

SEGUROS COLPATRIA S.A., Nit 860.002.184-6. Diagonal 50 No. 49-84, Edificio Colpatria, 5to piso. Medellín

CUARTO: Remitir el expediente contentivo del Proceso de Responsabilidad Fiscal

No. 330 - 2012, al Superior Jerárquico, a efecto de que se surta allí el Grado de

Consulta respecto a la decisión adoptada en los Artículos segundo del presente

Auto, acorde con lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley 610 de 2000.

QUINTO: Contra esta decisión proceden los recursos de reposición y apelación debidamente sustentados, en virtud del artículo 55 de la Ley 610 de 2000, los cuales deberán interponerse dentro de los cinco días hábiles siguientes a su notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, vigentes aún para esta actuación administrativa de conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011.

NOTIFÍQUESE, CONSÚLTESE Y CÚMPLASE

MARIA VICTORIA GARCIA MIRA Contralora Auxiliar

Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal Elaboró: María Victoria García Mira Revisó: José Hernando Duque Arango Aprobó: Jesús María Gallego Bedoya