Programa Presupuesto y Gasto Pblico en Mxico Serie: Gastamos para Mejorar?

Gasto Pblico para la Equidad: Del Estado Excluyente hacia un Estado de Bienestar UniversalJohn Scott, CIDE y CONEVALSobre el autorJohn Scott es profesor-investigador de la Divisin de Economa del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C. (CIDE). Actualmente, se desempea tambin como Consejero Acadmico del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) y forma parte del National Economic Research Associates (NERA). Fue miembro del Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza en Mxico de SEDESOL (2001-2005) y es coordinador del Captulo Mexicano de la Red Sobre Desigualdad y Pobreza en Amrica Latina y el Caribe del BIDBanco Mundial-LACEA (1999-2010). Ha fungido asimismo como asesor y consultor para mltiples instituciones nacionales y organismos internacionales. John Scott es Maestro en Economa por la Universidad de Oxford y candidato a Doctor en Economa por la misma institucin. Entre sus lneas de investigacin se encuentran: capital humano, pobreza y poltica social; desarrollo rural; salud y pensiones.

Sobre Mxico EvalaMxico Evala es un centro de investigacin que busca elevar la efectividad y calidad de la operacin gubernamental a travs de la elaboracin de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. Con el apoyo de acadmicos y expertos realizamos estudios imparciales que reflejan la realidad del pas y ofrecemos recomendaciones para mejorar la ejecucin y los resultados de las polticas pblicas. En Mxico Evala tenemos vocacin por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parmetros para evaluar al gobierno y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisin ideas y propuestas para mejorar su funcin en la elaboracin de mejores polticas pblicas.

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ContenidoMensajes principales I. La desigualdad persistente

II.

El Estado excluyente: la evidencia

II.1. El Estado mnimo redistributivo II.2. El Estado regresivo

III.

De la Exclusin a la Universalidad

III.1. La lgica de la exclusin y la captura III.2. Salud y seguridad social III.3. Educacin Pblica III.4. Subsidios generalizados al consumo III.5. Programas contra la pobreza III.6. Subsidios agrcolas III. 7. Sistema fiscal

IV. V.

Hacia un Estado de Bienestar Universal Referencias bibliogrficas

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Mensajes Principalesa. La Desigualdad Persistente. A pesar de los enormes avances y transformaciones sociales que vivi Mxico en el siglo XX, persisten brechas amplias en oportunidades bsicas de vida. La persistencia de estas brechas nos obliga a reevaluar crticamente el legado institucional que surgi de la Revolucin Mexicana. Dado el estancamiento econmico y crisis recurrentes de las ltimas dcadas, y la persistencia histrica de altos niveles de desigualdad econmica, la pobreza extrema (alimentaria) hoy es similar a la de 1984 (22%) o de 1968 (24%), y en las zonas rurales de los estados ms pobres incluso se acerca a 60%. La mortalidad infantil es 10-20 veces mayor en los municipios ms pobres (3-6% nacidos vivos) que en los ms ricos (0.3-0.6%), y existe una brecha de 9 aos de escolaridad entre el 10% ms pobre de la poblacin adulta (4 aos) y el 10% ms rico (13 aos). b. El Estado Excluyente. La exclusin de grupos amplios de la poblacin, en especial los ms pobres, de los instrumentos redistributivos del Estado empieza con la base fiscal mnima disponible para financiar stos, y se agrava con el acceso y calidad desigual a los beneficios del gasto pblico. La capacidad fiscal en Mxico en 2008 era de 9.4% del PIB, un retroceso respecto al 2000 (11%), periodo en el cual Amrica Latina pas de 13% a 19% del PIB (CEPAL, 2010). En todo el siglo XX, la capacidad fiscal en Mxico creci en 7 puntos (3.5% en 1910), cuando los pases industrializados han consolidado capacidades fiscales del orden de 30-50% del PIB. La Reforma Agraria ampli dramticamente la base de propiedad de la tierra, redistribuyendo 45% de la misma a 90% de los productores previamente desposedos (para 1940), pero no logr dar tierra de calidad suficiente ni los insumos productivos complementarios necesarios para mejorar significativamente las oportunidades de vida de la poblacin rural ms pobre. Actualmente, 10% de los productores concentran cerca de 75% de la riqueza de la tierra (ponderada por su valor estimado), y ms de 75% de los subsidios agrcolas a insumos y produccin se concentran en estos grandes productores. La agricultura ha dejado de ser una fuente de ingresos relevantes para los ms pobres. Esto podra indicar que esta poblacin encontr mejores oportunidades para escapar de la pobreza fuera del sector rural, pero este sector representa 25% de la poblacin y 65% de la poblacin en pobreza extrema del pas. La Seguridad Social inici hace casi 70 aos con una legislacin de vanguardia, pero tard 10 aos en llegar a 4% de la poblacin (IMSS), y hoy cubre apenas a un tercio (10% en los estados ms pobres y en zonas rurales prcticamente inexistente). Adems de su cobertura excluyente, persisten desigualdades horizontales extremas en los subsidios a la seguridad social,

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que en el caso de los sistemas de pensiones van de 500 pesos al mes (Adultos Mayores) a 12,500 y 17,500 pesos (IMSS-RJP y LFC). La cobertura de la Educacin Pblica ha avanzado en forma gradual y acotada. Apenas en 1970 se alcanz 70% de alfabetismo y slo hasta aos recientes, la cobertura universal de educacin bsica completa en el grupo de edad correspondiente. La educacin media-superior y superior excluyen hoy, respectivamente, a 75% y 95% de los jvenes del quintil (20%) ms pobre. El efecto de estas brechas de cobertura sobre las oportunidades econmicas de la poblacin ms pobre se amplifica por las brechas en la calidad educativa (pblico-privada, rural-urbana, indgena no indgena). Los subsidios generalizados al consumo (subsidio elctrico residencial, gasolinas, exenciones IVA) benefician principalmente a los grupos de ingresos medios y altos. La focalizacin efectiva de los programas contra la pobreza apenas se logr a finales del siglo XX, gracias a una nueva generacin de programas como Progresa/Oportunidades, pero el gasto dirigido representa 10% del gasto social, slo una parte est focalizado efectivamente; y cerca de 40% de los pobres extremos todava se encuentran excluidos de Oportunidades. Los programas de apoyos productivos (principalmente agrcolas) y al empleo (incluyendo el subsidio para el empleo) se concentran en los grandes productores y trabajadores formales, excluyendo a los ms vulnerables (con la excepcin marginal del Programa de Empleo Temporal). En conjunto, 60% del gasto social y de los subsidios con fines redistributivos es regresivo (se concentra en los grupos de mayores ingresos), limitando as la efectividad redistributiva del gasto pblico, sin considerar todava su calidad. Una fraccin significativa de este gasto (10%) es ms desigual que la distribucin del ingreso privado de los hogares (subsidios agrcolas vinculados a insumos y produccin, pensiones y otras prestaciones de privilegio de trabajadores pblicos), por lo que contribuye a aumentar la desigualdad del ingreso en Mxico. c. La lgica de la exclusin en un contexto de alta desigualdad. La regresividad de los principales instrumentos redistributivos del Estado se explica por las barreras que enfrentan los ms pobres para acceder a ellos, en el caso de los programas (nominalmente) universales, e incluso en el caso de algunos programas focalizados. Estas barreras se explican tanto por errores de diseo como por la captura de beneficios por grupos organizados en un contexto de alta desigualdad. Seguridad social, apoyos al empleo, y proteccin laboral: el financiamiento contributivo y beneficios amplios (pero contributivamente onerosos) de la seguridad social excluye a los pobres y demanda subsidios cuantiosos en beneficio de los no pobres (en parte financiados por los mismos pobres). 4

Educacin media-superior y superior: el carcter cumulativo del acceso a la educacin, los costos de oportunidad crecientemente prohibitivos para los ms pobres, la gradiente desigualdad en la calidad de la educacin bsica, y la asignacin regresiva de las becas en educacin media superior e incluso bsica (excepto Oportunidades), representan barreras cumulativas para la participacin de los ms pobres en la educacin pblica. Por definicin, el acceso a los subsidios generalizados al consumo es proporcional a la capacidad de gasto privado de los hogares. En el caso de los programas focalizados, la identificacin administrativa de beneficiarios se vuelve inviable en zonas urbanas con poblaciones amplias y alta desigualdad (vs. localidades rurales con altas densidades de poblacin pobre), y aumenta igualmente la posibilidad de captura por parte de grupos organizados. Los rubros de mayor regresividad reflejan adems la captura de rentas pblicas por parte de grupos organizados (subsidios agrcolas, seguridad social de trabajadores pblicos). Hacia un Estado de Bienestar Universal. No es posible escapar del tringulo vicioso de Estado excluyente, alta desigualdad y bajo crecimiento por medio de reformas parciales y separadas, se requiere una reforma global del conjunto de instrumentos redistributivos y su base fiscal. La ampliacin de la base fiscal slo puede sustentarse en la universalidad efectiva (y efectividad universal) del gasto pblico, y viceversa, por lo que la reforma fiscal y las reformas del gasto deben disearse e implementarse en forma coordinada y simultnea. El actual conjunto excluyente, desigual y descoordinado de programas de seguridad/proteccin social debe integrarse en un sistema universal de seguridad social, desvinculado del mercado laboral, financiado en su base por medio de impuestos generales, con derechos exigibles universalmente. Paralelamente, o como parte de este sistema universal, el acceso a los programas contra la pobreza extrema estructural deben garantizarse por medio de programas coordinados contra la pobreza, a partir de un padrn nico de beneficiarios, con beneficios diferenciados en funcin de las necesidades especficas de los hogares. Esto debe incluir los subsidios al consumo, a la produccin y al empleo, que deben dirigirse efectivamente a la poblacin ms pobre y vulnerable. Igualdad efectiva de oportunidades educativas: el acceso universal a la educacin media-superior y superior debe garantizarse por medio de subsidios a la demanda (becas) focalizados sobre los estudiantes de menores recursos y reformas que aseguren calidad en los servicios educativos para las poblaciones ms pobres. 5

I. La desigualdad persistenteA pesar de los enormes avances y transformaciones sociales del siglo XX, persisten en Mxico brechas amplias en oportunidades bsicas de vida. La persistencia de estas brechas nos obliga a reevaluar crticamente el legado institucional redistributivo que surgi de la Revolucin Mexicana. Entre 1910 y 2010, Mxico se transform radicalmente en trminos econmicos y sociales, pas: de 14 a 110 millones de habitantes, de 75% rurales a 75% urbanos, de 25% a 2% de mortalidad infantil (% de nios nacidos vivos), de 30 aos de esperanza de vida (similar a pocas prehispnicas) a 75 aos, de 80% a 10% de analfabetismo, de menos de un ao a 8 aos de escolaridad media.

Esta trayectoria acelerada de progreso social en el siglo XX no es, por supuesto, nica en el mundo. Por el contrario, la humanidad en su conjunto vivi un proceso de transformacin similar gracias al crecimiento econmico acelerado en los ltimos dos siglos, impulsados por la Revolucin Industrial, con variantes regionales en el inicio y velocidad de la transformacin. Como otros pases de Amrica Latina, Mxico est ms bien entre los pases que iniciaron este proceso tardamente en relacin a los pases industrializados. Hay otros dos elementos menos afortunados de la historia econmica y social reciente del pas que s son ms bien excepcionales: Primero, despus de cuatro dcadas de crecimiento muy por encima del promedio mundial (1940-1980), en las ltimas tres dcadas la posicin relativa de Mxico frente al resto del mundo (incluyendo Amrica Latina) se ha deteriorado significativamente: en 1980, el PIB per cpita de Mxico representaba casi 8 veces el promedio de Asia del Este y Pacfico, pero en 2005 era apenas 1.7 veces mayor (Lustig y Ros 2010). En segundo lugar, detrs de estos avances en los indicadores sociales medios de Mxico, se esconden desigualdades no menos excepcionales en el contexto mundial:1 el 10% ms pobre del pas percibe 1.4% del ingreso nacional, mientras el 10 ms rico percibe 40%, existe una brecha de 9 aos de escolaridad entre el 10% ms pobre de la poblacin adulta (4 aos) y el 10% ms rico (13 aos), la tasa de mortalidad infantil es de 10-20 veces mayor en los municipios ms pobres (3-6% de nacidos vivos) que en los ms ricos del pas (0.3-0.6%).

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Clculos propios basados ENIGH 2008 y datos de tasas de mortalidad infantil municipal de Conapo para 2005.

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Por supuesto, estas brechas estn ntimamente correlacionadas entre s, con dos implicaciones importantes. Primero, la correlacin agrava considerablemente las tragedias personales que la desigualdad extrema implica para los hogares ms desafortunados: los ms pobres en trminos de ingreso monetario tambin tienden a serlo en derechos sociales bsicos como acceso a la salud, educacin, vivienda, etc. Segundo, la interdependencia causal de las brechas limita la movilidad social, condenado a los hogares pobres en mltiples dimensiones a verdaderas trampas de pobreza. En el contexto del estancamiento econmico prolongado, agravado en los ltimos aos por la doble crisis global en precios alimentarios (2007-2008) y la crisis financiera (2008-2009), la tasa de pobreza extrema (alimentaria) en 2010 es comparable a lo que fue en 1984 (22%) o incluso en 1968 (24%), lo que implica en efecto cuatro dcadas perdidas en trminos de la disminucin de la pobreza.2 Estas cifras esconden diferencias amplias entre regiones y grupos especficos. Segn los datos de pobreza alimentaria a nivel estatal que Coneval ha estimado para 2005, la pobreza extrema es cercana a 10% en zonas urbanas y en las zonas rurales del norte del pas, pero 60% en el sector rural de Chiapas. La pobreza extrema multi-dimensional -en la nueva medida de pobreza del Coneval que toma en cuenta brechas sociales adems del ingreso- fue en 2008 de 10.5% a nivel nacional, pero 39% para la poblacin indgena (Coneval 2010). La doble excepcionalidad de la trayectoria del desarrollo reciente en Mxicobajo crecimiento, alta desigualdadno es una coincidencia trgica. La desigualdad extrema representa uno de los limitantes principales del crecimiento del pas, y viceversa, el estancamiento econmico limita la capacidad redistributiva del Estado, por mltiples vas (baja capacidad de ahorro y penetracin financiera, capital humano limitado, poder monoplico, baja capacidad fiscal, dispersin poblacional, conflicto social, captura de rentas, etc.). La siguiente seccin analizar, en particular, cmo la exclusin de los ms pobres de algunos de los principales mecanismos redistributivos del Estado, adems de explicar la persistencia de la desigualdad, es en gran medida consecuencia de la misma desigualdad. La Grfica 1 presenta estimaciones de la desigualdad (medida por el coeficientes de Gini) para los 500 aos de historia de la Nueva Espaa y Mxico, combinando estimaciones histricas presentadas por Williamson (2010) (a partir series histricas de cantidades y precios de factores productivos, densidades poblacionales, urbanizacin, etc.), con estimaciones los datos de las encuestas de ingresos de hogares disponibles desde 1950 hasta la fecha. Aunque hay que tomar las cifras de los primeros siglos con precaucin, considerando las tendencias generales ms que los valores especficos de

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La tasa de pobreza alimentaria aumento de 13.8% en 2006 a 18.2% en 2008 (Coneval). Aunque los datos comparables para 2010 estarn disponibles apenas a mediados del 2011, el Indicador de la Tendencia Laboral de la Pobreza, que publica Coneval indica que en sus componentes principales (ingresos laborales respecto al precio de la canasta alimentaria), la pobreza creci an ms en 2009 de lo que lo hizo entre 2006 y 2008. Las tasas de pobreza alimentaria para 1968 y 1984 se estimaron por Szkely (2003).

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los coeficientes, sin duda representan una base ms confiable que la especulacin histrica ms comn sobre la desigualdad colonial sin dato alguno.Grfica 1: 500 Aos de Desigualdad, 100 Aos de Soledad: Coeficientes de Gini (%): 1491-200870

"el pas de la desigualdad" (von Humbold, 1803) Extraccin Colonial1790

Globalizacin

El Legado Revolucionario1960 1950

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1994

50

1700 1870 1984

1820 401290 1600

2008

Independencia1510 30

Colapso Demogrfico20