Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

Política de responsabilidad fiscal en El SalvadorLuz María Serpas de PortilloMarjorie ChorroJosé Andrés Oliva Cepeda

Departamento de Estudios Económicos DECDepartamento de Estudios Legales DEL

Estudios Estratégicos

Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El SalvadorPO.BOX. 01 - 278 • PBX: (503) 2248-5600 • FAX: (503) 2278-3356

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Serpas de Portillo, Luz María, 1961- Política de responsabilidad fiscal en El Salvador: estudiosestratégicos / Luz María Serpas de Portillo, Marjorie Chorro, JoséAndrés Oliva Cepeda. -- 1ª ed. -- Antiguo Cuscatlán, La Libertad,El Salv. : FUSADES, 2012. 38 p. ; 27 cm. -- (Estudios estratégicos)

ISBN 978-99923-962-3-0

1. Hacienda pública. 2. Gastos públicos-El Salvador. 3. Políticade gastos públicos. 4. Presupuesto nacional. I. Chorro, Marjorie,1976- coaut. II. Oliva Cepeda, José Andrés, 1980-, coaut.III. Título.

336S486p

sv

BINA/jmh

FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADESUna publicación del Departamento de Estudios Económicos y el Departamento de Estudios Legales

Primera edición 1,000 ejemplares

Septiembre de 2012

ISBN 978-99923-962-3-0

San Salvador, El Salvador, Centroamérica

Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro

La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarseal Director del Departamento de Estudios Económicos y el Departamento de Estudios Legales de Fusades





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Índice general

1. Introducción ............................................................................................................. 1

2. ¿PorquéimpulsarreglasderesponsabilidadfiscalenElSalvador? ........................... 2 2.1 Deteriorodelasfinanzaspúblicas ................................................................ 2 2.2 Desempeño económico ............................................................................... 5 2.3 Insuficientetransparenciayrendicióndecuentasenlagestiónfiscal ........... 6 2.4 Carenciadeunmarconormativoqueregulelaestabilidadfiscal .................. 7 2.5 Tendenciadeldéficitfiscalestructural ......................................................... 8

3. Conceptualizaciónyelementosaconsiderarenlasreglasfiscales ............................ 11 3.1 Reglascuantitativas..................................................................................... 11 3.2 Reglas de procedimiento ............................................................................. 13 3.3 Pautas de transparencia .............................................................................. 13 3.4 Cláusulas de escape ..................................................................................... 14 3.5 FondosdeEstabilización ............................................................................. 14 4. Experienciainternacional-legislacióncomparada ..................................................... 15 4.1 Brasil ........................................................................................................... 15 4.2 NuevaZelanda ............................................................................................ 16 4.3 Perú ............................................................................................................. 17 4.4 Colombia ..................................................................................................... 17 4.5 Chile ............................................................................................................ 18 4.6 Nuevageneracióndereformas .................................................................... 19

5. PolíticaderesponsabilidadfiscalparaElSalvador .................................................... 22 5.1 Condicionesprevias ..................................................................................... 22 5.2 Lineamientos a considerar ........................................................................... 23

6. Reflexionesfinales ................................................................................................... 29

Bibliografía .............................................................................................................. 31

Anexo1 Experienciainternacional-legislacióncomparada ..................................32-33 Anexo2 EstructuradelSectorPúbliconoFinanciero ........................................... 34

Índice de cuadros1 Indicadoresmacroeconómicosseleccionados,2004-2011 ........................................ 42 Reglasfiscalesenpaísesseleccionados .................................................................... 163 Tiposdereglasfiscalesadoptadasdesde2010 ......................................................... 22

Índice de gráficas

1 Déficitfiscal,porcentajedelPIB .............................................................................. 32 DeudadelSectorPúbliconoFinanciero ................................................................... 33 Crecimiento real del PIB ........................................................................................... 54 Cicloeconómicoyciclodelosingresostributarios ................................................... 95 Déficitfiscalyprimarioobservadosyestructurales .................................................. 106 Países seleccionados: Índice del Presupuesto Abierto (OBI) ...................................... 137 SPNF:remuneraciones ............................................................................................. 268 SPNF:déficitfiscalmensual ..................................................................................... 27

Índice de recuadros

1 Ejemplosdepaísesqueutilizancláusulasdeescape ................................................. 14 2 ElCompactoFiscal:ReformandolagobernanzafiscalenlaUniónEuropea .............. 203 Resumendenuevasreglasfiscalesadoptadasdesde2010poralgunospaíses .......... 21

Siglas utilizadas

AFI LeyOrgánicadeAdministraciónFinancieradelEstado

BCR BancoCentraldeReservadeElSalvador

CIP CertificadosdeInversiónPrevisional

Cn ConstitucióndelaRepública

DEC DepartamentodeEstudiosEconómicos

DEL DepartamentodeEstudiosLegales

DFE Déficitfiscalestructural

FMI Fondo Monetario Internacional

FOP FideicomisodeObligacionesPrevisionales

FOSEDU FideicomisoparalaInversiónenEducación,PazSocialySeguridadCiudadana

FUSADES FundaciónSalvadoreñaparaelDesarrolloEconómicoySocial

IAIP InstitutodeAccesoalaInformaciónPública

IPC Índice de Precios al Consumidor

LAIP LeydeAccesoaInformaciónPública

LETES LetrasdelTesoro

LRF LeydeResponsabilidadFiscal

MIHAC Ministerio de Hacienda

OBI Índice de Presupuesto Abierto (por sus siglas en inglés)

PDE ProcedimientodeDéficitExcesivo

PEC PactodeEstabilidadyCrecimiento

PIB Producto Interno Bruto

ROSC ReportontheObservanceofStandardsandCodes(*)

SEP Superávitestructuralprimario

SPNF SectorPúbliconoFinanciero

UE UniónEuropea

(*) Informe de El Salvador sobre la Observancia de Estándares y Códigos: Módulo de Transparencia Fiscal (por sus siglas en inglés)

Los autores agradecen los comentarios y sugerencias formuladas por el

Dr. Álvaro Trigueros Argüello, Director del Departamento de Estudios

Económicos, así como el apoyo de Manuel Antonio Zuleta en la

elaboración de gráficas y de Yolanda Cabrera de González

en la edición de este documento.

1Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

1. Introducción

En los últimos años, las finanzas públicas salvadoreñas se han deteriorado –déficit persistente, incremento significativo del gasto corriente y alto endeudamiento– en un contexto de bajo crecimiento económico y un entorno internacional incierto y volátil. También, el país es vulnerable a desastres naturales y choques externos que presionan el gasto público y la deuda, cuando ocurren. Ante este panorama, es urgente adoptar medidas para reenfocar la política fiscal con visión de mediano y largo plazo, considerando mejorar ingresos sin menoscabar el crecimiento económico, mayor eficiencia en el gasto corriente priorizando el área social, buscar opciones para un manejo adecuado de la deuda pública, adoptar un proceso de elaboración de presupuestos plurianuales, y, en general, fortalecer, institucionalizar y dotar de mayor transparencia la gestión de los fondos públicos. Al mismo tiempo, es imperativo continuar realizando acciones que conlleven a retomar un crecimiento económico sostenido, lo que permitirá mantener la sanidad de las finanzas públicas.

Las reglas de responsabilidad fiscal ancladas en una ley, junto con pautas de transparencia y rendición de cuentas, ofrecen una buena opción para mejorar la institucionalidad en la gestión de la política fiscal y reducir la discrecionalidad, con el propósito de que las finanzas públicas sean sostenibles. Para esto, es necesario que en el país se logre un acuerdo amplio, sobre la necesidad de mantener saludables las finanzas públicas y la utilización de este tipo de mecanismos para preservar la estabilidad en el largo plazo.

A raíz de las preocupaciones por mantener la estabilidad económica y protegerla de choques externos, desastres naturales o una gestión pública irresponsable, las reglas de responsabilidad fiscal cobraron auge en los últimos veinte años en muchas economías avanzadas y en desarrollo. En muchos casos, estas reglas se han plasmado en leyes y, en otros, son compromisos de los gobiernos aplicados de facto en la gestión fiscal; tienen como propósito evitar el endeudamiento excesivo, por sus consecuencias negativas para el progreso social, el crecimiento económico y la estabilidad de la economía. Una deuda elevada, impide que el gobierno cumpla sus funciones básicas adecuadamente –formación de recursos humanos, sistema de salud, infraestructura,


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etc.– pues deben destinarse recursos cuantiosos a la atención de la deuda; además, restringe el margen para atender cualquier contingencia que se presente por desastres naturales o choques externos.

Estas reglas consisten en establecer límites numéricos explícitos a variables fiscales como el nivel de endeudamiento, déficit fiscal, gasto corriente, ingresos fiscales; además, se agregan normas de procedimiento, que orientan ciertas decisiones presupuestarias y pautas de transparencia, que permiten a la sociedad informarse y evaluar la gestión pública e implican un fortalecimiento institucional en el proceso de presupuestación y en la ejecución de la política fiscal. Como consecuencia de los problemas fiscales derivados de la crisis internacional (2008-2009), este tipo de reglas han tomado un renovado impulso, varios países han incorporado nuevos elementos en procura de su cumplimiento, tratan de ser más flexibles pero a su vez más vinculantes.

Una Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) es un elemento determinante para instaurar una política de prudencia y responsabilidad en la gestión de las finanzas públicas, ya que establece reglas de obligatorio cumplimiento para el diseño y la ejecución de la política fiscal. El uso de éstas provee un mecanismo que fortalece la transparencia, predictibilidad, y evaluación de la política fiscal, al someter a funcionarios al escrutinio público de las metas y prioridades de sus políticas. La principal ventaja conseguida por países que han adoptado una LRF, radica en que la reducción sustantiva de la discrecionalidad coadyuva a solucionar los problemas de elevados déficits públicos, sesgos de gasto y elevado endeudamiento. Consecuentemente, aumenta la credibilidad y reputación de los gobiernos, lo que redunda en una reducción del riesgo país.

El propósito de este documento es aportar algunos insumos para el debate sobre reglas de responsabilidad fiscal en el país. Se organiza

de la siguiente forma: en el primer apartado, se resumen los argumentos que sustentan el impulso de este tipo de reglas en el caso de El Salvador; en el segundo, se presentan aspectos conceptuales y elementos básicos sobre las reglas fiscales; en tercer lugar, se comentan rasgos relevantes de experiencias exitosas en este ámbito, mediante legislación comparada; a continuación, se discuten algunos elementos a considerar en el diseño de una política de responsabilidad fiscal en el país, y, finalmente, se presentan algunas reflexiones.

2. ¿Por qué impulsar reglas de responsabilidad fiscal en El Salvador?

2.1 Deterioro de las finanzas públicas

En los últimos treinta años, las finanzas públicas salvadoreñas han exhibido un balance deficitario; en ciertos períodos los déficit alcanzaron niveles muy altos, como en los años de la guerra civil (13.8% del PIB en 1981), luego de implementarse una serie de reformas estructurales al sistema tributario a partir de 1989, se logró estabilizar las cuentas fiscales, y el déficit osciló en niveles manejables durante la mayor parte de los años noventa (gráfica 1). La deuda pública, por su parte, reflejó avances en su reducción, pasó de representar 57.2% del PIB en 1991 hasta 30.1% en 2000, debido, en parte, a las reformas implementadas y a un programa de condonación para apoyar los esfuerzos de reconstrucción, posteriormente a la suscripción de los Acuerdos de Paz en 1992 (gráfica 2); además, durante la primera mitad de los noventa, la economía reportó tasas de crecimiento reales de las más altas en la historia reciente (5.9% en promedio).


En 2004–2007, el desempeño de las finanzas públicas del país reportó una pequeña mejoría, el déficit pasó a 2% del PIB en 2007, incluso el ahorro primario global alcanzó 0.6% del PIB, cuando en 2003 resultó un valor de -1.7% del PIB. Este resultado se explica, en parte, por un incremento en los ingresos tributarios –reformas tributarias y medidas administrativas– un mejor desempeño económico y condiciones externas favorables; la

Sin embargo, en 2001–2003 el déficit fiscal aumentó a más de 4% del PIB, explicado, en parte, por el gasto de reconstrucción a raíz de los terremotos de 2001 y el gobierno empezó a pagar las pensiones del antiguo sistema público con recursos del fondo general, por haberse agotado sus reservas; como resultado, el stock de deuda pública se incrementó, pasando a representar 42% del PIB.

Gráfica 1 Déficit fiscal, porcentaje del PIB

Gráfico No. 1Déficit Fiscal % del PIB

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2004

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2006

2007

2008

2009

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2011

Fuente: Datos del BCR y elaboración propia.

Gráfica 2 Deuda del Sector Público no Financiero (*)

(Porcentaje del PIB)

Gráfico No.2Deuda del Sector Público No Financiero

(% del PIB)

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(*) Incluye deuda FOP (CIPa) + BCR + FOSEDU.Fuente: Elaborado con cifras del Ministerio de Hacienda y BCR.

52.757.2


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–subsidios no focalizados, salarios, bienes y servicios– que llegaron a representar 19.3% del PIB; los ingresos, por su parte, reportaron un aumento, producto de la reforma tributaria y mejoras administrativas, pero estos esfuerzos no fueron suficientes para afrontar el mayor gasto que se generó (cuadro 1).

En consecuencia, el endeudamiento del país se ha incrementado 15 puntos porcentuales como razón del PIB, pasó de 37.4% en 2007 a 52.7% en 2011. La Asamblea Legislativa, en los últimos tres años, aprobó varios préstamos concedidos por organismos internacionales –Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial– cuyo destino no solo es inversión, sino que también de apoyo presupuestario; aun así, el gobierno presenta menor liquidez desde 2011, lo que ha provocado mayor necesidad de fondeo mediante la colocación de Letras del Tesoro (LETES) (cuadro 1).

Por otra parte, la deuda previsional presionará las finanzas públicas por varias décadas, mientras dure el período de transición del sistema público de pensiones al de capitalización individual. Si bien se definió un mecanismo para financiarla, es imperativo revisarlo, pues vulnera las futuras pensiones de los cotizantes, ya que el gobierno obtiene crédito de los fondos de pensiones, mediante la colocación de Certificados de Inversión Previsional (CIP), por los que paga un interés muy bajo.

carga tributaria aumentó desde 11.5% en 2004 hasta 13.6% en 2007; el gasto corriente se mantuvo cercano a 16.5% del PIB, excepto en 2006. La trayectoria de la deuda mostró un suave descenso como razón del PIB, en 2007 representaba 37.4% (cuadro 1).

En 2008, el deterioro del entorno internacional resultante de la crisis financiera global e incrementos de precios de productos primarios, afectó el desempeño económico del país y la posición fiscal se deterioró, el déficit ascendió a 3.2% del PIB; en buena medida, causado por un aumento sustancial del gasto corriente, presionado por los subsidios, especialmente el del gas licuado y de la energía eléctrica, a consecuencia de los altos precios del petróleo, y por la reducción de la recaudación como resultante de la menor actividad económica.

En un entorno internacional más deteriorado por la profundización de la crisis, con eventos electorales internos y un nuevo gobierno, en 2009 el déficit fue aún mayor, alcanzó 5.7% del PIB, se reportó caída importante en los ingresos y aumento en los gastos –transferencias y salarios–.

En los dos últimos años la situación fiscal ha continuado deteriorada, en un contexto de lenta recuperación económica, aunque con niveles de déficit un poco menores; en 2011 alcanzó 3.9% del PIB, explicado por mayores gastos corrientes

Cuadro 1 Indicadores macroeconómicos seleccionados, 2004-2011

(porcentaje del PIB)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

PIB real (variación %) 1.9 3.6 3.9 3.8 1.3 -3.1 1.4 1.5Tasa de inflación (IPC) 5.4 4.3 4.9 4.9 5.5 -0.2 2.1 5.1Ingresos fiscales totales 16.3 16.3 17.2 17.3 17.4 16.5 17.7 18.3 Ingresos tributarios 11.5 12.5 13.4 13.6 13.5 12.6 13.4 13.9Gastos Totales 18.7 19.3 20.2 19.3 20.6 22.1 22.0 22.2 Gasto corriente 16.3 16.5 17.1 16.5 17.5 19.0 18.9 19.3Inversión 2.1 2.5 2.7 2.4 2.7 2.8 2.9 2.7Balance global -2.4 -3.0 -2.9 -2.0 -3.2 -5.7 -4.3 -3.9Deuda/PIB 1/ 41.9 40.9 40.5 37.4 43.4 51.3 52.4 52.7Saldo de LETES (millones de US$) 205.0 180.0 222.3 310.6 583.8 430.5 190.9 569.7

1/ Deuda = SPNF + BCR + Fideicomiso FOP + FoseduFuente: BCR y MIHAC


En lo relativo a la inversión pública, se observa que la ejecución de ciertos proyectos financiados con préstamos ha sido ineficiente (puerto La Unión, presa El Chaparral, entre otros) son inversiones con cero retorno (o negativo) por varios años, encareciendo su costo y aumentando la deuda del país.

Con estos resultados de la gestión fiscal, el país ha incumplido en dos ocasiones la meta de déficit consignada en Acuerdos Stand-By con el Fondo Monetario Internacional, FMI, (2009 y 2011), deteriorándose la estabilidad económica, así como las condiciones financieras y su credibilidad. El incumplimiento de estos acuerdos, puede considerarse un ejemplo de la dificultad de alcanzar la disciplina fiscal, ya que en ambos casos, el gobierno expresó su buena voluntad de cumplir las metas fiscales establecidas, pero en la práctica no lo hizo, probablemente por una combinación de factores, incluidos los comentados en el apartado 3, en relación con las causas que explican el alto endeudamiento de los países.

En suma, el déficit fiscal recurrente en el país, denota el impacto de desastres naturales sufridos en El Salvador y choques externos que deterioraron la posición de las finanzas públicas, pero también falta de control en el gasto corriente, lo que ha llevado a incrementar significativamente el endeudamiento público.

2.2 Desempeño económico

La economía salvadoreña, a través de la historia, ha mostrado niveles de crecimiento moderados, con excepción del primer quinquenio de los años setenta y noventa, cuando la producción creció en promedio 4.6% y 5.9%, respectivamente, explicado por mayores niveles de inversión, y en el segundo período, influenciado por la reconstrucción tras el conflicto interno de los años ochenta, cuando el producto se contrajo debido al auge de la guerra y los impactos causados en la actividad económica. En los quinquenios restantes el crecimiento ha sido modesto y se observa una tendencia a disminuir; en estos años, la economía ha sufrido choques externos por aumento de precios de petróleo y alimentos; reducción de precios del café; períodos recesivos de la economía estadounidense, principal socio comercial; y últimamente, la crisis internacional de 2008-2009, que impactó en todo el mundo; internamente, también afectó el crecimiento, la incertidumbre causada por los eventos electorales, la delincuencia y los desastres naturales (gráfica 3).

Por otra parte, El Salvador ha mostrado retrocesos en su competitividad cuando se compara con otros países, en el informe más reciente sobre el Índice de Competitividad Global elaborado por el Foro

Gráfica 3 Crecimiento real del PIB

(Porcentajes y promedios quinquenales)

Gráfico No.3Crecimiento real del PIB

(Porcentajes y promedios quinquenales)

-12-11-10

-9-8-7-6-5-4-3-2-1012345678

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Fuente: BCR.


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Económico Mundial1, ocupó la posición 91, lo cual significa un retroceso respecto a informes previos, ya que hace pocos años era el más competitivo de la región centroamericana, ahora es superado por Panamá, Costa Rica, Guatemala y Honduras, deterioro que se explica por una serie de factores que se relacionan con los 12 pilares o áreas en que se fundamenta este índice.

Ante este escenario, el país enfrenta el desafío de recuperar el crecimiento económico, ya que es el camino para mejorar el bienestar de los salvadoreños –empleo, salud, educación, etc.– y, además, que las finanzas públicas sean sostenibles en el tiempo.

2.3 Insuficiente transparencia y rendición de cuentas de la gestión fiscal

El manejo de los recursos fiscales debería ser muy transparente, ya que dichos recursos pertenecen a la sociedad, principalmente a los contribuyentes y a ellos debería rendirse cuentas. No obstante que el Ministerio de Hacienda ha avanzado en materia de transparencia en cuanto a publicar más información, todavía hace falta mejorar en varios aspectos para monitorear de manera más integral las finanzas públicas; por ejemplo, no se dispone de informes periódicos sobre el desempeño fiscal por parte de los responsables, en los que se expliquen las metas y las causas de las desviaciones, así como los mecanismos correctivos a emplearse; el presupuesto que aprueba la Asamblea Legislativa es muy distante de la ejecución que se realiza, por lo que es difícil el seguimiento y no es un instrumento efectivo; hace falta un informe pormenorizado de la ejecución de la inversión pública; sobre las municipalidades en particular se tiene déficit de información.

No existe un proceso de elaboración de presupuesto plurianual, que constituya un 1 Informe de Competitividad Global 2011-2012, World Economic Forum

instrumento sólido para la ejecución de la política fiscal y brinde una visión del futuro, basado en una planeación financiera de las finanzas públicas de mediano plazo, como herramienta permanente que proporcione predictibilidad, lo que es esencial para la estabilidad (el acuerdo con el FMI presenta proyecciones de mediano plazo, pero no se han cumplido).

En 2011, el FMI publicó el documento “El Salvador: Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC)–Fiscal Transparency Module”. Este informe ofrece una evaluación de las prácticas de transparencia fiscal en el país, en relación con los requisitos del Código de Buenas Prácticas del FMI sobre transparencia fiscal. Acorde con este documento, el país si bien muestra progresos, también se mencionan aspectos que deben mejorarse, tales como: la transparencia de las operaciones entre el gobierno y empresas públicas, presentación de informes de ejecución presupuestaria de mitad de período a la Asamblea Legislativa, incorporación de información de gobiernos municipales en la documentación presupuestaria, preparación del presupuesto en un marco de gastos a mediano plazo, incorporación del comparativo de cifras para los tres años anteriores en la documentación del presupuesto; información de riesgo fiscal incluidos los pasivos contingentes, gasto tributario y análisis de sostenibilidad de la deuda pública.

Acorde con el Índice de Presupuesto Abierto (OBI, por sus siglas en inglés) 2010 –un indicador de transparencia presupuestaria entre países– El Salvador se encuentra por debajo de la media de América Latina que fue de 43 puntos sobre la base de 100, al ubicarse en la posición 37, de 94 países que se miden, situándose en el bloque de economías que cuentan con información mínima que el gobierno brinda al público sobre las actividades presupuestarias y financieras, lo cual dificulta que los ciudadanos puedan fungir como verdaderos auditores sociales sobre cómo el gobierno gasta el dinero público (ver gráfica 6 más adelante).


como en la legislación secundaria, se cuenta con disposiciones dispersas relativas a las finanzas púbicas. Por una parte, la Constitución de la República establece que dentro de las atribuciones que le corresponden al Órgano Ejecutivo, está la de tener la dirección de las finanzas públicas y está especialmente obligado a conservar el equilibrio del presupuesto, hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los fines del Estado (Art. 226 Cn). Asimismo, se dispone que en el Presupuesto General del Estado se autorizará la deuda flotante en que el gobierno podrá incurrir, durante cada año, para solventar deficiencias temporales de ingresos (Art. 227 Cn).

En legislación secundaria, se desarrolla la disposición constitucional del Art. 227, a través del Presupuesto General del Estado, en el cual se autoriza al Órgano Ejecutivo, en el Ramo de Hacienda, para emitir deuda flotante a fin de cubrir deficiencias temporales de ingresos hasta por un monto que no exceda el 40% de los ingresos corrientes. Este criterio se ha mantenido por varios años y puede afectar la estabilidad fiscal del país, porque podría constituir un monto importante de deuda –pues el 40% de los ingresos corrientes en 2011 equivale a US$1,600 millones–. Lo anterior, puede generar un endeudamiento a corto plazo que sea mayor al que el gobierno tenga la capacidad para manejar.

Por otra parte, está la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado (Ley AFI), en la cual se establecen normas, organización y procedimientos del presupuesto, tesorería, inversión, crédito público y de la contabilidad gubernamental. La aplicación de esta ley se concretiza mediante los Subsistemas de Presupuesto, Tesorería, Inversión y Crédito Público y el de Contabilidad Gubernamental, basados en la característica básica de centralización normativa y descentralización operativa; excepto para las decisiones y operaciones referidas al endeudamiento público, que están supeditadas a procesos centralizados de autorización, negociación, contratación y legalización.

Por otra parte, en marzo de 2011, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Acceso a Información Pública (LAIP), la cual busca que exista un flujo dinámico de información de las entidades públicas hacia la ciudadanía, que permite una mejor toma de decisiones. A la fecha, persisten algunas condiciones que no han permitido que esta ley entre en vigor plenamente: por ejemplo, a pesar de estar en presencia de una obligación legal, no todas las instituciones públicas dentro de las que se encuentran municipalidades, han nombrado a sus oficiales de información y no se encuentra a disposición la información oficiosa que la ley manda.

Es urgente cumplir con todas las condiciones que permitan crear la institucionalidad necesaria para aplicar plena y correctamente la LAIP; es decir: asignación presupuestaria para el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP), nombramiento de los comisionados y de todos los oficiales de información, y publicación completa de la información oficiosa. Asimismo, la falta de creación del IAIP, es otro obstáculo que se ha tenido para garantizar la efectividad de la LAIP; la conformación de este instituto no ha sido posible, debido a la potestad discrecional que tiene el Presidente de la República de poder rechazar a los comisionados, potestad contenida en un reglamento cuya constitucionalidad ha sido impugnada recientemente. Todo lo anterior, denota falta de voluntad para producir las condiciones que permitan garantizar el acceso pleno a la información pública en nuestro país.

2.4 Carencia de un marco normativo que regule la estabilidad fiscal

El Salvador es uno de los países que no cuentan con ley de responsabilidad fiscal, es decir, no existe legislación que determine reglas fiscales específicas, límites al déficit o a la expansión del gasto. No obstante, tanto a nivel Constitucional


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Hodrick y Prescott, cuyo uso, debido al menor requerimiento de información y simplicidad, es más generalizado, a pesar que es sensible al valor extremo de la serie, lo cual implica que la estimación de la brecha en tiempo real es difícil de obtener con precisión. El segundo, utilizado por el FMI, estima los valores de empleo y capital que asumiría la economía en el nivel pleno, para determinar la comparación. Lo último requiere de variables que no son observables y supuestos en la medición de acumulación de capital y trabajo.

A continuación se presenta un ejercicio de cálculo del DFE, se emplearon datos anuales desde 1981 a 2011 de las finanzas públicas con el objetivo de disminuir la volatilidad. Se partió de traducir a términos constantes los valores nominales deflactando por la inflación y realizar las comparaciones en términos reales, tomando 1990 como año base.

Seguidamente, para determinar el valor potencial de las variables se empleó el filtro de Hodrick y Prescott, sobre las series en términos constantes.

Habiendo obtenido el nivel observado y el nivel potencial, se obtienen las desviaciones o brechas. Para calcular la sensibilidad o medida de reacción de los movimientos de los ingresos y gastos en el ciclo, se estimaron elasticidades econométricamente. Para visualizar lo anterior, en la gráfica 4 se percibe la correlación elevada entre el movimiento cíclico de los ingresos tributarios y el comportamiento del ciclo en la economía.

Las metodologías internacionales también indican sustraer ingresos y gastos extraordinarios que no son habituales o son temporales de las cuentas fiscales. Ante la falta de información de dichos desembolsos para un periodo prolongado de información, aunque en el presente ejercicio no se realizó ningún ajuste y se tomaron los valores totales observados para medir la sensibilidad o elasticidad de las cuentas fiscales al ciclo, se consideraron impactos extraordinarios incluyendo variables dicotómicas para hechos acontecidos en algunos momentos en específico, como las reformas tributarias.

2.5 Tendencia del déficit fiscal estructural

Debido a las fluctuaciones a las que la economía está sujeta, las cifras fiscales per se son indicadores imperfectos para observar la dimensión más estructural de las finanzas del sector público; por lo tanto, para examinar con mejor claridad la estructura más permanente de las cuentas fiscales, es razonable realizar un ajuste cíclico en las mismas. A la vez, tomar en consideración dichas oscilaciones en la programación, mejora las decisiones de política fiscal y el uso de los recursos.

Sobre la relación del ciclo económico y las finanzas públicas, la teoría indica que si todos los factores de producción se utilizaran en forma plena existe una brecha entre la posición actual de la producción con respecto al potencial que pudiera alcanzar. En este sentido, así como la economía fluctúa sobre el nivel potencial, también, tanto los ingresos como los gastos del sector público, oscilan sobre dicho nivel.

La investigación sobre el cálculo del déficit fiscal estructural (DFE) es extensa y es materia de discusión. A pesar de lo anterior y que existen factores que competen a las características de cada economía, más otros aspectos, para aproximarse a los indicadores ajustados por el ciclo económico, las metodologías internacionales utilizan, fundamentalmente, tres etapas: 1) la estimación del PIB potencial; 2) establecer medidas de sensibilidad o elasticidades de las cuentas fiscales como ingresos y gastos con respecto al ciclo de la economía y 3) la sustracción de dichas desviaciones a las cuentas. En otras palabras, se pretende abordar la relación que tiene el ingreso y el gasto con respecto al ciclo de la economía.

Según Burnside (2005) para determinar el nivel potencial, en general son utilizados dos métodos. El primero, se realiza a través de filtros estadísticos, donde destaca el propuesto por


fuertemente hasta 5.7% del PIB (gráfica 5). Sin embargo, incorporando la caída tributaria como temporal, junto con el comportamiento procíclico del gasto, el DFE se mantuvo en 3.8% del PIB. Hacia delante, para 2011 la caída temporal del ingreso aproximada de 1% del PIB se revirtió; sin embargo, el DFE se elevó hasta 4.3% del PIB. La evolución del DFE muestra un continuo retroceso con respecto a la primera década de los noventa, y una magnitud semejante a la que el sector público presentó en 1987. Asimismo, los datos muestran, hacia el largo plazo, que el DFE experimenta un continuo y paulatino aumento desde 2.4% en 1998 a 4.3% en 2011, lo cual alerta sobre el deterioro de las finanzas públicas.

Independientemente del método utilizado, es importante para las finanzas públicas revertir la tendencia del DFE, lo que requiere de un periodo de transición y de ajuste. De acuerdo con la información disponible y del ejercicio planteado, para recobrar la estabilidad de las finanzas públicas, aumentando al mismo tiempo la certidumbre y la confianza hacia la estabilidad macroeconómica, El Salvador pudiera plantearse como objetivo estratégico de mediano plazo, alcanzar gradualmente un superávit estructural primario (SEP) de 0.5% del PIB y mantenerlo en

En promedio, la elasticidad de la desviación de los ingreso tributarios con respecto al PIB resultó estadísticamente significativa y ascendió a 1.3%, lo que indica que ante una desviación del PIB real con respecto a su potencial, en promedio, los ingresos tributarios se desvían 1.3%. Los ingresos totales resultaron con una elasticidad de 1.1%. Asimismo, la elasticidad del gasto total resultó estadísticamente significativa y positiva del orden de 1.1%, con lo cual el gasto agregado en el largo plazo posee un comportamiento procíclico y aumenta 1.1% ante un aumento del 1% del PIB encima de su potencial. El balance ajustado se obtiene de sustraer de los valores observados los componentes cíclicos2.

Como indica la gráfica 4, durante 2008, en el momento de las crisis, el ciclo económico se revirtió y los ingresos cayeron debajo de su potencial; como consecuencia, el déficit se incrementó 2

Gráfica 4 Ciclo económico y ciclo de los ingresos tributarios

(Brecha en US$ constantes)

100

200

300

400

500

100

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400

500

PIB Ingresos tributarios

-300

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0

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-200

-100

0

1980

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1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

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1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

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1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: Datos BCR y elaboración propia Fuente: Datos BCR y elaboración propia.


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La ecuación fundamental5 de sostenibilidad de la deuda indica el superávit global primario mínimo, para evitar que la deuda, como porcentaje del PIB, incremente y/o alcance el objetivo de hacer descender el ratio. Para equilibrar la deuda, el crecimiento económico debe tener la fuerza suficiente para contrarrestar el aumento del pago de intereses; si no es el caso, se requiere un superávit global primario positivo.

De la misma manera, la experiencia internacional muestra resultados positivos, en torno a mantener SEP como objetivo estratégico de mediano plazo y permanecer en cierto valor por el periodo considerado. En este sentido, muchos países incluyen en su marco legal mantener una medida de DFE establecida, lo cual requiere de un amplio consenso y debate interno, alrededor de la importancia de conservar la estabilidad macroeconómica y del manejo sostenible de sus finanzas públicas y, la creación de la institucionalidad necesaria para mantenerla.

5

ese nivel, por un periodo considerable, lo cual mejoraría la racionalidad en el uso de los recursos, la sostenibilidad de la deuda y la respuesta contracíclica del gasto público.

Es importante considerar que la distancia entre el superávit fiscal primario deseado (0.5%)3 y nivel que el saldo muestra en la actualidad (-2.3%)4 es considerable, por lo cual, alcanzar el superávit sugerido requiere de un periodo de transición gradual, pero con un objetivo estratégico de mediano plazo en el horizonte, que se pudiera considerar para fortalecer sus finanzas públicas.

La experiencia de El Salvador muestra las bondades de mantener un SEP global positivo. Entre 1992 y 1995 el DFE global permaneció en el orden de 1.7%; no obstante, durante ese mismo periodo el déficit primario estructural (excluyendo intereses) promedió 0.7% del PIB (gráfica 5). De manera análoga, la deuda como porcentaje del PIB mostró una tendencia declinante de alrededor de 22 puntos del PIB, pasando de 54.7% a 33.4%.

3 Utilizando la ecuación de sostenibilidad de la deuda (ver pie de página 5, en la siguiente página), 0.5% del PIB es el superávit primario necesario para estabilizar la deuda en 52.7% en el periodo siguiente, con una tasa de interés de 4.2% y una tasa de crecimiento de 3.2%.4 Un estudio realizado por Pablo Morra ubica el déficit fiscal primario en -2.3. “Assessing structural fiscal balances and the fiscal policy Stance in Central America, Panama and the Dominican Republic”, IMF Western Hemisphere Departament, July 2011.

Gráfica 5 Déficit fiscal y primario observados y estructurales

(porcentaje del PIB )

Gráfico No.5Déficit fiscal y Primario observados y estructurales

(% del PIB )

Fuente: Datos BCR y elaboración propia


esenciales, tales como financiar la formación de recursos humanos, el sistema de salud, obras de infraestructura, etc., ya que la atención de la deuda absorbe una proporción elevada del gasto público; de esta manera, recursos que deberían destinarse para el cumplimiento de estas funciones, deben orientarse al pago de la deuda; además, se reduce el margen para atender cualquier contingencia que se presente, por ejemplo, desastres naturales. Es crucial que la deuda pública sea sostenible en el mediano plazo, es decir, que exista capacidad en un país para hacer frente al servicio de la deuda acumulada en un momento determinado, ello requiere que el país goce de solvencia y credibilidad, además, que gestione adecuadamente su liquidez para cumplir los compromisos de pago, a efecto de preservar la estabilidad económica.

Por otra parte, el deterioro de las finanzas públicas se origina también por la volatilidad de la economía, lo que afecta el crecimiento, ya sea por choques externos o internos, impactando los ingresos y gastos fiscales. En términos generales, se ha observado que las finanzas públicas han actuado de manera procíclica, con políticas discrecionales que se han antepuesto a la disciplina de mantener un déficit controlado. Es importante tener presente que las reglas fiscales aisladas, no sustituyen una política fiscal adecuadamente articulada.

Las reglas fiscales propenden a reducir la discrecionalidad en la ejecución de la política fiscal, imponen disciplina –especialmente cuando el mercado no puede ejercerla de manera adecuada– y fortalecen la credibilidad en la gestión de las finanzas públicas.

3.1 Reglas cuantitativas

Acorde con la literatura consultada, los países utilizan reglas fiscales cuantitativas sobre diferentes variables, como el balance presupuestario (déficit/superávit), deuda pública, gasto corriente o componente de éste, ingresos

3. Conceptualización y elementos a considerar en las reglas fiscales

Las reglas de responsabilidad fiscal surgen con el propósito de corregir la tendencia deficitaria de las finanzas públicas de muchos países y darles sostenibilidad; esta tendencia ha conllevado altos niveles de deuda pública y, en muchos casos, se ha vuelto muy difícil de manejar, derivando en crisis fiscales, como es el caso de varios países europeos, y como lo fue en América Latina en los años setenta y ochenta.

Los países acumulan excesivos niveles de deuda pública por varias razones, entre las que se mencionan: 1) falta de entendimiento de la restricción presupuestaria intertemporal por parte de los actores políticos y el electorado, se tiende al optimismo excesivo, subestimando la variabilidad de shocks futuros; 2) búsqueda del beneficio político en lugar del económico; 3) visión de corto plazo, actores políticos que ostentan el poder dan poca importancia al futuro, se incrementa la deuda sin importar cómo se pagará, pues será tarea de otros; 4) recursos comunitarios versus usos privados, los gastos se concentran en grupos específicos, pero los impuestos son generalizados, se producen déficits excesivos cuando aumentan las demandas por parte de algunos grupos; 5) preferencias intertemporales, la gente es más impaciente adoptando decisiones inmediatas que futuras, las tasas de preferencia temporal determinan el plan fiscal, cuando el futuro lejano se convierte en el presente inmediato, los planes se abandonan y la impaciencia se impone, se pospone el ajuste y la reducción del déficit.

Las consecuencias del alto endeudamiento público son perjudiciales para el progreso social, el crecimiento económico y la estabilidad de la economía. Un elevado nivel de deuda impide que el gobierno cumpla adecuadamente sus funciones


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fluctúan con el ciclo económico, la expansión del gasto sea más suave, siguiendo la dinámica de la producción de largo plazo de la economía. En la fase expansiva del ciclo, se esperaría que el fisco reporte un superávit observado más elevado –permitiendo, por ejemplo, amortizar deuda– y en la fase recesiva uno menor o un déficit moderado, por lo que este indicador por la forma de construcción, es contracíclico.

Por otra parte, el balance estructural ofrece la limitación de que la estimación de la brecha del PIB es difícil y no se puede conocer en tiempo real.

Endeudamiento público

Muchos países establecen un freno al endeudamiento público señalando un porcentaje máximo de deuda respecto al PIB como objetivo. Siguiendo el indicador, de manera gradual, la deuda debería tender a estabilizarse para que sea sostenible, no hace falta eliminarla. Por ejemplo, en Europa el Tratado de Mastrich definía un umbral de deuda para los países suscriptores de 60% del PIB. En el caso de El Salvador, en 2003-2008 se aspiraba a que la deuda no aumentara por encima del 40% del PIB.

Límite a los gastos corrientes o a componentes de éste

Otras reglas se definen como una restricción a los gastos corrientes, gastos por remuneraciones o gastos discrecionales; pueden ser límites absolutos, relativos o de crecimiento. Este tipo de reglas cobró popularidad en los últimos diez años, es usado por casi un tercio de los países que utilizan reglas fiscales –unos 25– son más frecuentes en países avanzados que desean limitar el tamaño del gobierno (Ter-Minassian, 2010).

fiscales. A continuación se presentan elementos básicos de este tipo de reglas.

Balance presupuestario (déficit/superávit)

Se establece un objetivo de balance presupuestario, pudiendo estar referido al balance global, el cual generalmente tiende a limitar el déficit; balance corriente (financiamiento solo para inversión); balance primario (excluyendo intereses); balance estructural o ajustado por el ciclo. Como se mencionó en el apartado 2.5, debido a que el balance fiscal observado (déficit/superávit) se modifica en función del desempeño que reporta la economía, el cual se ve afectado por choques internos o externos que generan movimientos cíclicos en la producción e impactan los ingresos y gastos fiscales, la literatura recomienda elaborar el indicador objetivo de balance presupuestario, aislando las variables fiscales del ciclo económico, se hace referencia, entonces, al balance fiscal estructural.

La estimación del balance estructural se fundamenta en la cuantificación de las variaciones cíclicas del producto –para lo que es necesario estimar el crecimiento potencial de la economía, ya que no es observable– y en la estimación de la sensibilidad de los ingresos y gastos fiscales a estas fluctuaciones.

El balance estructural refleja el resultado de las cuentas fiscales que se hubiese alcanzado si el PIB hubiese crecido según su crecimiento potencial, es decir, excluyendo los efectos coyunturales positivos o negativos, que inciden en la producción y que afectan el desempeño de las finanzas públicas.

La literatura recomienda la utilización del balance estructural como indicador fiscal, considerando la alta volatilidad de los ingresos y gastos fiscales debido al ciclo económico. El balance estructural posibilita que mientras los ingresos fiscales


debería existir acceso del público a información oportuna y de buena calidad sobre el desempeño de la política fiscal. Involucran aspectos como la cobertura del sector público; sanas prácticas presupuestarias, por ejemplo, integrar al presupuesto operaciones extrapresupuestarias; prácticas contables; pasivos contingentes, entre otros.

En relación con la transparencia presupuestaria, el Índice de Presupuesto Abierto (OBI) de 2010, clasifica a los países en cinco grupos, según la información que presentan sobre el presupuesto, así: amplia información (OBI de 81 a 100); significativa (OBI de 61 a 80); alguna (OBI de 41 a 60); mínima (OBI de 21 a 40); poca información o ninguna (OBI de 0 a 20). Entre las conclusiones de este informe, destaca que el estado general de transparencia presupuestaria es pobre, solo una minoría de países se considera que tienen presupuestos abiertos, mientras que un gran número proporcionan información insuficiente con sus presupuestos, aunque la transparencia, en general, está mejorando especialmente en los países que aportan poca información (gráfica 6).

3.2 Reglas de procedimiento

Otro tipo de reglas son las de procedimiento, que generalmente se utilizan para orientar ciertas decisiones presupuestarias y la elaboración de escenarios macrofiscales de mediano plazo. Por ejemplo, varios países adoptan una norma que indica que nuevas iniciativas que generen gastos permanentes, deben incluir su propio financiamiento, ya sea vía aumento en ingresos o reducción de gastos; es conocida como “pay as you go”.

3.3 Pautas de transparencia

Las reglas numéricas y de procedimiento se complementan con pautas de transparencia, de tal forma que la sociedad pueda informarse y evaluar la gestión de las finanzas públicas. Las pautas de transparencia se orientan bajo el principio de que

Gráfica 6 Países seleccionados: Índice del Presupuesto Abierto (OBI). 2010

Fuente:The Open Budget Survey 2010.


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temporalmente (Ter–Minassian, 2010). Ver recuadro 1.

3.5 Fondos de Estabilización

Un Fondo de Estabilización Fiscal se crea en algunas leyes con el fin de facilitar el gasto público en épocas de crisis al alcanzar el límite de endeudamiento público. Plantea como principio general que el Estado debe asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el mediano plazo, acumulando superávits fiscales en los periodos favorables y permitiendo únicamente déficits moderados en periodos de menor crecimiento.

Ésta es una opción interesante; sin embargo, el mayor reto es construirlo y administrarlo adecuadamente. Por ejemplo, Chile, en su legislación relativa a Responsabilidad Fiscal, incorpora la figura del Fondo de Estabilización Económica y Social, que se fondea en parte con

3.4 Cláusulas de escape

Aunque las reglas fiscales sean de obligatorio cumplimiento, es importante que existan cláusulas que permitan una salida, debido a la presencia de eventos inesperados que alteren significativamente el funcionamiento económico y que temporalmente no pueda cumplirse la regla; posteriormente, debería regresarse a cumplirla en un período prudencial, a efecto de preservar la estabilidad en el largo plazo.

Las reglas fiscales podrían no cumplirse ante la presencia de shocks reales o financieros muy fuertes, lo que ha evidenciado la necesidad de incluir cláusulas de escape. Acorde con una encuesta del FMI, durante la crisis financiera 2008-2009, solo la mitad de los países que operaban al amparo de una regla fiscal, fueron capaces de acomodar una política fiscal anticíclica en el marco de la regla vigente, los otros tuvieron que introducir modificaciones a la regla o suspenderla

Recuadro 1 Ejemplos de países que utilizan cláusulas de escape


4. Experiencia internacional–legislación comparada

Las reglas de responsabilidad fiscal cobraron auge en los últimos veinte años; en 1990 solo siete países de entre los miembros del FMI, contaban con reglas de responsabilidad fiscal y para 2009 el número de países había incrementado a 80: 21 avanzados, 33 de mercados emergentes, y 26 países de ingreso bajo (FMI, 2009). El cuadro 2 muestra ejemplos de reglas fiscales adoptadas en algunos países.

En América Latina las LRF se han caracterizado por el uso de reglas numéricas como mecanismo para hacer frente a los problemas de sostenibilidad de las finanzas públicas, y para recuperar la credibilidad del gobierno en su función de administrar la política económica. En países como Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido, por otra parte, se han caracterizado por tener LRF con fuerte énfasis en reglas de procedimiento y transparencia, aplicadas a todos los niveles relevantes del gobierno, y en su implementación destaca una desarrollada administración del gasto público y sistemas contables.

En el anexo 1 se presenta un cuadro comparativo sobre los distintos elementos que incluyen las LRF de países tales como: Brasil, Nueva Zelanda, Perú y Colombia.

4.1 Brasil

La introducción de una LRF en Brasil en mayo de 2000, fue precedida por un largo proceso de construcción de consenso social, sobre todo entre los principales actores políticos. La LRF de Brasil puso fuerte énfasis en reglas de procedimientos y transparencia y, además, introdujo techos

el saldo que resulta de restar al superávit efectivo, el aporte del Fondo de Reserva de Pensiones y el aporte de capital al Banco Central de Chile, siempre que este saldo sea positivo. El Presidente de la República es quien dicta las normas de administración, inversión, destino de los recursos que acumule y las demás disposiciones necesarias para su funcionamiento, supervisión y control.

Por otra parte, la experiencia de varios países aconseja que antes de poner en marcha reglas fiscales, debería existir una fase de preparación para cumplir ciertas condiciones previas, que son importantes para el cumplimiento y credibilidad de la regla, entre ellas se mencionan: 1) debería existir un compromiso muy claro del gobierno y la sociedad sobre las reglas a adoptar y la sostenibilidad de las finanzas públicas; 2) haber logrado una posición relativamente consolidada de las finanzas; 3) capacidad técnica para generar información confiable y oportuna a fin de estimar el producto potencial; 4) datos necesarios para la estimación del balance fiscal estructural; 5) capacidad para generar presupuestos adecuados y en tiempo, monitorear su ejecución y contar con los mecanismos de seguimiento y transparencia (series largas de cuentas fiscales trimestrales y cuentas nacionales trimestrales).

También se señalan ciertas preocupaciones sobre las reglas fiscales, tales como que el incumplimiento podría dañar más la política fiscal que su existencia; debe cuidarse que la calidad de la política fiscal no se deteriore al insistir en cumplir un objetivo numérico, sin considerar la forma de lograrlo; puede alentar el uso de contabilidad creativa y que no se cumpla efectivamente la regla, lo que pone el énfasis en las condiciones previas, tendientes a generar un entorno favorable para la aplicación de las reglas, más que en las reglas per se.


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vigor y en los dos años siguientes; y, viii) prohíbe refinanciar deuda entre los niveles de gobierno.

El desempeño fiscal de Brasil se mantiene fuerte después de la adopción de la LFR. El balance primario consolidado mejoró de un déficit fiscal del 1% del PIB a un superávit de 4.5% del PIB en 2004. Si bien la mejora en el desempeño fiscal en Brasil no puede ser atribuido solamente a la adopción de la LRF, ésta ciertamente ha contribuido a la sostenibilidad de la prudencia fiscal.

4.2 Nueva Zelanda

Nueva Zelanda tiene un fuerte énfasis en reglas de procedimiento y transparencia, aplicadas a todos los niveles del gobierno, y en su implementación se destaca una desarrollada administración del gasto público y sistemas contables.

numéricos sobre ciertos indicadores fiscales. La LRF estableció un marco para la ejecución, reporte, y planeación presupuestaria aplicable a todos los niveles del gobierno.

La LRF procura: i) sostenibilidad del ajuste estructural de las finanzas públicas; ii) restringe el endeudamiento público; iii) busca transparencia fiscal al requerir la preparación de un reporte que detalla la ejecución y preparación presupuestaria; iv) formulación de un plan de gobierno con metas fiscales multianuales; v) pocas cláusulas de escape que solo pueden ser invocadas con la aprobación del Congreso o del Senado; vi) exige que los gobiernos equiparen cada decisión relativa a un gasto permanente con un aumento correspondiente a las recaudaciones permanentes o una reducción de otras partidas de gastos permanentes; vii) exige publicación en cada nivel del gobierno, de un análisis del impacto de las exenciones tributarias en el año de su entrada en

Cuadro 2 Reglas fiscales en países seleccionados

Ley CláusulaPaíses original Procedimiento Cuantitativas Cobertura de escape Sanciones

Nueva Zelanda-Régimen Federal Gobierno Centralde Respons. Fiscal (2004) 1994 Sí (*) y subnacionales No No

Australia-Carta de HonestidadPresupuestaria (1998) Sí (*) Gobierno Central No No

Brasil-Ley de Responsabilidad 2000 Sí (*) Sector público Sí SíFiscal (2000)

Argentina- Régimen Federal deRespons. Fiscal (2004) 1999-2001 Sí Gastos y deuda Gobierno Central Sí Sí

Colombia-Ley de Transparencia y Balance presupuestarioRespons. Fiscal (2003) 1997-2000 Sí gastos y deuda SPNF No Sí

Perú-Ley de Transparencia y Balance presupuestarioResponsabilidad Fiscal (2003) 1999 Sí y gastos SPNF Sí Sí

Tipo de reglas

Panamá-Ley sobre Promoción de la Balance presupuestarioActividad Económica y RF (2002) No y deuda SPNF No No

España-Ley de EstabilidadPresupuestaria (2007) 2001 Sí Balance presupuestario SPNF Sí Sí

Reino Unido-Código de EstabilidadFiscal (1998) Sí (*) Sector público No No

(*) Estos países operan (de facto) las normas que no están en LRFFuente: Corbacho and Schwartz (2007), citado por FMI (2009).


política fiscal. La LRF original establecía un límite al déficit del Sector Público no Financiero (SPNF) del 1% del PIB. La falta de sanciones claras, la poca credibilidad y la existencia de muchas y ambiguas cláusulas de escape, resultaron en una ley inefectiva para alcanzar el ajuste fiscal. No obstante, lo relativo a las medidas de transparencia y rendición de cuentas que contenía la ley, ayudó a cuidar el gasto. En 2003 se advirtió la necesidad de hacer reformas sustanciales a dicha ley.

La nueva ley en 2003 hizo mejoras claves, entre las cuales se encuentran: i) se encajó lo administrativo con las realidades económicas; el gasto público se permite que crezca hasta un 4% anual en términos reales, en lugar de sólo el 2%; dado que la economía había crecido en hasta el 5% en los últimos años, esto les permitió que el gasto público pudiera aumentar sin resultar perjudicial; ii) la deuda total del SPNF no puede incrementarse por más del monto del déficit de dicho sector; iii) en los años electorales, los gastos no financieros ejecutados en los primeros siete meses no pueden superar el 60% del presupuesto anual, y el déficit fiscal no puede exceder del 40% del déficit proyectado para todo el año; iv) el servicio de la deuda no puede exceder el 25% de los ingresos corrientes para los gobiernos locales; y, v) el Congreso puede suspender la aplicación de la regla fiscal en caso de emergencia nacional o crisis internacional con un impacto sustancial en la economía.

4.4 Colombia

En junio de 2003 el gobierno aprobó una Ley de Responsabilidad Fiscal, que aplicaba a lo nacional, así como los gobiernos subnacionales. Se especifica un proceso para establecer los objetivos presupuestarios, con los rangos objetivos para las deudas y el déficit fiscal. Dicha ley: i) contenía reglas de procedimientos y transparencia; ii) aplicaba reglas fiscales numéricas; iii) establecía reglas de límite en deuda nacional y municipal y en gastos públicos; iv) establece un rango para los

Algunas de las características de la ley son: i) enfoque en los presupuestos anuales a las cuestiones de prudencia fiscal y la estrategia a largo plazo; ii) no incluye reglas fiscales numéricas; iii) incorpora principios de administración fiscal; y, iv) permite cláusulas de escape sujetas a la condición de presentar un plan y fecha para volver a cumplir con la ley. Durante los años de 1993 a 2003 implementaron el programa de consolidación fiscal el cual fue un éxito en la consecución de grandes excedentes fiscales por un valor positivo neto, las reducciones más importantes en el endeudamiento neto del sector público, y una clasificación cada vez más elevada de deuda en moneda extranjera. La sólida posición fiscal se logró a pesar de cambios importantes en el sistema electoral, que dio lugar a la coalición (no mayor partido único) a los gobiernos a partir de 1996. Las metas fiscales de los sucesivos gobiernos fueron alcanzados, en gran medida, gracias a importantes reducciones en el gasto corriente del gobierno central, de un 40% del PIB a finales de 1980 a menos del 31% del PIB en 2001. Por otra parte, entre las debilidades de esta legislación se señala que las reglas se centran en el déficit y no limita la disciplina en el gasto.

4.3 Perú

La ley fue primeramente aprobada en 1999, luego de muchos años de pobre desempeño fiscal, con el objetivo de establecer una guía para mejorar la administración de las finanzas públicas y contribuir a la estabilidad económica. La deuda pública del Perú, a principios de los noventa, fluctuaba alrededor del 70% del PIB y a finales rondaba el 50%. La ley contenía reglas numéricas y de procedimientos y consideraba la preparación de un marco fiscal multianual. Establecía metas numéricas en el déficit global y limitaba el crecimiento del gasto nominal; asimismo, limitaba el endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Se creaba un fondo de estabilización para limitar la prociclicidad de la


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del cobre y del ciclo económico. En la práctica, esta regla fiscal de gasto coherente con ingresos cíclicamente ajustados se traduce en ahorro fiscal cíclico, es decir, se ahorra en tiempos de bonanza cuando se reciben ingresos cíclicos que resultan en ingresos transitorios positivos, mientras que se desahorra en tiempos de debilidad cíclica, cuando los ingresos transitorios resultan negativos.

La aplicación de esta regla para Chile ha implicado logros como los siguientes: i) reducir el carácter procíclico de la política fiscal, disminuyendo la incertidumbre respecto a su trayectoria en el mediano plazo; ii) aumento del ahorro público en tiempos de auge, permitiendo al país emplear políticas contracíclicas en períodos recesivos sin comprometer la solvencia fiscal; iii) ha disminuido el riesgo soberano; y, iv) ha asegurado la sustentabilidad del financiamiento de las políticas sociales, facilitando su planeación a largo plazo.

Durante estos años la metodología de la regla fiscal ha tenido varios ajustes; en 2006 se fortaleció el marco institucional con una Ley de Responsabilidad Fiscal, que permitió la creación del fondo de estabilización económica y social y el fondo de reserva de pensiones; sin embargo, esta Ley no obliga al gobierno a adoptar una forma específica de la regla fiscal, ni lo obliga a cumplir con una meta cuantitativa de balance cíclicamente ajustado. Tanto la metodología, como el indicador cuantitativo son de decisión del respetivo gobierno; aunque en la práctica, diferentes administraciones han guiado su política fiscal en el marco de una meta de este tipo.

La meta fue fijada inicialmente en un superávit estructural de 1% del PIB; en 2008, a partir de un estudio realizado se redujo a 0.5% del PIB; luego, en enero de 2009, para enfrentar la crisis internacional se redujo a 0% del PIB. En 2010, el gobierno convocó a un comité asesor a efecto de que desarrollara propuestas de perfeccionamiento de la metodología del cálculo del balance estructural en Chile, el comité cumplió su cometido y entregó su informe final en 2011, incluyendo varias recomendaciones.

gobiernos regionales según su capacidad crediticia y ranking internacionales, clasificándolos en luz roja y luz verde. Por ejemplo, si están en luz roja, no pueden obtener créditos y deben elaborar un plan de rescate fiscal y recuperar la viabilidad fiscal en dos años. Esta ley no contiene cláusulas de escape.

Recientemente acaban de aprobar una reforma constitucional que incorporó el principio de responsabilidad fiscal en la Constitución (2011). En abril de 2012 la Corte Constitucional avaló la Reforma Constitucional que hizo el Congreso, en la cual se introdujo el criterio de responsabilidad fiscal en la Carta Magna.

Una regla de balance estructural del gobierno central fue aprobada por el Congreso en junio de 2011. Se establece un camino que baja el déficit estructural de 2.3% del PIB en 2014 y ofrece un máximo de 1% del PIB efectivo en 2022. La regla permite expansión fiscal cuando la tasa de producción esperada está por lo menos dos puntos porcentuales debajo de la tasa de largo plazo y a su vez crea un fondo de riqueza soberana.

4.5 Chile

Chile es un país considerado pionero en el uso de reglas fiscales en Latinoamérica y es un referente por los logros alcanzados en la consolidación de sus finanzas públicas. En 2000, el ex Presidente Ricardo Lagos, anunció que la política fiscal sería guiada por una meta de superávit estructural; la nueva regla daba la señal de un manejo prudente y ordenado de las finanzas públicas sobre una meta de balance estructural con perspectivas de mediano plazo, guardando la sostenibilidad fiscal.

El éxito logrado en Chile con la aplicación de esta regla se fundamenta en dos elementos: i) el proceso educativo a lo largo de los años, y ii) el consenso que se fue generando acerca de las bondades de aislar los gastos fiscales de las fluctuaciones del precio


4.6 Nueva generación de reformas

A raíz de la crisis de deuda soberana de varios países europeos, desde 2010 ha surgido una nueva generación de reglas fiscales, tanto en economías desarrolladas como en desarrollo, con el propósito de sanear y estabilizar las finanzas públicas.

En el caso de la Unión Europea (UE), el paso hacia el fortalecimiento institucional involucra una amplia gama de reformas tanto nacionales como supranacionales, acuerdo adquirido bajo el nuevo Pacto Fiscal (recuadro 2). Algunos países de la zona del euro ya han tomado medidas para aplicar estas reformas; por ejemplo, Portugal, donde un nuevo marco legal del presupuesto fue aprobado en mayo de 2011, y España, donde se reforma la Constitución y se incorpora una regla de equilibrio presupuestario; en el caso de Francia, en cambio, el nuevo gobierno, que asumió la administración en mayo de 2012, ha manifestado que el tratado debería enmendarse incluyendo compromisos para promover el crecimiento económico.

Este pacto busca corregir uno de los grandes errores del pasado que impidió que se implementara correctamente el Pacto Fiscal anterior en la UE, el cual no llegaba a la parte de las sanciones. Este nuevo acuerdo es una “camisa de fuerza” más rígida para los países de la UE. Durante los primeros años se pretende reducir el sobrepeso de la crisis financiera y luego implementar las reglas más estrictas.

Muchos países fuera de la UE también han comenzado a modificar las actuales normas fiscales o han introducido otras nuevas, con el fin de proporcionar un marco a mediano plazo, más fuerte para las decisiones políticas, el apoyo a los esfuerzos creíbles de ajuste a largo plazo, y garantizar la sostenibilidad fiscal (recuadro 3). En general, desde 2010, el número promedio de reglas fiscales ha incrementado tanto en las

economías desarrolladas como en desarrollo (FMI, abril, 2012).

Esto refleja tanto los problemas fiscales heredados por la crisis como la generalizada incertidumbre económica, estas nuevas reglas de responsabilidad fiscal tratan de ser más flexibles, pero a su vez más vinculantes. La mayoría tratan de combinar el objetivo de la sostenibilidad, con la flexibilidad necesaria para acomodar el ciclo económico mediante el establecimiento de presupuestos ajustados por el ciclo económico, siguiendo las normas ya utilizadas por otros países o nuevos mecanismos. Otros combinan las nuevas reglas de gasto con normas ya existentes o normas nuevas relativas a la deuda, consolidando así las directrices operacionales, así como un enlace a la sostenibilidad de la deuda.

Como resultado, las nuevas normas son mucho más complejas que sus predecesoras, trayendo consigo nuevos desafíos de implementación y ejecución. Las oportunidades que ofrece y las limitaciones impuestas por tales normas son mucho más difíciles de explicar al público en general, y el cumplimiento es más difícil de controlar. Esto podría reducir los beneficios esperados en términos de confianza y la credibilidad si no se realiza una comunicación efectiva y se definen mecanismos de supervisión.

Los consejos fiscales pueden desempeñar un papel importante en ambos sentidos. En varios países, por ejemplo, Irlanda, Portugal, República Eslovaca, Eslovenia y Reino Unido, Suecia, Hungría, las recientes reformas de gobierno han puesto en marcha planes para crear consejos fiscales independientes, cuyas funciones, se relacionan, por ejemplo, con suministrar previsiones macroeconómicas objetivas para que el gobierno elabore el presupuesto; cálculo de costos de las diversas iniciativas políticas; análisis de la sostenibilidad a largo plazo de la política fiscal; en algunos países, también realizan una evaluación ex ante del cumplimiento de los objetivos de política fiscal.


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Recuadro 2 El Compacto Fiscal: reformando la gobernanza fiscal en la Unión Europea

El Compacto Fiscal introduce varios elementos nuevos de las reglas fiscales en el ámbito nacional y refuerza el marco de la gobernanza fiscal incluido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) (antes conocido como el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza Económica y Monetaria), herramienta importante si se implementa efectivamente, para ayudar a asegurar la sostenibilidad fiscal. Se espera que los países adopten las nuevas disposiciones para el año 2014.

Reglas estructurales de equilibrio presupuestario:a) La principal innovación del Compacto Fiscal es la obligación de adoptar en su derecho interno, normas que limitan el déficit anual estructural a un máximo de 0.5% del PIB (1% del PIB para los países con niveles de endeudamiento por debajo del 60% y bajo riesgo de sotenibilidad). Un período de transición para alcanzar los nuevos límites de déficit se acordará con la Comisión Europea. El Compacto Fiscal podría implicar una revisión de los llamados objetivos de mediano plazo, ya contemplados en el marco del PEC.

Una implementación más estricta de las normas nacionales:b) Para garantizar que se cumplan, los países deben establecer mecanismos automáticos de corrección en el ámbito nacional, que se activarán en caso de desviaciones de las reglas estructurales de balance presupuestario. El Tribunal de Justicia Europeo verificará la incorporación de las normas estructurales de equilibrio presupuestario a la legislación nacional, no obstante, no verificará su cumplimiento.

Nuevas reglas de deuda supranacionalc) : El Compacto Fiscal también incluye un compromiso de una reducción continua de la deuda pública hasta el umbral de 60% del PIB. El ritmo anual de reducción de la deuda en un país no debe ser menos de una vigésima parte de la distancia entre el nivel observado y el objetivo, a partir del tercer año posterior a haber terminado el procedimiento de déficit excesivo (PDE). Esto asegurará una convergencia asintótica hasta el umbral del 60% de la deuda.

Criterios más amplios y un proceso más automático para abrir un PDE:d) Además de no cumplir con la regla existente del déficit, los países ahora también pueden ser colocados en un procedimiento de déficit excesivo, por mayoría calificada del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros, cuando no cumplen con la regla de la deuda. En caso de incumplimiento de la regla del déficit, el Compacto Fiscal, en principio, debería permitir una mayor activación automática de PDE, como sería a sugerencia de la Comisión, salvo que el Consejo lo bloquee por mayoría calificada.

El Compacto Fiscal ofrece una oportunidad para afianzar la gobernanza fiscal en el ámbito nacional. Aplicar reglas estructurales de equilibrio presupuestario, que combinen la meta de sostenibilidad con un espacio para un ajuste al ciclo económico, puede conducir hacia una política fiscal responsable en el mediano plazo. Este requisito suma importancia a las reformas que se centran en una mayor ejecución supranacional; sin embargo, los países necesitan conseguir el diseño específico de la norma correctamente y asegurar que esas reglas estén orientadas a apoyar las reformas de las instituciones y procedimientos presupuestarios.

Fuente: Monitor Fiscal, abril 2012, FMI.


se refieren a límites al balance presupuestario, normas de procedimiento aplicadas a los gastos, límite al endeudamiento y a los gastos.

El cuadro 3 muestra un resumen de los países que han adoptado reglas fiscales desde 2010, a partir de las consecuencias de la crisis internacional 2008-2009 en las finanzas públicas. Estos tipos de reglas

Recuadro 3 Resumen de nuevas reglas fiscales adoptadas desde 2010 por algunos países

Ecuador: Una nueva regla de gastos se aprobó en 2010, entró en vigor en 2011, y se retiraron las reglas relativas al saldo presupuestario existente y de la deuda. La regla de los gastos indica que el gasto corriente no puede ser mayor que el ingreso permanente, incluyendo los ingresos del petróleo. El financiamiento externo y los ingresos del petróleo deben ser utilizados sólo para financiar la inversión pública.

Japón: La Estrategia de Gestión Fiscal, que incluye una modalidad de “pay as you go”, fue adoptada en 2010. La norma implica que cualquier medida que conlleve aumento de los gastos o disminución de los ingresos debe ser compensado por las reducciones permanentes en los gastos permanentes o a través de medidas de recaudación de ingresos. Asimismo, se introdujo un Marco Fiscal de Medio Término, que contempla un límite a los gastos.

España: Una enmienda constitucional (2011) y su correspondiente legislación orgánica (2012) requieren que el déficit estructural de todos los niveles de gobierno se mantengan dentro de los límites establecidos por la Unión Europea, y se establecen límites a la deuda para cada nivel de gobierno. Las normas entrarán en vigor a partir de 2020, con las reglas de transición vigentes hasta entonces. La enmienda también introduce límites máximos de gastos y limita el crecimiento de los mismos en todos los niveles de gobierno.

Estados Unidos: En 2010 se restablecieron las reglas de “pay as you go” sobre ingresos y gastos, pero están sujetas a exenciones importantes. En agosto de 2011, el Congreso dictaminó reglas de gastos discrecionales, lo que permitirá un ahorro de alrededor de US$900 mil millones durante la próxima década. Otros recortes automáticos del gasto se prevé que entrarán en vigor a partir de enero de 2013 para producir un ahorro de US$1.2 billones de dólares durante una década, con la mitad proveniente de los gastos de defensa y la otra mitad de los programas nacionales, con exclusión de la seguridad social, Medicaid, partes de Medicare, y algunos otros programas de ayuda social.

Fuente: Monitor Fiscal, abril 2012, FMI.


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Obtener un compromiso serio del gobierno • con la aplicación de reglas fiscales y la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Conseguir consenso ampliado con actores • clave, incluyendo partidos políticos, academia, sector empresarial, etc. En países donde el desempeño fiscal se deterioró, era evidente la falta de un consenso mínimo para la consolidación fiscal.

Institucionalizar las reglas fiscales que se • definan a través de una normativa legal.

Formular un escenario macro-fiscal a • mediano plazo, que se utilice para elaborar los presupuestos anuales.

Realizar ajustes fiscales previos. Por ejemplo • en países donde las reglas de responsabilidad fiscal han tenido más éxito –Nueva Zelanda, Australia, Brasil y Chile– el desempeño fiscal había empezado a mejorar varios años antes de la implementación de la regla, sugiriendo que el consenso es necesario para que la prudencia fiscal prevalezca y para su legitimidad.

Educar a la ciudadanía sobre las ventajas de • preservar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

5. Política de responsabilidad fiscal para El Salvador

Una política de responsabilidad fiscal en El Salvador sería útil para que las finanzas públicas sean sostenibles en el tiempo y se preserve la estabilidad económica en el mediano plazo, con base en la experiencia de otros países, su implementación podría efectuarse en dos etapas. En la primera, se podrían realizar las actividades necesarias que permitan cumplir ciertas condiciones previas; y, en una segunda etapa, implementar la política que se determine, por medio de los instrumentos legales que se establezcan.

5.1 Condiciones previas

Es necesario definir una primera etapa de preparación a efecto de implementar una política de responsabilidad y prudencia fiscal, que involucra un proceso gradual para alcanzar dicha meta, en esta fase preparatoria podría efectuarse lo siguiente:

Cuadro 3 Tipos de reglas fiscales adoptadas desde 2010

Fuente: Fiscal Monitor , FMI, abril 2012


Eficacia• : Se refiere a que la gestión económica-financiera del Estado, se adecúe a la consecución de los objetivos de política fiscal que se determinen mediante las reglas fiscales que se establezcan en las normas.

Plurianualidad• : Indica que la elaboración de los presupuestos se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria.

Eficiencia• : Comprende la debida utilización de los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos y su relación con los bienes, servicios y otros resultados producidos, definiendo una actividad eficiente cuando utiliza un mínimo de recursos para obtener un determinado resultado o producto. La utilización eficiente de los recursos en la gestión pública en el cumplimiento de las facultades, deberes y obligaciones que corresponden a las instituciones.

Reglas fiscales cuantitativas y de procedi-miento

A continuación se comentan tres reglas cuantitativas que podrían evaluarse para adoptarlas en el país, es importante que estas reglas se definan claramente, especificar el indicador fiscal objetivo y la cobertura institucional.

Límite al déficit fiscal•

Establecer un límite al déficit fiscal estructural del SPNF como un indicador que pueda alcanzarse gradualmente. En el apartado 2.5 se presentó una aproximación al déficit estructural para el caso de El Salvador; a diciembre de 2011 se aproximaba a 4% y su tendencia reciente es alcista, por lo que

Mejorar la transparencia de las finanzas • públicas.

5.2 Lineamientos a considerar

En los siguientes párrafos se presentan algunos lineamientos básicos a considerar en el desarrollo de una política de responsabilidad fiscal en el país, que se podría plasmar en una Ley de Responsabilidad Fiscal, con el propósito de que las finanzas públicas sean sostenibles.

Alcance

Sector Público no Financiero, según el anexo 2.

Principios de la política

Gradualidad• : En la elaboración de las reglas fiscales, debe privar el principio de gradualidad, en cuanto a los plazos para aplicar las reglas que se determinen, por ejemplo, para reducir la deuda pública y el déficit, entre otros elementos. La gradualidad también debe estar presente en la implementación de la ley, con el fin de garantizar mejores resultados, ya que deben existir condiciones previas a la aplicación de la misma.

Transparencia• : Comprende la divulgación y la promoción del acceso en forma oportuna, de parte de las autoridades, de toda la información sobre los objetivos, las metas y los resultados esperados de la política fiscal, del ciclo presupuestario, las cuentas públicas e informes sobre la deuda pública, así como de los supuestos de las proyecciones efectuadas para propósitos del marco macroeconómico plurianual y los presupuestos anuales. Asimismo, la entrega de informes por parte de la administración pública sobre el cumplimiento de sus metas, y en caso de desvíos informar sobre las medidas correctivas.


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deberá considerarse un período prudencial para disminuir este déficit, ya que implica realizar ajustes para cerrar brecha entre ingresos y gastos estructurales.

Por las características de la economía salvadoreña, un límite al déficit fiscal estructural ayudaría a estabilizar la finanzas, ya que es pequeña, con un importante grado de apertura y dependiente de los flujos de capital externos –remesas, exportaciones, inversión extranjera– por lo que en períodos de recesión mundial es muy vulnerable, ya que estos flujos se contraen, afectando sensiblemente la actividad económica y los ingresos fiscales; también es una economía frágil ante shocks naturales, y la posición fiscal deficitaria, no permite margen para una reacción contracíclica.

Adicionalmente, por el lado de los gastos, se ha observado incrementos importantes en los gastos corrientes, originados principalmente en los subsidios –gas propano, energía eléctrica, transporte público– que corresponden a decisiones discrecionales adoptadas por el gobierno, y al no estar focalizados en la población más vulnerable, se convierten en medidas ineficientes.

Un compromiso explícito de déficit fiscal que sea manejable, aumentaría la credibilidad de la política macroeconómica del país integralmente.

Alternativamente, como se comenta en el apartado 2.5, también pudiera plantear como objetivo estratégico de mediano plazo, alcanzar gradualmente un superávit estructural primario como razón del PIB, lo cual mejoraría la racionalidad en el uso de recursos, la sostenibilidad de la deuda y la respuesta contracíclica del gasto público.

Es necesario definir una primera etapa de preparación a efecto de implementar el indicador, durante este período podría efectuarse lo siguiente:

Definir y afinar el indicador de déficit fiscal • estructural ajustado a las condiciones de la economía, considerando las características particulares de los ingresos y gastos del país.

A partir de este ejercicio, debería definirse la gradualidad para alcanzar la meta, acorde con el ajuste fiscal que se requiera y que sea viable de implementar.

Elaborar presupuestos anuales obser-vando • las mejores prácticas recomendadas que se comentan más adelante.

Elaborar presupuestos plurianuales que • reúnan condiciones técnicas y de credibilidad.

Fortalecer las capacidades técnicas de los • responsables de aplicar y monitorear la regla fiscal, así como de los que tendrán la responsabilidad de preparar la información requerida para aplicar la metodología de cálculo del balance estructural, elaborar presupuestos y escenarios macroeconómicos.

En una segunda etapa, establecer una regla fiscal basada en el balance estructural, con un período de gradualidad que sea creíble, por lo que es necesario contar con apoyo de los sectores político, académico, empresarial y otros representativos de la sociedad.

Ingresos, gastos y presupuesto•

Deben implementarse las recomendaciones derivadas de las mejores prácticas internacionales en la elaboración del presupuesto6, ya que la información que se presenta es poco exhaustiva, tales como:

El presupuesto anual debe ser realista, • preparado e integrado en un marco macro-fiscal global de mediano plazo.

La documentación del presupuesto debe • incluir una evaluación de la sostenibilidad fiscal.

Las proyecciones fiscales y macroeco-• nómicas deberían ser evaluadas por expertos independientes.

6 FMI, 2011 e International Budget Partnership, 2010.


propuso que era importante fortalecer la capacidad técnica de la Asamblea Legislativa de El Salvador en el proceso de elaboración presupuestaria, ya que tiene asignadas importantes atribuciones según la Constitución de la República y la legislación vigente, asociadas especialmente con la aprobación de la Ley de Presupuesto y al control de su ejecución.

En la actualidad, este rol de la Asamblea se encuentra debilitado, y su fortalecimiento es indispensable para lograr el desarrollo de mecanismos de asignación de los fondos públicos que contemplen la solvencia fiscal, pero que a su vez resulten transparentes y promuevan la adopción de políticas que reflejen las prioridades de la sociedad. En este sentido, se propone fortalecer la Unidad de Análisis y Seguimiento del Presupuesto en la Asamblea Legislativa, dotándola de mejores recursos y capacidades para analizar y dar seguimiento a temas presupuestarios.

Al adoptar una regla de balance estructural, para que el presupuesto sea consistente, los gastos deberían programarse en función de los ingresos estructurales. En términos generales, debería aplicarse a los gastos permanentes el principio de no gastar más de lo que permiten los ingresos tributarios estructurales. Además, en general, todo gasto que se cree, debería tener identificados los recursos para pagarlo, ya sea por la vía de aumento de ingresos o reducción de otro gasto; esta regla ha sido adoptada por Estados Unidos, Brasil y Japón, entre otros.

Debería elaborarse un marco fiscal de mediano plazo para un período de al menos tres años, que sirva de base para elaborar los presupuestos plurianuales, que establezca un rumbo de mediano plazo en materia de ingresos y gastos, ello permitiría realizar correcciones ante desvíos.

Otra regla que podría evaluarse es limitar las remuneraciones a un porcentaje de los ingresos tributarios estructurales, ya que en algunos años este rubro ha experimentado incrementos inesperados (gráfica 7). Además, sería conveniente

Presentar informe de la ejecución • presupuestaria de medio término a la Asamblea Legislativa.

Agregar datos comparativos para los • siguientes tres años de gestión cuando se presenta el presupuesto anual, así como del año previo.

Incorporar información relativa a riesgos • fiscales, incluyendo pasivos contingentes, así como gastos de impuestos.

Incorporar información sobre rendimientos y • resultados.

Dimensionar el impacto de los diferentes • supuestos macroeconómicos sobre el presupuesto.

Presentar más información sobre • transferencias a las empresas públicas y actividades cuasi-fiscales.

Integrar elementos de participación ciudadana • en la elaboración presu-puestaria.

Estas recomendaciones son importantes en la elaboración de la LRF, ya que permitirían incorporar aspectos relevantes de transparencia y que el presupuesto atienda las necesidades más apremiantes de la sociedad.

Como se indicó en el apartado 2.3, según el Índice de Presupuesto Abierto, en El Salvador, la propuesta de presupuesto es muy poco exhaustiva. La calificación aumentó desde 2006 al 2008, pero se mantuvo constante entre 2008 y 2010. La calificación del país para 2010 indica que el gobierno provee al público información mínima sobre las actividades presupuestarias y financieras del gobierno, esto hace difícil para los ciudadanos exigir que el gobierno rinda cuentas sobre cómo se gasta el dinero público.

Por otra parte, en el Estudio de Instituciones Democráticas en El Salvador: Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento, Fusades


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evaluar los sistemas de contrataciones de los empleados públicos y contar con una política salarial que considere la evaluación del desempeño, lo que al mismo tiempo contribuirá a la eficiencia. Reglas para limitar los gastos han sido adoptadas por varios países, por ejemplo, España, Estados Unidos, Japón, Ecuador, Israel, Namibia.

Endeudamiento máximo

Establecer un límite de endeudamiento máximo respecto al PIB que el sector público podrá tener en el largo plazo. Durante varios años de la década del dos mil, el gobierno se autoimpuso un umbral de deuda del SPNF de 40% del PIB, probablemente fundamentado en un estudio del FMI que analizaba la sostenibilidad de la deuda como un problema probabilístico (Trigueros, 2007). En el Staff-Report del FMI de octubre de 2010, se estimó que el ratio de deuda de 50% del PIB para El Salvador era alto y que debería rondar entre 25%-35% del PIB, a efecto de mejorar su solvencia y el acceso al financiamiento del mercado, así como guardar

un margen para atender pasivos contingentes (FMI, octubre 2010). Hasta diciembre de 2011, la deuda del SPNF se aproximaba a 52.7%. Sería muy importante empezar a reducir el nivel de deuda antes de adoptar una regla que limite el endeudamiento, lo que daría confianza de que la gradualidad que conlleva una regla como ésta, será respetada y que existe compromiso firme con este objetivo.

Límite de endeudamiento de corto plazo•

Definir un límite máximo de colocación de Letes para cubrir descalces temporales de liquidez del gobierno, estableciendo que este instrumento únicamente se utilice para este propósito. Conceptualmente, su límite podría relacionarse con el déficit mensual observado debido a descalces temporales entre ingresos y gastos, agregando un margen por imprevistos; con este criterio, el límite máximo de Letes podría ser equivalente al déficit mensual promedio de los últimos tres años del SPNF multiplicado por tres. La gráfica 8 muestra

Gráfica 7 SPNF: remuneraciones

(porcentaje del PIB)

Gráfico No.7SPNF: Remuneraciones

(% del PIB)

0

2

4

6

8

10

Fuente: Banco Central de Reserva.


Dado que las reglas cuantitativas deben incorporar cláusulas de salida, ante la presencia de eventos excepcionales que requieran flexibilidad temporal en la aplicación de la regla, la literatura indica que éstas deben ser simples, transparentes y monitoreables, para servir como un instrumento efectivo de comunicación para los objetivos de política y que un desvío sea fácil de detectar y manejar; además, se debe establecer un tiempo prudencial para corregir las desviaciones y retomar el cumplimiento de la regla fiscal. En muchos países estas cláusulas de escape son aprobadas por los respectivos congresos, con el fin de evitar que sean utilizadas excesivamente y se conviertan en la regla y no en la excepción.

Pautas de transparencia

A efecto de implementar una regla de responsabilidad fiscal y que su cumplimiento sea verificable, es necesaria la difusión y publicación de información específica como la siguiente:

el déficit promedio para los últimos tres años; al tomar el déficit promedio mensual, excluyendo abril con el citerio indicado, el límite resultaría un poco más de US$300 millones.

En la actualidad, la ley permite un amplio margen de endeudamiento de corto plazo por medio de la colocación de LETES, equivalente a un monto que no exceda el 40% de los ingresos corrientes (en 2011, se aproximaba a US$1,600 millones); por consiguiente, no constituye un límite que efectivamente restrinja este tipo de deuda, en ocasiones anteriores, el país ha acumulado saldos de Letes elevados, que han tenido que pagarse con deuda de largo plazo, por tanto, la emisión de este tipo de deuda de corto plazo debe restringirse.

Cláusulas de escape•

Como se indicó en el apartado 3.4, otra de las medidas que debe evaluarse en la elaboración de una política de responsabilidad fiscal, es la inclusión de cláusulas de escape.

Gráfica 8 SPNF: déficit fiscal mensual

(millones de US$)

2009 2010

2011 2012

Incluye pagos pensiones y FOSEDU.Fuente: Presentación Informe de Coyuntura Económica, primer trimestre de 2012


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el tema de responsabilidad fiscal. Además, debe avanzarse en la implementación de otras recomendaciones en materia de transparencia fiscal, indicadas previamente.

Consejo de Responsabilidad Fiscal

Muchos países han creado consejos de fiscales independientes que requieren de un soporte técnico importante, con funciones como las siguientes:

El suministro de previsiones macroeconómicas • objetivas para que el gobierno base la elaboración del presupuesto.

Cálculo de costos de las diversas iniciativas • políticas del gobierno.

Evaluación ex ante de si es probable que la • política fiscal cumpla los objetivos de mediano plazo.

La evaluación ex post de si la política fiscal ha • cumplido sus objetivos.

Análisis de la sostenibilidad a largo plazo de la • política fiscal.

Recomendaciones normativas sobre la política • fiscal.

En el caso del país, sería conveniente definir una instancia con credibilidad, que vigile el cumplimiento de las reglas de responsabilidad fiscal y que rinda informes públicos sobre los resultados. Por tanto, se podría crear un Comité integrado por representantes del sector académico como universidades e instituciones de pensamiento, entre otros. Los representantes de este Comité deberían reunir requisitos de conocimiento y experiencia en temas económicos, así como de probidad.

Informes trimestrales y/o semestrales sobre la • gestión financiera del Estado, justificando las desviaciones respecto a las metas programadas y presentando las medidas correctivas a efecto de lograr el cumplimiento de la meta. Este informe debería presentarse a la Asamblea Legislativa y hacerlo del conocimiento público para que pueda consultarse, no más de tres meses de concluido el período.

Acceso a la información utilizada para • elaborar los presupuestos plurianuales y el plan financiero de mediano plazo.

Informe integral trimestral sobre la deuda • pública, incluyendo pasivos contingentes.

Publicar la ejecución financiera mensual, • incluyendo pagos y recaudación, así como necesidades de financiamiento de corto plazo.

Informes periódicos de finanzas públicas • municipales.

Definir mecanismos efectivos de participación • ciudadana sobre aspectos de la gestión de recursos públicos.

Publicar otra información necesaria para dar • seguimiento a las reglas numéricas que se establezcan.

El actual gobierno7 está impulsando una política de transparencia fiscal consistente en 15 líneas estratégicas que se dividen en tres grandes áreas:

Gestión de la administración pública relativa a • la información que deben poner a disposición del público.

Mecanismos de participación ciudadana.•

Mejoras al portal de transparencia fiscal • actual.

Esta iniciativa es muy positiva en la dirección de generar un espacio de diálogo inicial para introducir

7 Ministerio de Hacienda.


6. Reflexiones finales

Las finanzas públicas del país se han debilitado en los últimos años; al comparar la posición observada al cierre de 2011, con la que se tenía previo a la crisis internacional, se observan déficits más altos y mayor endeudamiento; aunque los ingresos fiscales han aumentado, el incremento no ha sido suficiente para cubrir el aumento en los gastos, con el consecuente incremento en la deuda pública; ahora el espacio fiscal para enfrentar futuros choques es muy limitado. Por lo tanto, es necesario consolidar la posición de las finanzas públicas y emprender acciones que permitan su sostenibilidad, las reglas de responsabilidad fiscal ofrecen una opción para lograr este cometido, su definición e implementación, requiere el compromiso firme del gobierno, de los actores políticos y otros actores clave de la sociedad salvadoreña.

En esta dirección, es muy importante la fase de preparación para cumplir con las condiciones previas, a efecto de que el país esté preparado para alcanzar los objetivos de política fiscal una vez definidas las reglas, lo que debería reforzar su credibilidad, aunque se defina un período de varios años para alcanzarlos, lo importante es que habría certidumbre sobre la conducción de las finanzas públicas en el mediano plazo. También es relevante trabajar para concientizar a los ciudadanos sobre las ventajas de tener finanzas públicas sanas y desarrollar una cultura de disciplina fiscal y de transparencia del gasto público en todas las entidades del Estado.

Alcanzar un acuerdo amplio sobre la definición y aplicación de reglas de responsabilidad fiscal para orientar la política fiscal del país, probablemente sea más factible, que si se tratara de un pacto fiscal que es mucho más amplio, ya que existe coincidencia entre diversos sectores, sobre la necesidad de que la política fiscal sea sostenible, por ser una condición esencial para alcanzar mayor desarrollo económico.

Controles de la política de RF

Los mecanismos de control de la LRF pueden ser en varios niveles. Internamente, cada entidad gubernamental deberá ejercer control para cumplir los objetivos fiscales propuestos, mediante sus unidades de control interno; la Asamblea Legislativa, Órgano que aprueba el presupuesto, también debería ejercer un control permanente sobre la ejecución presupuestaria y el logro de los objetivos fiscales, para lo cual debería recibir informes; los organismos internacionales e inverionistas del mercado financiero, en la medida que son acreedores del país, monitorean periódicamente la posición fiscal; y la auditoría social que ejerce la ciudadanía sobre el cumplimiento de las reglas fiscales que se determinen; asimismo, como se indicó anteriormente, podría crearse una instancia como un Consejo de Responsabilidad Fiscal.

Sanciones

Se podría evaluar la incorporación de sanciones institucionales o personales a los responsables del no cumplimiento de las normas legales sobre responsabilidad fiscal. En un país con larga historia de incumplimento de las metas presupuestarias pueden resultar inefectivas. No obstante, a partir de la experiencia auropea de incumplimiento del pacto fiscal, las nuevas normas en este campo buscan determinar sanciones para que este tipo de conductas tengan consecuencias para los responsables.


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Si bien el balance apropiado de estos objetivos debe reflejar las situaciones políticas, institucionales y económicas de cada país, en la práctica, en la mayoría de los países, las reglas fiscales se establecen a través de instrumentos jurídicos específicos.

Haciendo un análisis comparativo de las distintas legislaciones en la esfera mundial, cabe destacar que algunos de los elementos que podrían ser parte de la normativa que se elabore en la materia, son: i) reglas fiscales numéricas y de procedimiento, ii) pautas de transparencia y rendición de cuentas, iii) institucionalidad, iv) sanciones, v) cláusulas de escape, vi) fondos de estabilización, entre otros.

Una LRF puede ser fundamental en el compromiso que adquiere un país para establecer un nuevo régimen para administrar las finanzas públicas. La práctica internacional aún es reciente, pero ha quedado demostrado que la implementación no es una tarea fácil. Debe existir un proceso de consulta y acuerdo político amplio, ya que son dos elementos claves para la sustentabilidad de toda reforma exitosa.

La experiencia internacinal demuestra que una LRF es determinante, aunque varios países logran acuerdos políticos que permiten fomentar una cultura de responsabilidad fiscal. No obstante, una ley es un paso importante para establecer reglas claras sobre el manejo responsable de las finanzas públicas.

En este sentido, es relevante analizar cuáles son los posibles escenarios legales que se le presentan al país, ante la necesidad de contar con una normativa que determine las reglas fiscales.

Un fundamento jurídico sólido para el establecimiento de la regla fiscal contribuye significativamente a que ésta tenga una observancia efectiva y sostenida. Una de las preguntas que se han planteado países que tienen legislación sobre la materia, ha sido ¿cuál es la mejor forma de regularla? ya que cuanto más alto sea el nivel de la ley que establece la regla, más difícil se vuelve la posibilidad de cambiarlo. Debe existir un equilibrio entre los objetivos de reforzar el cumplimiento de la regla fiscal, por un lado, y la preservación de un adecuado grado de flexibilidad que no anule la posibilidad de cláusulas de excepción, por el otro.


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n lo

s do

s añ

os s

igui

ente

s - P

rohí

be re

finan

ciar

deu

da e

ntre

los

nive

les

de

Gob

iern

o

Sen

ado

esta

blec

e lím

ite p

ara

ende

udam

ient

o en

cad

a ni

vel d

el

Est

ado

a pe

tició

n de

l Pre

side

nte,

es

dec

ir, lo

s lím

ites

no a

pare

cen

en la

ley

sino

en

otro

act

o le

gisl

ativ

o (E

n B

rasi

l es

la n

orm

a R

esol

ució

n de

l Sen

ado

Fede

ral

40/2

001)

/ P

ara

el g

asto

en

pers

onal

seg

ún u

n po

rcen

taje

de

los

ingr

esos

fisc

ales

net

os

(Fed

eral

es

50%

, Est

atal

y

mun

icip

al, 6

0%) (

artíc

ulo

19 y

20

).

Info

rmes

. Gob

iern

o de

be p

rese

ntar

un

info

rme

de la

eje

cuci

ón p

resu

pues

taria

de

cada

dos

mes

es (b

alan

ce g

ener

al c

on u

n re

sum

en d

e ga

stos

e in

gres

os),

repo

rtar l

a ge

stió

n de

l pre

supu

esto

cad

a cu

atro

m

eses

, e id

entif

icar

las

polít

icas

cor

rect

ivas

pa

ra lo

grar

las

met

as fi

scal

es, s

i es

nece

sario

. Deb

e pu

blic

arse

en

Inte

rnet

. C

ada

jefe

de

una

unid

ad d

el E

stad

o (L

egis

lativ

o, E

jecu

tivo,

Jud

icia

l, et

c..)

debe

pr

esen

tar y

pub

licar

un

repo

rte d

e m

anej

o fis

cal c

ada

cuat

ro m

eses

. (ar

tícul

o 32

y

48).

No

Sí.

Tam

bién

tie

ne a

plic

ació

n la

Ley

Com

ple-

men

taria

N° 1

31

de 2

009

(Ley

de

Tran

spar

enci

a)

que

oblig

a a

publ

icac

ión

de la

in

form

ació

n y

trans

pa-r

enci

a en

la

ges

tión.

Sí,

inst

ituci

onal

es y

pe

rson

ales

. La

Ley

de

Crím

enes

, con

tem

pla

sanc

ione

s pa

ra lo

s go

bern

ante

s qu

e de

sobe

dezc

an s

us

oblig

acio

nes

bási

cas.

Lo

s fu

ncio

nario

s es

tán

subo

rdin

ados

a lo

s di

ctám

enes

de

amba

s le

yes.

Si h

ay e

xces

o en

el

mon

to d

e pe

rson

al,

debe

cor

regi

rse

en lo

s pr

óxim

os d

os p

erío

dos

de c

uatro

mes

es, c

on a

l m

enos

una

redu

cció

n de

1/

3 en

el p

rimer

per

íodo

de

cua

tro m

eses

(a

rtíc

ulo

73).

El S

enad

o y

el C

ongr

eso

pued

en s

uspe

nder

la

aplic

ació

n de

la R

egla

Fis

cal

en c

asos

de

defe

nsa

naci

onal

, est

anca

mie

nto

en

el c

reci

mie

nto

econ

ómic

o (m

enos

del

1%

del

PIB

en

el

últim

o añ

o) (a

rtíc

ulo

66).

Nuev

a Ze

land

aP

ublic

Fin

ance

Act

19

89, v

igen

te d

esde

el

26

de ju

lio d

e 19

89;

sin

emba

rgo,

has

ta

1994

se

inco

rpor

aron

lo

s pr

inci

pios

de

resp

onsa

bilid

ad fi

scal

Sec

tor p

úblic

o no

fina

ncie

roR

egla

s de

pro

cedi

mie

nto

y tra

nspa

renc

ia

No

aplic

a re

glas

fisc

ales

num

éric

as

Inco

rpor

a pr

inci

pios

de

adm

inis

traci

ón fi

scal

Una

deb

ilidad

fue

que

las

regl

as s

e ce

ntra

n en

el

défic

it qu

e no

lim

itan

disc

iplin

as e

n el

gas

to

No

tiene

regl

as n

umér

icas

, se

en

foca

más

en

pres

upue

stos

an

uale

s a

ser e

labo

rado

s co

n pr

uden

cia

fisca

l y e

n un

a es

trate

gia

fisca

l de

larg

o pl

azo.

Info

rmes

. Pub

licac

ión

anua

l y e

n pe

ríodo

s es

peci

ales

(ent

re 3

0 y

20 d

ías

hábi

les

ante

s de

las

elec

cion

es p

arla

men

taria

s) d

e lo

s da

tos

econ

ómic

os y

fisc

ales

act

ualiz

ados

, pr

oyec

cion

es d

e lo

s in

gres

os e

sper

ados

en

los

próx

imos

10

años

, y d

ecla

raci

ones

of

icia

les

de lo

s co

mpr

omis

os y

ries

gos

No

Si

No

Sí,

suje

to a

la c

ondi

ción

de

pres

enta

r un

plan

y fe

cha

para

vol

ver a

cum

plir

la L

ey.

resp

onsa

bilid

ad fi

scal

a

travé

s de

la re

form

a

"Fis

cal R

espo

nsib

ility

Act

" y e

n 20

04 fu

eron

re

visa

dos

por "

Pub

lic

Fina

nce

Am

endm

ent

Act

200

4 (2

004

No

113)

"

défic

it qu

e no

lim

itan

disc

iplin

as e

n el

gas

toof

icia

les

de lo

s co

mpr

omis

os y

ries

gos

fisca

les

del G

obie

rno

(art

ícul

o 26

I y 2

6T).


Anex

o 1

Ex

perie

ncia

inte

rnac

iona

l: le

gisl

ació

n co

mpa

rada

...vi

ene

País

Año

de a

prob

ació

nC

ober

tura

Tipo

de

regl

a en

LR

F R

estr

icci

ones

pr

esup

uest

aria

sTr

ansp

aren

cia

Fond

os d

e Es

tabi

li-za

ción

Ren

dici

ón

de

cu

enta

sSa

ncio

nes

espe

cífic

asC

láus

ula

de e

scap

e

Perú

Ley

de

Res

pons

abilid

ad y

Tr

ansp

aren

cia

Fisc

al

(Ley

N° 2

7245

de

1999

y m

odifi

cato

rias:

N

° 279

58 d

e 20

03).

Sec

tor p

úblic

o no

fina

ncie

ro

(Gob

iern

o ce

ntra

l y

regi

onal

) (a

rtíc

ulo

1 y

Anex

o)

Reg

las

de p

roce

dim

ient

o y

trans

pare

ncia

. Oto

rga

pree

min

enci

a a

las

regl

as fi

scal

es p

or s

obre

otro

tipo

de

ley,

regl

amen

to o

act

o ad

min

istra

tivo.

Sí a

plic

a re

glas

fisc

ales

num

éric

as

Pos

ee c

láus

ulas

de

esca

pes

y sa

ncio

nes

Déf

icit

del 1

% d

el P

IB a

par

tir d

e 20

02.

Lím

ites

para

el

crec

imie

nto

real

de

los

gast

os:

4% a

nual

. La

deu

da to

tal d

el

SP

NF

no p

uede

incr

emen

tars

e po

r más

del

mon

to d

el d

éfic

it de

di

cho

sect

or.

En

años

el

ecto

rale

s, lo

s ga

stos

no

finan

cier

os e

jecu

tado

s en

los

prim

eros

sie

te m

eses

no

pued

en

supe

rar e

l 60%

del

pre

supu

esto

an

ual,

y el

déf

icit

fisca

l no

pued

e ex

cede

r del

40%

del

déf

icit

proy

ecta

do p

ara

todo

el a

ño.

Par

a lo

s go

bier

nos

regi

onal

es la

ca

ntid

ad d

e la

deu

da n

o pu

ede

exce

der l

os in

gres

os c

orrie

ntes

, y

la d

euda

por

ser

vici

o no

pue

de

exce

der e

l 25%

de

los

ingr

esos

co

rrie

ntes

. E

l pro

med

io d

el

bala

nce

de lo

s úl

timos

tres

año

s no

pue

de s

er n

egat

ivo

(art

ícul

o 4)

.

Info

rmes

: El G

obie

rno

debe

pre

sent

ar u

n m

arco

mac

ro-fi

scal

, inc

luye

ndo

los

gast

os

fisca

les,

la in

vers

ión

públ

ica,

y la

s pr

oyec

cion

es d

e la

deu

da p

úblic

a, e

l cua

l de

be s

er a

prob

ado

por e

l Con

sejo

de

Min

istro

s y

el C

ongr

eso.

El P

lan

Reg

iona

l de

be s

er c

onsi

sten

te c

on e

ste

mar

co m

acro

-fis

cal.

La d

euda

ext

erna

regi

onal

deb

e se

r ap

roba

da p

or e

l Gob

iern

o ce

ntra

l y s

olo

podr

á se

r util

izad

a pa

ra in

fare

stru

ctur

a.

Info

rmes

de

las

nece

sida

des

de n

ueva

s ev

alua

cion

es d

el m

arco

fisc

al. P

orta

l web

de

l Min

iste

rio d

e E

cono

mía

y F

inan

zas

(a

rtíc

ulo

9 a

15).

Sí.

Dep

ende

de

la fl

uctu

ació

n de

los

ingr

esos

ge

nera

dos

por

la p

rivat

izac

ión,

co

nces

ione

s o

rega

lías

por

expl

otac

ión

de

recu

rsos

na

tura

les

(art

ícul

os 6

a

8).

Sí

(art

ícul

os

11 a

13)

.C

on la

refo

rma

de 2

003

agre

garo

n sa

ncio

nes

por e

l in

cum

plim

ient

o de

los

gobi

erno

s re

gion

ales

y lo

cale

s, e

stab

leci

das

en e

l num

eral

2 d

el a

rtícu

lo 4

de

la L

ey d

e P

rude

ncia

y

Tran

spar

enci

a Fi

scal

(Ley

Nº

2724

5) le

s re

strin

girá

el a

cces

o al

Fo

ndo

de C

ompe

nsac

ión

Reg

iona

l (FO

NC

OR

), al

Fon

do

Inte

rgub

erna

men

tal p

ara

la

Des

cent

raliz

ació

n (F

IDE

) o a

l Fo

ndo

de C

ompe

nsac

ión

Mun

icip

al (F

ON

CO

MU

N)

- E

l Gob

iern

o C

entra

l pue

de

inte

rven

ir en

las

oper

acio

nes

de

los

gobi

erno

s re

gion

al c

uand

o su

pere

n la

regl

a fis

cal a

cord

ada

en e

l Mar

co M

acro

econ

ómic

o M

ultin

ual n

acio

nal o

cua

lqui

er o

tra

regl

a es

tabl

ecid

a en

la L

ey d

e E

stab

ilidad

Fis

cal (

artíc

ulo

9,

Ley

de 2

003)

.

El C

ongr

eso

pued

e su

spen

der l

a ap

licac

ión

de

la R

egla

Fis

cal e

n ca

sos

de

emer

genc

ia n

acio

nal o

cris

is

inte

rnac

iona

l con

un

impa

cto

sust

anci

al re

spec

to a

la

ejec

ució

n. A

nte

una

redu

cció

n de

l PIB

, la

Asa

mbl

ea p

uede

in

crem

enta

r el t

echo

par

a el

S

ecto

r Púb

lico

No

Fina

cier

o a

2.5%

del

PIB

por

tres

año

s m

áxim

o (a

rtíc

ulo

5).

Col

ombi

aN

orm

as d

e tra

nspa

renc

ia y

re

spon

sabi

lidad

fisc

al

(Ley

N° 8

19 d

e 20

03)

/ Otra

s le

yes:

Ley

N°

1483

de

2011

, Ley

N°

617

de 2

000

y Le

y N

° 35

8 de

199

7. E

n 20

11, i

ncor

poró

el

prin

cipi

o de

re

spon

sabi

lidad

fisc

al

en la

Con

stitu

ción

(A

cto

Legi

slat

ivo

N° 3

, 1

de ju

lio d

e 20

11).

Gob

iern

os

subn

acio

nale

s y

sus

pode

res

(art

ícul

o 5

de

la L

ey d

e 20

03).

Reg

las

de p

roce

dim

ient

o y

trans

pare

ncia

Apl

ica

regl

as fi

scal

es n

umér

icas

Tien

e re

glas

de

límite

en

deud

a na

cion

al y

mun

icip

al, y

en

gast

os

públ

icos

(inc

luid

o co

ntra

taci

ón

públ

ica)

. Ade

más

, est

able

ce u

n ra

ngo

para

los

gobi

erno

s re

gion

ales

seg

ún s

u ca

paci

dad

cred

itici

a y

rank

ing

inte

rnac

iona

les

(igua

l que

M

éxic

o), c

lasi

ficán

dolo

s en

luz

roja

y lu

z ve

rde

(art

ícul

o 2

de la

Le

y de

200

3).

Info

rmes

. El G

obie

rno

Cen

tral d

ebe

pres

enta

r un

mar

co fi

scal

de

med

iano

pla

zo

(10

años

) ant

es d

el p

resu

pues

to, i

ndic

ando

lo

s ob

jetiv

os fi

scal

es y

las

expl

icac

ione

s y

las

desv

iaci

ones

de

los

obje

tivos

pr

evia

men

te e

stab

leci

dos.

Deb

en c

umpl

ir co

n un

mar

co fi

scal

de

med

io té

rmin

o.

Cua

lqui

er c

ontin

genc

ia a

soci

ada

a co

nces

ione

s, g

aran

tías

de d

euda

s so

bera

nas

y ca

usas

lega

les

debe

n re

porta

rse

anua

lmen

te a

l Gob

iern

o, c

omo

parte

del

mar

co fi

scal

de

med

io té

rmin

o (a

rtíc

ulo

2 de

la L

ey d

e 20

03).

No

Sí

San

cion

es: S

i est

án e

n lu

z ro

ja,

no p

uede

n ob

tene

r cré

dito

s y

debe

n el

abor

ar u

n pl

an d

e re

scat

e fis

cal y

recu

pera

r la

viab

ilidad

fisc

al e

n 2

años

.

a)

Ins

tituc

iona

les:

Que

dan

susp

endi

das:

•

Las

trans

fere

ncia

s vo

lunt

aria

s

• L

a ob

tenc

ión

de g

aran

tías

• La

cont

rata

ción

de

oper

acio

nes

de c

rédi

to, (

exce

pto

para

re

finan

ciac

ión

de la

deu

da y

re

ducc

ión

de lo

s ga

stos

con

R

R.H

H.)

b) P

erso

nale

s: L

ey d

e C

rímen

es

Fisc

ales

Ley

10.

280/

2000

:

• d

eten

ción

(3 m

eses

a 2

año

s) o

re

clus

ión

(1 a

4 a

ños)

• m

ulta

de

30%

en

los

sala

rios

anua

les

(infra

cció

n ad

min

istra

tiva

pena

da p

or e

l Trib

unal

de

Cue

ntas

). L

ey d

e C

rímen

es d

e lo

s In

tend

ente

s (D

ecre

to-L

ey

201/

67):

• d

eten

ción

( 3

mes

es a

3

años

) •

pér

dida

de

carg

o em

pleo

púb

lico

por 5

año

s (a

rtíc

ulo

26 L

ey d

e 20

03).

No

hay

cláu

sula

de

esca

pe

Fuen

te: E

labo

raci

ón p

ropi

a.


34

Anex

o 2

Estr

uctu

ra d

el S

ecto

r Púb

lico

no F

inan

cier

o

Fuen

te: D

irecc

ión

de P

olíti

cas

Eco

nóm

ica

y Fi

scal

, Min

iste

rio d

e H

acie

nda.

CoordinadorRoberto Orellana Milla

Coordinador alternoRafael Barraza Domínguez

Miembros

José Carlos Bonilla

Carlos Eduardo Borgonovo P.

Rafael Castellanos

Javier Castro

César Catani

Álvaro Ernesto Guatemala

René Hernández González

Johanna Hill

Elena María Lacayo de Alfaro

Luis Membreño

Carlos Quintanilla Schmidt

Roberto Rivera Campos

Luis Mario Rodríguez

Juan Federico Salaverría Quirós

Miguel Ángel Simán Dada

Roberto Francisco Simán Siri

Director

Álvaro Trigueros Argüello

Personal técnico

Carolina Alas de Franco

Amy Angel

Pedro Argumedo

María Alejandra Carías Álvarez

Rocío Méndez Pineda

José Andrés Oliva Cepeda

Carlos Orellana Merlos

Luz María Serpas de Portillo

Manuel Antonio Zuleta

Departamento de Estudios Económicos -DEC -

Comisión

CoordinadorLuis Nelson Segovia

Miembros

Pedro Luis Apóstolo

María Eugenia Brizuela de Ávila

Fidel Chávez Mena

Francisco de Sola

Aquiles Delgado

Álvaro Ernesto Guatemala

Elena María Lacayo de Alfaro

Pedro Alejandro Mendoza Calderón

Mario Enrique Sáenz

Benjamín Valdez

Claudia Beatriz Umaña

Director

Javier Castro De León

Personal técnico

René A. Ábrego Labbé

Lilliam Arrieta de Carsana

Carmina Castro de Villamariona

Marjorie Chorro

Carlos Alberto Guzmán

Óscar Alfredo Pineda

Gina María Umaña

Roberto Vidales

Departamento de Estudios Legales -DEL -

Comisión





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Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

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