ARGENTINAURBANA

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LINEAMIENTOS ESTRATGICOS PARA UNA POLTICA NACIONAL DE URBANIZACIN

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Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y ServiciosPlan Estratgico Territorial Avance II: Argentina Urbana.1a ed. - Buenos Aires: Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, 2011.v. 1, 176 p.: il.; 31x24 cm.

ISBN 978-987-1797-09-7

1. Planificacin. 2. Ordenamiento Territorial. I. Ttulo.CDD 711

Fecha de catalogacin: 08/11/2011

Plan Estratgico tEritorial

Diseo eDitorialDISEgNOBrASSLavalle 959 1, (C1047AAr) Ciudad de Buenos Aires, Argentinawww.disegnobrass.com

impresinLETrA VIVA S.A.Constitucin 1733/35, (C1151AAO)Ciudad de Buenos Aires, Argentinawww.letraviva.com.ar

EL material incluido en esta publicacin puede ser reproducido total o parcialmente, ya sea por medios mecnicos o electrnicos, siempre que se citen la fuente y su autor.

Impreso en Argentina

lineamientos estratgicos para una poltica nacional De urbanizacin

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autoriDaDes

presiDenta De la nacinDra. cristina FErnnDEz DE KirchnEr

ministro De planiFicacin FeDeral, inVersin pblica Y serViciosarq. Julio DE ViDo

subsecretario De coorDinacin Y controlDe gestinlic. robErto baratta

subsecretario legal Y tcnicaDr. raFaEl llorEns

subsecretaria De planiFicacin territorial De la inVersin pblicaarq. graciEla oPorto

secretario De obras pblicasing. Jos Francisco lPEz

secretario De energaing. DaniEl omar camEron

secretario De transporteing. Juan Pablo schiaVi

secretario De comunicacionesarq. lisanDro salas

secretario De mineraing. JorgE omar mayoral

palabras Del ministro De planiFicacin FeDeral, inVersin pblica Y serViciosPresentar el segundo avance del Plan Estratgico Territorial es una ocasin para congratularnos, porque evidencia que el camino que hemos emprendido en materia de planificacin territorial no tiene retroceso. La decisin del entonces Presidente Nstor Kirchner de crear un ministerio que asociara en su denominacin las nociones de planificacin, federalismo e inversin pblica nos oblig a ser, de algn modo, pioneros en la recuperacin de una prctica de gobierno que haba sido abandonada por muchos aos. Hoy nos enorgullece constatar que el camino de la planificacin estrat-gica participativa se ha multiplicado, con importantes resultados alcanzados por otros ministerios del Gobierno Nacional, as como por numerosos gobiernos provinciales y locales y organizaciones representativas del sector privado.

La crisis que actualmente padecen las economas de los pases desarrollados permite revalorizar las ideas clave con las cuales se condujo el vigoroso proceso de desarrollo de la Argentina desde el ao 2003. Durante aos, prevalecieron las teoras que conceban la necesidad de achicar el Estado para que el mercado desplegara su iniciativa y pudiera realizarse el crculo virtuoso del crecimiento. Lo que se hizo en base a ello fue redisear los Estados para que fueran funcionales al flujo de los capitales financieros globales y a sus intereses locales asociados. En este contexto, no es cierto que no se planificara, sino que, bajo el supuesto de que era el merca-do el que garantizaba la mayor eficiencia y racionalidad en la asig-nacin de recursos, el Estado tomaba las decisiones de inversin sobre la base de las iniciativas planificadas por el sector privado como parte de su estrategia empresarial. Nuestra historia reciente muestra que esas teoras, lejos de hacer converger crecimiento y desarrollo, aumentan las brechas entre sectores sociales y acre-cientan las distancias entre regiones ricas y pobres. El accionar especulativo de los mercados provoca desastres socioeconmicos como los que estamos presenciando en el mundo, y son los Esta-dos los que vuelven a adquirir protagonismo; aunque lamentable-mente, en muchos casos, llevando adelante soluciones de ajuste que acaban profundizando las inequidades. Lo que hoy ocurre a

nivel global muestra que la planificacin debe estar en manos de Estados que garanticen el desarrollo con inclusin social y que la utilicen como instrumento de fomento, invirtiendo para promo-ver el crecimiento con igualdad de oportunidades. Con esta visin fue creado el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios y, dentro de su rbita, la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica, como herramienta operativa a tal efecto.

La publicacin que hoy ponemos a disposicin de toda la sociedad es el resultado del trabajo realizado en forma mancomunada con los representantes de todas las jurisdicciones federales del pas, as como de los pases de la regin, en pos del objetivo que nos plan-teamos desde los primeros pasos de la agenda de planificacin: la construccin de un territorio nacional equilibrado, integrado, sustentable y socialmente justo, en un escenario geopoltico re-gional que impulsa con fuerza la integracin latinoamericana. Se exponen aqu la serie de trabajos mediante los cuales se desarro-llan los ejes estratgicos concertados a lo largo del primer avance del Plan Estratgico Territorial, evidenciando su proceso de conso-lidacin como herramienta para orientar la inversin pblica y el ordenamiento territorial. Los pasos que hemos dado nos permiten afirmar que estamos recuperando la nocin de territorio nacional como proyecto comn, la que anhelaron nuestros Libertadores y que asentaron aquellos Planes Quinquenales del peronismo.

En suma, estamos institucionalizando la planificacin del territo-rio, logrando la articulacin entre los organismos ejecutores de inversin en infraestructuras, proveyendo informacin y criterios para optimizar los procesos de toma de decisiones y convocando a todos los niveles de gobierno del territorio y al sector privado a sumarse a esta empresa. Continuaremos planificando para re-forzar el proyecto de desarrollo con inclusin social que conduce nuestra Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner redistribuyen-do el ingreso, acortando las brechas, equilibrando el territorio y haciendo realidad el pas que nuestros prceres imaginaron.

Arq. Julio De VidoMinistro de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios

prlogo

El Avance II del Plan Estratgico Territorial (PET), que hoy tene-mos la satisfaccin de presentar, constituye tanto un balance de lo realizado en la materia desde la rbita nacional, al cabo de dos gestiones de gobierno, como un enunciado de los que, a nues-tro entender, deberan ser los ejes rectores de una agenda futura que lo consolide como proceso sistemtico. El acompaamiento de los gobiernos provinciales desde los comienzos de la iniciati-va del Gobierno Nacional, en el ao 2004, permiti generar una dinmica de trabajo interactiva, enriquecedora y con resultados paulatinos. As, gracias a ese apoyo inicial, hoy en la Argentina podemos dar cuenta de la instalacin definitiva de una prctica de planificacin democrtica, federal, participativa y adecuada a los actuales retos del territorio, as como de la existencia de lneas de accin de mediano y largo plazo dirigidas a consolidarla.

Es tambin la ocasin para resaltar la fuerte decisin poltica del Presidente Nstor Kirchner y de la Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner de recuperar la planificacin como herramienta fun-damental en manos del Estado y la conviccin y visin estratgi-ca con la que el Ministro Julio De Vido condujo este proceso. Su decidido apoyo a nuestra tarea hizo posible la concrecin de los avances que hoy podemos mostrar a la sociedad.

Retomar, luego de dcadas de abandono, la planificacin terri-torial como tarea de Estado en un pas que comenzaba a salir de la crisis ms profunda de su historia exigi tener muy claras las claves sobre las que deba asentarse la actividad, para constituir-se en un instrumento estratgico de gobierno y superar el his-trico sesgo tecnocrtico de las oficinas de planificacin. Tales claves, estrechamente vinculadas a los ejes fundamentales del proyecto de desarrollo con inclusin social, fueron: a) el derecho de todos los habitantes del suelo argentino a tener garantizadas buenas condiciones para vivir y desarrollar sus actividades pro-ductivas, con independencia de su lugar de residencia; b) el re-conocimiento del federalismo, como condicin de partida de la construccin de un proyecto de territorio e identidad nacional; c) la integracin regional suramericana como plataforma para el fortalecimiento de la soberana nacional y d) la robusta inversin

pblica como motor del desarrollo y la activacin econmica, acompaada por un proceso de planificacin estratgica terri-torial de mediano y largo plazo. Estos ejes fueron fundamento de la agenda de la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica y subyacen a todas las actividades realizadas a lo largo de los ltimos ocho aos.

Los avances en la instalacin de la cultura de la planificacin territorial en nuestro pas se reflejan en una serie de hitos que ilustran su evolucin. Como en toda construccin poltico-ins-titucional, cada uno de ellos revela momentos de maduracin que cristalizan fases de trabajo previas, las cuales, si bien no pueden mensurarse cuantitativamente, representan el verdade-ro proceso de consolidacin de la planificacin del territorio. En-tre estos hitos pueden mencionarse: la presentacin, en el ao 2004, del documento denominado Poltica Nacional de Pla-nificacin y Ordenamiento Territorial, como primera reflexin acerca de la situacin del territorio nacional heredado, sentando las bases conceptuales y metodolgicas para encarar el proce-so de planificacin estratgica a nivel nacional; la presentacin por parte de la Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner, en marzo de 2008, del Avance I del PET, resultado del trabajo con-junto realizado con las provincias respecto del Modelo de Terri-torio Nacional Deseado y de las inversiones en infraestructuras y equipamientos considerados estratgicos para construirlo; la constitucin, en diciembre del mismo ao, del Consejo Federal de Planificacin y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN), como organismo de articulacin y formacin de consensos acerca de las polticas de planificacin y ordenamiento territorial de carc-ter interjurisdiccional; la presentacin, nuevamente por parte de la Presidenta, en septiembre de 2010, del Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial, producido en el seno del COFEPLAN, mediante el cual los gobiernos provinciales promue-ven la determinacin de una serie de principios rectores para garantizar el desarrollo armnico del territorio nacional. Los contenidos de la presente publicacin recogen estos avan-ces y dan cuenta, a su vez, de la magnitud de la tarea realizada

a lo largo del Avance II del PET. La concepcin del territorio en trminos integrales, presente desde sus inicios, sumada a la con-certacin de lineamientos de trabajo a futuro, incluidos en el Avance I, han conducido a una complejizacin de la continuidad del trabajo del PET. Esta complejizacin se refleja en tres aspec-tos de esta nueva etapa: en primer lugar, en la implementacin de lneas programticas especficas, que atienden al desarrollo de los lineamientos; en segundo lugar, en las necesarias articu-laciones, cruces y coordinaciones con las reas sectoriales de todos los niveles de gobierno en el mbito nacional, as como a nivel regional; y finalmente, en tercer lugar, en el abordaje de nuevas temticas, como respuesta a los desafos territoriales identificados a lo largo de la profundizacin del trabajo. El pro-ceso poltico-institucional de esta construccin se traduce en el diverso grado de maduracin y desarrollo de las distintas lneas de trabajo, lo cual explica la estructura de esta publicacin, com-puesta por cuatro volmenes.

En el primer volumen, denominado Planificacin Estratgica Territorial, se exponen los fundamentos y estrategias genera-les de dicha poltica, se resumen los hechos significativos que jalonaron la agenda de planificacin territorial desde el ao 2004, se sintetizan los resultados de las distintas lneas de tra-bajo desarrolladas y, por ltimo, se plantean, como perspec-tivas futuras, los lineamientos propuestos para garantizar la consolidacin del proceso de planificacin del territorio en el mediano plazo.

El segundo volumen, denominado Territorio e Infraestructura, recoge el trabajo realizado con la participacin de todas las pro-vincias, el cual, mediante la aplicacin de una metodologa ho-mognea, ha tenido como resultado una cartera de proyectos de inversin ponderados segn su impacto territorial a nivel pro-vincial y nacional, que surge de la actualizacin de los Modelos Deseados Provinciales. Esta ltima se realiza en funcin de las necesidades del territorio a escala microrregional y, mediante su-cesivas agregaciones y adecuaciones metodolgicas, contribuye a un anlisis renovado de las necesidades de inversin a escala

nacional, as como una plataforma inicial para lograr la futura sistematizacin del procedimiento.

El tercer volumen, denominado Argentina Urbana, desa-rrolla en profundidad una de las consignas concertadas en el Avance I del PET: la promocin de un sistema policntrico de ncleos urbanos. Partiendo de una jerarquizacin y caracteri-zacin del sistema urbano nacional, se realiza un anlisis de tipo casustico centrado fundamentalmente en las ciudades medias, que revela las caractersticas intrnsecas del proceso de produccin urbana. Este trabajo concluye en la propuesta de una serie de lineamientos estratgicos que deberan funda-mentar una poltica nacional en la materia.

En el cuarto volumen, denominado Integracin Territorial Inter-nacional, se sistematizan los avances realizados desde la Direc-cin Nacional de Planificacin de la Integracin Territorial Interna-cional, tanto en materia de integracin territorial bilateral, como multilateral. En cuanto a la primera, se desarrollan las lneas de accin desplegadas en el marco de la Planificacin de la Integra-cin Territorial Bilateral, tales como la formulacin y evaluacin de programas de inversiones, y la participacin en foros de discusin y negociacin. En el campo de la integracin multilateral, se de-tallan las acciones llevadas a cabo por la Direccin en tanto re-presentante de la Argentina en la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), la cual funciona como Foro Tcnico de la UNASUR para la integracin fsica de los doce pases suramericanos.

Cabe, por ltimo, expresar el agradecimiento a las autoridades nacionales que me han encomendado la responsabilidad de conducir este proceso de Planificacin Estratgica Territorial, a las autoridades provinciales que han participado con entusiasmo desde el inicio de la convocatoria, a los equipos tcnicos de los organismos e instituciones que han colaborado en su realizacin y al equipo de trabajo del organismo a mi cargo, cuyo compro-miso poltico y profesional ha hecho posibles los resultados que hoy nos complace presentar.

Arq. Graciela OportoSubsecretaria de Planificacin Territorial

de la Inversin Pblica

1. la cuEstin urbana En El Plan Estratgico tErritorial . . . . . . 15

2. Programa argEntina urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

3. El DEsaFo DE la urbanizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213.1. Ciudades y territorios en rpida transformacin3.2. La dinmica de urbanizacin en el mundo3.3. Riesgos y oportunidades del desarrollo urbano

1. sistEma urbano argEntino: caractErsticas y tEnDEncias . . . . 331.1. Tendencias demogrficas y rasgos generales de la urbanizacin en Argentina1.2. La jerarquizacin del sistema urbano nacional1.3. Caracterizacin del sistema por los atributos propios de los nodos 1.4. Caracterizacin por atributos de relacin1.5. La organizacin poltica del territorio y las formas del gobierno local

2. Dinmica DE urbanizacin DE las ciuDaDEs argEntinas . . . . . . 592.1. Consideraciones metodolgicas2.2. De la dinmica de expansin2.3. Procesos urbanos simultneos2.4. Observaciones en nodos microrregionales2.5. De la dotacin de infraestructuras y servicios bsicos

3. EstaDo y mErcaDo En la ProDuccin DE ciuDaD . . . . . . . . . . . 1133.1. Caracterizacin de los mercados de suelo 3.2. Relacin entre procesos urbanos y mercado de suelo3.3. Gestin y regulacin de la urbanizacin

nDice

caPtulo i CIUDAD Y TErrITOrIO

caPtulo ii LAS CIUDADES ArgENTINAS

1. DErEcho a la ciuDaD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

2. DEsaFos y EstratEgias DE la urbanizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1312.1. Estructuracin del sistema urbano nacional2.2. Pautas de crecimiento urbano2.3. Sostenibilidad econmica de la urbanizacin2.4. La gestin del territorio: hacia el fortalecimiento de los gobiernos locales

3. claVEs Para una agEnDa nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

caPtulo iii HACIA UNA UrBANIZACIN SUSTENTABLE

sntEsis DE casos DE EstuDio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

anEXo

FuEntEs

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

glosario

autorEs

ciuDaD y tErritorio

CAPTULO I

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n e

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La cuestin urbana fue tratada a lo largo del proceso de cons-truccin del Avance I del PET desde una perspectiva regional, en tanto patrn que estructura y polariza los territorios provinciales y el territorio nacional. La poblacin y las actividades econmi-cas que concentraba cada ciudad y/o aglomerado y los flujos de bienes y servicios que entre ellos se sucedan fueron elementos sustantivos para el diseo de los respectivos Modelos Actuales y Deseados Provinciales y para los consecuentes Modelos Actual y Deseado Nacional.

Este enfoque enmarc el diagnstico del sistema de asenta-mientos humanos argentino, en el que se destacan los siguien-tes conceptos:

La poblacin argentina se asienta bsicamente en las reas urbanas: en el ao 2001 la poblacin urbana total era del 89,3% y para el ao 2015, segn proyecciones del INDEC, se estima que la poblacin llegar a 42,4 millones, y la tasa de urbanizacin ascendera al 94%. Con dicha tasa, Argentina se encuentra entre las naciones ms urbanizadas del mundo, por encima de la media de las naciones de Europa y Estados Unidos. Sin embargo, si bien estos valores son significativos, es la distribucin geogrfica del sistema de ciudades en el te-rritorio, su tamao relativo (en trminos de concentracin de poblacin) y su tipologa (en trminos de la dinmica de su desarrollo en el territorio) lo que caracteriza la naturaleza de nuestro proceso urbanizador.

Mientras gran parte de la regin pampeana detenta una es-tructura policntrica, articulada por una red vial mallada que soporta vnculos multidireccionales, el resto de las zonas no lle-ga a configurar estructuras de este tipo. En ellas se observan subsistemas de ciudades concentrados en orden a los rasgos particulares de cada geografa los valles en el NOA; los oasis de riego en Cuyo y el Alto Valle; los ros en el NEA y el litoral martimo en la Patagonia en las que la ciudad capital y sus satlites centralizan la poblacin y los servicios regionales.

Las pequeas ciudades componentes de cada subsistema regional de poca poblacin y baja complejidad urbana se vinculan a sus centros de referencia mediante sistemas viales radiales, con frgiles

interconexiones, fragilidad que va en aumento a medida que es mayor la distancia a estos ltimos, afectando severamente a la po-blacin rural. En lo que respecta a los intersticios territoriales emer-gentes de la estructura de asentamientos descripta, su paulatino vaciamiento habida cuenta de su dinmica socio-productiva ex-pulsora de poblacin implica graves riesgos de despoblamiento.

A la hora de establecer las pautas para la construccin del Modelo Deseado del Territorio Nacional, los representantes provinciales involucrados en la elaboracin del PET coincidieron en la estra-tegia de promover un esquema policntrico de ncleos urbanos, como idea rectora complementaria a las de promover la integra-cin nacional e internacional, el fortalecimiento y reconversin productiva, y la conectividad interna del territorio nacional.

La premisa subyacente es que todos los habitantes del pas deben tener adecuada accesibilidad a los recursos tecnolgicos, culturales y servicios sociales e institucionales, que histrica-mente se han concentrado en las grandes ciudades y capitales provinciales. Para lograr una adecuada distribucin territorial de este tipo de dotaciones esenciales a la equidad regional y a la difusin de innovaciones es necesario contar con un sistema urbano policntrico y equilibrado, que fortalezca las ciudades in-termedias que articulan el sistema nacional y que en las ltimas dcadas muestra una alentadora tendencia de crecimiento.

Consolidar un sistema policntrico de ciudades apunta a re-vertir los rasgos descriptos, equilibrando la oferta de dotacio-nes y servicios del territorio, con un doble objetivo: garantizar el arraigo de la poblacin en su lugar de origen, proveyendo condiciones para su reproduccin con una calidad de vida digna y ofrecer condiciones atractivas para el desarrollo de las activida-des productivas generadoras de empleo local y regional. Lograr que se desarrolle a lo ancho del territorio nacional una red de centros intermedios que complementen a las ciudades principa-les en lo que respecta a las ofertas de salud, educacin, vivien-da, recreacin, servicios institucionales y financieros, etc., resulta fundamental para ofrecer a los habitantes del pas posibilidades equitativas de desarrollo econmico y social, fortaleciendo su identidad y desalentando en paralelo la migracin a las grandes aglomeraciones.

LA CUESTIN UrBANA EN EL PLAN ESTrATgICO TErrITOrIAL

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Ciudad mayor o igual a

Nucleos estructurantes

10.000 habitantes

Tejido conectivoCorredores

X

D

E

G

CB

A

H

F

I

Categoras de Dinmica y Organizacin Territorial

A 1

A 2

A 3

Categora A

B 1

B 2

Categora B

C1

C2

C3

Categora C

Fuente: SSPTIP. Elaboracin propia.

El documento publicado en el ao 2008 complementa estos conceptos exponiendo un anlisis general de las caractersticas demogrficas y tipolgicas de los centros que componen el sis-tema urbano nacional, en funcin de la informacin disponible hasta la fecha. A su vez, sobre la base de las problemticas de-tectadas y las estrategias territoriales concertadas a lo largo del proceso de trabajo, plantea un conjunto de recomendaciones generales que ilustran lneas de trabajo futuro.

Para profundizar el significado de las consignas consensuadas durante el Avance I del PET fue necesario abordar coordenadas de anlisis tanto de naturaleza regional como local. En cuan-to a las primeras, se plantearon lineamientos estratgicos y de inversin en infraestructuras dirigidos a potenciar relaciones de complementariedad entre los componentes del sistema de centros. Respecto de las segundas, se profundiz en el conoci-miento acerca de los procesos intrnsecos de la produccin de ciudad, con el fin de delinear una futura agenda nacional de polticas de calificacin urbana. Esta agenda estar atravesada por las condiciones de inequidad histrica del soporte territorial del sistema urbano, en el que se destacan regiones que pre-sentan niveles de pobreza semejantes a los de aquellos pases ms necesitados del planeta, con serios dficits de conectividad, infraestructuras y servicios bsicos, y regiones que exhiben do-taciones y niveles de riqueza similares a los de los pases ms desarrollados. Ambos enfoques fueron abordados mediante el conjunto de lneas de trabajo paralelas y complementarias que constituyen el Avance II del PET. Las primeras coordenadas fueron consideradas dentro del proceso de actualizacin de los Modelos Deseados Provinciales y de la ponderacin de las carte-ras nacional y provinciales de proyectos de inversin en infraes-tructuras; mientras que las segundas nutrieron los componentes del Programa Argentina Urbana, cuyos resultados recoge la pre-sente publicacin.

Ms all de los criterios de discriminacin entre lo urbano y lo rural, que se enmarcan en el debate acerca de la identidad de los territorios difusos que caracterizan al proceso actual de ocu-pacin del territorio, el espacio urbano como mbito cotidiano de la vida en sociedad de gran parte de la poblacin argentina es incontrastable. Es, por lo tanto, en el contexto urbano, donde se manifiestan gran parte de los problemas sociales contempo-rneos y donde se plantean los principales desafos que repre-sentan las polticas territoriales vinculadas con el crecimiento y el desarrollo humano. Los datos censales revelan que cerca del 90% de la poblacin argentina vive en asentamientos urbanos, cuya naturaleza est ligada al universo de atributos que le otor-gan su identidad. Tales atributos, como se ver ms adelante, refieren a aspectos intrnsecos, que remiten a su grado de cen-tralidad, fuertemente condicionado por su insercin territorial y sus atributos de relacin, que a la vez remiten tanto a su rol dentro del sistema de centros nacional y regional, como a la forma en que se inscriben en el gobierno del territorio.

Si bien estos atributos configuran un mosaico de perfiles urba-nos con caractersticas y problemticas diversas, cuyas pautas de gobernabilidad no pueden ser directamente transferibles, es posible agrupar la naturaleza de los riesgos y oportunidades que comparten. Sobre la base del agrupamiento de perfiles

CAteGOrA A

A1

A2

A3

CAteGOrA B

B1

B2

Categoras de dinmiCa y organizaCin territorial

CAteGOrA C

C1

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Tejido conectivo corredores

Ncleos estructurantes

Ciudad mayor o igual

a 10.000 habitantes

MODELO ACTUAL

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urbanos se pueden, por lo tanto, socializar experiencias locales y regionales, aprender de las prcticas que han sido exitosas, plantearse estrategias territoriales complementarias y solida-rias y optimizar recursos humanos y presupuestarios. En suma, la definicin de perfiles urbanos permite delinear y concertar polticas pblicas de urbanizacin que supongan un acceso ms democrtico al conocimiento y que apunten a lograr un modelo ms equitativo de desarrollo del territorio.

Esta mirada no supone desconocer el paradigma del desarrollo local, sino por el contrario, dar cuenta de la necesidad de ins-cribirlo en el universo de fenmenos que lo condicionan. Las doctrinas y metodologas de desarrollo local y de desarrollo endgeno se han instalado en los discursos acadmico y po-ltico y en el imaginario de los actores sociales. Sin embargo, stas han sido exitosas slo en aquellos casos en que factores inherentes al capital social local fueron articulados con facto-res relativos a la insercin regional de la ciudad. En efecto, las localidades son parte inseparable de microrregiones y regio-nes ms amplias, y sus oportunidades para el desarrollo estn fuertemente condicionadas por patrones histricos y procesos socioeconmicos de orden nacional, regional o global. En con-secuencia, cuando el objetivo es la mejora de una situacin local, no es posible abstraerla del complejo territorial en el cual se enmarca, ni de su insercin en la poltica econmica nacio-nal y en el conjunto de polticas sectoriales, nacionales o pro-vinciales, que fomentan o penalizan sus oportunidades. Esto abreva hoy en Amrica Latina un renovado debate acerca de la responsabilidad de los gobiernos supralocales ante la ciudada-na, cuyas claves se sintetizan en la idea de superar la consigna de la descentralizacin de competencias como mero abandono de ciertas obligaciones de Estado.

La idea de recuperacin del proyecto de pas y su reflejo en un proyecto de territorio, que condujo el desarrollo del PET, es la misma que fundamenta la pertinencia de otorgarles estatus nacional a las polticas pblicas relativas a la urbanizacin. Esto es sinnimo de producir y socializar conocimiento acerca de la problemtica urbana nacional, de establecer parme-tros e indicadores que propendan a la equidad y al desarrollo urbano armnico a nivel nacional, de producir lineamientos de urbanizacin acordes con los retos sin fronteras adminis-trativas que comporta el territorio; en suma, que la defini-cin de los parmetros urbansticos que pautan la calidad de vida de los habitantes constituyan plataformas nacionales, tal como sucede con las polticas pblicas de educacin o de salud. En el marco del respeto por la autonoma de los go-biernos locales, esto supone abrir el juego a un proceso de concertacin en el que debern estar involucrados todos los estamentos del gobierno del territorio y que, sin duda, forma parte del proceso de madurez y consolidacin institucional que atraviesa nuestro pas.

En sntesis, la dimensin que ha cobrado la cuestin urbana requiere de polticas solidarias y concurrentes de los gobiernos locales, de los gobiernos provinciales y del Gobierno Nacional, y polticas de planificacin y ordenamiento territorial de res-ponsabilidad pblica indelegable, que garanticen el derecho a la ciudad de todos los habitantes de la Nacin.

Categora A

A cualificar

A potenciar

A desarrollar

tes

Ncleo estructurante

Ciudad mayor o iguala 10.000 habitan

Ciudad a potenciar

Tejido Conectivo

Malla estructurante

Categoras de Dinmica y Organizacin Territorial

CAteGOrA A

A cualificar

A potenciar

A desarrollar

Tejido conectivo

Categoras de dinmiCa y organizaCin territorial

Malla estructurante

Ncleos estructurantes

Ciudad a potenciar

Ciudad mayor o igual

a 10.000 habitantes

MODELO DESEADO

Fuente: SSPTIP. Elaboracin propia.

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El Programa Argentina Urbana se perfila durante el ao 2008 con el objetivo general de profundizar en el conocimiento de las caractersticas actuales del sistema urbano nacional, identi-ficando los fenmenos recurrentes que requieren del accionar de gobierno para su correccin. El objetivo especfico es deli-near polticas pblicas, susceptibles de ser promovidas desde el Gobierno Nacional y avaladas por el consenso con los go-biernos provinciales y locales, que den respuesta a los desafos planteados en el Avance I del PET. Una de sus aspiraciones ini-ciales fue instalar un debate que excediera a las grandes reas metropolitanas, histricamente ms estudiadas, dando cuenta de los riesgos y oportunidades que presenta actualmente la gran cantidad de ciudades intermedias que componen el sis-tema urbano nacional, considerando la falta de conocimiento sistemtico acerca de ellas y de la acelerada dinmica de creci-miento que las caracteriza.

Se delinearon los siguientes objetivos marco, sobre cuya base se orientaron las distintas lneas programticas del trabajo:

x Proveer una caracterizacin y diagnstico del sistema urbano nacional, el Modelo Urbano Actual, especificando los ejes pro-blemticos del proceso de produccin urbana, identificando perfiles urbanos caractersticos y escenarios prospectivos

x Proponer lineamientos de poltica pblica relacionados con los fenmenos identificados, poniendo nfasis en los con-cernientes a la esfera urbano-ambiental y en lo relativo a los instrumentos de planificacin y gestin: crecimiento urbano sustentable, instrumentos normativos y de intervencin urba-nstica en mercado de suelo, vivienda, movilidad y dotacin de infraestructuras bsicas y equipamientos

x Implementar un programa de difusin, sensibilizacin y capa-citacin de agentes gubernamentales de todas las jurisdiccio-nes del pas, as como de actores privados y organizaciones sociales implicados en la produccin de la ciudad

En tal sentido, la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica (SSPTIP) llev a cabo la coordinacin de una serie de trabajos coadyuvantes del campo institucional y/o aca-dmico, realizado por su propio equipo tcnico y por consulto-res externos. Tales trabajos fueron:

A. La caracterizacin y jerarquizacin del sistema de ciudades argentino, realizada por el equipo tcnico de la SSPTIP. El anli-

sis permiti categorizar la preponderancia relativa de la ciudad en el territorio, as como discriminar ciertos rasgos distintivos que permitieron establecer perfiles urbanos caractersticos den-tro del conjunto de ciudades del pas. Para el anlisis se consi-deraron todas las localidades con ms de 2.000 habitantes de acuerdo con el Censo Nacional del ao 2001, las cuales invo-lucran al 90% de la poblacin del pas. Cabe aclarar que, al momento de realizarse esta publicacin, an no se contaba con datos del Censo de 2010 detallados a nivel de localidad.

B. El Estudio de la dinmica de dispersin urbana mediante anlisis de imagen satelital, que se desarroll en el marco de un proyecto de investigacin radicado en el Instituto Superior de Urbanismo (ISU) de la Universidad de Buenos Aires y dio lugar a la celebracin de un convenio de colaboracin entre la SSPTIP, la Facultad de Arquitectura, Diseo y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires (FADU/UBA) y la Comisin Nacional de Actividades Espaciales (CONAE). El estudio hace foco en el anlisis de la dinmica de dispersin urbana en las ciudades argentinas, dimensionndola y caracterizndola para, en una segunda instancia, poder asociarla con los fenmenos que gravitan en su produccin. Se trat de un anlisis de tipo casustico, realizado sobre un universo de diez ciudades y/o aglomerados: Alto Valle de Ro Negro-Neuqun, Gran San Miguel de Tucumn, Presidencia Roque Senz Pea, Venado Tuerto, Gran Posadas, La Rioja, Bariloche, General Pico, San Ramn de la Nueva Orn y Trelew-Rawson. Estos fueron se-leccionados en relacin con su representatividad dentro de los perfiles urbanos preidentificados como resultado de la caracte-rizacin y jerarquizacin del sistema urbano nacional. Se utili-zaron imgenes satelitales Landsat 5 y Landsat 7, provistas por la CONAE. De acuerdo con la disponibilidad se seleccionaron, en primera instancia, imgenes coincidentes en lo posible con las fechas de los censos nacionales de 1991 y de 2001, y en segunda instancia, se trabaj con imgenes de 2008, ao en que se realiz el anlisis. Los resultados permiten contar con informacin consistente y homognea acerca de la dinmica de expansin de las ciudades seleccionadas en un perodo de aproximadamente veinte aos.

C. Los estudios de caso, a travs de los cuales se realiz un anlisis del desempeo urbano de ocho de las ciudades de la anterior muestra, que incluyen la interpretacin de fotografas de alta resolucin del tejido urbano producido durante el pe-rodo de anlisis de la expansin. Los casos de Alto Valle del Ro Negro, Gran San Miguel de Tucumn, Presidencia Roque

PrOgrAMA ArgENTINA UrBANA2

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TALLER PLAN ESTRATGICO TERRITORIAL.Provincia de Jujuy, mayo de 2008.

ASAMBLEA EXTRAORDINARIA DEL COFEPLAN.Ciudad de Buenos Aires, septiembre de 2010.

Senz Pea y Venado Tuerto fueron desarrollados en profundi-dad por equipos consultores vinculados con las universidades nacionales de referencia de cada regin en el marco del Estudio de Caracterizacin y Desempeo del Sistema Nacional Urbano para la Promocin de la Competitividad de Argentina, financia-do por la Corporacin Andina de Fomento mediante una coo-peracin no reembolsable (CAF-Programa A012006)1. Los cua-tro restantes San Carlos de Bariloche, La Rioja, Gran Posadas y General Pico fueron desarrollados por el equipo tcnico de la Subsecretara, sobre la base de la compilacin de fuentes primarias y secundarias de diverso origen. En todos los casos, los estudios implicaron visitas de campo y entrevistas con infor-mantes clave y representantes de las autoridades municipales.

D. Por ltimo, el estudio Efectos de la Dinmica de Urbanizacin de las Ciudades Argentinas sobre la Demanda de Servicios de Saneamiento, realizado en cooperacin entre el equipo de in-vestigacin de la FADU y el equipo tcnico de la SSPTIP, y finan-ciado por el Banco Mundial. ste tuvo por objeto evaluar la de-manda prospectiva de inversin en dotaciones bsicas de servicios de agua potable y cloacas para el sistema de ciudades argentino, de mantenerse la dinmica de urbanizacin actual. Se realiz un

anlisis de tipo casustico sobre una muestra de seis ciudades, to-mando como base informacin actualizada acerca de la oferta de dotaciones, la densidad del tejido urbano y la relacin promedio de inversin / expansin de redes por superficie servida.

Acompaando los resultados preliminares de los distintos compo-nentes se realizaron dos actividades de difusin. Durante la pri-mera se present el PAU, enfatizando la caracterizacin y jerarqui-zacin del sistema urbano nacional y los aspectos metodolgicos y resultados cuantitativos del estudio de la dinmica de expansin urbana mediante el anlisis de imgenes satelitales. Durante la se-gunda se realiz un foro-taller en el cual participaron representan-tes de gobierno de las localidades involucradas en los estudios de caso y los equipos de las universidades regionales participantes. El intercambio de perspectivas de los diferentes participantes fue sumamente productivo y enriqueci las conclusiones prelimina-res del trabajo. Dichas conclusiones fueron expuestas y debatidas en el marco del COFEPLAN ante los representantes de todos los Gobiernos Provinciales, lo cual permiti su legitimacin y consoli-dacin. Por ltimo, el equipo tcnico del Gobierno Nacional em-prendi la compilacin y sntesis de diagnstico y lineamientos que se exponen en la presente publicacin.

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3.1. ciuDaDes Y territorios en rpiDa transFormacin

La dinmica de los territorios contemporneos desafa las pers-pectivas desde las cuales se han analizado los fenmenos ur-banos y rurales. Si en otros momentos histricos caba la posi-bilidad de encontrar distinciones relativamente claras entre la ciudad y el campo, hoy esas distinciones aparecen cuestionadas.

En primer lugar, porque a las tradicionales relaciones de proxi-midad de una ciudad con su entorno y del mbito rural con las ciudades de referencia, se le superponen articulaciones a distancia. Para explicar qu sucede en las ciudades es necesario entender en qu redes estn insertas, cmo se vinculan con otras ciudades, cmo participan en los circuitos de produccin en sentido amplio, qu capacidad de control o de regulacin de esos circuitos tienen. Slo a modo de ejemplo, los procesos econmicos dinmicos y veloces, como los relacionados con la expansin de la frontera agrcola o con la explotacin minera y petrolera, no siempre tienen una articulacin inmediata y sos-tenida con las localidades del rea. Antes bien, estos procesos pueden constituir la causa de migraciones rural-urbano en di-ferentes escalas, de la conformacin de economas de enclave con escasos vnculos con la dinmica local o de crecimientos explosivos seguidos de prdida de poblacin. El territorio resul-tante de esta variedad de procesos presenta discontinuidades y rupturas, reas mejor conectadas y otras desintegradas y exclui-das, todas ellas de difcil delimitacin.

En segundo lugar, los procesos que actan en la ciudad respon-den a decisiones de actores de diferentes escalas. Confluyen en el territorio decisiones de actores locales, provinciales, naciona-les y globales, tanto en referencia a lo poltico como a lo pro-ductivo, lo social, lo ambiental y lo cultural. En este contexto, no es posible entender los cambios urbanos si son vistos nica-mente desde el propio mbito local, desde las posibilidades y potencialidades que plantean los actores locales. Pero tampo-co puede explicarse mecnicamente esa dinmica local slo a partir de las tendencias globales. En cada lugar hay historias y actores territoriales particulares que asumen, modifican, resig-nifican o resisten esas tendencias. A modo de ejemplo, proce-sos como los de integracin regional a escala suramericana, y la consiguiente articulacin de infraestructuras pueden ser de-

terminantes para explicar las dinmicas urbanas, no slo de las ciudades de frontera sino de todas aquellas situadas en los ejes de integracin.

En tercer lugar, la clsica organizacin del territorio en mosaicos, con una jerarqua piramidal, se transforma por las conexiones a distancia que ya fueron sealadas. En los esquemas clsicos de organizacin territorial, los ncleos urbanos se vinculaban entre s en pasos sucesivos, desde los nodos de alcance local hasta las grandes ciudades con articulaciones internacionales. Los cambios en el sistema de transporte y en las condiciones de movilidad, el desarrollo de las telecomunicaciones y las redes informticas y la insercin en redes de produccin y de coopera-cin son elementos esenciales para definir nuevos vnculos entre ciudades que extienden las reas de influencia de sus equipa-mientos comerciales y de servicios sobre localidades de diver-sos tamaos y sobre extensos mbitos rurales. Esta movilidad diferencial se manifiesta en nuevas formas de organizacin de los desplazamientos, tanto los cotidianos, por trabajo o estudio, como los asociados con la atencin de la salud, el ocio y la re-creacin, entre otros motivos.

En este marco, hay una expansin de ciertas caractersticas de la urbanizacin hacia porciones cada vez ms amplias del terri-torio. Esta urbanizacin no se da solamente por el crecimiento formal de la cantidad de habitantes que viven en reas urbanas y el simultneo decrecimiento de la poblacin rural, sino por la cada vez mayor articulacin de poblacin que reside en peque-os centros e incluso en reas rurales con mercados de trabajo urbanos. De modo complementario, el proceso inverso repre-sentado por la residencia en centros urbanos o en los bordes periurbanos y el trabajo en explotaciones rurales tambin es un ejemplo de la urbanizacin.

Algunas de estas dinmicas del territorio han sido planteadas desde diversos mbitos como el surgimiento de una nueva ru-ralidad. Esta perspectiva propone una mirada sobre lo rural que excede a las actividades agropecuarias tradicionales, para recons-truir cadenas de articulacin de actividades de produccin prima-ria e industriales en un continuo; sealar una amplia variedad de

EL DESAFO DE LA UrBANIZACIN3

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SAN SALVADOR DE JUJUy. Provincia de Jujuy.Vista general.

VILLA CARLOS PAz. Provincia de Crdoba.Avance de urbanizacin sobre las sierras.

usos del territorio rural, como los vinculados con el turismo y el ocio o con nuevas industrias; y considerar muy especialmente los pueblos y las ciudades pequeas que estn en estrecha relacin con esas cadenas productivas. Esta atencin a las necesidades de la produccin agropecuaria modernizada implica, en algunos casos, una adaptacin de las ciudades al campo y no a la inversa. Este fenmeno ha configurado lo que se ha dado en llamar las ciudades del campo y un medio geogrfico altamente tecnifica-do, cargado con un componente cientfico e informacional que tiene importantes consecuencias desde el punto de vista ambien-tal, de la organizacin del trabajo y de la propia residencia en el mbito rural. De todos modos, es necesario sealar la alta se-lectividad de estos procesos y sus contradictorias consecuencias, tanto en relacin con las regiones donde se despliegan como en relacin con las situaciones de exclusin que generan.

La mayor articulacin urbano-rural tiene consecuencias metodo-lgicas: la atencin en la delimitacin de los fenmenos estudia-dos; la necesidad de analizar la ciudad en estrecha vinculacin con las actividades econmicas y los circuitos de produccin re-gionales; la identificacin de la dinmica urbana en relacin con una serie de niveles escalares mbitos metropolitanos, micro-rregiones, corredores de circulacin, espacios rurales, etc. con los que establece intensas relaciones sociales, culturales, eco-nmicas y ambientales. Se requieren miradas integrales sobre el territorio que consideren de manera central el movimiento y las interacciones, que incorporen la dimensin econmica y las nuevas formas de organizacin de la produccin y que tengan en cuenta las necesidades de la poblacin y las diversas formas de satisfacerlas. Las polticas urbanas, en consecuencia, deben inscribirse en el planteo ms amplio de las polticas territoriales.

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apoblacin 2010 (millones)

Mundial 6.896

frica 1.022

Amrica del Norte 345

Amrica Latina y el Caribe 590

Asia 4.164

Europa 738

Oceana 37

En este marco, la problemtica de la urbanizacin est cobrando cada da mayor relevancia en todo el mundo. Segn Naciones Unidas, ms de la mitad de la poblacin mundial reside en algn tipo de asentamiento urbano, aunque ese porcentaje vara entre las distintas regiones2.

La poblacin mundial actual est estimada en 6.900 millones, segn la Divisin Poblacin de Naciones Unidas. Asia, con ms de 4.100 millones de habitantes, rene el 60% de la pobla-cin mundial, seguida por frica, con ms de 1.000 millones de habitantes.

La distribucin por regiones se observa en el Grfico La Poblacin Mundial, por Regiones, 2010.

El creciente proceso de urbanizacin a nivel mundial est estre-chamente vinculado con la reestructuracin econmica global iniciada durante el ltimo cuarto del siglo XX. En los pases del Sur, este proceso se manifiesta en la conformacin de grandes centros urbanos con serias carencias estructurales en materia de cobertura de servicios bsicos y gran cantidad de poblacin excluida del acceso a los principales recursos urbanos. Al mismo tiempo, se producen vertiginosos crecimientos de ciudades me-dias, con un impacto significativo en la reconfiguracin de los territorios y las redes urbanas. Ambas tendencias han generado una creciente preocupacin en torno a las condiciones e impli-cancias que stas conllevan en relacin con las condiciones de vida y la sustentabilidad ambiental.

Existen tres tendencias importantes de la dinmica demogrfica contempornea: la reduccin del ritmo de crecimiento de la po-blacin, la disparidad del crecimiento entre las regiones ms de-

sarrolladas y las menos desarrolladas y la creciente urbanizacin. Durante la dcada de 2000, la tasa de crecimiento anual de la poblacin mundial ha tendido a disminuir. En efecto, la tasa de crecimiento proyectada para la dcada del 2000 era del 1,4%; mientras que para el perodo 2010-2015 se estima que el cre-cimiento descender al 1,1% anual, como indica el Grfico Variacin de la Poblacin Urbana, por Regiones.

De acuerdo con los niveles de desarrollo, se aprecian dos di-nmicas demogrficas diferenciadas. Las regiones menos de-sarrolladas, que abarcan todas las zonas de frica, Amrica Latina y el Caribe, Asia excluido el Japn y Melanesia, Micronesia y Polinesia, tienen una tasa de crecimiento mucho ms elevada que las regiones de mayor desarrollo. Mientras que las primeras tuvieron una variacin del 5,1% en el perodo 2007-2010, en las regiones con mayor desarrollo la variacin fue de slo el 1,6%.

La tercera tendencia importante en materia demogrfica es la creciente urbanizacin. Si bien algunas regiones del mundo presentan altos niveles desde hace dcadas, desde 2010 y por primera vez en la historia de la humanidad, ms de la mitad de la poblacin reside en algn tipo de rea urbana. La tasa de crecimiento de la poblacin urbana se ubica en torno del 2% anual, cifra que supera holgadamente el crecimiento de la poblacin rural, que se incrementa a un ritmo anual del 0.07%. Como resultado de esos incrementos, en 2030, los pases en desarrollo tendrn el 80% de la poblacin urbana del mundo. El reciente y acelerado aumento de la poblacin urbana en Asia y frica, que se duplicar entre 2000 y 2030, impacta signifi-cativamente sobre el promedio mundial. En efecto, para el ao 2030, casi siete de cada diez habitantes urbanos del mundo

PObLACin 2010 (millones)

Fuente: Divisin Poblacin de las Naciones Unidas, 2011.

CrECiMiEnTO DE LA PObLACin MUnDiAL Por regiones, 2007-2010

Fuente: Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas. Estado de la Poblacin Mundial 2007.

%

6

5

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3

2

1

0

Var 07/08 Var 08/09

Anual

2007-2010

1.6

5.1

4.4

Var 09/10 Var 07/10

Regiones ms desarrolladas

Regiones menos desarrolladas

Total mundial

3.2. la Dinmica De urbanizacin en el munDo

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vivirn en frica y Asia. Si bien los factores que explican este fe-nmeno son mltiples, el mayor nivel de inversiones orientadas hacia zonas urbanas, como efecto de la globalizacin, genera hacia las zonas urbanas un proceso migratorio de personas en busca de empleos.

Las veinticinco ciudades ms populosas han aumentado su po-blacin en un 36% entre 1990 y 2010, esto es, un 1,5% anual. Este incremento representa, en nmeros absolutos, un aumen-to de 96 millones de personas, nicamente en esas veinticinco ciudades. Si hacemos un anlisis de las 595 ciudades con ms 750 mil habitantes, el incremento es an mayor. De 930 mi-llones de personas, la poblacin pas, en ese mismo perodo, a 1.462 millones, lo que equivale a un crecimiento del 56%.

Las ciudades con ms de 5 millones de habitantes representan una porcin importante del mundo urbano, aunque es probable

que no vivan un proceso de rpida expansin en el corto plazo: segn Naciones Unidas, las ciudades de mayor crecimiento se-rn aquellas que se encuentran en un rango de 1 a 5 millones de habitantes. Asimismo, a pesar de que las ciudades de me-nos de 500 mil habitantes estn reduciendo su participacin, an renen ms de la mitad de la poblacin urbana del mundo, como se indica en el Grfico Poblacin Urbana Mundial, segn Tamao de la Ciudad.

De acuerdo con el Banco Mundial, el porcentaje del PBI global producido por los sectores urbanos aumentara, durante la dca-da 2010-2020, a ms del 80%. Sin embargo, en la mayor parte de los casos, el crecimiento demogrfico no estuvo acompaado en igual medida por el desarrollo econmico y la atencin a los problemas de la urbanizacin. De all la estrecha relacin entre urbanizacin, empleo y pobreza, que representa uno de los pro-blemas ms acuciantes del mundo actual. En efecto, una de las

frica

Asia

Europa

Oceana

Amrica Latina y el Caribe

Amrica del Norte

Todo el mundo

Fuente: UNFPA. Estado de la Poblacin Mundial, 2007.

Tasa de Variacin

5

4

3

2

1

019551960

19501955

19601965

19651970

19701975

19751980

19801985

19851990

19901995

19952000

20002005

20052010

20102015

20152020

20202025

20252030

10 millones o ms

5 a 10 millones

1 a 5 millones

500.000 a 1 milln

Menos de 500.000

Fuente: UNFPA. Estado de la Poblacin Mundial 2007.

Porcentaje de poblacin urbana

60

50

40

30

20

10

0

1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

vAriACin DE LA PObLACin UrbAnA, POr rEgiOnES, 1950-2030

PObLACin UrbAnA MUnDiAL, SEgn TAMAO DE LA CiUDAD, 1975-2015

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caractersticas ms importantes, propia de los tiempos que co-rren, es el impacto diferencial que los beneficios y los costos del proceso de urbanizacin tienen sobre las personas. Este desigual proceso de urbanizacin profundiza las condiciones estructurales del subdesarrollo y pone en evidencia que la economa urbana no ha logrado, hasta el momento, ni proveer empleo ni cubrir las necesidades bsicas de todos los habitantes de las ciudades.

tendenCias en amriCa latina

En consonancia con la tendencia mundial, en Amrica Latina existe un predominio de la poblacin urbana sobre la rural y un incremento generalizado del nmero de ciudades.

La urbanizacin de Amrica Latina ha estado histricamen-te asociada con condiciones estructurales de pobreza y de

dificultad en cuanto a la provisin de viviendas adecuadas. Actualmente, se estima que cerca de 180 millones de latinoa-mericanos se encuentran en condiciones de pobreza, esto es el 32,1% de la poblacin; aunque, puestas en perspectiva, las ltimas tendencias son esperanzadoras, ya que en el ao 2002 esa cifra alcanzaba el 44% de los habitantes del continente3.

Las histricas carencias en materia de acceso a la vivienda y a los servicios deben enfrentar el desafo del crecimiento urbano, que obliga a acelerar los ritmos de inversin en infraestructura bsica. Cabe destacar que, si bien este problema contina sien-do uno de los de mayor gravedad, el porcentaje de viviendas urbanas con agua por red tuvo un importante aumento en los ltimos diez aos, ya que alcanz casi el 92% en el ao 2009. Por el contrario, el nivel de cobertura del servicio de cloacas an contina siendo muy deficiente: para ese mismo ao alcanzaba nicamente al 61,7% de las viviendas.

pas 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Suramrica 42,5 55,45 60,53 69,37 72,53 77,28 79,15

Argentina 62,5 73,8 79,0 83,0 87,2 90,5 93.1

Bolivia 33,9 41,7 57,5 62,4 66.4

Brasil 36,5 43,0 55,9 67,6 75,3 81,2 85.0

Chile 60,7 68,2 75,1 82,2 83,5 86,6 87.5

Colombia 42,7 52,1 59,1 67,2 71,0 76,0 78.5

Ecuador 28,5 35,3 41,4 49,0 55,1 61,1 65,0

Paraguay 34,6 35,8 37,1 42,8 50,3 56,7 61.4

Per 35,3 47,4 59,5 65,2 70,1 75,9 73.4

Uruguay 81,0 83,3 87,3 90,8 91,8 92.4

Venezuela 47,9 62,5 73,1 80,0 84,4 90,5 93.6

Fuente: CEPAL - Divisin Poblacin, base de datos DEPUALC, 2009.

Fuente: CEPAL - CEPALSTAT.

5,0

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

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-1,5

-2,019501955

19551960

19601965

19651970

19701975

19751980

19801985

19851990

19901995

19952000

20002005

20052010

20102015

20152020

20202025

20252030

20302035

20352040

20402045

20452050

Total

Urbana

Rural

AMriCA LATinA - TASA DE CrECiMiEnTO AnUAL MEDiA DE PObLACin, 1950-2050

AMriCA DEL SUr POrCEnTAjE DE PObLACin UrbAnA, 1950-2000

Por mil ()

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Indigentes

Pobres no indigentes

Amrica Latina cuenta con un 68% de tenencia de vivienda en propiedad, porcentaje que supera a la mayora de las regiones pobres del mundo. Sin embargo, la regin muestra an un im-portante dficit en ese sentido: de acuerdo con las Naciones Unidas, actualmente existen 26 millones de viviendas inadecua-das y se requieren unos 28 millones de unidades adicionales para reducir el hacinamiento y las condiciones precarias.

La tenencia informal es un fenmeno muy usual. La incapaci-dad de los mercados formales de vivienda para incluir a una poblacin urbana cada vez ms numerosa ha obligado a 128 millones de personas a recurrir a diversas modalidades infor-males de acceso al hbitat.

tendenCias en argentina

Los altos niveles de urbanizacin en la Argentina constituyen un fenmeno de larga data. ya en el censo de 1914 la poblacin urbana alcanzaba al 52,7% del total y superaba a la poblacin rural. En el ao 2001 era del 89,5%, y para el ao 2015 se-gn proyecciones del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) y la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), se estima que ascendera al 94%.

Con dicho porcentaje, el pas se situara entre los ms urbani-zados del mundo, por encima de la media de Europa y Estados Unidos. En relacin con Amrica del Sur, la tasa de urbaniza-cin es similar a la de Uruguay y la de Venezuela y algo supe-

rior a la del resto de la regin, que promedia el 83%. En este punto, cabe realizar tres consideraciones que deben tomarse en cuenta para la correcta interpretacin de estas cifras.

En primer lugar, estas estadsticas se basan en la definicin adoptada por el INDEC para la poblacin urbana, que incluye a todas las personas que habitan en localidades de ms de 2.000 habitantes. Esta definicin de poblacin urbana, establecida en el censo de 1914, implica algn grado de arbitrariedad y ha sido objeto de crticas que impulsan su revisin, especialmente a la luz de los estudios encuadrados en la nueva ruralidad.

En segundo lugar, la diferenciacin entre lo urbano y lo rural puede involucrar criterios distintos del cuantitativo y el morfol-gico para, por ejemplo, incorporar aspectos referidos a las acti-vidades econmicas y los mercados de trabajo. En este sentido, ya en los primeros censos nacionales se daba cuenta de las difi-cultades para distinguir lo urbano y lo rural, an en momentos en que las formas territoriales podan tener una conformacin ms simple que las actuales.

Finalmente, la tasa de urbanizacin es dispar entre las diferen-tes regiones del pas, con valores que oscilan entre el 89% en la regin patagnica y el 76% en el Nordeste. Esta disparidad plantea la posibilidad de que se profundice an ms el proceso de urbanizacin, y conduce a preguntarse sobre las condicio-nes en las que ese proceso se desarrollar en el futuro, particu-larmente en referencia a las dinmicas productivas rurales y a la migracin hacia las ciudades.

Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 2010.

200

150

100

50

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1980 1990

Millones de personas

62

136

93

200

1999

89

211

2002

97

221

2007

68

184

2008

71

180

2009

74

183

2010

72

180

60

50

40

30

20

10

01980 1990 1999 2002

Porcentaje de poblacin

18,6

40,544,0

19,4

2007

34,1

12,6

2008

33,0

12,9

2010

32,1

12,9

2009

33,1

13,3

48,3

22,5

43,8

18,5

Indigentes Pobres no indigentes

AMriCA LATinA: EvOLUCin DE LA PObrEzA y LA inDigEnCiA, 1980-2010

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MUESTrA DE 120 CiUDADES

Lnea de igual densidad

Asia Oriental y Pacfico

Sudeste Asitico

Asia del Sur y Central

Asia Occidental

frica del Norte

frica Subsahariana

Amrica Latina y el Caribe

Europa y Japn

Pases desarrollados de gran extensin (Estados Unidos, Canad y Australia)

Las tendencias mundiales y regionales en materia de urbaniza-cin y crecimiento urbano colocan una serie de cuestiones en un lugar destacado de la agenda pblica. Entre estas cuestio-nes, las ms relevantes son las brechas sociales, la exclusin y la segregacin; el acceso a la tierra, a la vivienda y al conjunto de servicios y equipamientos urbanos; los problemas de movilidad; el consumo de recursos clave, como el agua y el suelo; la soste-nibilidad ambiental de los modelos de urbanizacin y de movili-dad; las situaciones de riesgo ambiental urbano; la planificacin urbana y la participacin democrtica; el financiamiento de los gobiernos locales, los problemas de gobernanza y la articula-cin entre los diferentes niveles de gobierno.

Esta agenda de problemticas urbanas es incompleta si no se reconocen, al mismo tiempo, las potencialidades de las ciuda-des para contribuir a mejorar las condiciones de vida de la po-blacin. En este sentido, es central reconocer que las ciudades pueden cumplir un rol de gran relevancia en la organizacin territorial. Un conjunto de ciudades ms equitativas y dinmicas con una base econmica diversificada, con mltiples funcio-nes, con un patrimonio social y cultural valorizado, con una gestin ambientalmente sustentable, con infraestructuras y equipamientos apropiados y accesibles, puede tener un efecto muy importante sobre las condiciones de vida, no slo de sus propios habitantes, sino de los de ciudades ms pequeas de las inmediaciones y del entorno rural.

Tal como afirma un informe del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA), la mayora de las grandes transforma-ciones econmicas, sociales, demogrficas y medioambientales a nivel mundial ya ocurren en las ciudades. De esta manera, lo que suceda en los prximos aos en los centros urbanos del

mundo menos desarrollado ser determinante en trminos de crecimiento econmico mundial, reduccin de la pobreza, esta-bilizacin de la poblacin, sostenibilidad ambiental y respeto de los derechos humanos. Es indispensable entonces adoptar una postura proactiva para que la urbanizacin contribuya a resolver estas problemticas en lugar de profundizarlas.

En materia de riesgos asociados con la urbanizacin, se desta-can los vinculados con el modelo de crecimiento urbano predo-minante, caracterizado por bajas densidades, alta dispersin y discontinuidades en relacin con la trama urbana ms consoli-dada. Diversos estudios internacionales comparativos dan cuen-ta de la generalizacin de este estilo de crecimiento y advierten que el aumento de la poblacin urbana es menor a la superficie de las zonas edificadas con un mnimo de 100 mil habitantes. En efecto, se prev que, entre 2000 y 2030, la primera aumente un 72% y que la segunda alcance un crecimiento del 175%. Asimismo, de mantenerse el ritmo y el patrn de crecimiento actuales, se espera que la poblacin urbana se duplique en 43 aos, y que la superficie urbanizada lo haga en apenas 194.

Se identifican tres tendencias dominantes en el modelo de cre-cimiento urbano contemporneo:

1. La reduccin de las densidades. Las densidades de pobla-cin urbana varan enormemente entre las distintas regiones del mundo. Sin embargo, la evolucin histrica muestra una tendencia comn, ya que durante todo el siglo XX se observa una sistemtica disminucin de la densidad de poblacin.

2. La fragmentacin de los espacios abiertos que rodean a la ciu-dad. El crecimiento observado es discontinuo, con saltos en la

Fuente: Angel, Shlomo, Making room for a planet of cities, LILP, Cambridge, 2011.

El anlisis estadstico de una muestra global de 120 ciudades entre 1990 y 2000 muestra que el promedio de densidades del rea construida se redujo significativamente, pasando de una media de 144 habitantes por hectrea en 1990 a una media de 112 habitantes por hectrea en el ao 2000. Durante esa dcada, el promedio de densidades de las reas urbanas se redujo en 75 de las 88 ciudades en los pases en desarrollo y en las 32 ciudades en los pases desarrollados.

DENSIDAD DEL rEA CONSTrUIDA (HABITANTES POr HECTrEA), 2000.

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DENSIDAD DEL rEA CONSTrUIDA (HABITANTES POr HECTrEA), 1990.

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Sobre la lnea: la densidad se incrementa entre 1990 y 2000

Debajo de la lnea: la densidad disminuye entre 1990 y 2000

3.3. riesgos Y oportuniDaDes Del Desarrollo urbano

DiSMinUCin DE LA DEnSiDAD, 1990-2000

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urbanizacin, dejando amplios espacios sin urbanizar sujetos a especulacin. En los pases en desarrollo, esta expansin com-prende dos modalidades: amplias reas urbanas con patrones informales de uso del suelo, por un lado; y sprawl urbano o cre-cimiento difuso, con zonas residenciales para grupos de ingresos altos y medio-altos, con complejos comerciales y una conectivi-dad basada en redes de autopistas y uso del automvil individual, por el otro. Estos rasgos de la actual expansin urbana son muy importantes para evaluar las demandas de suelo urbanizado en el futuro y plantean uno de los principales interrogantes sobre la sostenibilidad de las actuales tendencias, ya que implican altos costos de infraestructura, transporte pblico y desarrollo inmobi-liario y comercial.

3. Las dimensiones de la expansin urbana. A pesar de que las reas urbanizadas an ocupan una superficie pequea en rela-cin con el rea total de los diferentes pases, la preocupacin deriva de que el suelo urbanizado crece a un ritmo muy superior al crecimiento de la poblacin urbana, en estrecha relacin con la reduccin de las densidades identificadas como primera ten-dencia. El grfico Proyecciones de Superficie de Suelo Urbano en Amrica Latina y el Caribe muestra la tendencia de creci-miento del suelo urbanizado para Amrica Latina hasta el ao 2050, en relacin con tres escenarios diferentes de evolucin de la densidad. Puede observarse que, manteniendo las densidades actuales, en 50 aos se duplicara la superficie urbanizada, en tanto que, de acuerdo con la hiptesis de una reduccin de la densidad del 2% por ao, la superficie de suelo urbanizado se multiplicara por 4,5.

En todo caso, estas tendencias ponen en debate cules son las visiones de la ciudad futura y qu estrategias se despliegan en relacin con la expansin urbana. Algunos de los componentes de este debate se refieren a la diferenciacin y a las ventajas entre los modelos de ciudad compacta y ciudad difusa. Segn estudios desarrollados en diferentes ciudades del mundo, las tendencias a la expansin difusa, tal como se la ha caracteriza-do precedentemente, son generalizadas, aunque en todos los casos son de fundamental importancia las trayectorias histricas de cada ciudad, en especial en lo que se refiere a las polticas de vivienda, de transporte y de regulacin del uso del suelo. En

este marco, es clave la identificacin de estrategias que apunten a contener, orientar, prever y cualificar el crecimiento urbano.

Desde el punto de vista econmico, las ciudades aportan por-centajes significativos del Producto Bruto nacional y cumplen un papel central como ncleos de comando de los procesos productivos. En ellas residen los actores con poder de decisin y control sobre la produccin, incluso sobre aquellos procesos productivos de base rural, como los complejos agroindustriales o la explotacin minera o petrolera. Adems, la urbanizacin ha estado asociada con los procesos de crecimiento econmico e industrializacin en la mayora de los pases del mundo.

En las ltimas dcadas, hay una fuerte inclinacin de las grandes ciudades a concentrar distintas formas de servicios, que cobran una importancia cada vez mayor en la economa urbana, en relacin con las tradicionales actividades comerciales e indus-triales. En conjunto, las actividades productivas se benefician de los efectos de la aglomeracin, que incluyen una amplia gama de factores tales como la disponibilidad de infraestructura b-sica en materia de transporte, energa y telecomunicaciones; el acceso directo a los mercados de consumidores; la existencia de mercados de trabajo amplios, diversificados y con trabajadores que ofrecen una gran variedad de competencias laborales; la presencia de proveedores especializados y de diversas empre-sas que brindan servicios a la produccin; las facilidades para acceder al crdito; la presencia de redes institucionales densas que constituyen un apoyo a la produccin y a la innovacin, fomentando efectos sinrgicos sobre los distintos sectores eco-nmicos. Sin embargo, es necesario sealar que, en casos de concentracin excesiva, se pueden producir deseconomas deri-vadas de precios del suelo demasiado elevados, problemas am-bientales y congestin, y lentitud en los tiempos de circulacin de vehculos y mercancas.

En el marco de la globalizacin econmica, las ciudades par-ticipan como nodos centrales de una red que articula lugares de produccin, flujos de productos, servicios a la produccin y mercados financieros. De all que algunas polticas se hayan en-focado en estimular las condiciones de competitividad urbana, con el objetivo de situar a las ciudades en este contexto interna-

Fuente: Angel, S. 2011.

Superficie de suelo urbano

con disminucin de densidad

de 2% anual

Superficie de suelo urbano

con disminucin de densidad

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Superficie de suelo urbano

sin cambio de densidad

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PrOyECCiOnES DE SUPErfiCiE DE SUELO UrbAnO En AMriCA LATinA y EL CAribE, 2000-2050

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cional y atraer inversiones de capital. Pero en la mayora de las ciudades de Amrica Latina, los beneficios de estas dinmicas econmicas son insuficientes para llegar a todos los habitantes.

Los mercados de trabajo urbano muestran enormes brechas en-tre los ingresos de los trabajadores mejor remunerados y los de aquellos que perciben los salarios ms bajos, a lo que se agrega la gran cantidad de trabajadores que quedan al margen de los mercados formales de trabajo. El empleo informal representa una gran porcin del empleo total, con las consecuentes limita-ciones de los derechos de los trabajadores en materia de segu-ridad social, condiciones de trabajo y niveles de remuneracin. Las ciudades de Amrica Latina se encuentran entre las ms desiguales del mundo, de acuerdo con los datos proporciona-dos por UN-Habitat. Cabe destacar, no obstante, que durante la dcada de 2000 muchos pases latinoamericanos han imple-mentado polticas pblicas de gran relevancia para la mejora de las condiciones sociales, la reduccin de la desigualdad y la eliminacin de la pobreza, que ya han comenzado a mostrar resultados positivos.

Asimismo, la relacin entre ciudad y sustentabilidad constituye un aspecto crtico en relacin con la dinmica urbana contem-pornea y es tambin fuente de riesgos y oportunidades. El te-mario de preocupaciones en materia ambiental urbana es muy amplio e incluye, entre otras cuestiones, la del riesgo ambien-tal, la previsin y los efectos del cambio climtico, las implican-cias de los modelos de movilidad, las matrices energticas que alimentan el consumo urbano, etctera.

En materia de riesgos ambientales, las localizaciones de vivien-das en sitios inapropiados y los manejos inadecuados del uso del suelo tienen serias consecuencias sobre la poblacin ms vulnerable, habitual vctima de un conjunto de eventos como inundaciones y deslizamientos, que rpidamente adquieren caractersticas catastrficas. En materia de cambio climtico, por ejemplo, las discusiones estn centradas en cmo las ciu-dades, los gobiernos y las comunidades enfrentan los desafos del cambio climtico y adoptan actitudes preventivas frente a fenmenos que an tienen cierto grado de imprevisibilidad. En materia de movilidad, existe preocupacin a nivel mundial por construir un modelo sustentable que garantice el ejercicio del derecho a la movilidad combinando diversas estrategias de desplazamiento, privilegiando los transportes pblicos, incor-porando ms decididamente los recorridos peatonales y en bi-cicleta y restringiendo el uso del automvil particular.

De alguna manera, la problemtica del control del crecimien-to urbano, la modificacin de los patrones de movilidad y la provisin de servicios bsicos tambin se vinculan con modelos de desarrollo urbano que proponen mejores condiciones am-bientales. Siguiendo el informe de la UNFPA, encontrar solucio-nes a los problemas urbanos actuales tendr efectos positivos a escala global en trminos ambientales en el largo plazo. Sin embargo, esto puede suceder siempre y cuando se d cuenta del vnculo entre los problemas urbanos locales y los procesos regionales y globales. Es en este sentido que la sustentabilidad urbana puede verse no slo como un riesgo actual sino como una oportunidad para la ciudad futura.

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las ciuDaDEs argEntinas

CAPTULO II

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La caracterizacin del sistema urbano nacional tiene como obje-tivo proporcionar un esquema general de las diferentes catego-ras de ciudades que contribuya a precisar los principales rasgos de la organizacin territorial, la variedad de oferta de bienes y servicios que proveen los distintos ncleos urbanos, las interac-ciones de los nodos y sus entornos y de los nodos entre s y la multiplicidad de funciones que cumplen en la configuracin y dinmica del territorio. Esta caracterizacin articula aspectos de la organizacin interna de los ncleos urbanos y aspectos rela-cionales que abarcan distintas escalas, desde los entornos ms inmediatos hasta las relaciones a distancia y la insercin en siste-mas urbanos regionales, supranacionales y globales.

En el marco del PAU, la caracterizacin de las ciudades es un primer paso para discriminar ciertos rasgos similares y distintivos con el fin de establecer una clasificacin de ciudades. sta ltima constituye un punto de partida que contribuye al diseo de po-lticas orientadas al fortalecimiento de un sistema policntrico.

Esta caracterizacin tambin posibilita indagar acerca de la je-rarqua del sistema urbano, es decir, estimar la preponderancia relativa de la ciudad en el territorio y los diferentes grados de complejidad de las funciones urbanas. Ese peso relativo depen-de, fundamentalmente, de dos factores: por un lado, de las caractersticas propias del nodo urbano como, por ejemplo, el grado de equipamiento e infraestructura que posee; por otro lado, de sus relaciones con el resto del sistema. Si bien ambos aspectos se hallan conectados en tanto se puede suponer que a mayor equipamiento e infraestructura existen mayores deman-das y flujos de bienes y personas, conviene destacar que este trabajo pone especial nfasis en el anlisis de las caractersticas de los nodos, debido a que no existe informacin suficiente que permita abordar un estudio detallado de relaciones entre los dis-tintos centros urbanos.

Los estudios de jerarquizacin del sistema urbano se han ba-sado, histricamente, en la identificacin de los ncleos urba-nos como lugares centrales para el desarrollo del comercio y la prestacin de servicios. Estas funciones bsicas de los centros urbanos se consideraban distribuidas a lo largo de una jerar-

qua que, desde los ncleos ms simples, se iban complejizando tanto en cantidad como en variedad de bienes y servicios ofre-cidos. El territorio resultante de esta mirada se caracterizaba por ser piramidal y por estar conformado por una serie de reas de influencia encastradas. En la parte superior de la pirmide se encontraba el ncleo que ofreca las funciones ms complejas y, a medida que se descenda en la jerarqua, se reducan tanto la complejidad de las funciones como su alcance en el territorio. El esquema piramidal supona, adems, un territorio caracterizado por la continuidad y la contigidad, y una secuencia de trnsito entre los sucesivos escalones de la jerarqua, con nfasis en el contexto regional.

Los cambios producidos en las ltimas dcadas en cuanto a la produccin, la circulacin, la cultura y las configuraciones urba-nas han puesto en cuestin, como hemos visto, esta imagen del territorio. Sobre la base del modelo clsico de organizacin de los sistemas urbanos hay nuevas dinmicas que deben ser teni-das en cuenta para captar las relaciones horizontales entre los ncleos, los procesos de competencia y complementariedad, las articulaciones selectivas con la economa global, el papel en el comando de los circuitos del capital, las vinculaciones a distan-cia, los procesos de metropolizacin expandida, la ampliacin del horizonte de relaciones cotidianas y la formacin de redes regionales y transfronterizas. Cabe hacer aqu, sin embargo, dos aclaraciones. Por un lado, la historia territorial tiene una inercia significativa: los nuevos procesos actan sobre su continuidad y no sobre un territorio enteramente nuevo, de lo que se dedu-cen dinmicas tradicionales y novedosas que se dan simultnea-mente, articuladas muchas veces de manera conflictiva. Por otro lado, la caracterizacin de las nuevas modalidades de articula-cin del sistema urbano requiere de un conjunto de informa-ciones que no siempre est disponible de manera sistemtica y generalizada. Antes bien, la mayor parte de las estadsticas na-cionales no contempla las interacciones territoriales caractersti-cas de esta nueva etapa, lo cual representa una fuerte restriccin para la caracterizacin del sistema urbano nacional en los tr-minos precedentemente esbozados. A pesar de ello, el cruce de diversos tipos y fuentes de informacin permiti identificar los principales rasgos del sistema urbano y de su dinmica reciente.

SISTEMA UrBANO ArgENTINO: CArACTErSTICAS Y TENDENCIAS

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La poblacin de Argentina, segn los datos censales de 2010, supera levemente los 40 millones de personas, con un porcen-taje de poblacin urbana estimado en ms del 90%5. Este valor es sumamente elevado en el contexto mundial y compartido con la mayor parte de los pases vecinos, ya que Uruguay, Brasil y Chile tambin tienen tasas de entre el 92 y el 85%, segn datos estimados por la CEPAL. Bolivia y Paraguay, por su parte, an no superan el 67% de poblacin urbana. En el grfico se observa la evolucin de la poblacin argentina desde el primer censo hasta las estimaciones correspondientes a 2010. La poblacin urbana tiene una tendencia de crecimiento similar a la del total del pas, mientras que para la poblacin rural se observa una curva descendente, en especial en los lti-mos censos. En esta serie histrica, la poblacin urbana supera progresivamente a la rural a lo largo del perodo comprendido entre 1869-1914; a partir de ese momento, la proporcin de poblacin urbana aumenta de censo a censo sobre la rural.

El proceso de urbanizacin en la Argentina se ha desarrollado aceleradamente desde las primeras dcadas del siglo XX, con una tendencia notoria, a partir de mediados de ese siglo, a la reduccin de la poblacin rural en trminos absolutos. En las l-timas dcadas, el ritmo de crecimiento de dicho proceso ha sido menor, luego de haber llegado a un nivel de urbanizacin muy elevado, lo que hace presuponer la llegada a una cierta meseta. De todos modos, el porcentaje de poblacin urbana se diferen-cia a nivel regional, por lo que es esperable que en las regiones menos urbanizadas este proceso contine, particularmente en el Noroeste y el Nordeste del pas.

Para analizar el sistema urbano interesan no slo el proceso de urbanizacin sino tambin las condiciones de crecimiento urba-no. En las ltimas dcadas, el estrato de ciudades que ms cre-ci es el que se ubica entre los 50 mil y 500 mil habitantes que, en trminos generales, coincide con las ciudades intermedias,

Fuente: Elaboracin propia en base a CEPAL. Boletn Demogrfico No. 75. Amrica Latina: Urbanizacin y Evolucin de la Poblacin Urbana, 1950 -2000. Historia de los Censos, INDEC.

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en funcin del rol de intermediacin que suelen asumir en la or-ganizacin territorial. Los datos censales tambin dan cuenta de una evolucin hacia un patrn con menor primaca, originado en el menor ritmo de crecimiento de las ciudades ms grandes, en particular del Gran Buenos Aires.

En trminos de crecimiento urbano se presentan, hasta el ao 2001, cuatro situaciones diferenciadas6: x Grandes ciudades pampeanas: bajo crecimiento x Ciudades intermedias en el Nordeste, Noroeste y Patagonia: alto crecimiento x Grandes ciudades fuera de la regin pampeana: crecimiento intermedio x Ciudades intermedias pampeanas: crecimiento intermedio

Como consecuencia de estas tendencias, se advierte un doble pro-ceso simultneo de desconcentracin geogrfica de la poblacin urbana y de los estratos de mayor poblacin.

Los datos provisorios correspondientes al Censo de 2010 per-miten una primera aproximacin a las tendencias ms recientes en materia demogrfica.

En primer lugar, la tasa de crecimiento anual de la poblacin total es del 10,1, lo que representa una lenta pero continua disminucin de esa tasa desde el censo de 1980.

En segundo lugar, considerando la variacin de la poblacin en las distintas regiones, se diferencian dos ritmos de crecimiento en el ltimo perodo intercensal. Por un lado, la regin patag-nica, con un alto porcentaje de incremento de poblacin; por el otro, el resto de las regiones, con incrementos que oscilan entre el 9 y el 11%. En este ltimo grupo, sin embargo, los actuales porcentajes revelan procesos diferenciados: en tanto las regiones del Noroeste y del Nordeste muestran una marcada reduccin de su ritmo de crecimiento, la regin Centro pre-

Fuente: Elaboracin propia en base a CEPAL. Boletn Demogrfico No. 75. Amrica Latina: Urbanizacin y Evolucin de la Poblacin Urbana, 1950 -2000. Historia de los Censos, INDEC.

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Poblacin total

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1.1. tenDencias DemogrFicas Y rasgos generales De la urbanizacin en argentina

vAriACin DE LA PObLACin ArgEnTinA, 1869-2010 PrOCESO DE UrbAnizACin, 1895-2001

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senta un incremento significativo. Estas tendencias, de todas maneras, no son suficientes para modificar estructuralmente la distribucin regional de la poblacin del pas, que contina manifestando una fuerte concentracin en las provincias de la regin Centro, que renen el 66% de la poblacin total.

En tercer lugar, si el anlisis de las variaciones se realiza a nivel pro-vincial, los datos sugieren que la escala regional no es apropiada para evaluar los cambios demogrficos. Excepto en las provincias patagnicas que, descontando La Pampa, crecen a un nivel muy superior a la media nacional, en el resto de las regiones se ob-servan significativas diferencias internas que cuestionan el trata-miento unificado. En el Noroeste se distinguen dos grupos: uno integrado por Salta y Santiago del Estero, que crecen por sobre la media nacional, y otro compuesto por las dems provincias, todas con porcentajes inferiores a dicha media, con una drstica reduccin de las tasas de crecimiento. En el Noreste se repite el esquema, con Misiones por sobre la media nacional y las dems provincias por debajo, tambin con una fuerte reduccin de la tendencia del perodo precedente. En otra escala de valores, tam-bin en la regin Centro se verifica esta dualidad, con el nico caso de la provincia de Buenos Aires por sobre la media nacional. En Nuevo Cuyo, las provincias ms dinmicas son La Rioja y San Luis, en tanto que Mendoza y San Juan presentan tasas por de-bajo del promedio del pas. Como tendencia general, hay una reduccin de las tasas de crecimiento en prcticamente todas las provincias, excepto en Santa Cruz, Chubut, Ro Negro y Buenos Aires; aunque esta reduccin no es generalizada a nivel regional, sino que muestra heterogeneidades en esa escala.

En cuarto lugar, se pueden obtener datos significativos cuando el anlisis se centra en los incrementos absolutos de poblacin. En estos trminos, se destaca el crecimiento de la provincia de Buenos Aires, con 1.700.000 habitantes ms que en 2001. Crdoba y Santa Fe sumaron 250 mil y 200 mil habitantes res-pectivamente. Mendoza, Salta, Misiones, Ciudad Autnoma de Buenos Aires y Tucumn incorporaron, cada una, ms de 100 mil habitantes en los ltimos nueve aos. Si bien estas provin-cias no tienen porcentajes de crecimiento elevados, tienen que hacer frente al desafo de proveer los servicios bsicos vivien-das, escuelas, hospitales, redes de infraestructura, transporte para cantidades significativas de nuevos habitantes.

En quinto lugar, los datos a nivel departamento habilitan a una lectura que excede los lmites provinciales. El mapa da cuenta de la diversidad de situaciones, con una dinmica demogrfica que vara notablemente entre departamentos vecinos en amplias zonas del pas. El comportamiento demo-grfico es fragmentado y discontinuo, y da cuenta de la se-lectividad de los procesos econmicos que estn en estrecha relacin con la dinmica de la poblacin.

Los departamentos que crecen por encima de la media predomi-nan en las provincias patagnicas y en Misiones; y se encuentran tambin casos en las provincias de Cuyo, en el Chaco seco, en el eje del ro Uruguay, en el entorno de la Regin Metropolitana de Buenos Aires y La Plata y en la costa bonaerense. Los departamen-tos que crecen en torno a la media nacional tambin presentan un patrn disperso, y se ubican como categora de intermediacin en torno a los de mayor crecimiento. El grupo que presenta una distribucin ms compacta y con cierta continuidad espacial es el de departamentos que crecen por debajo de la media nacional. Abarcan una gran parte de la regin Centro en las provincias de Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe y Entre Ros, y muestran una dinmica regional ms homognea que en el resto del pas. Por ltimo, los departamentos que decrecen aparecen en las provin-

Fuente: SSPTIP. Elaboracin propia en base a datos del Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2010. INDEC.

Decrecimiento

Crecimiento debajo de la media

Crecimiento en torno a la media

Crecimiento sobre la media

cias de La Pampa y La Rioja, en la meseta patagnica central, y en localizaciones especficas en las provincias del Norte y del Centro.

Finalmente, si bien an son escasos los datos disponibles para analizar la variacin de la poblacin urbana, pueden realizarse algunas aproximaciones: considerando que la gran mayora de los departamentos con altos valores de crecimiento ya tenan un ndice de urbanizacin elevado en el censo anterior, puede suponerse que gran parte de ese crecimiento fue urbano.

vAriACin DE LA PObLACin 2001/2010, POr DEPArTAMEnTOS

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Hacia un sistema policntrico De ncleos urbanos

Un sistema urbano de carcter policntrico tiene como caracterstica fundamental la distribucin de una serie de atributos entre una cantidad sig-nificativa de centros urbanos. Entre esos atribu-tos se encuentran la poblacin, las dotaciones y equipamientos de infraestructura, la generacin de riqueza, la conectividad y la accesibilidad, las capacidades productivas y de iniciativas locales, la atraccin para la localizacin de las actividades econmicas y de servicios y la difusin del patri-monio cultural. Los territorios son, casi por defini-cin, diferenciados, y los procesos territoriales son extremadamente selectivos. De all que las pers-pectivas de una homogeneidad en la distribucin de estos atributos sea slo un patrn de referencia. Si estas condiciones estn concentradas en uno o unos pocos ncleos urbanos o si, por el contrario, se encuentran ampliamente di