Por: Luis Manuel Martínez Ramírez.

Resumen.

Este trabajo tiene como objeto central, ser la base teórica de un anteproyecto de tesis dirigido a estudiar los gobiernos locales y sus mecanismos de participación ciudadana, por lo tanto, se presenta cumpliendo básicamente una función de apoyo a un trabajo posterior. Sin embargo, aunque su contenido es básico en el área de las ciencias sociales y políticas, cuenta con gran contundencia y utilidad para realizar estudios relacionados con los gobiernos locales, sus funciones, su relación con el mercado y la sociedad, así como los mecanismos de participación ciudadana que se pueden implementar para adquirir legitimidad y gobernabilidad en un contexto democrático.

El presente trabajo a pesar de centrarse en áreas de estudio demasiado extensas, contiene ámbitos de estudio específicos como son: los asuntos públicos, aspectos jurídicos constitucionales, la praxis política y la interacción que se da entre el Estado, sociedad y mercado para generar valor público.

En este estudio se concentra una gran carga de responsabilidad, en cuanto que tiene que aportar los elementos sustanciales para que en un trabajo complementario a este, una vez estudiadas las características y funcionamiento de determinados gobiernos locales, se pueda plantear la posibilidad de implementar un nueva forma de hacer gobierno, administrar y gestionar los recursos públicos de manera diferente a la tradicional, con instrumentos de participación ciudadana específicos, como es el caso del presupuesto participativo.

Índice.

Introducción……………………………………………………………………… 2

Procedimientos usados para la búsqueda bibliográfica…………………. 4

Discusión bibliográfica…………………………………………………………. 5

1. Democracia…………………………………………………………………….. 5

1.1. Gobernabilidad…………………………………………………… 9

2. Participación ciudadana…………………………………………………….. 11

3. Estado, Sociedad civil y ciudadanía………………………………………. 14

3.1. El Estado……………………………………………………………… 14

3.2. Sociedad civil………………………………………………………… 15

3.3. Ciudadanía…………………………………………………………… 16

4. Gobierno local…………………………………………………………………. 17

5. Reforma del Estado y políticas públicas………………………………….. 21

5.1. Reforma del Estado…………………………………………………. 21

5.2. Políticas públicas……………………………………………………. 22

6. Presupuesto participativo……………………………………………………. 23

Conclusiones……………………………………………………………………… 25

Bibliografía………………………………………………………………………… 27

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Introducción.

Para estudiar a los gobiernos locales es preciso ubicarnos en un contexto que nos permita indagar mas allá de su composición, funciones y atribuciones, que no dejan de ser importantes, empero, el debate esencial para logara un fortalecimiento municipal se debe de concentrar en los elementos que les permita lograr un desarrollo favorable en cuanto a su economía y la eficiente distribución de sus ingresos (por mínimos que estos sean), así como en su régimen político instaurado por lo regular en contextos que pretenden ser democráticos. Estos pues, son factores fundamentales para la gobernabilidad en los diferentes ordenes de gobierno de los países que presumen ser democráticos, y mas aún en los municipios, puesto que es allí donde la ciudadanía tiene un contacto mas directo con el Estado, y el hecho de implementar mecanismos que fomenten la participación ciudadana, es una garantía para el surgimiento de dichos entes gubernamentales, así lo demuestran la mayoría de las experiencias municipales con proyectos y programas participativos.

Debido a lo anterior, este trabajo tiene por objeto instaurar un marco de referencia que de sustento y a su vez sirva de guía para el estudio de los mecanismos de participación ciudadana y los niveles en que se da dicha participación en los gobiernos locales, sin dejar de lado sus contextos políticos, económicos y sociales.

Por lo tanto, el marco de referencia contiene elementos e instrumentos sustanciales para el estudio de la participación ciudadana a nivel local, en un contexto democrático y sostenible socialmente, mismos que se desarrollaran a lo largo del estudio en cuestión, tales como:

La democracia; La gobernabilidad; La participación ciudadana; El Estado; La sociedad civil; La ciudadanía; El gobierno local; La reforma del Estado; Las políticas públicas; y, El presupuesto participativo.

La mayoría de estos elementos, además contienen otros elementos que se dan de manera natural al presentarse los primeros, tal es el caso la gobernanza, fortalecimiento institucional, el valor público, entre otros.

La intención de estudiar y conjugar los elementos mencionados, es para de cierta manera, inducirlos a crear las condiciones necesarias para la implementación de nuevos mecanismos de participación ciudadana en los gobiernos locales, como seria el caso de los presupuestos participativos. Si

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bien es cierto, la implementación de este tipo de instrumentos, depende tanto del contexto económico, político y social en el que se pretende implementar, como de la voluntad política de las autoridades municipales, regionales o nacionales, según sea el caso. Este, a mí parecer, es uno de los obstáculos mas grandes que se presentan al momento de querer introducirse al proceso de reformar el Estado, sea en aspectos de políticas esenciales para el funcionamiento del Estado (económicas, sociales, electorales, etc.), como en áreas administrativas e institucionales del sector público, este fenómeno no es menor, ya que se presenta en mayor grado cuando existe rivalidad política o simplemente por resistencia al cambio, aunque las circunstancias lo demande.

Otro aspecto que resulta necesario revisar, son los antecedentes de participación ciudadana que presentan las localidades donde se pretende implementar los nuevos instrumentos participativos, a su vez, se debe de investigar si existen instituciones que fomenten la cultura participativa y la ciudadanía, al mismo tiempo, hacer la respectiva evaluación para ver si están funcionando en ese sentido dichas instituciones. En caso de no obtener resultados positivos en dicha evaluación, se tendrá que buscar la manera de involucrar a las personas en los asuntos de interés público, y si la evaluación resulta positiva, se puede seguir con el mismo método. Lo importante en este punto es colaborar a que surja una cultura participativa desde el orden municipal, con el objeto de crear conciencia ciudadana. En este entendido es valido preguntar ¿Se podrá incentivar a las personas a que ejerzan sus derechos y deberes ciudadanos independientemente de los conflictos (políticos, económicos y sociales) y desigualdades que hay en la sociedad? En caso de ser posible ¿Qué beneficios reales se obtendrían?

Por lo anterior, este trabajo se enfocara de este momento en adelante, a explorar los elementos antes mencionados con el afán de brindar un argumento a favor de los instrumentos de participación ciudadana y de los beneficios que estos pudieran contraer si se ejercen de la forma adecuada y en las condiciones pertinentes.

Procedimientos utilizados para la búsqueda bibliográfica.

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Determinación del área de acción.

El área de acción de este estudio es extensa, sin embargo retomé los elementos principales de la democracia participativa, con el fin de acotar el trabajo y dirigirlo a investigar los componentes, etapas y procesos, así como algunas experiencias del presupuesto participativo. En tal sentido en este trabajo se podrán encontrar reflexiones y argumentos, así como sustentos teóricos de diversos autores a cerca de: la democracia, la gobernabilidad, la participación ciudadana, el Estado, la sociedad civil, la ciudadanía, el gobierno local, la reforma del Estado, Las políticas públicas y, el presupuesto participativo.

La intención de este trabajo es trasladar algunas experiencias internacionales que den cuenta de una realidad similar al caso de México, puntualmente al municipio Mexicali, en el estado de Baja California. Cabe mencionar que dicho municipio cuenta con un alto desarrollo económico, sin embargo la distribución de los recursos fiscales es sumamente inequitativa.

Iniciar la formación de la bibliografía.

La bibliografía se clasifico en base a las experiencias de los distintos países que han tenido antecedentes o actualmente están implementando un instrumento de participación ciudadana, como es el presupuesto participativo. Los países que fueron seleccionados y que delimitaron esta búsqueda fueron: Brasil, Chile, Perú, España y Francia. De la misma manera se recogieron los antecedentes de estos países en materia de participación, anterior a la implementación del presupuesto.

Área de investigación elegida: aspectos más relevantes.

Participación ciudadana, política públicas y democracia participativa. Estos son los aspectos mas relevantes o en los que hay que poner mayor atención, puesto que en torno a estos se lleva a cabo la gestión del gobierno que incorpora elementos participativos.

Decidir el tema del proyecto de investigación o de la tesis a realizar. Participación ciudadana en la toma de decisiones de las políticas públicas en México: Una propuesta de Presupuesto participativo.

1. DEMOCRACIA.

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El termino democracia, en la actualidad es utilizado en los diversos ámbitos en la mayoría de las sociedades del mundo, haciendo alusión ya sea a su forma de gobierno, a las reglas y procedimientos que rigen y guían la toma de decisiones colectivas tanto en el sector público como privado, incluso, hay quienes la conciben como un método político y no como un fin. Como se puede apreciar hay diversas acepciones respecto al término, lo que no quiere decir que solo una es la correcta, más bien, estas son recogidas para formar la sustancia de la democracia.

Históricamente la democracia presenta sus primeras incorporaciones en la vida pública de la antigua Grecia, principalmente en Atenas por el año 500 a.C., teniendo como principal característica la organización de su “pueblo” mediante instituciones que garantizaran la participación igualitaria y directa de los pocos que contaban con la calidad de “ciudadanos” en los asuntos públicos de la época. Cabe resaltar que paradójicamente, los atenienses no consideraban que las decisiones públicas mediante el sufragio fueran un mecanismo democrático, puesto que éste tendía a favorecer a los que concentraban el poder económico.

La antigua Grecia sin duda es la máxima expresión de lo que se presume como el surgimiento de la democracia; mientras que en Atenas se expresó como democracia participativa o democracia del pueblo, en Esparta la democracia se presento como un mecanismo de participación indirecta (sin la mínima pretensión de ser democráticos), lo que en la democracia moderna se considera como democracia representativa, donde los Espartanos que contaban con la calidad de “ciudadanos”, determinaban mediante el voto, quienes de la elite política serian sus representantes, mismos que serian los responsables de manejar los asuntos públicos.

Según lo anterior, se puede asumir que la democracia, constituye desde sus inicios hasta la actualidad, un conjunto de reglas y procedimientos para la toma de decisiones colectivas. Empero, según Hans Jürgen, existen diversas formas de democracia, donde lo que va a determinar el “grado de calidad” de estas, además de la participación colectiva, son las distintas dimensiones de igualdad o de justicia social que se presenten en cada sistema.1

De las formas de democracia existentes, Bobbio se centra en la democracia real, a la cual le asigna una utilidad empírica dentro de un sistema político-electoral, y se refiere a ésta como el conjunto de reglas procedímentales para la formación de decisiones colectivas que permiten una amplia participación social. También plantea que deben existir ciertos contenidos mínimos como el pluripartidismo competitivo, las elecciones universales libres, los procesos decisionales reglados en las instituciones de acuerdo con los principios de mayoría y/o consenso, así como el garantismo como elemento de cierre defensivo del sistema. 2

Bobbio para analizar los problemas de la democracia, identifica en primer termino las amenazas que surgen al interior de ésta y del formalismo de las

1 JÜRGEN, Hans: (2004). “Problemas de consolidación democrática y democracias defectuosas”.2

? RODRIGUEZ, Cesáreo. (1997). Norberto Bobbio y el futuro de la democracia.

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instituciones, puesto que dicho formalismo condiciona a la democracia real, ocasionando sucesos recurrentes tales como el aumento excesivo de aparatos burocráticos apenas controlables, el elitismo tecnocrático y oligárquico de los dirigentes públicos y de diversos grupos de interés que restringen el modelo representativo, la mediatización e incluso manipulación de la participación política popular dada la escasa información cívica y la pasividad general, la privatización de lo público (el clientelismo, el consociativismo y la corrupción) y la reducción del garantismo (es decir, del Estado de derecho). 3

Al igual que Bobbio, hay otros estudiosos que han realizado aportes interesantes en cuanto a la definición de democracia, sin embargo, dichos aportes van encaminados hacia definiciones minimalistas, tal es el caso de Joseph Schumpeter, Robert Dahl, Guillermo O`Donenll, Philippe Schmitter, entre otros, los cuales consideran como elemento principal, si no es que único, los mecanismos de participación electoral para que se sustente un régimen democrático.

En el caso de Jürgen, sostiene que la democracia requiere de más elementos y no se limita solamente a los mecanismos de participación electoral, por lo tanto postula un mínimo democrático cuyos elementos no pueden ser sustituidos por mecanismos informales; Dichos elementos son los siguientes:

1) El derecho de ciudadanía con alto grado de inclusión;2) Elecciones libres, honestas (free and fair), efectivas y competitivas; 3) La libertad de asociación y de información; 4) El gobierno exclusivo por representantes electos, responsables y

controlables; 5) El reconocimiento de los derechos humanos y cívicos; y,6) Las garantías del estado de derecho en el interés (y como protección) de

los ciudadanos.

Por lo anterior, la línea minimalista planteada en primer término seguirá siendo insuficiente en las sociedades modernas y en los sistemas políticos que pretendan ser catalogados como regímenes democráticos, en tanto no se incorporen libertades, derechos y garantías civiles y políticas de los ciudadanos frente al Estado, tal como lo hace la línea liberal anglosajona, planteada en segundo termino. En el momento que se logran conjugar la línea minimalista y la liberal anglosajona, es cuando se obtiene el concepto de democracia liberal, misma que se sustenta en el estado de derecho.La democracia liberal cuenta con once criterios para determinar el contexto en que se esta efectuando la democracia de un sistema político y los defectos que se puedan presentar en ellas (embedded democracy), sea a nivel nacional o en las entidades para los sistemas federales. De los criterios establecidos por Hans Jürgen, los siete primeros dicen relación con el régimen electoral (línea minimalista), y los cuatro siguientes con el estado de derecho y el control de poderes (línea liberal anglosajona), los cuales se revisaran en el esquema siguiente:

3 Ibid.

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Modelo De contexto democrático (Embedded Democracy).A) Régimen electoral

1. Representantes políticos electos2. Sufragio inclusivo3. Derecho a ser elegido4. Elecciones libres y honestas

Democracia exclusiva

.B) Libertades Políticas/Arena publica5. Libertad de opinión, de prensa y de información6. Derecho de libre asociación

Democracia iliberal (1)

.C) Poder real de gobernar7. Gobierno por representantes electos

Democracia tutelada

.D) Control de poderes (horizontal accountability)8. Check and balances

Democracia delegativa

.E) Estado de derecho/ciudadanía 9. Derechos humanos y civiles

10. Rule of law y judicial review- cortes de justicia independientes- igual acceso a/e igualdad frente a las cortes

11. Derechos y protecciones de minorías

Democracia iliberal (2)

Fuente: Hans-Jürgen Puhle

Para que se de la democracia en el contexto liberal o la consolidación democrática, es fundamental que se cumplan con los siguientes prerrequisitos: un stateness (existencia del Estado) y que este Estado sea relativamente independiente y autónomo, que exista la sociedad civil y un contexto socioeconómico delimitado. Los llamados “valores” democráticos pueden ayudar, pero no deben de considerarse prerrequisitos indispensables, como lo han demostrado Muller y Seligstone en sus oportunidades.

Ahora bien, para ubicar el contexto en que se da la “democracia defectuosa” de un sistema político, es preciso trasladar el caso en cuestión al esquema que nos proporciona Hans Jürgen, pero antes de mostrar el cuadro de contextualización de las democracias defectuosas, planteare su topología.

El termino democracia defectuosa se aplica a los sistemas políticos que se encuentran en transición democrática (de la línea democrática minimalista, rumbo a la democracia liberal), siguiendo solidamente los criterios de la embedded democracy. La topología de las democracias defectuosas según Jürgen se da de la siguiente manera:

1. La democracia exclusiva: su criterio central es la universalidad del derecho al voto. La exclusión puede realizarse por varios criterios: los más frecuentes son los criterios étnicos, religiosos, o de género.

2. La democracia tutelada: en este tipo de democracia defectuosa existen dominios reservados de fuerzas no democráticas que constituyen poderes y actores de veto, como los militares o diversos grupos oligárquicos tradicionales. (fue frecuente en América Latina).

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3. La democracia delegativa: En este tipo de democracia defectuosa, no funcionan los checks and balances. En la mayoría de los casos el ejecutivo domina al poder Legislativo y/o gobierna por decretos.

4. La democracia iliberal: en la democracia iliberal no funcionan los mecanismos del estado de derecho. Este es el tipo mas frecuente en todas las partes del mundo. La violaciones de los criterios de la democracia liberal pueden tener lugar en dos ámbitos distintos: primero, en el ámbito de las libertades políticas (en la arena pública), como la libertad de opinión , de información y de asociación, que forman parte de los derechos de participación política, y por eso, construyen (y frecuentemente van juntos con otros) defectos de exclusión; y segundo, en el ámbito de las garantías de las libertades de los ciudadanos frente al Estado, representadas por los derechos civiles y humanos, el acceso libre y eficiente a las instituciones del Estado de derecho y el principio de judicial review.

Cuando el funcionamiento de la democracia es insuficiente en un sistema político, es por que se esta presentando un caso de democracia defectuosa, este suceso suele crear inestabilidad política, misma que se traducirá en ingobernabilidad como consecuencia del exceso de demandas sociales que el sistema no esta en condiciones de atender equitativamente. Por lo tanto se necesitan nuevos instrumentos que contrarresten el efecto negativo de la inestabilidad y brinden sustentabilidad y legitimidad a las instituciones públicas. Los instrumentos más eficaces para la gobernabilidad son las políticas públicas y la participación ciudadana, la intención va a ser conjugarlas en un mismo instrumento participativo.

Poder real degobernar

A

Libertades políticas (arena pública)

B

D

Control de poderes

E

Estado de derecho, ciudadanía

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Régimen electoral

Contexto socioeconómico

Sociedad civil

Stateness

Fuente: Jürgens, H: 1997.

1.1. Gobernabilidad.

En términos empíricos, varios países demuestran que una gobernabilidad ineficaz obstaculiza su desarrollo económico, político y social, mientras que una gobernabilidad eficaz lo sustenta.

Para entrar en el campo de análisis en materia de gobernabilidad, es preciso en primer término situarnos en su concepto, para tal efecto, haré referencia a lo propuesto por Kaufmann, el cual plantea a la “gobernabilidad” (governance) como el conjunto de tradiciones e instituciones que determinan cómo se ejerce la autoridad en un país; ésta comprende:

el proceso de selección, supervisión y sustitución de los gobiernos, y sus mecanismos de rendición de cuentas (accountability) al público en general;

la capacidad del gobierno para administrar los recursos públicos de forma eficaz y elaborar, poner en marcha y ejecutar políticas y leyes adecuadas para el desarrollo del país y el bien común; y,

el respeto por parte de los ciudadanos y del Estado, de las instituciones que rigen sus relaciones económicas y sociales. Un amplio conjunto de indicadores internacionales informa la discusión sobre las diversas dimensiones de la gobernabilidad.4

Antonio Camou, ha realizado importantes aportes al tema de la gobernabilidad y al sustento institucional, es por eso que en esta ocasión retomare sus ideas elaboradas desde el pensamiento político. Camou sitúa la gobernabilidad desde sus orígenes, y parte identificando dos esferas opuestas: la esfera ética y la esfera de la eficacia; donde la primera se rige por la justicia y la legitimidad en la acción gubernamental; mientras que la segunda opta por la consecución de objetivos al menor costo; de estas dos esferas surge una tercera, la estabilidad, para establecer el orden político.

Dentro de las propiedades del sistema político, la gobernabilidad es un factor esencial, afirma Camou, puesto que un sistema político será más gobernable mientras tenga más capacidad de adaptación y mayor flexibilidad institucional respecto de los cambios de su entorno nacional e internacional, económico, social y político

Una vez identificadas las tres esferas, Camuo propone una definición más delimitada de gobernabilidad: “estado o grado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental”. Esta definición articula los tres principios (eficacia, legitimidad y estabilidad), asimismo permite ubicar a la gobernabilidad en el plano de relación entre sistema político y sociedad, sin excluir a ninguno de la relación de gobierno.5

El tema de la gobernabilidad, tal como se ha visto, se ha conducido a enfatizar en aspectos como la legitimidad de los gobiernos y la estabilidad política, así 4 KAUFMANN, D. : Kray y P. : Zoido-Lobaton. (1999, a y b). “Aggregating governance indicators”.5

? CAMOU, Antonio. (1995). “Gobernabilidad y Democracia”.

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mismo se analizan las relaciones entre el Ejecutivo y el legislativo, el papel de los partidos políticos, las relaciones entre Estado, mercado y sociedad civil; en cambio, el tema de la gobernanza ha conducido a la reflexión sobre la eficacia y eficiencia de las políticas públicas y la vinculación Estado - Sociedad Civil6.

Respecto al término gobernanza, tanto el Banco Mundial como el PNUD, lo acogieron y lo están implementando en variados estudios de caso.

En los proyectos de investigación de los Organismos Internacionales, se emplea el termino gobernanza relacionado con las políticas públicas sectoriales, territoriales y locales, así como con el medio ambiente, el desarrollo, la lucha contra la pobreza y contra la corrupción en la administración publica, la integración regional, etc.

Daniel Kaufman, director de Global Governance and Regional Learning del Banco Mundial en ese entonces, presento en la Conferencia anual CADE 2004 "Competitividad y desarrollo en democracia", realizada en la ciudad de Panamá, su estudio denominado “Desagregando y Midiendo la Gobernanza”, a efecto de postular los seis componentes claves de la gobernanza7:

1. Voz, Libertades Fundamentales, Accountability;2. Estabilidad Política, y sin Violencia y Crimen;3. Calidad del Marco Regulatorio;4. Eficacia Gubernamental/Burocracia;5. Control de la Corrupción; y,6. Aplicación de las Normas del Derecho.

A los componentes en cuestión establecidos por Kaufman, me parece fundamental integrar otro más, quizás el más importante para que se ejerza la plena gobernanza, me refiero al elemento de la participación ciudadana, independiente de las libertades fundamentales, por lo tanto, el siguiente capítulo de este trabajo lo dedicare exclusivamente al tema de la participación ciudadana.

2. PARTICIPACIÓN CIUDADANA. La participación ciudadana es el elemento sustancial de un sistema democrático. Su propósito es fortalecer y construir herramientas que permitan mediante la generación de espacios de participación, la interacción entre la sociedad civil y el Estado.

Antes de entrar enteramente al tema, es preciso enunciar como se cataloga la participación en sus distintos ámbitos. En este sentido se va a establecer la 6

? CONCEPCIÓN, L. (2006). “La gobernanza-gobernabilidad de Baja California en un contexto global y transfronterizo”.

7 Ver paper en página web del Banco Mundial: www.worldbank.org/wbi/governance . “Gobernanza y Competitividad: Evidencia e Implicaciones”. Daniel Kaufmann. Instituto del Banco Mundial.

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participación ciudadana como elemento base, misma que se define como la participación de las personas en actividades de interés colectivo y/o público, e incluye la participación política y la participación social.

En este sentido, se establecerán las diferencias básicas entre lo que se denomina participación social y participación política; la primera, no necesariamente tiene que incorporar el tema de los derechos ciudadanos o políticos, la participación puede ser meramente para formar parte de una agrupación social, sea ésta de carácter deportivo, de recreación, cultural, religiosa o de beneficencia, y su participación es de acuerdo a la actividad que le corresponde a cada agrupación; mientras que la participación política, si incorpora el tema de dichos derechos, los cuales se orientan a las actividades del ámbito político mediante organizaciones comunales, organizaciones sindicales, las ONG´s, Partidos Políticos y sindicatos, y sus actividades más recurrentes son el ejercicio de los derechos a votar y ser votados, manifestaciones públicas, actividades cívicas, y otras que tienen que ver con el ámbito público.

Otro aspecto que necesariamente se debe dilucidar, es que la participación ciudadana tiene dos visiones, una es la del Estado, y la otra de la ciudadanía, cada uno de estos entes la conciben de distinta manera. La visión del Estado enfatiza en la institucionalidad y las responsabilidades de la ciudadanía; mientras que la visión de la ciudadanía, pone énfasis en los derechos de los ciudadanos y las responsabilidades del Estado.

Ahora bien, para efectos de este trabajo, se tomara como referencia la visión del Estado, la cual asume como sus responsabilidades: informar a la ciudadanía, consultar a la ciudadanía para incorporar la información oportuna derivada de las demandas sociales, y colaborar en conjunto con la ciudadanía sobre la definición y diseño de los programas de gobierno.Con el afán vislumbrar la importancia del presente tema, es preciso plantear el siguiente cuestionamiento ¿Cuál es la importancia de la participación ciudadana? La respuesta no es trivial, puesto que el sustento de dicha participación, esta en que los ciudadanos pueden contribuir de manera eficaz y original a la elaboración de políticas públicas, a partir del conjunto de recursos de la sociedad, para enfrentar los numerosos problemas de gobernabilidad. Para que la participación ciudadana sea efectiva se requiere, entre otros elementos, un conjunto de actitudes y disposiciones entre los ciudadanos y el Estado, además de los marcos institucionales necesarios para su desarrollo.

Por lo anterior la OCDE elaboro el manual que contiene los distintos niveles de participación ciudadana, los cuales mediante su institucionalización, la ciudadanía contará con la facultad para incidir en el proceso de las políticas publicas, trayendo consigo un mayor grado de legitimación y gobernabilidad en el ejercicio gubernamental. Dichos niveles de participación constan de información, consulta y participación, para la elaboración de políticas públicas.

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En el estudio de la interacción Estado-ciudadanía, la perspectiva adoptada, como se menciono con anterioridad, es la de las instituciones públicas y la pregunta que se plantea es la siguiente: ¿cómo pueden las instituciones públicas fortalecer sus relaciones con los ciudadanos? En términos prácticos, esto se traduce en los niveles de participación ciudadana8:

Información: Las instituciones públicas difunden, por iniciativa propia, informaciones sobre elaboración de las políticas, o bien los ciudadanos obtienen información a partir de su propia demanda. En uno u otro caso, el flujo de informaciones está orientado esencialmente en una sola dirección que va de las instituciones públicas hacia los ciudadanos; se trata de una relación unidireccional.

A manera de ejemplo, se citará el acceso a los archivos públicos, los diarios oficiales y los sitios de la administración pública en Internet. La información puede proporcionarse en varias formas: impresa, audio, visual, electrónica, etc.

Herramientas que se utilizan para la información: Con estas herramientas se busca el fortalecimiento de las relaciones instituciones públicas-ciudadanos.

Herramientas que favorecen la información: Informes, Manuales, guías, folletos, desplegados, carteles, centros y módulos de información, exposiciones, publicidad (medios), Comunicados de prensa, conferencias de prensa, entrevistas, entre otros.

Consulta: Las instituciones públicas demandan y reciben respuestas de los ciudadanos sobre la elaboración de políticas públicas. Para obtenerlas, dichas instituciones definen de qué interlocutores desean recibir una opinión, así como los puntos precisos sobre los cuales opinar. Para que esto sea posible, también es necesario informar previamente a los ciudadanos sobre estos puntos. En esas condiciones, la consulta crea una relación bidireccional limitada entre instituciones públicas y ciudadanos.

A manera de ejemplo, citaremos los comentarios sobre un proyecto de reglamentación y las encuestas de opinión pública.

Herramientas utilizar para la consulta: En esa relación bidireccional las instituciones públicas reciben respuestas solicitadas de parte de los ciudadanos cuando les ofrecen información sobre un asunto particular y les piden su opinión al respecto. Citemos, entre las herramientas que favorecen las respuestas solicitadas:Herramienta que favorece la información no solicitada: Buzones.

Herramienta que favorece la información solicitada: Cuestionar, escuchar y rendir cuentas; Realizar actividades enfocadas a los comentarios; Grupos temáticos de discusión; Encuestas; y, Sondeos de opinión.

8 Ver Participación ciudadana. OCDE. 2001. Manual de la OCDE sobre información, consulta y participación en la elaboración de políticas públicas.

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Herramienta para consultas circunstanciales: (resolver un problema específico en un tiempo determinado): Talleres, seminarios y conferencias; Audiencias públicas; Y, plebiscitos no vinculantes.

Herramientas de consulta continua: Horas de recepción; Paneles ciudadanos; Y, comisiones consultivas.

Participación activa: Los ciudadanos participan activamente en la toma de decisiones y en la elaboración de políticas públicas. Esto refiere a que los mismos ciudadanos jueguen un rol en la elaboración de políticas públicas; por ejemplo, proponiendo alternativas. Sin embargo, tanto la definición de una política como la decisión final sigue siendo responsabilidad del gobierno.

La participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones crea una relación bidireccional entre las instituciones públicas y los ciudadanos y se fundamenta en el principio de la coparticipación. A manera de ejemplo, citaremos los grupos de trabajo abiertos, los paneles de no-especialistas y los procesos de diálogo.

Al pasar de la información a la consulta y de allí a la participación activa, la influencia de los ciudadanos en la toma de decisiones se ha incrementado. La influencia de los ciudadanos no puede en ningún caso sustituir la aplicación de las reglas formales y de los principios de la democracia, que consisten en elecciones libres y honestas, asambleas verdaderamente representativas, ejecutivos responsables de sus actos, instituciones públicas políticamente neutras, pluralismo y respeto de los derechos humanos.

Herramientas utilizar para lograr una participación ciudadana activa: Invitar a los ciudadanos a participar en la elaboración de una política, es el medio más eficiente de fortalecer las relaciones instituciones públicas-ciudadanos. Esto significa que la administración pública reconoce el papel autónomo de los ciudadanos en esta relación y lo respalda.

Herramientas que permiten implicar a los ciudadanos en el establecimiento de prioridades son:

-Conferencias de búsqueda de consenso. Un grupo de 10 a 15 ciudadanos se reúne para plantear preguntas a algunos expertos sobre un problema de gobierno.

-Jurados de ciudadanos. Esta herramienta relativamente reciente se parece a las conferencias de búsqueda de consenso, pero se distingue de ellas en importantes aspectos, el interrogatorio se desarrolla como en un tribunal, en una sala abierta al público. Herramientas que permiten implicar a públicos de expertos son los siguientes: -Evaluación realizada por los interesados. Esta herramienta deja la evaluación de las políticas gubernamentales en manos de un grupo de expertos y de representantes de grupos de interés y de organizaciones de la sociedad civil. La institución pública permite el acceso a los datos necesarios y se compromete a publicar los resultados de la evaluación. Los resultados incluyen

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un análisis de la política actual y recomendaciones sobre los cambios necesarios.

- Las comisiones tripartitas tradicionales y los grupos de trabajo mixtos. Estas herramientas reúnen en un grupo mixto a expertos designados por diversas organizaciones y a representantes del Estado.

El grupo prepara propuestas concretas para la elaboración de una política. Funciona a puertas cerradas y sus trabajos son relativamente confidenciales hasta que se haya llegado a una conclusión negociada.

Herramientas que buscan lograr un compromiso más importante del público: Los grupos de trabajo abiertos; Foros de ciudadanos; Y, Los procesos de diálogo (talleres interactivos).

3. ESTADO, SOCIEDAD CIVIL Y CIUDADANÍA.3.1. El Estado.

El término “Estado” como forma de organización social y política, es utilizado por primera vez por Maquiavelo en su obra el príncipe, la cual fue comenzada en 1513. Así mismo Bodino es el primero que lo plantea conceptualmente añadiéndole un elemento clave: la soberanía.

Norbert Lechner dice "Un Estado existe en términos jurídico-institucionales, cuando se da un territorio delimitado, una población y un gobierno central, que ejerce el poder sobre ambos, representando una soberanía nacional.9"

En este entendido, el Estado debe de contener para su existencia un territorio, una población humana y un gobierno investido de autoridad y soberanía para establecer las normas que regulen su sociedad.

"Los tratadistas suelen distinguir dos elementos esenciales del Estado: los materiales (territorio y población) y los formales (los órganos oficiales que lo representan y cumplen sus funciones, y la autoridad legal de la que se hallan investidos)10."

3.2. La Sociedad Civil.

Para realizar un análisis respecto a la sociedad civil, es preciso retomar tanto la perspectiva antigua o contractualista de los siglos XVII y XVIII sostenida por Hobbes, Locke, Rousseau y Kant; así como la concepción moderna de Hegel.

La primera perspectiva, supone que la sociedad civil seria el arreglo político que surge como consecuencia del contrato social, una construcción deliberada

9 LECHNER, Norbert. (1985). "Aparato de Estado y forma de Estado".

10 ANDER - Egg., Ezequiel. (1991). Léxico de Política.

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de los individuos, que los sustrae del estado natural, por lo tanto, la sociedad civil y el Estrado, ocuparían el mismo espacio de sociabilidad política.

En la segunda perspectiva, la del concepto moderno, Hegel postula que la sociedad civil y el Estado constituyen ámbitos diferentes y separados, en realidad excluyentes. En tal caso, la sociedad civil estaría compuesta por una red compleja en donde convergen diversos componentes y relaciones, entre los cuales se encuentran: individuos, grupos y clases sociales, corporaciones, el mercado, ciertas instituciones como la administración de justicia y la policía, y un marco normativo específico.11

Dicho de otra manera, la sociedad civil está compuesta por el conjunto de organizaciones e instituciones cívicas, voluntarias y sociales que forman la base de una sociedad activa, para tal efecto, dichas asociaciones o fundaciones deben de constituirse como no lucrativas, independientes a las estructuras del Estado y de las empresas. Aquí se presentan la tipología más frecuente de organizaciones de la sociedad civil:

Organizaciones no gubernamentales (ONG); Organizaciones no lucrativas (ONL); Clubes y organizaciones deportivas; Clubes sociales; Grupos religiosos; Sindicatos; Colegios Profesionales; Organizaciones barriales, comunidades; Individuos, familias; y, Toda entidad que no dependa del poder político.

El Banco Mundial utiliza el término sociedad civil para referirse a una amplia gama de organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro que están presentes en la vida pública, expresan los intereses y valores de sus miembros y de otros, según consideraciones éticas, culturales, políticas, científicas, religiosas o filantrópicas. Por lo tanto, el término organizaciones de la sociedad civil abarca una gran variedad de organizaciones: grupos comunitarios, organizaciones no gubernamentales, sindicatos, grupos indígenas, organizaciones de caridad, organizaciones religiosas, asociaciones profesionales y fundaciones.La sociedad civil también es llamada por algunos teóricos como el Tercer Sector, este término se asocia a la idea de una tercera esfera separada del Estado y “el mercado”.

Lester Salamon, presenta los primeros datos del proyecto comparativo sobre el Tercer Sector de la John Hopkins University, donde comparte las definiciones comunes del proyecto: definen el universo de investigación como “sector sin fines de lucro” y se centran en su estructura e importancia económica. En sus términos se trata de reconocer un “sector” económico compuesto por “una amplia variedad de instituciones sociales que operan por fuera del Estado y del

11 VIVEROS, Felipe. (1998). “La participación de la sociedad civil en acciones de interés público”.

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mercado”. Como se sabe, el autor reconoce cinco características de dicho sector: organizaciones formales, privadas, no distribuyen ganancias, autónomas y que incorporan trabajo voluntario12.

3.3. Ciudadanía.

El concepto de ciudadanía conjuga derechos y responsabilidades de los individuos, los cuales son regulados por un ordenamiento político institucional, contando además con aceptación social.

Por lo tanto, el ciudadano “en teoría” debe de disponer de una serie de derechos reconocidos y fundamentados institucionalmente, pero además tiene obligaciones con respecto al resto de los integrantes de la colectividad y con el mismo Estado.

La condición de ciudadano es asignada a los individuos que cumplen con determinados “requisitos”, los cuales hace que las personas sean acreedoras a esa calidad, básicamente los requisitos son los siguientes: ser miembro de una comunidad política, habitar en el territorio del que se es ciudadano, cumplir con las normas que regulan la comunidad política. Al cumplir con estos “requisitos” se gozara de la condición de ciudadano, la cual contrae una serie de deberes y derechos, de los cuales los más importantes son los derechos de participación política, como el derecho al voto, y a la participación en otras actividades cívicas.

Entonces podemos entender la ciudadanía, como un conjunto de derechos garantizados por el Estado, y a su vez, como responsabilidades hacia la comunidad política de la que se forma parte. A continuación enunciare los elementos de la ciudadanía:

1) La ciudadanía supone la existencia de individuos con cierta autonomía, con capacidad de pensar y decidir con criterios propios;

2) La existencia y reconocimiento de derechos civiles, políticos y sociales.

3) La posibilidad de ejercer esos derechos;

4) La existencia de un sentimiento de pertenencia a una comunidad política;

5) La capacidad de decidir libremente y de participar activamente en los asuntos públicos; y,

6) la capacidad de participar en la riqueza y el bienestar que produce una sociedad.

12 LESTER M. Salomón : Helmut, K : Regina List : Stefan T. (1999). Dimensiones del Sector No Lucrativo.

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Uno de los exponentes más notables sobre el tema, Marshall T. H., entiende por ciudadanía a la "plena pertenencia a una comunidad, donde pertenencia implica participación de los individuos en la determinación de las condiciones de su propia asociación. La ciudadanía es un status que garantiza a los individuos iguales derechos y deberes, libertades y restricciones, poderes y responsabilidades”.13

Marshall señala que la ciudadanía supone el ejercicio de tres tipos de derechos. A) civiles: libertad de propiedad, libertad de contrato, de pensamiento, de conciencia y religión, libertad de expresión y opinión, de libre transito y de justicia. B) Derechos Políticos: A elegir y ser elegidos, a participar en los asuntos públicos, al voto, etc.; y, C) Derechos Sociales: A la vida, a la alimentación, al trabajo, a la sindicalización, a la seguridad social, a la vivienda, salud, educación.

Bobero, de forma polémica aborda el tema y realiza los siguientes cuestionamientos ¿podemos ser ciudadanos iguales en una sociedad desigual? ¿Es posible que todos tengamos los mismos derechos y las mismas obligaciones siendo tan desiguales?

Dar respuesta a estas preguntas tendría sentido si se pudiera categorizar la condición de ciudadano, otorgando distintos grados de ciudadanía diferenciados por sus “requisitos”. En este caso sí se pudieran responder las preguntas planteadas, sin embargo la ciudadanía no es solo un status definido por un conjunto de derechos y responsabilidades. Si así lo fuera, existirían ciudadanos de primer grado, de segundo, tercero y así sucesivamente.

4. GOBIERNO LOCAL.Para entrar en materia de gobierno local, el cual juega un papel medular en el presente trabajo, y por ende se requiere entender su función, organización, características, facultades y recursos, es preciso plantear esta interrogante: ¿Qué es el gobierno Local?

El gobierno local, o municipalidad, es la forma básica de organización de la mayoría de los países, cuentan con autonomía política, económica y administrativa, y además es el ente del Estado mas cercano a los ciudadanos, por lo cual, es ahí donde los vecinos participan de manera directa en los temas relacionados con los intereses de su comunidad, así mismo, estos tienen como función, mediante “sus recursos” fomentar el bienestar de los pobladores a través de la prestación de servicios públicos y el desarrollo de su localidad.

Los gobiernos locales juegan un rol trascendental dentro del sistema político, ya que permiten que los ciudadanos, como miembros de la comunidad, se acerquen más a las autoridades, exista participación en las decisiones de gubernamentales, y puedan ser informados de como se están invirtiendo los recursos públicos, estas circunstancias favorecen la gobernabilidad y la gobernanza, se legitiman los gobiernos mediante sus acciones en conjunto con

13 MARSHALL, T. H. (1997). “Ciudadanía y clase social”.

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la sociedad y es desde esta división territorial donde se debe de promover el ejercicio pleno de la ciudadanía dentro de un orden democrático.

Las autoridades municipales están conformadas en su esencia (puede variar según el Estado) por un Concejo municipal o Ayuntamiento, según sea el caso. El Concejo municipal o Ayuntamiento está integrado por el alcalde y los regidores, aunque esta estructura también puede variar, integrando más figuras, como la de un órgano fiscalizador, la función de dichas autoridades municipales es emitir normas y vigilar el buen uso del dinero y los recursos de la municipalidad.

Como expresión de esta discusión la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones (FLACMA) –que agrupa a las asociaciones nacionales de municipalidades de toda América Latina- en su “Agenda Municipal Latinoamericana” establece: “…la función principal de los gobiernos locales es la promoción del desarrollo (siendo ésta) simultáneamente política, económica, social, cultural y ambiental”… “Se inicia con la generación democrática de sus autoridades, se reafirma mediante consultas periódicas a la ciudadanía… se hace efectiva con la gestión participativa de los servicios, programas y proyectos… mediante alianzas con instituciones públicas y privadas. De este modo, se logra… la gobernabilidad del territorio local.14

La nueva gestión municipal latinoamericana es entendida por las asociaciones nacionales como una manera abierta de gestionar el desarrollo, donde las municipalidades “aprenden” a concertarse con actores privados y ciudadanos para resolver los cambiantes problemas del desarrollo.

El concepto de gobierno local adquiere relevancia por las “buenas prácticas” de muchas administraciones municipales que realizan acertadas gestiones, las que trascienden el simple cumplimiento de la norma y la entrega de servicios. Varias grandes y medianas ciudades latinoamericanas llaman la atención por su capacidad de ir más allá de las fronteras de la administración al encabezar procesos de desarrollo local.

Estos procesos muestran cambios en la naturaleza de la acción local. La institución municipal evoluciona, y pasa de ser:15

De productora de servicios a proveedora de bienes públicos. Las municipalidades no están obligadas ahora a producir los servicios que prestan a los vecinos, pueden contratarlos, licitarlos, delegarlos o trasferirlos del todo al sector privado o a la organización ciudadana.

14 FLACMA. (2000). “Hacia una Agenda Municipal Latinoamericana”. IULA/FLACMA.

15 Ibid.

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De administración municipal a gobierno local promotor del desarrollo (humano y sustentable según el PNUD). Antes los municipios hacían sólo lo que la Ley les asignaba como competencias –muchas veces ni siquiera eso-, ahora las municipalidades deben “adelantarse” a la norma y hacer lo que los ciudadanos esperan para resolver problemas e impulsar el progreso.

De administración vertical, normativa y rígida hacia una “gestión

participativa” interna y externa centrada en el capital humano municipal y en el capital social local. Tradicionalmente la autoridad “mandaba”, dado que tenía el poder para hacerlo. En la actualidad la capacidad de “hacer cosas” se encuentra dispersa entre muchos agentes sociales Y económicos, de modo que la autoridad tiene que ponerse de acuerdo con estos para lograr el desarrollo local.

Una vez revisados sus aspectos generales de los gobiernos locales, el caso que me interesa abordar puntualmente es el de los municipios de México, por lo tanto planteare de forma textual lo que estipula la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para esta materia.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dentro del titulo quinto (De los Estados de la Federación y del Distrito Federal), en el artículo 115. Establece que los estados adoptaran, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes:16

I. cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado.

II. los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejaran su patrimonio conforme a la ley.

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración publica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

III. los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

16 * Nota: De la Constitución, extraje los elementos necesarios como base para la realización de este trabajo.

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i. agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

ii. alumbrado publico;

iii. limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

iv. mercados y centrales de abasto;

v. panteones;

vi. rastro;

vii. calles, parques y jardines y su equipamiento;

viii. seguridad publica, en los términos del articulo 21 de esta constitución, policía preventiva municipal y transito; e,

ix. los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

IV. los municipios administraran libremente su hacienda, la cual se formara de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.

Las legislaturas de los estados aprobaran las leyes de ingresos de los municipios, revisaran y fiscalizaran sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.

Con los elementos planteados que nos brinda el artículo 115. Constitucional, se presenta la factibilidad de implementar mecanismos de participación ciudadana en el proceso de políticas públicas que contribuyan al desarrollo local.

5. REFORMA DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS. El tema de la Reforma del Estado y Políticas públicas es otro elemento a considerar en este trabajo, su debate es extenso y aunque ya tiene

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algunas décadas en la palestra siguen siendo temas vigentes, tal es así que no dejan de atraer la atención de varios estudiosos del Estado y sus funciones.

En un primer plano me situare en la reforma del estado. Por lo que es indispensable saber a que se le llama reforma del estado.

5.1 Reforma del estado.

Si bien es cierto, la reforma del estado se puede entender como un proceso dentro del cual el Estado va adecuando sus instituciones para dar respuesta tanto a sus problemas, como a las potenciales crisis que se pudieran presentar o más aún para enfrentar las crisis existentes. Este proceso cuenta con diversas fases, donde el Estado debe de intervenir en las políticas que rigen en las materias donde se presentan problemas, o readecuando el mismo aparato administrativo. La filosofía de la reforma del estado se da en primer termino en materia económica, para proteger los intereses sociales, y se remonta a finales del siglo XIX debido a la crisis suscitada a nivel mundial; dicho proceso se presenta nuevamente en la época moderna con gran influencia en Latinoamérica con el Consenso de Washington, donde se implementa una política de mercado, con el objeto de reducir al mínimo el papel del Estado en el ámbito de la economía de los países de la región latinoamericana.17

Algunos autores han realizado grandes aportes al tema, emitiendo definiciones para comprender el proceso en que se da la reforma del estado, uno de ellos es Luis Aguilar Villanueva, catedrático de El Colegio de México, señala que "el concepto de Reforma del estado es muy extenso, ya que incluye gran cantidad de temas que pertenecen a los ámbitos de política económica, política social, administración pública, política electoral, a la naturaleza del Estado. Siendo pues un concepto tan vasto termina por perder su significado, por lo que desde las distintas disciplinas se intenta precisar su significado acotándolo a campos más definidos".

En todo caso se podría entender que las reformas al Estado son procesos inducidos cuyos objetivos esenciales buscan que el Estado asegure su supervivencia y su funcionalidad ante los incesantes cambios económicos, políticos y sociales de cada país.

A su vez, Mauricio Merino, investigador del CIDE, plantea que "la reforma del Estado representa la parte formal del dinamismo propio de la gobernabilidad democrática, que a fin de cuentas exige un nuevo arreglo institucional capaz de procesar las transformaciones del régimen de manera pacífica, legal y democrática”.

17 TOMASSINI, L. : Armijo, M. (2002). “Metodología para el análisis de los procesos de reforma del Estado”.

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Por su parte, el BID enuncia cuatro áreas de la estrategia de modernización del Estado: gobernabilidad democrática, gestión pública, Estado de derecho, e interrelación entre el Estado, el mercado y la sociedad. Abordan cuestiones tales como la seguridad de los ciudadanos, la participación de la sociedad civil, la administración pública electrónica, la administración tributaria y la política fiscal, por medio de diversas actividades tales como talleres financiados por proyectos, seminarios, cursos y publicaciones orientados a alcanzar el consenso de todas las partes interesadas.

5. 2. Políticas públicas.

Para contextualizar el surgimiento de las políticas públicas, es preciso ubicarlas como parte fundamental de la reforma del estado, y para ello hay que remontarnos a la crisis del Estado de bienestar y su posterior transformación, donde se demostró, entre otras cuestiones, que era necesario romper con los estilos tradicionales de relaciones y modos de tomar decisiones y gestionar los bienes públicos, en ese sentido, se admitió que la escasez y los costos de ese entonces se estaban convirtiendo en graves problemas tanto económicos como de gobernabilidad, es por ello, que en los Estados Unidos de Norteamérica, después de la segunda Guerra Mundial, se instituyó una nueva forma de gobernar, esta es, mediante las política pública, a esto se aúna los reclamos de democratización por parte de la ciudadanía Estadounidense, lo que exige cambios sustanciales en los modos tradicionales de hacer política.18

Estos cambios van dando lugar a un nuevo patrón de policy making, que va modificando reglas, procedimientos, incluso, la concepción de la relación entre sociedad y gobierno. Al mismo tiempo emergieron nuevos actores políticos y organizaciones sociales, con ideas, prácticas y discursos alternativos, y nuevos liderazgos sociales.

Una vez revisado el contexto en que emergen las políticas públicas, citare un primer acercamiento a su conceptualuzación, el cual plantea que son procesos netamente políticos y no puramente una ordenación técnica de medios para el cumplimiento de metas u objetivos.19

De manera mas concreta, Tamayo define a las políticas públicas como “el conjunto de objetivos decisiones y acciones, que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritario”.20

6. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO.

18 AGUILAR, Villanueva, Luis. (1996). Problemas Públicos y Agenda de Gobierno.19 NOE, Marcela. “Ciudadanía y políticas publicas”

20 TAMAYO, M. (1997) “El análisis de las políticas públicas”

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El tema de los presupuestos participativos (PP) es relativamente nuevo, como se menciono con anterioridad, en primer termino, las políticas públicas surgen como un instrumento que evolucionaría la manera en que tradicionalmente se gestionaban los recursos públicos, por lo tanto, el PP surge como un instrumento que se crea para implementar una nueva forma de gestionar los recursos del Estado en virtud de atacar los problemas y necesidades que atañen a las diversas comunidades, incorporando además, elementos democráticos, a través de la participación de la ciudadanía, la cual influye potentemente en la gobernabilidad de los Estados y en su legitimidad21.

Para entrar al tema con más intensidad, haré alusión al surgimiento y antecedentes del PP. Este surge en Brasil en las últimas décadas del siglo XX, después de la promulgación de la Constitución Federal de 1988, en Porto Alegre, bajo un clima de alta corrupción y despilfarro de los recursos públicos, posteriormente se da en un número creciente de municipios mediante una experiencia de democracia directa. Esta práctica de deliberación política, no prevista específicamente por el texto constitucional, emerge como un nuevo instrumento de democracia participativa.

La idea central estriba en que la existencia de una gestión pública transparente, con rendición de cuentas públicas y regulares (mayor accountability), depende de un efectivo control social a partir de involucrar de manera directa a los ciudadanos en la vida política. Buscando con esto mayor legitimidad en los procesos democráticos, por medio de la participación ciudadana.

¿Que son los Presupuestos Participativos? Prácticamente, el Presupuesto Participativo es un instrumento de participación ciudadana, mediante el cual a la población de determinado territorio adquiere la facultad de decidir en que gastar el presupuesto destinado para ese rubro. La importancia del PP estriba en que los ciudadanos puedan elegir como se gastan los recursos mediante la previa definición de prioridades comunales que se van a poner a consideración de los habitantes.

Los Presupuestos Participativos permiten acercar el gobierno local a la ciudadanía a través de la participación directa. Es decir, ciudadanía con capacidad, facultades y derechos para pensar, proponer, decidir y actuar mediante los principios de los Procesos Participativos, los cuales se establecen de la siguiente manera:

Democracia participativa; Es un proceso abierto, no excluyente; Se asigna dinero público a las demandas ciudadanas; Es necesaria una red ciudadana; y, Establecer prioridades comunales.

Los principales objetivos del proceso del Presupuesto Participativo son:

21 Ver revista No. 33 del CLAD: “Presupuestos participativos”

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Fortalecer los espacios y mecanismos de participación, diálogo y el consenso entre los diferentes actores sociales, a fin de profundizar el proceso de desarrollo de determinada comunidad.

Consolidar la democracia y la gobernabilidad local; mediante la participación ciudadana para la elaboración del presupuesto.

Definir participativamente las necesidades prioritarias de cada sector y del municipio en su conjunto, para la elaboración del Presupuesto Municipal.

El proceso de aprobación del presupuesto tiene las siguientes etapas:

Asignación presupuestal; Convocatoria;

Concertación temática y territorial;

Definición de prioridades y decisión;

Elaboración de proyectos y ejecución; y,

Evaluación y rendición de cuentas.

Una vez cumplidas las etapas del Presupuesto Participativo, y el gasto se haya ejercido a favor de las prioridades sociales de determinada comunidad, las experiencia dicen que tanto la comunidad como el gobierno han establecido un buen nivel de interacción, lo cual contribuye tanto al fortalecimiento de la democracia, como a incentivar la participación ciudadana; a crear ciudadanía; a fortalecer al gobierno local en cuanto sus instituciones; a detectar las áreas de vulnerabilidad en que se requiere reformar el Estado; y, a diseñar, implementar y evaluar políticas públicas generadoras de valor publico en grado máximo, entre otras cosas.

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Conclusión.

A manera de conclusión, si trasladamos lo expuesto en este trabajo a un municipio, el cual su quehacer se desenvuelve en un ambiente de estabilidad política y económica, dentro de un contexto democrático, donde impera el Estado de derecho y la ingobernabilidad es algo que no causa problemas, donde por los antecedentes anteriores seguramente las instituciones públicas están legitimadas ante la sociedad, entonces es casi un hecho que las autoridades están haciendo bien su trabajo, y también es posible que se este generando valor público.

En los casos en los que se ha presentado el presupuesto participativo como una alternativa a la forma tradicional de gestionar los recursos fiscales, por lo regular (Latinoamérica), pero no generalmente (Europa), los gobiernos locales padecen de una u otra causa por la cual no hacen las “cosas bien” y por lo tanto no generan valor publico. En este sentido, el presupuesto participativo, según lo estudiado, surge como promotor de la participación ciudadana convirtiéndose en un elemento atractivo para la ciudadanía, y al mismo tiempo ayuda a los gobierno a “hacer bien” las cosas para crear valor publico, y los que hacen las “cosas bien”, obtienen un grado mayor en su legitimidad y eficiencia en la implementación de las políticas públicas.

En la parte introductoria de este trabajo se sugería la necesidad de fortalecer las instituciones encargadas de crear instancias de participación ciudadana, ya sea en localidades de poco o regular grado de incidencia participativa en los asuntos públicos, así mismo se plantearon dos interrogantes, la primera dice relación con la posibilidad de incentivar a la ciudadanía para incrementar dicha participación, mientras que la segunda, se enfocaba hacia los beneficios que se pudieran obtener del proceso participativo.

Después de estudiar diversos casos, en municipios donde existen instrumentos de participación ciudadana, pude darme cuenta que en localidades de diferentes característica, los instrumentos de participación ciudadana, en concreto los presupuestos participativos han incrementado de forma inimaginable los índices de participación de los habitantes en las convocatorias municipales, así lo demuestra en sus experiencias países como Brasil, Chile, Perú, Francia, España, entro otros. Así mismo, los beneficios no solo fueron para la ciudadanía, los cuales mediante dichos procesos democráticos delimitaban las necesidades de su comunidad para después decidir en que gastar la partida presupuestal designada para ese fin, sino también el gobierno obtuvo grandes ganancias, las cuales se tradujeron en legitimidad de las instituciones, se fortaleció la gobernabilidad en un ambiente democrático y las

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relaciones Estado- sociedad se estabilizaron al grado de crear certidumbre política.

Cabe destacar que la participación de la sociedad sigue en ascenso cada año, y el fenómeno que se esta presentando en los comicios electorales, es reflejo de ello, esto se vislumbra al ver que las fuerzas políticas en el poder que han implementado los presupuestos participativos se han mantenido, incluso ampliando su capital político-social, entendiéndose este como el conjunto de redes de compromiso sociales y políticos que se materializa en la disposición de lazos de confianza y cooperación que establecen los individuos entre sí y con las instituciones, estas redes pueden ser sólidas en la medida en que se cumplan las expectativas que se tienen en cuanto la función pública.

Esto da cuenta de la buena aceptación que han tenido los instrumentos de participación ante la ciudadanía, sin embargo hay que tener cuidado, porque en algún momento determinado se podaría caer en una democracia defectuosa (Delegativa) con rasgos populistas por el apoyo de los gobiernos en actividades clientelitas para retenerse en el poder. En este sentido es necesario que los ciudadanos sean concientes de esta situación y mediante los mecanismos de rendición de cuentas (accountability) estén en permanente inspección de las proporciones y destino de sus recursos.

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