Negociacion Colectiva en Administracion Publica

7/28/2019 Negociacion Colectiva en Administracion Publica

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La negociacin colectivaen la administracin pblica

un camino a seguirCONFERENCIA INTERNACIONAL DEL TRABAJO102.A REUNIN, 2013


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Conferencia Internacional del Trabajo, 102. reunin, 2013

Estudio General relativo a las relaciones laboralesy la negociacin colectiva en la administracin pblica

Tercer punto del orden del da:Informaciones y memorias sobre la aplicacinde convenios y recomendaciones

Informe de la Comisin de Expertos

en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones(artculos 19, 22 y 35 de la Constitucin)

Informe III (Parte 1B)

Oficina Internacional del Trabajo Ginebra


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La negociacin colectivaen la administracin pblica:

Un camino a seguir

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO GINEBRA


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ISBN 978-92-2-326857-2 (impreso)ISBN 978-92-2-326858-9 (web pdf)ISSN 0251-3226

Primera edicin 2013Cubierta: pintura de Ka Dal, sin ttulo, 73 x 92 cm

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma enque aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de laOficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citadoso de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras.

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Compaginado por TTS: ILC102-III(1B)[2013-01-0053-3]-Sp.docxImpreso por la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza


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ndice

Pgina

Prefacio ...................................................................................................................... 1Introduccin ................................................................................................................ 3Antecedentes ............................................................................................................. 9Primera parte

Derechos sindicales y facilidades en la administracin pblica ................. 15I. Campo de aplicacin del Convenio sobre las relaciones de trabajo

en la administracin pblica, 1978 (nm. 151) ....................................... 15II. Derechos civiles y polticos de los empleados pblicos .......................... 21

Introduccin ............................................................................................ 21Alcance de los derechos civiles y polticos de los empleadospblicos .................................................................................................. 21

III. Proteccin contra los actos de discriminacin antisindicaly de injerencia ........................................................................................ 27Proteccin contra los actos de discriminacin antisindical ...................... 29Proteccin contra los actos de injerencia ............................................... 36

IV. Facilidades que debern concederse a los representantesde las organizaciones reconocidas de empleados pblicos .................... 39Introduccin ............................................................................................ 39Normas de la OIT ................................................................................... 39

El concepto de representante de organizaciones de empleadospblicos .................................................................................................. 40Funciones de las organizaciones de trabajadores y de losrepresentantes de los trabajadores ........................................................ 41Mtodos de aplicacin del Convenio ...................................................... 43Facilidades concedidas a los representantes de los trabajadores:referencia a la Recomendacin nm. 143 .............................................. 44Naturaleza, nmero e importancia de las facilidades .............................. 45


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Recaudacin de las cotizaciones sindicales, tiempo libresin prdida de salario ni de ventajas sociales, acceso sindilacin a la direccin y acceso al lugar de trabajo ................................. 48Facilidades materiales ............................................................................ 50La concesin de facilidades no deber perjudicar el funcionamientoeficaz de la administracin o servicio interesado .................................... 50Retiro de las facilidades ......................................................................... 51Facilidades para los representantes sindicales y representatividad ........ 52

V. Procedimientos para la determinacin de las condicionesde trabajo diferentes de la negociacin colectiva.................................... 55Variedad de sistemas nacionales de consulta ........................................ 59Coexistencia de procedimientos de consulta y de negociacin .............. 60La consulta en el marco de organismos integrados por personasneutrales o independientes .................................................................... 61Consultas en ausencia de un rgano especfico .................................... 64rganos consultivos con competencia general ...................................... 65rganos consultivos especficos de la administracin pblica ................ 66Partes en la consulta y contenido de sta .............................................. 73

Los representantes de los empleados pblicos a efectosde la consulta .................................................................................. 73Contenido de la consulta ................................................................. 74

Segunda parte

La negociacin colectiva en la administracin pblica ................................ 77

I. Ventajas de la negociacin colectiva en la administracin pblica ......... 77II. Las mutaciones en la administracin pblica .......................................... 79III. Las normas de la OIT relativas a la negociacin colectiva

y su evolucin ........................................................................................ 83IV. Modalidades particulares de negociacin en la administracin

pblica .................................................................................................... 85V. Campo de aplicacin del Convenionm. 154 y mtodos

de aplicacin de los Convenios nms. 151 y 154 ................................... 89VI. Concepto de negociacin colectiva, partes de la negociacin

y naturaleza de los convenios colectivos ................................................ 95VII. Buena fe, representatividad y reconocimiento de las

organizaciones ....................................................................................... 103VIII. La autonoma de las partes en la negociacin y el principio

de no injerencia ...................................................................................... 111IX. Procedimientos de negociacin .............................................................. 115


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Pases que han enviado una memoria en virtud del artculo 19 de la Constitucin de la OIT

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IV. Pases que han enviado una memoria en virtud del artculo 19de la Constitucin de la OIT .............................................................................. 256

V. Organizaciones que han formulado observaciones relativasa los convenios que se estn examinando ........................................................ 262


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Prefacio

1. Este Estudio General es el primero que se realiza en relacin con el Convenio sobrelas relaciones de trabajo en la administracin pblica, 1978 (nm. 151), el Conveniosobre la negociacin colectiva, 1981 (nm. 154), la Recomendacin sobre las relacionesde trabajo en la administracin pblica, 1978 (nm. 159) y la Recomendacin sobre lanegociacin colectiva, 1981 (nm. 163). Trata principalmente de los derechos de

negociacin colectiva en la administracin pblica. Cubre tambin, otros temas como lasconsultas, los derechos civiles y polticos de los empleados de la administracin pblica,las facilidades a otorgar a los representantes sindicales, la proteccin contra los actos dediscriminacin e injerencia, y los mecanismos para la solucin de conflictos.

2. No obstante, el Convenio nm. 154 no slo se aplica a la administracin pblica,sino tambin al conjunto del sector pblico y el sector privado. Por esa razn, a pesar deque el Estudio General se centra en la administracin pblica y en particular en los temasmencionados, tambin se refiere, aunque de manera menos exhaustiva, a la situacin dela legislacin y la prctica en el sector privado.

3. Cabe destacar que, en el contexto de este Estudio General, se examina con mayordetalle cierto nmero de sistemas nacionales, transcribiendo a veces algunas de esas

disposiciones. El objetivo que se busca no es promover un rgimen determinado u otrode los diferentes Estados Miembros (lo cual no tendra mucho sentido, habida cuenta deque cada rgimen tiene tradiciones y un acervo propio y especfico), sino proponer demanera general a los Estados Miembros y a los mandantes tripartitos elementos de estossistemas, y textos con fines informativos y eventualmente como referencia o fuente deinspiracin, en particular, para aquellos Estados que desean aplicar los principios oratificar los convenios mencionados.

4. A fin de evitar repeticiones por lo que atae a la negociacin colectiva, lascuestiones relativas a la aplicacin de los Convenios nms. 151 y 154 en los diversos

pases se tratan, por regla general, en el marco de las observaciones y solicitudes directasformuladas en virtud del Convenio sobre el derecho de sindicacin y de negociacin

colectiva, 1949 (nm. 98), que consagra el derecho de negociacin colectiva de losfuncionarios pblicos, salvo el de los funcionarios pblicos que trabajan en laadministracin del Estado. Por esta razn, en la mayora de los casos las notas a pie de

pgina se remiten a las observaciones y solicitudes directas formuladas en el marco delConvenio nm. 98. La misma situacin se presenta en relacin con la proteccin contralos actos de discriminacin antisindical e injerencia del Convenio nm. 151, que seaborda tambin en el marco del Convenio nm. 98, para evitar repeticiones.

5. Asimismo, debe llamarse la atencin sobre el hecho de que algunas de lasorientaciones formuladas sobre los temas abarcados en el presente Estudio General seinspiran en los principios pertinentes del Comit de Libertad Sindical, rgano tripartitoque funciona desde 1951 en el marco de un mecanismo especial para la proteccin y la

promocin de los derechos sindicales, creado tras un acuerdo celebrado en 1950 entre elConsejo Econmico y Social de las Naciones Unidas y el Consejo de Administracin de


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la OIT. La Comisin subraya que los principios del Comit de Libertad Sindical, rganotripartito e independiente, tienen un valor y una pertinencia particular para sus labores

porque reflejan un consenso tripartito sobre las cuestiones relativas a los derechossindicales y a las relaciones laborales.

6. Por ltimo, en lo que concierne a las orientaciones de este Estudio General,conviene considerar su estatuto jurdico, as como el valor de las evaluaciones que

permiten formularlas a partir de las disposiciones de los convenios. A este respecto, laComisin desea destacar que, por su calidad de rgano del sistema de control ordinariode la aplicacin de los convenios ratificados, est llamada a sealar a la Comisin deAplicacin de Normas de la Conferencia las normas y prcticas nacionales que no estnen conformidad con los convenios, y la gravedad de ciertas situaciones (lo que implicanecesariamente una evaluacin), as como conforme a sus mtodos de trabajo, los casosen los que ha habido progresos en la aplicacin de las normas. Esta tarea conllevainevitablemente un grado de interpretacin y las evaluaciones realizadas. A lo largo delos aos las evaluaciones han dado lugar a cierto nmero de formulaciones orientativas,

con fines de coherencia e igualdad de trato entre los Estados. Estas orientaciones tienencarcter de opiniones y recomendaciones, como las que formulan los rganos de controlde ciertos convenios o tratados de las Naciones Unidas o de ciertas organizacionesregionales. Las opiniones y recomendaciones de la Comisin no tienen fuerza obligatoriadentro del procedimiento de supervisin de la OIT y no son obligatorias fuera de la OITa menos que un instrumento internacional las considere expresamente como obligatoriaso que la Corte Suprema de un pas as lo decida sin que ello le haya sido impuesto.

7. Estas orientaciones forman parte del llamado soft law, es decir, puntos de vista ydecisiones que no son de obligado cumplimiento, pero que sirven para orientar la accinde las autoridades nacionales. El valor del trabajo de estos rganos dimana de suracionalidad y de su fuente de legitimidad (independencia, experiencia y competencia

tcnica y toma en consideracin de diferentes realidades nacionales y tradicionesjurdicas, garantas en el procedimiento de seleccin, informacin de fuentes nogubernamentales (como organizaciones de empleadores y de trabajadores), mtodos detrabajo fundados en un dilogo continuo y constructivo con los gobiernos, etc.). Por ello,cabe destacar el papel tcnico y la autoridad moral del examen tcnico de estos rganosdel sistema de control en el plano internacional, sobre todo teniendo en cuenta quealgunos de estos rganos llevan realizando estas tareas de control desde hace decenios y,en el caso especfico de la Comisin de Expertos, desde hace ms de ochenta aos.

8. Con respecto a la interpretacin de los convenios de la OIT y al papel de la CorteInternacional de Justicia en la materia, la Comisin precis, ya en 1990, que con arregloa su mandato, no le incumbe dar una interpretacin definitiva de los convenios, puesto

que, segn el artculo 37 de la Constitucin de la OIT, ello corresponde a la CorteInternacional de Justicia. La Comisin precis, sin embargo, que para poder desempearsu funcin de evaluar si se da cumplimiento a las disposiciones de un conveniodeterminado, debe examinar el significado de las disposiciones de dicho instrumento,determinar su alcance jurdico, y, llegado el caso, expresar su parecer al respecto. Enconsecuencia, la Comisin ha sostenido que, mientras la Corte Internacional de Justiciano contradiga los puntos de vista de la Comisin, stos siguen siendo vlidos ygeneralmente reconocidos. La Comisin ha estimado que la aceptacin de estasconsideraciones era indispensable para la propia existencia del principio de la legalidad y,

por consiguiente, de la seguridad jurdica necesaria para el buen funcionamiento de laOrganizacin Internacional del Trabajo 1.

1 Vanse: Informe III (Parte 4A), Conferencia Internacional del Trabajo, 77. reunin (1990), Informe de laComisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, prr. 7, pg. 8.


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Introduccin

9. El 10 de junio de 2008, la Organizacin Internacional del Trabajo adopt porunanimidad la Declaracin de la OIT sobre la justicia social para una globalizacinequitativa (Declaracin sobre la Justicia Social). Est considerada como la terceradeclaracin de principios y polticas de gran alcance adoptada por la ConferenciaInternacional del Trabajo desde la Constitucin de la OIT en 1919. Es heredera de laDeclaracin de Filadelfia, de 1944, y de la Declaracin de la OIT relativa a los

principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, de 1998. LaDeclaracin sobre la Justicia Social expresa la visin contempornea del mandato de laOIT en la era de la globalizacin. Institucionaliza el concepto de Trabajo Decentedesarrollado por la OIT desde 1999, y lo sita en el centro de las polticas de laOrganizacin para alcanzar sus objetivos constitucionales. La Declaracin expresatambin la universalidad del Programa de Trabajo Decente: todos los Miembros de laOrganizacin deben propiciar polticas basadas en los objetivos estratgicos de la OIT, asaber, el empleo, la proteccin social, el dilogo social y los principios y derechosfundamentales en el trabajo. Al mismo tiempo, hace hincapi en la importancia de unenfoque holstico e integrado al reconocer que esos objetivos son inseparables, estninterrelacionados y se refuerzan mutuamente, garantizando la funcin de las normas

internacionales del trabajo como medio til para alcanzarlos.10. El seguimiento de la Declaracin sobre la Justicia Social determina, entre otrosmedios, que la Organizacin establecer un sistema de discusiones recurrentes por laConferencia Internacional del Trabajo a fin de: i) comprender mejor las diversassituaciones y necesidades de sus Miembros con respecto a cada uno de los objetivosestratgicos y responder con mayor eficacia a las mismas, utilizando para ello todos losmedios de accin de que dispone, con inclusin de la labor normativa, la cooperacintcnica, y la capacidad tcnica y de investigacin de la Oficina, y ajustar sus prioridadesy programas de accin en consecuencia, y ii) evaluar los resultados de las actividades dela OIT con objeto de respaldar las decisiones relativas al programa y el presupuesto ascomo otras decisiones de gobernanza 2.

11. En marzo de 2011, en su 310. reunin, el Consejo de Administracin de la OficinaInternacional del Trabajo decidi que en el orden del da de la 102. reunin de laConferencia Internacional del Trabajo (2013), se inscribira una discusin recurrentesobre el objetivo estratgico relativo al dilogo social, en el marco del seguimiento de laDeclaracin sobre la Justicia Social.

12. En virtud de los prrafos 5, e), 6, d), y 7, b) del artculo 19 de la Constitucin de laOIT, los Estados Miembros tienen la obligacin de informar al Director General, con lafrecuencia que fije el Consejo de Administracin, sobre los convenios que no hayansido ratificados y las recomendaciones; aportando detalles sobre el estado de sulegislacin y la prctica en lo que respecta a los asuntos tratados en dichos instrumentos.

2 Seccin II, B, del anexo de la Declaracin sobre la Justicia Social.


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En 1950, la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones (enadelante la Comisin) examin por vez primera las memorias presentadas en virtuddel artculo 19 de la Constitucin. Al poco tiempo qued de manifiesto que seraconveniente disponer de una visin de conjunto de los instrumentos examinados y su

aplicacin en los pases que los hubieran ratificado y en otros pases, utilizando para ellola informacin contenida en las memorias presentadas con arreglo al artculo 19 y a losartculos 22 y 35 de la Constitucin en lo relativo a los convenios ratificados. El primerEstudio General, que se bas en estos dos tipos de memorias, lo prepar la Comisinen 1956. Desde entonces, la Comisin de la Conferencia examina cada ao los estudiosgenerales (Informe III (Parte 1B)) en el marco de su discusin general.

13. En un esfuerzo por alinear el Estudio General de la Comisin con el informe parala discusin recurrente, y teniendo presente el vnculo existente entre la libertad sindicaly la negociacin colectiva por una parte, y el dilogo social ms en general por otra,especialmente en los casos en que el servicio pblico sea el tema central 3, el Consejo deAdministracin decidi, en su 310. reunin, en marzo de 2011, pedir a los gobiernos

que, en virtud del artculo 19 de la Constitucin, presentaran memorias en 2012 acercadel Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administracin pblica, 1978(nm. 151), la Recomendacin sobre las relaciones de trabajo en la administracin

pblica, 1978 (nm. 159), el Convenio sobre la negociacin colectiva, 1981 (nm. 154)y la Recomendacin sobre la negociacin colectiva, 1981 (nm. 163) (para estos dosltimos instrumentos por lo que respecta a la administracin pblica) 4.

14. En varios exmenes de las normas internacionales del trabajo, realizados aos atrsen el marco del Consejo de Administracin, se consider que los instrumentos abordadosen este estudio eran especialmente relevantes.

15. As pues, en lo relativo al Convenio nm. 151 y a la Recomendacin nm. 159, el

Grupo de Trabajo sobre las normas internacionales del trabajo (Grupo de TrabajoVentejol) clasific estos textos en la categora de instrumentos que convena promovercon carcter prioritario, bajo el epgrafe derechos humanos fundamentales 5.

16. En lo que atae al Convenio nm. 154 y a la Recomendacin nm. 163, el Grupode Trabajo sobre normas internacionales del trabajo clasific estos instrumentos en lacategora de instrumentos que convena promover con carcter prioritario, bajo elepgrafe relaciones de trabajo 6.

17. En decisiones adoptadas en 1997 y 1999, tras las recomendaciones del Grupo deTrabajo sobre Poltica de Revisin de Normas (Grupo de Trabajo Cartier), el Consejode Administracin indic que la ratificacin de los Convenios nms. 151 y 154 deba

promoverse puesto que seguan respondiendo a las necesidades actuales (convenios

actualizados) y pidi a los Estados Miembros que estudiasen la posibilidad de ratificarlos;

3 Documento GB.310/LILS/4, prr. 11.

4 Vase el formulario de memoria aprobado por el Consejo de Administracin (documento GB.310/11/2 (Rev.)), quefigura en el anexo II del presente Estudio General.

5 Vase el Informe Final del Grupo de Trabajo sobre normas internacionales del trabajo, aprobado por el Consejode Administracin en 1979 (Boletn Oficial, nmero especial, Vol. LXII, 1979, Serie A, pg. 13) y el Informefinal del Grupo de Trabajo sobre normas internacionales del trabajo, aprobado por el Consejo de Administracinen 1987 (Boletn Oficial, nmero especial, Vol. LXX, 1987, Serie A, pg. 7).

6 Informe final del Grupo de trabajo sobre normas internacionales del trabajo, aprobado por el Consejo deAdministracin en 1987 (Boletn Oficial, nmero especial, Vol. LXX, 1987, Serie A, pg. 7). Los miembros

trabajadores sealaron que tambin poda considerarse que trataban de derechos humanos fundamentales losinstrumentos sobre la negociacin colectiva (Convenionm. 154 y Recomendacin nm. 163), adoptados en1981.Ibd., pg. 44.


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Introduccin

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respecto de las Recomendaciones nms. 159 y 163, las consider actualizadas y pidi alos Estados Miembros que les diesen cumplimiento, de conformidad con lasdisposiciones del artculo 19 de la Constitucin de la OIT.

18. En cuanto a la Conferencia Internacional del Trabajo, cabe referirse a varias fechas.

En 2002 la Conferencia adopt la Resolucin relativa al tripartismo y el dilogo socialen la que, recordando especialmente los Convenios nms. 87, 98, 151 y 154, y lasrecomendaciones correspondientes, invita a los gobiernos a asegurarse de que existen lascondiciones necesarias para el dilogo social, incluyendo el respeto de los principiosfundamentales y del derecho a la libertad sindical y a la negociacin colectiva, unentorno de relaciones de trabajo adecuadas y el respeto por la funcin de losinterlocutores sociales, y tambin invita a los gobiernos y a las organizaciones deempleadores y de trabajadores a promover y a potenciar el tripartismo y el dilogo social,especialmente en los sectores donde estn ausentes o mnimamente desarrollados.

19. En 2008, la Declaracin sobre la Justicia Social consolida el papel del tripartismo ydel dilogo social entre los gobiernos y las organizaciones de trabajadores y deempleadores, lo que es fundamental para la cohesin social y el Estado de derecho. Aladoptar la Declaracin sobre la Justicia Social, la Conferencia Internacional del Trabajoreconoci que los objetivos estratgicos de la OIT, a saber, el empleo, la proteccinsocial, el dilogo social y los principios y derechos fundamentales en el trabajo, en tornoa los cuales se articula el Programa de Trabajo decente, son inseparables, estninterrelacionados y se refuerzan mutuamente.

20. En 2009, la Conferencia adopt el Pacto Mundial para el Empleo, y afirm que elPrograma de Trabajo Decente constitua el marco en el que se inscriba la respuesta a lacrisis econmica mundial y a sus consecuencias. El Pacto afirma, entre otras cosas, quees vital, sobre todo en tiempos de mayor tensin social, potenciar el respeto y la

utilizacin de los mecanismos de dilogo social, como la negociacin colectiva, cuandoproceda y en todos los niveles.

21. A este respecto, la Comisin constata con inters que en las propuestas deprograma y presupuesto para 2012-2013 7, presentadas por el Director General de la OITy adoptadas por el Consejo de Administracin, y seguidamente por la Conferencia, est

previsto iniciar una campaa mundial para promover la ratificacin y la aplicacin detodas las normas a que hace referencia el Pacto Mundial para el Empleo, y que en estalabor se incluirn, entre otros, los convenios sobre negociacin colectiva (nms. 98, 151y 154).

22. Hasta este momento, de los 185 Estados Miembros, 48 han ratificado el Conveniosobre las relaciones de trabajo en la administracin pblica, 1978 (nm. 151) y 43 el

Convenio sobre la negociacin colectiva, 1981 (nm. 154), de los cuales 29 hanratificado ambos convenios. La Comisin seala que todos los Estados que hanratificado los Convenios nms. 151 y 154 han ratificado tambin el Convenio sobre lalibertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin, 1948 (nm. 87) y elConvenio sobre el derecho de sindicacin y de negociacin colectiva, 1949 (nm. 98), aexcepcin de Brasil, que no ha ratificado el Convenio nm. 87. El presente EstudioGeneral tiene por objeto ofrecer a los Estados Miembros que an no han ratificado losConvenios nms. 151 y 154 informacin detallada sobre el alcance de los mismos, ascomo orientaciones sobre las medidas que pueden adoptar para subsanar los obstculosque encuentren en relacin con la legislacin y la prctica.

7 Documento GB.310/PFA/2, prr. 211.


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23. El presente Estudio General, que versa sobre las relaciones laborales y lanegociacin colectiva en la administracin pblica, pretende presentar un panoramageneral de la legislacin y la prctica de los Estados Miembros desde el punto de vista dela aplicacin de los Convenios nms. 151 y 154, ratificados o no, as como de las

Recomendaciones nms. 159 y 163, describiendo al mismo tiempo las iniciativasemprendidas en algunos pases y los problemas surgidos. El Estudio tambin destaca lasprincipales observaciones planteadas por la Comisin, as como las orientacionesformuladas posteriormente, con miras a una aplicacin ms completa de los conveniosratificados. En l se analizan el alcance, los mtodos y las dificultades de aplicacin delos ocho instrumentos en cuestin, los aspectos temticos ms destacados de cada uno deellos y, por ltimo, su aplicacin y su impacto. Por ltimo, se examinan los obstculos ala ratificacin encontrados por algunos Estados Miembros, as como la prestacin deasistencia tcnica que puede preverse para superarlos y, por ltimo, las perspectivas deratificacin.

24. El presente Estudio est basado, por un lado, en las memorias presentadas en virtud

del artculo 19 de la Constitucin de la OIT por los pases que no han ratificado losconvenios examinados, y por otro, en las memorias presentadas en virtud de losartculos 22 y 35 por los gobiernos de los pases que s los han ratificado. El nmero dememorias enviadas por gobiernos en virtud del artculo 19 es de 69 en el caso delConvenio nm. 151, 98 en el caso de la Recomendacin nm. 159, de 73 en el caso delConvenio nm. 154 y de 99 en el caso de la Recomendacin nm. 163 8. La Comisintambin ha recibido informacin y observaciones de organizaciones de trabajadores 9 yde empleadores 10 relacionadas con estos instrumentos. Adems de examinar lainformacin que contienen las memorias, la Comisin se ha esforzado por tomar enconsideracin la legislacin y la prctica en la materia, y quiere hacer hincapi en laimportancia capital que concede a la prctica, es decir, a la aplicacin real de los

convenios de la OIT ratificados, dado que una mera adecuacin formal de laslegislaciones nacionales con los convenios de la OIT sin una aplicacin efectiva no tienemucho sentido.

25. No cabe duda de que existen fuertes vnculos entre los instrumentos que cubre elpresente Estudio y los convenios fundamentales sobre la libertad sindical y lanegociacin colectiva, a saber, el Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin delderecho de sindicacin, 1948 (nm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicacin yde negociacin colectiva, 1949 (nm. 98). A este respecto, la Comisin recuerda que enmltiples ocasiones ha puesto de relieve el vnculo existente entre el derecho desindicacin y de negociacin colectiva, por un lado, y el desarrollo del potencial humano,el crecimiento econmico, la justicia social y la paz duradera, por otro, as como la

pertinencia de ese derecho, particularmente en tiempos de crisis econmica, para larealizacin del objetivo del trabajo decente.

26. De esta forma, el presente Estudio completa el estudio anterior titulado Dar unrostro humano a la globalizacin. El Estudio General sobre los conveniosfundamentales relativos a los derechos en el trabajo a la luz de la Declaracin de la OITsobre la justicia social para una globalizacin equitativa, 2008, ConferenciaInternacional del Trabajo, 101. reunin, 2012, Informe III (Parte 1B) (en adelante

8 Vase anexo IV.

9 Se han recibido 132 observaciones de organizaciones sindicales (vase parte V del presente Estudio y el anexoV donde figura la lista de dichas organizaciones.

10 Cinco organizaciones nacionales de empleadores hicieron llegar sus observaciones (vase parte V del presenteEstudio y anexo V donde figura la lista de dichas organizaciones.


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Introduccin

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Estudio General de 2012) que cubra los ocho convenios fundamentales de la OIT 11, yen el cual la Comisin recordaba que siempre haba considerado que deba garantizarse atodos los funcionarios y empleados de la administracin pblica el derecho a constituirorganizaciones profesionales y a afiliarse a las mismas, tanto si se desempeaban en la

administracin del Estado a nivel central, regional o local, como si estaban empleados enorganismos encargados de prestar servicios pblicos importantes o trabajaban enempresas de carcter econmico pertenecientes al Estado 12 . Tratndose de lanegociacin colectiva en la administracin pblica, la Comisin considera que stareviste caractersticas especiales que se dan en mayor o menor medida en casi todos los

pases, y se deben principalmente a la doble funcin que incumbe al Estado comoempleador y autoridad legislativa, el cual es el ltimo responsable ante la poblacin de laasignacin y la gestin de sus recursos 13.

27. Cabe sealar que en general las relaciones laborales en la administracin pblicaconllevan problemticas y dificultades particulares que a menudo han llevado a loslegisladores nacionales a excluir a los funcionarios de las disposiciones legislativas que

rigen las relaciones laborales y a prever disposiciones especiales para esta categora detrabajadores, ya sea mediante la elaboracin de estatutos de la administracin pblicao a travs de la adopcin de leyes y reglas especiales.

28. El movimiento sindical lleva aos reivindicando el reconocimiento de los derechossindicales de los empleados pblicos, incluido el derecho de negociacin colectiva, y enlos ltimos cincuenta aos son muchos los pases que han adoptado normas con miras ala realizacin de dicho objetivo. El examen de las diferentes legislaciones muestra unatendencia clara en el mundo en favor del reconocimiento de estos derechos. Estatendencia responde a la preocupacin de evitar la discriminacin contra los empleadosde la administracin pblica en relacin con los trabajadores del sector privado, sobretodo en materia de negociacin colectiva de sus condiciones de trabajo. Se pueden

prever sin embargo modalidades especficas para los empleados pblicos. La Comisindesea destacar que la negociacin colectiva, lejos de perjudicar la calidad de losservicios pblicos y el inters general, puede contribuir a establecer relaciones de trabajoarmoniosas, contribuir a una mayor eficacia y efectividad de los servicios y, sobre todo,a crear las condiciones de un trabajo decente, en el que se respete la dignidad humana delos empleados pblicos. De hecho, la negociacin colectiva en la administracin pblicaen los pases donde existe ha dado lugar y as reconocen los gobiernos a estaevolucin positiva.

11 Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin, 1948 (nm. 87); Conveniosobre el derecho de sindicacin y de negociacin colectiva, 1949 (nm. 98); Convenio sobre el trabajo forzoso,1930 (nm. 29); Convenio sobre la abolicin del trabajo forzoso, 1957 (nm. 105); Convenio sobre la edadmnima, 1973 (nm. 138); Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (nm. 182); Conveniosobre igualdad de remuneracin, 1951 (nm. 100), 1951, y Convenio sobre la discriminacin (empleo yocupacin), 1958 (nm. 111).

12 Estudio General de 2012, prr. 64.13Ibd., prr. 211.


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Antecedentes

29. Ya en 1919, la Organizacin Internacional del Trabajo incorpor el principio de lalibertad sindical a su Constitucin como uno de los objetivos de su programa de accin.El Prembulo de la Parte XIII del Tratado de Versalles incluye la afirmacin del

principio de la libertad sindical entre los objetivos de la Organizacin. Asimismo, elartculo 427 de dicho instrumento, relativo a los principios generales, proclama elderecho de asociacin para todos los objetos no contrarios a las leyes, tanto para los

asalariados como para los empleadores.30. En 1919, los autores de la Constitucin de la Organizacin Internacional delTrabajo, afirmando que la paz universal y permanente slo puede basarse en la justiciasocial y constatando que era urgente mejorar las condiciones de trabajo que entraan[] injusticia, miseria y privaciones, fijaron como objetivo fundamental de la

Organizacin la consecucin de la justicia social, en particular mediante la mejora deestas condiciones de trabajo y la adopcin por parte de todas las naciones de unrgimen de trabajo realmente humano.

31. Los objetivos originales de la Organizacin figuran en el segundo considerando delPrembulo de su Constitucin, que dice as: Considerando que existen condiciones de

trabajo que entraan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para gran nmero deseres humanos, que el descontento causado constituye una amenaza para la paz yarmona universales; y considerando que es urgente mejorar dichas condiciones, porejemplo, en lo concerniente a reglamentacin de las horas de trabajo, fijacin de laduracin mxima de la jornada y de la semana de trabajo, contratacin de la mano deobra, lucha contra el desempleo, garanta de un salario vital adecuado, proteccin deltrabajador contra las enfermedades, sean o no profesionales, y contra los accidentes deltrabajo, proteccin de los nios, de los adolescentes y de las mujeres, pensiones de vejezy de invalidez, proteccin de los intereses de los trabajadores ocupados en el extranjero,reconocimiento del principio de salario igual por un trabajo de igual valor y del principiode libertad sindical, organizacin de la enseanza profesional y tcnica y otras medidas

anlogas.32. La Conferencia Internacional del Trabajo, congregada en Filadelfia en 1944,adopt por unanimidad una declaracin solemne relativa a los fines y objetivos de la OITy los principios que debieran inspirar la poltica de sus Miembros. Al incorporarse laDeclaracin de Filadelfia a la Constitucin de la OIT, se desarrollan y amplan losobjetivos originales de la Organizacin enunciados en el Prembulo. La Declaracinestablece como objetivo fundamental la lucha contra la necesidad [] a fin de

promover el bienestar comn, este ltimo entendido como bienestar material ydesarrollo espiritual de todos los seres humanos en condiciones de libertad y dignidad,de seguridad econmica y en igualdad de oportunidades, objetivo que debe constituirel propsito central de la poltica nacional e internacional. Este objetivo fundamental

dota a la Organizacin de medios de accin de gran envergadura en los mbitos social yeconmico, hasta tal punto que la Declaracin de Filadelfia afirma que incumbe a la


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Organizacin Internacional del Trabajo examinar y considerar, teniendo en cuenta esteobjetivo fundamental, cualquier programa o medida internacional de carcter econmicoy financiero.

33. A efectos del presente estudio, el punto ms destacado es que la Declaracin de

Filadelfia, en sus Partes II y III, retomando los objetivos enunciados en el Prembulo dela Constitucin, reafirma en particular la libertad de asociacin y consagraexplcitamente, entre otros, el reconocimiento efectivo del derecho de negociacincolectiva, la cooperacin de empleadores y de trabajadores para mejorar continuamentela eficiencia en la produccin, y la colaboracin de trabajadores y empleadores en la

preparacin y aplicacin de medidas sociales y econmicas.

34. Hubo que esperar casi treinta aos tras la adopcin de la Constitucin de la OITpara que la Conferencia Internacional del Trabajo pudiera adoptar un instrumentogeneral sobre la libertad sindical y otro instrumento, ms restringido en cuanto a sumbito de aplicacin, sobre la negociacin colectiva. No obstante, haba habido antesnumerosas iniciativas impulsadas por el Grupo de los Trabajadores y algunos gobiernos

para que un convenio de la OIT reglamentara la libertad sindical y el derecho denegociacin colectiva.

35. En efecto, antes de que se adoptara el Convenio sobre la libertad sindical y laproteccin del derecho de sindicacin, 1948 (nm. 87), solamente se haban adoptado enla materia dos instrumentos que, cabe sealar, no tenan carcter general. El primero dedichos instrumentos, el Convenio sobre el derecho de asociacin (agricultura), 1921(nm. 11), prev que todo Miembro de la Organizacin Internacional del Trabajo queratifique dicho Convenio se obliga a asegurar a todas las personas ocupadas en laagricultura los mismos derechos de asociacin y de coalicin que a los trabajadores de laindustria, y a derogar cualquier disposicin legislativa o de otra clase que tenga por

efecto menoscabar dichos derechos en lo que respecta a los trabajadores agrcolas. Elsegundo instrumento es el Convenio sobre el derecho de asociacin (territorios nometropolitanos), 1947 (nm. 84), que aborda el derecho de asociacin y la solucin delos conflictos de trabajo en los territorios no metropolitanos.

36. Cuando en 1948 la Conferencia Internacional del Trabajo adopt, por abrumadoramayora, el Convenio nm. 87, se reconoci el derecho de sindicacin tanto a lostrabajadores del sector privado como a los del sector pblico, incluidos aqullos de laadministracin pblica y el derecho de asociacin de los empleadores. En este sentido, elartculo 2 del Convenio enuncia el principio segn el cual: Los trabajadores y losempleadores, sin ninguna distincin y sin autorizacin previa, tienen el derecho deconstituir las organizaciones que estimen convenientes, as como el de afiliarse a estas

organizaciones, con la sola condicin de observar los estatutos de las mismas. El nicogrupo de trabajadores al que podra no aplicarse este principio general es el de la policay las fuerzas armadas, para el cual la legislacin nacional determinar hasta qu punto seles aplicarn las garantas previstas en el Convenio (artculo 9). El Convenio prev quelas organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar susestatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el deorganizar su administracin y sus actividades, y el de formular su programa de accin,as como que las autoridades pblicas debern abstenerse de toda intervencin que tiendaa limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal (artculo 3).

37. En 1949, la Conferencia examin un nuevo instrumento el Convenio sobre elderecho de sindicacin y de negociacin colectiva (nm. 98), destinado en particular a

promover la negociacin colectiva y decidi autorizar la misma excepcin relativa ala polica y las fuerzas armadas y precisa adems en su artculo 6 que: El presente


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Convenio no trata de la situacin de los funcionarios pblicos en la administracin delEstado y no deber interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de suestatuto.

38. El Convenio nm. 98 prev en particular la proteccin de los trabajadores contra

todo acto de discriminacin (artculo 1) y la proteccin de las organizaciones detrabajadores y de empleadores contra todo acto de injerencia (artculo 2), as como elfomento del desarrollo y uso de procedimientos de negociacin voluntaria de convenioscolectivos (artculo 4).

39. En 1959, ao en el que su orden del da inclua un punto relativo a los problemasde los trabajadores no manuales, la Conferencia alcanz conclusiones relativas aldesarrollo del programa de la OIT en lo que respecta a los trabajadores no manuales, enlas cuales solicitaba el examen de la situacin particular del personal de laadministracin pblica por lo que respecta al derecho de sindicacin y de negociacincolectiva, de ser necesario con la colaboracin de una reunin tcnica especial.

40. As, en 1963, se convoc la Reunin de expertos en condiciones de trabajo y deservicio de los funcionarios pblicos con objeto de examinar, entre otras, las cuestionesrelativas a la libertad sindical y a los procedimientos para determinar las condiciones deempleo en la administracin pblica. Para que se tuvieran en cuenta las conclusiones deesta Reunin de expertos, entre otras cosas, el Consejo de Administracin decidiconstituir la Comisin Paritaria del Servicio Pblico, encargada de examinar lascuestiones relativas al empleo en la administracin pblica. En su primera reunin, en1971, la Comisin Paritaria recomend, en particular, al Consejo de Administracin queincluyera este punto en el orden del da de una prxima reunin de la Conferencia. Noobstante, el Consejo de Administracin decidi entonces dar prioridad a otras cuestiones.

41. En 1971, la Conferencia adopt el Convenio nm. 135 y la Recomendacin

nm. 143 sobre los representantes de los trabajadores. El mbito de aplicacin de ambosinstrumentos se limita a los representantes de los trabajadores en la empresa y su

proteccin, as como a las facilidades que se les otorga en el ejercicio de sus funciones, yno se aplica a los funcionarios pblicos.

42. En 1975, la Conferencia adopt el Convenio nm. 141 y la Recomendacinnm. 149 sobre las organizaciones de trabajadores rurales; estos dos instrumentosretoman el contenido esencial de los Convenios nms. 87 y 98 y lo aplican a unacategora particular de trabajadores.

43. En 1974, el Consejo de Administracin decidi convocar para el ao siguiente laConferencia Tcnica sobre el Servicio Pblico (a la cual se invit a todos los pases

Miembros a enviar una delegacin bipartita) encargada de examinar esta cuestin yasesorar a la OIT sobre las medidas que se deban adoptar. La Conferencia Tcnica sobreel Servicio Pblico se reuni en abril de 1975 y, en sus conclusiones, invit porunanimidad al Consejo de Administracin a que estudiara la posibilidad de inscribir enel orden del da de una prxima reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo un

punto relativo a la libertad sindical y la determinacin de las condiciones de empleo enla administracin pblica, con miras a adoptar un instrumento internacional apropiado,sobre la base de un proyecto preliminar aprobado por ella. A este respecto, cabe destacarque la Conferencia Tcnica, recordando que el Convenio sobre la libertad sindical y la

proteccin del derecho de sindicacin, 1948 (nm. 87) ya se aplicaba a la funcinpblica, no incluy en el proyecto preliminar un eventual instrumento internacional quecontenga nuevas disposiciones relativas a las cuestiones que ya figuraban en dichoConvenio. En cambio, poniendo de relieve que el Convenio sobre el derecho desindicacin y de negociacin colectiva, 1949 (nm. 98) exclua a los funcionarios


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pblicos de su mbito de aplicacin (artculo 6), la Conferencia Tcnica ampli alservicio pblico las garantas previstas en los mbitos cubiertos por este ltimoConvenio, as como en algunos mbitos conexos.

44. En cumplimiento de la recomendacin de la Conferencia Tcnica, el Consejo de

Administracin decidi incluir la cuestin en el orden del da de la 63. reunin de laConferencia (1977).

45. As pues, ha hecho falta esperar casi treinta aos tras la adopcin del Convenionm. 98 para que la Conferencia adoptara en 1978 el Convenio nm. 151 y laRecomendacin nm. 159 sobre las relaciones de trabajo en la administracin pblica.Estos instrumentos completaban el Convenio nm. 98, cuyo mbito de aplicacin noinclua a los funcionarios pblicos, al mismo tiempo que incorporaban elementos delConvenio nm. 135, que conciernen en particular el otorgamiento de facilidades a losrepresentantes de los trabajadores en el ejercicio de sus funciones.

46. El Convenio nm. 151 recoge el contenido esencial de las disposiciones del

Convenio nm. 98 sobre la proteccin contra la discriminacin antisindical (artculo 4) ylos actos de injerencia (artculo 5). El Convenio nm. 151 incluye igualmente unadisposicin relativa a los derechos civiles y polticos de los empleados pblicos (artculo 9).

47. El artculo 7 del Convenio nm. 151 prev, adems, que debern adoptarse, de sernecesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el

pleno desarrollo y utilizacin de procedimientos de negociacin entre las autoridadespblicas competentes y las organizaciones de empleados pblicos acerca de lascondiciones de empleo, o de cualesquiera otros mtodos que permitan a losrepresentantes de los empleados pblicos participar en la determinacin de dichascondiciones. Esta formulacin retoma principalmente el principio establecido en elartculo 4 del Convenio nm. 98, con una diferencia en lo referente a los funcionarios

pblicos, a saber, la posibilidad de recurrir a otros mtodos distintos de la negociacincolectiva. La Conferencia Internacional del Trabajo permite as ampliar los derechosreconocidos por el Convenio nm. 98 a los empleados pblicos, otorgndolesoficialmente el derecho a participar en la determinacin de sus condiciones de empleo,cuya negociacin colectiva se menciona como una de las modalidades posibles.

48. El Convenio se aplica a todas las personas empleadas por la administracinpblica, en la medida en que no les sean aplicables disposiciones ms favorables de otrosconvenios internacionales del trabajo (artculo 1). Las nicas categoras de empleados

pblicos que pueden ser excluidas del mbito de aplicacin del Convenio por lalegislacin nacional (adems de las fuerzas armadas y la polica, como establecan losconvenios anteriores) son: los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se

considera normalmente que poseen poder decisorio o desempean cargos directivos olos empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial.

49. Respecto a la solucin de los conflictos que surjan con motivo de la determinacinde las condiciones de empleo, el Convenio nm. 151 propugna la negociacin entre las

partes o procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediacin, laconciliacin y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de losinteresados (artculo 8).

50. A pesar de que el reconocimiento del derecho a la negociacin colectiva de losfuncionarios haya conocido un progreso manifiesto gracias a la adopcin del Convenionm. 151, los Estados podan siempre evitar recurrir a la negociacin colectiva y

determinar las condiciones de empleo mediante otros mtodos. Por esta razn, y a fin depermitir un reconocimiento ms amplio de la negociacin colectiva, el Convenio


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nm. 154 y la Recomendacin nm. 163 sobre la negociacin colectiva adoptados en1981 tienen como particularidad que abarcan tanto el sector privado como el sector

pblico (salvo las fuerzas armadas y la polica). En lo que concierne a la administracinpblica, el Convenio nm. 154 prev nicamente que la legislacin o la prctica

nacionales podrn fijar modalidades particulares de aplicacin del Convenio (prrafo 3del artculo 1). El Estado Miembro que lo ratifique no puede, en consecuencia, seguirlimitndose al mtodo de consulta, como suceda con el Convenio nm. 151, y debe

promover la negociacin colectiva de las condiciones de trabajo y empleo (prrafo 1 delos artculos 2 y 5). De este modo, con la adopcin del Convenio nm. 154, lacomunidad internacional reconoce que la negociacin colectiva constituye el medio

privilegiado para reglamentar las condiciones de trabajo tanto para el sector pblicocomo para el sector privado.

51. Al prever modalidades particulares de aplicacin, el Convenio nm. 154 aporta unacierta flexibilidad a la aplicacin de sus disposiciones y, de esta forma, permite tomar enconsideracin las particularidades del sector pblico, as como las de los diversos

regmenes y procedimientos presupuestarios nacionales.52. Como atestigua esta breve relacin de antecedentes, la incorporacin de los

principios y los derechos sindicales fundamentales que enuncian la Constitucin de laOIT de 1919 y la Declaracin de Filadelfia a los convenios internacionales del trabajomencionados no ha sido una tarea fcil y ha requerido mucho tiempo.


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Primera parte

Derechos sindicales y facilidadesen la administracin pblica

I. Campo de aplicacin del Conveniosobre las relaciones de trabajo en laadministracin pblica, 1978 (nm. 151)

Convenio sobre las relaciones de trabajoen la administracin pblica, 1978 (nm. 151)

Artculo 1

El presente Convenio deber aplicarse a todas las personas empleadas por laadministracin pblica, en la medida en que no les sean aplicables disposiciones msfavorables de otros convenios internacionales del trabajo.

La legislacin nacional deber determinar hasta qu punto las garantas previstasen el presente Convenio se aplican a los empleados de alto nivel que, por sus

funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeancargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamenteconfidencial.

La legislacin nacional deber determinar asimismo hasta qu punto las garantasprevistas en el presente Convenio son aplicables a las fuerzas armadas y a la polica.

Artculo 2

A los efectos del presente Convenio, la expresin empleado pblico designa a todapersona a quien se aplique el presente Convenio de conformidad con su artculo 1.

Artculo 3

A los efectos del presente Convenio, la expresin organizacin de empleadospblicos designa a toda organizacin, cualquiera que sea su composicin, que tenga porobjeto fomentar y defender los intereses de los empleados pblicos.

53. Cuando en 1948 la Conferencia Internacional del Trabajo adopt el Convenio sobrela libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin, 1948 (nm. 87), reconociel derecho de sindicacin tanto a los trabajadores del sector privado como a los delsector pblico, incluidos empleados de la administracin pblica. El artculo 2 delConvenio establece el principio segn el cual los trabajadores y los empleadores, sinninguna distincin y sin autorizacin previa, tienen el derecho de constituir lasorganizaciones que estimen convenientes....

54. La nica excepcin que prev el Convenio nm. 87 se refiere a las fuerzas armadasy la polica, en cuyo caso deja en manos de la legislacin nacional determinar hasta qu

punto se les aplicarn las garantas previstas por el Convenio (artculo 9 del Convenio

nm. 87).


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55. Cuando en 1949 la Conferencia examin un nuevo instrumento, el Convenionm. 98 sobre el derecho de organizacin y de negociacin colectiva, destinado entreotras cosas a promover la negociacin colectiva, se decidi no slo autorizar la mismaexcepcin para la polica y las fuerzas armadas, sino que tambin se decidi prever que

el artculo 6 del Convenio no tratase de la situacin de los funcionarios pblicos en laadministracin del Estado, y que no debera interpretarse, en modo alguno, enmenoscabo de sus derechos o de su estatuto. Con la adopcin de dicho artculo, laConferencia reconoci que la negociacin colectiva en la administracin pblica revestacaractersticas especiales que se daban, en mayor o menor medida, en casi todos los

pases. La primera razn que suele invocarse es que, en dicho contexto, el Estado asumedos funciones, la de empleador y la de autoridad legislativa, que en ocasiones se solapan,o incluso pueden llegar a contradecirse, lo que puede plantear dificultades. Por otro lado,el margen de maniobra del Estado depende en gran medida de los ingresos fiscales;ahora bien, como empleador, es el ltimo responsable ante la poblacin de la asignaciny la gestin de sus recursos. Por ltimo, en algunas tradiciones jurdicas osocioculturales se considera que la condicin de funcionario es incompatible concualquier nocin de negociacin colectiva y de libertad sindical.

56. Teniendo en cuenta los trabajos preparatorios del Convenio nm. 98 14 , laComisin de Expertos seal que no todos los funcionarios pblicos pueden excluirsedel campo de aplicacin del Convenio, sino nicamente los funcionarios pblicos empleadosen la administracin del Estado. La Comisin adopt esta postura inspirndoseespecialmente en la versin inglesa del artculo 6, que hace referencia a los public

servants engaged in the administration of the State (en francs,fonctionnaires publics).

57. Treinta aos despus de la adopcin del Convenio nm. 98, el Convenio nm. 151pretenda llenar un vaco pidiendo a los Estados Miembros que fomentasen el plenodesarrollo y utilizacin de procedimientos de negociacin entre las autoridades pblicas

competentes y las organizaciones de empleados pblicos acerca de las condiciones deempleo, o de cualesquiera otros mtodos que permitan a los representantes de losempleados pblicos participar en la determinacin de dichas condiciones. De este modo,la Conferencia Internacional del Trabajo permita hacer extensivos los derechosreconocidos por el Convenio nm. 98 a los empleados pblicos otorgndolesoficialmente el derecho a participar en la determinacin de sus condiciones de empleo,siendo la negociacin colectiva una de las modalidades posibles expresamente mencionadas.

58. Relaciones entre los convenios. En 1977, la Comisin del Servicio Pblico de laConferencia Internacional del Trabajo decidi, durante la preparacin del Convenionm. 151, no incluir al prrafo siguiente: Los Miembros que ratifiquen el Convenio

podran excluir de su campo de aplicacin a las personas empleadas en empresas oestablecimientos pblicos de tipo comercial, industrial, agrcola o similares, o adeterminadas categoras de las mismas. Se precis entonces que la intencin eraamparar a los trabajadores excluidos del campo de aplicacin del Convenio nm. 98 yque el campo de aplicacin del convenio propuesto y del Convenio nm. 98 sera tal queninguna categora, aparte de las que pudieran quedar especficamente excluidas en virtuddel convenio propuesto, quedara fuera del mbito de aplicacin de uno u otroconvenio 15. Asimismo, el prrafo 1 del artculo 1 establece que el Convenio deberaplicarse a todas las personas empleadas por la administracin pblica, en la medida en

14 Los trabajos preparatorios de los Convenios y Recomendaciones tratados en este Estudio pueden consultarse enla pgina web de la OIT bajo la rbrica LABORDOC.

15 Conferencia Internacional del Trabajo, 63. reunin, 1977, Actas, pg. 662, Informe de la Comisin delServicio Pblico, prr. 48.


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Derechos sindicales y facilidades en la administracin pblica

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que no les sean aplicables disposiciones ms favorables de otros conveniosinternacionales del trabajo.

59. La salvaguardia prevista en el prrafo 1 del artculo 1 del Convenio ha sido tilpara decidir en situaciones en las que las disposiciones de los Convenios nms. 87 y 98

eran ms favorables que las del Convenio nm. 151. As pues, el Comit de LibertadSindical, entre otros, ha tenido ocasin de pronunciarse, en diversas ocasiones, sobre lasrelaciones entre los convenios de la OIT 16. Por ejemplo, ha sealado que el artculo 4del Convenio nm. 98 ofrece disposiciones ms favorables a los trabajadores que las delartculo 7 del Convenio nm. 151 en sectores como la enseanza pblica, en que ambosconvenios son aplicables, pues aquel incluye la nocin del recurso voluntario a lanegociacin y la autonoma de las partes en ella. El Comit consider que en tales casos,teniendo en cuenta el artculo 1 del Convenio nm. 151, debera aplicarse

preferentemente el artculo 4 del Convenio nm. 98 con respecto al artculo 7 delConvenio nm. 151, ya que este ltimo incita a los poderes pblicos a estimular yfomentar la negociacin colectiva, sea a travs de procedimientos que permitan dicha

negociacin, sea a travs de otros mtodos que permitan a los representantes de losempleados pblicos participar en la determinacin de sus condiciones de empleo 17.

60. La nocin de administracin pblica. En 1978, la Comisin del Servicio Pblicoacord que la expresin administracin pblica que figura en el prrafo 1 delartculo 1 del Convenio debera aplicarse a todos los organismos o institucionesinvestidos de autoridad o funciones pblicas 18. A este respecto, se record que incumbaen primer lugar a cada gobierno determinar qu organismos e instituciones eranconsiderados de administracin pblica en el pas, a reserva del principio de que todoGobierno que ratificase un convenio deba aplicarlo de buena fe.

61. De los trabajos preparatorios se desprende que quedan excluidos de esta definicin

los parlamentarios, magistrados y otras autoridades pblicas que ocupan cargos decarcter poltico por eleccin o por nombramiento 19 . En lo que respecta a losmagistrados su derecho de organizacin est reconocido por el Convenio nm. 87.

62. Empleados que, por sus funciones, poseen poder decisorio o desempean cargosdirectivos o empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial. Adems, el Convenio otorga a la legislacin nacional el cometido de determinar hastaqu punto las garantas previstas en el Convenio se aplican a los empleados de alto nivelque, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio odesempean cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturalezaaltamente confidencial (prrafo 2 del artculo 1).

63. En 1978, la Comisin del Servicio Pblico precis que la frase que por su

jerarqua y sus funciones, se considera normalmente que gozan de poder decisorio o quedesempean cargos directivos o que sus obligaciones son de naturaleza altamenteconfidencial deba entenderse en el sentido de que no permita la exclusin de personascuyas funciones de direccin eran accesorias o constituan nicamente una parte poco

16Recopilacin de decisiones y principios del Comit de Libertad Sindical, quinta edicin, 2006, prrs. 1061a 1064 (en adelante Comit de Libertad Sindical, Recopilacin, 2006).

17 Comit de Libertad Sindical, 256. informe, caso nm. 1391 (Reino Unido), prr. 85.18 Conferencia Internacional del Trabajo, 64. reunin, 1978, Actas, pg. 25/4, Informe de la Comisin delServicio Pblico, prr. 23.19

Conferencia Internacional del Trabajo, 63. reunin, 1977, Actas, pg. 660, Informe de la Comisin delServicio Pblico, prr. 37, y Conferencia Internacional del Trabajo, 64. reunin, 1978,Actas, pg. 25/4, Informede la Comisin del Servicio Pblico, prr. 24.


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importante de sus tareas habituales y que pretenda aportar un cierto grado deflexibilidad, dejando al criterio de los gobiernos el decidir la medida en la que losinstrumentos propuestos se aplicaran a un nmero limitado de dichos empleados de altonivel y empleados cuyas obligaciones tuvieren una naturaleza altamente confidencial 20.

64. A este respecto, tanto la Comisin de Expertos como el Comit de LibertadSindical tuvieron que pronunciarse sobre legislaciones o prcticas nacionales que,debido a definiciones demasiado amplias en la categora de empleados de alto nivel que,

por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeancargos directivos, y empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamenteconfidencial, o al recurso demasiado frecuente a la calificacin de puestos deempleados pblicos de esta categora, ponan trabas en la prctica a los derechossindicales; tales disposiciones o prcticas, combinadas en ocasiones con el requisito deun nmero mnimo relativamente elevado de miembros para constituir un sindicato,

pueden incluso, en la prctica, suponer actos de injerencia en los asuntos sindicales,impedir la constitucin de sindicatos y, por consiguiente, violar gravemente los derechos

sindicales de los empleados pblicos interesados.65. La Comisin considera que la nocin de confidencialidad debe interpretarse deforma restrictiva; de igual modo, la calificacin de las tareas como tareas de direccin oque conllevan poder decisorio debe limitarse tanto como sea posible. Corresponde a laComisin de Expertos y al Comit de Libertad Sindical determinar, caso por caso, si seha recurrido de forma demasiado generalizada a la nocin de confidencialidad o a lacalificacin de tareas como de direccin o relacionadas con la toma de decisiones. Paraello, los rganos de control deben basarse en criterios como el poder de sancin de quedisponen los empleados pblicos en cuestin, o incluso en la determinacin de en qumedida sus funciones incluyen la capacidad para emitir normas o decisionesadministrativas, representar al Estado, supervisar las cuentas pblicas (por ejemplo, los

auditores o en ocasiones los contadores pblicos), etc. As pues, estos criterios se basanen la naturaleza de las actividades, as como en la posicin que ocupan estos empleadosen la jerarqua, ya que, segn el Comit, tales empleados deben disponer de un grado deautonoma elevado.

66. Una parte de los empleados pblicos que abarca la definicin del prrafo 2 delartculo 1 del Convenio est formada por personas de alto nivel o cuyas obligaciones sonde naturaleza altamente confidencial que ocupan puestos de libre nombramiento ydestitucin. Se trata, por ejemplo, de ministros, secretarios de Estado, directoresgenerales y otros cargos de confianza. Es importante diferenciar esta situacin de la

prctica que han desarrollado algunos Estados y que consiste en recurrir a gran escala apuestos de libre designacin y destitucin y para el desempeo de las funcionespermanentes de la administracin pblica, lo cual plantea problemas en relacin con laaplicacin del Convenio.

67. Fuerzas armadas y polica. El prrafo 3 del artculo 1 del Convenio establece que lalegislacin nacional deber determinar asimismo hasta qu punto las garantas previstasen el presente Convenio son aplicables a los miembros de las fuerzas armadas y la polica.

68. Durante los trabajos preparatorios, se consider que sera mejor que ladeterminacin del alcance de las exclusiones de las personas que ejerciesen funcionesanlogas a las de estos cuerpos de seguridad fuese confiada a la Comisin en el ejercicio

20

Conferencia Internacional del Trabajo, 63. reunin, 1977, Actas, pg. 662, Informe de la Comisin delServicio Pblico, prr. 47, y Conferencia Internacional del Trabajo, 64. reunin, 1978,Actas, pg. 25/4, Informede la Comisin del Servicio Pblico, prr. 26.


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de sus funciones de control, como en ocasiones anteriores en las que se haba encargadode la interpretacin de otros convenios que contenan la expresin fuerzas armadas y

polica 21.

69. Es interesante observar que, en un nmero importante de pases, la legislacin

relativa a la aplicacin del Convenio se aplica tambin al personal de las fuerzas armadasy de la polica y que ciertos pases reconocen incluso el derecho de negociacin colectivade la polica 22.

70. La Comisin subraya que, en cualquier caso, el Convenio se aplica al personal civilde las fuerzas armadas y al personal civil adscrito a la polica. En ciertos pases ese

personal civil no goza de derechos sindicales 23.

71. Con cierta frecuencia se plantean problemas de conformidad con el Convenio enrelacin con los servicios penitenciarios. Por ejemplo, en Botswana, la Ley de laAdministracin Pblica, la Ley de Sindicatos y Organizaciones de Empleadores, en suversin enmendada en 2003 (Ley TUEO) y la Ley sobre Conflictos Laborales no se

aplican a los servicios penitenciarios. La Comisin tom nota de que, segn el Gobierno,en virtud de las leyes y reglamentos nacionales, los servicios penitenciarios prestabanservicios de seguridad, y record que, de conformidad con el artculo 1 del Convenio,slo podan excluirse del mbito de aplicacin del Convenio la polica, las fuerzasarmadas y los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considerabanormalmente que posean poder decisorio o desempeaban cargos directivos o losempleados cuyas obligaciones eran de naturaleza altamente confidencial, y pidi alGobierno que modificase el artculo 2 de la Ley de Sindicatos y de Organizaciones deEmpleadores (Ley TUEO), el artculo 2 de la Ley sobre Conflictos Laborales y elartculo 35 de la Ley de Prisiones, a fin de garantizar a los empleados de los servicios

penitenciarios los derechos consagrados en el Convenio 24.

72. En cuanto a los conceptos de empleado pblico y de organizacin de empleadospblicos definidos en los artculos 2 y 3 del Convenio, se precis, en el caso del segundo,que designaba a toda organizacin, cualquiera que sea su composicin, que tenga porobjeto fomentar y defender los intereses de los empleados pblicos. En 1978, laComisin del Servicio Pblico admiti que con la expresin cualquiera que sea sucomposicin pretenda abarcar las organizaciones mixtas, compuestas por empleados

pblicos y otros trabajadores 25.

21 Conferencia Internacional del Trabajo, 63. reunin, 1977, Actas, pg. 662, Informe de la Comisin delServicio Pblico, prr. 50, y Conferencia Internacional del Trabajo, 64. reunin, 1978,Actas, pg. 25/5, Informede la Comisin del Servicio Pblico, prr. 30.22 Por ejemplo Blgica, Brasil, Nueva Zelandia, Sudfrica y cierto nmero de estados federados de EstadosUnidos.

23 Por ejemplo, en Pakistn, se considera que los empleados del ferrocarril pertenecen a las fuerzas armadas y,por consiguiente, estn excluidos de los derechos sindicales.

24BotswanaCEACR, Convenio nm. 151, observacin, 2012.

25 Conferencia Internacional del Trabajo, 64. reunin, 1978, Actas, pg. 25/7, Informe de la Comisin delServicio Pblico, prr. 36; BurundiCEACR, convenio nm. 87, solicitud directa, 2012. La Comisin tuvo laocasin de precisar, por ejemplo, al examinar la situacin de Burundi en el marco de la aplicacin del Convenio

nm. 87, que, si puede admitirse que las organizaciones de base de los empleados pblicos estn limitadas a estacategora de trabajadores, estas organizaciones deberan no obstante poder afiliarse libremente a las federacionesy confederaciones de su eleccin, con inclusin de las que agrupan tambin a organizaciones del sector privado.


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II. Derechos civiles y polticosde los empleados pblicos

Introduccin

73. En el prembulo de la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948,principal fundamento de las normas internacionales sobre derechos humanos, se pone derelieve el carcter universal de esos derechos, considerando que la libertad, la justicia yla paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrnseca y de losderechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana.Complementan y desarrollan la Declaracin Universal el Pacto Internacional deDerechos Civiles y Polticos y sus dos Protocolos Facultativos, y el Pacto Internacionalde Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que entraron en vigor en 1976.

74. En numerosas convenciones, declaraciones y resoluciones internacionales enmateria de derechos humanos se han reafirmado los principios bsicos de los derechos

humanos que fueron promulgados por primera vez en la Declaracin universalidad,interdependencia e indivisibilidadas como el hecho de que los derechos humanos 26implican derechos y obligaciones para las autoridades y los titulares de stos, as comoconductas a nivel de la prctica de los Estados.

75. Antes de abordar de lleno la cuestin de los derechos civiles y polticos de losempleados pblicos, la Comisin ha estimado conveniente reafirmar la importancia quecabe atribuir a los principios fundamentales enunciados en la Declaracin Universal deDerechos Humanos, considerando que la vulneracin de esos principios puedemenoscabar el libre ejercicio de los derechos sindicales. Es imprescindible afirmar laexistencia de una estrecha interrelacin entre los distintos derechos humanosfundamentales para lograr la aplicacin efectiva de esos derechos, habida cuenta de queninguno de estos derechos se puede ejercer plenamente si se prescinde de la coexistenciade los dems. De hecho, en la resolucin de la 54. reunin de la Conferencia de laOrganizacin Internacional del Trabajo, de 1970, sobre los derechos sindicales y susrelaciones con las libertades civiles, se puso de manifiesto la interrelacin entre lalibertad sindical y las libertades civiles y polticas.

76. En la Resolucin sobre los derechos sindicales y su relacin con las libertadesciviles se reconoce que los derechos conferidos a las organizaciones de trabajadores yde empleadores se basan en el respeto de las libertades civiles enumeradas, en particular,en la Declaracin Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional deDerechos Civiles y Polticos, y que el concepto de derechos sindicales carece totalmente

de sentido cuando no existen tales libertades civiles.Alcance de los derechos civiles y polticosde los empleados pblicos

Convenio sobre las relaciones de trabajoen la administracin pblica, 1978 (nm. 151)

Artculo 9

Los empleados pblicos, al igual que los dems trabajadores, gozarn de losderechos civiles y polticos esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical, areserva solamente de las obligaciones que se deriven de su condicin y de la naturalezade sus funciones.

26 Vase, por ejemplo: http://www.un.org/es/documents/udhr/law.shtml.


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Resolucin sobre los derechos sindicalesy su relacin con las libertades civiles

La Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo:

()

2.

Hace especial hincapi en las libertades civiles que figuran a continuacin,libertades que se definen en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, y que sonesenciales para el ejercicio normal de los derechos sindicales: a) el derecho a la libertady a la seguridad de la persona y a la proteccin contra la detencin y la prisinarbitrarias; b) la libertad de opinin y de expresin y, en particular, de sostener opinionessin ser molestado y de investigar y recibir informacin y opiniones, y difundirlas, sinlimitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin; c) el derecho de reunin; d) elderecho a proceso regular por tribunales independientes e imparciales; y e) el derecho ala proteccin de la propiedad de las organizaciones sindicales.

77. Durante los debates celebrados en torno a esta cuestin en 1977 y 1978 conanterioridad a la adopcin del Convenio nm. 151, la Comisin del Servicio Pblico

puntualiz que los derechos civiles y polticos mencionados en este artculo eran losderechos que haban sido considerados como esenciales para el ejercicio normal de losderechos sindicales, segn la Resolucin de la OIT sobre los derechos sindicales y surelacin con las libertades civiles 27.

78. Esta Resolucin, adoptada por la Conferencia en 1970, reafirma el vnculofundamental entre las libertades pblicas y los derechos sindicales que ya se haban

puesto de relieve en la Declaracin de Filadelfia de 1944 28.

79. Considerando, entre otras cosas, que existen principios firmemente establecidos yuniversalmente aceptados que definen las garantas bsicas de las libertades civiles, quedeberan constituir un ideal comn por el que todos los pueblos y naciones debenesforzarse, la Conferencia enumer de forma explcita los derechos fundamentales

necesarios para el ejercicio de la libertad sindical, entre los que destacan: a) el derechoa la libertad y a la seguridad de la persona y a la proteccin contra la detencin y la

prisin arbitrarias; b) la libertad de opinin y de expresin y, en particular, de sosteneropiniones sin ser molestado y de investigar y recibir informacin y opiniones, ydifundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin; c) el derechode reunin; d) el derecho a proceso regular por tribunales independientes e imparciales;y e) el derecho a la proteccin de la propiedad de las organizaciones sindicales 29. Aladoptar esta resolucin, la Conferencia reiteraba que el pleno desarrollo de la libertadsindical depende de la existencia de un sistema democrtico en el que se respeten losderechos y libertades civiles fundamentales, considerando que sin independencianacional ni libertad poltica no pueden existir derechos sindicales plenos y genuinos.

80. Desde la adopcin de esta Resolucin, la Comisin de Expertos, la Comisin deAplicacin de Normas de la Conferencia y el Comit de Libertad Sindical han insistidoconstantemente en la interdependencia entre las libertades civiles y los derechossindicales, subrayando que un movimiento sindical verdaderamente libre e independiente

27 Conferencia Internacional del Trabajo, 63. reunin, 1977Actas, pg. 668; informe de la Comisin del ServicioPblico, prr. 102; y Conferencia Internacional del Trabajo, 64. reunin, 1978, Actas, pg. 25/11; informe de laComisin del Servicio Pblico, prr. 75.28 La Declaracin de Filadelfia proclama en el aptdo. b) de su art. I que la libertad de expresin y de asociacin esesencial para el progreso constante, y se refiere en el aptdo. a) de su art. II a los derechos fundamentalesinherentes a la dignidad humana.

29 Resolucin de la OIT sobre los derechos sindicales y su relacin con las libertades civiles (adoptada el 25 dejunio de 1970), prr. 2.


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slo puede desarrollarse en un clima desprovisto de violencia, de presiones o deamenazas de toda ndole contra los dirigentes y afiliados de tales organizaciones, y quelos sindicatos son a menudo un instrumento para promover el desarrollo de lademocracia, en particular all donde la ley no permite la expresin de opiniones

democrticas y pluralistas en el mbito poltico. La Comisin destaca que sin un plenoderecho de organizacin sindical, practicado sin injerencias, el derecho de negociacincolectiva no puede ejercerse de manera significativa.

81. La Comisin destaca que los derechos humanos se aplican a los empleadospblicos al igual que a los dems ciudadanos, a reserva solamente de las obligacionesque se deriven de su condicin y de la naturaleza de sus funciones, y en particular deldeber de reserva y de lealtad que incumben a los empleados pblicos.

82. A este respecto, recuerda que la interdependencia entre el respeto de los derechoshumanos y el respeto de la libertad sindical implica, en particular, que las autoridades

pblicas no pueden interferir en las actividades sindicales legtimas de lasorganizaciones mediante arrestos y detenciones arbitrarios de dirigentes o afiliadossindicales, ni a acusarles de actos delictivos en razn de su afiliacin sindical o de susactividades sindicales legtimas. Supone asimismo que, en caso de alegatos deviolaciones de los derechos y principios reconocidos en el convenio, se lleven a cabo sindemora investigaciones judiciales independientes con el objeto de esclarecer plenamentelos hechos, deslindar las responsabilidades, sancionar a los autores e instigadores y

prevenir la repeticin de tales actos. En este sentido, la Comisin observa asimismo quelos retrasos excesivos en los procedimientos iniciados en respuesta a este tipo de actoscrean una situacin de impunidad que refuerza el clima reinante de violencia einseguridad. Tambin subraya que es necesario impartir una formacin especfica sobrelibertad sindical a las fuerzas del orden a fin de evitar los actos de violencia y lasdetenciones arbitrarias.

83. La Comisin constata con profunda preocupacin que, en la prctica, la cuestin delos derechos civiles de los empleados pblicos sigue planteando problemas en muchos

pases y que, por ejemplo, se siguen cometiendo asesinatos de dirigentes sindicales ysindicalistas 30 o se siguen reprimiendo con violencia las manifestaciones. El examen encuanto al fondo de las numerosas alegaciones relativas a violaciones de los derechossindicales presentadas ante el Comit de Libertad Sindical desde su creacin ennoviembre de 1951 deja patente que las restricciones a las libertades civiles y polticasson una de las principales causas de violacin de la libertad sindical. Este conjunto deactos violentos y de infracciones afecta tambin a los empleados pblicos.

84. Adems, la Comisin estima que las disposiciones que prohben de manera general

las actividades polticas o partidistas de las organizaciones de empleados pblicos para lapromocin de sus objetivos especficos son contrarias a los principios de la libertadsindical, y que no sera realista prohibir en la prctica toda actividad poltica de lossindicatos.

85. La Comisin recuerda que las organizaciones de empleados pblicos tambindeberan poder expresar pblicamente sus opiniones sobre cuestiones ms amplias de

poltica econmica y social que tengan una incidencia directa en los intereses de susafiliados. No obstante, en la expresin de sus opiniones, las organizaciones sindicales nodeberan rebasar los lmites admisibles ni incurrir en excesos de lenguaje 31.

30 Vanse, por ejemplo, Colombia y Guatemala incluso en el sector pblico, y Panam y la Repblica

Bolivariana de Venezuela en el sector de la construccin.31 Vase Comit de Libertad Sindical, caso nm. 1865 (Repblica de Corea), 363.er informe, prr. 131.


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86. En relacin con la cuestin relativa al deber de reserva y de lealtad que incumbe alos empleados pblicos, la Comisin observa que la imposicin de limitaciones a lalibertad de expresin de estos trabajadores puede estar justificada hasta cierto punto,sobre todo si se trata de empleados que desempean cargos de alta responsabilidad, y

concretamente en lo que atae a la expresin de opiniones relativas a la administracin.87. Por lo general, los empleados pblicos suelen estar sujetos a obligacionesespecficas en el ejercicio de sus funciones. Por ejemplo, tienen la obligacin de cumplirlas funciones del cargo, la obligacin de desempear sus funciones de maneradesinteresada, el deber de obediencia, el deber de lealtad, el deber de reserva, el deber deneutralidad o la obligacin del secreto profesional, cuyo incumplimiento puede acarrearsanciones disciplinarias 32. En las memorias presentadas en virtud del artculo 19 de laConstitucin, diversos gobiernos explican que dichas restricciones tienen por objeto

proteger a la administracin pblica, garantizar la transparencia y prevenir la corrupcin.En el Canad, por ejemplo, la imparcialidad poltica es un valor fundamental consagradoen la Ley relativa al empleo en la administracin pblica. Segn el Gobierno, constituye

uno de los pilares de una administracin pblica profesional y de un gobiernodemocrtico y responsable. En una administracin pblica imparcial desde el punto devista poltico, los nombramientos se llevan a cabo en funcin de los mritos y no estnsometidos a presiones polticas. Adems, los funcionarios ejercen sus funciones conimparcialidad poltica, y se les percibe como tales. En la parte 7 (actividades polticas)de la ley y en su reglamento de aplicacin se prev un rgimen de gestin de lasactividades polticas de los funcionarios, basado en la necesidad de hallar un equilibrioentre los derechos de los empleados a ejercer actividades polticas y el principio deimparcialidad de la administracin pblica. En este mbito, los funcionarios pueden

participar en actividades polticas, siempre que no mermen o puedan mermar sucapacidad para desempear sus funciones con imparcialidad poltica. En Francia, de

conformidad con el Prembulo de la Constitucin de 27 de octubre de 1946 (mantenidoen vigor por la Constitucin de 4 de octubre de 1958), los funcionarios, como todos lostrabajadores, tienen derecho a que no se les discrimine en el empleo por motivo de suscreencias y opiniones. Entre otras cosas, tienen derecho a afiliarse a un partido poltico oa una asociacin cultural. Adems, la administracin no puede denegar a nadie elderecho a participar en un proceso de contratacin de empleados pblicos por motivo desus opiniones polticas, ni puede incluir en el expediente del funcionario elementosrelativos a sus opiniones.

88. En algunos pases, los empleados pblicos no pueden permanecer en su puesto siasumen un mandato poltico. En otros pases, se les permite expresar sus opiniones

polticas, filosficas o religiosas fuera del trabajo, pero han de desempear sus funciones

con imparcialidad y objetividad. Por lo general, tienen prohibido ejercer una actividadprivada lucrativa en el mbito profesional, sea cual sea su naturaleza, o bien actividadesque impliquen un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto pblico. En elChad, por ejemplo, esta prohibicin no se aplica a la produccin rural, la produccin deobras cientficas, literarias o artsticas ni a cualquier otro caso respecto del cual exista undecreto aprobado por el Consejo de Ministros en el que se confirme que dichasactividades no suponen conflicto de intereses con el desempeo de un cargo pblico o noson incompatibles con la deontologa administrativa. En algunos pases, el derecho dehuelga est prohibido para los funcionarios pblicos o sujeto a fuertes restricciones (enlas labores de preparacin del Convenio nm. 151 se estableci que el derecho de huelgano est incluido en el mbito de este Convenio). Con frecuencia, se prohbe que los altos

32 Vase, por ejemplo, Comit de Libertad Sindical, caso nm. 2779 (Uruguay), 360. informe, prr. 1136.


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funcionarios, incluidos los magistrados, se afilien a un partido poltico. Algunosgobiernos justifican la restriccin que pesa sobre los magistrados aduciendo el respetodel principio de separacin de poderes 33.

89. La Comisin observa que en casi todos los pases se prevn restricciones

adicionales para los empleados pblicos que pertenecen a las fuerzas armadas y a lapolica, debido a la especificidad de sus funciones 34. La Comisin considera que esasrestricciones no son contrarias a lo dispuesto en el Convenio nm. 151, artculo 1,

prrafo 3.

90. Por ltimo, la Comisin subraya que los convenios relativos a la libertad sindicalno contienen disposiciones que permitan invocar la vigencia del estado de excepcin

para eximir de las obligaciones que se derivan de los convenios o suspender suaplicacin. Ahora bien, el hecho de que muy a menudo se invoque este motivoconstituye una seria amenaza para el ejercicio de los derechos sindicales. Semejanteexcusa slo podra justificar restricciones a las libertades pblicas indispensables para elejercicio efectivo de los derechos sindicales en circunstancias de extrema gravedad(casos de fuerza mayor, disturbios civiles graves, etc.) y a condicin de que todas lasmedidas que menoscaban las garantas establecidas en los convenios se limiten en sualcance y duracin a lo estrictamente necesario para hacer frente a una situacin

particular. Si bien cabe concebir que, en caso de un estado de excepcin, pueda limitarse,suspenderse o incluso prohibirse el ejercicio de determinadas libertades pblicas, comoel derecho de reunin pblica o el derecho de manifestacin en la va pblica, no sonadmisibles, en cambio, la limitacin, la suspensin o la abolicin de las garantas en elterreno de las actividades sindicales 35.

33 A este respecto, vase en Europa el art. 10 del Convenio para la Proteccin de los Derechos Humanos y lasLibertades Fundamentales STCE nm. 005 (1953): El ejercicio de estas libertades, que entraan deberes yresponsabilidades, podr ser sometido a ciertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones, previstas porla ley, que constituyan medidas necesarias, en una so

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