LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL …biblioteca2.ucab.edu.ve/anexos/biblioteca/marc/texto/AAR...de...
155
UNIVERSIDAD CATÓLICA ANDRÉS BELLO ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA DE PROGRAMAS SOCIALES TRABAJO ESPECIAL DE GRADO DE ESPECIALIZACIÓN LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROGRAMA DE APOYO A LAS INICIATIVAS Y GESTIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL (PAIS) Un análisis de los resultados de los mecanismos de participación Trabajo Final de Tesis presentado a la Universidad Católica Andrés Bello como requisito parcial para optar al título de Especialista en Gerencia de Programas Sociales, realizado con la asesoría de Iván Zambrano Autor: YBISKAY GONZÁLEZ T. Asesor: IVAN ZAMBRANO Caracas, abril de 2007
Transcript of LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL …biblioteca2.ucab.edu.ve/anexos/biblioteca/marc/texto/AAR...de...
UNIVERSIDAD CATÓLICA ANDRÉS BELLO ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA DE PROGRAMAS SOCIALES
TRABAJO ESPECIAL DE GRADO DE ESPECIALIZACIÓN
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROGRAMA DE APOYO A LAS INICIATIVAS Y GESTIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE
LA SOCIEDAD CIVIL (PAIS) Un análisis de los resultados de los mecanismos de participación
Trabajo Final de Tesis presentado a la Universidad Católica Andrés Bello como requisito parcial para optar al título de Especialista en Gerencia de
Programas Sociales, realizado con la asesoría de Iván Zambrano
Autor: YBISKAY GONZÁLEZ T.
Asesor: IVAN ZAMBRANO
Caracas, abril de 2007
Resumen Esta investigación se propone analizar los mecanismos de participación ciudadana
diseñados por el Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestión de las
Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS) y sus resultados durante su período de
ejecución desde 1998 hasta el año 2005.
Hasta el momento, los estudios han consistido en revisar el PAIS a través de:
Evaluación de Medio Término, Talleres de Lecciones Aprendidas, y Evaluación
Final, que buscaban evaluar aspectos técnicos, operativos y de gestión del
programa con base a los objetivos, metas, contexto, actividades y condiciones
asociadas a esta operación, la cual se sustenta en un contrato de préstamo del
Banco Interamericano de Desarrollo con la República Bolivariana de Venezuela.
Es por ello que este proyecto de investigación busca superar la presentación de
balances que miden la relación costo - inversión y/o relaciones de planeación
versus resultados, para trasladarse a un análisis que expone un conjunto de
relaciones entre el Estado y la Sociedad a través de la ejecución de un programa
social con sus propios objetivos y procedimientos. Igualmente, busca destacar
enfoques que abordan el tema de la participación como un instrumento o medio y no
como un cambio de transformación social que implica, además de la interacción de
los ciudadanos entre ellos y con el Estado, un cambio cultural de institucionalidad
pública y mecanismo asociados.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... I
CAPÍTULO 1 EL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN .............................................................. 1
1.1 PLANTEAMIENTO Y FORMULACIÓN DEL PROBLEMA .............................................................. 1 1.2. OBJETIVO GENERAL ......................................................................................................... 7 1.3. OBJETIVOS ESPECÍFICOS.................................................................................................. 7 1.4. JUSTIFICACIÓN ................................................................................................................. 7 1.5. TIPO Y DISEÑO DE INVESTIGACIÓN .................................................................................. 11 1.6 ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN .......................................................................................... 15 1.7 LIMITACIONES DE LA INVESTIGACIÓN................................................................................. 17
CAPÍTULO 2 ASPECTOS TEÓRICOS Y CONCEPTUALES............................................... 19
2.1. RELACIONES ESTADO - SOCIEDAD .................................................................................. 19 2.2 ALGUNAS DEFINICIONES DE LA PARTICIPACIÓN.................................................................. 25 2.3 ALGUNOS ELEMENTOS PARA CLASIFICAR LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA ........................... 34 2.4 MODALIDADES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PROGRAMAS SOCIALES .................. 39 2.5 MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN ..................................................................................... 42 2.6 FACTORES ORGANIZATIVOS ............................................................................................. 51
CAPÍTULO 3 PROGRAMA DE APOYO A LAS INICIATIVAS Y GESTIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL ..................................................................... 57
3.1 ANTECEDENTES DEL PROGRAMA...................................................................................... 57 3.2 DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA ......................................................................................... 67 3.3 LA PROPUESTA DE PARTICIPACIÓN DEL PROGRAMA .......................................................... 79 3.4 LIMITACIONES DE LA PROPUESTA ..................................................................................... 84
CAPÍTULO 4 EJECUCIÓN DEL PROGRAMA..................................................................... 89
4.1 LA NUEVA CONCEPCIÓN DE PARTICIPACIÓN Y EL MODELO DE DESARROLLO SOCIAL.............. 89 4.2 DESCRIPCIÓN DE LA EJECUCIÓN EFECTIVA DEL PROGRAMA............................................... 98 4.3 LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y SUS RESULTADOS.......... 108
DE LA INCLUSIÓN DE LAS OSC .................................................................................... 108 DEL MECANISMO DE COPARTICIPACIÓN ....................................................................... 113
DE MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN IMPLEMENTADOS POR LA OSC EN LA COMUNIDAD 117 DEL FORTALECIMIENTO DE LAS OSC........................................................................... 127 DE LA AUTO- ORGANIZACIÓN SOCIAL .......................................................................... 134
CONCLUSIONES ................................................................................................................. 136
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................... 142
INTRODUCCIÓN
En marzo de 1998 fue suscrito un Contrato de Préstamo entre el Banco
Interamericano de Desarrollo y la República de Venezuela para el financiamiento del
Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestión de las Organizaciones de la Sociedad
Civil (PAIS) con el objetivo particular, el de crear y desarrollar un mecanismo piloto
de Co-participación entre los sectores público, privado y de la sociedad civil, para
financiar proyectos y actividades formulados y ejecutados por las organizaciones de
la sociedad civil (OSC), cuyos beneficiarios serían los grupos en situación de
pobreza excluidos de las redes de atención social.
La formulación de este programa llevo aproximadamente un año, por lo cual
durante finales de 1996 y 1997 se dio forma a los contenidos que justificaron el
Programa y a los componentes y actividades que lo conformaron para su
financiamiento a través de crédito público o endeudamiento.
Esos tiempos, entre 1996 y 1998, se desarrollaron una serie de medidas adoptadas
por el Gobierno del presidente Rafael Caldera, en las cuales la participación era
percibida como la conciliación de grupos o sectores que conduciría a una mayor
convivencia colectiva y en especial se reconocía la participación del sector privado
como estrategia de apoyo al logro la Agenda Venezuela. A nivel de los Programas
Sociales, la participación no era algo más que el espacio para el sector organizado
de la Sociedad Civil, entendiendo con ello el conjunto de ONG’s y otras
asociaciones de carácter privado con funciones sociales. Fueron tiempos marcados
por políticas neoliberales, que enfatizaban la reducción del Estado y promovían la
superación de la pobreza a través del tercer sector.
Poco después inició un nuevo Gobierno en el cual la participación ha sido bandera
política a favor de una profundización de la Democracia. A partir de 1999 con la
nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se incluyó una serie
de artículos relacionados con la participación desde las diferentes modalidades
hasta la obligación del Estado en facilitar a los ciudadanos el ejercicio de ese
Derecho.
ii
Durante el tiempo de formulación, pasando por el inicio de la transición de una
nueva Constitución y un nuevo Plan de Gobierno, se inicia la ejecución del PAIS, y
así se va implantado este programa con una característica particular, su eje central
es la incorporación de organizaciones de la sociedad en la ejecución de proyectos.
Bajo estas perspectivas, la presente investigación describe situaciones previas y
posteriores a la ejecución del programa, incluyendo el contexto en que se diseñó y
ejecutó la operación, la identificación de las limitaciones en el proceso de
participación, y las condiciones que permitieron la participación, todo ello para
responder a la pregunta de cómo y cuáles fueron los resultados de los mecanismos
de participación ciudadana del Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestión de las
Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS), durante su período de ejecución desde
el septiembre de 1998 hasta septiembre del año 2005.
Es por ello que se identificaron los mecanismos de participación diseñados versus
los realmente implantados, entendiendo por participación ciudadana a una práctica
social que supone una interacción expresa entre el Estado y actores de la sociedad
civil, a partir de la cual estos últimos ejercen influencia en las decisiones del Estado
en tanto son portadores de intereses sociales difusos. (Cunil; 1991)
En este sentido está investigación tiene un alcance delimitado por (i) el ámbito de la
gestión, el cual es a través de proyectos sociales, (ii) dentro de este ámbito, el
carácter de la intervención de los ciudadanos o el origen del impulso a la
participación, el cual parte de la convocatoria y condiciones impuestas por parte del
Programa, y por último (iii) la forma de participación, que remite directamente a
organizaciones intermedias, por ser éstas a las cuales estaba dirigido el PAIS.
Para ello se recolectó información a través de una revisión documental que reseñó
data desde 1997 hasta la fecha de cierre del programa en el año 2005 como: Ayuda
Memorias; Minutas de Reuniones; Presentaciones en diapositivas y tablas con
información acerca de la Cartera de Proyectos; Informes de Avance; e Informes de
los Talleres de Lecciones Aprendidas. Asimismo se revisaron un conjunto de fichas
de evaluación de proyectos y de instrumentos aplicados durante la Evaluación de
iii
Cierre del Programa cuyo valor para la investigación consiste en tener información
de los beneficiarios del Programa, aunque de modo indirecto o secundario.
Finalmente, esta investigación está estructurada en cuatro capítulos más las
conclusiones. En el primer capítulo se presentan los objetivos y la forma como se
llevará a cabo la investigación, formulando de una manera coherente la
problemática que se desea estudiar y justificando la importancia de la misma. El
segundo capítulo expone el marco teórico que sustenta el análisis acerca de la
participación, su definición, elementos que la constituyen y los mecanismos
frecuentemente utilizados. Los capítulos siguientes reconstruyen la historia,
reseñando y analizando los aspectos más significativos de la implementación del
Programa, incluyendo su diseño, a fin de conocer la propuesta de los mecanismos
de participación y sus resultados, para finalmente llegar a unas conclusiones.
p. 1
Capítulo 1 El Proyecto de Investigación
1.1 Planteamiento y Formulación del Problema
Formular programas dirigidos a los más pobres, ya no es un asunto de simple
focalización, exige eficiencia por parte de la administración pública y participación
activa de los ciudadanos. Hay nuevos enfoques en desarrollo como la Democracia
Participativa, la Nueva Gestión Pública, compromisos de Gobiernos por superar la
pobreza, nuevos modelo de Desarrollo, etc., que otorgan más importancia a lo
humano y que consideran a los ciudadanos como eje central, ya sea a través del
conocimiento de sus demandas o mediante su participación activa, es decir, la
posibilidad no sólo de tomar la gestión pública hacia las demandas de la sociedad,
sino también retirar del Estado y de los agentes sociales privilegiados el monopolio
exclusivo de la definición de la agenda social. (Cunil, 1997)
A medida que avanza este siglo, es evidente que crece la aceptabilidad de la
participación, y en Venezuela, más recientemente la promoción de la participación
ha sido bandera política que puede verificarse a partir de nuevos instrumentos
legales en el marco de la Carta Magna vigente, en la cual se resalta el derecho a la
participación en la formación, ejecución y control de la gestión pública como el
medio necesario para lograr el protagonismo que garantice el completo desarrollo,
tanto individual como colectivo de la población.
Asimismo, como parte de la obligación del Estado, éste tiene que facilitar la
generación de las condiciones más favorables para la práctica de la participación,
entre ellas la creación de mayores espacios de participación para la definición y el
control de las políticas públicas, por ejemplo, para la definición de Planes de
Gobierno a nivel local a través de los Consejos Locales y Estadales de Planificación
(LCLPP, 2002); la aprobación de financiamiento de proyectos de la Comunidad a
través de la reciente aprobación de la Ley de los Consejos Comunales (2006), la
formulación de planes sectoriales mediante los Consejos Municipales y Estadales
de Derecho del Niño y del Adolescente (LOPNA, 2000); los cuales incorporan la
mm
La ley fue aprobada en el 2006 y esta siendo objeto de nuevos cambios a través de la habilitante.
p. 2
corresponsabilidad y la organización de los sujetos de la sociedad civil como
miembros consejeros que definen políticas públicas1.
No obstante, gran parte de esta estructura institucional que promueve y sustenta la
participación aún no está conformada, y en los casos en los cuales se ha
conformado, hay debilidades en las capacidades técnicas, de acuerdo a los ámbitos
que establece la Ley, como es el caso de los Consejos Locales de Planificación
pública, así como los Consejos Comunales y los Consejos de Protección del Niño y
del Adolescente, por mencionar algunos.
Para muchas de estas Leyes, aún no hay reglamentación que pudieran ofrecer
metodologías y procedimientos para promover y desarrollar la participación, y contar
con la claridad necesaria para impulsar cambios de cultura institucional sostenidos
en el tiempo y mas aun no ha pasado suficiente tiempo para tener estudios acerca
de sus resultados.
La existencia de políticas que fomenten y respalden de manera formal la
participación, a través de la oferta de mecanismos, es el primer aspecto del cual han
de disponer los sujetos, estén ellos agrupados o no en organizaciones, para que
tomen parte en los procesos, siendo el segundo aspecto, contar con un propósito
por el cual se genera la participación, y así movilizar los individuos demostrando el
grado mayor o menor de poder en el cual se está tomando parte.
La mayoría de las ofertas de mecanismos de participación diseñados por Agencias
Internacionales, han estado asociadas a herramientas o fuentes que permiten
obtener información para la formulación y diseño de programas y proyectos, o como
estrategias de involucramiento asociadas a lograr una menor resistencia a
propuestas de intervenciones en la comunidad, que han debido su éxito en parte,
porque los sujetos han sido tomados en cuenta. Gran parte de los trabajos de los
años 90 relacionados con mecanismos de participación y empoderamiento,
elaborados por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, han
1 De acuerdo con información del Ministerio de Planificación y Desarrollo, existían 303 Consejos Locales instalados para el 1er trimestre de 2005, mientras según el Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente en el año 2005, ya existían en cada uno de lo 335 Municipios del país, un Consejo Municipal de Protección del Niño y del Adolescentes.
p. 3
consistido en ver la participación como medio para lograr los resultados de
desarrollo, dejando fuera otros mecanismos relacionados con el desarrollo de la
participación en sí misma. (BID, 2000b; BID, 2003b; Banco Mundial, 1997)
De modo ilustrativo, al mencionar algunas experiencias en Latinoamérica en los
últimos años como la Mesa de Concertación de Córdoba, los Consejos Sociales de
la provincia de Mendoza o el Programa de Atención de Grupos Vulnerables de
Argentina, encontramos algunos casos en los cuales las iniciativas de promoción de
la participación social llevadas adelante, fracasaron principalmente, por el cese de la
voluntad y compromisos políticos del Estado para continuarlas y por las oscilaciones
en los flujos de inversión social proveniente de la cooperación internacional.
Similares frustraciones se produjeron en numerosos programas y proyectos
iniciados con el apoyo de organismos internacionales, gubernamentales y no
gubernamentales, que luego de promover fuertes procesos de participación social,
inyectando gran cantidad de recursos en comunidades y municipios enteros, no
pudieron generar estrategias de fortalecimiento de capacidades sociales para
sostén financiero y social de los procesos iniciados.
Estos fracasos asociados al no haber logrado que los espacios de participación
tuvieran cierta autonomía de las frecuentes e impredecibles fluctuaciones
político/institucionales y de los vaivenes de la cooperación, evidencian que no hubo
una real transferencia de poder de toma de decisión desde el Estado y/o desde las
OSC hacia la sociedad en su conjunto, al mismo tiempo que demuestran que no es
suficiente la creación de nuevos canales de participación. (Cunil, 2004)
La efectividad de los mecanismos de participación se enfrenta a otras debilidades
en cuanto a que las organizaciones de base de la sociedad han estado
caracterizadas por no tener fortalezas que les permita identificar y elegir entre
diferentes opciones optar por acciones a favor de mejorar su calidad de vida, ni
poseer capacidades suficientes para ser verdaderos interlocutores con el Estado, y
muchas veces lo que acontece es que no existe la capacidad de organización ni las
formas de sostenibilidad de las mismas.
p. 4
Muchas organizaciones sociales no han logrado fortalecerse a largo de la historia,
pese a que desde la esfera estatal se utilizó la contratación y transferencia de
recursos financieros como mecanismo para incentivar la participación de estas
organizaciones en la ejecución de la Política Social. (Barrantes, 2003).
Fue así como nació el Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestión de las
Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS), cuyo objetivo fue crear y desarrollar un
mecanismo piloto de coparticipación entre los sectores público, privado y de la
sociedad civil, para financiar proyectos y actividades formuladas y ejecutadas por
las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)2, cuyos beneficiarios serían los
grupos en situación de pobreza, excluidos de las redes de atención social.
El PAIS fue un programa con financiamiento de la banca multilateral, en específico
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), suscrito en marzo de 1998, a través
de un contrato de préstamo entre el BID y la República de Venezuela, y contó
cuatro componentes: Administración, Gestión de las Organizaciones de la Sociedad
Civil, Financiamiento de Proyectos y Monitoreo y Evaluación del Programa.
El PAIS debía apoyar a crear oportunidades de participación para los más pobres a
través de la promoción de las OSC como ejecutaras de proyectos , por lo cual no es
sólo asunto del número de OSC que recibieron financiamiento para la ejecución de
proyectos, sino también de los mecanismos de participación generados, es decir,
qué oportunidades se dieron a las organizaciones para participar, quienes
participaron, y cuales fueron los resultados de esta participación para las
Organizaciones de la Sociedad Civil en cuanto a la adquisición de habilidades y
desarrollo de fortalezas que le posibiliten influenciar sobre el Estado en torno a
problemas sustanciales que les afectan.
De esta manera, el diseño de mecanismos coherentes para la participación
ciudadana, que no sólo amplíen la cartera de proyectos financiados a través del
2 Generalmente se distingue con claridad la definición de Organizaciones no gubernamentales (ONG) para referirse a entidades no lucrativas que hacen puente entre grupos de base y el Estado. Aun hoy en día se puede asociar una ONG con organizaciones que formalmente tienen un carácter no lucrativo y al mismo tiempo no son estatales, sin embargo las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) pareciera incluir además de las primeras a asociaciones de base que son grupos autoorganizados con intereses públicos cuyo elemento central de acción es la participación. (Navarro, 1998)
p. 5
PAIS sino que además fortalezca la capacidad organizacional en su relación con el
Estado, ha sido poco explorado. Si bien, las evaluaciones del Programa han estado
asociadas a valores cuantitativos como: número de beneficiarios y de proyectos
financiados, montos financieros ejecutados, y metas programadas versus metas
alcanzadas (lo cual hace referencia a consideraciones validas de evaluación de
proyecto), ha sido muy poca la valoración de lo cualitativo asociado a la democracia
y a la construcción de ciudadanía, dejando fuera de los alcances de pasadas
evaluaciones aspectos cualitativos de la inversión social que contribuyen al
fortalecimiento social.
En evaluaciones realizadas al programa PAIS3, poco se ha estudiado acerca de los
mecanismos de participación que fueron propuestos por el Programa, así como sus
resultados. El seguimiento continuo del PAIS y sus proyectos fue una serie de
observaciones y mediciones acerca de los resultados en el cumplimiento de las
metas y muy poco se dio a conocer los resultados del Programa en cuanto a los
mecanismos de participación diseñados y aplicados, así como sus resultados en las
organizaciones de la sociedad, desde una perspectiva que involucre una relación
más allá de lo técnico, y que esté fuertemente enmarcada en valores políticos,
entendiendo por ello ser parte del poder en la toma de decisiones y distribuirlo entre
los más desposeídos.
Las Organizaciones, además, fueron evaluadas principalmente con relación a la
oferta de servicios sociales, y no en su rol activo, es decir como actores que ejercen
influencia en el Estado ya sea a través de control social o en la influencia en la
formación de la Agenda Pública.
En consecuencia, el problema en estudio no es tanto la evaluación del proyecto en
términos de si alcanzó lograr las metas planteadas, más bien el problema consiste
en que las metodologías de evaluación de los programas sociales han carecido de
una apreciación relacionada con los valores democráticos y la ciudadanía, pues
sólo evalúan los procesos de planificación y a lo sumo costo-inversión dejando fuera
3 Evaluación de Cierre y Evaluación de Medio Término.
p. 6
aspectos cualitativos de la inversión social que contribuyen al fortalecimiento de
capacidades de la sociedad frente al Estado.
El PAIS no escapa de ello, y es por esa razón que no hay una sistematización de los
resultados de sus mecanismos de participación, que bien pudiera evidenciar esos
aspectos cualitativos en la relación Estado – Sociedad. No hubo un análisis
específico de este programa social diseñado para incorporar la participación de los
ciudadanos en él.
Los mecanismos de ejecución del Programa estaban orientados a lograr el objetivo
del mismo, por lo cual en líneas generales consistían en un llamado a las OSC a
participar en el Programa, generar capacidades institucionales en ellas para ejecutar
proyectos, facilitarles la creación de redes, estimular su vinculación con el sector
privado a fin de que exista cierta autonomía del Estado, y la participación de la
comunidad en el análisis de los problemas y la forma de solucionarlos a través de la
formulación de proyectos.
Si a partir de los mecanismos de ejecución del Programa, se dieron resultados en
cuanto a las metas de inversión del Programa, todas ellas asociadas a generar
productos en la sociedad a través de proyectos, entonces también han de haberse
generado resultados en materia de participación ciudadana, en tanto que los
mecanismos diseñados para la ejecución del Programa incluían mecanismos de
participación y el objetivo general del Programa fue crear un mecanismo de
coparticipación.
Por todo lo anteriormente expuesto se presenta la siguiente interrogante: ¿Cómo y
cuáles fueron los resultados de los mecanismos de participación ciudadana del
Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestión de las Organizaciones de la Sociedad
Civil (PAIS), durante su período de ejecución desde el septiembre de 1998 hasta
septiembre del año 2005?
Con base en los fundamentos expuestos, se plantean los siguientes objetivos:
p. 7
1.2. Objetivo General
Analizar los mecanismos de participación ciudadana diseñados en el Programa de
Apoyo a las Iniciativas y Gestión de las Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS)
y sus resultados durante su período de ejecución desde el septiembre de 1998
hasta septiembre del año 2005.
1.3. Objetivos Específicos
• Describir los mecanismos de participación diseñados en el Programa de
Apoyo a las Iniciativas y Gestión de las Organizaciones de la Sociedad Civil
(PAIS), a fin de indagar los resultados esperados en torno a su aplicación.
• Establecer los resultados obtenidos a partir de la implementación de esos
mecanismos de participación dentro del Programa, a fin de examinar sus
limitaciones y potencialidades a favor de una participación ciudadana.
1.4. Justificación
La participación en los últimos años ha cobrado importancia en la Agenda
Internacional y ha sido un tema central dentro del nuevo marco constitucional
nacional, a partir del año 2000 a nivel nacional, reflejando una transformación en la
manera de relacionar las instituciones del Estado con los ciudadanos.
Este interés por la participación parte de la presunción de que uno de los elementos
claves para la viabilidad del desarrollo, reside en la potencialidad de las fortalezas
organizativas internas. Informes de Desarrollo del BID, Banco Mundial, Programas
de la OEA de los últimos 10 años, así lo han dejado ver a través de la exposición de
resultados como la multiplicación de oportunidades para las microempresas y
cooperativas, las cuales permitieron creación de riqueza y generación de empleo y
ahorro, la movilización de recursos humanos y financieros ofrecidos por la gente de
manera voluntaria, y en general de mejor sostenibilidad de proyectos de desarrollo.
El éxito de un crecimiento sustentable y equitativo pasa por lograr simultáneamente
dos objetivos interdependientes: por un lado, una mayor estabilidad política
democrática y, por el otro, una mayor inclusión política que permita una
p. 8
representación efectiva de los grandes sectores de la población actualmente
excluidos. El fortalecimiento del sistema democrático, por tanto, resulta crucial para
los esfuerzos del desarrollo. (BID, 2003b)
De esta manera, la participación tiene un impacto en el desarrollo, que es el más
reconocido y aceptado, al contribuir al logro de la equidad y apoyar al fortalecimiento
de la democracia. Este impacto está asociado al cambio de la propia vida social, a la
distribución del poder, al fortalecimiento de las capacidades del individuo y de la
sociedad, en general a mejorar la acción pública en pro de los derechos humanos y
la acción de los ciudadanos en el desarrollo de sus libertades.
La participación por un lado proporciona oportunidades para la cooperación y
coordinación entre el gobierno y la sociedad civil, construyendo puentes de
comunicación y posible negociación entre las partes, lo cual puede conducir a la
creación de relaciones de alianzas a largo plazo. Esto visualizado a través de la
participación en programas sociales, está asociado a la sostenibilidad de los
proyectos y programas, gracias al sentimiento de apropiación de los beneficiarios, lo
cual aumenta la valoración de los servicios o productos que el programa o proyecto
ha alcanzado.
No hay duda de que mejorando el conocimiento de los responsables de la toma de
decisiones a través de la participación de todas las partes interesadas en el análisis
de problemas, se contribuye con la apropiación por parte de la comunidad y se
resuelven problemas reales sentidos por la gente, contribuyendo con un proceso
complementario y recíproco de fortalecimiento de la ciudadanía, por ejemplo,
cuando las personas o entidades interesadas toman parte en el proceso desde su
comienzo y sienten que sus aportes inciden en los resultados, están más dispuestas
a invertir sus propios recursos económicos y humanos, contribuyendo de esta forma
a mejorar la sostenibilidad y la calidad de las operaciones, y las decisiones son
generalmente percibidas como más legítimas y encuentran menos oposición en
vista de que la gente confía en la información que ellos mismos generan. (BID,
2000b). Sin embargo al abrir oportunidades de participación quienes tienen el poder
p. 9
también pueden estar manipulando a la mayoría sin una verdadera transferencia de
poder a los más desposeídos.
Por otro lado, la participación también fortalece el monitoreo y cumplimiento de
estándares de las políticas públicas contribuyendo a la transparencia de las
acciones tanto públicas como privadas, reduciendo las posibilidades de corrupción y
mejorando la calidad de la gestión pública. (BID, 2000b) Con ello se podría influir al
Estado siempre y cuando la información que se intercambie sea relevante y
oportuna, y además se busque una real participación, es decir, tomar parte y ser
parte del poder.
Otros efectos de la participación es que mediante ella, realmente, las personas se
dan cuenta si los beneficios y alcances del proyecto les permiten mejorar sus
condiciones de vida, es decir, si los programas sociales que les ofrecen son
efectivos y se dan en forma equitativa. En consecuencia cuando las personas
participan adquieren habilidades y desarrollan actitudes que les posibilita una
contribución más significativa a la sociedad en general. (BID, 1997)
En Venezuela son pocas las experiencias de Programas Sociales cuyos objetivos
han sido instalar mecanismos de participación per se, en la mayoría de los casos
han sido programas cuyos objetivos han estado asociados a políticas sectoriales4
como pueden ser salud, educación, empleo, nutrición, etc., que incorporan
estrategias de participación a favor de obtener beneficios como alianzas, eficiencia,
legitimidad, etc.
La importancia del PAIS como programa de la cartera multilateral de Venezuela,
radica en haber sido una experiencia piloto que pretendía la generación de
mecanismos para promover la coparticipación entre sector privado, público y
sociedad a través del financiamiento de proyectos a organizaciones de la sociedad,
por lo que el PAIS fue un programa que vivió la transición de un marco jurídico
constitucional, de políticas sociales y objetivos de desarrollo diferenciados de un
paradigma neoliberal de los años 90 a la Venezuela de hoy, y otros tantos retos que
4 Generalmente las ONG’s se han centrado en siete sectores como: educación, salud, nutrición infantil, vivienda, desarrollo comunitario rural y urbano y ambiente (Navarro, 1994).
p. 10
se dieron y generaron nuevas dinámicas de aprendizaje en las organizaciones de la
sociedad, lo cual implicó la constante corrección y adaptación a esta experiencia
piloto.
Identificar y reconocer los mecanismos de participación del Programa de Apoyo a
las Iniciativas y Gestión de las Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS), es un
aprendizaje que pudiera replicarse a otros programas, una vez identificado sus
resultados y logros en materia de participación.
Es igualmente importante reconocer, que el Programa en su diseño e
implementación fue dirigido a atender aquellos en situación de pobreza, justificando
con ello el financiamiento del Programa, pero además la forma de ejecución del
programa, pues se entendía que eran los más pobres quienes habían visto,
estructuralmente y progresivamente, el deterioro de sus niveles de vida, y habían
sido los más débiles en cuanto a su capacidad de organización y negociación.
Por estas razones la importancia del Programa pasa por reconocer la transición del
enfoque de los programas sociales, desde las organizaciones de la sociedad
tradicionales que han servido como intermediarias entre el Estado y la población,
hasta aquellas nuevas organizaciones que emergieron a partir de un discurso
político de promoción de organizaciones de base y de procurar la participación
directa de la ciudadanía.
En este sentido, presentar una investigación en la cual se describan los
mecanismos de participación dentro de un programa social y sus resultados,
contribuye a demostrar las oportunidades y limitaciones de estos mecanismos,
generando lecciones que mejoren el diseño de nuevos programas sociales en
cuanto a las relaciones entre Estado y ciudadanos (más democráticas y amplias en
beneficio de la participación), aprendizajes que contribuyan a identificar qué hacer
mejor, cómo hacerlo mejor, y expandir este conocimiento en otras prácticas ahora
que en Venezuela la mayoría de los sectores promueven dinámicas de
participación.
Así, los resultados de la investigación contribuirán a identificar mecanismos y
estrategias que servirán para el diseño de programas y proyectos sociales más
p. 11
eficientes en alcanzar no sólo cumplimiento de metas físicas relacionadas con la
producción de bienes y servicios, sino también relacionadas con la construcción de
redes sociales, cultivo del terreno de la negociación entre Estado– Sociedad y
mayor desarrollo social y democrático.
Finalmente, exponer las situaciones específicas acerca de los resultados de los
mecanismos de participación, puede promover ante los ciudadanos la oportunidad
de organizarse y descubrir los valores, limitaciones y riesgos asociados a la
participación.
1.5. Tipo y Diseño de Investigación
Cuando se habla de tipo de investigación se refiere al alcance que puede tener una
investigación científica y al propósito general que persigue el investigador
(Hernández y otros; 1991). Para esta investigación el propósito consiste en analizar
los resultados de los mecanismos de participación ciudadana del Programa de
Apoyo a las Iniciativas y Gestión de las Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS)
para lo cual se ha de caracterizar los mecanismos de participación diseñados e
implantados y establecer sus resultados en el marco de una visión global que
permita identificar sus limitaciones y potencialidades para el diseño y ejecución de
futuros proyectos y programas.
Es por ello que ésta es una Investigación Descriptiva dirigida a revisar situaciones
previas y posteriores a la ejecución del programa, incluyendo el contexto en que se
diseñó y ejecutó la operación, la identificación de limitaciones de procesos y
mecanismos diseñados e implementados, y la sistematización de resultados para
analizar cómo fue generada la participación y como se manifestó.
“Los estudios descriptivos miden de manera más bien independiente los conceptos o variables con los que tienen que ver. Aunque, desde luego, pueden integrar las mediciones de cada una de dichas variables para decir cómo es y se manifiesta el fenómeno de interés, su objetivo no es indicar cómo se relacionan las variables medidas.” (Hernández y otros; 1991:61)
Como estudio descriptivo, permitió el análisis acerca de cómo se generó el diseño y
la ejecución de un programa social particular, en cuanto a una de sus líneas
p. 12
transversales como lo fue la participación, de manera que se desagregaron los
elementos que dieron origen a los mecanismos y resultados de la participación
ciudadana del Programa. En este caso se consideró como unidad de observación al
Programa de manera global y no casos específicos de la ejecución de un proyecto o
de la interacción entre la OSC y el FONVIS, o entre una OSC y la comunidad, o
entre el ente privado y una OSC, más bien se trata de una mirada a la relación entre
todos ellos.
Es por esta razón que el diseño de esta investigación, entendido éste como un plan
o estrategia concebida para responder a las preguntas de investigación (Hernández
y otros, 1991), se basa en una revisión documental que reseñó información desde
1997 hasta la fecha de cierre del programa en el año 2005 como fueron: Ayuda
Memorias, que son documentos de pocas páginas donde se presentaron los
acuerdos entre el FONVIS, BID, MPD y MF; Minutas de Reuniones; Presentaciones
en diapositivas y tablas con información acerca de la Cartera de Proyectos; Informes
de Avance; e Informes de los Talleres de Lecciones Aprendidas. Asimismo se
revisaron un conjunto de fichas de cierre de proyectos denominada “Guía para
evaluación de monitoreo y cierre de proyectos” y otros instrumentos que fueron
aplicados durante la Evaluación de Cierre del Programa.
Se consideró como fuente de información la Guía porque consistía en una serie de
preguntas relacionada con cada proyecto, que debía ser respondida por parte del
funcionario del FONVIS responsable de hacer seguimiento a dicho proyecto durante
su ejecución recogiendo así sus antecedentes y balances.
Este instrumento tiene la ventaja de haber sido aplicado a todos los proyectos
financiados por el PAIS, formaron parte del registro de la gestión del Programa, y
guardaron consistencia entre las variables seleccionadas para una evaluación
integral del proyecto. Sin embargo, entre las desventajas se encuentran, está por
ejemplo, que el funcionario pudo haber manipulado las respuestas para no verse
perjudicado por fallas en el seguimiento, o en su defecto que el funcionario omitiese
alguna explicación que diera sentido a las respuestas por no ser consideradas
valiosas por él.
p. 13
Para mitigar estos riesgos, la información que ofrece este instrumento fue
complementada con información adicional de los Talleres de Lecciones Aprendidas
y los resultados de la Evaluación Final del Programa, la cual se limitó a: (i)
establecer el cumplimiento de los objetivos del Programa, (ii) evaluación en cuanto a
resultados físicos y financieros, (iii) modificaciones introducidas a la ejecución física
y financiera, y (iv) principales logros y lecciones aprendidas, sin analizar los
mecanismos de participación que allí fueron diseñados y posteriormente
implantados, así como sus resultados, por lo cual esta investigación podría venir a
complementar la evaluación final del PAIS.
De la guía se tomo como información sólo la correspondiente a la evaluación desde
la perspectiva de los beneficiarios y de efectos generados, y no aquella relacionada
al análisis financiero, administrativo, o de gestión. Entre las preguntas de la guía
fueron seleccionadas:
1. ¿La OSC implementó mecanismos para que la comunidad participara en la
administración, ejecución y supervisión del proyecto?
2. ¿Existió vinculación entre la OSC ejecutora y la población objetivo?
3. ¿Existieron mecanismos de participación de los beneficiarios?
4. ¿Se lograron efectos no planificados?
5. ¿Los beneficiarios directos participaron activamente durante la ejecución del
proyecto?
6. ¿Una vez finalizado el proyecto, ¿se generaron beneficios a la comunidad?
7. ¿En opinión del oficial de proyecto cuáles fueron los obstáculos más
importantes durante el desarrollo del proyecto?
8. ¿Qué factores contribuyeron de manera significativa a alcanzar los
objetivos?
Esta selección obedeció a su relación directa con las variables a estudiar
principalmente la participación y sus resultados en cuanto a beneficios para la
comunidad, y otros resultados del proyecto más allá de los servicios y bienes a
entregar a la comunidad por parte de la OSC.
p. 14
Dada las limitaciones de tiempo se consideró tomar una muestra de 17
organizaciones, seleccionadas al azar dentro del conjunto de proyectos financiados,
a través del Componente de Financiamiento, que contaban con fichas de cierre. Se
consideró que es un número suficiente para obtener representatividad de los
contextos en tanto hay unidades de observación tanto de Organizaciones de Base
(11) como de Organizaciones Intermedias (08), así como de las diferentes regiones
del país. Además se encuentran organizaciones con éxitos y fracasos en cuanto a la
participación de la comunidad. La muestra contiene las siguientes OSC:
Cuadro 1.1 Organizaciones de la Sociedad Civil con proyectos financiados seleccionados para su revisión
1. AC Ateneo San Antonio del Golfo, (Organización de Base) Estado Sucre. 2. FS El Buen Samaritano (Organización Intermedia), Estado Sucre. 3. APA El Tendal Tiraó (Organización de Base), Estado Trujillo. 4. AC. Acción Social (Organización de Base), Estado Trujillo. 5. Centro de Animación Juvenil (CAJ) (Organización Intermedia), Estado Trujillo. 6. Asociación Religiosa Cultural Nuestra Señora del Pilar (Organización Intermedia),
Estado Portuguesa. 7. Asociación de Productores de Café de Ospino (ASOPCAF) (Organización de
Base), Estado Portuguesa. 8. Asociación Civil Centro UNESCO “Movimiento Cultural Queremos Ayudar”
(Organización Intermedia), Estado Mérida. 9. Asociación de Coordinadores de Ambiente del Municipio Rangel (Organización
de Base) Estado Mérida. 10. FUNDAGRARIA Agricultura y Ambiente (Organización de Base)Estado Lara 11. Asociación Civil “Productores Zabileros La Otra Banda” PROZALAOBAN”
(Organización Intermedia Estado Lara. 12. O.N.G. Fortalecimiento del Poder Local (Organización de Base), Estado
Carabobo. 13. Centro de Atención Psicopedagógico (CAPSI) (Organización de Base), Estado
Carabobo. 14. Asociación Civil Proyectos Integrales para el Desarrollo de Cata (PROINCA)
(Organización de Base), Estado Aragua. 15. Fundación para el Desarrollo de las Ciencias Físicas, Matemáticas y Naturales
(FUDECI) (Organización Intermedia), Estado Amazonas. 16. Cancamure II (Organización de Base), Estado Sucre. 17. Asociación Civil “Unidad de Recuperación Nutricional La Casa Grande”
(Organización Intermedia), Estado Miranda
p. 15
Por otra parte, también se cuenta con los resultados de la Evaluación Final, que
fueron presentados el 28 de noviembre de 2005 por parte de la Consultoría Grupo
ORTO 500. Éstos consistieron en información recopilada de informes
administrativos, fichas de proyecto, y levantamiento de la información directa a
través de encuestas a funcionarios de FONVIS, Cooperante Privado y parte de las
comunidades. De esta Evaluación sólo se tomo en consideración, para esta
investigación, información relacionada con la participación.
Finalmente, la revisión documental fue estructurada con base a cuatro aspectos
relacionados con el ciclo de vida del un proyecto:
• Situación previa: Se incluye el análisis de la justificación inicial del Programa, la
identificación de los problemas que lo origina, su diseño, y la propuesta de
participación para aquel entonces.
• Proceso de implantación: Incluye el análisis de la ejecución de los mecanismos
de participación previstos y generados, durante la ejecución y seguimiento del
Programa.
• Proceso de Síntesis: incluye el análisis de los resultados obtenidos respecto a:
factores críticos respecto de la incidencia que pudo haber tenido los
mecanismos de ejecución del programa sobre la participación
ciudadana.
factores críticos respecto al fortalecimiento de las capacidades en las
OSC ejecutoras de proyecto, para influenciar sobre el Estado.
1.6 Análisis de la Información
La técnica para estudiar y analizar toda la información fue el análisis de contenido,
el cual de una manera objetiva, sistemática y cuantitativa ayudó hacer inferencias
validas y confiables de datos con respecto a su contexto. (Hernández y otros, 1991)
Las variables a estudiar fueron agrupadas de acuerdo a los objetivos específicos de
la investigación. Gran parte de ellas están definidos en el marco teórico de esta
investigación y la relación entre ellas será parte del proceso de análisis.
p. 16
El proceso inició con la lectura de los documentos del Programa y avanzó hacia la
lectura de las guías de cada proyecto seleccionado dentro de la muestra, siempre
en cuanto a las variables aquí señaladas, a saber:
Cuadro 1-2 Operacionalización de las Variables
Objetivos Unidades de Análisis Variables Fuente
Participantes previstos en el Diseño − Tipo de Organizaciones
− Contrato de Préstamo
− Informe de Proyecto
Mecanismos de participación diseñados
− Tipo de mecanismos diseñados en la formulación del Programa
− Contrato de Préstamo
− Informe de Proyecto
Participantes reales durante la ejecución
− Naturaleza de las OSC − Alcances de la OSC − Número de OSC
participantes
− Cartera de Proyectos del PAIS
− Informe de Cierre (PCR)
Descripción de los mecanismos de participación instrumentados
− Mecanismos utilizados durante la ejecución del Programa
− Acceso de la comunidad a la OSC
− Informes de Avance − Cartera de
Proyectos − Ayuda Memorias
Describir los mecanismos de participación utilizados en el PAIS
Difusión de la información acerca del Programa
− Tipo de Información del Programa difundida por parte del FONVIS a la Sociedad.
− Actas de la Comisión Presidencial
− Talleres de Lecciones Aprendidas
− Plan de Promoción del PAIS
Analizar los resultados obtenidos de la implementación de esos mecanismos de participación, en cuanto al fortalecimiento de las capacidades en las organizaciones de la sociedad
Capacidades de la organización
− Tipo de herramientas incorporadas a las OSC
− Auto-organización − Número y tipo de Cambios
realizados durante la ejecución del Programa
− Reconocimiento de la OSC − Conocimiento de
información vinculado a redes a las cuales puedan acudir en caso de tener dificultades.
− Informes de Avance − Cartera de
Proyectos − Ayuda Memorias − Talleres de
Lecciones Aprendidas.
A grandes rasgos, es preciso definir algunas de las variables consideradas hasta
ahora.
p. 17
Acceso: Los procesos participativos aquí descritos están sujetos al marco de
un Programa Social, por lo cual la participación aquí observada debe
obedecer tanto a fortalecer los derechos de los ciudadanos como a lograr los
objetivos del Programa.
Oportunidad: Durante la ejecución se observó si la participación tuvo
lugar en las diferentes actividades y ciclo de vida del proyecto.
Transparencia: Este principio debe tener consistencia con la difusión
de información en tanto que el objetivo es permitir y alentar la
interacción en cualquier momento.
Reconocimiento: La voluntad por parte de los diversos actores de la
Sociedad, sean las partes afectadas directamente por la ejecución del
Programa Social, o sean afectados indirectamente, de obtener
reconocimiento por la Sociedad. La presencia de alguna forma de respetar
sus puntos de vistas, incorporando sus visiones y modos de vida, y además
tener la apertura para recoger expresiones e iniciativas de participación
específicas.
Auto-organización: se refiere a la capacidad de la gente para trabajar unida,
organizarse y movilizar recursos pare resolver problemas de interés común.
1.7 Limitaciones de la Investigación
Entre las limitaciones relacionadas con la recolección de información relacionada
con la participación en el PAIS, tenemos: (i) el programa finalizó y el FONVIS fue
liquidado mediante decreto oficial en noviembre del 2005, por lo cual el acceso a la
comunidad se ve limitado debido a que no hay una contraparte por parte del
FONVIS que apoye al acceso de la comunidad (ii) gran parte de las comunidades y
OSC están fuera de la Zona Metropolitana de Caracas, lo cual implica costos que
esta investigación no puede asumir.
Sin embargo, con la información recopilada antes del cierre, a través del Ministerio
de Planificación y Desarrollo (MPD) específicamente de la Dirección de
Financiamiento Multilateral, se tiene suficientes elementos para efectuar el análisis
p. 18
de los datos siendo la unidad de análisis el Programa y no los casos particulares de
proyectos financiados. Además, buena parte de los datos recolectados por la
Consultoría de Evaluación Final fue avalada por las autoridades del FONVIS y del
Programa, son útiles para cualquier investigación asociada al PAIS, en vista de que
se limita exclusivamente a las comunidades beneficiarias del Programa, fueron
realizados por un conjunto de profesionales y no hay evidencia de que hayan
existido sesgos o errores en la recolección de la información y la matriz de datos
está disponible en el MPD.
Dada estas limitaciones y posibilidades para efectuar el desarrollo de esta
investigación, solo cabe mencionar que esta investigación no se propone estudiar ni
el impacto de la ejecución del PAIS, ni de sus proyectos específicos, ni el
cumplimiento de los procesos establecidos en el Contrato de Préstamo, a través de
sus normas específicas y generales, antes bien describe (sobre la base de la
información secundaria) los mecanismos y resultados de participación ciudadana en
el PAIS.
Por otra parte, no hay registros estadísticos que evidencien el número de OSC para
el año de la firma del Programa, una Línea de Base construida, por entidad federal y
tipo de organización que permita comparar al final del Programa si efectivamente el
PAIS contribuyó a un aumento de organizaciones de la sociedad civil. Esta
limitación tiene que ver con el alcance del Programa, pues no era un objetivo el
aumento de las organizaciones, aunque en documentos al inicio del Programa se
esperaba que pudiera favorecer a aumentar el número de organizaciones.
Tampoco se puede saber si efectivamente mejoraron las condiciones de calidad de
vida de la población con la aplicación del proyecto, pues los resultados de los
proyectos fueron sólo de cumplimiento de actividades previstas versus las
programadas y no hay una valoración de los efectos reales en la población.
p. 19
Capítulo 2 Aspectos Teóricos y Conceptuales
2.1. Relaciones Estado - Sociedad
Si visualizamos brevemente la trayectoria de la actuación pública desde el Estado
de Derecho, pasando por el Estado Social de Bienestar y su crisis al convertirse en
una matriz cerrada, auto - referida a la burocracia, con falta de responsabilidad y
esencialmente ineficiente en el mal uso de los recursos del Estado, se comprenderá
cómo los roles del Estado han marcado las relaciones con sus ciudadanos y lo que
cada uno de ellos espera del otro.
Así tenemos que en el Estado de Derecho las transformaciones estaban guiadas
por las transformaciones de la economía, dado que el poder público era, por un
lado, garantizador de libertades y por el otro, era organizador de un ámbito
socioeconómico según los principios del derecho privado. En este contexto el
Estado cumplía más una función legisladora y justificaba su legitimidad frente a los
ciudadanos a partir de los principios de dominación legal, de la no-intervención
estatal en los asuntos de índole privado - mercantilista, y de la representación o
parlamento como eje central del interés general. (Habermas, 1994)
Mucho más tarde el Estado de Derecho entró en crisis, principalmente por la
situación de post guerra y por las fallas en el mercado, y se dio paso al Estado de
Bienestar, el cual debía poseer, ante todo, la capacidad para lograr políticas
estabilizadoras, asegurar las fuerzas de producción y construir políticas sociales
universales, ya que los ciudadanos desarrollaron una fuerte convicción de que el
Estado y su administración debían dar respuestas a sus múltiples necesidades, y el
sistema económico capitalista necesitaba ayuda para solventar su crisis y
salvaguardarse del sistema socialista, como fue expuesto en la teoría keynesiana.
Sin embargo, este Estado de Bienestar se caracterizó, entre otras cosas, por una
expansión e intervención del Estado en todos los ámbitos de la sociedad, como por
ejemplo regulación de precios, planificación de la sociedad, producción de bienes y
servicios, etc., originando un crecimiento desbordado de la Administración Pública,
la cual se afianzaba cada vez más en principios globales de funcionamiento
p. 20
administrativo, ofrecía servicios públicos cada vez más diversos, complejos y con un
alto presupuesto de gasto, y además donde concurrían factores endógenos como la
lucha por el poder y las contradicciones en la solución de problemas, y factores
exógenos como la urgencia de soluciones y la ejecución de múltiples decisiones que
provenían del Poder Ejecutivo.
Como resultado de todo ello, (del abultamiento del Estado, de las demandas y de
los problemas de la sociedad, la inoperancia, la rigidez y el énfasis por el hacer sin
importar cual era el coste) se ocasiono una inadecuada imagen de lo público y una
deslegitimación de sus instituciones. El Estado de Bienestar choca entonces, con
problemas financieros, la Democracia se encuentra envuelta en sentimientos de
frustración popular, principalmente con los partidos políticos, se critica la preferencia
de lo cuantitativo sobre lo cualitativo, se experimenta un cambio de pensamiento
económico sustentado en el principio de escasez que influye en la retirada del estilo
keynesiano, y por último se condena el tamaño del Estado. (Bañón, 1997)
En esa pluralidad de actuación del Estado, hay diferentes formas de relación entre
el Estado y los ciudadanos, que dan contenido a la participación ciudadana. Por
ejemplo, existen organizaciones corporativas, como la Burguesía descrita por
Habermas, la cual habiéndose percatado acerca de su dependencia al poder público
del Estado, considero necesario influir sobre él para su reproducción y ejercicio de la
función política, estando separada del Estado pero con suficiente poder para
subordinarlo a las necesidades de una esfera privada que se presentaba a sí misma
como neutra y emancipada respecto de la dominación.
En este sentido, la función política de la sociedad burguesa se traducía en la crítica,
a través de la opinión de unos sujetos racionales que reflexionarían en privado
acerca de asuntos públicos, ejerciendo una función crítica y de control sobre el
Estado como una forma más de hacerse notar. Como consecuencia se creó un
campo de tensiones entre Estado y sociedad, en el cual la función pública - social se
despliega en una relación regulativa y ya no constitutiva de lo público. (Cunil, 1997)
“En efecto, contra la controversia jurídico estatal en torno al principio del dominio absoluto que venía desarrollándose en los dos siglos anteriores, en el siglo XVIII la opinión pública exigirá la competencia
p. 21
legislativa, en la conciencia de que en el conflicto de intereses de clase de ningún modo estaría el Estado de Derecho en situación de garantizar per se una legislación a las medidas de las necesidades del tráfico burgués” (Cunil; 1997: 31)
Los ideales del burgués marcaron el autoentendimiento de la esfera íntima y de la
vida pública, articulando los conceptos claves de subjetividad y autorrealización
mediante la formación racional de la voluntad y la opinión, así como de la
autodeterminación personal y política, premisas fundamentales que el ideal burgués
hace necesarias para la deliberación en asuntos públicos. (Habermas, 1994)
Bajo este pensamiento liberal, el ciudadano es una nueva unidad básica de la
organización social, igual ante la ley y ante sus semejantes. Estas características,
centradas en expresiones de individualidad, contribuyeron al desarrollo de la vida
pública burguesa y su expansión mediada a través de derechos fundamentales, es
decir, los individuos encontraban las funciones que deberían desempeñar en la vida
pública basándose en la ley, por lo que no se preveía ningún mecanismo de
participación de los ciudadanos en las actividades del Estado. (Rachadell, 1998)
Se fueron reduciendo los principios de lo público a una condición de mayoría
silenciosa representada en grupos de intereses particulares como el burgués, los
cuales configuraron el Estado y la teoría de la Democracia desde fines del siglo
XVIII. Es en ese momento e inicios del siglo XIX, cuando lo público se va
transformando, dejando de ser el espacio de comunión entre todos los ciudadanos
por y para el bien de todos, para convertirse en un espacio de opinión pública.
(Habermas, 1994)
La ciudadanía se convierte, entonces, en un efecto imparcial, informado y capaz de
compartir las normas comunes, (Seligman, 1997) es decir, se considera a la
sociedad como un elenco de individuos autónomos cada uno con su propio
concepto de buena vida, roles y normas definidas que debe cumplir, una
p. 22
introducción a la supremacía de las libertades individuales y su fundamento en la
teoría liberal5.
Es en este contexto liberal, donde más tarde se inició una manifestación de la
función pública radicada en lo social, adquiriendo máxima relevancia en la medida
que al gobierno se le adjudicaban cada vez más los asuntos de la sociedad,
desdibujándose la separación Estado Sociedad y aumentando los recursos sujetos
a la administración de los entes públicos.
Así, las nuevas relaciones dejaban de tener como centro la Ley o Parlamento para
darle más importancia a las estructuras que disponen de acción, (García Pelayo,
1985) debido a las necesidades de intervenir en la vida económica y social por parte
del Estado, aún cuando en el escenario continuaba la normativa administrativa para
mantener un cierto grado de control bajo la rendición de cuentas frente al
Parlamento.
Es la Ley quien media entre el deber ser y el castigo, controles que no realzan la
acción en público ni demuestra la valorización de las virtudes tal como Arendt
hablaba de la Condición Humana, ya que las leyes en papel no garantizan per se
una conciencia de lo público.
Por otra parte, los ideales democráticos en sus postulados clásicos, igualdad,
pluralismo político y deliberación pública bajo el trasfondo de la libertad, adoptó
tradicionalmente programas de acción política a través de instrumentos de
democracia directa y representación (voto para la elección de mandatarios y
representantes en parlamentos) enfatizando como único medio de participación el
voto y reduciendo así la participación cada cierto período tiempo en el marco de una
Democracia Representativa.
"En la tradición liberal, el Estado nacional ha sido el ámbito por excelencia, el límite territorial, el acotamiento político del ejercicio de la soberanía y la democracia. De acuerdo a David Held, a través de
5 Una relación histórica que hace Vieira (1998) acerca del concepto de participación ciudadana, se refiere a como los ideales burgueses han podido utilizar la participación, desde fines del siglo XVIII, para reproducir el sistema de dominación, en tanto encauza las distintas formas de expresión de los individuos y grupos dentro de límites controlados, oculta las desigualdades sociales entre quienes tienen el poder y quienes no lo tienen y sirve para legitimar el orden existente.
p. 23
los siglos XIX y XX se tendió a asumir la existencia de una relación de simetría o de congruencia entre quienes toman las decisiones en un régimen democrático, y los destinatarios de esas decisiones. Ha sido ésta la base de la asociación entre democracia y Estados nacionales, definiendo estos últimos los límites territoriales en base a los cuales los individuos son incluidos o excluidos de la participación en decisiones que puedan afectar sus vidas” (Lander; 1998: 295)
Este modelo trasciende hacia la inclusión pluralista en la medida que evolucionó la
Democracia hasta nuestros días, incorporando en términos generales un esfuerzo
por ampliar las capacidades de representación social, sin embargo, en muchos
casos los sujetos postulados y los convocados a ejercer el voto trasladan sus
intereses a esta esfera, deviniendo su participación en ella más en una colaboración
funcional que a incrementar sus espacios de su influencia. (Cunil, 1997)
Por otra parte, el rol público del ciudadano se entrecruzó con el rol privado del
cliente de las burocracias y, la formación política de la voluntad se vio influenciada
por los Mass Media, en función de un espacio para el descubrimiento, más que en
función de la toma de decisiones6.
Se remarcó la necesidad de ampliar las posibilidades de elección y control sobre los
servicios públicos por parte de los ciudadanos como clientes y consumidores. El
nuevo paradigma favorece la consulta y matrices de opinión restringiendo los
espacios de participación a procesos informativos y de consulta, lo cual se relaciona
con los procesos de diseño de proyectos tan utilizados a partir de los años 90.
Esta apertura del Estado hacia la ciudadanía era el producto de exigencias técnicas
a partir de la diversidad y complejidad de las funciones públicas las cuales
aconsejaban tomar en cuenta a los ciudadanos para aportar información necesaria
para orientar la actuación de los entes públicos. (Rachadell, 1998)
Las nuevas relaciones entre Estado y Sociedad incluyen cierta complementariedad
a través de instrumentos que proporcionaban a la administración pública, un mejor
conocimiento de las necesidades de sus administrados, colaboración de éstos en la
6 Además, a esto se le agrega, que ese espacio de mediación fue convertido en una esfera virtual de los Mass Medias, en la cual los sondeos y la discusión se basa en el consumo y no en la opinión crítica racional. (Ferry y otros,1992:31)
p. 24
ejecución de algunas tareas o bien, realización de determinadas funciones
pretendiendo sustituir al Estado7. (Cunil, 1991)
En la década de los 90 hubo principalmente dos corrientes, la de autogestión social
enmarcada en los procesos de descentralización y de estimulación a la prestación
de servicios por entes privados8, es decir, modalidades de participación enunciadas
en la participación administrativa, y por la otra, la de instrumentos de Democracia
directa como el referéndum e introducción de iniciativas populares en la formulación
de Leyes, para lo cual se establecieron reformas en el marco regulatorio de la
institucionalidad democrática.
Hubo por lo menos dos razones que impulsaron a considerar estas corrientes en
América Latina:
“de una parte, un impulso deliberado, desde la sociedad por limitar los espacios del Estado y del mercado; por otra parte, asociado sobre todo a la crisis fiscal (y supuestamente también a consideraciones de eficiencia), un esfuerzo consciente de parte del Estado y de los organismos multilaterales de trasladar la ejecución de la política social de y de los programas sociales hacia la sociedad.” (Cunil; 1999:209)
Según Cunil (2004) en América Latina la institucionalización de las modalidades de
participación desde el Estado reafirma lo siguiente:
1. Los sujetos de la participación son construidos desde el Estado, en tanto
es éste el que dota de legitimidad a ciertas categorías de intereses.
2. El signo de esa institucionalización es la proliferación de actores en tanto
existen tantos tipos de participación ciudadana como instituciones que
apelan a la incorporación de ellas en sus prácticas.
3. El ámbito por excelencia es el local y la modalidad favorecida es la
concertación social, y en un plano más general la consulta, la cual ha
7 En este conjunto de relaciones entre el Estado y la Sociedad han existido diferencias marcadas como luchas de clases y movimientos populares, que al caracterizarse por temas más amplios, escapan del ámbito de esta investigación. 8Para Edgardo Lander, (1998) la descentralización en cierta medida invoca al ideal de la participación directa, en una valoración del gobierno local como espacio más cercano al poder, al igual que era asociada al tema de la gobernabilidad y a los intentos por desmontar las sobrecargas de demandas al Estado, por lo que también se le vinculaba con el tema de la prestación de servicios por parte de privados asociado a planteamientos de políticas neoliberales.
p. 25
estado caracterizada por la instauración de órganos consultivos del tipo
consejos económicos y sociales.
Si a esto se le incorpora el descontento de las sociedades latinoamericanas en
cuanto a su desarrollo y a como se dieron los procesos políticos, obviamente la
necesidad de hacer sentir a la gente partícipe en las acciones del Estado es de
interés para los políticos que procuran ganar elecciones.
La participación sirve entonces tanto para definir prioridades, controlar la actuación
del Estado y/o defender intereses colectivos frente al Estado. (Rachadell, 1998) así
como es un instrumento de aproximación a las decisiones públicas (Araya, 2005) y
es parte de muchos discursos políticos. En definitiva, existen diversas
interpretaciones acerca de la participación, las cuales siguen a continuación.
2.2 Algunas definiciones de la Participación
Es necesario hacer una precisión en cuanto a la acepción del vocablo participar que
significa “tomar parte en” (Narayan; Blackburn y Holland) y no la asistencia a un
evento o reunión, ni la consulta simple, ni el te informo acerca de algo, es decir,
participar implica una adopción misma de la situación en la que tomo parte. Por lo
tanto es una práctica que es observable, convocada y/o promovida en la cual
interviene el individuo en sociedad, y que no se perfecciona por sí sola sino que
requiere de una serie de elementos que le dan forma.
Los consensos y disensos alrededor del significado de la participación varían desde
su importancia para obtener mayor eficiencia o eficacia de los programas de
inversión (la participación como instrumento), pasando por ser un medio de
presionar para lograr una mayor justicia social (participación como medio) hasta el
significado de la participación como un fin en sí mismo, es decir, como garantía de
un derecho humano.
Además, en el significado de la Participación se reúnen una serie de complejas
situaciones que tienen que ver fundamentalmente con los mecanismos de
distribución y retención del poder. Es por eso que la participación esta asociada a
p. 26
conceptos como el de Democracia, Desarrollo, y Política, todas éstas asociadas a
la “capacidad de dar respuesta a problemas colectivos.” (Wainwrright; 2003:9)
En principio, se entenderá por participación, a un derecho de actuación de los
ciudadanos en los asuntos que les afectan tanto en lo social, político y económico.
Ésta acción puede ser a través de organizaciones que actúan en representación de
intereses para determinados grupos, como a través de intervención de particulares.
En este sentido, puede ser ejercida indirectamente a través de organizaciones de
base, asociaciones u organizaciones intermedias, e individuamente como sujetos de
derecho.
Generalmente, al hablar de participación, se hace referencia a la actitud cívica de
los ciudadanos (ejercer el voto, militar en un partido político, difusión de información
política, participación en manifestaciones, entre otras) que contribuye a fortalecer las
bases del sistema democrático.
En este sentido, hay que diferenciar la participación política de un actor
esencialmente activo que realiza –dentro o fuera de una organización– actividades
que contribuyen de manera directa o indirecta a conformar la esfera política, de
aquellos ciudadanos comunes capaces de elegir entre distintas alternativas
propuestas por las fuerzas políticas que actúan dentro del sistema.
Se trata entonces, por un lado de un Sistema Político y sus actores políticos, y por el
otro de la relación entre sujetos comunes y el sistema político, en el cual para el
último se requiere de ciudadanos llamados al sufragio, y para el primero se requiere
de estructuras o mecanismos institucionalizados que determinen la competencia
entre las fuerzas políticas, es decir, organización de partidos, asociaciones
voluntarias que sirvan como intermediarias y estimuladoras para el accionamiento
político.
Desde este punto de vista, la participación de los actores no políticos, es ejercida a
través del sufragio como sujetos que votan en un sistema político representativo y
sólo con esa posibilidad de votar participan cada período electoral, mientras los
actores políticos son quienes sustentan el poder como representantes de un grupo
de sujetos.
p. 27
“la Participación política se puede entender como el conjunto de actos y de actitudes dirigidos a influir de manera más o menos directa y más o menos legal sobre las decisiones de los detentadores del poder en el sistema político o en cada una de las organizaciones políticas, así como en su misma selección, con vistas a conservar o modificar la estructura (y por lo tanto los valores) del sistema de intereses dominante.” (Pasquino, citado en Araya, 2005:5)
La participación política presenta grandes retos debido a su poco nivel de acción,
ejemplo de ello es que incluso en la forma más común de participación (la electoral),
encuentra límites que son evidenciados mediante el abstencionismo y cada vez
más, grupos reducidos son los que tienen interés por la política, a pesar del papel
que juegan los medios masivos, en procurar espacios de información y formación
política (Camps, 1996)
Existe otro tipo de participación como es la participación social, vista como
agrupación de individuos en organizaciones a nivel de la sociedad civil con el fin de
defender intereses comunes. A diferencia de la participación política, en la
participación social se establece una relación entre individuos y organizaciones e
instituciones sociales, más que con Sistemas Políticos del Estado. “…en el caso de
la participación social, se supone que los individuos se relacionan no con el Estado,
sino con otras instituciones sociales” (Cunil; 1991:45)
La participación social también se puede definir como un proceso de
autotransformación de los individuos en función de sus propias necesidades y las de
su comunidad, que crea en ellos un sentido de responsabilidad en cuanto a su
bienestar y al de su comunidad, así como la capacidad de actuar consciente y
constructivamente en el desarrollo. Un sentido de que no fue algo ajeno ni una
limosna ni una donación, sino algo pensado, planificado, construido y
posteriormente utilizado y/o vivido por ellos. (OPS/CEPIS, 2000)
El ámbito de la participación social lo constituyen aspectos relacionados con el
cooperativismo, asociativismo, la autogestión y demás mecanismos que se orienten
al tratamiento de intereses tangibles comunes. Es de hacer notar que en el marco
de la participación social, los individuos pueden relacionarse con el Estado
utilizando estructuras intermedias u organizaciones, pero esta relación sólo se da en
p. 28
presencia de demandas puntuales que requieren ser satisfechas a través de
servicios y bienes públicos, y no como una relación expresa con la actividad pública
la cual implica trascender la mera obtención de recursos. (Cunil; 1991)
“la participación social tiene dos expresiones básicas que, a su vez, es preciso considerar interrelacionadamente; control y producción social (…) El control social representa la voluntad de la sociedad de intervenir de manera directa en la conformación de las políticas públicas y de la opinión pública (…) La producción social, constituye un campo donde crecientemente la sociedad expresa su voluntad de construir espacios autoorganizados para la satisfacción de necesidades colectivas.” (Cunil, 1999: 208-209)
Otra distinción se refiere a la participación comunitaria, estrechamente vinculada
con el desarrollo comunitario, en la medida que estimula el esfuerzo de los
individuos en acciones organizadas de autoayuda social, a fin de mejorar su calidad
de vida. La participación comunitaria surge desde iniciativas y actividades que son
sociales y están enmarcadas en un terreno próximo o local, y que –sólo
eventualmente- pueden requerir la intervención del Estado, en tanto función
asistencial.
Tal como lo expresa Nuria Cunil, (2004) la participación comunitaria puede suponer
una relación con el Estado pero que tiene un sentido meramente de impulso
asistencial, pues en definitiva, las acciones son ejecutadas por los ciudadanos
mismos y, en general, están referidas a cuestiones vinculadas a su vida más
inmediata. La participación comunitaria es el proceso mediante el cual la comunidad
tomará parte de las decisiones que la afectan y las asume de forma consciente.
Por otra parte, si la participación es vista como un proceso mediante el cual los
individuos intervienen colectivamente en un espacio de interés público sobre
asuntos que le afectan en lo político, social o económico, lo cual supone la
concepción clásica en la cual el ser humano libre y en sociedad intervenía en
asuntos públicos (Arrendt, 1974), la presunción no es una participación reactiva de
p. 29
los ciudadanos asociado a un conjunto demandas insatisfechas, sino una
participación asociada a principios de la virtud cívica9.
A este tipo de participación se le denominará participación ciudadana, la cual hace referencia a la acción de particulares en actividades que son de carácter
público con el objeto de resguardar intereses que son de todos (Cunil, 1997), en
resumen, una intervención de los individuos en actividades públicas, en tanto
portadores de intereses sociales. (Cunil 1991)
Esta modalidad de participación implica intervenciones directas de los ciudadanos
en procesos de formulación y toma de decisiones de interés público enmarcadas
dentro de las acciones del Estado, por lo cual abstrae tanto la participación mediada
por los partidos políticos como la que el ciudadano ejerce cuando elige a las
autoridades políticas. Igualmente, se vincula con actividades que tienen como fin la
producción de bienes y servicios públicos, así como también con su fiscalización.
Existen autores como Velásquez, citado por Vieira (1998), para el cual la
participación ciudadana no está referida exclusivamente a los aparatos del Estado,
sino a todas aquellas relaciones de poder dispersas y difusas en la sociedad, en
tanto entiende por participación básicamente a un proceso de intervención de las
fuerzas sociales presentes en el desenvolvimiento de la vida colectiva.
No obstante, Velásquez también asocia la participación con mecanismos de poder y
como un proceso social a través del cual la población actúa en función de sus
propios intereses. Estos intereses para Velásquez pueden ser de sectores (grupos,
clases, género, etc.) por lo cual se disocia de la concepción de intereses difusos y
agrega que tales intereses complejos y diversos, inclusos antagónicos no
necesariamente lleva a un consenso social, pues no trata de un individuo abstracto
producto de una pretendida libertad dentro del ideal burgués que puede negociar a
sus anchas, sino el efecto de múltiples determinaciones sociales e individuales.
9 Esta es una corriente que deriva de Aristóteles, en la cual la virtud cívica es menos un atributo privado que una empresa pública o común, que se practicaba mediante la participación activa de los miembros de la colectividad en asuntos comunes. En principio, el modelo de ciudadanía perteneciente a ese ámbito público, es un modelo cuya distinción crucial es entender que el bien social se define solamente en términos de la sujeción del yo privado a la esfera pública (Seligman, 1997).
p. 30
Debido a esa percepción, para Velásquez no existen diferencias entre la
participación ciudadana, la participación social, o la participación comunitaria, por lo
cual pareciera que tal como ha sido definida la participación ciudadana y tal como la
entiende Velásquez, no existe mayor diferencia.
Por ejemplo, de acuerdo con la Ley Orgánica de Planificación se entiende por
participación social, “el derecho que tienen los sectores sociales de estar
debidamente informados, de elaborar propuestas, de identificar prioridades y de
recomendar formas de participación que incidan en la construcción, viabilidad y
perfectibilidad de la planificación” (artículo 58) como derecho los órganos y entes de
la Administración Pública están obligados a suministrar a los sectores sociales,
información amplia y oportuna sobre sus planes de desarrollo y demás programas y
proyectos. En este sentido la participación social parece confundirse con la
participación ciudadana en cuanto la sociedad pareciera no poder desvincularse de
su relación con el Estado.
Así pareciera que las distinciones antes expuestas podrían carecer de sentido, no
obstante, hay un elemento fundamental que permite aclarar el objetivo de tales
distinciones y es, precisamente, el tema de los intereses.
Más allá de la polarización que existe entre intereses públicos y particulares, la
participación ciudadana se circunscribe a los “intereses difusos”, reconocidos
jurídicamente para una cantidad indeterminada de individuos y estrechamente
relacionada con el ejercicio de la ciudadanía.
En este sentido, se entenderá por interés difuso al “interés jurídicamente reconocido
de una pluralidad indeterminada o indeterminable de sujetos” (Sánchez Morón
citado en Cunil; 1991) mientras un interés colectivo es el interés difuso de una
colectividad menor.10
10 En ese mismo texto y haciendo referencia a Sánchez Morón, se plantea que “el interés difuso supone un plus de protección o una protección diversificada de un bien jurídico, pública por un lado y de los ciudadanos por el otro. Por ejemplo, cuando se dice que el Estado tutela el derecho a la salud, en esta formula se reconoce un interés público, unas facultades de actuación de la organización estatal pero, al mismo tiempo, un interés jurídico, no meramente de hecho, de todo ciudadano a la protección adecuada del bien salud según los dictados del ordenamiento jurídico”
p. 31
Esta distinción en la denominación de la participación ciudadana, consiste en asumir
que existe un ámbito público ubicado en la sociedad y separado del Estado,
señalado ut supra, en el cual la participación ciudadana está fuertemente asociada
a relaciones de poder para el ciudadano en dos aspectos, uno como medio de
socialización de la política y otro como forma de ampliar el campo de lo público
hacia esferas de la sociedad para que así se pueda penetrar al Estado. De allí, que
la participación ciudadana también es participación política, aunque con un sentido
diferente “como influencia directa -mas que indirecta- en la formación de la voluntad
política” (Cunil, 1991 Post scriptum)
Así, la participación ciudadana es la práctica por medio de la cual muchos ven
posible lograr una justicia social en tanto que los sujetos pueden inducir reformas
sociales significantes que les permitan acceder a los beneficios de la sociedad.
(Arnstein, 1969)
Para Arnstein hay una diferencia crítica entre pasar por el ritual de participación y
tener el poder real necesario para afectar el resultado del proceso de participar. El
punto fundamental de su artículo, es que la participación sin la redistribución de
poder es un proceso vacío y frustrante para el excluido, en la medida que permite
que los que siempre hayan tenido el poder puedan exigir sólo para algunos pocos
manteniendo así el statu quo. Figura 01 Niveles de Participación
De esta manera, Arnstein propone una
tipología de ocho niveles de participación.
(Ver Figura 01) Cada escalón corresponde
a la magnitud de poder que algún
ciudadano tiene para alcanzar un fin.
Los niveles 1 y 2 describen la "no
participación", son niveles que, según la
autora, han sido ideados por algunos para
sustituir la genuina participación, ya que su
objetivo real no es permitir a las personas
que participen planeando los programas o
Fuente: Arnstein Sherry (1969)
p. 32
dirigiendo su acción, pero si le permite a quienes tienen el poder manipular y/o
curar, supuestamente, a los participantes.
Los escalones 3 y 4 corresponden a "tokenism" que permite a los ciudadanos
escuchar y tener una voz, a través de la información y la consulta. Estos niveles
asumen una magnitud de participación, pues los ciudadanos pueden y de hecho
son escuchados e informados, pero bajo estas condiciones les falta el poder para
asegurar que sus puntos de vistas sean considerados por quienes tienen ostenta el
poder. Cuando la participación permanece en estos niveles no hay ningún cambio
del statu quo.
El escalón “Aplacamiento” es un nivel más alto porque permite a los ciudadanos
realmente aconsejar, tienen voz, pero aun los que tienen el poder retienen el
derecho para decidir.
Luego están los escalones donde se va nivelando el poder del ciudadano con el
grado creciente de decisión. Aquí los ciudadanos pueden entrar en una relación de
igual que les permite negociar y comprometer en el intercambio con quienes han
tenido el poder tradicionalmente, pasando al próximo escalón, cuando hay
delegación del poder y hasta el último peldaño cuando hay control y mando del
Ciudadano.
Estos niveles no son monolíticos y hoy en día existen diversas modalidades de
participación, por lo cual la participación también es un proceso a través del cual se
puede ir deslizando de un nivel a otro. Los niveles de participación ayudan a un
análisis básico que permite observa a la participación con relación a quienes la
promueven, es decir, cómo desde quienes tienen una posición de poder se le
permite al otro que “tome parte en” ya sea en la formación de agendas, la toma de
decisiones, la gerencia o el control de los recursos, por mencionar algunos.
De esta manera se podría hablar de la contribución de la participación en el
aumento de la eficiencia, eficacia, transparencia y sostenibilidad de los proyectos y
programas, es decir, la participación como medio o herramienta para alcanzar
objetivos del programa, sin observar las relaciones de poder e incurrir en la
reproducción de la exclusión. Un ejemplo, de ello es que si la participación redunda
p. 33
en economía de costos, más calidad, mayor transparencia y sostenibilidad de un
programa, se puede concluir que el programa ha ganado, y sin embargo el mismo
programa puede lesionar las organizaciones preexistentes, redundar en clientelismo
o favorecer a los intereses sociales que poseen un alto nivel de organización (Cunil,
1999).
Una consideración en este sentido, es la definición de la participación que hace
Unda, citado por Cunil, al considerar como elemento esencial de la participación la
función de los procesos de movilización y organización social, al punto de que “si no
existen esos procesos de movilización y de organización independiente, es decir de
auto-organización y de auto-identidad, la participación es poco más que un artificio”
(Cunil; 1999:215)
En este sentido, más allá de los argumentos que se plantean en torno a la
participación como el acercamiento de una Administración a la realidad de los
ciudadanos a favor de hacer más sensitivas las políticas públicas o de aquellos
organismos multilaterales que usan como bandera la participación para así formular
proyectos más eficientes y efectivos en términos de involucrar un mayor número de
personas en el diseño, implementación y evaluación, lo cual también es valido, la
participación tiene una fuerte carga “política” en tanto es reconocida como
facilitadota de cambios a favor de los más desposeídos. (Blackburn y Holland, 1998)
Con base a este recorrido se entiende por participación ciudadana a una práctica social que supone una interacción expresa entre el Estado y Actores de la Sociedad, a partir de la cual estos últimos ejercen influencia en las decisiones del Estado en tanto son portadores de intereses sociales (difusos). (Cunil;
1991)
Por ello, cuando órganos colegiados o unipersonales cuyos miembros son
portadores especiales de conocimientos técnicos o de una particular experiencia
administrativa y en función de ello participan, no se hablará de participación
ciudadana, pues la participación se ha de realizar en función de intereses difusos y
no entre personas privadas que comparten con la Administración Pública la
elaboración de decisiones de interés particular.
p. 34
En esta clasificación se encuentran (i) el desempeño de tareas que anteriormente
desempeñaba el Estado pero que ahora comprenden a la libre iniciativa de los
particulares, es decir, la privatización y, (ii) la prestación de servicios públicos por
concesión, pues la transferencia de la gestión se realiza mediante un contrato u
obligación. (Rachadell, 1998)
Sucederá lo mismo cuando la participación sólo se circunscribe a intereses
particulares radicados en la sociedad civil que son reductibles a la lógica del interés
personal, y que por ende aluden a sujetos personales y no a una expresión de
autoorganización para velar por la prestación del servicio. (Cunil, 1999)
Igualmente, no hay participación cuando la ley impone a los ciudadanos el deber de
colaborar con la Administración Pública, pues aunque hay un interés público, no
asocian al particular el ejercicio de la actividad administrativa, como por ejemplo, la
obligación de denunciar ante casos delictivos, o los deberes que derivan de ciertos
estados de necesidad ante catástrofes. (Rachadell, 1998)
2.3 Algunos Elementos para clasificar la Participación Ciudadana
Con base a las definiciones esbozadas de lo que se entiende por participación, y en
especial partiendo de la diferenciación de la participación ciudadana con respecto a
las demás formas de participación, se intentará proponer una serie de criterios que
puedan determinar si efectivamente se está o no en presencia de una práctica que
se pueda definir como participación ciudadana.
Parte de estos criterios han sido tomados de la propuesta que hace Nuria Cunil,
pero aquí se hace una separación entre elementos de la participación ciudadana y
los mecanismos de participación, de manera que como criterios de calificación éstos
puedan aportar conclusiones acerca de las definiciones de las experiencias.
En principio, los elementos son los que le dan sentido a la acción y no deben
confundirse con los mecanismos de participación, pues los primeros se enmarcan
en valores o propósitos, y los segundos han de ser las condiciones necesarias para
poder participar.
p. 35
En este sentido el fin de la participación ciudadana ha estado asociado a la
preservación de la democracia (Cunil, Rachadell) por un lado, en procesos de
democratización del Estado y por el otro, en procesos de democratización de la
sociedad.
“La idea de participación -si ha de tener algún sentido desde el punto de vista de la democracia- supone la posibilidad de logros como resultado del incremento en la participación. En el terreno económico, podría suponerse que en una sociedad más democrática, en la cual se amplían los mecanismos para la participación de sectores sociales anteriormente excluidos, ese incremento de la participación debería expresarse en una mejor representación de los intereses de éstos -y por ende- en mayores niveles de equidad.” (Lander; 1998: 305-306)
Asociado a ese fin, está el propósito que conlleva a que no sólo se describan
prácticas de participación sino que además se constate su orientación, y efectos
para poder calificarlas en términos más operativos. Por lo tanto, el significado de la
participación variará de acuerdo a su origen, los propósitos, y fundamentalmente, la
capacidad efectiva de ejercer poder.
Es por ello que la participación ciudadana está asociada a una serie de elementos
que le dan orientación como son: la inclusión, el pluralismo y la autonomía.
a. Inclusión y Pluralismo
La participación parece estar estrechamente vinculada con la inclusión, es decir a
quienes se incluye (a los más pobres, grupos etáreos, o de género frecuentemente
excluidos, etc.), mientras ella, plantea el cómo se les incluye y el papel que juegan
una vez incluidos (Narayan, 2002)
“Participation is a way is being scaled up is much more than a ‘technique’. Participation is a way of viewing the world and acting in it. It is about a commitment to help create the conditions which can lead to a significant empowerment of those who at present have little control over the forces that condition their lives” (Blackburn y Holland; 1998:3)
Por su parte la inclusión, es un reconocimiento a las diferencias, un retiro del poder
monopolizado desde las élites y burócratas, una estrategia para la reducción de la
pobreza y para alcanzar una mayor democracia, y un fin en sí mismo desde un
p. 36
enfoque en el cual todos tenemos derechos como ser humano por el sólo hecho de
serlo11, es decir, procurando desde la acción del Estado la no discriminación.
Esta forma de entender la inclusión, engloba un reconocimiento político estatal y
socio cultural no sólo a nivel de normas o leyes sino también a nivel de prácticas
sociales e institucionales, por lo cual, para los programas sociales no es sólo
identificar a sus beneficiarios como los más excluidos, es superar prácticas
estandarizadas desde el Estado hacia sus ciudadanos, para convertirse en prácticas
de reconocimiento, en un intento de atención a las necesidades de los sujetos, lo
que en la doctrina de Derechos Humanos se denomina como discriminación
positiva.
La participación debe constituirse en principios de igualdad y pluralidad con el fin de
no caer en elitismo que pudiera generar otro carácter a los diferentes mecanismo de
participación ciudadana, por ejemplo, algunos métodos de consulta pueden ser
directamente excluyentes si se basan en la premisa de que la racionalidad
comunicativa es diferente entre los ciudadanos de acuerdo a su nivel de educación,
haciendo la consulta sólo a ciudadanos con niveles educativos altos.
No obstante, teniendo en cuenta que es necesario tener como alerta el hecho de
que cualquier contribución de la participación ciudadana en asuntos público puede
significar una ganancia capitalizable por intereses particulares, se debe garantizar
que éstos no sean secuestrados por intereses organizados que reproducen pautas
de exclusión social. El asunto es que cualquier arreglo o acuerdo que busque ser
legítimo debe apelar a los elementos de Inclusión y Pluralismo.
Desde esta perspectiva es asociar la participación a una democratización del
proceso de conformación de voluntades política donde se incluyan a los no
representados o subrepresentados y éstos adquieran voz en él.
“Para hacer representativa la participación hay que tener en cuenta ambas cosas. La primera, haciendo discriminación positiva
11 El significado de tener Derechos es la facultad que tiene el individuo frente a los órganos del poder para preservar su dignidad, ya sea solicitando al Estado el cumplimiento de sus obligaciones, ya sea a través de garantizar la protección de los ciudadanos, o a través de discriminación positiva actuando al favor de los más excluidos.
p. 37
o usando el sorteo, por ejemplo a los efectos de asegurar la participación en sí misma. La segunda, ofreciendo incentivos a la participación que compenses sus costos” (Cunil, 2004:60)
Además, se trata del reconocimiento de la exigibilidad de los Derechos Humanos en
su totalidad, es decir, los Derechos Civiles y Políticos junto a los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, enmarcado no sólo en su ámbito jurídico, sino
también en una capacidad estratégica de generar cambios a partir del Estado y la
sociedad.
Se trata de una participación activa de los sujetos en una exploración de la realidad
que se desea transformar, reconociendo las autonomías, propiciando redes de
responsabilidad en el cumplimiento de los deberes, exigiendo la garantía de sus
derechos y asumiendo reflexivamente la relación con el Estado, es decir, involucrar
acciones de política institucional aunado a acciones individuales y colectivas en pro
de un objetivo común basado en el reconocimiento de la dignidad humana.
“Lo relevante no es tanto diseñar buenas políticas para resolver los problemas de la gente desde una posición jerárquica de poder, conocimiento y expertise, sino implicar a la gente en la definición de los puntos problemáticos y en el desarrollo de las alternativas que puedan buscarse, aceptando que el conocimiento es plural y las políticas deben compartirse desde sus momentos iniciales para que sean efectivas (Wainwrright; 2003:9) [Traducción propia]
Es por ello que el análisis que ha de hacerse, es si se afecta la capacidad de los
ciudadanos en su relación con el Estado a través de la participación, y no sólo que
se trate de la búsqueda de una audiencia de sujetos con el objeto de proporcionar a
la administración una asistencia, o la posibilidad de disminuir la oposición y
aumentar el consenso, las aportaciones de mano de obra u otros recursos que
impliquen la disminución de costos para la acción administrativa, y con ello el fin
último sea aumentar la eficiencia de la administración pública. “Ello porque desde la
perspectiva de los ciudadanos no afecta su situación, sino más bien sólo opera
como “válvula de escape” de sus exigencias” (Cunil; 1999: 176)
Por lo tanto, la inclusión ha de ser verdadera cuando los más pobres no sólo son
llamados a participar como objetos de atención políticas y de preocupación por los
p. 38
funcionarios de una administración pública, sino cuando estos sujetos adquieren voz
propia y presencia en ámbitos de decisión.
b. Autonomía
La autonomía guarda relevancia si se considera que los ciudadanos no sólo tienen
responsabilidad en el ejercicio de sus deberes y exigencia de sus derechos sino que
además necesitan tener posibilidades de concebir la participación en términos de
vectores de realización y de la utilidad que de ella se perfila, parafraseando a
aquello que introduce Amartya Sen como el concepto de “oportunidad”12.
Aun cuando la apertura de opciones para la participación directa amplía las
posibilidades de oportunidades políticas de los ciudadanos, y por ende, la influencia
de la sociedad sobre el Estado, se debe destacar que, “en general, los sujetos
convocados no tienen su propia autonomía política sino que trasladan su autoridad
social a las instancias de representación política” (Cunil, 1997:78)
En efecto, en la práctica los espacios de participación han estado sirviendo a un
modelo de democracia representativa, que ha estado fuertemente criticado al
desvincularse los partidos políticos de la representatividad colectiva (Barrantes;
Camps; Cunil)
Si bien el enfoque ha cambiado y se ha aceptado una mayor democracia
participativa, habría que interrogarse acerca del modelo de desarrollo que sea capaz
de dar a las personas oportunidades reales de satisfacer sus necesidades de vivir
de un modo que sea juzgado como valioso, de manera que los sujetos no dependan
de los gobernantes y de las grandes organizaciones no gubernamentales (aquellas
alejadas de la base), para participar realmente en la toma de decisiones; y de igual
modo que puedan generar y resolver conflictos en un equilibrio entre las
aspiraciones del colectivo, el reconocimiento de las diferencias, pluralismo político y
la auto organización de la sociedad. Esto implica superar prácticas de tipo
asistencialista y ha de promover la acción en el esfuerzo propio.
12 Sen (1997) asocia no sólo la libertad para alcanzar el bienestar, sino además la capacidad para obtenerlo.
p. 39
El desarrollo de la autonomía de los sujetos pasa porque éstos tengan una real
expansión de libertad en lo público, en cuanto a sus oportunidades dentro de la
distribución del poder, por lo cual es necesario un régimen político que fije las reglas
al respecto.
“La participación ciudadana en función de la democratización exige como condición indispensable la preexistencia de un régimen democrático donde la lucha de los proyectos sociales y/o por intereses se realice de acuerdo a las reglas de competencia política y donde los derechos consustanciales a la condición de ciudadano estén plenamente garantizados” (Cunil; 1999:179)
En este sentido, “las libertades políticas –particularmente la libertad de información,
una prensa libre, libertad de palabra y debate público, libertad para formar
asociaciones y sindicatos, y acceso igualitario a la justicia,- condicionan la reforma
institucional que sea factible.” (Narayan; 2002:30) Una reforma que permita crear
consensos y confianza mutua para la expresión directa de los ciudadanos.
En conclusión, se estaría abriendo espacios para que exista la participación
ciudadana guardando relación no sólo con valores democráticos sino también con
valores sociales de inclusión de los más excluidos y necesariamente deberían ser
valores que van unidos, de tal forma que no se reduzca la participación a valores
sociales en desmérito de los valores democráticos, o al contrario, hablar de una
participación asociada a la Democracia sin tomar en cuenta los excluidos.
2.4 Modalidades de Participación Ciudadana en los Programas Sociales
Los valores que dan orientación a la participación, como la inclusión de los más
pobres, la garantía de derechos políticos y la pluralidad, son premisas que en sí
mismas se traducen en una actuación con un sentido de l para qué generar la
participación, pero para la satisfacción de estos fines, pudiera servir cualquier forma
de expresión de la participación. Es por ello que las modalidades de la participación
ciudadana dependen de los ámbitos en los que recae la participación, y del carácter
de la intervención de los ciudadanos en las actividades y/o asuntos públicos, es
decir, si fue convocada o constituye un eje de acción en sí mismo. (Cunil, 1991)
p. 40
Las formas de expresión de la participación no son iguales si se está en presencia
de una participación comunitaria o de una participación política y “Probablemente
no es lo mismo referirse a la participación en servicios prestados con carácter
permanente, que a la relativa a programas sociales que tienen una duración limitada
y objetivos delimitados.” (Cunil, 1999:206)
Según Nuria Cunil (1999), la participación convocada, incluye los análisis del aporte
de la participación con relación al aumento de la eficiencia, eficacia, transparencia y
sostenibilidad de los programas y proyectos13, mientras la participación como eje de
acción, pondera la influencia de la participación ciudadana en la redistribución del
poder. Entiéndase una participación instrumental y otra participación en sí misma
que como proceso social se van integrando o distanciando de acuerdo con los
intereses y juego de poder de los actores involucrados.
Para la participación convocada, Cunil identifica diferentes modalidades de
participación, entendiendo por éstas niveles mediante los cuales se expresa la
acción de participar, como son:
− Participación Consultiva: mediante la cual se recolecta información con
datos agregados y reportados a los decisores, locales o nacionales, ya sea
directamente o a través de intermediarios. Aquí, el individuo puede expresar
opiniones sin obligación alguna en cuanto a la toma de decisiones;
frecuentemente, se presenta en procesos de planificación, formulación e
implementación de políticas públicas; y de acuerdo con los niveles de
Arnstein, se estaría en el nivel de tokenism.
Generalmente, se limita a recabar la opinión de los actores que intervienen
en un determinado proceso sobre un tema concreto, sin que dichos actores
intervengan en las decisiones finales que se tomen. 13 A este respecto, Nuria Cunil (2004) expone que, para contar con tales condiciones, se debe combatir el mito de que la ampliación de los espacios para la participación ciudadana atenta contra la eficiencia del desempeño de los programas ejecutados desde el Estado, por lo cual, ella sugiere que no sólo es compatible mayor democracia con la eficiencia sino que además puede reforzarla. Aquí hay múltiples asociaciones entre ellas, la creencia de que la participación entorpece la efectividad, la entrega inmediata de bienes y servicios, o la creencia de que la sociedad organizada es más eficiente que el Estado y por lo tanto es ella quien debe asumir ese rol, estableciéndose pugnas entre la sociedad y el Estado, en vez de alianzas.
p. 41
− Participación resolutiva y fiscalizadora: permite que quienes intervienen en
un proceso sean parte de las decisiones, pero también implica la
intervención de los ciudadanos en el control y seguimiento de la ejecución
de las Políticas, además de toma de decisiones con respecto a los cambios
que sean necesarios para reorientar la acción pública. Ésta se sesga desde
la Sociedad manteniendo una pretensión de autonomía con respecto al
Estado. Aquí se estaría hablando de un verdadero poder ciudadano según
Arnstein.
− Participación administrativa: definida como el acto de tomar parte
directamente en actividades y prestación de un servicio, pero la
participación de los actores en la ejecución de estas actividades, no
necesariamente han experimentado los dos tipos de participación
anteriores, dado que muchas de las decisiones han sido tomadas. Recoge
en primer lugar una dimensión técnica que se vincula a un ámbito específico
del aparato del Estado como es la administración pública.
Para la participación como eje de acción, aparece así reclamada la ampliación de
los derechos políticos, económicos y sociales, siendo su expresión el fortalecimiento
de los niveles de auto-organización social, es decir una participación no individual
sino colectiva que no necesariamente se limita a trabajar en el campo institucional.
Estas modalidades no son excluyentes entre sí, por ejemplo, se puede generar una
auto-organización social y a su vez contar con una participación consultiva,
fiscalizadora y administrativa, ya que las organizaciones pueden ejercer control y
seguimiento de las acciones del Estado así como también pueden reclamar sus
derechos económicos y sociales.
Asimismo, dependiendo de los actores, las modalidades de participación ciudadana
pueden asumir otras formas de acuerdo al carácter de los sujetos sociales. Así
tenemos que la participación puede ser directa, es decir, ejercida sin mediaciones,
sea en forma individual o colectiva, o indirecta, lo cual supone la intervención de
organizaciones de la sociedad civil que actúan en representación de intereses
p. 42
específicos: desde organizaciones de base, grupos de interés público, u
organizaciones intermedias. (Cunil, 1999)
La participación puede ser individual o colectiva, pero es evidente que cuando se
hace en conjunto adquiere mayor fuerza su capacidad de ejercer influencia sobre el
Estado. Parte de las características del nivel organizativo influyen no sólo en cuanto
a su fuerza, sino también en cuanto a su sostenibilidad y la formación de redes con
asideros institucionales.
Atendiendo a los alcances de esta investigación y teniendo en cuenta los propósitos
así como también el contexto de la participación, se plantearan entonces no sólo los
mecanismos de la participación promovidos por el Estado, a través del PAIS, sino
también las modalidades de participación, a fin de asociar la participación ciudadana
con la plena funcionalidad u operatividad de la sociedad en su intento de
configuración del poder, y la forma de compartirlo.
2.5 Mecanismos de Participación
En función del conjunto de relaciones que existen entre el Estado y la Sociedad, y
de los valores asociados a la participación, se instauran arreglos institucionales que
establecen, desde la esfera estatal, canales de relación con la sociedad14.
Las aspiraciones de la sociedad son parte sustantiva de las finalidades de la vida
colectiva, pero aquí se quiere exponer, de acuerdo con el objetivo de la
investigación, los procesos comunicativos entre la sociedad y el Estado en el marco
de la participación ciudadana que éste último promueve, muchos de ellos bajo un
ordenamiento jurídico que ha sido concebido entre Administración y Administrados.
(Rachadell, 1998)
El cambio de las relaciones desiguales institucionales depende en parte de medidas
tomadas desde el Estado, como son cambio de leyes, procedimientos, regulaciones
14 Cabe señalar que no será considerado en esta investigación las demandas que desde la Sociedad se dieron, mediante grupos que luchaban por la ampliación de sus capacidades de organización política y social, con el fin de tener parte en la definición de su destino, luchas por un mayor reconocimiento que aún hoy en día persisten y coexisten en una convergencia con el Estado en pro de una ampliación de los mecanismos de la participación, por estar fuera del alcance de la misma.
p. 43
e incentivos que guían la conducta de los funcionarios públicos, sector privado y
ciudadanos. (Narayan, 2002)
Desde esta perspectiva, cabe mencionar aquello que expone Nuria Cunil (1997) al
afirmar que los sujetos de la participación son construidos desde el Estado, en tanto
éste es el que dota de legitimidad a determinadas categorías de intereses, y los
ámbitos y modalidades de la participación son prefigurados desde él.
“Las posibilidades de influencia de ésta [la sociedad] sobre el Estado, son encauzadas en gran medida por tales arreglos institucionales, los que incluso pueden ejercer una función de modelaje sobre tales influencias.” (Cunil; 1997:75)
Esta situación conlleva a que existan diferentes interpretaciones o diferentes
alcances acerca de la participación, pues la visión y el interés de quien o quienes la
promueven definen las condiciones concretas para que ella se materialice, ya sean
instituciones del Estado o instituciones privadas de la Sociedad.
De igual manera, no sólo existe la posibilidad de que el propio desarrollo legal no
sea suficiente para facilitar la participación, pues es bien sabido que entre la
realidad y la ley hay una gran brecha. A veces existen muchas declaraciones, leyes
y hasta contenidos constitucionales que no se traducen en mecanismos que se
cumplan efectivamente, a veces las leyes no están reglamentadas, o bien son
referencias genéricas de procedimientos que no contribuyen a que se abran
espacios reales de participación o menos aún, estos espacios sean sostenibles en
el tiempo, pues parecieran depender de la discrecionalidad de las autoridades
públicas.
Se tiene entonces, que la práctica “participar” depende de un conjunto de
condiciones que deben darse desde el Estado o desde cualquier ente promotor de
la participación a los cuales se les ha llamado mecanismos.
Los mecanismos regularmente tienen un marco legal y regulatorio, así como
estructuras institucionales que son condiciones y requisitos para la participación,
ellos permiten la participación de acuerdo al alcance que se desee y con arreglo a
los valores asociados. Algunos de ellos tienen una significación jurídica muy diversa,
así puede darse que la consulta es facultativa u obligatoria, es decir, constituyen un
p. 44
requisito de validez para las decisiones que se adopten, otras pueden ser o no
vinculantes, y también pueden ser obligatorias y no necesariamente tener un
carácter vinculante.
La existencia de mecanismos institucionales, alternativos, nuevos y duraderos,
cómodos y no traumáticos que sean más permanentes que la sola asociación, y que
permitan una amplitud en cuanto al fortalecimiento de la participación y no de
estructuras que la constriñan, es el ideal o la escala más alta en cuanto a la
posibilidad de éxito de estos mecanismos.
Así, los mecanismos son la materialización del “cómo”, a través de dispositivos
institucionales que promueven y fortalecen la participación, siempre y cuando se
desarrollen bajo una perspectiva global que permite la intervención de los
ciudadanos en aspectos claves donde se debaten cuestiones de su interés, es decir,
para garantizar la efectividad de la participación es necesario entender que ésta
debe estar asociada a estructuras y procesos de decisión, y a la vez constatar que
exista una relación vinculante o que al menos la opinión de los ciudadanos pueda
ser considerada, es decir que la participación se convierta en capacidad efectiva de
tomar parte del poder.
Entre estos mecanismos se considerarán, aquellos señalados por Nuria Cunil (2004)
para dotar a los ciudadanos de auténticos medios de influencia sobre la
Administración Pública, así como también se consideran los señalados por el Libro
de Consulta sobre Participación del BID. (1997)
Mecanismos para garantizar el acceso a la información
Previamente, es importante destacar que la información es realmente una condición
previa de la participación, más que un elemento de la participación misma (Arnstein)
El acceso a la información pertinente y oportuna, tiene dos caras que suelen ser
utilizadas en la ejecución de un Programa, por una parte ofrecer información a los
ciudadanos y por la otra recibir información de ellos tanto conocimientos técnicos
como tradicionales.
La primera es relativa no sólo a los beneficios que puedan ofrecerse a través de un
Programa, sino también acerca de la posibilidad de actuación de los ciudadanos, es
p. 45
decir, un proceso en el que el objetivo es brindar información desde el ejecutor o
actuante de la Administración Pública. La segunda corresponde un proceso de
comunicación que supone la consulta mediante la cual se identifiquen los intereses
y preferencias de los ciudadanos a fin de considerarlos en forma oportuna y
continua, produciéndose así una interpretación del conocimiento transmitido y una
posterior respuesta por quienes ejecutan.
En cuanto a la primera, también existen otros fines asociados a ella como pueden
ser el fortalecimiento de la apropiación de los programas por parte de los
beneficiarios, o una mayor y mejor colaboración de ellos al logro de los objetivos del
Programa, así como también la disponibilidad de información que pueda ser
utilizada para un mayor control por parte de la sociedad al Estado, aunque cuando
la historia demuestre que suele haber más información oculta que la disponible.
Los ciudadanos informados están mejor equipados para aprovechar oportunidades,
por lo cual esa información ha de ser importante, clara o entendible para todos (en
lengua local si es necesario). En este sentido no sólo se trata de la disponibilidad de
información, implica difusión de la información sobre derechos, leyes, desempeño
del Programa, entre otras, y la promoción necesaria para lograr la participación de
los más pobres y generar o ampliar la práctica en ellos.
Por lo tanto, es necesario utilizar diferentes mecanismos efectivos de comunicación
entre los gobiernos y la sociedad para intercambiar información y experiencias, así
como contribuir a ampliar nuevas prácticas del Estado y de la sociedad, pasando
desde múltiples iniciativas de diálogo y contacto con las personas a uso de
tecnologías de la información.
Para ello los organismos gubernamentales y los miembros de la sociedad civil han
de tener procedimientos claros para solicitar, recibir, procesar y difundir información,
incluyendo oportunidades de identificar otra información requerida para una
participación efectiva y responsable en el proceso de toma de decisiones. Los
canales de información, para ser efectivos deberán procurar dinámicas de
interacción y comunicación, así como mecanismos de evaluación que le concedan
validez.
p. 46
Los mecanismos de consulta van desde los tradicionales como las audiencias
públicas (las cuales, generalmente, no logran la interacción y el debate), pasando
por los esquemas de sugerencias, quejas o encuestas de satisfacción, hasta
paneles de ciudadanos, grupo focales y referenda. Es importante considerar que la
publicidad no es un mecanismo sino una estrategia y herramienta para alcanzar que
la población esté informada.
Mecanismos de procesos
El segundo mecanismo tienen que ver con otorgarle operatividad, es decir, definir
procedimientos que superen las formulaciones abstracta hacia formas prácticas, a
través de las cuales se pueda lograr complementariedad (Cunil, 2004)
La construcción de viabilidad para la participación, consistiría en un mecanismo
regulatorio de la participación delimitándola sin que ello signifique exclusión. Para
ello, Cunil propone se asegure la representación social desde su origen, a través de
los propios diseños de la propia participación, de manera que una vez abiertos los
canales de la participación se haga una discriminación positiva a la vez que se
ofrezcan incentivos que compensen los costos asociados a la participación.
A este le corresponden arreglos institucionales para una relación regulativa o de
control y ámbitos donde se adopten decisiones trascendentes para la vida social,
por ejemplo, desde la Administración Pública se puede cambiar el modo de
presentar las rendiciones de cuentas, regular la contraloría social de manera que
esta tenga consecuencias jurídicas que puedan ser activadas por instancias que
existan para ello, o consecuencias morales expuestas mediante la opinión pública.
Aquí el criterio de transparencia es esencial para que los actores gubernamentales
estén dispuestos a ser evaluados, no sólo dando información sino además
contando con dispositivos que permita a los ciudadanos un verdadero control, es
decir, que su voz tenga impacto y produzca cambios en las transformaciones que
desea dar. Con ello se ampliaría las posibilidades de disminuir la corrupción, la cual
termina siendo más costosa para los más pobres. Algunos autores como Narayan
(2002) creen que con ello se garantiza tanto la equidad y desarrollo económico y
social, como la revalorización de la Administración Pública.
p. 47
La participación desde el punto de vista instrumental para una mejor gestión pública
bien pudiera promover técnicas y metodologías de participación desvinculadas con
la transferencia de poder a los ciudadanos, en parte por la resistencia de ceder
poder, o por no tener directrices políticas, o bien por desconfianza en la ciudadanía
frente al conocimiento del tecnócrata.
Con relación a este punto, Cunil hace mención de que en cuanto a la eficiencia de la
Administración Pública, la participación tiene diferentes alcances, el cual es más
limitado, por mencionar algunos, en servicios de prisiones y defensa militar, razón
por la cual el control en estas situaciones consiste en reclamar más transparencia,
tener posibilidad de influencia en la administración pública a tiempo (no después de,
sino durante), lo cual se manifiesta en un mayor desempeño y un mayor reclamo por
la eficiencia de los recursos públicos que a fin de cuentas son de todos ...“la
transparencia incluso de los propios mecanismos de participación ciudadana, de
hecho constituye un medio para impedir capturas de la administración pública por
intereses particulares.” (Cunil, 2004:73)
La transparencia requiere ser promovida e inducida pues la resistencia de ser
sometido al escrutinio público, de perder cuotas de poder, y afectar intereses de
quienes actúan irregularmente es realmente un reto difícil.
Mecanismos de formación de decisiones
Este mecanismo incluye el uso de la información con el fin de formar decisiones,
acompañados necesariamente de los mecanismos de procesos de manera que los
individuos en particular o colectivo puedan auto-representarse como también ejercer
una función crítica.
“La auténtica transparencia no se limita a ofrecer acceso a ciertas colecciones de datos diseñados y sesgadas ‘desde adentro’, sino que surge de la posibilidad -de todo ciudadano- de obtener e interpretar información completa, relevante, oportuna, pertinente y confiable acerca de la gestión, del manejo de los recursos y de la conducta de los servidores públicos” (Tesoro, citado por Cunil; 2004:78)
p. 48
Lo relevante es otorgarle a quienes menos poder tienen para ejercer sus derechos,
la posibilidad de hacerlo, y romper así con el status quo, en el cual quienes ejercen
influencia sobre el Estado son siempre los más ricos y no los más pobres.
Este mecanismo variará dependiendo de la situación en la cual se participa, y por lo
cual es necesario precisar para cada situación, cuál es el procedimiento mediante el
cual se adoptan las decisiones, su carácter vinculante, y la legitimidad de quienes
son representantes en tales procesos.
Mecanismos para la deliberación
Para Stewart, citado por Cunil (2004), deliberar es un proceso de discusión y
reflexión del que puede resultar una visión precisa de conflictos que subyacen y de
cómo éstos pueden ser resueltos. Por lo tanto cumplen con la finalidad de
democratización, así como de lograr eficiencia y control.
A este mecanismo le corresponden los espacios de deliberación ciudadana, como
los grupos temáticos, talleres o paneles para obtener la opinión de la ciudadanía ya
informada, asambleas ciudadanas, jueces de paz, y aquellos mecanismos
asociadas a la Ley de Consejos Locales y presupuesto participativo, donde la
decisión no es acerca de cuestiones marginales y es necesario atender aspectos
vinculantes.
Las OSC deben ser capaces de ejercer una función crítica y de control sobre
procesos y agentes que inciden sobre sus vidas, es decir, la participación debe
contener elementos de racionalidad que les permita a las OSC resolver mejor un
problema que afecta a la comunidad así como suficiente autonomía para poder
ejercer influencia en el Estado.
Entre los mecanismos asociados están desde los jueces de paz, asamblea
ciudadana, foros propios en el Sistema de Protección del Niño y del Adolescente,
hasta consejos de dirección, asociaciones de padres y representantes y juntas de
condominio, todos ellos como mecanismos de negociación social.
Es por ello que la distancia entre el Estado y sus ciudadanos será mayor si los
centros de decisión no están descentralizados, lo cual es un desestímulo para
p. 49
participar y una barrera al desarrollo de capacidades de los ciudadanos en la forma
como se gestiona la cosa pública.
“cuando los problemas son enfrentados en el nivel en que surgen, y la capacidad resolutiva está atribuida al ámbito correspondiente, los ciudadanos pueden comprender los mecanismos de la administración y participar en la orientación de las decisiones” (Rachadell; 1998:217)
Mecanismos de elección
El quinto mecanismo se refiere a aquellos que permiten la elección de servicios y
bienes. La elección es un medio de control directo de la ciudadanía en ambientes
democráticos. Bajo este marco, es “la oportunidad de escoger entre distintas
opciones de servicios producidos por instituciones públicas en competencia y cobrar
por su uso para facilitar la expresión de las preferencias ciudadanas.” (Cunil;
2004:64)
El paradigma asociado es la nueva Gestión Pública (new management), que
apuntan a mejorar la prestación de los servicios y adaptarse a los cambios del
entorno a un menor coste y de forma más democrática y participativa de lo que
hasta hace poco la acción gubernamental estaba acostumbrada hacer. Se trata de
esquemas modernizadores que pretenden una construcción de valores que sirva
como paradigma al nuevo modelo de Sociedad y Estado, donde la Administración
Pública de hoy está volcada hacia el exterior, o sea, en el reforzamiento de sus
compromisos y responsabilidades con la ciudadanía y en adecuar la estructura
administrativa a los valores democráticos de pluralidad y participación. (Bañón,
1997)
Se adopta el concepto de receptividad de forma que la planificación no sea una
reforma social, sino un aprendizaje social.
“Los organismos públicos y los gestores deben de aprender, a observar constantemente su entorno para adaptarse a él dentro de los límites establecidos por las normas de la democracia, y con la preocupación fundamental de mejorar sus resultados sobre el propio terreno”. (OCDE - citado por Villoria; 1997:90)
Asociado a ello desde el uso de encuestas de preferencias, menú o cartas de
servicios para que los ciudadanos escojan de ellos, vouchers, etc. Por esta vía, hay
p. 50
una gran desventaja con relación a la ciudadanía, pues ésta es vista como un canal
apolítico en una relación de compra venta con los servicios, de carácter individual y
no colectivo. Sin embargo, si las elecciones se institucionalizan de una manera que
lleguen a ser visibles y contestables por otros actores, resulta directamente
potenciada la pluralidad.
Igualmente, este mecanismo tiene algunas limitaciones porque a veces impide que
se adopten decisiones impopulares que en el mediano o largo plazo pueden ser
beneficiosas y puede producir gobiernos cuya orientación depende de las
veleidades de la opinión pública (Rachadell, 1998)
Mecanismos de Coproducción
Este sexto mecanismo está asociado a arreglos institucionales donde actúan la
administración pública y actores privados en la producción de bienes y servicios.
Son mecanismos que dependiendo con quien se asocia la administración pública,
es decir, con asociaciones voluntarias, contratos con terceros privados, estructuras
cooperativas autogestionadas por comunidades de base, hay mayor o menor
influencia ciudadana sobre la administración pública.
La máxima expresión de influencia es la autoorganización para ciertos
equipamientos y servicios (instalaciones deportivas, adecuación de pendientes en
los barrios, ayuda de control a personas con VIH, etc.), organizaciones
autogestionadas de proyectos, entre otros. “Una asociación voluntaria o un grupo de
ciudadanos autogobernados satisface necesidades públicas sobre la base de la
solidaridad y se autorregula.” (Cunil; 2004:67)
En el caso de la coproducción con Organizaciones no Gubernamentales, es
necesario indicar que no es homogéneo y no hay una relación directa entre el
trabajo social con ellas y el fortalecimiento de la ciudadanía. Estos arreglos
institucionales responden al tipo de argumentos funcionales.
Para que este mecanismo sea efectivo, el criterio clave es la autonomía de la
organización con respecto al Estado, pese a que disponga de algún financiamiento
público, así como también es clave el control social que se ejerzan sobre las
organizaciones que no son gubernamentales.
p. 51
2.6 Factores Organizativos
A veces los mecanismo no son suficientes para tener impacto en la construcción de
la Agenda Pública o para incidir en una forma efectiva en aquellas decisiones que
afectan a toda la población (Lander, 1998)
Algunos aspectos críticos, tienen que ver con la relación entre los mecanismos
político-institucionales de la participación y sus condiciones económicas y culturales.
Con frecuencia los debates sobre la reforma del Estado parecen suponer que existe
una sociedad civil vigorosa presionado por un incremento de su participación que
está siendo frenada u obstaculizada por mecanismos institucionales excluyentes; sin
embargo, la experiencia de los últimos años en todo Latinoamérica parece
demostrar que no es suficiente con el establecimiento de mecanismos
institucionales para garantizar un incremento significativo de los niveles y tipos de
participación. (Lander, 1998)
A pesar de que se han dado en forma efectiva experiencias muy ricas de
organización y participación social en muchos ámbitos, es posible detectar una
amplia distancia entre la participación contemplada por estos instrumentos legales y
la participación que se ha logrado en términos efectivos. Si no se abordan
simultáneamente las condiciones económicas y organizativas que otorgarían
sostenibilidad a una efectiva participación ciudadana, inevitablemente continuará
siendo limitada la efectividad de los mecanismos político-institucionales. (OEA,
2001)
Es por ello, que a partir de ahora, se pondrá en relieve otros aspectos que permitan
un mejor análisis con relación al objetivo de esta investigación, dejando claro que es
básico indagar si los mecanismos de participación del PAIS son suficientemente
operativos y efectivos para que los actores puedan involucrarse en la toma de
decisiones que le afectan, es decir, agregar más criterios para el análisis en cuanto
a lo que podría significar que no necesariamente la aplicación de mecanismos de
participación promovidos por el Estado, a través de Programas Sociales en
organizaciones de la sociedad, satisface una mayor influencia sobre él.
p. 52
Entendiendo que el análisis de factores que moderan la participación es de una
complejidad mucho mayor que el alcance de esta investigación, se ha escogido
como parte esencial no sólo los mecanismos de la participación del Programa sino
además el enfoque de éste hacia la organización como unidad de observación
directamente relacionada con los objetivos mismos del PAIS.
Para ello es necesario tener en cuenta que una vez definido los mecanismos de
participación, es preciso verificar la asociación de las Organizaciones de la
Sociedad Civil (OSC) a estructuras y procesos de decisión, y constatar que esa
asociación admite la posibilidad real de que al menos la intervención ciudadana, a
través de apoyo y control, pueda ser considerada.
Todo ello supone que, en las organizaciones, el desarrollo de capacidades para
identificar sus problemas, elaborar consensos sobre qué hacer y definir planes de
intervención y de monitoreo de las soluciones. Esto es, asimilar la participación
como un proceso de suma donde es tan importante lograr una fuerza colectiva,
como también acumular habilidades y capacidades técnicas, no sólo instituir el
derecho a participar, sino que es preciso dotar de recursos para hacer valer ese
derecho.
Cuando la participación logra efectivamente desplegarse influyendo sobre el Estado,
ello implica en principio un mayor grado de auto-organización política y social, es
decir, la participación asociada a la construcción de organización social como un
poder frente al Estado.
La organización social puede operar de distintas maneras como escuela de
democracia, empresa prestadora de servicios, comité, consejo consultivo, etc., pero
en si misma el solo hecho de formar organización permite que los sujetos aumenten
su poder de negociación con el Estado.
Para aumentar ese poder, Barrantes (2003) sugiere, que las organizaciones podrían
reflexionar sobre su propia observación e intervención, alimentándose de la praxis y
de los procesos de intervención como espacios abiertos a las sinergias de otros
procesos con la sociedad y no como resultado de planificaciones enceradas en sí
p. 53
mismas, en resumen aceptar la complejidad como virtud recuperadora de las
paradojas con las que nos relacionamos.
Las OSC pueden aglutinarse en cuatro grandes categorías, de acuerdo con el
Banco Interamericano de Desarrollo (2000a), a saber:
1. OSC de participación cívica y promoción de intereses sociales: participan en
el manejo de los asuntos públicos y en el control de su desempeño, movilizando
sectores sociales y de opinión pública para tal efecto. Entre estas asociaciones de
interés cabe mencionar, entre otras, las que se preocupan de los temas de género,
ecológicos, culturales, políticos, de protección de los derechos humanos, los
consumidores, las minorías étnicas y los discapacitados.
2. OSC de prestación de servicios sociales: participan en la prestación de
servicios complementarios en educación, salud, cultura, nutrición, infraestructura,
promoción, salubridad, atención a niños en situación de riesgo, a mujeres y otros
sectores especialmente vulnerables.
3. OSC de promoción socio-económica: promueven y asisten a aquellas
unidades de producción que han sido establecidas bajo un criterio social de
integración y solidaridad, y no sólo de rentabilidad financiera. Pueden
complementarse con el Estado y los sectores empresariales para llevar servicios
financieros y técnicos a sectores excluidos de los circuitos formales del mercado y
de la acción estatal.
4. OSC para la promoción de la filantropía de desarrollo: promueven la
captación de recursos y la participación del sector privado en la aportación de
recursos financieros y técnicos para alcanzar objetivos de promoción
socioeconómica y cultural.
Para esta investigación, se entiende por organizaciones de la sociedad civil aquellas
instituciones intermediarias entre el individuo por un lado, y el mercado y el Estado
p. 54
por otro, que se ubican en un espacio, aun en definición y discusión dentro de la
filosofía política, como lo es la Sociedad Civil15.
Por su parte, las expresiones de auto- organización son organizaciones de base y
voluntariado, en las que se definen intereses públicos, a través de la gestión
colectiva de sus miembros. Significan nuevos ámbitos desde donde pensarse y
crearse a sí mismo, y por lo tanto implica dejar de lado las prácticas iluministas de
organizaciones que realizan diagnósticos, proyectan escenarios y planifican sin
democratizar estos procesos con la gente, lo contrario conlleva a una
democratización de las OSC en su relación con la comunidad, así como dentro de
ellas.
“La auto-organización constituye un arreglo institucional expresado en reglas que suponen incentivos voluntarios para la acción colectiva, tanto como un compromiso estable (sin recurrir a una fuerza externa) y un monitoreo mutuo” (Cunil, 1999:216)
De lo que se trata, es entender que la participación, además de inclusión es un
verdadero procesos de democratización, y del desarrollo y fortalecimiento tanto de
la sociedad como de la esfera pública, por lo cual no se puede sustraer la forma en
la cual se relacionan estos procesos con las tendencias que operan en la
distribución del poder y con las transformaciones contemporáneas. (Lander, 1998;
Wainwright, 2003)
Está abundantemente documentado que muchas organizaciones no-
gubernamentales, incluso de origen popular, pueden no sólo burocratizarse, sino
igualmente comenzar a organizar su actividad de obtención de recursos y de
dotación de servicios en términos prioritariamente autorreferentes. La auto-
justificación, sobrevivencia, pago de personal, y crecimiento de la propia
organización se convierte, en esos casos, en el objetivo que orienta en lo
fundamental su acción. (Lander; 1998:307)
15 Sólo se desea mencionar que durante el Diseño del PAIS, estas instituciones mediadoras se vieron como una necesidad para cumplir el papel de institucionalizar principios éticos que no podían ser producidos ni por la acción estratégica del mercado ni por el ejercicio del poder por el Estado, por lo cual, ellas estarían asociadas a la idea de autonomía social y a la reconstrucción de la solidaridad social en la modernidad. (Vieira, 1998)
p. 55
Es por ello que es preciso considerar además, las diferencias en los niveles de
financiamiento, así como en la capacidad de las diferentes comunidades para
controlar y orientar la dotación de servicios, pues esto implica mantener autonomía
con respecto al financiamiento estatal, así como la apertura y el cultivo de otras
fuentes tradicionales de apoyo financiero a OSC como: filantropía, cooperación y
donaciones internacionales, contribuciones de los usuarios, etc. Es clave que las
OSC generen capacidades en pro de una autonomía con relación al financiamiento.
El financiamiento estatal de estas organizaciones públicas no estatales conlleva,
asimismo, a una serie de cuestiones que necesitan ser resueltas. Uno de los
problemas principales son los criterios públicos para la evaluación del desempeño a
fin de evitar los riesgos de favoritismo burocrático y clientelismo político.
En este sentido, es importante responder a la pregunta de quienes reconocen a las
OSC, de manera que este reconocimiento provenga de los sujetos, de los
ciudadanos y no de los partidos políticos, por ejemplo. La democratización de las
OSC pasa por ese reconocimiento que les otorga cierta representatividad, pero más
allá de esta representación, la democratización pasa por proporcionar los canales
formales a través de los cuales los ciudadanos puedan expresar adecuadamente su
voz. y adquieran real poder de su actuación.
El fortalecimiento de las OSC, pasa por promover redes locales y articulaciones
nacionales de todo tipo de organizaciones civiles entre las que se contribuye a crear
flujos permanentes de información y comunicación. Así el fortalecimiento de las
organizaciones, cuyo posicionamiento mejora y su capacidad relacional se
incrementa, aumenta su autonomía frente al Estado.
El fortalecimiento de dichos sujetos para con ellos (entre OSC) pueden incidir en las
políticas públicas y en la movilización de la opinión ciudadana alrededor de distintos
temas. Este proceso, simultáneamente contribuían a la formación de liderazgos y en
permanencia en el tiempo de las Organizaciones en los sectores de pobreza y
extrema pobreza.
La lucha por la inclusión social que hoy día alientan muchas OSC, es por definición
conflictiva. Tiene un sentido que va desde a aquella versión instrumental presente
p. 56
en el discurso tecnocrático y neoliberal, que supone un mejoramiento integral de la
calidad de vida, el logro de mejores condiciones para el desenvolvimiento de todas
las personas involucradas y la superación de las inequidades y las desigualdades
existentes, hasta el compromiso vital con los procesos emancipatorios de los
sectores excluidos, a través de una intervención y contribución al fortalecimiento de
capacidades y construcción de ciudadanía. (Ballon 2001)
Esta última tipología de OSC no se decreta y más bien es una tipología informal en
la cual existe un trabajo continuo con las comunidades pobres o excluidas,
acompañando y consolidando sus formas organizativas, animando vías de
construcción colectiva, fortaleciendo sus redes sociales y su capacidad de
establecer alianzas, generando espacios de conocimiento para la comprensión y
establecimiento de ajustes, y de participación en la toma de decisiones,
facilitándoles la información que requieren y el análisis crítico de su realidad,
aspiraciones y su contexto, promoviendo formas de trabajo que buscan hacer frente
a la inequidad y la exclusión social. (Ballon, 2001)
Para ello, y de acuerdo con Gómez (1999), existen diferentes medios:
1. Generar Confianza: Inspirar confianza, promover una real participación.
2. Compartir un Propósito: No imponer objetivos de la organización sino trabajar a favor de solucionar problemas sentidos por la comunidad.
3. Construir Conjuntamente Soluciones Creativas: Contar con un clima organizacional propicio para el desarrollo de la experiencia de participación y de los resultados que con ella se esperan.
4. Rendir Cuentas: hacer hincapié en la rendición de cuentas y presentación de resultados
5. Mantener Autonomía: aumento de su capital social para aumentar las probabilidades de obtener financiamiento de diferentes fuentes.
Finalmente, este tipo de organizaciones deben incrementar sus esfuerzos por incidir
en políticas públicas, pero en sí mismas, por lo general tienen limitaciones como
que: carecen de esa capacidad, por la escala y los espacios de su intervención, por
las limitaciones que tienen en lo que hacen, por problemas de su sostenibilidad
financiera e incluso, por la ambigüedad que tiene su ubicación en nuestras
sociedades. (Ballon 2001)
p. 57
Capítulo 3 Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestión de las Organizaciones de la Sociedad Civil
Con el objeto de describir la propuesta de participación en el Programa de Apoyo a
las Iniciativas y Gestión de las Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS), se
propone el siguiente capítulo, el cual consiste en identificar los factores claves que
justificaron el diseño e implantación del programa y describir los mecanismos de
participación previstos durante la formulación del Programa.
La identificación de los mecanismos de participación diseñados desde la concepción
del Programa, es decir, quienes debían participar, cómo debían hacerlo, y
finalmente cuál era el propósito de la participación, son parte integral de este
capítulo, a fin de indagar acerca de los resultados esperados en torno a la aplicación
de estos mecanismos en proyectos sociales y sus potencialidades o limitaciones en
torno a la práctica de participación.
3.1 Antecedentes del Programa
Para el período comprendido entre 1997 y 1998, tiempo en el cual se diseñó el
programa, Venezuela era descrita como un país que había atravesado una
reestructuración económica y social, lo cual había afectado la capacidad del Estado
en la prestación de servicios sociales. Indicadores relacionados con la entrega de
servicios sociales mostraban que los más pobres, aproximadamente 400.000
familias (un 20% de los hogares pobres según el Informe del Programa, 1997) no
tenían acceso a los programas sociales provistos por las redes de atención social
del Estado16.
En los estudios que han intentado dar cuenta de la incidencia de la pobreza para
esos años, existen diferencias con relación al número de hogares pobres, sin
embargo todos concuerdan que ese número se había incrementado en la década de
los 90. Por ejemplo Silva Michelena (1999) señala que el número de hogares en
16 De acuerdo con otra información, de la Encuesta de Hogares por Muestreo del la OCEI actualmente Instituto Nacional de Estadísticas -INE (Unidad de Medición de Condiciones de Vida), había 2.223.419 de hogares pobres para el II semestre de 1997, lo cual representaba un 48% de hogares en situación de pobreza, y de esa población 894.132 hogares estaban en pobreza extrema, es decir el 19,3%.
p. 58
pobreza extrema había aumentado en más de 131% desde 1994 hasta 1997, pese
a que la economía había crecido a una tasa cercana a 6% para el año 1997. Según
fuentes del INE, y utilizando el método de evaluación de la canasta de consumo
normativo alimentario con relación al ingreso de la familia, el número de hogares en
pobreza se había incrementado de un 27% a un 64,1%, entre 1995 y 1997.
El gasto social en algunos casos se mantuvo y en otros decreció, por ejemplo el
gasto en salud como porcentaje del PIB se mantuvo idéntico al de 1994 (2,3%), el
gasto en educación descendió desde 3,6% del PIB en 1994 a 2% en 1997
(Silva,1999).
Igualmente, recordemos que en abril del año 1996, frente a la situación económica,
el gobierno había anunciado un conjunto de medidas de ajuste estructural
denominado “Agenda Venezuela” cuyas características distintivas fueron: un
programa de estabilización macroeconómica para combatir esencialmente la
inflación, un programa social compensatorio de los efectos del programa de
estabilización, un programa de transformación productiva y un programa de reforma
institucional. (Silva, 1999)
Si bien en 1994 Rafael Caldera asume la presidencia con un planteamiento de
rechazo al programa de gobierno anterior, caracterizado por ser neoliberal, y se
había propuesto para el IX Plan de la Nación 1995-1999, el logro del desarrollo
económico y social sustentable, expresado en una mayor convivencia colectiva y
creación de redes asociativas; con la “Agenda Venezuela” se revivió en el
imaginario colectivo de los venezolanos el paquete de medidas que habían sido
enunciadas en el “Programa de Ajuste Económico” del presidente Carlos A. Pérez.
Es de hacer notar que en este período comienza con mayor énfasis el proyecto
político del Movimiento Bolivariano 200 (MBR-200), a través de la publicación de la
“Agenda Alternativa Bolivariana” en 1996, propuesta que nace como reacción a la
Agenda Venezuela, documento que constituyó la base para el programa de
gobierno del Movimiento V República, en la campaña para las elecciones de 1998 y
el ascenso al poder de Chávez, pero que para el momento de su publicación no le
fue otorgada mayor importancia por los grupos de poder.
p. 59
Frente a ese contexto social político y económico, las medidas adoptadas en la
Agenda Venezuela se dieron en un marco que priorizaba la estabilidad política y la
negociación, ejemplo de ello, el acuerdo tripartito entre Ejecutivo, empresarios y
trabajadores. (Pulido, 1999)
Es por ello que en los programas de gobierno la participación era percibida como la
conciliación de grupos o sectores que conduciría a una mayor convivencia colectiva.
En especial la participación del sector privado como estrategia de apoyo al logro la
Agenda Venezuela, y teniendo lo económico por encima de lo social.
Parte de algunos de los resultados de este intento de conciliación, se pueden
observar en el descenso de la protesta en Venezuela para el año 1996 en
comparación con los mayores años de mayor protesta en Venezuela entre 1992-
1994 (López, 1999)
Asimismo, durante este período, los programas sociales contaban con una
característica introducida en el gobierno de Carlos A. Pérez, denominada
focalización, que en términos generales consistía en concentrar la acción del Estado
en incluir a aquellos que estaban excluidos del acceso a bienes y servicios, es decir,
a la población en situación de pobreza17. Gran parte de estos programas surgieron
con el propósito de compensar los costos sociales del ajuste macroeconómico y de
responder al sostenido crecimiento de la pobreza, y fueron muy similares en ambos
períodos, el de Pérez y el de Caldera, es decir, similitudes entre el “Plan de
Enfrentamiento a la Pobreza –PEP (1989-1990)” y el “Componente Social de la
Agenda Venezuela (1996)”. (Magallanes, 2005; Carvallo y Aponte, 1999; Michelena,
1999; Alvarado, 2003)
Dada esta continuidad en el enfoque de lo social, hubo debilitamiento del apoyo
político a este tipo de programas y fueron usados argumentos en contra como:
aumento de casos de corrupción administrativa, errores como tener hasta un 30%
17 La introducción de la focalización es un cambio con respecto al período en el cual nacen los programas sociales en Venezuela, ya que éstos eran instrumentos amplios, poco menos que universales, ofrecidos por organismos orientados a la atención especializada. Había una multiplicidad de instituciones y organismos que contribuyó al crecimiento de la burocracia, que mas tarde se tradujo en ineficiencia y dispersión de los recursos público afectando la atención social provista por el Estado. (Magallanes, 2005)
p. 60
de no pobres beneficiándose de estos programas, y la naturaleza limitada de los
objetivos explícitamente compensatorios, (Magallanes, 2005). Con esta situación se
planteó evaluar con más detalle la política social aunque de la misma manera, es
decir, la política social como atención a la emergencia y de carácter residual.
“Uno de los efectos más negativos que ha tenido su instrumentación [de los programas compensatorios] es que han dejado en los responsables de política la ‘sensación’ de que es ‘todo lo que había que hacer por la pobreza’ contribuyendo a diluir la necesidad de emprender reformas para permitir que los programas sociales regulares, cuya necesidades sigue existiendo, sean más eficientes.” (Cartaya y otros, citada por Magallanes, 2005: 79)
También comienza a mencionarse el financiamiento de los programas sociales por
parte de los organismos multilaterales, y éste por supuesto trajo consigo su visión
en cuanto a la propuesta de participación en las políticas de desarrollo, es decir, una
influencia del multilateral en la cual se “han ido refinando un marco de creciente
normatización, control e intervención sobre las conductas y actitudes de los
beneficiarios” (Lander; 1998:305)
Este financiamiento externo, que cobró mayor fuerza con la “Agenda Venezuela”, ya
se había previsto en el lanzamiento del “Plan de Solidaridad Social –PSS para el
perìodo1994-1999, o “Mi compromiso de Solidaridad Social”18, el cual es importante
mencionar porque en su contenido se da inicio al discurso de la participación, junto
con la solidaridad y productividad, aunque sólo se hace referencia al papel que
habían desempeñado las organizaciones comunitarias, religiosas y ONG’s, y no se
establecen los mecanismos para garantizar la participación. (Alvarado, 2003)
Ya para el IX Plan de la Nación, los aspectos relacionados con la participación
fueron reiterados y anunciados con base a la decisión de agilizar y ampliar la
cobertura de los programas sociales a través de redes de atención, y con el objeto
de facilitar a toda la población el disfrute de los bienes y servicios de calidad de vida.
La orientación en torno a la participación, consistía en estimular el desarrollo y
18 A modo ilustrativo, el PSS junto con el Plan de estabilización y Recuperación Económica (PERE) fueron los planteamientos antesalas al IX Plan de la Nación (1995) y éste luego fue desplazado por la Agenda Venezuela en abril de 1996, aunque de alguna forma a modo complementario.
p. 61
compromiso de la sociedad civil, mediante una participación social más organizada
que también se ocupe responsablemente de los asuntos públicos.
Ese compromiso era entendido, dentro de los cinco ejes estratégicos del Plan, como
la necesidad de enfrentar la pobreza y otras formas de exclusión “con criterios no
paternalistas, en un marco de equidad y convivencia que supere los desequilibrios
sociales, garantice la igualdad de oportunidades y el ejercicio pleno de la
participación” (CORDIPLAN, 1995:228)
En este sentido dentro del eje de Reforma de las Estructuras Políticas del IX Plan de
la Nación, se estableció el perfeccionamiento y profundización de la democracia,
sustentada en un alto grado de participación de la sociedad civil vinculado
estrechamente con el proceso de descentralización, y el aumento en la
gobernabilidad del Estado para responder con eficiencia las demandas que
planteaba la ciudadanía.
Es así como, se da mayor fuerza a la introducción de un elemento novedoso e
importante en el diseño de los programas sociales en Venezuela hasta la fecha,
como fue el de incorporar a las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en la
implementación de dichos programas.
“Esta visión reconoce que es impostergable la apertura hacia la desconcentración y descentralización de las decisiones, evaluación de los objetivos programáticos y la búsqueda de una redimensión de la gestión institucional, que la desburocratice, mejorando su eficiencia y profundizando la participación de la población para impulsar el desarrollo de la ciudadanía y la profundización de la democracia.” (Silva; 1999:105)
Esta visión tiene su origen en una concepción más amplia que se había iniciado en
la década de los años 80 bajo el enfoque de Políticas Neoliberales, las cuales
cobraron fuerza en la década de los 90 con el paquete de medidas anunciadas por
Carlos Andrés Pérez y luego con la Agenda Venezuela, es decir, un Estado mínimo
y la creencia de que la sociedad era autorregulada a través del mercado19.
19 Recordemos que en los años 90 en Venezuela, así como en la región de Latinoamérica, no sólo se apostaba por una reducción del Estado sino también por una mayor participación del sector privado en los asuntos sociales, como parte de una orientación ideológica de tipo neoliberal. La justificación de tal modelo se encuentra en el Consenso de Washington.
p. 62
En el IX Plan de la Nación esta exposición esta muy clara al afirmar lo siguiente:
“el Estado abrirá canales de participación para la incorporación plena del sector privado y la sociedad civil, promoviendo al empresariado eficiente para generar un aumento sostenido de la productividad. En esta dirección, el Estado tenderá a reducir su rol de productor directo y se mantendrá vigilante para que las fuerzas del mercado actúen como palanca para incrementar la competitividad”. (CORDIPLAN, 1995:231)
Esto convirtió superfluo no sólo al Estado sino también a la Política frente al
Mercado (Cunil, 1997) y se promovió la reducción de las instituciones públicas
estatales para dar paso a un mayor protagonismo de la Sociedad Civil en la
provisión de servicios públicos. Esto es, a través de la introducción de conceptos
como la eficiencia (vía racionalizacion en el uso de los recursos) y de criterios de
mercado (competencia) en la administración de los servicios sociales. (Alvarado,
2003)
Según Barrantes, (2003) estas organizaciones como fenómeno político aparecen
fuertemente en Venezuela a partir de 1989-1990 en un contexto donde desde
finales de los 80 existían (i) pugnacidad entre las fracciones de clase política, (ii)
actores habituales, desde el Pacto de Punto Fijo, pugnando por preservar el poder,
(iii) ausencia de voluntad para el fortalecimiento de la Sociedad Civil en ejercer
poder, (iv) partidos políticos desvinculados de la representatividad colectiva y
además pugnando para seguir siendo los exclusivos canales de participación
colectiva, y (v) la ausencia de definición de un nuevo estilo de desarrollo.
Recuérdese que mientras la renta petrolera fue abundante, el Estado podía
satisfacer las demandas de todos los sectores, pero una vez que disminuyeron los
ingresos y la población aumentó, comienza el conflicto distributivo. Parte de la
solución fue que cada grupo político presionó al sector público para obtener parte de
la distribución, instaurando “una lógica rentista que sustituye la racionalidad
económica (que por definición se orienta a una óptima utilización de recursos
escasos y de usos alternativos, en función de satisfacer el máximo de necesidades),
por otra cuyo objetivo es lograr, a través de las más variadas presiones políticas,
parte de esa renta” (Alvarado, 2003:13)
p. 63
Este modelo de economía rentista en manos del Estado, apoyó los acuerdos
partidistas y elitistas que trastocaron las reglas del juego democrático, en tanto que
la representación se restringió a las cúpulas de los partidos políticos, quienes sólo
atendían las demandas de los militantes más comprometidos y de aquellos con
mayor capacidad de presión, relegando así la participación ciudadana a los
procesos electorales y dando el beneficio y la utilidad pública de la democracia a un
grupo selectivo , más organizados y únicos participantes en el juego democrático.
“En efecto, dentro de esa lucha política, los sectores más débiles, es decir, la vasta masa de venezolanos pobres o empobrecidos, (…) buscaban afanosamente su inclusión. Estos sectores se han encontrado en los 90, huérfanos de canales de mediación y representación efectivos que garanticen el acceso de sus demandas y aspiraciones al espacio donde las decisiones son tomadas.” (López; 1999:15)
En este orden de ideas nacionales e internacionales, nació la incorporación de las
OSC como una de las respuestas mediante la cual se facilitaría la inclusión social,
entendida ésta como satisfacción de necesidades básicas que era lo apremiante
para el momento, y para lo cual las OSC colaborarían en el aumento de la cobertura
de los programas sociales, es decir, aumentar cuantitativamente la atención hacia
los más pobres, posibilidad que a mediano plazo se creía no podía ser cubierta por
parte del Estado20.
Igualmente esta creencia estaba apoyada en estudios técnicos realizados en 1997
sobre la base de cálculos de eficacia y eficiencia, en los cuales se subrayaban los
errores de implementación de los programas sociales del Gobierno, pese a que el
60% de la población (inferencia a partir de los entrevistados) estaba a favor de los
beneficios de estos programas. Las causas principales de estos errores eran la
20 En el Informe de Proyecto del PAIS fue explicita la caracterización de experiencias exitosas al respecto, por ejemplo, el Programa de Hogares de Cuidado Diario y Multihogares el cual en sólo 5 años incorporó a 300.000 niños y niñas, mientras en el sistema formal de educación pre-escolar, su crecimiento en términos absolutos había sido inferior a 100.000 niños y niñas en el mismo periodo (FONVIS/BID/UCAB, 1997)
p. 64
desorganización, la insuficiencia de las entregas de productos, el incumplimiento y
hasta el maltrato a los beneficiarios.21
En tal sentido los esfuerzos estaban dirigidos a la formación y consolidación de
redes de atención, que además de suponer que brindarían una mayor cobertura,
también ofrecerían una mejor calidad de servicio, para cubrir determinadas
carencias de la población, a través de una serie de acciones establecidas a partir de
lineamientos de la política gubernamental y los acuerdos de integrantes y/o
representantes de cada red. Asimismo, se suponía que esas redes conducirían a
incluir progresivamente a los usuarios y/o beneficiarios de los programas. (Silva,
1999)
La concepción de participación por lo tanto consistía en el planteamiento de que
como se reduciría la intervención del Estado se daría margen a una participación del
sector privado en dos direcciones: nuevas redes de atención social por vías de las
ONG’s y vía sector privado empresarial, en la ejecución de los programas sociales.
(Alvarado, 2003)
“Esta nueva manera de relacionarse el Estado con la sociedad civil estará orientada, por una parte, a realizar una gestión compartida de la acción pública, estimulando la participación ciudadana, individual o colectiva en la prestación de servicios públicos y la implementación de programas sociales; por otra parte, a permitir la iniciativa de organizaciones sociales para que éstas se manifiesten y actúen independientemente del Estado”. (CORDIPLAN, 1995:238)
De acuerdo con este contexto, los postulados del Programa fueron coherentes con
los de la Agenda Venezuela; Primero, el Programa pretendía atender a los sectores
pobres del país excluidos de las redes de servicios sociales. En segundo lugar, el
Programa utilizaría a las OSC como ejecutores de proyectos y actividades, lo cual
21 Los estudios consideraban los resultados de un conjunto de encuesta realizadas por la Universidad Católica Andrés Bello a solicitud del Ministerio de la Familia, para conocer la opinión de los beneficiarios y no beneficiarios de los Programas Sociales de la Agenda Venezuela, residentes en el Área Metropolitana de Caracas, Maracaibo y Valencia, las tres ciudades más grandes del país. El objetivo compartido de las encuestas fue aportar información al Ministerio de la Familia sobre la percepción de los habitantes de estas ciudades respecto a la política social que estaba desarrollando el Gobierno Nacional en el marco del programa de ajustes macroeconómicos que se inició a partir de abril de 1996.
p. 65
era acorde con el principio de participación social que postulaba la Agenda
Venezuela. Y en tercer lugar, el Programa pretendía la incorporación del sector
privado lo cual era congruente con el espíritu de solidaridad social que era invocado.
De esta forma, nace el PAIS, con la identificación de un problema ubicado en las
limitaciones de las instituciones encargadas en prestar servicios públicos, bajo un
paradigma que pretendía cubrir las carencias de un conjunto de personas, y en las
restricciones financieras que enfrentaba el sector público para aquel entonces.
La incorporación de las OSC implicaba la introducción de una estrategia, en la cual
el sector público financiaba y controlaba un conjunto de programas; mientras que las
organizaciones adquirían el compromiso de ejecutar dichos programas utilizando
para ello su agilidad operativa, capacidad de incorporar voluntariado social, y
experiencia en el trabajo directo con estos grupos poblacionales. (BIDa, 1997)
Así, se creía que las OSC accederían al financiamiento de proyectos sociales en la
medida en que ellas eran descritas como organismos de vocación social e
instancias intermediarias entre el Estado y la Sociedad.22 Bajo este enfoque la
sostenibilidad del Programa consistía en que existiese alguna garantía de
continuidad en la prestación del servicio social gracias al apoyo financiero del
cooperante privado una vez que el PAIS fuera ejecutado en su totalidad.
Fue en esa dirección como se organizó el diagnóstico de las organizaciones y otras
entidades, a fin de identificar los problemas en la prestación de los servicios sociales
a los cuales se enfrentarían las OSC. Para ello el FONVIS desarrolló un Taller de
Autodiagnóstico con ONG’s, Organizaciones Comunitarias y otras Entidades, en el
año de 1996 cuando se inicia el diseño del Programa, en el cual invitan a
organizaciones de la sociedad participando 23 de ellas23.
22 Desde finales de los años 80 en Venezuela, se venía ofertando créditos blandos que eran cautivados por las OSC más experimentadas, exitosas y mayormente reconocidas, por lo cual se suponía que ese conjunto de organizaciones estarían allí para acceder a los recursos. (Barrantes, 2003) 23 Las OSC participantes y registradas fueron: INSOTEV, FIPAN, SOCSAL, Fundación Vivienda Popular, Fundación Polar, E.F.I.P, Fundación Eugenio Mendoza, Fundación Polar, Fundación Proyecto Paria, CENDAL, REDPOB, Pastoral Social, Conferencia Episcopal, UVECEP, APROHUM, AC Niña Madre, MICA-Caracas, CESAP/ CONGIVIENDA, FINCAS, Fundación Atenea, Organización Eureka, CEPROJUN-Coro, Asociación Alemo, Agua Fresca.
p. 66
En su mayoría eran OSC de Caracas, 17 en total, y entre las conclusiones y
recomendaciones generadas durante el Taller se encuentran: (i) que las ONG’S si
tenían una presencia en zonas menos favorecidas por la política social del Estado
Venezolano, pero que “su presencia institucional en general no llega a los
segmentos poblaciones excluidos de las redes de servicios sociales, principalmente
los pobres extremos y los indigentes”. (CORDIPLAN -FONVIS; 1996: 26)
Asimismo se menciona que su conocimiento de las fuentes externas era muy
limitado, así como lo era su conexión con dichas fuentes. Otra gran debilidad estaba
presente en su capacidad de gestión, principalmente a nivel gerencial.
“La cobertura de sus acciones es limitada y, dada su capacidad gerencial, la posibilidad de ampliar sus operaciones puede tener restricciones que deben ser consideradas; sin embargo su experiencia y práctica cotidiana indican que existen importantes fortalezas internas para extender sus acciones si ciertas limitaciones en su capacidad de gestión son superadas.” (CORDIPLAN FONVIS; 1996: 26)
Mediante este taller, se identificaron y priorizaron los principales problemas que las
OSC enfrentaban para aquel entonces, entre ellos:
Cuadro 3-1 Principales Problemas para las OSC
Área Puntos Prioridad Debilidad Institucional de ONG’s 39 1ra Insuficiencia en el desarrollo del potencial humano de la población
25 2da
Esfuerzos y propuestas de alcance limitado 23 3ra Distribución desigual de los recursos 19 4ta Clientelismo político en las decisiones del Gobierno
14 5ta
Existencia de áreas que no estaban atendiendo 12 6ta Fuente: CORDIPLAN, FONVIS (1996) Taller Autodiagnóstico
Si bien el taller no ayuda a establecer una línea de base con la cual después se
podría evaluar el Programa, en cuanto a las capacidades generadas en la OSC, si
permite tener una aproximación de las necesidades a las cuales el PAIS debía dar
respuestas a través de uno de sus componentes, el de gestión de las OSC, no
obstante la caracterización del Programa como fuente de financiamiento de
p. 67
proyectos bajo supuestos neoliberales de competencia, dejo sentadas las bases
sobre las cuales era el espacio de las OSC quien estimularía la eficiencia y eficacia
en las operaciones de la política social. (CORDIPLAN- FONVIS; 1996: 28)
Así, el Programa pretendía ser una prueba piloto, bajo un enfoque de financiamiento
público no reembolsable, a proyectos de gestión privada y comunitaria dirigidos a
aumentar el acceso a los servicios sociales en áreas de intervención, segmentos
poblacionales y unidades geográficas desprovistas de atención, que permitieran
encaminar procesos de auto-gestión y consolidación de la organización local. Todo
ello guardando relación con el Documento de Estrategia de País del Banco
Interamericano de Desarrollo en Venezuela, la cual para la fecha incluía: (i) reducir
inequidades y aliviar la pobreza, (ii) incrementar la productividad de los recursos no
petroleros mediante el desarrollo del sector privado, y (iii) consolidar la estabilidad
macroeconómica.
3.2 Descripción del Programa
El Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestión de las Organizaciones de la
Sociedad Civil (PAIS) tuvo como objetivo general crear y desarrollar un mecanismo
piloto de Co-participación entre los sectores público, privado y de la sociedad civil,
para financiar proyectos y actividades formulados y ejecutados por las
organizaciones de la sociedad civil (OSC), cuyos beneficiarios serían los grupos en
situación de pobreza excluidos de las redes de atención social.
Sus objetivos específicos fueron: (i) promover el desarrollo de mecanismos que
involucren a los sectores público, privado, y las OSC en el financiamiento y la
gestión de proyectos y actividades; (ii) apoyar la capacidad de las OSC para
gestionar proyectos y actividades a favor de los grupos excluidos; y (iii) diseñar y
ejecutar, con la participación de las OSC, proyectos con miras a aumentar el acceso
a los servicios sociales de grupos pobres desprovistos de atención.
El Programa estaba dirigido a una población estimada de 1,2 millones de hogares
que estaban en situación de exclusión social, la cual era entendida como la
proporción de la población del país que no podía proveerse, desde su precario
ingreso familiar, de los servicios sociales mínimos para incrementar el capital
p. 68
productivo de sus familias, o producto de los límites de la red de atención social del
Estado no tenían acceso a dichos servicios. En este sentido, la exclusión era
considerada esencialmente como el no acceso a bienes y servicios24
La población objetivo estaba caracterizada según los criterios de: 1- exclusión de las
actividades productivas (desempleados y sin formación para ingresar al mercado
laboral); 2- exclusión de la educación (niños en edad escolar y preescolar no
incorporados al sistema de educación formal); 3- exclusión de salud (comunidades
desprovistas de redes de atención primaria en salud, urbanas o rurales con altos
índices de mortalidad y morbilidad infantil); 4- exclusión familiar (niños menores de
12 años en situación de abandono, jóvenes menores de 18 años en condiciones
particularmente difíciles y ancianos excluidos de protección familiar)25.
El costo total del Programa se estimó en US $20,00 millones de los cuales el
financiamiento del BID fue por US $12,00 millones y la diferencia sería el aporte de
contrapartida local (US $8,00 millones), el cual estaba comprendido por recursos de
las entidades cooperantes (hasta un 30% del costo del proyecto, o sujeto a un límite
máximo de US $2,00 millones por todo el Programa), y el aporte asignado a través
del presupuesto del FONVIS. El financiamiento de las entidades cooperantes sólo
sería aplicado al componente de Proyectos y Actividades.
Para ello el programa fue estructurado según los siguientes Componentes:
1.- Componente de Administración: Comprende el financiamiento de los gastos
del nivel rector del Programa, del nivel ejecutor del Programa (Gerencia del PAIS) y
la preparación e implantación de los Planes de Promoción y de Captación de
Recursos. Para ello, se asignó de acuerdo con las categorías de inversión del
programa recursos por el orden de US $2,7 millones.
2.- Componente de Gestión de las OSC: Este componente tiene por objetivo
fortalecer la capacidad técnica y organizativa de las OSC y apoyar su incorporación 24 De acuerdo con el Informe del Programa (BID, 1997), los descriptores asociadas a la exclusión eran: carencia de servicios básicos como: educación, salud, acceso al mercado de trabajo por parte de la población activa, saneamiento ambiental y protección familiar. 25 De acuerdo con Alvarado (2003) la política social de finales de los años 90 se caracterizó por concentrarse e las áreas alimentación y nutrición, atención materno-infantil, empleo y economía formal, lo cual de alguna manera se ve reflejado en las áreas de atención.
p. 69
al modelo de co-participación, con el fin de instalar a nivel local la capacidad de
entregar servicios de una manera más eficaz, eficiente y sostenible. Para este
componente, se asignaron recursos por el orden de US $4,3 millones, según las
categorías de inversión del programa.
Este componente tuvo dos subcomponentes: (i) Apoyo para la Preparación y
Administración y (ii) Consolidación y Articulación Institucional. El primero apoyaba la
gestión de las OSC a preparar y ejecutar proyectos en el componente de Proyectos
y Actividades (vía concurso), para que éstas tuvieran condiciones de participar
plenamente en el Programa. El segundo buscaba consolidar las capacidades de las
OSC en su condición y función social, y fortalecer las relaciones de estas
organizaciones entre sí, con los sectores público y privado
El primer subcomponente de (i) Apoyo para la preparación y Administración
(Tipología I) comprendía dos líneas de acción: La línea de Preparación de proyectos
y actividades, la cual consistía en financiar asistencia técnica para habilitar a las
OSC en su capacidad de formular proyectos y de cumplir con los requisitos básicos
de elegibilidad para calificar como entidades ejecutoras del Programa. Dentro de
esta línea de acción serían financiadas la contratación de consultores por cortos
períodos de tiempo. La segunda línea de Apoyo consistía en apoyo para la
Ejecución de Proyectos y Actividades e incluía el financiamiento de actividades
dirigidas a las OSC en su calidad de ejecutores de un proyecto o actividad. Este
grupo comprendía acciones de asistencia técnica, capacitación y equipamiento.
Cuadro 3-2 Subcomponente de Apoyo para la Preparación y Administración. Tipología I
Líneas de acción Actividades elegibles
Apoyo para la Preparación Preparación de proyectos
Apoyo para la Administración
Capacitación en gestión Administración financiera Plan de desarrollo Agenciamiento de fondos Equipos de informática Sistemas de comunicación
p. 70
Dentro de este subcomponente, se esperaba que con la primera línea acción se
financiaran 40 proyectos anuales en promedio, por un monto de US $3.000 cada
uno. Dentro del mismo subcomponente, para la segunda línea de acción de Apoyo,
se esperaba financiar un promedio de 60 OSC atendidas por año, por un monto de
US $7.000 cada una.
El segundo subcomponente fue el de (ii) Consolidación y Articulación Institucional,
(Tipología II) el cual financiaba actividades desde una perspectiva de mayor
amplitud que suponía mayor perdurabilidad, más allá de las necesidades operativas
surgidas del otro subcomponente. El objetivo era consolidar las capacidades de las
OSC en su condición y función social, y fortalecer las relaciones de estas
organizaciones entre sí, con los sectores público y privado.
Este subcomponente comprendía dos líneas de acción la de Consolidación de la
Gestión y la de Articulación Social. La primera línea iba a ofrecer la oportunidad de
construir sistemáticamente una práctica institucional sólida y sustentable, en base al
desarrollo de estrategias de especialización, la mejora de su administración y la
diversificación de sus fuentes de recursos. Las actividades financiadas bajo esta
línea de acción eran talleres que permitiesen identificar las mejores prácticas en
cada área temática, viajes y viáticos para participar en eventos, la publicación de
experiencias exitosas de las OSC involucradas en el Programa y la capacitación
para realizar estudios y análisis.
La segunda línea tenía como objetivo complementar las acciones de fortalecimiento
con una estrategia de articulación con otros actores sociales, que operasen en las
áreas de implementación del Programa y que no participen del mismo en forma
directa. Dichos actores podían ser de índole civil, empresarial, gubernamental y
también el BID. Las actividades financiadas bajo esta línea de acción eran viajes y
viáticos para las pasantías, talleres y equipos para la articulación. Se pretendía
mejorar la articulación entre las OSC trabajando con grupos excluidos y otros
sectores tales como la comunidad educativa, los empresarios locales, diversas
organizaciones de ciudadanos, así como otras instituciones oficiales.
p. 71
Cuadro 3-3 Subcomponente de Consolidación y Articulación institucional. Tipología II
I Líneas de acción Actividades elegibles Consolidación de la gestión
Talleres de intercambio aprendidas Apoyo para la participación en eventos Apoyo a la publicación de documentos Capacitación para realizar estudios y generar lecciones
Articulación Social Programa de pasantías Apoyo a redes institucionales
Para el subcomponente de Consolidación y Articulación Institucional, se les fue
asignado inicialmente US$10.000 con la intención de financiar en promedio 60
proyectos anuales.
3.- Proyectos y Actividades: Este componente estaba dirigido a la creación,
ampliación o fortalecimiento de servicios sociales y financiaría 05 líneas de acción, a
saber:
− Actividades productivas, − Familia, − Educación, − Salud y − Proyectos Novedosos.
Los proyectos y actividades a financiarse dentro de estas líneas de acción podían
ser generados a partir de dos vías: (i) mediante intervenciones identificadas por los
beneficiarios, quienes a través de una OSC presentarán sus solicitudes de
financiamiento (vía “demanda”) y (ii) mediante la definición de áreas prioritarias de
atención por parte de la Comisión Presidencial, para que las OSC sean invitadas a
presentar propuestas de financiamiento, las cuales estarán sujetas a selección (vía
“concurso”).
Para el componente de Proyectos y Actividades fue estimado un costo aproximado
por proyecto de US $35,000 y se esperaba que se financiarían en promedio 80
proyectos anuales. No obstante el costo de los proyectos podía alcanzar hasta US$
100.000, y ese monto sólo podía ser modificado por la Comisión Presidencial, a
petición de la Gerencia del Programa.
p. 72
Las acciones a financiar eran: capacitación y entrenamiento, dotación de materiales
para inicio de actividades productivas, dotación de activos, información y
comunicación, infraestructura comunitaria, y construcción de pequeñas obras de
infraestructura.
Como el financiamiento de proyectos sólo estaba dirigido a la población de grupos
excluidos de las redes de atención, se utilizó el sistema de focalización a través de
la utilización del mapa de exclusión.
4.- Monitoreo y Evaluación Externa: Este componente financiaría el monitoreo y
evaluación de los dos anteriores componentes y del esquema institucional
planteado. El monitoreo tenía como objetivo documentar la ejecución del proyecto a
nivel de proyectos, institucional y administrativo y sería realizado por una entidad
especializada e independiente que será seleccionada conjuntamente entre el nivel
rector del Programa y el Banco de acuerdo con los procedimientos establecidos en
el Contrato de Préstamo. Una evaluación continua (seguimiento) y una evaluación
del programa a los dieciocho (18) meses de iniciada su ejecución o al registrarse el
33% de los desembolsos por parte del BID.
El componente financiaría tres líneas de acción: (i) recolección de datos e
información de los otros dos componentes con énfasis en el funcionamiento del
modelo de co-participación; (ii) diseminación de información e intercambio de
experiencias al menos una vez al año a nivel nacional e internacional, y (iii)
evaluación. Para este componente se estimaron recursos por el orden de US$1,00
millón.
Para su ejecución, el PAIS contaba con un mecanismo de gestión con diferentes
niveles de actuación, a saber: nivel rector, nivel ejecutor y nivel de ejecución de
proyectos.
El Nivel Rector representado por la Comisión Presidencial era la autoridad
máxima de decisión responsable de la promoción, coordinación y supervisión
del Programa. Este nivel fue establecido por Decreto presidencial de la
p. 73
República, en la Gaceta Oficial Nº 36.28826. En otra Gaceta Oficial Nº 36.391,
fue publicada la 1ra designación de sus miembros.
La Comisión Presidencial fue creada con carácter permanente, integrada por
siete miembros principales, de los cuales tres representantes provenían del
sector público, dos representantes de organizaciones del sector privado
empresarial, y dos representantes de las OSC. En el caso del ejecutivo
nacional, era el Presidente de la República quien designaba los miembros
principales con sus respectivos suplentes, un Presidente y un Secretario.
Las funciones y responsabilidades de los miembros, el Presidente y el
Secretario estaban establecidas en el Reglamento Interno de la Comisión
Presidencial. Las funciones principales de la Comisión Presidencial eran las
de: (i) Revisar y reformular el Reglamento Operativo, revisar, dar seguimiento
y reformular los Planes de Captación de Recursos y de Promoción, los Planes
de Operación Anual (POA), y fijar los lineamientos del presupuesto anual del
Programa; (ii) evaluar la gestión de la Unidad Ejecutora del PAIS, a los fines
del cumplimiento de los objetivos y el correcto funcionamiento del Programa;
(iii) revisar y emitir opinión sobre los proyectos que sean sometidos a su
consideración para financiamiento con cargo a los recursos del Programa,
según los lineamientos contenidos en el Reglamento Operativo; y (iv)
coordinar y supervisar la ejecución del Programa.
El Nivel Ejecutor estaba representado por el Ministerio de la Familia para
aquel entonces, el cual actuaba a través del Fondo de Inversión Social de
Venezuela (FONVIS) creado el 17 de mayo de 1.990 mediante Decreto Nº
902, publicado en Gaceta Oficial Nº 34.477 de fecha 29 de mayo de 1.990. El
FONVIS actuaba como Unidad Ejecutora del Programa, a través de la
26 Los instrumentos legales que definen las funciones y responsabilidades del nivel rector (Comisión Presidencial) son: el Decreto Presidencial, fundamentado en las facultades conferidas en los Artículos 70 y 80 de la Ley Orgánica de la Administración Central vigente para el año de 1998; el Contrato de Préstamo entre la República y el Banco Interamericano de Desarrollo; y el Convenio de Instrumentos Legales que definen las funciones del nivel ejecutor en su relación vinculante con el nivel rector como son: Convenio de Transferencia entre OSC y FONVIS y el Reglamento Operativo del PAIS.
p. 74
incorporación en su organigrama de la Gerencia del PAIS creada por la Junta
Directiva en el año 1997.27.
Las funciones del FONVIS como organismo ejecutor del Programa, fueron las
siguientes: (i) crear y mantener dentro de su estructura la Gerencia del PAIS
con las tareas y organización que se indican en el Manual de Organización; (ii)
administrar los recursos del PAIS, sujeto a lo establecido en el Convenio de
Transferencia y Reglamento Operativo; (iii) suscribir los Convenios de
Ejecución de Proyecto, de Asistencia Técnica, de Auditoria y demás
necesarios para la ejecución de proyectos; (iv) preparar las solicitudes de los
desembolsos de los recursos del Préstamo y confeccionar los informes y
rendiciones de cuenta, según lo normado en el Manual de Desembolsos y, (v)
solicitar ante el Prestatario la transferencia de recursos al Programa para
asegurar la ejecución del mismo.
La Gerencia del PAIS fue creada por la Junta Directiva del FONVIS en sesión
del 18 de marzo de 1997, para tener a cargo la ejecución del Programa así
como tener una relación vinculante con la Comisión Presidencial. Además, el
Gerente del PAIS debía ser seleccionado de al menos tres candidatos
propuestos por el FONVIS y ser sometido a la evaluación de la Comisión
Presidencial, la cual debía evaluar en forma periódica la actuación del gerente.
Para realizar sus funciones, la Gerencia contó con tres unidades: Promoción y
Formulación, Evaluación y Seguimiento, y Administración. Las funciones
principales de la Gerencia del PAIS fueron las siguientes: (i) presentar
anualmente, para la consideración de la Comisión Presidencial el Plan
Operativo Anual -POA, el Plan Anual de Promoción y el Plan Anual de
Captación de Recursos; (ii) implementar las instrucciones y recomendaciones
que formulase la Comisión Presidencial; (iii) mantener los controles
administrativos, contables y financieros necesarios para asegurar la correcta
27 El FONVIS, pasó a ser Organismo de Adscripción del Ministerio de Salud y Desarrollo Social en octubre del año 1999 cuando se crea ese Ministerio. Más tarde pasó a estar adscrita al Ministerio de Participación Popular y Desarrollo Social en el año 2005. Ese mismo año el FONVIS sería liquidado mediante Gaceta Oficial Nº38.313 de fecha 14 de noviembre 2005.
p. 75
ejecución administrativa de los recursos; (iv) evaluar técnicamente los
proyectos y actividades; (v) presentar los proyectos y actividades a la
Comisión Presidencial; y (vii) supervisar la ejecución de los proyectos y
proveer de los insumos necesarios para efectuar el monitoreo a la firma
consultora contratada para ello.
En el Nivel de Ejecución de Proyecto, estaba el conjunto de OSC
responsables de participar como entidades ejecutoras de proyectos
financiados por el componente de Proyectos y Actividades, de conformidad
con los requisitos y criterios de elegibilidad establecidos en los Manuales y
Guías Operativas, y en el Reglamento Operativo del Programa. Se suponía
que estas organizaciones podían recibir, cuando así lo requerían, asistencia
técnica financiada por el componente de Gestión de las OSC.
Las principales funciones de las OSC como organizaciones ejecutoras de
proyectos y actividades, eran las siguientes: (i) interactuar con las
comunidades a objeto de planificar las intervenciones; (ii) formular los
proyectos y actividades objeto de financiamiento del Programa; (iii) firmar los
Convenios de Ejecución de Proyectos con el FONVIS; (iv) ejecutar los
proyectos y actividades; (v) proveer de información a la Gerencia del PAIS, así
como a la Comisión y a los evaluadores independientes, sobre la ejecución y
el impacto de los proyectos y actividades; y (vi) administrar y rendir los
recursos asignados por el Programa. (BID, 1997b)
Las OSC debían ser instituciones benéficas o de asistencia social, sin fines de
lucro, por lo que en ningún caso habrían de distribuir ganancias o parte de su
patrimonio a sus fundadores.
Por otra parte debía, existir el nivel de monitoreo el cual debía ser ejercido por una
entidad especializada e independiente que se encargara de llevar a cabo las
actividades del componente de Monitoreo y Evaluación. Para estos efectos el
FONVIS, previa consulta con la Comisión Presidencial, debía seleccionar y
contratar, la institución encargada de realizar estas actividades del Programa.
p. 76
La selección y contratación de la organización, firma o institución independiente
encargada de ejecutar la evaluación continua debía realizarse de conformidad con
los términos de referencia y durante los primeros seis meses posteriores al primer
desembolso, o en su defecto, una vez que se hayan comprometido 5% de los
recursos del Programa, lo que ocurra primero.
Igualmente, debido al carácter piloto del programa, y a la importancia que se le
comenzaba a dar al seguimiento de los programas sociales como una garantía de
éxito para éstos, existían una serie de condiciones previas al primer desembolso del
préstamo por parte del BID, a saber:
− La aprobación del Reglamento Interno por parte de la Comisión
Presidencial
− La presentación de un Convenio de Transferencia debidamente firmado y
de conformidad con los términos y condiciones previamente acordados con
el BID, entre el Prestatario (representado por el Ministerio de Finanzas) y el
FONVIS, en el cual la República se comprometía a transferir a este último
los recursos del préstamo y de contrapartida local en forma no
reembolsable, y el FONVIS se comprometía a cumplir con todas las
obligaciones correspondientes como ejecutor del Programa.
− La selección y contratación del personal requerido para el funcionamiento
de la Gerencia del PAIS, la cual debía hacerse de conformidad con los
términos de referencia y procedimientos del Banco. Igualmente el Banco
debía dar la no objeción a la lista de candidatos, así como debía ser
consultado previamente acerca de la realización de cualquier cambio en
la estructura y funcionarios de la Gerencia.
− La entrada en vigencia, de los Manuales y Guías Operativas, y del
Reglamento Operativo del Programa, previamente aprobados por la
Comisión Presidencial.
p. 77
− La presentación de los modelos de Convenios de Ejecución de Proyectos
donde se definían los derechos y obligaciones de las partes, para el
financiamiento de los proyectos o actividades del programa.
Luego, una vez otorgada la elegibilidad al PAIS, el proceso para acceder al
financiamiento de un proyecto, consistía en un conjunto de exigencias a las OSC y
algunas limitaciones. Entre los requisitos solicitados a las OSC estaban los
siguientes:
1. Estar inscritas en el Registro de OSC del FONVIS,
2. Ser de carácter privado,
3. Tener una antigüedad de por lo menos dos (02) años,
4. Aportar el 5% del monto total del proyecto (en efectivo o en especie)
5. Estar vinculada con la comunidad beneficiaria,
6. Contar con capacidad institucional para ejecutar el proyecto presentado.
7. No haber sido objeto de penalización por incumplimiento de algún Convenio
celebrado con anterioridad con el FONVIS.
Para la selección de los proyectos los criterios de elegibilidad aprobados
conjuntamente entre el BID y el FONVIS, eran:
• La problemática planteada debía responder a las necesidades sociales
identificadas y concertadas con la comunidad.
• Que este enmarcado dentro de las líneas de acción y actividades elegibles
del Programa.
• Que los gastos sean financiables según los componentes.
• Que exista coherencia y consistencia técnica en el diseño del proyecto
• Que cuente con un estudio diagnóstico (con registros administrativos o
levantado por la misma comunidad) donde se demuestre a través de
descriptores e indicadores la problemática.
p. 78
• Que exista viabilidad en las acciones planteadas.
• Existencia de corresponsabilidad de diversas instituciones u organismos
público – privado.
• Que cuente con el aporte financiero de un cooperante privado.
• Con un tiempo de duración del proyecto máximo de un año.
• Que cuente con un esquema de sostenibilidad
Además, el FONVIS solicitaba a las OSC ya en carácter de ejecutor los siguientes
requisitos:
1. Copia del Acta Constitutiva (Legalmente constituida)
2. Copia de la Cédula de Identidad de los integrantes del órgano de dirección
3. Copia de registro de de información fiscal y de la última declaración del
ISLR de la organización
4. Copia de exención de ISLR
5. Copia certificada del Acta de la última directiva que se haya realizado
6. Tres referencias institucionales, tres personales y tres comerciales
7. Copia del Acta de la última asamblea celebrada
8. Copia de los documentos o convenios que demuestren la participación de la
organización en proyectos ejecutados o en ejecución
9. Una referencia bancaria (con no mas de un mes de emisión)
10. Balance general actualizado de la Organización debidamente avalado por un
contador colegiado.
11. Dirección precisa del lugar o sede principal donde operen, presentado algún
documento que certifique su localización (recibo de pago de electricidad,
CANTV, etc.)
Por otra parte, y de acuerdo con el Manual de Normas y Procedimientos, para la
firma de un convenio entre FONVIS y una OSC, a estas últimas se le solicitaba: (i) la
p. 79
presentación del proyecto según Ficha para la presentación al Programa y para lo
cual existía un instructivo con detalle de cada uno de los aspectos técnicos y un
formato para la presentación de relatorías de los talleres que se realizarían con la
comunidad (para la selección de problemas y causas claves) y (ii) una carta firmada
por miembros de la comunidad o por personas representantes de la comunidad,
mediante la cual respaldaban su presentación ante el FONVIS para el
financiamiento del proyecto. Este modelo de carta era anexado al manual.
El programa sólo financiaría proyectos cuyo plazo de ejecución fuese inferior a un
año o 12 meses. Si luego de haber transcurrido ese tiempo aun no se hubiese
ejecutado la totalidad del proyecto, se podía solicitar una prórroga o extensión de
tiempo para la ejecución.
Igualmente, el proyecto debía estar localizado en alguno de los municipios
identificados como prioridad en el mapa de exclusión, y sólo podía financiar
proyectos que demostrasen posibilidades de mantener sus objetivos después de
haber concluido el Programa, así como proyectos que respondiesen a demandas de
la comunidad beneficiaria.
3.3 La Propuesta de participación del Programa
Desde la estrategia de desarrollo pautada por el IX Plan de la Nación y la Agenda
Venezuela, el diseño del PAIS fue concebido como un programa piloto que
permitiría articular a los sectores público, privado y sociedad civil en procesos,
intervenciones, actividades y proyectos que propendan a integrar a la población
excluida de las redes tradicionales de atención de los servicios públicos, siendo su
principal objetivo crear y desarrollar un mecanismo piloto de Co-participación entre
los sectores público, privado y de la sociedad civil, para financiar proyectos y
actividades formulados y ejecutados por las organizaciones de la sociedad civil
(OSC).
En este sentido, el primer mecanismo diseñado fue la co-participación, entendida
como parte de la asignación de responsabilidades en el programa, a saber: (i) toma
de decisiones compartidas en una Comisión Presidencial compuesta por los tres
actores, y que tenía las funciones de direccionalidad del Programa; (ii)
p. 80
financiamiento de los proyectos y actividades, a través del sector privado y del
gobierno; y (iii) ejecución por parte de las OSC quienes serían las responsables por
la conceptualización, diseño, ejecución, y monitoreo de las intervenciones hacia los
grupos excluidos.
Para que cada uno de los tres sectores cumpliera con sus responsabilidades, el
Programa contemplaba las siguientes acciones: (i) la creación de un nivel rector que
agrupe a los tres sectores antes mencionados para que estén a cargo de fijar los
lineamientos básicos del Programa, (ii) la implantación de una estrategia de
captación de recursos a cargo de la entidad rectora; (iii) el financiamiento de
actividades de apoyo técnico a las OSC para que tengan capacidad de actuar como
ejecutores; (iv) finalmente, dadas las características innovativas y su ni nivel de
experiencia piloto, el Programa incluía el financiamiento de un componente de
evaluación y monitoreo que permitiera definir e implantar un proceso de revisión y
aprendizaje cuidadosamente estructurado por la Gerencia del PAIS.
Las premisas consideradas eran (i) el interés del sector privado de apoyar
financieramente a través de la figura de entidades cooperantes, (ii) las iniciativas y
capacidades de las OSC y (iii) la poca intervención del sector público en la ejecución
de proyectos sociales, todo ello como un intento de contrarrestar el deterioro en las
condiciones de bienestar social de la población.
Las Entidades Cooperantes podían ser entidades públicas o privadas que aportarían
recursos al Programa. Ellas debían ser informadas sobre el destino de sus aportes y
contar con la posibilidad de verificar la asignación o utilización de los mismos en un
proyecto especifico o en varios proyectos; y podrían difundir por cualquier medio de
comunicación el hecho de su aporte siempre que identifique al PAIS y al FONVIS.
Igualmente, se creía que la participación del sector privado como fuente de recursos
contribuiría con la capitalización de los recursos humanos del país, aportando así
atributos a la Sociedad para solicitarle al Estado mayor eficiencia, transparencia y
continuidad de su política social (BIDb, 1997)
Este mecanismo de “coproducción” fue una apuesta, que buscaba fortalecer la
modalidad de gestión de las OSC y el financiamiento sostenido por parte del sector
p. 81
privado, el cual se suponía debía instalarse a largo plazo, es decir, estimular al
sector privado como promotor de la atención de los grupos excluidos, un rol que
había estado centralizado en manos del Estado.
El segundo mecanismo previsto, consistía en los arreglos institucionales
establecidos desde la modalidad del Contrato de Préstamo, para el acceso de las
OSC al Programa, es decir, un mecanismo de procesos para la participación de las
OSC y comunidad.
Así pues en el Programa, las OSC fueron calificadas en cuatro categorías:
fundaciones empresariales y filantrópicas, organizaciones no- gubernamentales de
desarrollo, redes de OSC y grupos comunitarios.
1. Las fundaciones empresariales y filantrópicas incluían instituciones como
Fundación Polar, Fundación Mendoza, Fundación Atenea y el Dividendo
Voluntario para la Comunidad. Estas instituciones habían financiado
numerosas actividades de apoyo a los grupos en situación de pobreza. La
Fundación Polar, por ejemplo, ha estado involucrada en programas de
educación, desarrollo comunitario, salud y bienestar social.
2. Las Organizaciones No-Gubernamentales de Desarrollo (ONG) son
organismos que dirigen sus actividades de asistencia, promoción y
desarrollo a diferentes grupos de la población. Para el año 1997, el informe
del Programa, indicaba que en Venezuela existían por lo menos 1.016
ONG, las cuales estaban distribuidas, de acuerdo con una muestra de 231
ONG, de la siguiente manera: el 53% a cargo la ejecución de proyectos de
niños y jóvenes, 16% ofrecían programas de salud, capacitación y
educación formal, 14% apoyaban organizaciones de base con
financiamiento y 11% se ocupaban en capacitación para el empleo.
3. Para finales de los años 90, se había iniciado la creación de redes por
áreas temáticas, tal como la Red de Organizaciones de Atención al Niño
(CONGANI), la Red de Población y Desarrollo y la Red de Organizaciones
de Vivienda, y las redes regionales y nacionales como la Red Venezolana
p. 82
de Organizaciones de Asistencia Social, la Red de OSC de Desarrollo en
el Zulia y SINERGIA.
4. Los grupos comunitarios que para el momento fueron considerados,
consistían en 1.432 organizaciones culturales, juveniles, vecinales,
deportivas y de orden religioso, según un inventario realizado por el Centro
al Servicio de la Acción Social (CESAP). Igualmente, una encuesta
realizada a 267 grupos comunitarios, indicaba que más del 50%
proporciona servicios múltiples, 38% estaba involucrado en actividades
culturales, 32% en participación social y comunitaria y 29% en actividades
deportivas. (FONVIS/BID/UCAB (1997)
Como entre las funciones de las OSC estaban la conceptualización, diseño,
ejecución, y monitoreo de las intervenciones hacia los grupos excluidos, el programa
diseñó el Componente de Gestión que permitiría financiar actividades de apoyo para
la ejecución y actividades de consolidación y articulación, y el Componente de
Financiamiento de proyectos que les permitía los recursos para ejecutar las
actividades directamente relacionadas con la atención a una problemática dentro de
las líneas de acción del Programa.
En este sentido, la participación de las OSC principalmente era de tipo
administrativa, a través de la ejecución de proyectos de atención a la población en
situación de pobreza y pobreza extrema, por lo cual eran las OSC las que tenían el
poder de decisión en cuanto a la gestión del proyecto.
Las premisas de este mecanismo de participación estaban asociadas al modelo de
participación consagrado en los planes de gobierno del Presidente Rafael Caldera,
el cual, como fue descrito en los Antecedentes del Programa, consistía en
incorporar a la sociedad civil en la ejecución de programas porque se suponía que
contaban con agilidad operativa y capacidad para incorporar voluntariado social en
la atención a los más excluidos y así, el país sería más efectivo en superar la
pobreza.
p. 83
Eran las OSC quienes tenían el conocimiento para formular y ejecutar los proyectos,
por lo tanto el intento de trasladar o compartir el poder del Estado estaba en quienes
se ocupaban de administrar los recursos y quienes tenían el know how para hacerlo.
El tercer mecanismo de participación (menos desarrollado en el diseño del
programa) fue el de participación directa por parte de la comunidad o beneficiarios
finales, quienes participarían en la conceptualización de los proyectos y actividades,
sólo avalando la representatividad de las OSC y suministrando información a
quienes efectuarían el monitoreo y la evaluación de impacto. La comunidad es
mencionada sólo como los grupos identificados en las áreas prioritarias del
Programa, a quienes se beneficiarán directamente de los proyectos ejecutados por
las OSC.
Parte del interés por incorporar a las comunidades en la identificación de sus
problemas y sus prioridades estaba asociado principalmente a la idea de que se
generaría la sostenibilidad de los proyectos y programas, a través de la apropiación
de los beneficiarios y por ende una mayor valoración de los servicios o productos
que el proyecto perseguía.
La propuesta de participación con la comunidad por lo tanto era de tipo consultiva,
pues la comunidad ofrecería información a las OSC para el proceso de formulación
de proyectos, pero no necesariamente asociado a intervenciones en las decisiones
finales que se tomen. La consulta aquí es para identificar intereses y preferencias de
las comunidades a fin de considerarlos por parte de la OSC, produciéndose así una
interpretación del conocimiento transmitido y una posterior respuesta por quienes
ejecutan el proyecto.
Finalmente, estaba la estrategia de mercadeo del Programa a nivel de la Comisión
Presidencial, la cual daría a conocer el PAIS a los cooperantes potenciales, que era
el principal interés a favor de garantizar el mecanismo de coparticipación. También
estaba prevista la difusión del PAIS por parte de la Gerencia del Programa ante las
OSC y las comunidades a través de dos tipos de acciones, de acuerdo con el
Reglamento Operativo del Programa: (i) difusión Directa mediante dos campañas
anuales y talleres en cada entidad federal, en la cual serían invitados las OSC y
p. 84
grupos comunitarios a participar, y (ii) difusión abierta a través de dos campañas
anuales en medios masivos de comunicación.
La garantía de acceso a la información estaba delimitada en dar a conocer las rutas
de acceso para el financiamiento de proyectos por parte del Programa ya sean
Organizaciones de la Sociedad Civil o la comunidad no organizada, la cual podía
presentar demandas para ser financiadas por el Programa, pero con la diferencia de
que la gerencia del PAIS debía poner en contacto alguna OSC de la zona para que
ésta, si era posible, asumiera el diseño y la ejecución de proyectos.
En síntesis se dejaba en manos de la OSC, la responsabilidad de identificar los
intereses y necesidades de las comunidades a ser beneficiarias, con el objeto de
que éstos fueran considerados en la formulación del proyecto como la acción o
respuesta a los problemas sociales circunscritos a líneas de atención definidas
previamente por el Programa. El supuesto asociado a este mecanismo era por un
lado, que existiría un canal seguro gracias a una condición de elegibilidad, y con
ello estaban dadas las condiciones para que las comunidades y las OSC actuasen
en la resolución de los problemas, y por el otro que existirían OSC que asumieran
los problemas detectados de manera más o menos sencilla, o al menos no hay
ningún supuesto o señalamiento de riesgo que hiciera explicito en los mecanismos
del Programa la negociación entre comunidad y OSC.
3.4 Limitaciones de la Propuesta
− Ausencia de previsión de modalidades de participación resolutiva o fiscalizadora:
De acuerdo con la documentación relacionada con el diseño del Programa, si
bien se hizo referencia a la participación de los beneficiarios durante la fase de
aprobación de los proyectos, no había un mecanismo diseñado para el control
social o seguimiento por parte de la sociedad, ni mucho menos un mecanismo
vinculante que permitiera tener respuesta frente a denuncias de la comunidad
relacionadas con el proyecto.
Para ello, debió haberse previsto difusión de información a los ciudadanos que
pudiese ser utilizada para un mayor control de la gestión del Programa por parte
p. 85
de la sociedad. En cambio, se previó un nivel de monitoreo adjudicado a firmas
consultoras a las cuales las comunidades darían información cuando se les
preguntasen, sin considerar la posibilidad real de al menos la intervención
ciudadana, a través de apoyo y control durante la ejecución de los proyectos.
Esto demuestra una subestimación de las comunidades frente al rol que tenían
las OSC, y frente a la concepción de la representatividad por encima de la
participación directa, en la medida que se creía que la Comisión Presidencial era
el nivel de supervisión del Programa y con eso sería suficiente.
Igualmente, se pensó que la Comisión Presidencial era el mecanismo de toma
de decisiones de mayor nivel en el marco del Programa, por lo cual no se
consideró otros procedimientos mediante los cuales los miembros de la
comunidad pudieran participar como decisores durante la ejecución del
Programa o para la deliberación en asuntos que les concernieran.
Sólo se mencionaba el carácter vinculante de la participación de la comunidad
como cláusula para la aprobación de los proyectos, y en este sentido, la
participación activa era sólo al inicio del proyecto en la selección de problemas
prioritarios y de las vías para su enfrentamiento.
− Beneficia a las OSC Intermedias: En el diseño del Programa las organizaciones
potencialmente financiadas podían ser bien demandante directo, intermediario o
cooperante, pero de acuerdo a los procedimientos establecidos en el Programa
serían principalmente las OSC intermedias las que podían acceder al
financiamiento, por lo cual las organizaciones de base estarían fuera del juego,
lesionando la inclusión y pluralidad de los más pobres y favoreciendo intereses
sociales que poseían un alto nivel de organización.
Ese enfoque hacia organizaciones intermedias marca el programa. Primero el
diagnóstico fue realizado en torno a estas organizaciones intermedias, por lo
que se definieron a las OSC en el Informe de Proyecto, de acuerdo a
características como: (i) organizaciones desarrolladas con iniciativas propias y
adecuadas a las necesidades de las comunidades donde trabajan, propiciando
que la comunidad no sólo sea receptora sino que también sujeto de su
p. 86
transformación y con un grado de maduración adquirido por la sociedad civil en
Venezuela.
Este diagnóstico precisó que la continuación del proceso de maduración de las
OSC tenía dos limitantes: (i) la insuficiencia de mecanismos de financiamiento
alternativos al Estado que sean permanentes y transparentes, y (ii) la
imposibilidad de lograr un nivel de eficiencia e institucionalidad necesarios para
trabajar técnicamente y de manera sostenible con las poblaciones beneficiarias
de los proyectos, es decir, era necesario un fortalecimiento asociada a las OSC
como prestadoras de servicios sociales y no en cuanto a su nivel de
organización de la comunidad, por ejemplo.
Fue así que en estas dos áreas (desarrollo de mecanismos alternativos de
financiamiento y el apoyo al fortalecimiento institucional), donde el Programa
centró su atención e identificó el mecanismo de participación, a través de una
relación en la cual las OSC fueron más consideradas como receptoras de
recursos, con necesidades de fortalecimiento en ejecución de servicios, y menos
en cuanto a la articulación institucional, y su relación con el Estado.
Así, la participación de las organizaciones fue concebida más como una
presunción técnico administrativa que como una presunción política, en tanto el
aporte de las OSC consistía en un conocimiento “experto” de las necesidades e
intereses sociales, sin considerar algunas perspectivas respecto al tejido social,
o la generación de mayores espacios democráticos. Por ejemplo, en ninguno de
las planillas establecidas por el FONVIS para evaluar a las OSC a favor de
otorgar el financiamiento, existe la pregunta de si el personal que trabaja en la
OSC es de la comunidad.
Además, sólo se basó en metodologías que partían del conocimiento de los que
“saben en materia de servicios” y esos no era precisamente la comunidad o los
más desposeídos, es decir, nace con una visión ilustrada que aseguraba la
calidad de las alternativas a desarrollar a partir de que las OSC eran las
responsables de la formulación y ejecución de proyectos.
p. 87
Igualmente, para las OSC su participación era asegurar la intervención social a
través de un ejercicio gerencial para satisfacer las necesidades sociales, y no
para generar capacidades para participar en el fortalecimiento de tejido social, o
creación de ciudadanía. Cuando mucho se trataba de una participación en la
formulación e implementación de políticas públicas que ya habían sido definidas
de modo general para que las OSC luego pudieran darle operatividad y en esa
medida tener algún espacio de influencia sobre la administración de los
programas, en especial bajo el reconocimiento de la eficiencia.
− Exagerado control ex ante por parte del BID: Tantas consideraciones técnicas, y
económicas, evidenciadas en el número de cláusulas previas al primer
desembolso, enmarcados en un marco normativo del Contrato de Préstamo, y
todos los requisitos solicitados a las OSC, tuvo como argumentación la
necesidad de solventar la subjetividad del sector privado en la asignación de
recursos financieros y darle a éste mayores elementos objetivos para que
financiaran los proyectos.
− Con todos estos requisitos, el Programa buscaba más criterios de calidad de la
OSC para la formulación y ejecución de proyectos que para generar procesos
participativos, tanto que procuraba asistencia para ello y no tanto para la
generación y maduración de estos procesos. Es más el programa, obligaba a las
OSC a presentar resultados en un tiempo menor a un año, lo cual concentraba
la ejecución en resultados de obras y servicios y no tanto en los procesos
participativos.
− Tampoco se hace referencia a la legitimidad de quienes era representantes en la
Comisión Presidencial, pues se suponía que la decisión tomada por cada sector
para conformar la tripartita tenía sus propios mecanismos de generación de
legitimidad. Por lo tanto consistía en una especie de representación en la cual la
audiencia sólo incluye a representantes organizados que ya tenían una
presencia activa en los asuntos de la Sociedad Civil, y personas con alto nivel
educativo y madurez política en el sector privado, sin dejar de mencionar los
voceros gubernamentales por el Ejecutivo.
p. 88
La asimetría en la representación social, que acá se conformaría, tiene en sus
raíces la resistencia de los más poderosos a la participación de los más pobres y
excluidos que generalmente no estaban organizados.
− Reducida concepción de redes locales: La promoción de redes locales y
articulaciones nacionales estaba dirigida hacia todo tipo de organizaciones
civiles entre las que se contribuiría a crear flujos permanentes de información y
comunicación.
Sin embargo, el fin último de la articulación en redes estaba dirigido a facilitar el
acceso a la población excluida a las redes de atención social y al fortalecimiento
de dichos sujetos para con otros (las ONGs entre ellos) y con ello se pensaba se
contribuía a la formación de liderazgos y al fortalecimiento de la sociedad civil.
No había procedimientos asociados para ello.
− Ausencia de mecanismos directos diseñados desde el inicio del programa para
ofrecer información a los ciudadanos, acerca de los proyectos que se estaban
ejecutando en el municipio, como: las metas a cumplir, la situación a modificar,
y sus resultados.
− No estaba previsto canales de interacción entre Alcaldías y Gobernaciones, por
lo cual el proceso de inclusión al Programa era a través de una entidad
descentralizada pero de la Administración Central, por lo cual no estaba
asociado a procesos de descentralización.
− Finalmente, al Programa ofrecer un financiamiento de proyectos vía concurso,
existía un control por parte de la Comisión Presidencial que limitaba los espacios
para que las comunidades pudieran fortalecerse a través de su efectividad a la
hora de canalizar sus demandas.
p. 89
Capítulo 4 Ejecución del PAIS
En este capítulo se describe de manera resumida la ejecución del Programa y los
resultados generales obtenidos una vez culminada su ejecución. Asimismo se
identifican, los procesos y mecanismos de participación efectivamente dados en
torno al Programa así como sus resultados, en el marco de los cambios que se
dieron en materia de participación y de políticas sociales a partir de 1999 con el
nuevo período de gobierno nacional.
Además, se establecerá, a partir de la implementación de esos mecanismos de
participación, sus resultados demostrando así las limitaciones y potencialidades de
estos mecanismos a favor de una participación ciudadana durante la
implementación de un Programa Social.
4.1 La nueva concepción de participación y el modelo de desarrollo social
El inicio del Programa, a partir de su efectividad en octubre de 1998, fue en un
contexto político electoral de cambios con motivo de la elección del nuevo
Presidente electo para el Ejecutivo nacional, en diciembre de ese año. Hugo
Chávez asume el Gobierno en febrero de 1999 al frente de un movimiento político
totalmente nuevo en el panorama venezolano, y el programa fue ratificado en marzo
de 1999, como compromiso contraído por la República con el Banco Interamericano
de Desarrollo.
El proyecto bolivariano como lo mencionan los documentos del Gobierno, nació
como un proyecto diferenciado del gobierno anterior, con fuertes críticas a los
fracasos del paradigma neoliberal y a la crisis de la Democracia Representativa,
“romper con el puntofijismo y exterminar a los partidos políticos”, e instaurar un
proceso de protagonismo popular a través de la apertura de opciones para la
expresión directa de los ciudadanos, y con especial atención a la mayoría de los
venezolanos pobres a los cuales se les reconocería como seres humanos y
ciudadanos, de acuerdo con un discurso que les incita a exigir al Estado aquello que
les fue entregado sólo a élites. (Alvarado, 2003)
p. 90
Si bien en el IX Plan de la Nación, en el segundo eje de reforma, estaba orientado a
la modernización de las estructuras político-institucionales del Estado, bajo un
nuevo esquema de relaciones con la sociedad civil que procuraba la profundización
de la Democracia y una participación más activa y responsable de los ciudadanos
en los asuntos públicos y con la intención de evitar que el sistema político se
sustente exclusivamente en la hegemonía de los partidos, no es sino hasta finales
del año 1999 con la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
cuando se define un modelo de Democracia Participativa como bandera política del
proceso político-social de Venezuela.
Así, fueron introducidos un alto número de Artículos referidos a la participación
ciudadana, incluyendo en el preámbulo de la Carta Magna su principal enfoque al
exponer lo siguiente: “con el fin supremo de refundar la República para establecer
una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en
un Estado de justicia, federal y descentralizado” (Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, 2000)
Con la nueva Carta Magna, se consagra el derecho a la participación de los
ciudadanos de manera “directa e indirecta” no sólo en el sufragio, sino también en la
“formación, ejecución, y control de la gestión pública” (Exposición de Motivos,
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 2000).
Para entender este nuevo enfoque se mencionarán los Artículos de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela más relevantes en cuanto a la
participación en el siguiente cuadro:
Cuadro 4-1 Artículos referenciales de la participación en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
Materia Artículo Texto
Principios Fundamentales 6
El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables
p. 91
Materia Artículo Texto
Ciudadanía 39
Los venezolanos y ciudadanas que no estén sujetos o sujetas a inhabilitación política ni a interdicción civil, y en las condiciones de edad previstas en esta Constitución, ejercen la ciudadanía y, en consecuencia, son titulares de derechos y deberes políticos de acuerdo con esta Constitución.
Ciudadanía 52 Toda persona tiene derecho a asociarse con fines lícitos, de conformidad con la ley. El estado estará obligado a facilitar el ejercicio de este derecho.
Ciudadanía 55
Toda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado a través de los órganos de seguridad ciudadana regulados por ley, frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes.
La participación de los ciudadanos y ciudadanas en los programas destinados a la prevención, seguridad ciudadana y administración de emergencias será regulada por una ley especial. (...)
Ciudadanía 56
Toda persona tiene derecho a un nombre propio, al apellido del padre y al de la madre, y a conocer la identidad de los mismos. El Estado garantizará el derecho a investigar la maternidad y la paternidad.
Todas las personas tienen derecho a ser inscritas gratuitamente en el registro civil después de su nacimiento y a obtener documentos públicos que comprueben su identidad biológica, de conformidad con la ley. Éstos no contendrán mención alguna que califique la filiación.
Ciudadanía 58
La comunicación es libre y plural, y comporta los deberes y responsabilidades que indique la ley. Toda persona tiene derecho a la información oportuna, veraz e imparcial, sin censura, de acuerdo con los principios de esta Constitución, así como el derecho de réplica y rectificación cuando se vean afectados directamente por informaciones inexactas o agraviantes. Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a recibir información adecuada para su desarrollo integral.
De los Derechos Políticos
62
Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.
La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.
p. 92
Materia Artículo Texto
De los Derechos Políticos
70
Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad.
La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en esté artículo.
De la Administración
Pública 141
La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.
Poder Nacional 158
La descentralización, como política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales
Poder Municipal 168
Los Municipios constituyen la unidad política primaria de organización nacional, (...) Las actuaciones de los Municipios en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley.
Gobiernos Regionales 184
La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos (…)
2. La participación de las comunidades y de ciudadanos o ciudadanas, a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción.
3. La participación en los procesos económicos estimulando las expresiones de la economía social, tales como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas.
4. La participación de los trabajadores o trabajadoras y comunidades en la gestión de las empresas públicas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios.
p. 93
Materia Artículo Texto
5. La creación de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios, como fuentes generadoras de empleo y de bienestar social, propendiendo a su permanencia mediante el diseño de políticas en las cuales aquellas tengan participación.
6. La creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a los fines de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipales.
7. La participación de las comunidades en actividades de acercamiento a los establecimientos penales y de vinculación de éstos con la población.
Poder Ciudadano 280
La defensoría del Pueblo tiene a su cargo la promoción, defensa y vigilancia de los derechos y garantías establecidos en esta Constitución y los tratados internacionales sobre derechos humanos, además de los intereses legítimos, colectivos y difusos de los ciudadanos y ciudadanas (...)
Fuente: Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Reimpresa en Gaceta Oficial Número 5.453 del 24 -03-2000)
Estos artículos hacen referencia a las modalidades de participación resolutiva,
fiscalizadora y de ejecución; además, se abre un espacio para la participación
mediante organizaciones que tendrían como fin velar por intereses del colectivo.
Igualmente, expresan el sentido de corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad
donde lo público es asumido por la gente y por el Estado en una estrecha
colaboración y en la construcción de espacios de discusión y negociación, de los
que puedan surgir un conocimiento y valoración de la participación como nuevo
paradigma de la realidad que se desea transformar.
En este sentido, el cambio de enfoque con relación a la Constitución previa de 1961
es notable, pues si bien se mantienen las formas de la Democracia Representativa,
ahora la participación se convierte en la práctica educativa clave para transformar
las relaciones entre Estado y Sociedad (López Maya, 2004)
Asimismo, se apuntó al llamado de sectores populares, los cuales en muchos casos
han carecido de capacidades de organización pero tienen como único recursos su
peso cuantitativo definido en la mayoría de la población venezolana, en detrimento
de una promoción de la participación que estaba dirigida casi exclusivamente a las
organizaciones tradicionales, al punto que cualquier asociación con el nombre de la
p. 94
Sociedad Civil era entendido como rasgos del enfoque neoliberal que pretendía
disminuir el tamaño del Estado o como “oposición” en los discursos de
simpatizantes del presidente.
En cambio, la concepción de la participación como propuesta central del nuevo
Gobierno, estuvo marcada por un discurso de inclusión social dirigido a los grupos
excluidos y guiada a través de mecanismo de participación directa. Por ello, el
nuevo enfoque político-social ha sido transformar el marco institucional para
establecer mecanismos de participación, para que los ciudadanos tengan poder en
el control de los poderes del Estado, tanto en el plano nacional (poderes ejecutivo,
legislativo, judicial, ciudadano y electoral) como a nivel espacial (nacional, estadal y
municipal).
“Ello implica que las organizaciones del Estado deben estar orientadas al logro de tales finalidades, por lo que establece que la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos (…) Los ciudadanos tienen derecho a ser informados oportuna y verazmente por la Administración Pública, sobre el estado de las actuaciones en que estén directamente involucrados y a reconocer las resoluciones definitivas que se adopten sobre el particular.” (MPD; 2000:6)
Por tanto, el reto ha consistido en cómo resolver la participación ciudadana en las
actividades del gobierno, teniendo grupos no organizados, con grandes necesidades
básicas insatisfechas, y favoreciendo un mayor pluralismo en la definición de los
intereses públicos, y con ello, una mayor eficacia en la satisfacción de esos grupos.
Para lograrlo, en los Lineamientos Generales del Plan de Desarrollo Económico y
Social de la Nación 2001-2007, el Equilibrio28 Político propone sentar las bases para
la construcción de la democracia bolivariana mediante la participación protagónica y
corresponsable de la ciudadanía, aunque en todos los cinco equilibrios (económico,
social, político, territorial e internacional) se menciona este nuevo marco institucional
de la nueva República que se ha de crear.
28 El enfoque de los equilibrios obedece a que el Plan es definido del tipo holístico, es decir, la exclusión social se diagnostica como un problema estructural de la sociedad y no de los individuos, que sólo puede ser corregida aplicando una práctica pública que relacione a la vez lo social con un modelo económico, territorial, cultural e internacional de la nación.
p. 95
En general, el programa de Gobierno propuso la construcción de una sociedad más
equitativa, conjugando a la vez la intervención estatal en la economía, la
participación del sector privado y la incorporación del conjunto de la población al
aparato productivo y social, implementando un modelo de desarrollo basado en la
consolidación de un núcleo de economía social y cooperativa. (MPD, 2001)
Esta nueva dirección política, asociada a un nuevo modelo económico, de
diversificación productiva con inclusión social, se planteó diversos mecanismos de
reasignación de la renta petrolera, entre ellos:
Inversión pública: desarrollo de la infraestructura pública y social, activación del mercado interno, utilización de la capacidad de compra del Estado, y del sistema financiero público.
Redes Sociales: constituyen el instrumento estratégico de la fase de transición para alcanzar el pleno desarrollo de los ciudadanos no sólo a través de una inclusión social sino también a través de la concreción de la democracia participativa.
Inversión privada: promover la reinversión productiva; sustituir el modelo de desarrollo exportador a uno de desarrollo interno; reactivación del aparato productivo, diversificar la producción, y apoyo a iniciativas privadas de pequeño alcance.
La participación en este modelo de desarrollo económico tiene expresiones de la
economía social, tales como Organizaciones Cooperativas, Empresas Comunales
de Servicios, Cajas de Ahorro, Mutuales y otras formas asociativas, que además de
ser fuentes generadoras de empleo promueven la inclusión social. Asimismo
aparecen otras modalidades de participación en las cuales los trabajadores y
comunidades participan en la gestión de las empresas públicas mediante
mecanismos autogestionarios y cogestionarios. (Monrroy, 2004)
La Economía Social es una forma de participación en los procesos económicos que
se asienta en el impulso de Polos de Desarrollo Endógeno, que se conciben dentro
del Programa de Desarrollo combinando varios de los proyectos y objetivos sociales
del gobierno, entre ellos abrir un espacio de economía social y solidaria, que en el
mediano plazo, tenga una presencia destacada aunque no mayoritaria en la
estructura económica del país. Al mismo tiempo, se esperaba que los sectores de la
p. 96
economía social y los sectores de la economía “de mercado” se articulasen para
lograr un desarrollo armónico, eficiente, competitivo y equitativo.
Los objetivos de los Polos son varios: i) la desconcentración y diversificación de la
actividad económica; ii) la ocupación productiva del espacio; iii) la construcción y
consolidación de redes económicas y sociales para procurar un desarrollo rural
integrado; iv) contribuir al logro de la seguridad alimentaria; iv) mejorar la
infraestructura física y social de los espacios. (MPD, 2001)
La delimitación de los Polos, que según los casos pueden abarcar ciudades,
parroquias o municipios, se basa en el análisis de las potencialidades sociales y
productivas de los espacios, en el diseño de proyectos de capacitación de los
ocupantes y en la organización de actividades productivas que formen parte de
cadenas, con el otorgamiento de financiamiento blando. Cada Polo estaría
conformado por varios Núcleos de Desarrollo Endógeno, entendidos éstos como la
organización productiva cooperativa de base. Estos Núcleos se conciben, en una
primera etapa, como unidades de producción para la auto- subsistencia y en una
segunda etapa, se espera que puedan volcar su producción en forma competitiva en
los mercados locales, regionales o nacionales. (FIDA, 2005)
No obstante, este modelo de desarrollo tiene su centro en la definición que se le
hace como modelo humanista, donde el Estado es el garante de la justicia social,
siendo su imperativo ético y político alcanzar la equidad y construir una nueva visión
de ciudadanía. Así se lo propone el Equilibrio Social.
Esta orientación plantea un patrón distinto al capítulo social de la Agenda de
Venezuela en tanto que este nuevo Estado no puede renunciar a su intervención
como ente regulador y distribuidor, en oposición directa al modelo neoliberal al cual
ha pretendido sustituir. (Alvarado, 2003)
Para ello, el Estado se concentraría en garantizar los derechos de todos los
ciudadanos, en contraposición a políticas sociales focalizadas, aunque propone el
enfoque de alcanzar la universalidad de manera progresiva, propone enfatizar las
acciones en la educación y el trabajo, en concordancia con el modelo de desarrollo
económico, y convoca a la expansión del gasto público.
p. 97
En el Plan Estratégico Social – PES (2002) se tendió la línea estratégica para
alcanzar este nuevo paradigma de desarrollo en lo social, y por ello se propone una
política social integral dirigida a transformar las condiciones de calidad de vida de
toda la población. En este plan lo Público es ahora espacio e instrumento de poder
de Estado y Sociedad, bajo un modo de formulación de políticas públicas no
reducidas a políticas del gobierno al ser éstas consistentes con el interés del
colectivo y la corresponsabilidad, es decir, en forma democrática, plural, con justicia
y con la participación de todos. Su mayor referente la inclusión y la participación.
En este sentido la participación de los ciudadanos en lo social, no sólo es un
derecho sino también un compromiso, “un nuevo poder, no compartido ni cedido
(…) un valor que la gente reconoce como su patrimonio” (MSDS; 2002:11) Este
compromiso se supone imprescindible para construir sujetos conscientes de
derechos y hacer de las políticas dominio social.
Por lo tanto, en el PES es amplia la concepción de superación de la pobreza, que
había sido entendida como simple acceso a servicios, para ahora tener un enfoque
más de ciudadanos, con múltiples dimensiones no sólo cuantitativas (ideas de
cobertura, ingresos) sino también cualitativas al desmitificar que el combate de la
pobreza se ubica en un campo de acción fuera de los ciudadanos. (Alvarado, 2003)
Esta concepción se traduce en que, no sólo es responsabilidad del Estado, ni de las
redes sociales y del sector privado (como estaba señalado en el Agenda
Venezuela), la superación de la pobreza, superando así la idea de población
beneficiaria para dar cuenta de una formación de individuos en lo psico-social, esto
es a través de ámbitos de desarrollo de autonomías, entendiendo por autonomía “la
capacidad de realizar en actos mis deseos, en otras palabras, de decidir y
materializar proyectos de vida (…) lo cual dependerá de las oportunidades
equitativas a una buena calidad de vida.” (MSDS; 2002:22)
Parte de la construcción de oportunidades está en lo que el plan denominó Redes
Promocionales de la Calidad de Vida, las cuales consistían en una lógica de
reorientación y reordenamiento del modo de atención hacia respuestas integradas a
las necesidades sociales de la población, lo cual rompía con la lógica de
p. 98
organización por programas y en cambio proponía construcción de redes, como
formas articuladas de un conjunto de posibilidades efectivas de respuestas,
suficientes, oportunas y equitativas.
Todas estas nuevas nociones en torno al modelo de desarrollo y a lo social,
guardaron concordancia con el fin y los objetivos del PAIS, salvo algunas
particularidades posibles de cambiar en el marco del Contrato de Préstamo, y que
se lograron modificar para continuar con la ejecución del Programa hasta finales del
año 2005, tal como se verá más adelante.
4.2 Descripción de la Ejecución efectiva del Programa
Para comenzar se puede observar en la siguiente imagen, las fechas que marcan la
historia del PAIS y por lo cual se realizó ese recorrido desde la Agenda Venezuela al
Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007.
Figura 02 Cronología del proyecto
Fuente: BID (2006) Informe de Terminación de Operaciones del PAIS
El cambio de presidente trajo consigo el reemplazo de las autoridades del
Programa, lo cual causó la paralización de la Comisión Presidencial, máximo nivel
p. 99
rector del Programa, por el lapso de un año, ya que los representantes del sector
público fueron todos cambiados, y sólo en el segundo semestre de 1999 el
Presidente de la República designa los nuevos representantes del sector público.29
Por otra parte, comienzan las dificultades entre el sector privado y el sector público,
durante esos años,30 trayendo como consecuencia que los representantes del sector
privado y los de las OSC, se retiraran de la Comisión Presidencial, paralizando su
funcionamiento por un semestre más, es decir hasta julio del 2000, cuando el
Presidente de la República designa a los nuevos representantes de ambos sectores.
(BID, 2005)
Esta situación conllevo a que fuese el Ejecutivo, a través de la figura del presidente,
quien escogiera a los representantes del sector privado y de las OSC y que no se
hiciera a través de mecanismos internos de éstos. En el caso del sector privado, su
propuesta se hacía a través de sus federaciones y agrupaciones empresariales,
mientras que las Organizaciones de la Sociedad Civil, escogían sus postulantes a
través de asambleas.
“Cuando se producen los conflictos entre los sectores, el Presidente designó a éstos sin contar con una propuesta emanada propiamente por estos dos sectores, con lo cual se perdió la credibilidad en la Comisión Presidencial del Programa por parte de estos dos sectores” (BID, 2006)
Se puede decir, que desde el año 1999 hasta la fecha de último desembolso, el
Programa se ejecutó en un contexto lleno de contradicciones políticas y sociales
que dificultaron su desarrollo, particularmente la instrumentación de la Comisión
Presidencial del Programa.
Con esta situación, se comenzaron a dar deficiencias en cuanto a la implementación
de los planes de Promoción del PAIS y de los de Captación de Recursos. Estos
planes debieron haber sido reformulados anualmente para ajustarlos a la realidad y
29 Igualmente, esos años fueron de múltiples ajustes hacia la conformación de la nueva institucionalidad asociados a comicios electorales, (i) el referéndum consultivo para establecer una Asamblea Nacional Constituyente, (ii) el proceso de elección de los constituyentes (iii) el referéndum consultivo aprobatorio de la nueva Constitución, (iv) el proceso de elección del presidente, (v) el de elección de gobernadores y Alcaldes, y (vi) de elección de los Diputados a la Asamblea Nacional. 30 Véase López Maya (2004) “Venezuela 2001-2004: actores y estrategias”
p. 100
a las necesidades de la comunidad y del mismo ente ejecutor (FONVIS), pero en
realidad sólo se formularon como parte del cumplimiento de las condiciones previas
para hacer elegible el Programa y luego no se actualizaba a tiempo. Por ejemplo, en
la Reunión de la Comisión Presidencial Nº22 (2004) se presentó el Plan de
Promoción y Captación de Recursos 2002-2003, en él se propone programar
talleres de promoción y captación de recursos a nivel de Gobernadores, Alcaldías y
OSC con el propósito de articular agendas de trabajo con la ejecución del programa
en aquellas localidades más excluidas.
No obstante, desde 1999 se consideró fundamental mejorar el plan de promoción
del Programa orientado a las OSC para que estuviese dirigido tanto a la población
excluida como a las OSC, de manera de incrementar los proyectos vía concurso, los
cuales eran y se mantuvieron minoritarios en el programa. (Ayuda Memoria del 14 al
18 de septiembre de 1999) La intención de aquel entonces era direccionar los
proyectos hacia la población objetivo más que a la oferta de las OSC en vista de
que la oferta quedaba sólo para las zonas geográficas menos excluidas debido a las
limitaciones que se presentaron en esas zonas como que: el funcionamiento del
mecanismo de Fideicomiso en las zonas geográficamente apartadas presentaba
dificultades debido a la poca presencia de la banca comercial, y los proveedores
eran limitados y muchos de ellos no cumplían con la reglamentación en cuanto a
facturas, NIT, RIF, etc. (Ayuda Memoria del 14 al 18 de septiembre de 1999)
Si observamos el Plan de Promoción y Captación de Recursos del año 2001 se
señala que aún para la fecha es un objetivo del Plan “hacer de conocimiento público
la existencia, los objetivos y las vías de acceso al Programa” (FONVIS; 2001:1) para
lo cual consideraban ampliar la estrategia comunicacional y publicitaria, además de
la promoción directa dirigida a zonas de difícil acceso y trabajo. El énfasis estaba en
la validación técnico política de la estrategia para la ejecución de proyectos vía
concurso.
“Se concentraran en reuniones con los representantes de las direcciones de Desarrollo Local de las distintas Gobernaciones y Alcaldías de los Estados y Municipios definidos como regiones prioritarias para la ejecución de proyectos vía Concurso, a objeto de presentarles el programa, identificar los problemas prioritarios y
p. 101
solicitar su apoyo para el logro de los objetivos del Plan.” (FONVIS; 2001:2)
La estrategia de promoción, en este sentido, era vincular las Alcaldías mas no
estaba presente la comunidad ni las OSC, y en cierto sentido esa vinculación
consistía en ofrecer información más que en un canal permanente de producción de
conocimiento compartido, de apertura de espacios para el posicionamiento del
Programa, o de generación de nuevas fuentes de financiamiento, debido a que no
se institucionalizó esa práctica en la realidad, según los informes de progreso o
avance del Proyecto.
Esto aunado a lo no continuidad del plan de promoción, no ayudo a la difusión del
Programa en las zonas más excluidas, al menos en sus inicios, pues si bien su
cobertura fue a nivel nacional, durante la etapa de inicio del Programa (entre 1998-
2000) el 84,3% de los proyectos estaban ubicados en el Distrito Capital, no obstante
en los años 2003 y 2004 ese porcentaje disminuye a 25,3% (51 proyectos) y
aumentan los estados con mayor presencia de pueblos y comunidades indígenas,
como Bolívar y Amazonas.
Gráfico 01 Cartera Total de Proyectos por Entidad Federal
Zulia; 11 Sucre; 11Bolívar; 11
Amazonas; 12
33
21
3 Otros; 5
Distrito Capital; 5Miranda; 1
Lara; 1
Mérida; 1
6
Trujillo; 1
Es importante destacar que en el Distrito Capital estaba incluido el Plan de Acciones
Inmediatas que fue financiado por el PAIS por una situación atípica de demanda al
BID por parte de la Presidencia de la República. El Plan consistía en una muestra
de proyectos para el diseño de otro programa social que sería financiado por el BID
p. 102
como fue el Programa de Apoyo a la Infancia y Adolescencia (PAIA)31 lo cual
representó el 23% de los recursos ejecutados en Caracas. Así mismo el proyecto de
mayor financiamiento del PAIS fue el proyecto “Misión Familia” solicitado por la
primera dama en el año 2000 y ejecutado por la Fundación del Niño. Este proyecto
tuvo un financiamiento de Bs. 986.250.000.000 del monto total del proyecto
estimado en Bs. 1.802.443.834,36, lo cual representó el 48% de los recursos
financiados en la ciudad.
Una vez arrancado el Proyecto, las OSC que eran elegibles para el financiamiento
de proyectos eran escasas y el Programa contaba con una gran cantidad de OSC
registradas a las cuales debía apoyar para la formulación de proyectos. Esta
necesidad estuvo muy presente al inicio de los dos primeros años de la vida del
PAIS y fue tan marcada que el componente de Apoyo a la Gestión de las OSC
estuvo centrado en esa asistencia y financiamiento de proyectos entendiendo que
era la vía para aumentar la cartera de proyectos del PAIS.
De acuerdo con el Informe de Avance de Diciembre de 2003 (FONVIS), en el año
2000 se incrementa la ejecución producto de una nueva estrategia de apoyo técnico
para la elaboración de proyectos, concentrándose así las acciones del componente
de Gestión de las OSC en asistencia técnica para la formulación de proyectos.
En este sentido, la gerencia del PAIS estuvo abocada a la ejecución del Programa,
a través de un enfoque de financiamiento de proyectos y en menor grado al
componente de gestión de las OSC y al de Evaluación y Monitoreo el cual no fue
ejecutado como estaba previsto, pues sólo se dieron dos evaluaciones puntuales y
dos talleres de lecciones aprendidas.32
Esto se puede observar, al explicar que el FONVIS como organismo ejecutor no
tenía entre sus metas u objetivos organizar a la sociedad, así como tampoco los
31 El PAIA fue un Programa que buscaba financiar proyectos dirigidos a la infancia y adolescencia, pero que en esencia consistía en el fortalecimiento de la nueva institucionalidad que se conformaría a partir de la promulgación y luego entrada en vigencia de la LOPNA en abril de 2000. 32 La primera evaluación intermedia fue realizada en el año 2003, luego en el 2004 se contrata la evaluación continua, la cual dio como resultado sólo el diseño un conjunto de indicadores porque no se pudo llegar a un acuerdo para efectuar el seguimiento, rescindiendo el contrato. Finalmente, en el 2005 contratan la última consultoría para la Evaluación Final del Programa.
p. 103
tenía el programa, sin embargo parte de las herramientas para llamar a la
participación fue el financiamiento de los proyectos y fue por ello que ese
componente fue el más ejecutado y al cual se le hacía mayor seguimiento desde el
BID como de los entes de la Administración Pública involucrados, dejando en
segundo término el propósito del Programa “creación y desarrollo de un mecanismo
de coparticipación de los sectores público, privado y sociedad civil” en tanto se
consideraba que a través del financiamiento de proyectos ya se estaba alcanzando
ese propósito.
Para explicarlo mejor, se ha de mencionar que la totalidad de la cartera PAIS fue de
203 proyectos, es decir, 56 proyectos del componente Gestión de las OSC y 147
proyectos del componente Financiamiento de Proyectos. En total 155
Organizaciones de la Sociedad Civil tuvieron participación en el PAIS, una ejecución
de US $10,464 MM del financiamiento del Programa, los cuales fueron totalmente
desembolsados luego de 3 prórrogas33 hasta el 13 de septiembre de 2005.
Además el componente de Gestión de las OSC financió 65 consultorías nacionales
dirigidos a brindar asistencia técnica, capacitación en formulación y evaluación de
proyectos, formulación de presupuesto por proyectos, procesos administrativos, y
control contable y presupuestario. Igualmente, estos proyectos contemplaron
dotación de equipos informáticos (computadores e impresoras) y equipos de
comunicación y de oficina (fax, fotocopiadoras, mobiliario, entre otros).
Las OSC tardaban más tiempo del previsto en recolectar la información de las
comunidades, en promedio 09 meses, de acuerdo con el Informe de Avance al 30
de julio de 1999 (FONVIS), es por ello que la mayoría de las consultorías fueron
para brindar asistencia técnica a las OSC en la formulación de proyectos y por lo
cual se sobrepasó la meta prevista de 40 consultorías al ejecutarse 65 asistencias
técnicas.
De estos 56 proyectos, 27 estuvieron localizados en municipios considerados de
primera prioridad, 24 ubicados en municipios de segunda prioridad y 5 en municipios
33 Fecha de Cierre prevista originalmente en el Contrato de Préstamo (abril de 2002); 1ra prórroga (septiembre de 2003); 2da prórroga (marzo de 2005); 3ra prórroga (septiembre de 2005)
p. 104
de tercera prioridad34. Su distribución por año de firma de los Convenios con las
OSC fue la siguiente:
Cuadro 4-2 Número de proyectos ejecutados en el componente Gestión de las OSC, de acuerdo al año de firma del proyecto
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total Gestión OSC 2 8 20 5 3 1 17 56
Fuente: Informe de Evaluación del Programa, 2005
Estos datos sólo reflejan una categorización de acuerdo a la línea de inversión por
la cual se contabiliza la asignación de recursos, pues cuando se hace la distribución
de la cartera total del PAIS por líneas de acción, resulta evidente que el criterio de
prevaleciente es el área del proyecto que ejecutan, es decir, salud, nutrición,
actividades productivas, etc. (FONVIS, 2005a)
Igualmente, se puede observar en el Cuadro 4-3, que el número correspondiente a
Apoyo a la Gestión y Redes suman 20 proyectos y no los 56 que fueron financiados
por el componente de Gestión, de lo cual se deduce que no existía una consistencia
para el financiamiento dentro de las Categorías de Inversión.
Cuadro 4-3 Cartera Total de Proyectos del PAIS, según Línea de Acción
Gestión OSC Proyectos y Act. Total Actividades Productivas 9 81 90 Educación 3 7 10 Familia 15 47 62 Salud 9 12 21 Apoyo a la Gestión 17 0 17 Redes 3 0 3 Total 56 147 203
Fuente: Informe de Evaluación del Programa, 2005
Es importante resaltar los 03 proyectos financiados para la consolidación y
articulación institucional, los cuales estuvieron dirigidos a apoyar el fortalecimiento
de las redes sociales ya existentes en el país. Estos proyectos fueron: Red de
34 La prioridad 1 corresponde a los municipios con un porcentaje de pobreza del 56% y del 28% de pobreza extrema. La prioridad 2 se refería a los municipios con 49% de su población en situación de pobreza y con 22% en pobreza extrema, y los municipios considerados de prioridad 3, en donde el porcentaje de pobreza es de 39% y el de pobreza extrema, 20%.
p. 105
Población y Desarrollo Sustentable (REDPOB), la Red de Estudios para la
Formación y Estudios de la Mujer (CIFEM) y la Coordinadora Nacional de
Organizaciones No Gubernamentales de Atención al Niño (CONGANI). La primera
de ellas contiene 54 organizaciones, la segunda 36 y la tercera 27. Estas redes
fueron financiadas dos de ellas en el año 1999 y la otra en el año 2000.
“Los proyectos de consolidación estuvieron orientados a afianzar vínculos de complementariedad y cooperación entre las organizaciones de las redes con el objetivo de difundir lecciones aprendidas sobre la formulación y ejecución de proyectos, así como propiciar el intercambio entre estas redes y representantes del sector público central, regional y local y con el sector privado.” (BID, 2006)
En el componente de financiamiento, los proyectos se realizaron en el ámbito
nacional con énfasis en la atención a los grupos más vulnerables como es la
población en pobreza y en extrema pobreza, particularmente, los niños y niñas, los
jóvenes, las mujeres, los adultos mayores, y los pueblos indígenas.
La distribución de la cartera para este componente, de acuerdo con información de
la Evaluación Final del Programa (FONVIS, 2005), evidencia que el número de
proyectos ejecutados vía concurso fue menor a lo previsto, se ejecutó sólo un 5,14%
de la meta prevista, mientras que los proyectos vía demanda sobrepasaron la meta
al ejecutarse un 108% de lo previsto. (BID, 2006)
La distribución de la cartera de proyectos de este componente fue la siguiente:
Cuadro 4-5 Número de proyectos ejecutados en el Componente Financiamiento de Proyectos, de acuerdo al año de firma del proyecto
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 TotalFinanciamiento Vía concurso 0 0 0 0 4 0 7 11
Financiamiento Vía demanda 11 0 12 21 26 34 32 136
Total 11 0 12 21 30 34 39 147 Fuente: Propia
De los municipios considerados como Prioridad 1 el Programa logró atender 103
municipios, lo cual significa el 52% de todos los municipios incluidos en esta
categoría, a través de 85 proyectos (74 vía demanda y 11 vía concurso). De los
p. 106
municipios Prioridad 2, el Programa logró atender sesenta y siete (67) municipios
mediante 55 proyectos vía demanda y en Prioridad 3 a diecinueve (19) municipios
por medio de 7 proyectos vía demanda. (BID, 20065)
Por otra parte, y de acuerdo al Informe de Terminación del BID (2006), el bajo
número de proyectos financiados vía concurso (11 proyectos: 7 proyectos en
actividades productivas y 4 en atención y nivelación escolar) se debe principalmente
a: (i) la inoperancia del nivel rector del Programa, el cual era la instancia que
aprobaba los documentos que orientaban los procesos a realizarse para estos tipos
de proyectos, los cuales requerían de una orientación estratégica (ii) a que los
recursos de la contrapartida local no fueron entregados oportunamente, ya que
durante la mayoría de los años de ejecución, éstos fueron asignados mediante
bonos de la deuda pública, lo cual causó que la convocatoria a los concursos se
fueran posponiendo (iii) a la alta rotación de las autoridades del organismo ejecutor;
(iv) a la existencia de una cultura de donación por encima de una cultura de
proyectos establecida en el sector social que no contribuyó a la participación de las
pequeñas y medianas organizaciones de la sociedad civil en dichos procesos y (v) a
una debilidad institucional en formulación de proyectos por parte de las OSC que
limitaban su participación en estos procesos.
Los proyectos vía concurso tenían similares exigencias técnicas, en cuanto a la
formulación de proyectos, que los proyectos vías demandas, sin embargo la mayor
dificultad estuvo asociada a que gran parte de las OSC del país no estaban
relacionadas con la población beneficiaria, pues en estas localidades no existían
OSC o estaban recién incorporándose a la metodología de formulación de
proyectos. Eran localidades tan aisladas y excluidas que el tiempo para que una
OSC, que no era de esa comunidad, pudiera trasladarse y vincularse con ella,
trabajar la problemática y formular un proyecto no alcanzó. Esto evidenció que si
bien hay OSC a lo largo del territorio nacional, no había suficientes para iniciar un
concurso público.
p. 107
Asimismo, se puede observar que el mayor número de proyectos de la totalidad de
la cartera PAIS estuvo en la línea de acción Actividades Productivas con 90
proyectos, seguido de familia con 62 proyectos, y luego salud con 21 proyectos.
Cuadro 4-4 Cartera Total de Proyectos del PAIS, de acuerdo a la línea de acción y año de firma del Convenio
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total
Actividades Productivas 4 12 23 6 17 28 90 Educación 1 1 2 1 2 3 10 Familia 3 7 39 2 4 7 62 Salud 2 3 4 6 1 4 1 21 Apoyo a la Gestión 17 17 Redes 2 1 3 Total 203
Fuente: FONVIS, Informe de Evaluación del Programa, 2005
Es a partir del año 2003 cuando el PAIS comienza a financiar más proyectos de
actividades productivas, siendo consistente con la conformación del modelo de
economía social del gobierno y con un nuevo canal de articulación a través de la
Misión35 Vuelvan Caras, la cual fue concebida para promover el proceso productivo
de bienes y servicios y así generar empleo y superar las condiciones de exclusión y
pobreza.
La Misión fue construida en el Ministerio para la Economía Popular, en diciembre de
2003 e inició sus actividades en el año 2004. Fue definida como una pieza
articuladora de los programas sociales del Gobierno en tanto estaba a su cargo la
capacitación de la población para su reinserción laboral y se coordinaba con los
programas educativos, los programas de alimentación (Misión Mercal) y los
programas de asignación de tierras (Misión Zamora) para la conformación y
desarrollo de los Núcleos de Desarrollo Endógeno.
En este sentido, la articulación del PAIS empezó a desarrollarse a través de una
instancia del Gobierno Central como fueron las Misiones, dejando de lado la visión
de redes y de articulación entre las Organizaciones que estaba prevista en el
35 Las Misiones son herramientas del gobierno que tienen su origen a partir del año 2001 y se concentran en garantizar de forma masiva y acelerada la inclusión social.
p. 108
diseño, y dejando al FONVIS como una instancia de canalización de los recursos
articuladora entre la OSC y los niveles de gobierno.
Finalmente, más allá del financiamiento de redes de organizaciones de la sociedad
civil, la búsqueda de espacios de articulación entre las Organizaciones se mantuvo
sólo a nivel de eventos como los Talleres de Lecciones Aprendidas, no hubo un
mecanismo diseñado para la promoción de estas redes ni desde la formulación ni
desde la necesidad de la implementación del Programa.
4.3 La implementación de los Mecanismos de Participación y sus Resultados
De la Inclusión de las OSC
Es importante resaltar como hito del Programa al año 2003 cuando se flexibilizan los
recaudos requeridos para registrar una OSC y optar al financiamiento de proyectos.
(Ayuda Memoria, 2003) Es a partir de allí cuando se incrementa la presencia de
organizaciones comunitarias de base como ejecutoras de proyectos, cambiándose
la tendencia de una participación indirecta a una participación más directa de la
comunidad organizada.
Al inicio las OSC con más trayectoria y experiencia conseguían financiar sus
proyectos por medio de asociaciones con el sector privado, debido a que este sector
frecuentemente orientaba sus recursos bajo consideraciones asociadas a criterios
de prestigio y/o procedencia de las OSC, excluyendo de esta forma a las OSC más
pequeñas y dando como resultado que las organizaciones financiadas fueron en su
mayoría OSC intermedias, al menos los primeros años.
Cuadro 4-6 Número de proyectos de la cartera PAIS ejecutados de acuerdo al tipo de OSC y al año de firma del proyecto.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total
Comunitarias de Base 1 2 8 5 3 8 26 53
Intermedias 9 23 61 1 7 19 30 150
Total 10 25 69 6 10 27 56 203 Fuente: Informe de Evaluación del Programa, 2005
p. 109
Igualmente los exagerados requisitos para optar al financiamiento por parte del
FONVIS y del Contrato de Préstamo en general, favorecía a las OSC que podían
cumplir con tales exigencias. Bajo estos mecanismos de acceso al Programa, ni
siquiera estuvo considerada la posibilidad de favorecer a grupos aun no
organizados, por lo cual estaba determinado que sólo organizaciones formales
podían ser beneficiarias del PAIS.
Ese enfoque hacia organizaciones intermedias marcó el programa y originó al inicio
de su ejecución algunas limitaciones para la participación. De allí que al inicio del
Programa, se favorecía la inclusión de sectores organizados (organizaciones y
redes consolidadas) en detrimento de organizaciones de base y organizaciones
incipientes.
Esto fue sin duda una limitación para la presentación de proyectos por parte de
sectores no organizados o zonas que no contaban con OSC ubicadas en sus
comunidades, lo cual se traducía en una limitación para los municipios más
excluidos de acuerdo al Mapa de Exclusión al cual el PAIS estaba dirigido36.
En este sentido se puede decir que, por una parte hubo una reproducción del
sistema de exclusión social y por la otra que hubo conflictos de representatividad
mientras algunas de las organizaciones consolidadas tuvieron mayor apoyo que
otras desde la misma oferta financiera del Estado, acaparando los recursos y el
know how que se esperaba que las OSC tuvieran, para así aumentar su
reconocimiento ante la Sociedad.
Según Barrantes (2003), muchas de las organizaciones más grandes y
desarrolladas, generaron relaciones paternalistas con la población para así
asegurar una especie de mercado, pero también estaban otras que reivindicaron el
derecho de la población a ser actor y moldear la oferta de bienes y servicios. No
36 Esta situación está asociada a las dificultades de la ejecución del componente de proyectos Vía Concurso, pues si bien se suponía que mediante esta modalidad se ejecutarían proyectos en municipios donde no existiesen OSC logrando así la prestación de un servicio para ese grupo de la población, en realidad se ejecutaron sólo 11 proyectos y se promocionó una participación directa de la comunidad en la ejecución de proyectos Vía Demanda.
p. 110
obstante, según el autor, en general éstas fueron poco efectivas para influir en el
proceso de construcción de ciudadanía.
Sin embargo, se puede evidenciar, a través de los Talleres de Lecciones
Aprendidas, que las OSC a partir de su auto-evaluación solicitaron redefinir los
alcances del proyecto a fin de mejorar las metodologías y otros procedimientos que
permitieran la mayor participación y diversidad de Organizaciones de la Sociedad
Civil. En estos talleres fueron expresadas demandas con relación a la participación
de la comunidad en todo el ciclo de proyecto y no solamente en la formulación como
estaba previsto, fue explicita la propuesta de que se incorporase un componente de
fortalecimiento de la organización comunitaria, el cual no se dio entre otras cosas
porque faltaba menos de un año para finalizar el Programa.
“Las organizaciones sugieren que éste sea incluido en todos los proyectos, como un criterio de elegibilidad, así como el diagnóstico participativo comunitario y la contraloría social. Estos planteamientos refuerzan la participación comunitaria durante todo el ciclo del proyecto (formulación, evaluación, ejecución y seguimiento)” (FONVIS; 2003:14)
De acuerdo con el Documento del Programa, las OSC debían trabajar con las
comunidades pobres y excluidas, animando vías de construcción colectiva,
solicitándoles la información que requerían y el análisis crítico de su realidad y su
contexto, y promoviendo prácticas que buscan hacer frente a la exclusión social,
pero de acuerdo con el II Taller de Lecciones Aprendidas del Programa (2005), las
OSC presentaban limitaciones para alcanzar ese fin concentrado su esfuerzo en el
proyecto social, es decir, en los servicios, bienes y equipos que como productos
debían dejar a la comunidad y no en los objetivos de organización de las
comunidades. En ese Taller, las OSC expresaron tener claridad acerca del apoyo
que ellas debían prestar a la organización de las comunidades y la transferencia de
las herramientas para la formulación y manejo de proyectos sociales, para lo cual
demandaban al PAIS el financiamiento de actividades de capacitación y asistencia
técnica, en elaboración y desarrollo de metodologías que involucrasen
empoderamiento de las comunidades en torno a los proyectos y una relación de
trabajo horizontal, de acuerdo con el fin de que sean los propios sujetos de las
Ivan
De quien?
p. 111
comunidades quienes se involucren en su propio destino e intervengan directamente
en acciones públicas, de manera que no sean otros quienes decidan por ellos.
Con la apertura al financiamiento de proyectos ejecutados directamente por la
comunidad en el año 2003, y a raíz de los resultados del primer Taller de Lecciones
Aprendidas, se pudo evidenciar por primera vez el cumplimiento de los lineamientos
del nuevo gobierno en cuanto a la participación, es decir, el nuevo modelo de
relación Estado Sociedad como ya fue descrito al inicio de este capítulo,
permitiendo así una mayor participación de las comunidades a través de
organizaciones de base en el financiamiento de proyectos sociales.
Es a partir de 2003, cuando la estrategia de ejecución del PAIS propone promover
una mayor participación de las organizaciones comunitarias de base, y además se
define que la promoción del PAIS sería exclusiva para el financiamiento de
Proyectos Vía Demanda, guardando más consistencia con las directrices de la
Política Social formulada en el Plan Estratégico Social en el año 2002,. Este cambio
en el mecanismo de ejecución fue valorado positivamente por el BID y su
aceptación fue expresada en la Ayuda Memoria de Agosto de 2003 suscrita por el
Banco, y los Ministerio de Finanzas, Planificación y Desarrollo, y Salud y Desarrollo
Social, para aquel entonces.
Esta apertura formal se concretiza con el financiamiento de 26 proyectos ejecutados
por las comunidades para el año 2004, alcanzando un 46% de la cartera nueva de
proyectos para ese año en que finaliza el período para adquirir nuevos compromisos
con cargo al programa.
En conclusión, pese a los cambios que traía la concepción del gobierno de Chávez,
este enfoque se mantuvo en los primeros años, priorizando a las OSC más
consolidadas del país. Ello se debía en parte porque durante la ejecución del PAIS,
la estrategia del Banco en cuanto al tema de participación, consistía en financiar
programas y acciones específicas orientadas a OSC que demostraban capacidad
para la ejecución de proyectos, bajo concepciones recientes de políticas que
favorecían un mayor espacio para la Sociedad Civil en disminución del Estado, y
segundo porque las condiciones económicas de Venezuela durante los primeros
p. 112
años de ascenso a la presidencia de Chávez fueron difíciles en cuanto al
financiamiento de programas por lo cual se requería el financiamiento del BID, y
porque aun el nuevo gobierno estaba en una etapa de aprendizaje y transición,
dando así paso a una relación con el multilateral muy cordial y de aceptación.
Es oportuno indicar que para los años previos al 2000, la estrategia del Banco
consistió principalmente en: i) la promoción de marcos regulatorios que propiciaran
la asociación y participación de los ciudadanos; ii) la identificación de nuevas formas
de entrega de los servicios sociales por medio de los gobiernos locales y las OSC;
iii) el fortalecimiento de la capacidad gerencial de las OSC; iv) la promoción de la
filantropía y el voluntariado; y, v) el establecimiento de mecanismos de apoyo
financiero y técnico para aquellas organizaciones intermedias que promueven la
inserción económica de los sectores más vulnerables de la sociedad como es el
caso de las mujeres. (BIDa, 2000)
Para el BID, la participación en términos generales estaba enmarcada en una
relación de intercambio que consistía en un proceso:
“por el cual las personas y entidades que tienen un interés legítimo (steakholders) ejercen influencia y participan en el control de las iniciativas de desarrollo y en las decisiones y recursos que los afectan” (BID; 1997:2)
En este sentido hay un reconocimiento a las organizaciones civiles como entidades
legítimas de ejercer influencia sobre el Estado, pero bajo la influencia de una
concepción mediante la cual las OSC desempeñan una tarea de expertos frente a
procesos y estrategias de participación ciudadana que incluya toma de decisiones y
discusión política. (Corporación Participa, 2002)
Si bien la apertura formal del BID hacia las organizaciones de la Sociedad Civil se
inicia en la década de los setenta, a través del diálogo con fundaciones de
desarrollo en varios países de América Latina y otras organizaciones similares que
gradualmente condujeron a la creación del Programa de Pequeños Proyectos en
1978, esta concepción de participación se mantiene muy similar a lo largo de dos
décadas, es decir, una política de financiamiento de programas mediante los cuales
se canalizan recursos de manera directa a instituciones privadas sin fines de lucro.
p. 113
A partir del año 2002, se inicia una serie de estudios y propuesta de estrategia
alrededor de la participación con el documento “Estrategia para promover la
participación ciudadana en las actividades del Banco”, en él se establece una
política de participación ciudadana que recoge una serie de mecanismos y
estrategias de participación, que en términos generales se concentra en espacios y
procesos informativos y de consulta relacionados con la formulación y evaluación de
proyectos.
Se puede decir que la promoción de la participación por parte del Banco es para
garantizar la concertación de actores, sustentabilidad de los proyectos, y procurar
mayor transparencia durante la ejecución, aspectos de interés no sólo para el
ejecutor sino también para el financista, y en cierta medida para el sistema
internacional en la medida que la participación puede contribuir en la construcción
de la Democracia.
En este sentido se trata de una participación que está asociada a lograr consensos
y que espera no enfrentarse a conflictos, una participación controlada a través de
metodologías a las cuales es necesario pasar el test de si efectivamente está
generando inclusión social y pluralidad.
Del Mecanismo de Coparticipación
En cuanto al cooperante privado, durante la ejecución del Programa se dieron seis
categorías de acuerdo con la gerencia del PAIS quien lo clasificó así:
1. Privado Local: empresas privadas de la zona donde se desarrolla el
proyecto, generalmente son pequeñas empresas como panaderías,
ferreterías, con fuertes vínculos con la comunidad, incluso sus dueños son
miembros de la comunidad.
2. Privado no Local: empresas privadas de zonas diferentes a la ubicación de
proyecto pero que no tienen cobertura nacional y no pertenecen a grupos
empresariales nacionales.
3. Nacional: empresas privadas con o sin presencia en la zona con cobertura
nacional perteneciente a grupos empresariales nacionales.
p. 114
4. Empresas Públicas: empresas del Estado que, por su naturaleza, financian o
participan en proyectos sociales, como por ejemplo EDELCA.
5. Otros Sociales: Organizaciones del sector privado, con fines filantrópicos, en
particular organizaciones de la Iglesia
6. N/A: referido a proyectos sin cooperante, no bien definido o de diferentes
tipos, como por ejemplo recolección de dinero a través de rifas para el aporte
del cooperante privado.
Dentro de estas categorías llama la atención la presencia de empresas públicas,
como fueron PDVSA y EDELCA, lo cual contradice el espíritu del mecanismo de
coparticipación diseñado, que señalaba al cooperante privado en oposición a lo
público Estatal. Sin embargo, estas empresas fueron aliadas para proyectos que
estaban ubicados en zonas geográficas muy aisladas como el caso de proyectos en
comunidades indígenas con EDELCA.
La distribución de esa categorización fue un 56,2% del Cooperante Privado Local, un
13,8% de Otras Sociedades, un 11,8% de cooperantes que no correspondían ni a
empresas públicas o privadas ni a otras formas de asociación, por lo que eran
modalidades de obtención de recursos como rifas, cayapa, etc., que fueron
clasificadas como (N/A), un 8,9% de Empresas públicas o del Estado, un 5,9% de
Cooperante Nacional o empresa privada de ámbito Nacional, y un 3,4% de
Cooperante Privado No Local.
Cuadro 4-7 Número de proyectos ejecutados según tipo de Cooperante y Tipo de OSC
De Base Intermedias Total 42 72 114 Privada Local
79% 48% Privada no Local 7 7 Privada Nacional 12 12 Empresas Públicas 3 15 18 Otras Sociedades 1 27 28 N/A 7 17 24 TOTAL 53 150 203
Fuente: Informe de Evaluación del Programa, 2005
p. 115
Esto permite observar que durante la ejecución del Programa se produjeron
alianzas entre el sector público, privado y la sociedad, en su mayoría en el ámbito
local y no como fue previsto en el diseño del Programa, es decir, no fue a través de
figuras nacionales como las federaciones empresariales, quienes bajarían
lineamientos hacia las empresas privadas de ámbito nacional para el financiamiento
de los proyectos, y para lo cual contarían con el Plan de Captación de Recursos.
A diferencia de como estaba previsto, el Plan de Captación de Recursos fue una
formalidad ante el BID que no llegó a cumplir su propósito de fomentar la
participación del sector privado en el financiamiento de proyectos (pese a que se
suponía que el Banco prestaría especial atención a los niveles de financiamiento
provenientes de las entidades cooperantes en las revisiones anuales del Programa)
ya que durante la ejecución del PAIS, las OSC se encontraban solas buscando al
cooperante privado para acceder al financiamiento de su proyecto. (FONVIS, 2005b)
Asimismo, y de acuerdo con el cuadro 4-7, se puede decir que las organizaciones
intermedias tuvieron más apoyo para obtener el aporte de cualquiera de los tipos de
cooperante, probablemente relacionado con su experiencia y aspectos de
credibilidad asociados más a Organizaciones consolidadas.
“En la práctica la urgente necesidad de producir respuestas ante los problemas que presentaban las comunidades, generó que se instrumentara un mecanismo de articulación institucional en el ámbito local, entre los representantes de las Organizaciones de la Sociedad Civil, quienes formulaban y ejecutaban los proyectos, los del sector privado que aportaron sus recursos por un monto equivalente al 29,64% del total del programa para financiar los proyectos presentados por estas organizaciones con el aval de la comunidad en donde intervenían, y las autoridades locales y regionales, las cuales se involucraron en la ejecución de los proyectos, debido a que éstos representaban una inversión necesaria y oportuna para su gestión” (BID,2006)
Tal como se ha descrito en el diseño del Programa, la propuesta de participación del
PAIS estaba circunscrita a su objetivo central, es decir, a la coparticipación de los
actores del sector privado, del sector público y de las OSC en asuntos de interés
social bajo una serie de exigencias impuestas en el Contrato de Préstamo.
p. 116
Si bien la corresponsabilidad tenía tres acepciones: toma de decisiones en cuanto a
la direccionalidad del Programa, el financiamiento y la ejecución, fueron estas dos
últimas las más desarrolladas pues la participación del sector privado fue
principalmente de contribución financiera y la participación de las OSC fue
administrativa en tanto el objetivo del financiamiento de proyectos era incorporar
procesos de autogestión.
La participación del sector privado que fue prevista a fin de profundizar su rol de
corresponsabilidad ante los problemas sociales del país, no sólo como conductor de
programas sino también como fuente de recursos financieros, quedo en realidad
únicamente como proveedor de recursos financieros y de una manera no
organizada desde el ente rector sino de una forma espontánea a través de la
necesidad de las OSC para obtener el financiamiento del Programa.
Asimismo, la debilidad de la Comisión Presidencial para la toma de decisiones, se
expresaba a través de una reducción de sus funciones y responsabilidades, es
decir, de un nivel de aprobación de proyectos y no de un nivel estratégico de
orientación de la ejecución del Programa asociado a lineamientos de planificación,
directrices y presupuesto, lo cual significaba que las decisiones acerca del
Programa estaban en manos de quienes lo ejecutaban y del BID a través de su
control. En este sentido la participación en la toma de decisiones acerca de que
proyectos financiar quedo entre las demandas de las OSC y los lineamientos de
política social que se estaban dando a nivel del gobierno central.
Otra expresión de la debilidad de la Comisión Presidencial, como mecanismo de
coparticipación, fue la intromisión del ejecutivo en la conformación de los actores, es
decir, quienes formaban parte de este nivel rector, trayendo como consecuencia la
poca representatividad de ésta y la conducción de las decisiones por parte del
Ejecutivo Nacional.
Cabe señalar que la situación de la Comisión era difícil pues ésta estaba
conformada por personas de muy alto nivel que no tenían suficiente tiempo ni
interés para dedicarse al Programa. En ella estaban involucrados viceministros no
sólo del sector social sino también de otros ministerios que estaban asociados a la
p. 117
inversión, también estaba por el sector privado representantes de Fedecamaras
quienes en abril del año 2002 estuvieron involucrados en el intento de Golpe de
Estado ocurrido en Venezuela. Todo ello afecto a ese nivel rector quedando
afectada la estrategia de captación de recursos y la fuente financiamiento de un
sector privado distante del sector público.
Positivamente, el aporte de los recursos provenientes de los cooperantes privados a
los proyectos gestionados por las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) de
alguna manera permitió la consolidación de las organizaciones sociales en cuanto a
la ejecución de proyectos que les permitiera crear un espacio de reconocimiento en
las comunidades a través de los proyectos ejecutados.
Igualmente el PAIS logró un incremento de los recursos estimados por parte de los
cooperantes privados para los proyectos gestionados por las OSC tal vez porque
estaba previsto una meta de los niveles de financiamiento provenientes de las
entidades cooperantes, a la cual el Banco prestaría especial atención en las
revisiones anuales del Programa. La meta de contar con un aporte del 15% del
sector privado para financiar los costos del proyecto, se logró superar pues se
alcanzó el 29,6%, gracias a las capacidades de las OSC y no tanto a la Comisión
Presidencial o Gerencia del PAIS.
Este financiamiento también significó para las OSC la adquisición de habilidades
para la obtención de recursos provenientes de otras fuentes distintas a las del
Estado, siendo un logro indirecto no previsto en el diseño del Programa, con lo cual
una debilidad del Programa se transformó en una oportunidad para las OSC.
De Mecanismos de Participación implementados por la OSC en la comunidad
A partir de la “Guía para la Evaluación de monitoreo y cierre de Proyectos” del PAIS,
aplicados por los supervisores de los proyectos, se pueden identificar cuáles fueron
los mecanismos que las OSC implementaron para que la comunidad participara en
el proyecto.
Las preguntas seleccionadas de esta guía fueron:
p. 118
Evaluación del Proyecto Ítem de Preguntas − 3.1 ¿La OSC implementó mecanismos para
que la comunidad participara en la administración, ejecución y supervisión del proyecto?
− 3.2 ¿Existió vinculación entre la OSC ejecutora y la población objetivo?
Evaluación desde la perspectiva de los beneficiarios
− 3.6 ¿Existieron mecanismos de participación de los beneficiarios?
− 4.5 ¿Los beneficiarios directos participaron activamente durante la ejecución del proyecto?
Evaluación de efectos generados
− 4.6 Una vez finalizado el proyecto, ¿se generaron beneficios a la comunidad?
Con base a la muestra seleccionada, fueron revisadas las guías de cada una de los
proyectos de las siguientes Organizaciones de la Sociedad Civil:
1. AC Ateneo San Antonio del Golfo 2. FS El Buen Samaritano 3. APA El Tendal Tiraó 4. AC. Acción Social. 5. Centro de Animación Juvenil (CAJ) 6. Asociación Religiosa Cultural Nuestra Señora del Pilar. 7. Asociación de Productores de Café de Ospino (ASOPCAF) 8. Asociación Civil Centro UNESCO “Movimiento Cultural Queremos Ayudar” 9. Asociación de Coordinadores de Ambiente del Municipio Rangel 10. FUNDAGRARIA Agricultura y Ambiente 11. Asociación Civil “Productores Zabileros La Otra Banda” PROZALAOBAN” 12. O.N.G. Fortalecimiento del Poder Local 13. Centro de Atención Psicopedagógico (CAPSI) 14. A.C. Proyectos Integrales para el Desarrollo de Cata (PROINCA ) 15. Fundación para el Desarrollo de las Ciencias Físicas, Matemáticas y Naturales
(FUDECI) 16. Cancamure II 17. Asociación Civil “Unidad de Recuperación Nutricional La Casa Grande”
Siguiendo el Orden de numeración de las OSC, las respuestas a la pregunta ¿La
OSC implementó mecanismos para que la comunidad participara en la
administración, ejecución y supervisión del proyecto? fueron:
p. 119
1. Como las compras se realizaban en Cumaná, los mecanismos de control y participación comunitaria no se cumplieron por la dificultad de trasladarse
2. Aunque las características de la población beneficiaria tiene condiciones especiales debido a la situación de drogadicción y de indigencia que tratan de superar, los miembros de la OSC llevaban a los más rehabilitados a realizar compras y algunas visitas a FONVIS para que conocieran los mecanismos técnicos y administrativos del Proyecto.
3. La comunidad participó activamente en la ejecución y supervisión del proyecto participando en los talleres de capacitación y en la organización de las cooperativas instaladas.
4. La comunidad participó activamente en la ejecución y supervisión del proyecto participando en los talleres de capacitación y en la organización de las cooperativas instaladas.
5. La comunidad participó activamente en la ejecución y supervisión del proyecto debido a que se organizó en torno a instalación de los centros comunitarios instalados en cada comunidad. Actualmente, son los jóvenes de las zonas intervenidas formados con el proyecto quienes se encargan de la administración y funcionamiento de los centros.
6. En la visita se evidenció la total desinformación de la comunidad con relación a las actividades incluidas en el proyecto, la comunidad no participó en las actividades de dotación, administración del Proyecto.
7. El proyecto se ejecutó a través de participación de las comunidades no sólo para dar información a la OSC sino que junto con ella evaluaban el proyecto.
8. Reuniones periódicas con los abuelos y la comunidad con el fin de informar sobre la administración y avances del proyecto.
9. La OSC ejecutora y la población beneficiaria siempre mantuvieron mecanismos efectivos para la administración, ejecución y supervisión del proyecto, se realizaron reuniones periódicas con la comunidad con el fin de informar sobre los aspectos antes mencionados y de los avances del proyecto. Esta situación permitió crear vinculo estrecho entre la OSC ejecutora y la población beneficiaria.
10. Reuniones periódicas entre la comunidad y la OSC para informar sobre monto transferidos de FONVIS a la OSC, actividades a ejecutar con dichos montos. Reuniones en las cuales se le ha informado sobre los beneficios que generará el proyecto. Incorporación de 03 beneficiarios de la localidad en el comité de selección y compras integrándose éstos también a la solicitud de cotizaciones para compra de materiales, insumos y equipos.
11. No, De allí surgen los problemas, ya que el control de la ejecución de las actividades y procedimientos inherentes al proyecto estaba secuestrado por la OSC. A la organización no le convenía integrar a la comunidad en la administración y supervisión del proyecto, ya que esto atentaría con el cumplimiento de su objetivo real. Vale la pena resaltar que en la primera visita de monitoreo se realizó la exposición del proyecto a los beneficiarios, lo cual generó mucha inquietud y expectativas, ya que no manejaban información. Estos solicitaron a la OSC copia del proyecto y se les respondió que era información confidencial entre ellos y el FONVIS.
12. La OSC dispuso de un consultor organizacional para el apoyo permanente en lo relacionado a la gestión organización, diseño de indicadores y control de resultados, permaneciendo los mecanismos de participación comunitaria. Se evidenció mecanismos para que la población beneficiaria participara en la plena ejecución y supervisión del proyecto.
13. La comunidad participa a través de Asambleas de Maestros, reuniones con los padres y representantes, también asociaciones de vecinos, manteniendo abierta la comunicación entre toda la población beneficiaria.
14. Los propios beneficiarios eran los encargados de realizar las compras y gestiones pertinentes al proyecto, así como también ejercían la labor contralora dentro de las actividades de cada uno de los componentes del proyecto, la participación era permanente y continua.
p. 120
15. Se realizaban reuniones constantes con la comunidad para decidir el manejo de la planta, se eligieron los representantes de la cooperativa por cada familia integrante de la comunidad y demás decisiones se discutían siempre con los beneficiarios.
16. La participación de los beneficiarios es permanente, únicamente no se trasladaban a los Estados donde hacían las compras (Carabobo, Anzoátegui, Distrito Capital), por lo costoso que salía el viaje.
17. La OSC ejecutora y la población beneficiaria siempre mantuvieron mecanismos efectivos para la administración, ejecución y supervisión del proyecto, se realizaron reuniones periódicas con la comunidad y voluntarios del centro, para informar sobre las actividades del proyecto y de la transferencia de los recursos por parte del FONVIS. Esto permitió crear sentido de pertenencia de las madres de los niños atendidos en el centro.
Como puede observarse en la mayoría de las respuestas, igualmente se asocia la
participación con la compra de los insumos para el proyecto, por lo cual se puede
decir que: (i) hay una tendencia a entender la participación como cogestión y (ii) el
control de los recursos.
Hay respuestas que no evidencian como fue practicada la participación ya que
únicamente se menciona que, los beneficiarios participaron en la ejecución y
supervisión; no obstante en este tipo de respuestas se observa, y dado que son
proyectos productivos en su mayoría, que hay una clara tendencia de asociar la
participación de la comunidad con la generación del servicio para los beneficiarios
del proyecto. Por ejemplo, en el proyecto de FUDECI, se menciona que se
realizaron reuniones constantes para decidir el manejo de la planta agroindustrial,
que forma parte de la cooperativa comunitaria para el procesamiento de la piña, es
claro que al referirse a la comunidad hace referencia a los miembros de la
cooperativa.
No hay certificación de cómo se realizaban las reuniones, cómo y a quienes se
invitaban a participar, cada cuanto tiempo se les convocaba, y cuales eran los
mecanismos utilizados para la toma de decisión. En el caso de CAPSI que se
menciona que hizo Asambleas, no hay evidencia de cuáles eran sus objetivos, por
ejemplo.
Otra característica resaltante se refiere al entendimiento de la participación como
ofrecer información a la comunidad acerca de los avances del proyecto y en algunos
casos la asistencia a cursos y talleres de formación. De acuerdo con Arnstein nada
p. 121
de esto es participación, aunque ya se expuso que la información es necesaria o
contribuye con la participación, siempre y cuando sea clara y oportuna.
Existen tres casos donde no hay participación de la comunidad, y en dos de ellos es
evidente que la comunidad no tenía ni siquiera información acerca del
financiamiento del Proyecto. En este sentido la exigibilidad de que el proyecto fuese
avalado por la comunidad, no fue suficiente para que el proyecto y por ende la OSC
tuvieran algún reconocimiento de la comunidad.
Por otra parte, hay una clara tendencia en los proyectos financiados donde la
participación está asociada a la conformación de cooperativas, guardando
consistencia con los postulados del Artículo 70 de nuestra Carta Magna, en la cual
las cooperativas son medios de participación en lo social y económico. En este
sentido la participación pareciera ser un instrumento para lograr la organización en
cooperativas con el fin de que los ciudadanos tengan un empleo, pero con la
salvedad de que la generación de empleo no es una práctica de participación.
Finalmente, puede observarse en la mayoría de las respuestas, que el funcionario
tiene una confusión en cuanto a la participación de la comunidad y la participación
de los beneficiarios en el proyecto. Además hay respuestas que son repetidas.
Manteniendo el Orden de numeración de las OSC, las respuestas a la pregunta
¿Existió vinculación entre la OSC ejecutora y la población objetivo? Fueron las
siguientes:
1. Aunque la OSC pertenece a San Antonio del Golfo e interactúan constantemente con la población beneficiaria, se observa que la vinculación de ambos no fue estrecha, además la OSC presentó muchos problemas a lo interno, lo que los distanció a ellos mismos.
2. La OSC siempre se mantiene interactuando con los beneficiarios, es un criterio que ellos aplican como organización al servicio de desarrollo comunitario.
3. Se observó vinculación entre la OSC y las comunidades intervenidas, realizándose reuniones de seguimiento constante a los grupos de beneficiarios organizados
4. Se observó vinculación entre la OSC y las comunidades intervenidas, realizándose reuniones de seguimiento constante a los grupos de beneficiarios organizados.
5. Se observó vinculación entre la OSC y las comunidades intervenidas, realizándose reuniones de seguimiento constantes a los grupos beneficiarios organizados.
6. Aunque el coordinador del proyecto se estableció un tiempo en la comunidad, se pudo observar que la relación fue directamente con él y no con la organización.
7. La OSC es de la zona, trabajó un diagnóstico previo y conocía las necesidades de la población.
p. 122
8. Constantemente, se mantuvo vinculación entre la OSC ejecutora y la población objetivo del proyecto, ya que la OSC está operando desde las instalaciones de la guardería geriátrica, lo cual permitió un contacto permanente y directo con los abuelos.
9. Constantemente, se mantuvo vinculación entre la OSC ejecutora y la población objetivo del proyecto, ya que las Jornadas para el resguardo de las nacientes ya requería la integración de un gran número de personas para poder realizar el traslado de los estantillos y alambres a las zonas altas del páramo, aunado a que el resguardo de los recursos naturales es de todos.
10. El contacto con la gente fue permanente lográndose legitimar, por la población de la comunidad, como una organización comprometida en mejorar la calidad de vida de la población excluida de las redes de atención.
11. Esporádicamente, se puede decir que los momentos cruciales para la aprobación del proyecto y firma del convenio.
12. La coordinación General del proyecto y la parte administrativa era responsabilidad directa de la OSC y la población beneficiaria se relaciona con la OSC y el proyecto. La OSC es una organización de base.
13. La vinculación se mantuvo durante la ejecución, estuvo presente el elemento de apropiación, además por la tipología del proyecto, el cual genera un servicio y la particularidad de los padres en mantener reuniones periódicas a las escuelas, influyó para que los padres se incorporaran a las actividades.
14. La OSC y la población beneficiaria se encuentran ubicadas en Cata y las actividades comúnmente se realizan en conjunto.
15. Debido a los proyectos que ya se habían realizado con anterioridad y este ayudó a concretar los trabajos, generando vínculos bastante estrechos y de aceptación entre la comunidad y la OSC.
16. La OSC y la población beneficiaria se encuentran ubicadas en Cancamure y las actividades comúnmente se realizan en conjunto.
17. Constantemente, siempre se mantuvo vinculación entre la OSC ejecutora y la población objetivo del proyecto, ya que la OSC esta operando desde las instalaciones de la Unidad de Recuperación Nutricional, lo cual permite contacto permanente y directo con los niños atendidos.
Se asocia el hecho de que al estar la OSC ubicada geográficamente en el mismo
lugar donde se ejecuta el proyecto, se garantiza la vinculación de la población
objetivo con la OSC, a través de la interacción, lo cual sí facilita la vinculación pero
no necesariamente establece prácticas de participación.
También es importante rescatar la mención que se hace de haber trabajado en
conjunto OSC y beneficiarios, pues lleva a un nivel en el cual éstos están por
encima de sólo ser beneficiarios, y en algunos casos hasta los beneficiarios
parecieran apropiarse del proyecto, por lo cual no consistía simplemente en que las
OSC consiguieran las firmas de las personas de la comunidad para cumplir con una
condición del Programa, sino además una participación más activa durante la etapa
de ejecución y no sólo de diseño.
p. 123
La pregunta ¿Existieron mecanismos de participación de los beneficiarios? es
particularmente, reveladora acerca de las capacidades del FONVIS para analizar el
proceso de participación, como se ve a continuación:
1. Los mecanismos de participación fueron limitados debido a las condiciones de traslado 2. Los mecanismos de participación fueron un poco limitados debido a las condiciones especiales
de la población beneficiaria. 3. Sin Información (S/I) 4. S/I 5. S/I 6. Las decisiones se tomaban en la sede de la OSC y se imponían en la comunidad. 7. Realmente son los que toman las decisiones apoyados por la OSC para la consecución de las
actividades. 8. El proyecto se ejecutó con la participación plena de todas las personas involucradas y con el
conocimiento pleno de todas las actividades y de toda la inversión realizada. 9. Totalmente, el proyecto se ejecutó contando con la participación plena de todas las personas
involucradas y con el conocimiento pleno de todas las actividades y de la inversión realizada. 10. S/I 11. No 12. S/I 13. S/I 14. Los beneficiarios participaron en toda la ejecución del proyecto, en las compras, talleres, tomas
de decisiones y demás actividades. 15. Realmente son los que toman las decisiones apoyados por la OSC para la consecución de las
actividades 16. Los beneficiarios participaron en toda la ejecución del proyecto, en los talleres, tomas de
decisiones y demás actividades 17. Totalmente, el proyecto se ejecuto contando con la participación plena de todas las personas
involucradas y con el conocimiento pleno de todas las actividades y de toda la inversión realizada.
No hay conceptualización o claridad acerca de qué son los mecanismos de
participación, y en muchos casos, se omite responder a la pregunta, en algunos
casos sólo se hace referencia a limitaciones de distancia y hasta de estigmatización
de la población beneficiaria, y en otros solo se hace referencia a la práctica de
participación, sin explicar los dispositivos utilizados efectivamente para garantizar
esa participación.
En los casos donde se presentan limitaciones, si se revisa todo el instrumento no
hay evidencia de que se hayan creado mecanismos para construir consenso en
p. 124
torno a cómo superar tales limitaciones, y sólo se limitan a cumplir con las metas del
proyecto.
Llama la atención que algunos de los mecanismos que se pueden dejar ver, están
asociadas a la difusión de información y conocimiento del proyecto por parte de los
beneficiarios, más no se sabe cómo se generaba el acceso a ella, y a la toma de
decisiones, la cual está asociada a la gestión del proyecto, por ejemplo, no se
explica, en la mayoría de los casos, a través de qué dispositivos se toma las
decisiones, si era en Asambleas u otras formas.
En el caso de PROZAOLABAN, es tajante la respuesta de que no usaron
mecanismos de participación, guardando consistencia con las otras respuestas de la
guía, aplicada a esta organización.
Otra pregunta fue si, ¿Los beneficiarios directos participaron activamente durante la
ejecución del proyecto? la cual está estrechamente relacionada con la pregunta
anterior. Las respuestas fueron las siguientes:
1. La participación fue mayoritariamente en los cursos ya que en las actividades restantes del proyecto no hubo participación directa de los beneficiarios.
2. Efectivamente se propicio participación activa de todos los beneficiarios del proyecto. Siempre se dejo claro entre la OSC y la población beneficiaria, que el compromiso entre ambas partes era indispensable para el cumplimiento del objetivo del proyecto en cuanto a la recuperación de la población objetivo y mantenimiento del Centro.
3. Los beneficiarios participaron activamente en la ejecución y supervisión del proyecto participando en los talleres de capacitación y en la organización de las cooperativas instaladas
4. Los beneficiarios participaron activamente en la ejecución y supervisión del proyecto participando en los talleres de capacitación y en la organización de las cooperativas instaladas.
5. Participación en la ejecución y supervisión del proyecto 6. Participación como beneficiario de actividades de capacitación. 7. En el cumplimiento de las actividades de siembra, procesamiento y organización de las cooperativas. 8. Desde el comienzo del proyecto hubo participación activa de todos los beneficiarios, lo cual permitió la
integración de los mismos en función de las actividades previstas. 9. Desde el comienzo del proyecto hubo participación activa de todos los beneficiarios, lo cual permitió la
integración de los mismos en función de las actividades previstas. 10. Si, totalmente en todas las actividades 11. No, Éstos sólo se integraron al proceso de capacitación. 12. La participación de los beneficiarios durante la ejecución del proyecto fue en la Contraloría Social y en
las diferentes actividades 13. Los beneficiarios participaron desde el punto de vista de la observación, ejerciendo la contraloría
social, básicamente los padres y representantes y también Asociaciones de Vecinos
p. 125
14. La participación de los beneficiarios es muy activa, ya que todas las acciones del proyecto los involucra directamente, tanto en las compras, resolución de conflictos, entre otros.
15. En el cumplimiento de las actividades de siembra, procesamiento y organización del centro productivo 16. La participación de los beneficiarios es muy activa, ya que todas las acciones del proyecto los involucra
directamente 17. Desde el comienzo del proyecto hubo participación activa de todos los beneficiarios lo cual permitió la
integración de los mismos en función de las actividades previstas.
Es importante señalar que para algunos de los supervisores de proyectos del
FONVIS hay una confusión entre la participación de los beneficiarios y la prestación
de servicio que el proyecto ofrecía. Entendiendo que un servicio se produce, aunque
no necesariamente, mediante la interacción entre una persona y una organización, a
través de métodos físicos y sistemas de prestación, el concepto de participación
aquí señalado es totalmente vacío al confundirse con la asistencia o presencia en el
lugar, sin tomar parte en asuntos de poder, ejemplo de ello son los talleres de
capacitación, la asistencia a un centro atención de salud, entre otros. En aquellos
servicios en los cuales las personas deben poner más empeño para el logro de
resultados, como el caso de rehabilitación, no por ello se habla de que hay en esos
casos mayor participación.
Por otra parte, la participación para la conformación de las cooperativas, es la más
resaltante pues se genera en el marco de pautas establecidas que requieren de la
participación de al menos quienes conformarán la cooperativa, quienes tenían que
ser de la comunidad y no de las OSC para el PAIS. Una vez que los sujetos
conforman la cooperativa, ellos estrían prestando un servicio por el cual se les paga,
ya sea desde el Estado o desde entes privados.
Asimismo hay una declaración en la cual la participación forma parte de una
necesidad como el mantenimiento del centro en el caso de la Fundación El Buen
Samaritano, lo cual está asociado a la corresponsabilidad pero no a un espacio que
se puede utilizar como oportunidad para influir en el Estado.
Finalmente, también se menciona una contraloría social en la cual se podría decir
que los beneficiarios ejercen un verdadero poder ciudadano, siempre y cuando ellos
también tenían la posibilidad de intervenir en la dirección del proyecto, lo cual
p. 126
parece ser más factible en aquellos casos donde los beneficiarios hacían
actividades en conjunto con las OSC.
Con relación a la pregunta ¿Una vez finalizado el proyecto, se generaron beneficios
a la comunidad? se respondió lo siguiente:
1. Si, Se instaló una panadería en La Peña, a esta le faltan muchos equipos y mobiliario para fortalecerse, funciona con equipos básicos, pero ya están generando ganancias como para ir ahorrando y comprar por autogestión lo restante.
2. Si, Con la recuperación de estas personas, se han logrado bajar los índices delictivos en Carúpano, lo que ha generado bastante beneficio a la comunidad en general.
3. S/I 4. S/I 5. Si, La Organización de las comunidades, los huertos instalados, la escuela para padres y los Centros
de Atención son beneficios generados por el proyecto. 6. Capacitación en áreas productivas de costura, construcción, dulcería criolla, conservación de alimentos
y producción hortícola. Así como dotación de activos para el arranque de las unidades productivas. 7. Si, Organización comunitaria; instalación y funcionamiento de tres minicentros de café; reconocimiento
de entes gubernamentales en la zona (Alcaldía); mejoras del ingreso familiar; mejoras de la comunidad; rescate de actividad productiva propia de la zona; Aumento de la calidad del café en un 80%; fortalecimiento de la red de producción y comercialización del café en el municipio Ospino.
8. Si, Se generaron beneficios a nivel organizativo, lo cual permitirá gestionar eficientemente los recursos destinados para el municipio en materia de ambiente, ya que a lo largo del proyecto se ha evidenciado ausencia de compromiso por parte de los organismos que tienen competencia en esta área, dejando a un lado la canalización adecuada de los recursos destinados para tal fin.
9. Si, Se generaron beneficios a nivel organizativo, lo cual permitirá gestionar eficientemente los recursos destinados para el municipio en materia de ambiente, ya que a lo largo del proyecto se ha evidenciado ausencia de compromiso por parte de los organismos que tienen competencia en esta área, dejando a un lado la canalización adecuada de los recursos destinados para tal fin.
10. Si, Los beneficiarios ahora cuentan con un servicio de torrefacción menos costoso y manejado por la propia comunidad, lo cual beneficia la rentabilidad de la producción cafetelera.
11. No, De haberse ejecutado como estaba concebido habría reactivado el aparato productivo de estos sectores deprimidos, lo cual incidiría en la calidad de vida de las personas atendidas en esta primera fase.
12. Si, Instalación de una planta de procesamiento de alimentos balanceados para aves; instalación de una incubadora de huevos fertilizados para la generación de pollos bebe; la instalación y puesta en marcha de un modelo de articulación Cooperativa con una central de Cooperativas (QUICARVELO) como ente de ejecución; y un programa de financiamiento para la cría y comercialización de 50.000 gallinas ponedoras (en galpones ya existentes en la comunidad)
13. S/I 14. Si, Se incrementó el rendimiento del cultivo de cacao; se mejoraron los aspectos fitosanitarios de las
plantaciones; se estimuló la comercialización del producto; se fortaleció la empresa campesina Cata y la agrupación de mujeres de la Cacao’s Cata elaboradoras de derivados del cacao; y están fermentando cacao en Cata, lo que genera mayor valor agregado al producto y pueden comercializar directamente con los diferentes comparadores que acuden a la zona.
15. Si, Organización comunitaria; instalación y funcionamiento de un centro productivo; dos microempresas
p. 127
familiares que generan empleos en la zona; comercialización con Mercal y otros, reconocimiento de gentes gubernamentales en la zona; diversificación de la producción, ejemplo: pulpa de piña, piña en almíbar y próximo procesamiento de mango; mejoras del ingreso familiar; mejoras de la comunidad
16. Si, Se generaron 50 empleos directos e incontables empleos indirectos por todas las personas que compran mercancía al mayor y que las venden en Cumaná; se conformó una cooperativa muy rentable; se estimuló la comercialización del producto; se fortaleció la empresa de la costura y la OSC; ruptura de vínculos de dependencia de ayudas gubernamentales; mejoras de la calidad de vista de 50 hogares; fortalecimiento de la estructura social del sector; realizan ferias donde la comunidad tiene la opción de comprar a muy bajo costo, lo que beneficia a muchos por no poseer ingresos suficientes para vestir a sus familias.
17. Si, Efectivamente se logró la operatividad de un centro de atención nutricional de óptima calidad, contando con el personal y los equipos requeridos para la atención de los niños y adolescentes con problemas de mal nutrición y desnutrición infantil, integrando a las madres de los niños como a la comunidad en general.
Se observa como parte de los beneficios, la generación de articulación con entes del
Estado y otros entes privados. Igualmente se observa como resultados algunos
ejemplos de fortalecimiento de las OSC. Además se vuelve a observar respuestas
repetidas.
La mayoría de las respuestas, 09 de ellas, están asociadas a beneficios en la
producción para los proyectos productos, los cuales efectivamente corresponden a
la naturaleza del proyecto. Así también tenemos que con los proyectos se logró la
dotación de activos para arrancar o poner en funcionamiento muchas de las
actividades productivas.
Parte de los beneficios en la comunidad están expresados en bienes o servicios que
serían los resultados directos del proyecto, pero también resultados indirectos de la
participación. Como resultado de ésta se tendría la organización comunitaria y el
reconocimiento de la OSC por haber logrado los resultados del proyecto.
Del Fortalecimiento de las OSC
A través de los documentos recolectados se puede observar cuatro grandes bloques
en los cuales las OSC fueron fortalecidas: (i) en herramientas para la formulación de
proyectos como la formulación de diagnósticos, e identificación y estudio del
problema; (ii) en la dotación de activos y reparaciones de infraestructura, (iii) en el
reconocimiento por parte de las comunidades, y (iv) experiencia en procedimientos
de administración de recursos públicos, como procura y rendición de cuentas.
p. 128
Si partimos de los resultados del primer Taller de Lecciones Aprendidas realizado
en el año 2003, muchas de las OSC habían realizado una importante experiencia de
trabajo en el área social para el momento de iniciar el Programa, sin embargo en la
mayoría de las limitaciones que identificaron las OSC para la ejecución de proyectos
oportunamente se encontraron las siguientes:
1. Los retrasos por parte del FONVIS para la asignación del primer desembolso
para la ejecución de los proyectos.
2. La dificultad de los procesos para el reconocimiento de los gastos
efectuados.
3. Dificultades de la Comisión Presidencial para el cumplimiento de sus
funciones.
Por otra parte y de acuerdo con los dos Talleres de Lecciones Aprendidas
realizados por el PAIS, el 80% de las OSC manifestaron que el programa les
permitió (i) fortalecerse en la gestión de proyectos e iniciar una cultura de proyectos,
(ii) aprendieron e instrumentaron, técnicas para el seguimiento y control
presupuestario, (iii) y les permitió crear articulación institucional en el ámbito local
con el sector privado lo cual les ha permitido continuar con la ejecución de proyectos
a través de distintas fuentes.
De la sistematización de estas respuestas por parte de las OSC, se puede deducir
que si bien el fortalecimiento de las capacidades de gestión como parte del apoyo a
la administración tenía como propósito la ejecución de los proyectos, de acuerdo a
la normativa con el BID, también les permitió a las OSC contar con herramientas
técnicas que les permita profesionalizarse y contar con oportunidades reales de
satisfacer sus necesidades a través de la formulación de proyectos, esto implica
abrir oportunidades para superar prácticas de tipo asistencialista y promover la
acción del esfuerzo propio.
La búsqueda de financiamiento a través de distintas fuentes, también les otorga
sustentabilidad a los proyectos y autonomía frente al Estado, no obstante algunas
de esas otras fuentes siguen siendo del poder público central. Así se puede decir
que las OSC lograron alcanzar la meta de formulación y ejecución de proyectos, lo
p. 129
cual no es suficiente si se desea que estas organizaciones se dediquen a una tarea
menos de prestadora de servicios y más de organizadora de la comunidad, o de
reflexión como instrumento político, es decir, más asociada a valores democráticos.
“a pesar de tener una práctica considerable dentro de lo que ha sido la ejecución de proyectos financiados por programas sociales, no poseen una cultura de rendición de cuentas, dentro de los parámetros contables universalmente aceptado. Esto que desde un principio ha sido uno de los elementos que la gerencia ha tomado en cuenta y sobre los cuales se ha accionado, debe ser reforzado mediante la ejecución de proyectos de fortalecimiento a las OSC...” (FONVIS Informe de Avance al 30-07-99)
Por otra parte, ha existido una tendencia a que las OSC exigieran las transferencias
sin que medien mayores controles por parte del sector público, pero dado que el
programa exigía información que va mucho más allá de lo que tradicionalmente las
OSC han estado acostumbradas, esto fue visto como un elemento dilatador de los
procesos por parte de las OSC y sin embargo luego fue aceptado como una
experiencia que les ayudó a fortalecerse. (FONVIS, Informe de Avance al 30-07-99)
Si se observa dentro del instrumento “Guía de Evaluación de Monitoreo” las
preguntas y respuestas relacionadas con factores que atentaban contra el
desarrollo del proyecto, bien se podría demostrar las capacidades obtenidas por las
OSC para solventar los obstáculos o identificar potencialidades.
− 5.1 ¿En opinión del oficial de proyecto cuáles fueron los obstáculos más importantes durante el desarrollo del proyecto? Análisis de la ejecución
− 5.2 ¿Qué factores contribuyeron de manera significativa a alcanzar los objetivos?
Para la pregunta ¿En opinión del oficial de proyecto cuáles fueron los obstáculos
más importantes durante el desarrollo del proyecto?
1. No contar oportunamente con la transferencia de los desembolsos por parte del FONVIS a consecuencia de los progresivos cambios de directores ejecutivos, durante el año previsto para el desarrollo del proyecto (2004) Comunicar al coordinador del proyecto, ya que se le hacían reiteradas llamadas y nunca las devolvía para dar a conocer las diferentes situaciones del proyecto.
2. Al no contar oportunamente con la transferencia de los desembolsos por parte del FONVIS a consecuencia de los progresivos cambios de directores ejecutivos, durante el año previsto para el desarrollo del proyecto (2004) La modificación de precios experimentados por algunos equipos a
p. 130
consecuencia de la inflación, razón por la cual se modificó el presupuesto (original) del proyecto. 3. Durante la ejecución del proyecto no surgieron obstáculos para el desarrollo de las actividades
previstas. Se presentó una variación en los tiempos de entrega de los productos por los retrasos en la entrega de los desembolsos por FONVIS (por los problemas de flujo de caja de la institución), lo cual fue solventado, completándose la ejecución de todas las actividades previstas en el proyecto
4. Durante la ejecución del proyecto no surgieron obstáculos para el desarrollo de las actividades previstas. Se presentó una variación en los tiempos de entrega de los productos por los retrasos en la entrega de los desembolsos por FONVIS (por los problemas de flujo de caja de la institución), lo cual fue solventado, completándose la ejecución de todas las actividades previstas en el proyecto.
5. Escepticismo de la comunidad para el acceso a los centros de atención, ya que los mismos se asociaban con banderas políticas. Para revertir esto la Organización realizó efectivamente un Plan de Promoción y de acercamiento a la comunidad para que finalmente se lograra la participación activa de los beneficiarios a las actividades del proyecto.
6. El obstáculo más importante que se presentó fue la entrega tardía de los desembolsos y la imposibilidad de contactar a los miembros de la OSC, lo que ocasionó la lentitud en la entrega de las rendiciones por parte de la Organización.
7. En términos generales no presentaron problemas durante la ejecución salvo lo tardío en la entrega (rendición) del 10% final.
8. Entre los obstáculos que se presentaron fue el no contar a inicios del proyecto con un Coordinador comprometido para el desarrollo de las actividades, lo cual retraso el cumplimiento de las actividades de capacitación en el tiempo previsto. Los constantes cambios de Directores Ejecutivos en la institución lo cual limitó la entrega oportuna de los recursos.
9. Entre los obstáculos que se presentaron fue el no contar a inicios del proyecto con un Coordinador comprometido para el desarrollo de las actividades, lo cual retraso el cumplimiento de las actividades de capacitación en el tiempo previsto. Los constantes cambios de Directores Ejecutivos en la institución lo cual limitó la entrega oportuna de los recursos.
10. Creo que no presentaron obstáculos considerables que atentaran contra el cumplimiento del objetivo del proyecto.
11. El mayor obstáculo fue enfrentar la desviación de la aplicación del proyecto por parte de la asociación ejecutora, y cambiar en virtud de esta situación la posición de los beneficiarios en función del cumplimiento del objetivo del proyecto. Han cambiado sus expectativas y visión para canalizar la ejecución a través de otra organización.
12. Al inicio del programa la OSC conocía poco del proceso de rendición de cuentas y adquisición de bienes con recursos públicos, así como también del control del presupuesto del proyecto. FONVIS desde el inicio del proyecto brindó apoyo permanente in situ para la administración de los recursos y para la presentación de la rendición de recursos de acuerdo a las pautas operativas
13. Principalmente, la organización rindió a tiempo, sólo que hubo un reintegró de Bs.538.580 (que la OSC no disponía) y la misma debió buscar alianzas estratégicas para hacer su depósito en el FONVIS, lo cual requirió de 3 meses.
14. La instalación de electricidad trifásica para el funcionamiento de las maquinarias que sirven para el procesamiento y transformación del cacao ha sido el obstáculo más difícil, ya que ELECENTRO y la Alcaldía no asumen la responsabilidad que le corresponde en la electrificación de la comunidad.
15. Como no cuentan con sistemas de riesgo y no tiene ríos cercanos donde pudieran hacer una toma artesanal, tienen que sembrar la piña según las estaciones climatológica para el riesgo con lluvia, lo que una producción restringida.
16. Se puede decir que el proceso de licitación y selección de empresas fue la etapa más difícil del proyecto, por todas las exigencias administrativas y técnicas que esto implica.
17. Entre los obstáculos que se presentaron está: la lentitud en la transferencia de los recursos por parte
p. 131
del FONVIS, incidiendo en el encarecimiento del costo de los equipos médicos; el desconocimiento de la organización en materia de licitación; las casas comerciales donde vendían los equipos para la extracción y procesamiento de la leche humano eran de carácter extranjero, lo cual incidió para el desarrollo del proceso de licitación así como la entrega del equipo; el desinterés de las autoridades locales en conocer el proyecto, lo cual generó conatos de expropiación de la infraestructura y los equipos transferidos, por personas inescrupulosas que desconocían el objetivo del proyecto, ameritando la intervención de las autoridades del FONVIS.
Se puede clasificar los mayores obstáculos en cuanto a: (i) al equipo de ejecución
de proyecto (04 casos), (ii) a los administrativos (03 casos), (iii) a los de procura (03
casos), (iv) asociados al FONVIS (03 casos), (v) técnicos (02 casos), (vi)
financieros (01 caso), y (vii) por parte de la comunidad (01 caso).Se vuelve a
observar respuestas repetidas.
Llama la atención el escepticismo de la comunidad a participar pues hasta ahora
parecía que se llamaba a participar y resultaba muy fácil tener influencia en la
comunidad, cuando en realidad la coyuntura política venezolana ha estado
caracterizada por una confrontación política entre el oficialismo y la oposición.
Si igualmente observamos que de acuerdo con la Evaluación Final del Programa
(2005) el tiempo promedio de duración de los proyectos fue de 14,48 meses,
mientras que el Documento de Programa exigía que los proyectos fuesen
planificados para 12 meses de ejecución, hay evidencia de debilidades también en
planificación. Por ejemplo se observó que sólo el 21,5% de los proyectos,
considerados en la Evaluación Final fueron ejecutados en el plazo previsto y el
mayor retraso lo presentaban los proyectos del componente de gestión de las OSC.
Para la pregunta ¿Qué factores contribuyeron de manera significativa a alcanzar los
objetivos?
1. Las ganas de capacitarse por parte de la población beneficiaria y la entrega de equipos para la ejecución de las actividades.
2. El compromiso establecido entre la población beneficiaria y la organización ejecutora para el cumplimiento del objetivo del proyecto; el crear conciencia de la importancia que tiene el formar parte de un proyecto social en mejorar la calidad de vida de aquellos quienes lo integran.
3. El constante seguimiento de la organización y el plan de promoción para integrar a la comunidad al proyecto han contribuido al alcance de los objetivos; la estrategia aplicada por la organización y el compromiso para llegar a la población beneficiaria demostrar la importancia de la ejecución del proyecto; el compromiso de los beneficiarios demostrados por su constancia durante el desarrollo de las actividades; el compromiso que tenemos como organismo del Estado en dar respuestas
p. 132
coherentes, concretas y oportunas a la población excluida de las redes de atención; el seguimiento constante y el pleno ejercicio de la contraloría entre beneficiarios, FONVIS, y OSC ejecutora.
4. El constante seguimiento de la organización y el plan de promoción para integrar a la comunidad al proyecto han contribuido al alcance de los objetivos; la estrategia aplicada por la organización y el compromiso para llegar a la población beneficiaria demostrar la importancia de la ejecución del proyecto; el compromiso de los beneficiarios demostrados por su constancia durante el desarrollo de las actividades; el compromiso que tenemos como organismo del Estado en dar respuestas coherentes, concretas y oportunas a la población excluida de las redes de atención; el seguimiento constante y el pleno ejercicio de la contraloría entre beneficiarios, FONVIS, y OSC ejecutora.
5. El constante seguimiento de la organización y el plan de promoción para integrar a la comunidad al proyecto han contribuido al alcance de los objetivos; la estrategia aplicada por la organización y el compromiso para llegar a la población beneficiaria demostrar la importancia de la ejecución del proyecto; el compromiso de los beneficiarios demostrados por su constancia durante el desarrollo de las actividades; el compromiso que tenemos como organismo del Estado en dar respuestas coherentes, concretas y oportunas a la población excluida de las redes de atención; el seguimiento constante y el pleno ejercicio de la contraloría entre beneficiarios, FONVIS, y OSC ejecutora.
6. El interés de los beneficiarios en obtener la capacitación y la dotación de los insumos. 7. El conocimiento de los miembros de la OSC con relación al rubro del café; La experiencia de los
miembros de la OSC en trabajo comunitario con población indígena; la credibilidad de la OSC en la comunidad; la instalación del centro productivo, ya que una vez que la comunidad verificó su funcionamiento se volcaron a realizar la producción; los mecanismos de distribución de ganancias que tienen los beneficiarios debido a que no tienen una visión individual sino colectiva.
8. Como factor importante está la esencia del trabajo comunitario partiendo del respeto y compromiso entre todos los involucrados, lo cual permitió ir superando los obstáculos que se fueron presentando durante la ejecución. Integrar a las estructuras locales, ambientales y agrícolas de la comunidad. (Comité de riego, Comité de Agua, Cajas Rurales, etc.); de igual manera es importante destacar la importancia que tiene el apoyo de las autoridades locales para la ejecución de un proyecto, incidiendo positivamente en la celeridad de las actividades, además de garantizar por otros entes la estrategia de sostenibilidad (en este caso el Alcalde del Municipio Rangel ha demostrado amplio compromiso y se ha involucrado eficientemente en todas las iniciativas destinadas a beneficio de la comunidad).
9. Como factor importante está la esencia del trabajo comunitario partiendo del respeto y compromiso entre todos los involucrados, lo cual permitió ir superando los obstáculos que se fueron presentando durante la ejecución. Integrar a las estructuras locales, ambientales y agrícolas de la comunidad. (Comité de riego, Comité de Agua, Cajas Rurales, etc.); de igual manera es importante destacar la importancia que tiene el apoyo de las autoridades locales para la ejecución de un proyecto, incidiendo positivamente en la celeridad de las actividades, además de garantizar por otros entes la estrategia de sostenibilidad (en este caso el Alcalde del Municipio Rangel ha demostrado amplio compromiso y se ha involucrado eficientemente en todas las iniciativas destinadas a beneficio de la comunidad).
10. La estrategia aplicada por la organización y el compromiso para llegar a la población beneficiaria y demostrar la importancia de la ejecución del proyecto; el compromiso de los beneficiarios demostrados por su constancia durante el desarrollo de las actividades; el compromiso que tenemos como organismos del Estado en dar respuestas coherentes, concretas y oportunas a la población, y el seguimiento constante y pleno ejercicio de la contraloría entre beneficiarios, FONIVS y OSC.
11. S/I 12. La OSC manifestó sus limitaciones, mostró interés y disposición en aprender cada uno de los procesos
técnicos y administrativo que exige el Programa 13. Constantemente comunicación con la organización ejecutora y seguimiento a integrar un nuevo
cooperante privado a los aportes del proyecto (por parte del FONVIS) 14. El conocimiento de los miembros de la OSC en el trabajo; el que la OSC sea de la propia comunidad;
p. 133
la credibilidad de la OSC en la comunidad y en los organismos locales; la implementación de una actividad acorde a las costumbres de la comunidad; la incorporación de los beneficiarios en las responsabilidades de las compras y en la contraloría para la ejecución del proyecto; el conocimiento de los beneficiarios de todas las actividades que se ejecutaron en el proyecto; las buenas referencias en la calidad del cacao del lugar.
15. El conocimiento de los miembros de la Organización FUDECI en el trabajo; la experiencia de los miembros de la Organización en trabajo comunitario con población indígena; la credibilidad de la OSC en la comunidad; la instalación del centro productivo, ya que una vez que la comunidad verificó su funcionamiento se volcaron a realizar la producción; los mecanismos de distribución de ganancia que tienen los beneficiarios, debido a que no tienen una visión individual, sino colectivista; se generó conciencia ambiental en el cultivo y procesamiento de la piña; la mayoría de las alianzas que establecieron para el cumplimiento de otras actividades realizaron los aportes correspondientes al fortalecimiento de la unidad productiva, entre las diferentes entregas obtuvieron:
a. - Sistema de electrificación por la Gobernación del Estado. b. - Entrega de camión FORD 350 por la Presidencia de la República. c. - Deshidratador solar por la Asociación Civil Cluster Frutales. d. - Bicicletas de reparto para transporte conuco- galpón por la Gobernación del Estado. e. - Cestas plásticas para almacenaje y transporte para la Gobernación del Estado. f. - El diseño y estandarización de fórmulas para el desarrollo de productos alimenticios
elaborados a partir de frutos autóctonos del Amazonas. g. - Peladora de piña por la Asociación Civil Cluster Frutales. h. - Galpón acondicionado por el FIEM. i. - Entrega de la Gobernación del Galpón donde funciona la unidad productiva. j. - Equipos de computación por la Presidencia de la República. Estos componentes en principio tenían valor total de BS 249.781.400,00 pero dichos aportes fueron progresivos lo que originó que todos estos equipos y obras se incrementaran inclusive el doble de lo presupuestado.
16. El conocimiento de los miembros de la OSC en el trabajo; el que la OSC sea de la propia comunidad; la credibilidad de la OSC en la comunidad y en los organismos locales; la implementación de una actividad productiva rentable; la incorporación de los beneficiarios en las responsabilidades del proyecto y en la contraloría para la ejecución del proyecto; la rentabilidad que genera la cooperativa; la elaboración de piezas de calidad; el compromiso de la población beneficiaria con las actividades de la cooperativa.
17. Como factor importante esta la esencia del trabajo comunitario partiendo del respeto y compromiso entre todos los involucrados, lo cual permitió ir superando los obstáculos que se fueron presentando durante la ejecución. El compromiso, ética y profunda sensibilización social de la asociación civil ejecutora.
Aquí es importante rescatar nuevamente la articulación con otros entes privados y
públicos, contando así con un reconocimiento no sólo de la comunidad sino también
de las autoridades locales por haber apoyado al proyecto.
De acuerdo con estas respuestas, los objetivos a alcanzar son los principales
factores que tienen la comunidad y la OSC para avanzar en la ejecución del
proyecto, y esto obedece a que muchas de las prácticas de participación están
asociadas a resultados concretos que se obtienen a través de esa práctica, como
p. 134
los que las personas esperan obtener a través de la capacitación e insumos para las
actividades de producción.
También aparecen valoraciones del trabajo en conjunto como un aspecto
significativo del alcance de los objetivos y de allí se rescata el reconocimiento a
algunas de las Organizaciones por su capacidad de incorporar a las comunidades
en el proyecto social. Otra valoración positiva dentro de este conjunto de
respuestas, fue el seguimiento que hacían las OSC y algunas de los beneficiarios-
comunidades al proyecto, lo cual implica ser más activo y menos pasivo en la
práctica de participación.
De la Auto- Organización Social
Si bien el PAIS no tuvo acciones ni un objetivo claro dirigido a organizar o fomentar
la auto-organización de la comunidad, se puede decir que en el diseño se presumió
de que en aquellos municipios donde no hubiese suficientes OSC se promovería la
creación de nuevas organizaciones gracias a la posibilidad del financiamiento, es
decir, fue un supuesto la creación de mayor co-ejecutores al corto plazo. (FONVIS,
1998)
Si observamos la tendencia de registro de OSC en el programa, observamos que se
registraron 365 OSC de las cuales el 71,8% lo hacen entre los años 1998 y 2000, en
parte debido a la introducción del Programa para el financiamiento de proyectos y
luego como efecto de la promoción directa del FONVIS a través de 14 talleres de
promoción directa en municipios de prioridad uno. Fue en el año 1998 cuando se
inscribieron más organizaciones37 siendo los estados Distrito Capital y Miranda los
que más OSC inscritas tenían, seguidos de Zulia y Lara, entidades que por su
cantidad de población tenían más OSC que demandaban financiamiento al
Programa.
37 Cabe destacar que para el año 2005 no era posible optar por financiamiento de proyectos a través del PAIS, debido a que sólo se podía comprometer recursos hasta el año 2004, y sin embargo hubo registro de OSC en ese año con la esperanza de que se pudiera formular un segundo Programa una vez concluido el primero.
p. 135
Gráfico 02 Número de OSC Registradas
Tomando en cuenta el registro de OSC del FONVIS, participaron 365
organizaciones de las cuales 146 OSC fueron financiadas y 219 no recibieron
financiamiento, por razones principales como: estaban ubicadas en municipios de
menor prioridad, no ofrecían información para ubicarlas, su razón de ser no estaba
asociada a una línea de financiamiento, y luego no hubo continuidad del Programa.
De las 146 OSC financiadas, 43 fueron beneficiadas con más de un proyecto, de
acuerdo al siguiente cuadro, hasta el punto de tener una OSC con 05 proyectos
como fue el caso de FUNDAINIL y otras OSC con 04 proyectos como fueron los
casos de CECODAP y CEPDIF.
Cuadro 4-8 Número de OSC según número de proyectos financiados.
1 1
14 7
56 5 9
228
2 337
20
20
40
60
80
100
120
140
160
19 97 1 998 1 99 9 20 00 2 001 200 2 20 03 2 00 4 20 05
A ño s en q ue fue ro n reg is t rad as
Núm
ero
de O
SC
Reg
istra
das
Número de Proyectos Financiados a una OSC
Número de OSC con proyectos Financiados
Número Total de Proyectos
1 103 103 2 33 66 3 7 21 4 2 8 5 1 5
Total 146 203 Fuente: Propia
Esta cantidad de proyectos financiados para una misma OSC se debió en parte a
las características de estas organizaciones, las cuales son más consolidadas, y
cuentan con mayor capacidad de demandar.
p. 136
CONCLUSIONES
El PAIS fue uno de los Programas Sociales que transcurrió entre dos políticas de
gobierno diferentes, dos visiones distintas de la relación Estado Sociedad, dos
visiones de cómo promover la participación, que en general tuvo éxito al lograr
finalizar su ejecución con logros reconocidos por las comunidades beneficiarias, las
OSC participantes, los actores del Gobierno Central y los del Organismo Multilateral.
Luego del PAIS haber transcurrido ese camino durante siete años, y usando la
metodología diseñada, el análisis arroja una serie de conclusiones que permiten
hablar de logros del Programa en cuanto a la apertura de espacios para el diálogo
entre ejecutor y comunidad, otorgando así diferentes modalidades y niveles de
participación.
Entre estas modalidades hay una participación convocada a través de las
Organizaciones Intermedias de tipo consultiva y otra participación que aparece
reclamada por Organizaciones de Base. En ambos casos la participación fue
entendida como la condición de acceso a los recursos de financiamiento que ofrecía
el Programa, siendo éste el propósito que marcó la ejecución y no la participación
en sí misma.
Así se tiene que sea a través de una Organización Intermedia o de una
Organización de Base, ambas tenían como interés el ejecutar un proyecto social, es
decir, la participación estuvo asociada al logro de metas concretas y no a un ámbito
abstracto de vida pública o ciudadanía.
Entre las diferencias se encuentra principalmente, que en la Organización de Base
la participación conduce a la organización, la cual nace de un problema sentido por
todos y de la necesidad del financiamiento para resolverlo, mientras en la
Organización Intermedia es necesaria la participación de la comunidad para acceder
al financiamiento porque la organización ya existe. La diferencia está en que si bien
la participación requiere de la organización para tener resultados, la organización no
requiere de la participación para su existencia, pero si requiere de un objetivo que le
p. 137
dé significado y es allí donde la OSC despliega su voluntad hacia un objetivo
común con la gente, abriendo así espacios para la participación.
Entonces, en el caso de la Organización de Base el esfuerzo de la comunidad forma
la organización y es la fuente de la participación, su fuente de poder y de tener
mayor probabilidad de autonomía, como lo demostró su capacidad de obtener más
financiamiento del cooperante privado local, mientras en el caso de la Organización
Intermedia, ella ha de promover la participación de la comunidad pues no le
pertenece. Así los resultados de la participación en la Organización de Base es la
propia organización y en la Organización Intermedia es el reconocimiento.
En este sentido, se puede decir que el PAIS inició su ejecución bajo el incentivo del
financiamiento de proyectos, pero a través de ello logró organización de
comunidades y reconocimiento de las OSC en espacios públicos, aun cuando ese
no era su propósito directo, todo ello en el ámbito de aquellas comunidades donde
hubo ejecución de proyectos.
En buena parte se puede decir que el reconocimiento está asociado al aporte de los
cooperantes, en el sentido de que ellos, contribuyeron en el financiamiento de los
proyectos, por lo cual el mecanismo de coparticipación se logró aun cuando se
desvinculó de la forma cómo fue prevista para quedarse en una escala más local
similar a los espacios de intervención de las OSC.
Por esta razón una limitación como fue la debilidad de la Comisión Presidencial para
producir alianzas entre el sector público y el privado, favoreció a las OSC en cuanto
al aprendizaje de buscar y obtener recursos, y con ello contribuyó a incrementar su
capacidad relacional, lo que finalmente puede aumentar su autonomía y por ende la
capacidad de “hacer” de éstos.
No obstante este mecanismo no garantizaba la efectividad de la inclusión de los que
menos poder tenían para obtener el reconocimiento de un ente privado, por lo que
se observó que las OSC más consolidadas lograron tener el reconocimiento del
sector privado a nivel nacional, pero las OSC más pequeñas hicieron su esfuerzo en
conseguir la contribución del cooperante en su mayoría a nivel local. A pesar de
esto, en ambas situaciones fue un logró de las OSC, superar las dificultades de
p. 138
obtener financiamiento por parte de entes privados, por lo cual el mecanismo fue
efectivo para el reconocimiento de las organizaciones, pero no para la inclusión de
las OSC más débiles o las más pobres.
No obstante, para superar el problema de la inclusión el PAIS previó la formación y
asistencia técnica a las OSC para que pudieran acceder al financiamiento de un
proyecto. No hay evidencia de cuántas OSC que hayan solicitado apoyo técnico
para la formulación de proyectos, fueron más tarde financiadas, o lo que es igual,
cuántas pudieron haber quedado fuera de ese financiamiento. Sin embargo, se
evidencia que las OSC lograron obtener un conocimiento útil para lograr mayor
independencia frente al Estado, tanto en la formulación de proyectos como en
aspectos administrativos y de rendición de cuentas, en general un conocimiento
más allá de su experiencia de trabajo con las comunidades o de sí mismas al haber
sido parte de un Programa Nacional.
En más de una ocasión las OSC repitieron que se sentían en la capacidad de
continuar formulando y ejecutando proyectos así como de enseñar a otras
organizaciones las herramientas aprendidas. (FONVIS, 2003; FONVIS, 2005), sin
embargo, pese a estos aspectos positivos, se puede agregar que en cuanto a la
capacidad de las OSC para participar en los proyectos vía concurso, hay evidencia
que las OSC no lograron trascender su ámbito de influir en la Agenda Pública. Esto
no implica que este bien o mal, pero si es evidente por la débil ejecución de ese
componente del programa.
Igualmente, como la participación no fue prevista como un mecanismo de inclusión
sino de retirada del Estado, o no fue entendida para que los ciudadanos ejerzan
influencia en las decisiones del Estado, la participación consistió más en
colaboración funcional que de representación de intereses para incrementar los
espacios de poder o influencia. No se brindó formación o asistencia técnica que les
permitiera a las OSC contar con otras herramientas distintas a las de formulación y
ejecución de proyectos sociales, lo cual evidencia un fortalecimiento reducido a
aspectos técnicos. Si bien esta formación es válida para garantizar la efectiva
p. 139
ejecución del componente no contribuye a una mejor negociación con el Estado, o a
una mejor representación de las comunidades para la esfera pública.
Por otra parte quedó evidenciado en el capítulo anterior, que pese a los
procedimientos establecidos para la participación de la comunidad, no había
garantía de que ésta participara en la toma de decisiones pues sólo estaba previsto
que la comunidad participara en la identificación del problema y en el modo de
solucionarlo, es decir, sólo en la parte de diseño del proyecto.
En esta fase inicial, se sabe que existe una idea proyecto y hay una serie de
desventajas al momento de llegar a un consenso, por ejemplo, los grupos más
organizados tienen más éxitos de exponer e imponer sus ideas frente a los grupos
desorganizados, que son generalmente los más pobres. Además quedó pendiente
la incorporación directa de las comunidades, trabajar con ellas a lo largo de la vida
del proyecto en la toma de decisiones y seguimiento del proyecto, y porque no del
Programa.
Se replicó un modelo, desde el Programa, en el cual la rendición era frente al
financista y no a la comunidad. No había mecanismos de contraloría social, lo cual
significó una debilidad para el Programa en especial para el componente de
Monitoreo y Evaluación que se ejecutó con deficiencias. No se crearon los
mecanismos para una participación fiscalizadora, aunque en el caso de las
Organizaciones de Base estaba como generalizado que la comunidad se auto
controlaba, pero ciertamente no existía una condición a través de la cual la
Organización tenía que rendir a la comunidad, el mecanismo instalado era de
rendición al FONVIS como responsable de la Ejecución del Programa ante el BID y
la República.
Por otra parte, se observó que la creación de oportunidades de participación para
que los sujetos sociales se movilicen en torno a ellas, se complementa con un
objetivo concreto por el cual éstos tienen interés en participar, no obstante
dependiendo del origen de ese objetivo y de los espacios para participar, la
participación no necesariamente logra un cambio en las relaciones de poder y por
ende una real inclusión.
p. 140
Desde este sentido se puede decir que el Programa contribuyó en la superación de
la exclusión de los individuos, a través de los proyectos ejecutados, tal y como fue
previsto, es decir, al darles acceso a bienes y servicios, sin embargo, limitado a esa
concepción dejó fuera una condición sociopolítica en la cual el individuo vive
además la exclusión de la condición de ciudadanía, de la pertenencia a una
comunidad, de participar en un proceso comunicacional y de transformar con mayor
plenitud su condición de vida.
El cambio de una participación de las OSC asociado con la eficiencia en la
prestación de servicios públicos de acuerdo al contexto en el cual fue diseñado el
PAIS, a una participación que busca estar más comprometida con la justicia social,
aun le faltó avanzar hacia una participación más asociada a la Democracia, en la
cual más que dialogar y consultar a la comunidad para la formulación proyectos, se
compartía el poder en la toma de decisiones de manera plural y se reflexionaría
acerca de la construcción u organización de ese grupo o comunidad particular.
Además entre las Lecciones Aprendidas del Programa está que éste amplió sus
mecanismos de participación con el fin de lograr una mayor inclusión, de acuerdo
con las líneas del PES, para dirigirse a una participación más directa de la misma
sociedad organizada y no tanto con las Organizaciones Intermedias que
reproducían el mecanismo de fortalecer a las Organizaciones más fuertes y
consolidadas. En parte esta redefinición estuvo muy marcada por el
cuestionamiento de la representatividad por el actual gobierno y a su énfasis de una
participación directa y protagónica, pese a las limitaciones que le acompañan.
El fin último del PAIS hacia la atención de los más pobres se mantuvo presente a
lo largo de la vida del proyecto, al igual que la concepción de redes que estuvo
presente desde el diseño del programa, aunque con los cambios instalados a partir
del nuevo modelo de desarrollo económico, político y social, se dieron diferencias a
razón de que ahora las redes no son entre OSC sino con el Estado, a través de las
denominadas Misiones. Así, aunque el mecanismo de co-participación original del
programa se mantuvo, se puede decir que con el nuevo direccionamiento del
gobierno se configuró un mecanismo de participación que se articuló con otras
p. 141
estructuras del Estado (como las Misiones) a través de un fuerte apoyo
gubernamental para combinar capacidades, fortalezas y potencialidades dirigidos
hacia el logro de la corresponsabilidad, y de un discurso con énfasis en la
promoción de la organización social.
Esto dio como resultado el redimensionamiento de los espacios donde se promovía
la participación, de lo únicamente social hacia áreas más integrales y favoreció a
una nueva red que no estaba prevista originalmente como fue la incorporación de
agentes públicos en la promoción y convocatoria de la participación.
Finalmente, el Programa cumplió con el objetivo de desarrollo previamente
establecido, ya que logró atender a la población en situación de pobreza y pobreza
extrema dándose en el ámbito local alianzas entre el sector público, privado y las
organizaciones de la sociedad civil que permitieron la ejecución de proyectos
acordes con las políticas sociales establecidas en el país.
Sus resultados en cuanto a la participación estuvieron marcados por los
mecanismos previstos desde el nivel central, y si bien fueron positivos, no se puede
deducir que alcanzaron un nivel de participación ciudadana, pues al final fueron
procesos de transición y pautas de ejecución del Programa, lo que demarcó su vida
y no una transferencia real de poder a los beneficiarios directos del Programa.
p. 142
BIBLIOGRAFÍA
ARAYA, Eduardo (2005) “La democracia, la participación ciudadana y las políticas públicas”, X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago de Chile 18 - 21 Oct. 2005.
ALVARADO, Neritza (2003) “La Atención a la Pobreza en Venezuela: Del Gran Viraje a la Quinta República”, Ediciones Fundación Escuela de Gerencia Social - Serie Cuadernos de Investigación Nº 21.
ARNSTEIN, Sherry (1969) "A Ladder of Citizen Participation," JAIP, Vol.35, No.4, pp. 216-224.
BALLON, Eduardo (2001) “Impacto o Eficacia del Tercer Sector sobre la Sociedad”, Seminario Filantropía, Responsabilidad Social y Ciudadanía del 3 al 5 de Abril” CEDES- Fundación W.K. Kellogg, Antigua, Guatemala.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO - BID. (1997a) “Libro de Consulta sobre Participación”. Washington.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO - BID. (1997b) “Informe del Programa de Apoyo a las Iniciativas de la Sociedad Civil (PAIS)-Propuesta de Préstamo”. Washington.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO - BID. (2000a) “Marco de Referencia para la Acción del Banco en los Programas de Modernización del Estado y Fortalecimiento de la Sociedad Civil”. Departamento De Planificación Estratégica y Políticas Operativas. Documento en web.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO - BID. (2000b) “Participación Ciudadana en las Actividades del Banco Interamericano de Desarrollo. Documento para discusión”. Documento en web.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO - BID. (2002) “Estrategia para promover la participación ciudadana en las actividades del Banco”. Documento en web.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO - BID. (2003a) “Estrategia de Desarrollo Social del BID -Borrador”. Documento en web.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO - BID. (2003b) “Estrategia de Modernización del Estado”. Documento en web.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO - BID. (2006) “Informe de Terminación de Operaciones del Programa de Apoyo a las Iniciativas de la Sociedad Civil”. Caracas.
p. 143
BANCO MUNDIAL (1997) “El Estado en un Mundo de Transformaciones”. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. Washington.
BANCO MUNDIAL (2002) “Enfoque del Banco Mundial sobre la Participación”. mimeo. 5 pp.
BAÑON, Rafael (1997) “Los enfoques para el estudio de la Administración Pública: orígenes y tendencias actuales”. En Bañón y Carrillo (comp.) La nueva Administración Pública. Alianza Editorial. Madrid. pp.17-50.
BLACKBURN, James y HOLLAND, Jeremy (1998) “Who Changes? Institutionalizing participation in developnent”. Intermediate Technology Publicattions, London.
BAÑON, Rafael y CARRILLO, Ernesto (1997) “La Legitimidad de la Administración Pública”. En Bañón y Carrillo (comp.) La nueva Administración Pública. Alianza Editorial. Madrid. pp.51-75.
BARRANTES, César (2003) “Organizaciones Civiles de Desarrollo Social y Crisis en la Venezuela Bolivariana” Revista Venezolana de Gerencia. Año 8, Nº22. Caracas. pp. 285-306.
BOMBAROLO, Félix (2002) “El fortalecimiento de la participación ciudadana frente a los retos de la desigualdad social”. Documento preparado en el marco del Programa América Latina 2020, que lleva adelante la red europea de ONGs, RECAL. Buenos Aires.
CAMPS, Victoria (1996) “El Malestar de la Vida Pública” Grijalbo. Barcelona.
CONTRERAS, Miguel Ángel (2001) “Ciudadanía, pluralidad y emancipación: perspectivas democráticas de un debate en ciernes”. Cuadernos del Cendes. Año 18, Nº48. Caracas. pp.1-41.
CORBETTA, Piergiorgio (2003) “Metodologías y Técnicas de Investigación Social” Mc Grae Hill, Madrid.
CORDIPLAN (1995) “Un Proyecto de País, Venezuela en consenso, Lineamientos del IX Plan de la Nación”. Caracas.
CORDIPLAN - FONVIS (1996) “Taller de Autodiagnóstico con ONG’s, Organizaciones Comunitarias y otras entidades- PAIS”. Mimeo, Caracas.
CORPORACIÓN PARTICIPA y BID (2002) “Proyecto sobre consulta virtual sobre marco estratégico de participación ciudadana en las actividades del BID Informe Final”. Documento en web.
p. 144
CUNILL, Nuria (1991) “Participación Ciudadana. Dilemas y perspectivas para la democratización de los Estados Latinoamericanos”. CLAD y Editorial Nueva Sociedad. Caracas.
CUNILL, Nuria (1997) “Repensando lo Público a través de la Sociedad”. CLAD y Editorial Nueva Sociedad. Caracas.
CUNILL, Nuria (1999) “Significado de la participación ciudadana en el diseño de programas y proyectos sociales”. En Alvarez Lourdes y otros (coord.) Política Social: exclusión y equidad en Venezuela durante los años noventa. Nueva Sociedad/CENDES/ILDIS/FONVIS. Caracas. pp.203-219.
CUNILL, Nuria (2004) “La democratización de la Administración Pública. Los mitos a vencer”. En Bresser-Pereira y otros. Política y Gestión Pública. Nueva CLAD/FCE. Buenos Aires. pp.43-90.
FERRY, Jean Marc y otros (1992) “El Nuevo Espacio Público”. Editorial Gedisa. Barcelona, España.
FIDA - Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (2005) “Documento de Oportunidades Estratégicas del país (COSOP)” Documento Técnico: Pobreza y Pobreza Rural. Caracas
FONVIS/BID/UCAB (1997) “Base Documental. Programa de Apoyo a las Iniciativas de la Sociedad Civil- PAIS”. Documento preparado para ser presentado a la Misión de pre-análisis. Caracas.
FONVIS (2001) “Plan de Promoción y Captación de Recursos Año 2001- PAIS”. Mimeo, Caracas.
FONVIS (2003) “Taller de Lecciones Aprendidas del Programa de Apoyo a las Iniciativas de la Sociedad Civil “Caracas.
FONVIS (2005a) “Evaluación Final del Programa de Apoyo a las Iniciativas de la Sociedad Civil- PAIS”. Caracas.
FONVIS (2005b) “II Taller de Lecciones Aprendidas del Programa de Apoyo a las Iniciativas de la Sociedad Civil- PAIS”. Caracas.
GARCÍA-PELAYO, Manuel (1985) “Las Transformaciones del Estado Contemporáneo”. Segunda Edición. Alianza Editorial. Madrid.
GÓMEZ S. Henry, Vethencourt Fabiola, Armas A. Virgilio (coord.) (1999) “Gobernabilidad y Democracia. Venezuela: Comunidad, bienestar y mejoramiento de la gestión pública” Tomo III, Banco Mundial, PNUD, Proyecto de Desarrollo Social del Ministerio de la Familia, Caracas.
p. 145
GONZÁLEZ, Rosa Amelia (1994) “Organización de Participación Comunitaria. Su lucha contra la pobreza en Venezuela“. En: Juan Carlos Navarro, Las Organizaciones de Participación Comunitaria y la prestación de Servicios Sociales a los pobres en América Latina, IESA - BID, Caracas. pp. 164- 228.
HABERMAS, Jürgens (1990) “Historia y crítica de la opinión pública. La transformación Estructural de la Vida Pública”, Cuarta Edición. Editorial Gustavo Gili. Barcelona, España.
HERNÁNDEZ Y OTROS. (1991) “Metodología de la Investigación”. MacGraw Hill, México D.F.
HURTADO, Jacqueline (1996) “El Anteproyecto y el Marco Teórico. Un Enfoque Holístico”, Fundación SYPAL Servicios y Proyecciones para América Latina, Caracas.
LANDER, Edgardo (1998) “Límites actuales del potencial democratizador de la esfera pública no-estatal” En: Luis Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau, (editores) Lo público no estatal en la reforma del Estado. CLAD, Buenos Aires. pp.294-319.
LANDER, Edgardo (1997) “Desarrollo participativo y gobernabilidad local. Análisis del discurso de las agencias de asistencia internacional sobre la participación social 1970-1995”, XXI Congreso Latinoamericano de Sociología, Sao Paulo, septiembre 1997 (mimeo)
LÓPEZ MAYA, Margarita (1999) “Protesta y Cultura en Venezuela: los marcos de acción colectiva en 1999”, Colección Becas de Investigación CLACSO -Asdi, Buenos Aires.
LÓPEZ MAYA, Margarita (2004) “Venezuela 2001-2004: actores y estrategias” Cuadernos del CENDES Nº56, Caracas.
MACHADO, Clemy (1999) “Estrategias de Desarrollo Institucional para una Política Social como Instrumento del Desarrollo con Equidad”. En Alvarez Lourdes y otros (coord.) Política Social: exclusión y equidad en Venezuela durante los años noventa. Nueva Sociedad/CENDES/ILDIS/FONVIS. Caracas. pp.233-258.
MAGALLANES, Rodolfo (2005) “La Igualdad en la República Bolivariana de Venezuela”. Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, Número 2, Caracas. pp.71-99.
MERCHÁN, Rafael (2004) “Participación Ciudadana: límites y posibilidades”. Revista Latinoamericana de Política Economía y Sociedad Perspectiva, Número 2, Bogotá. pp.44-47.
p. 146
MONROY, David “Participación y Control Social en el marco de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y leyes vigentes” Material de Apoyo - Guía Nº 1, Fundación Escuela de Gerencia Social, Caracas.
MPD (1999) “El Plan Económico de Transición”. Caracas
MPD (2000) “La Propuesta de Chávez para continuar la Revolución” Caracas.
MPD (2001) “Lineamientos del Plan Económico Social de la Nación 2001-2007” Caracas.
MSDS (2002) “Plan Estratégico Social. El desarrollo de un Pensamiento Estratégico en las Políticas Públicas por la vida y la Salud.” Caracas.
NARAYAN, Deepa (2002) “Empoderamiento y Reducción de la Pobreza”. Alfaomega-Banco Mundial, Bogotá.
NAVARRO, Juan Carlos (1998) “Las ONG´s y la prestación de servicios sociales en América Latina: el aprendizaje ha comenzado” En: Luis Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau, (editores) Lo público no estatal en la reforma del Estado. CLAD, Buenos Aires. pp.50-70.
Organización de los Estados Americanos – OEA (1998) “Primera Cumbre de las América”. OEA - Documentos Oficiales del Proceso de Cumbres de Miami a Santiago, Washington, D.C.
Organización de los Estados Americanos – OEA (2001) “Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación Pública en la Toma de Decisiones sobre Desarrollo Sostenible”. OEA, Washington.
OPS/ CEPIS. (2000) “La participación Ciudadana”. Documento en Web.
PÉREZ, Magali y otros (2002) “Consensos y Disensos en torno a la Concepción de Participación en Venezuela”. Cuadernos del CENDES Nº49, Caracas.
RACHADELL, Manuel (1998) "La Participación de los Ciudadanos en la Actividad Administrativa". En: Participación Ciudadana y Democracia. COPRE-OEA, Caracas. pp.209-232.
REILLY, Charles (1998) “Redistribución de derechos y responsabilidades: ciudadanía y capital social” En: Luis Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau, (editores) Lo público no estatal en la reforma del Estado. CLAD, Buenos Aires. pp.263-294.
SELIGMAN, Adam (1997) “Virtud y Civilidad entre los Ámbitos Públicos y Privados”. En: Graciela Soriano de García - Pelayo y Humberto Njaim (editores) Vigencia Hoy de Estado y Sociedad. Fundación Manuel García Pelayo, Caracas. pp.17-40.
p. 147
SILVA, Héctor (1999) “La política social en Venezuela durante los años ochenta y noventa”. En Alvarez Lourdes y otros (coord.) Política Social: exclusión y equidad en Venezuela durante los años noventa. Nueva Sociedad/CENDES/ILDIS/FONVIS. Caracas. pp.85-115.
TAYLOR, J.S. y BOGDAN, R. (1984) “Introducción a los métodos cualitativos de Investigación”, Editorial Paidos.
VIEIRA, Liszt (1998) “Ciudadanía y Control Social” En: Luis Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau, (editores) Lo público no estatal en la reforma del Estado. CLAD, Buenos Aires. pp.137-164.
VILLORIA, Manuel (1997) “Modernización Administrativa y Gobierno Postburocrático”. En Bañón y Carrillo (comp.) La nueva Administración Pública. Alianza Editorial. Madrid. pp.77-103.
WAINWRIGHT, Hilary (2003) “Cómo Ocupar el Estado. Experiencias de Democracia Participativa”. Icaria Editorial. Barcelona, España
Documentos Legales Consultados
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (2000)
Ley Orgánica de Planificación (2001)
Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente –LOPNA (1998)
Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (2002)
Ley de los Consejos Comunales (2005)
Contrato de Préstamo Nº1045/OC-VE suscrito entre la República Bolivariana de Venezuela y el Banco Interamericano de Desarrollo (1998)
Páginas Web Consultadas
http://www.worldbank.org/participation/index.htm
http://www.iadb.org.
Ayuda Memoria, Minutas, Informes y Presentaciones
1. Minutas
a. Minuta de Reunión Nº22, 07-11-03 (MPD, FONVIS, MSDS, MF)
2. Presentaciones
p. 148
a. FONIVS, Presentación en Power Point de fecha 2004 “Situación del
Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestión de las Organizaciones
de la Sociedad Civil”
3. Informes
a. FONIVS, Informe de Avance de Avance de 1999
b. FONIVS, Informe de Avance de 2003
4. Ayuda Memorias
a. (MPD, BID) Ayuda Memoria Misión de Supervisión 16 de septiembre
de 1999.
b. (MPD, BID) Ayuda Memoria Misión de Revisión de Cartera del 14 al
18 de septiembre de 1999.
c. (MPD, FONVIS, MSDS, MF, BID) Ayuda Memoria Misión de
Administración del 05 al 08 de Agosto de 2003.
