Bolivia Estudio de Gasto Publico Agricola2011

7/22/2019 Bolivia Estudio de Gasto Publico Agricola2011

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Report No. 59696-BO

PLURINATIONAL STATE OF BOLIVIA:

AGRICULTURE PUBLIC EXPENDITURE REVIEW

March 15, 2011

Agriculture and Rural Development Unit (LCSAR)

Sustainable Development Department

Country Department LC6: Bolivia, Chile, Ecuador, Peru, Venezuela

Latin America and Caribbean Region Unidad de Agricultura y Desarrollo Rural (LCSAR)

Departmento de Desarrollo Sostenible

Departamento de Pas L6C: Bolivia, Chile, Ecuador, Per, Venezuela

Regin de Amrica Latina y el Caribe

Estado Plurinacional de Bolivia

Informe No. 59696-BO

15 de junio de 2011

REGIN DE AMRICA LATINA

Y EL CARIBE

EQUIPO DE AGRICULTURAY DESARROLLO RURAL

Unidad de Anlisis de Polticas

Sociales y Econmicas


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Limitacin de responsabilidad: Las fronteras, colores, denominaciones y dems datos que aparezcan en cualquier mapa que forme parte de estetrabajo no implican ningn juicio por parte del Banco Mundial sobre la condicin jurdica de cualquier territorio ni la aprobacin o aceptacinde tales fronteras.


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Contenido

Figuras y Cuadros ................................................................................................................................................................vAcrnimos .........................................................................................................................................................................viiAgradecimientos .................................................................................................................................................................ix

RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................................................... 1Resumen ........................................................................................................................................................................1Mensajes Centrales ........................................................................................................................................................2Opciones de Polticas ..................................................................................................................................................... 5

1. INTRODUCCIN .................................................................................................................................................................7Objetivos ........................................................................................................................................................................7

Justificacin ....................................................................................................................................................................7Alcance ..........................................................................................................................................................................9Enfoque y Metodologa ............................................................................................................................................... 11

2. REVISIN DEL DESEMPEO DEL SECTOR AGRCOLA ........................................................................................................ 13Perspectiva Histrica .................................................................................................................................................... 13Perspectiva de las Polticas............................................................................................................................................ 15

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 .............................................................................................................. 15Programa de Gobierno(2010-2015) .................................................................................................................... 16Estrategia del Sector Agrcola ...............................................................................................................................18

Perspectiva Econmica .................................................................................................................................................18

3. PRESUPUESTOS E INSTITUCIONES EN EL SECTOR AGRCOLA ........................................................................................... 23Resumen de los Procesos Presupuestarios .................................................................................................................... 23Presupuestos y el Sector Agrcola................................................................................................................................. 24

4. ORGANIZACIN DEL GASTO PBLICO EN AGRICULTURA ...................................................................................................29Nivel Nacional .............................................................................................................................................................29

Composicin funcional del gasto ............................................................................................................................ 31Composicin econmica del gasto ........................................................................................................................... 33

Nivel Subnacional ........................................................................................................................................................34Mecanismos de Transferencias Pblicas.......................................................................................................................35

Experiencias internacionales en la provisin descentralizada de servicios en agricultura...........................................37

5. ANLISIS DEL GASTO PBLICO EN AGRICULTURA ............................................................................................................41Eficacia del Gasto ........................................................................................................................................................41

El gasto pblico y el crecimiento de la produccin agrcola (a nivel departamental)................................................... 41El gasto pblico y la seguridad alimentaria (a nivel municipal) .............................................................................. 43Eficiencia Tcnica del Gasto ........................................................................................................................................45

Arreglos institucionales, procesos participativos y el gasto pblico en los municipios en Bolivia...................................... 47Equidad en el Gasto ....................................................................................................................................................49

6. RECOMENDACIONES Y OPCIONES DE POLTICAS ..............................................................................................................55

7. REFERENCIAS ................................................................................................................................................................. 61


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8. ANEXOS ..........................................................................................................................................................................63Anexo 1. Definicin de Agricultura y Gasto Rural .................................................................................................. 63Anexo 2. Matriz con definiciones del gasto pblico en agricultura y relacionado con agricultura

usadas para generar la base de datos APER .............................................................................................. 65Anexo 3. Mapa de Bolivia ....................................................................................................................................... 67Anexo 4. Crecimiento y rendimiento de la produccin agrcola en Bolivia .............................................................. 69Anexo 5. Lista actual de Programas bajo el mandato del MDRyT en 2010 ............................................................ 71

Anexo 6. Proceso presupuestario en Bolivia ............................................................................................................. 73Anexo 7. Baja ejecucin de los recursos pblicos en entidades pblicas en el sector agrcola ................................... 75Anexo 8. Relacin del gasto ejecutado frente al gasto aprobado .............................................................................. 77Anexo 9. Distribucin de frecuencias de la brecha entre el gasto aprobado y ejecutado

a nivel municipal en 2008 ........................................................................................................................ 79Anexo 10. Concentracin espacial del gasto, por clasificacin funcional y por departamento .................................... 81Anexo 11. Las leyes que rigen las reasignaciones de recursos en Bolivia que son relevantes para

el sector agrcola y el desarrollo rural ........................................................................................................83Anexo 12. Seleccin de la muestra para el trabajo institucional a nivel municipal ..................................................... 85


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Figuras

Figura 1. Definicin y clasificacin funcional de la agricultura tal como se utilizan en este estudio .............................10Figura 2. Tasa de crecimiento anual de la economa de Bolivia y de la produccin agrcola ..........................................14Figura 3. Contribucin de la agricultura a la economa (como % del PIB), por pas (2007) .........................................18Figura 4. Indicadores para Bolivia sobre la productividad agrcola (promedios de 2002-2007) ....................................19

Figura 5. Importancia de la agricultura y su desempeo (2001) ....................................................................................20Figura 6. Contribucin de la agricultura a la economa de los departamentos en Bolivia .............................................21Figura 7. Composicin de las exportaciones (2008) ......................................................................................................22Figura 8. Balanzas comerciales agrcolas (2008) ............................................................................................................22Figura 9. Presupuesto aprobado y ejecutado de las instituciones en el sector agrcola ...................................................27Figura 10. Gasto pblico total en Bolivia (valor real a precios de 2005) .........................................................................29Figura 11. Gasto pblico en agricultura y relacionado con agricultura (en niveles y en %) .............................................30Figura 12. Financiamiento externo en agricultura e inversiones relacionadas con agricultura ........................................30Figura 13. Composicin funcional del gasto en agricultura, por ao ...............................................................................31Figura 14. Distribucin del gasto por nivel de gobierno .................................................................................................34Figura 15. Distribucin del gasto en agricultura y relacionado con agricultura, por nivel de gobierno ............................35Figura 16. Fuentes de ingreso de los gobiernos subnacionales ........................................................................................36

Figura 17. Prevalencia de la desnutricin (en %) .............................................................................................................43Figura 18. Distribucin de las eficiencias tcnicas para 2000-2007, por departamento ..................................................46Figura 19. Distribucin de eficiencias antes y despus de la administracin actual .........................................................47Figura 20. Incidencia de pobreza, por departamento ......................................................................................................51Figura 21. Brecha de pobreza, por departamento ............................................................................................................51Figura 22. Incidencia y brecha de pobreza entre las poblaciones rurales y urbanas, por departamento ...........................52Figura 23. Desigualdad en el gasto pblico en agricultura y relacionado con agricultura (de 1996 a 2008) ....................52Figura 24. Gasto promedio en agricultura y relacionado con agricultura (en niveles), por grupo y por ao ....................53Figura 25. Gasto promedio en agricultura y relacionado con agricultura (en porcentaje), por grupo y por ao ..............53

Cuadros

Cuadro 1. Asignaciones presupuestarias a los departamentos en el perodo 2004-2008 ................................................25Cuadro 2. Distribucin del gasto en agricultura por nivel de gobierno ...........................................................................35Cuadro 3. Nivel de eficiencia y gasto promedio en agricultura y relacionado con agricultura

para los aos 2000-2007, por departamento .................................................................................................46Cuadro 4. Gasto pblico per cpita (valor real, bolivianos a precios de 2005) ................................................................49Cuadro 5. Participacin en el gasto municipal, por categora (en %) ..............................................................................50


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Acrnimos

ABT Autoridad de Bosques y TierrasADR Agricultura y Desarrollo RuralAPER Agriculture Public Expenditure Review(Revisin del Gasto Pblico en Agricultura)AZUCARBOL Empresa de Azcar de Bolivia

BDP Banco de Desarrollo ProductivoBID Banco Interamericano de DesarrolloCIAT Centro de Investigacin Agrcola TropicalCIDAB Centro de Informacin y Documentacin Agrcola de BoliviaCOFOG Clasificacin de Funciones de las Administraciones Pblicas de la

Organizacin de las Naciones UnidasCONSERVAR Conservacin de la Naturaleza y Calidad AmbientalCPE Constitucin Poltica del EstadoCRIAR Creacin de Iniciativas Alimentarias RuralesDELA Desarrollo Econmico Local y AgropecuarioEBA Empresa Boliviana de AlmendrasEMAPA Empresa de Apoyo a la Produccin de Alimentos

EMBRAPA Corporacin de Investigacin Agrcola BrasileraEMPODERAR Emprendimientos Organizados para el Desarrollo Rural AutogestionarioFAM Federacin de Asociaciones MunicipalesFAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la AlimentacinFDPPIOYCC Fondo de Desarrollo para los Pueblos Indgenas Originarios y Comunidades CampesinasFMI Fondo Monetario InternacionalFNDR Fondo Nacional de Desarrollo RegionalFONABOSQUE Fondo Nacional de Desarrollo ForestalFONADAL Fondo Nacional de Desarrollo AlternativoFONDESIF Fondo de Desarrollo del Sistema Financiero y de Apoyo al Sector ProductivoFPS Fondo Nacional de Inversin Productiva y Social

HIPC Heavily Indebted Poor Countries(Pases Pobres Altamente Endeudados)IyD Investigacin y DesarrolloIBTA Instituto Boliviano de Tecnologa AgrcolaIDH Impuesto Directo a los HidrocarburosIDM Indicadores del Desarrollo MundialIEDH Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus DerivadosIFPRI International Food Policy Research Institute

(Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias)INE Instituto Nacional de EstadsticasINIA Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria de UruguayINIAF Instituto Nacional de Innovacin Agropecuaria y Forestal

INRA Instituto Nacional de Reforma AgrariaLAC Regin de Latinoamrica y el CaribeLACTEOSBOL Empresa Boliviana de LcteosLPP Ley de Participacin PopularMA Ministerio de AutonomasMDRyT Ministerio de Desarrollo Rural y TierrasMEFP Ministerio de Economa y Finanzas PblicasMPD Ministerio de Planificacin del DesarrolloNAFIBO Nacional Financiera de Bolivia


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NU Naciones UnidasOCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo EconmicoOECA Organizacin Econmica CampesinaPAR Proyecto de Alianzas RuralesPASA Proyecto de Apoyo a la Seguridad AlimentariaPDCR Proyecto de Desarrollo Concurrente RegionalPDM Plan de Desarrollo Municipal

PEFA Public Expenditure and Financial Accountability(Gasto Pblico y Rendicin de Cuentas)PER Public Expenditure Review(Revisin del Gasto Pblico)PETS Public Expenditure Tracking Survey(Encuesta de Seguimiento del Gasto Pblico)PGN Presupuesto General de la NacinPIB Producto Interno BrutoPISA Proyecto de Innovacin y Servicios AgrcolasPND Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010PNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPOA Plan Operativo AnualRECREAR Recreando el Papel del Estado en Empresas Alimentarias RuralesSBI Sistema Boliviano de InnovacinSEDAG Servicio Departamental Agropecuario

SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad AlimentariaSFP Sistema de Formulacin PresupuestariaSFPM Sistema de Formulacin Presupuestaria MunicipalSICOPRE Sistema de Contabilidad y PresupuestosSIGMA Sistema Integrado de Gestin y Modernizacin AdministrativaSINAFID Sistema Nacional de Financiamiento para el DesarrolloSUSTENTAR Sustentar el Uso de los Recursos Naturales

TGN Tesoro General de la NacinTIR Tasa Interna de RetornoUDAPE Unidad de Anlisis de Polticas Sociales y EconmicasUSAID United States Agency for International Development

(Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional)VAM Vulnerability Analysis and Mapping(Anlisis y Mapeo de la Vulnerabilidad)VIPFE Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento ExternoVMPC Viceministerio de Presupuesto y Contadura


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Agradecimientos

Este informe es el producto de un esfuerzo conjunto y una alianza del Ministerio de Planificacin del Desarrollo deBolivia, a travs de la Unidad de Anlisis de Polticas Sociales y Econmicas (UDAPE), y el Banco Mundial. La revisindel gasto pblico en agricultura fue solicitada y apoyada por el Ministerio de Planificacin del Desarrollo y el Ministeriode Desarrollo Rural y Tierras de Bolivia; a lo largo de la revisin hubo un proceso consultivo con participacin de estos

ministerios y tambin del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas y del Ministerio de Autonomas. El equipo agradecela colaboracin por la facilitacin de la informacin y los insumos recibidos de los representantes de estos ministeriosdurante las diferentes consultas en el pas.

El equipo de trabajo en UDAPE incluy a Viviana Caro Hinojosa (Ministra de Planificacin del Desarrollo y, anteriormente,Directora de UDAPE), Mara Flix Delgadillo (Directora de UDAPE), Milton Carren (Subdirector de PolticaMacrosectorial), Roland Pardo (Subdirector de Poltica Social), Mirna Mariscal (Subdirectora de Poltica Macroeconmica)Gustavo Medeiros, Luis Alvarado, Ernesto Marconi, Alejandro Galoppo, Pavel Barrn, Silvia Fernndez, Carola Carmona,Carlos Silva, Fernando Landa, Ekatherine Murillo y Osvaldo Pericn. El equipo de UDAPE particip en la elaboracinde la base de datos de gasto pblico agropecuario, en la definicin de los objetivos del documento, en la formulacin de lasestrategias de anlisis, en el anlisis de la base de datos construida, en el desarrollo del marco histrico del estudio y en larevisin del documento. Su contribucin a la base de datos y al documento, su dedicacin a este estudio y su apoyo durante

todo el proceso de revisin han sido sumamente valiosos y muy apreciados.

La revisin del gasto pblico fue preparada por un equipo del Banco Mundial liderado por Svetlana Edmeades* 1(Lderde Equipo), con la participacin de David Tuchschneider*, Julio Loayza* y Julio Velasco*. El equipo agradece a EthelSennhauser* (Gerente Sectorial, LCSAR) por su apoyo y liderazgo continuos y a scar Avalle* (Gerente de Pas, Bolivia)por su orientacin.

La base de datos generada para fines del estudio fue elaborada por un equipo de la Federacin de Asociaciones Municipales(FAM) en Bolivia bajo el liderazgo de Dino Palacios, y con participacin de Jimmy Osorio, Julio Linares, Jairo Lizarazu

y Cecilia Aparicio. Se agradecen los esfuerzos de la FAM y la coordinacin entre la FAM y UDAPE. La revisin se basaen una serie de estudios de referencia adicionales. El equipo desea agradecer a los siguientes colaboradores: Jorge Brito por

la evaluacin del proceso presupuestario en Bolivia; Jos Ramrez y su equipo en SISTEMATICA por la recopilacin dedatos y por el anlisis muy detenido de los procesos institucionales a nivel municipal en Bolivia; Mauricio Casanovas porel resumen de los mecanismos existentes para monitoreo y evaluacin; Eduardo Magalhaes por su anlisis de la eficiencia

y la equidad en el gasto pblico; Blanca Moreno-Dodson* y Florian Misch por su trabajo analtico de gasto pblico ycrecimiento; Jos Cuesta* y Luca Madrigal por el anlisis sobre el gasto pblico y la seguridad alimentaria; Ana FranciscaRamrez Copelos* por su sntesis de las experiencias internacionales y su apoyo tcnico en la elaboracin del documento.Adems, el informe se ha beneficiado de las discusiones con Willem Janssen* y del apoyo administrativo de Beatriz Franco*

y Liliana Vandeuvre*.

Un agradecimiento especial a los colegas que revisaron el estudio, por sus tiles aportaciones y comentarios durante laelaboracin del documento: Stephen Mink*, John Nash*, Achim Fock*, Yurie Tanimichi-Hoberg*, Michel Kerf*, Ousmane

Dione* y Dino Francescutti (FAO). Tambin se recibieron comentarios sobre los estudios adicionales de referencia por partede Hassan Zaman*, Jorge Muoz*, Sam Benin (IFPRI) y Tewodaj Mogues (IFPRI). El informe fue editado por Luis Liceaga.

1 Las personas con asterisco son oficiales del Banco Mundial.


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RESUMEN EJECUTIVO

Resumen

La agricultura es uno de los sectores ms importantes para reducir la pobreza, mejorar la seguridad alimentaria

y contribuir al desarrollo de Bolivia. Es de inters en esta Revisin del Gasto Pblico en Agricultura el conocer si la

importancia atribuida al sector en los Planes de Gobierno ha sido traducida en acciones pblicas adecuadas para mejorar eldesempeo y los resultados del sector. La Revisin se centra en las asignaciones presupuestarias al sector y proporciona unacomprensin ms detallada del nivel y la composicin del gasto pblico en agricultura. Dicho gasto se analiza a travs detres dimensiones importantes eficacia, eficiencia y equidad.

A pesar de la prioridad que se da a la agricultura en los Planes de Gobierno, la productividad del sector sigue entrelas ms bajas en Amrica Latina y persiste la pobreza en las reas rurales.El crecimiento modesto de la agricultura(de un 3%) ha sido impulsado por una ampliacin importante de la frontera de produccin en los llanos orientales, conuna alta concentracin en unos pocos cultivos y un incremento relacionado con las exportaciones de soya. El impacto delaumento en el rendimiento de la produccin ha sido modesto y la brecha en el rendimiento entre Bolivia y sus vecinoses muy grande.

En el contexto de la volatilidad del precio de los alimentos, es cada vez ms urgente mejorar la productividad agrcola.La baja productividad puede ser atribuida a muchos factores, algunos de los cuales estn fuera del control del Gobierno(por ejemplo, el cambio climtico) mientras que otros son controlables por el sector pblico (por ejemplo, el gasto pblicoasignado para fines productivos).

Los factores fsicos, estructurales y climticos (sequas, heladas e inundaciones) implican retos para la produccinagrcola en Bolivia.La agricultura es un sector muy heterogneo en cuanto a espacio, lo cual es un reflejo de la diversidadagroecolgica de Bolivia. Sobre todo en el altiplano, la baja densidad poblacional y la topografa accidentada limitan laprovisin de una infraestructura y servicios productivos adecuados. Adems, en el altiplano tambin hay otros desafos comola parcelacin extrema de la tierra y la erosin de los suelos. Los desastres climticos explican alrededor de una tercera partede los incrementos en los precios de los alimentos en Bolivia por sus efectos en la produccin agrcola. Estos efectos pueden

ser exacerbados por la alta especializacin regional, que hace que la agricultura sea ms vulnerable a shocks climticoscontemporneos.

Las polticas gubernamentales y las intervenciones pblicas tambin son factores importantes en el desempeo del

sector en la economa de Bolivia.Existe un desequilibrio entre lo que la agricultura contribuye a la economa y lacantidad de fondos pblicos que recibe. El aporte del sector agrcola a la economa (que represent el 13% del PIB en2007 y el 27% del PIB si se toma en cuenta la agroindustria) es mucho mayor que la importancia que se da a la agriculturaen las asignaciones del gasto pblico (un promedio del 1,4% en los aos 1996 a 2008).2La proporcin del presupuestoasignado a agricultura tambin sigue siendo muy baja (en promedio, un 2,5% del Presupuesto General del Estado), apesar de un incremento del gasto del sector entre 2000 y 2008 (equivalente a un 11.57%). Esto es debido a varios factores,tales como: 1) la negociacin de asignaciones presupuestarias de manera institucional en vez de sectorial; 2) la dbil

coordinacin presupuestaria entre el Ministerio cabeza de sector y sus entidades desconcentradas y descentralizadas; 3) laagricultura es una actividad privada y recibe recursos adicionales, como inversin privada y cofinanciamiento, que varande acuerdo a sistemas de produccin; 4) la baja ejecucin de los recursos presupuestados; 5) la falta de una contabilizacinpor resultados de la ejecucin presupuestaria.

2 Esto es un fenmeno generalizado en los pases en vas de desarrollo y la brecha entre los dos indicadores del desempeo es mucho ms grande(con una magnitud de alrededor de 30 puntos porcentuales) para los pases en vas de desarrollo basados en agricultura; la brecha es de alrededorde 7 puntos porcentuales para los pases en vas de desarrollo urbanizados. La brecha de Bolivia de menos de 12 puntos porcentuales hace que elpas sea parte del grupo de naciones en transformacin (Banco Mundial, 2008).


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Desde los aos 1990, se ha realizado una serie de transformaciones polticas e institucionales importantes en Bolivia,relacionadas con el proceso de descentralizacin, con mayores roles y recursos otorgados a los gobiernos subnacionales. Los ingresos de las industrias extractivas se estn redistribuyendo entre las unidades econmicas y administrativas del pas,proveyendo recursos para el desarrollo de las industrias productivas de las que se espera una mayor generacin de ingresos yempleo (entre otras, agricultura y actividades relacionadas con agricultura). Las polticas normalmente ponen nfasis en lascomunidades que son consideradas como unidades productivas y de toma de decisiones a nivel local, y su relacin con los nivelesadministrativos superiores en el pas (municipios, regiones y el gobierno central). Los cambios en los patrones de inversin a

nivel subnacional son cada vez ms evidentes en el sector agrcola.Mensajes Centrales

Con el anlisis del gasto en la agricultura y las inversiones relacionadas con agricultura en Bolivia, surgen tres mensajescentrales junto con los argumentos que los respaldan. Estos giran en torno a las nociones de eficacia, eficiencia y equidad.

Ef icacia del gasto pblico en agricultura

Debido a vacos en el conocimiento, es difcil afirmar el grado al cual los resultados del desarrollo, como el crecimientoagrcola, la seguridad alimentaria y la reduccin de la pobreza, se ven afectados por el gasto del sector pblico. Esto sedebe tanto a la falta de datos adecuados como al enfoque a resultados de corto plazo, ms que a los objetivos estratgicos

a mediano y ms largo plazo del sector en su conjunto. Este nfasis se encuentra en todos los niveles de gobierno. Losesfuerzos de evaluacin del impacto son limitados, desarticulados y centrados en programas y/o proyectos especficos, lo cualreduce su eficacia para recomendaciones de polticas pblicas. Son escasas las herramientas de monitoreo, siendo el gastoejecutado en relacin al presupuesto aprobado el indicador ms usado comnmente, y no los resultados fsicos.

El gasto pblico en agricultura y en inversiones relacionadas con la agricultura no ha

sido efectivo para incrementar la productividad agrcola en Bolivia.

An as, la evidencia sugiere que el gasto en bienes pblicos (tales como investigacin,

extensin agrcola y riego) puede dar lugar a incrementos importantes en la produccin

agrcola.

Tambin existen indicaciones de que las decisiones sobre la asignacin del gasto en elsector son ms descentralizadas y toman en cuenta la seguridad alimentaria.

Emerge un enfoque claro desde abajo hacia arriba en cuanto a la toma de decisiones

para la asignacin de recursos en los municipios rurales, con un papel cada vez ms

prominente para las comunidades.

Sin embargo, la falta de un marco de monitoreo y evaluacin en el sector es un factor

limitante para evaluar el impacto del gasto y la planificacin de intervenciones futuras.

La reasignacin estratgica de los recursos pblicos hacia bienes pblicos en la agricultura (como la investigacin,extensin y riego, medidas sanitarias y fitosanitarias, etc.) puede incrementar la produccin agrcola en Bolivia. Un

incremento de un 10% en la proporcin del gasto para investigacin agrcola podra incrementar el crecimiento de laproduccin agrcola por habitante rural en al menos el 3% y hasta en un 7%. Esas reasignaciones del gasto pblico podranayudar a mejorar la productividad del sector a mediano y ms largo plazo. La fuerte relacin positiva entre inversiones eninvestigacin y extensin agrcolas y la produccin agrcola es respaldada con evidencia de otros pases.

El gasto en agricultura y las inversiones relacionadas con agricultura son ms descentralizados en relacin a otros sectores

en Bolivia,con un papel cada vez ms importante para los gobiernos municipales. En principio, esto es una oportunidad pararesponder a necesidades locales en reas rurales pero, en la prctica, este mecanismo se ha topado con asignaciones inadecuadasde los recursos (en promedio, los presupuestos departamentales asignan un 5% de los presupuestos a agricultura, a pesar de que


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la contribucin promedio de la agricultura al PIB departamental es de un 15%), la falta de roles y responsabilidades claros y unacapacidad de absorcin e implementacin deficiente en los niveles gubernamentales ms bajos.

El papel de las comunidades, por otra parte, es cada vez ms prominente en el marco de los procesos participativos a nivel

municipal.Los mecanismos participativos efectivos en los municipios rurales se adhieren a los establecidos en las normaslegales. Emerge un enfoque desde abajo hacia arriba para tomar decisiones sobre la asignacin de recursos, con un papel cada

vez ms prominente para las comunidades. Pero la pregunta de si en realidad son satisfechas estas demandas locales depende

de mejoras en la articulacin entre la planificacin a mediano plazo (a travs de planes de desarrollo municipal o PDM) y laimplementacin anual de proyectos agrcolas (en el contexto de los planes operativos anuales o POA).

Existen indicaciones de que el gasto en agricultura y las inversiones relacionadas con agricultura se est asignando segnlas necesidades ms apremiantes para reducir la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria.A pesar de los importantesefectos temporales y especficos por localidad, el gasto pblico en agricultura y en inversiones relacionadas con la agriculturase destina a reas con una alta vulnerabilidad, lo cual puede ser una seal de que las decisiones sobre la asignacin de losrecursos en el sector toman en cuenta la inseguridad alimentaria. Esto es verdad sobre todo para el gasto en investigacin yextensin y en infraestructura.

Sin embargo, Bolivia no tiene un sistema de monitoreo y evaluacin del gasto en el sector agrcola enfocado a

resultados. Por lo tanto, es difcil hacer una evaluacin efectiva del desempeo del sector y una buena priorizacin del gasto.

En la actualidad, las evaluaciones se basan en la ejecucin del presupuesto como un indicador del desempeo, con pocasindicaciones sobre el impacto fsico de las inversiones. Esto tiene que cambiar para que se puedan formular prioridadessectoriales sobre la base de resultados efectivos, para as mejorar el impacto potencial del gasto pblico en la agricultura.

Ef iciencia del gasto pblico en agricultura

Histricamente, el gasto pblico en agricultura ha sido bajo en Bolivia, motivo por el cual es sumamente crtica la composiciny la asignacin entre usos y niveles de gobierno en competencia para lograr los objetivos. La eficiencia tcnica y del gasto enagricultura no han sido medidas formalmente en Bolivia. Sin embargo, son un indicador importante para la planificacin ypriorizacin futuras del gasto. Existen factores para obtener la eficiencia en el gasto tanto del lado de la oferta como de lademanda. En el lado de la oferta, a menudo los presupuestos aprobados sobrepasan la capacidad de ejecucin del gasto, lo

cual da lugar a una baja ejecucin de los recursos pblicos. En el lado de la demanda, se observa una articulacin dbil entrelos planes comunitarios para los recursos pblicos y los procesos productivos locales y por ende puede ser que no se fomentenincrementos en la productividad agrcola y la generacin de ingresos a largo plazo.

En trminos generales, en el periodo entre 2000 y 2008, el gasto pblico en agricultura

no se ha usado eficientemente.

Los recursos pblicos entre diferentes instituciones sectoriales y niveles del gobierno

no se utilizan plenamente lo cual limita la planificacin a corto y mediano plazo.

Desde el punto de vista de la clasificacin funcional del gasto, no se priorizan los bienes

pblicos del sector en los presupuestos sectoriales y se destinan pocos recursos

pblicos a investigacin y extensin y riego.

Desde el punto de vista de la clasificacin econmica del gasto, las inversiones en

capital humano son limitadas, tanto a nivel nacional como a los niveles subnacionales

de gobierno, lo cual implica riesgos para la calidad de la provisin de servicios, la

supervisin en el sector y la sostenibilidad a largo plazo de las inversiones sectoriales.

Se observan discrepancias significativas en la eficiencia tcnica a nivel subnacional en Bolivia, tanto dentro como

entre los departamentos. La eficiencia tcnica es una medida relativa de cmo cierto departamento usa el gasto pblico


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(los insumos) en agricultura y en inversiones relacionadas con agricultura para maximizar el PIB agrcola (la produccin).La eficiencia tcnica en departamentos como Tarija y Beni goza de mucho ms coherencia interna (o de ms homogeneidaddentro de los lmites del departamento) que la de Oruro y Santa Cruz, donde se observa una amplia variacin en cuantoa la eficiencia tcnica entre los diferentes departamentos y municipios. Por ejemplo, el municipio ms eficiente, desdeel punto de vista tcnico, se encuentra en el Departamento de Oruro, donde la agricultura contribuye muy poco al PIBdepartamental.

Es generalizada la baja ejecucin de los recursos pblicos en Bolivia y es evidente en el sector agrcola, en todos losniveles de gobierno.La ejecucin presupuestaria en agricultura a los niveles nacional y subnacional es menor al 80% delpresupuesto aprobado y en algunos casos todava mucho ms bajo. Alrededor de un 90% de los municipios subutilizan suslimitados recursos pblicos para inversiones agrcolas, lo cual pone a prueba su papel de provisin de servicios para satisfacerlas necesidades locales en el contexto descentralizado del pas.

Los bienes pblicos en la agricultura no son priorizados en la asignacin de recursos sectoriales.A pesar de que la agriculturaes una actividad privada, la provisin de bienes pblicos en el sector (por ejemplo, investigacin, extensin, riego, serviciossanitarios y fitosanitarios, etc.) es responsabilidad del Estado. Empero, el apoyo estatal para los bienes pblicos del sector hasido limitado y extremadamente voltil por su dependencia de fondos extranjeros. A pesar de que el Plan de Gobierno pide unmayor apoyo para la investigacin agrcola, slo el 5% del gasto agrcola en 2008 fue asignado a investigacin.

En este momento, un alto porcentaje de los presupuestos agrcolas se desva hacia el desarrollo productivo (41% en2008), una categora ampla de apoyos a la agricultura, y hacia la administracin (37% en 2008). El desarrollo productivocapta parte del dinero pblico destinado como apoyo a los productores privados. A pesar de que no queda claro cunto dineropblico se destina a los productores privados, en el contexto de Bolivia esto ha generado algunos resultados importantesen cuanto a la integracin de los agricultores a los mercados a travs de alianzas de produccin en las reas rurales. Enel contexto del cambio climtico y la seguridad alimentaria, esto puede ser justificado, aunque se deberan de formularestrategias de salida claras para asegurar que las inversiones sean sostenibles.

Es baja la relacin gasto de capital/gasto corriente en Bolivia, lo cual es una indicacin de un desequilibrio en la

composicin econmica del gasto sectorial. Los incrementos en la proporcin del gasto corriente (82% entre 2005 y 2008)parecen ser canalizados hacia la provisin de insumos y apoyo al presupuesto sectorial en vez de ir hacia sueldos y salarios, lo

cual ha generado una escasez de capital humano competente para proveer los servicios y supervisar las actividades del sector.El gasto corriente tambin depende considerablemente de los recursos pblicos internos mientras que los gastos de capitalmuchas veces vienen de fuentes extranjeras.

Equidad del gasto pblico en agricultura

A pesar de que las consideraciones relativas a equidad van ms all del alcance del sector agrcola, muchos pobres en Boliviaviven en reas rurales, participan en la produccin agrcola y, por lo tanto, se relacionan con el gasto pblico en el sector.

An cuando las evaluaciones de pobreza en Bolivia son comunes, no existe un buen entendimiento de la relacin entre lapobreza y el gasto pblico en agricultura y las inversiones relacionadas con la agricultura. La distribucin espacial de los

fondos es una forma de considerar si el dinero pblico se asigna a donde ms se necesita.

En general, la equidad en la distribucin del gasto pblico est lejos de ser alcanzada

a nivel subnacional en Bolivia.

El gasto en agricultura contina siendo muy concentrado y desigual.

No obstante, existen indicaciones que el gasto en agricultura est siendo ms progresivo

en aos recientes.


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Se observan concentraciones espaciales importantes en el gasto en agriculturaque en parte se traslapan con las concentracionesde actividades econmicas agrcolas. Ms del 60% de todo el gasto pblico en agricultura se atribuye a tres departamentos (SantaCruz, Tarija y Cochabamba). A pesar de que la agricultura es una actividad econmica importante en estos departamentos, lacontribucin del sector al PIB departamental no es tan prominente como en otros departamentos (Beni y Pando).

La priorizacin del gasto en agricultura y las inversiones relacionadas con la agricultura presentan una variacin segn

la riqueza (medida como el PIB municipal). Los municipios ms ricos tienden a gastar ms en agricultura que los ms pobres.

Mientras que los municipios ms ricos asignan cerca de una tercera parte de sus recursos a agricultura, este porcentaje alcanzaslo al 15% en los municipios ms pobres (en 2007). Se observa una regresividad en el gasto en agricultura y las inversionesrelacionadas con agricultura en los municipios en Bolivia. El 20% inferior de los municipios representan alrededor de un 5%del gasto total en agricultura y cerca del 1% de las inversiones totales relacionadas con la agricultura.

Asimismo, existen algunas seales de que el gasto en agricultura se est volviendo ms progresivo en aos recientes.Comparado con el ao 2000, en 2007 los departamentos con una incidencia alta y media de pobreza invirtieron ms recursospblicos en la agricultura que los departamentos con una menor incidencia de pobreza.

Opciones de Polticas

Las sugerencias de opciones de poltica formuladas en este informe se resumen en tres reas centrales. Debe existir una

mejor racionalizacin del gasto pblico en agricultura. Se tienen que definir e implementar prioridades sectoriales clarasen el proceso presupuestario en coordinacin con entidades sectoriales en diferentes niveles del gobierno. Se requiere unarevisin de la Estrategia Sectorial en que se definan estas prioridades y competencias especficas. La formulacin de lasprioridades sectoriales tiene que basarse en resultados para que se pueda hacer seguimiento a los avances, evaluar el impacto

y realizar la planificacin futura en el sector.

I. Reequilibrar la composicin del gasto pblico en agricultura

nfasis: mejorar signif icativamente la productividad del sector Asignar estratgicamente ms recursos a bienes pblicos agrcolas (como la investigacin, extensin, irrigacin,

servicios fitosanitarios) a travs de proyectos y programas que consideran la diversidad de los sistemas de produccin

y las necesidades institucionales de coordinacin e implementacin. Una sugerencia para inversin en investigacin ydesarrollo agrcolas es alcanzar un 2% del PIB agrcola, lo cual representa alrededor de US$35 millones.

Invertir en capital humano, tanto en trminos de la cantidad de gente empleada por el sector, como tambinen trminos de su capacitacin tcnica. Es crtico que esto se haga no slo a nivel central sino tambin a nivelsubnacional, lo cual implicara el fortalecimiento de la calidad de la provisin de servicios, supervisin en el sector y lasostenibilidad a largo plazo de las inversiones sectoriales. Relacionado a esto, es importante implementar y desarrollarla educacin tcnica productiva, garantizando la asistencia tcnica al productor mediante mecanismos de innovacin

y transferencia tecnolgica acorde al contexto regional.

II. Mejorar los instrumentos para la priorizacin y la focalizacin de las inversiones agrcolas

nfasis: establecer un sistema de monitoreo y de evaluacin coordinado Crear un esquema de monitoreo y evaluacin a partir de un Sistema de Gestin por Resultados. El sistema de monitoreo

de resultados requiere de varios elementos importantes: capital humano capacitado, un sistema computarizado,indicadores de desempeo que midan resultados especficos tanto a nivel programa y/o proyecto como tambin anivel funcional y econmico, un marco de implementacin, una colaboracin institucional tanto a nivel central comotambin entre niveles subnacionales. Esto requiere de una inversin significativa que se estima alrededor de un 2% delgasto agrcola total, lo que equivale a unos US$1.5 millones. Marcos establecidos de seguimiento de implementacinfinanciera de recursos (por ejemplo el SISIN) se podran adaptar para permitir el monitoreo de resultados sectoriales.


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Considerando que las inversiones en el sector agropecuario toman tiempo para materializarse, una evaluacin cada 4aos sera ideal para medir el impacto de las inversiones pblicas en el sector y, con base en esta evidencia, re-formular

y re-priorizar inversiones sectoriales. Esto tambin permitira una planificacin basada en resultados y puede aseguraruna mayor eficiencia y eficacia en el uso de recursos pblicos.

Contar con directrices ms claras para la codificacin contable de los gastos. Existen limitaciones en la disponibilidadde datos (y compatibilidad) entre los distintos niveles de gobierno y en el tiempo (como cambios en los reglamentos

y las clasificaciones). Aspectos evidenciados por la reducida estandarizacin de la clasificacin del gasto publicoagropecuario en cada nivel de gobierno, implicando la concentracin en los denominados gastos integrales que nodistingue con claridad los sectores ni las reas de intervencin.

III. Asegurar una mejor implementacin de los recursos disponibles para la agricultura

nfasis: mejorar la coordinacin institucional y el uso de presupuesto asignado La normativa de competencias de cada nivel del Gobierno y las concurrentes est establecida. Sin embargo, considerando

el alcance del sector en reas rurales, la diversidad de sistemas de produccin, y otros factores estructurales, serequiere de una interpretacin adecuada de esta normativa desde el punto de vista del sector agropecuario. Esto sepuede realizar a traves de una revisin de la Estrategia Sectorial, en donde se podran hacer claras las funciones delos diferentes niveles en cuanto a la implementacin de las programas. Un mejor entendimiento de las funciones

sectoriales dentro del marco de competencias es crtico para el desempeo del sector considerando que buena partede la inversin pblica en el sector se da a nivel municipal y existe un enfoque claro desde abajo hacia arriba en cuantoa la toma de decisiones para la asignacin de recursos en los municipios rurales.

La intervencin en el sector agropecuario requiere de una visin integral con acciones locales, donde una polticaestatal considere la articulacin institucional estatal y privada en todos los niveles de gobierno. En este sentido, esimportante que el sector pblico articule estas iniciativas, tanto en los procesos de planificacin como en los deejecucin, para aunar esfuerzos enfocados al desarrollo rural. Dentro de este punto tambin cabe sealar la necesidaddel desarrollo de la institucionalidad en las entidades del sector para evitar cuellos de botella y baja implementacinde recursos asignados.


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1. INTRODUCCIN

Objetivos

1.1.La agricultura es uno de los componentes claves de la estrategia de reduccin de la pobreza del Gobierno de Bolivia,

sobre todo en el rea rural; adems, es un sector estratgico para garantizar la seguridad alimentaria en el pas. El Plan Nacional

de Desarrollo de 2006-2010, la estrategia de desarrollo del Gobierno y el subsecuente Programa de Gobierno para 20102015,asignan un papel central a la agricultura y el desarrollo rural en la nueva matriz productiva del pas. Sobre la base del PlanNacional de Desarrollo, la Estrategia para el Sector Agrcola (Plan para una Revolucin Rural, Agraria y Forestal) se identificantres objetivos principales: i) lograr seguridad y soberana alimentaria, ii) mejorar las condiciones de la poblacin rural por mediode un incremento de la produccin agrcola y forestal, y iii) asegurar la gestin sostenible de los recursos naturales.

1.2.Existe una atencin renovada para el sector agrcola en Bolivia, en el nuevo marco del desarrollo territorial, la economa

plural y las autonomas. Esto es impulsado por el rediseo de la matriz productiva del pas, en la que juegan un papel integralel desarrollo agrcola, los servicios productivos y la infraestructura productiva. Para transformar esta atencin renovada enresultados productivos sostenibles, se requiere un mayor nfasis en el entendimiento de la estructura institucional, los procesospresupuestarios, las asignaciones de los recursos pblicos y los flujos de gastos que afectan el desempeo sectorial.

1.3.En este contexto, el estudio tiene tres objetivos principales:

1. Proporcionar un entendimiento detallado del nivel y la composicin del gasto pblico en agricultura. Un elementoimplcito en este objetivo es la construccin de una base de datos consolidada sobre el gasto pblico en agricultura

y las inversiones relacionadas con la agricultura a los niveles nacional, departamental y municipal, desagregados porclasificaciones funcionales y econmicas3en todos los niveles de gobierno.

2. Evaluar la adecuacin (en cuanto a cantidad y calidad) y la distribucin del gasto pblico y sus efectos en la productividad

agrcola, la seguridad alimentaria y la reduccin de la pobreza en Bolivia.Un elemento implcito en este objetivo es unanlisis de la eficiencia, la eficacia y la equidad del gasto pblico en agricultura, entre todos los niveles de gobierno.

3. Proporcionar recomendaciones de polticas para mejorar la asignacin de recursos pblicos en agricultura para permitirque el pas aproveche mejor su enorme potencial agrcola.

1.4. Los objetivos del estudio fueron validados por medio de un proceso consultivo con el Gobierno de Bolivia.El Ministerio de Planificacin del Desarrollo (MPD) solicit un estudio del gasto pblico en agricultura. Luego, el Ministeriode Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT) solicit una ampliacin del alcance del estudio, con un nfasis en el gasto pblico enagricultura entre diferentes niveles administrativos. En vista de que ninguno de los ministerios defini objetivos especficosa priori, se conform un grupo consultivo con participacin de varios ministerios del gobierno, incluyendo el MPD, elMDRyT, y los Ministerios de Autonomas (MA) y de Economa y Finanzas Pblicas (MEFP), para discutir el alcance ydefinir los objetivos del estudio.

Justificacin

1.5.El trabajo analtico reciente sobre el gasto pblico en el sector agrcola en Bolivia es limitado. A pesar del procesodinmico de descentralizacin en Bolivia, hay pocos intentos de documentar y analizar la asignacin de fondos pblicos

3 Son clasificaciones estndares en el anlisis de gastos pblicos. La clasificacin funcional se refiere a la composicin sectorial del gasto(ej. investigacin, extensin, apoyo a los productores, etc.), mientras que la clasificacin econmica capta la composicin del gasto pblico engasto de capital y gasto corriente.


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a agricultura, en general, y entre diferentes niveles de gobierno, en particular. En 2004, el Banco Mundial y el BancoInteramericano de Desarrollo realizaron una Revisin del Gasto Pblico (PER) conjunta, que fue una actualizacin dela PER del pas de 1999. No obstante, el sector agrcola no fue incluido en los anlisis sectoriales de la PER de 2004.En 2004, se hizo un anlisis de diagnstico del gasto pblico sectorial (incluyendo agricultura) como un insumo para elProyecto de Alianzas Rurales (PAR) del Banco Mundial. A pesar de suministrar informacin til sobre las tendencias delgasto entre diferentes sectores, el alcance del estudio era limitado (los datos son hasta el ao 2003, hay poca informacinsobre la composicin del gasto, y escasos datos del nivel municipal). Se recopilaron datos ms detallados sobre el gasto

pblico en los niveles subnacionales para el Proyecto de Desarrollo Concurrente Regional (PDCR) del Banco Mundial.En 2006, cuando asumi el poder el gobierno del Presidente Evo Morales, el Banco Mundial prepar varias notas depoltica relacionadas con el desarrollo rural. En las notas se identificaron los principales problemas del sector agrcola enel contexto de la descentralizacin, sin examinar las hiptesis planteadas respecto a la persistencia de la pobreza, el papelcreciente de las actividades no agrcolas, la escasez de bienes y servicios pblicos, las inversiones pblicas rurales ineficientes

y la necesidad de mejorar las oportunidades en el sector (Fretes-Cibils et al., 2006). Es crtico entender estos temas paradisear intervenciones y formular estrategias para estimular el crecimiento agrcola en Bolivia. En 2008, UDAPE preparun anlisis de diagnstico del sector, en el cual se recopil informacin rica sobre la economa poltica y sobre procesos ytendencias.

1.6.Es oportuno un anlisis econmico del gasto pblico en agricultura y actividades relacionadas con la agricultura.

En aos recientes, Bolivia ha redefinido muchos de sus procesos institucionales y econmicos internos, con la formulacin

de responsabilidades y roles nuevos dentro y entre diferentes niveles de gobierno y con la alineacin de presupuestos deacuerdo con las prioridades definidas en una perspectiva territorial. La Nueva Constitucin Poltica del Estado y la nuevaLey Marco de Autonomas aaden complejidad al proceso de asignacin de recursos que todava se tiene que examinar msdetenidamente. En vista de que la agricultura juega un papel importante en las reas rurales y en las estrategias de desarrollodel gobierno, es importante que el gasto sectorial se evale en este entorno complejo y que se hagan recomendaciones paraun uso efectivo, eficiente y equitativo.

1.7.El enfoque analtico de este estudio gira en torno a tres preguntas claves:

1. Cun efectivo es el gasto pblico en agricultura?Existe un vaco en el conocimiento del impacto del gasto pblicoen agricultura sobre los resultados de desarrollo especficos, como el crecimiento agrcola, la seguridad alimentaria

y la reduccin de la pobreza. Esto es por la falta de datos adecuados y por el enfoque a resultados programticosde corto plazo, en vez de objetivos estratgicos a mediano y ms largo plazo del sector en su conjunto, entre losdiferentes niveles de gobierno. Los esfuerzos de evaluacin del impacto son limitados, desarticulados y centrados enprogramas y/o proyectos especficos, lo cual reduce su eficacia para recomendaciones relativas a polticas. Son escasaslas herramientas de monitoreo, siendo comn utilizar como instrumento de medicin el gasto ejecutado en relacinal presupuesto, y no tanto los resultados concretos.

2. Cun ef iciente es el gasto pblico en agricultura? Histricamente, el gasto pblico en agricultura ha sidobajo en Bolivia, motivo por el cual es sumamente crtica su composicin y asignacin a travs de los distintosusos y niveles de gobierno para lograr los objetivos. La eficiencia tcnica4y del gasto en agricultura no han sidomedidas formalmente en Bolivia. Sin embargo, son indicadores importantes para la planificacin y priorizacin

futuras del gasto. El gasto eficiente incluye factores tanto en el lado de la oferta como de la demanda. En el ladode la oferta, a menudo los presupuestos aprobados sobrepasan la capacidad de ejecucin del gasto, lo cual dalugar a una baja ejecucin de los recursos pblicos. En el lado de la demanda, se observa una articulacin dbilentre los planes comunitarios para los recursos pblicos y los procesos productivos locales y por ende puedeser que no se fomenten incrementos en la productividad agrcola y la generacin de ingresos a largo plazo.

4 La eficiencia tcnica se refiere a la eficacia con que cierto conjunto de insumos se usa para generar un producto. La eficiencia del gasto considerala asignacin de recursos entre la composicin funcional y econmica del gasto tanto dentro del sector como entre diferentes niveles de gobierno.


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3. Cun equitativo es el gasto pblico en agricultura? A pesar de que las consideraciones relativas a equidad vanms all del alcance del sector agrcola, muchos pobres en Bolivia viven en reas rurales, participan en la produccinagrcola y, por lo tanto, tienen relevancia para el gasto pblico en el sector. A pesar de ser comunes las evaluacionesde pobreza en Bolivia, no existe un buen entendimiento de su relacin con el gasto pblico en agricultura y lasinversiones relacionadas con agricultura. A menudo se usan enfoques de incidencia de los beneficios para evaluarsi los recursos pblicos en agricultura se gastan de una forma regresiva o progresiva. La distribucin espacial de losfondos es otra forma de considerar si ms dinero se asigna a donde ms se necesita.

Alcance

1.8.Territorial:El PND establece un enfoque territorial5 para el desarrollo en Bolivia. De acuerdo con la estructura establecidade los flujos de gasto en Bolivia, el estudio considera el gasto pblico en tres niveles de gobierno. El gasto en agricultura esuna responsabilidad del gobierno central (nacional), los gobiernos departamentales (ex prefecturas6) y los gobiernos municipales.Los dos ltimos representan alrededor de un 50% del gasto pblico en agricultura y en actividades relacionadas con agriculturaen Bolivia (2008). La reciente Ley Marco de Autonomas agrega dos niveles subnacionales ms: las regiones y los territoriosindgena originario campesinos, que ahora tienen un papel en la estructura descentralizada para la toma de decisiones del pas. Estaestructura nueva se considera en el estudio, pero no se utiliza en el anlisis dado que los procesos presupuestarios y las asignacionesdel gasto pblico se siguen definiendo de la manera que se haca antes de la promulgacin de esta Ley (en julio de 2010).

1.9.Sectorial:La definicin de agricultura que se usa en este estudio se formula usando normas internacionales y el contextoboliviano. En este estudio, se combinaron la definicin de agricultura (incluyendo cultivos, ganadera, silvicultura, pesca ycaza, al igual que agro-negocios) ampliamente usada por la Clasificacin de Funciones de las Administraciones Pblicas dela Organizacin de las Naciones Unidas (COFOG), con la definicin de la FAO del gasto pblico en agricultura (las dosdefiniciones se resumen en el Anexo 1). La lista resultante de clasificaciones funcionales del sector agrcola fue adaptada alcontexto de Bolivia, usando clasificaciones presupuestarias existentes. Un grupo de trabajo del Banco Mundial, UDAPE

y FAM acord una definicin final de las categoras funcionales del gasto en agricultura y relacionado con agricultura.La Figura 1 muestra un resumen de las categoras del gasto en agricultura y relacionado con agricultura (el Anexo 2 dauna descripcin detallada de cada categora). El gasto en agricultura (A) es una categora estrecha que capta el gastoen bienes pblicos centrales del sector agrcola y otros servicios relacionados directamente con la produccin agrcola.El gasto relacionado con agricultura (RA) es una categora ms amplia de gasto que incluye gastos de una serie de diferentes

entidades pblicas y sectores que estn relacionados directa o indirectamente con el sector agrcola.

1.10.Base de datos:7Esta definicin de agricultura y actividades relacionadas con agricultura fue usada para el proceso degeneracin de la base de datos para este estudio. La base de datos sobre el gasto en agricultura y relacionado con agricultura(AyRA) fue obtenida de las cuentas fiscales de la Direccin General de Contabilidad Fiscal del Ministerio de Economa

y Finanzas Pblicas de Bolivia. Los datos sobre gastos en Bolivia tpicamente se registran por programa y por proyecto yde forma agregada a nivel nacional. Con ayuda de la FAM y UDAPE, los datos sobre gastos en agricultura y relacionados

5 Territorial, en el contexto de la estrategia de desarrollo en Bolivia, implica la descentralizacin del poder poltico y econmico para que cadamunicipio, regin, pueblo originario, y departamento sean autnomos en las polticas territoriales y sectoriales y en la gestin de su propiodesarrollo.

6 El anlisis del gasto corresponde a los aos 1996 a 2008, periodo previo al rgimen autonmico, cuando a los gobiernos departamentales se lesdenominaba prefecturas. A partir de abril de 2010, los gobiernos departamentales se denominan Gobiernos Departamentales Autnomos ogobernaciones.

7 Se puede acceder a la base de datos completa en:www.worldbank.org/bolivia/gastoagri.En esta pgina web tambin se puede encontrar msinformacin sobre la metodologa utilizada para generar los datos en el documento de referencia: FAM. 2009. Revisin del gasto pblico en elsector agropecuario a nivel municipal y prefectural 1997-2008.
http://www.worldbank.org/bolivia/gastoagrihttp://www.worldbank.org/bolivia/gastoagri


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con agricultura fueron identificados en los datos de la contadura8y fueron desagregados por funcin (en las categoraspresentadas en el Anexo 2), por clasificacin econmica (capital y corriente) y por nivel de gobierno (central, departamental

y municipal) para un perodo de 13 aos de 1996 a 2008. Las unidades de observacin subnacionales incluyen los 9departamentos de Bolivia y los 327 municipios, que en 2009 representaban todos los existentes en el pas9(un mapa deBolivia se encuentra en el Anexo 3). Esta base de datos (al que se hace referencia en este documento como la base dedatos APER) puede ser considerado como un primer paso hacia la creacin de una herramienta sectorial ms amplia paramonitorear y evaluar las asignaciones de gastos.

Figura 1. Definicin y clasificacin funcional de la agricultura tal como se utilizan en este estudio

1.11.En este estudio se han usado tambin otras fuentes de datos:datos presupuestarios obtenidos del Ministerio deEconoma y Finanzas Pblicas de Bolivia, datos de la FAO sobre el gasto pblico en agricultura, los IDM, el ndice VAM,adems de datos primarios sobre instituciones municipales y el gasto pblico en agricultura que fueron recopilados (parafines de este estudio) en una muestra aleatoria de 40 municipios rurales en Bolivia.

1.12. Cronograma:El estudio se centra en el perodo que comienza en 1996 hasta fines de 2008. Esta seleccin se debe ados factores. En primer lugar, desde 1994 existen evoluciones importantes en la distribucin de los recursos pblicos en elpas (en el marco de la Ley de Participacin Popular) en el transcurso de los aos que explican muchos de los patrones degasto observados posteriormente. En segundo lugar, los ltimos tres aos de la base de datos APER (2006 a 2008) captanlas asignaciones del gasto pblico bajo el liderazgo del Presidente Evo Morales, quien en este momento cumple su segundomandato. Los datos de 2009 an no se haban consolidado cuando se recopil el conjunto de datos para el estudio.

8 Se usaron algoritmos, basados en sinnimos en los niveles de proyecto y de programa, para identificar el gasto en agricultura y relacionado conagricultura dentro de la amplia informacin de la base de datos de la ejecucin presupuestaria. Las miles de lneas de datos en bruto sobre gastosfueron validadas para asegurar su relacin con el sector agrcola de la economa.

9 Desde que el conjunto de datos fue elaborado en diciembre de 2009, se han creado 12 municipios ms en Bolivia, es decir que en 2010 elnmero total de municipios es 339.

Gasto en Agricultura y

Relacionado con Agricultura(AyRA)

Agricultura

(A)

Investigacin

Extensin

Riego

Insumos

Sanidad Animal y Vegetal

Desarrollo Productivo

Gestin de Recursos Naturales

Administracin

Caminos Rurales y Puentes

Electrificacin Rural

Mercados y Almacenamiento

Gestin de Riesgos

Tierra y Desarrollo Territorial

Fortalecimiento Institucional

Relacionado con

Agricultura

(RA)


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Enfoque y Metodologa

1.13. El estudio se centra exclusivamente en los gastos relacionados al presupuesto del sector agrcola, incluyendotambin a los gastos en actividades relacionadas con la agricultura pero realizados por otros sectores pblicos. Unode los puntos de inters principales de este estudio es entender mejor la composicin del presupuesto en el sector agrcola

y la ejecucin del mismo, siendo este el marco con el que se evalan la eficiencia, la eficacia y la equidad y se hacenrecomendaciones. Los tems no presupuestarios (como pueden ser las medidas de apoyo a precios y otras intervenciones

como prstamos con un inters bajo o cero, la adquisicin de alimentos por el estado, la comercializacin estatal de productosbsicos) no se abordan en este estudio en vista de que se requiere una metodologa diferente para evaluarlos.10

1.14.En el estudio se combinan varias metodologas para entender en profundidad los patrones de gasto dentro de yentre unidades administrativas y la composicin de los mismos.No hay una justificacin conceptual ni un parmetro dereferencia establecido en cuanto al nivel ptimo de gasto pblico. La lgica de la teora es que se requiere una intervencindel Gobierno en la provisin de bienes y servicios cuando los mercados no logran proveer bienes pblicos, cuando hayeconomas de escala y externalidades (Devarajan, Swaroop y Zou, 1996). No obstante, la teora no ofrece orientacionessobre cmo se pueden asignar mejor los recursos entre y dentro de los sectores a fin de tener un impacto mximo en elcrecimiento y la reduccin de la pobreza (Paternostro, Rajaram, Tiongson, 2007). En vista de las limitaciones tericas, elnivel del gasto pblico en el estudio se evala por medio de parmetros de referencia y anlisis de diagnstico de tendencias.La composicin del gasto se analiza a travs de tres dimensiones importantes eficacia, eficiencia y equidad.

1.15.La eficacia del gasto pblico se evala contra dos resultados de inters.Se han realizado anlisis empricos paraidentificar los vnculos econmicos entre el gasto pblico en AyRA y el crecimiento agrcola, por una parte, y la seguridadalimentaria, por otra. Estos dos aspectos son objetivos centrales de la estrategia rural de Bolivia y fueron medidos sobre labase de 3 tipos de anlisis: a) Crecimiento de la produccin agrcola a nivel departamental el anlisis considera el impactode las reasignaciones del gasto entre sectores (gastos intersectoriales) y dentro del propio sector agrcola y otras actividadesrelacionadas con agricultura (gastos intrasectoriales); b) Seguridad alimentaria a nivel municipal el anlisis utiliza elndice de vulnerabilidad municipal construido en Bolivia (VAM) y su asociacin con gastos en agricultura e inversionesrelacionadas con agricultura en el pas; y c) Mecanismos de monitoreo y evaluacin el anlisis de la eficacia del gastopblico se complementa con una evaluacin de los mecanismos existentes para monitoreo y evaluacin en Bolivia, comoherramientas para medir resultados y su impacto.

1.16.La eficiencia del gasto pblico se aborda desde la perspectiva tcnica y la perspectiva del gasto.La ef iciencia tcnicadel gasto pblico en AyRA se evala empricamente a nivel departamental por medio de un anlisis de frontera estocstica;la ef iciencia del gastoes considerada a travs de diferentes clasificaciones funcionales y econmicas. Se utilizan un anlisisdescriptivo y comparaciones para visualizar los patrones del gasto. El coef iciente de desviacinentre el presupuesto aprobado

y el ejecutado (el gasto efectivo) se calcula entre diferentes niveles de gobierno y, en especfico, para el sector agrcola. Seutilizan tendencias y comparaciones para identificar la baja ejecucin persistente de los recursos. Tambin se evala laalineacin de los presupuestos con las prioridades establecidas en las polticas.

1.17.La equidad se aborda desde una perspectiva espacial con un enfoque a la distribucin de los fondos sectoriales entre

unidades geogrficas/administrativas.Se derivan curvas de concentracin para visualizar la medida de progresividad del

gasto entre los departamentos y adems se presentan aspectos temporales del gasto entre diferentes tipos de municipios paraevaluar el grado de focalizacin del gasto. Hubiera sido til un anlisis de incidencia de los beneficios de las intervencionesms grandes en el sector agrcola para identificar el impacto del gasto agrcola en diferentes tipologas de beneficiarios. Sinembargo, esto va ms all del alcance de este estudio y se queda como una recomendacin para trabajos analticos futurosen el sector.

10 La estructura del apoyo a la agricultura en Bolivia, incluyendo apoyo presupuestario y no presupuestario, ha sido examinada en un anlisisreciente no publicado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).


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1.18. El estudio tambin aborda dos temas transversales que apoyan el anlisis del gasto pblico: las institucionesmunicipales y el proceso presupuestario.Los arreglos institucionales y de gestin, adems de los procesos y capacidadde gestin presupuestaria a menudo juegan un papel determinante en la eficiencia, la eficacia y la equidad del gastosectorial. Uno de los desafos claves consiste en asegurar vnculos fuertes y coherentes entre las estrategias, las polticas y lasasignaciones presupuestarias en el sector agrcola.Proceso presupuestario: El proceso presupuestario se examina desde unaperspectiva sectorial para identificar las limitaciones en la provisin del gasto pblico, tanto en el nivel (la formulacin detechos presupuestarios y el papel del sector) como en la composicin (la asignacin de recursos sectoriales entre entidades

pblicas);Instituciones municipales: La planificacin y la priorizacin del gasto se analizan detalladamente a nivel municipal,con atencin a las posibles limitaciones en el lado de la demanda relacionadas con la formulacin y la ejecucin de losPlanes de Desarrollo Municipal y los Planes Operativos Anuales. Esto se enfoca por medio de una comparacin entre losprocesos formales (normativos) de toma de decisiones institucionales formales y los efectivamente utilizados en relacin conel gasto pblico en agricultura, a travs de una muestra representativa a nivel nacional de 40 municipios rurales de Boliviaseleccionados al azar. Se incluyen tambin experiencias internacionales sobre la provisin descentralizada de servicios en laagricultura para contar con puntos de comparacin e identificar posibles lecciones.


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2. REVISIN DEL DESEMPEO DEL SECTOR AGRCOLA

Histricamente, el desarrollo del sector agrcola ha estado estrechamente vinculado con el desempeo de las industrias extractivas enBolivia, y los ingresos de los hidrocarburos normalmente se han usado para realizar inversiones pblicas en la economa en general

y en el sector en particular. Esto contina en los nuevos planes de desarrollo del pas. En estos planes se ha asignado un papel centralal sector agrcola como un medio para garantizar seguridad alimentaria y mejorar las condiciones para la poblacin a travs de una

mayor produccin agrcola y forestal. Sin embargo, se necesita hacer ms para mejorar la productividad agrcola en Bolivia.

Perspectiva Histrica11

2.1. La economa boliviana ha sido caracterizada histricamente por un modelo de desarrollo basado en exportaciones(y la acumulacin de ingresos) de las industrias extractivas. A lo largo de los aos y de los diferentes modelos econmicosque ha adoptado el pas en el tiempo (Figura 2), los precios de los productos bsicos han sido fuerzas impulsoras importantesdel crecimiento econmico en Bolivia. Han suministrado, y siguen suministrando, recursos para el sector pblico y contribuyena la redefinicin de su papel en la economa del pas y, sobre todo, en el sector productivo. En general, en los perodos conaltos precios de los productos bsicos, la participacin estatal en la economa boliviana ha sido mayor.12

2.2. A pesar de su volatilidad, el sector agrcola ha experimentado un crecimiento positivo en promedio (Figura 2).La tasa de crecimiento promedio del sector agrcola (de un 3%) ha seguido por debajo de la tasa de crecimiento de la

economa general (de un 3,8%), lo cual ha reducido su contribucin relativa. El crecimiento modesto de la agricultura hasido impulsado por una ampliacin importante de la frontera de produccin en los llanos, con una alta concentracin enunos pocos cultivos, y un incremento relacionado con las exportaciones de soya. El impacto del crecimiento del rendimientoen la produccin ha sido modesto (Anexo 4). La volatilidad de la tasa de crecimiento agrcola se puede atribuir ms que nadaa presiones climticas adversas y la falta de mecanismos adecuados para responder a riesgos.

2.3.En la dcada de los 70,gracias al incremento de los precios de las materias primas, la economa boliviana creci a unatasa mayor al 5% por ao. Hubo una participacin importante del sector pblico en la economa. Se destinaron cantidadesimportantes de recursos pblicos al desarrollo agrcola en el oriente del pas (Santa Cruz). Adems se crearon el InstitutoBoliviano de Tecnologa Agrcola (IBTA) y varias empresas bajo administracin estatal en el sector agrcola. Al mismotiempo, este perodo fue marcado por el desarrollo de agro-negocios y la exportacin de productos no tradicionales, como la

soya y el algodn (a diferencia de las exportaciones tradicionales de minerales e hidrocarburos).

2.4.La dcada de los 80 comenz con una sequa importante que afect a una tercera parte del pas (sobre todo el altiplano),mientras que en los llanos hubo inundaciones. Esto caus daos significativos al sector y a la economa que a su vezgeneraron grandes olas de migraciones del campo a la ciudad. Tambin hizo que la agricultura se volviese prioritaria en laagenda de desarrollo nacional de 1984-1987 como un sector capaz de poner en marcha la economa, con la generacin deempleo rural y la diversificacin de la produccin para el abastecimiento del mercado interno. Entre otras cosas, una mayorampliacin de la frontera agrcola y la redistribucin de las poblaciones rurales eran algunos de los objetivos de las polticasagrcolas en ese momento.

2.5.La dcada de los 90 empez con un cambio en el modelo de desarrollo econmico del pas, que dio un papel ms

importante a los mercados en la asignacin de los recursos escasos y la aplicacin de las polticas de estabilizacin. Fue unperodo de inestabilidad econmica, social y poltica debido a la deuda excesiva, la alta inflacin y la recesin econmica.

11 Esta seccin se basa en un documento de referencia ms completo y amplio preparado por UDAPE: Medeiros, G. y E. Marconi. 2010.Revisin del gasto pblico en el sector agropecuario. Este documento est disponible en:www.worldbank.org/bolivia/gastoagri

12 No obstante, en aos cuando el precio de los productos bsicos crece, los pases que dependen de ellos como Bolivia, tienden a tener unaapreciacin cambiaria significativa que suele reducir la competitividad de los sectores comercializables, como la agricultura. A pesar de laapreciacin cambiaria en aos recientes, en el sector agrcola de Bolivia no existe evidencia concreta de este fenmeno tambin conocido comola Enfermedad Holandesa.
http://www.worldbank.org/bolivia/gastoagrihttp://www.worldbank.org/bolivia/gastoagri


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El papel del sector pblico y la eficiencia de las empresas administradas por el Estado fueron reconsiderados a la luz de losprecios decrecientes de las materias primas y el creciente dficit fiscal. Se retiraron los subsidios y controles de precios ylas empresas estatales fueron privatizadas. Al mismo tiempo, fue una poca de transformaciones polticas e institucionalesimportantes, relacionadas con el proceso de descentralizacin. El enfoque de la primera fase de descentralizacin, quecomenz en 1994 con la Ley de Participacin Popular (LPP), fue en los gobiernos municipales y su papel en la provisin delos servicios pblicos. La descentralizacin a nivel municipal cambi tanto la distribucin como el nfasis de las inversionespblicas, con una mayor atencin a la pobreza y priorizando los programas sociales. A fines de los aos 1990, se transfirieron

ms roles y recursos (del alivio de la deuda) a los gobiernos municipales a travs de la Ley de Dilogo.Figura 2. Tasa de crecimiento anual de la economa de Bolivia y de la produccin agrcola

Fuente: INE

2.6.Los aos 2000 comenzaron con una economa estancada e inestabilidad poltica. En este perodo, los precios de lasmaterias primas empezaron a subir nuevamente. El Plan Nacional de Desarrollo (2006) otorgo un mayor alcance del sectorpblico en la economa boliviana en general y en el sector productivo en particular. Las materias primas se convirtieron enelementos crticos para el nuevo marco de desarrollo del gobierno boliviano, que dependa de los ingresos generados de laexplotacin de los hidrocarburos para inversiones pblicas. La segunda etapa del proceso de descentralizacin, que comenzen 2005 y que fue regida por la Ley de Hidrocarburos (de 2005) y la Ley de Descentralizacin Administrativa (de 1995)

se centr en los gobiernos departamentales en Bolivia. La fuerza motriz de esta segunda fase de descentralizacin fue laredistribucin de la riqueza de los recursos naturales (sobre todo los hidrocarburos), la cual gener una creciente demandade mayor autonoma regional (Banco Mundial, 2007).

2.7.En 2009 fue promulgada,la Constitucin Poltica del Estado (CPE). La CPE instituy la economa plural (constituidapor la organizacin econmica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa), una nueva nacionalizacin de los recursosnaturales y marc el inicio de la tercera fase del proceso de descentralizacin en el pas. La CPE se constituye, por lo tanto, enla base de todas las polticas y estrategias que actualmente se estn desarrollando. En 2010, la Ley Marco de Autonomas yDescentralizacin reglament el rgimen autonmico, estableci las bases de la organizacin territorial del Estado y complement

MODELO DE ECONOMADE ESTADO NACIONAL

(1970-1980)

MODELO DE ECONOMAMIXTA

(1980-1990)

MODELO DE ECONOMADE MERCADO(1990-2004)

MODELOECONMICONACIONAL

PRODUCTIVO(2005-2009)

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I

Agricultura, valor agregado (% crecimiento anual) Crecimiento del PIB (% anual)


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la distribucin competencial entre los gobiernos territoriales autnomos. Las regiones13(dentro de los departamentos) y losgobiernos autnomos indgena originario campesinos son los nuevos gobiernos territoriales que emergen para ser parte delproceso de toma de decisiones. En este sentido, la Ley reconoce los derechos de las naciones y pueblos indgena originariocampesinos, el derecho a su identidad cultural, espiritual, idioma, tradicin y cosmovisin y que se expresa en el autogobiernobasado en sus usos y costumbres. Respecto al tema fiscal, la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin mantiene laasignacin de recursos establecida y cualquier cambio se deja pendiente hasta que se logre un pacto fiscal.

Perspectiva de las Polticas2.8.El Plan Nacional de Desarrollo (2006-2010) es la piedra fundamental del nuevo patrn de desarrollo de Bolivia. Identificalas estrategias y las prioridades del desarrollo en Bolivia. El Programa de Gobierno (2010-2015) es una continuacin del caminoestablecido por el Plan Nacional de Desarrollo. En los dos planes, la agricultura ocupa un papel importante en el desarrolloproductivo de Bolivia. La estrategia para el sector agrcola fue formulada en 2008 y se basa en el Plan Nacional de Desarrollo.

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

2.9. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010 define el marco para el nuevo patrn de desarrollo de Bolivia.El Plan tiene una visin del pas a corto, mediano y largo plazo y se desarroll alrededor de cuatro pilares: Bolivia Digna(aspectos sociales y comunitarios), Bolivia Democrtica (descentralizacin), Bolivia Productiva (aspectos productivos) yBolivia Soberana(relaciones externas). Estos pilares describen las diferentes dimensiones del nuevo patrn de desarrollo delpas14, que es caracterizado por estrategias ms participativas con una mirada mayor hacia el interior del pas, redistribucin

y mayor participacin del Estado, basadas en los recursos naturales. El fin ltimo es reducir la pobreza, la desigualdad yla exclusin y mejorar el bienestar de todos los bolivianos (Vivir Bien). El nuevo patrn de desarrollo toma en cuenta lascaractersticas nicas del pas la diversidad de actores y su estructura social y econmica especfica, las asimetras regionales

y los altos niveles de pobreza.

2.10.Una nueva matriz productiva, un nuevo marco institucional y una nueva organizacin territorial relacionada sonlos factores que subyacen el nuevo patrn de desarrollo de la produccin y la acumulacin de riqueza:

A. Una nueva matriz productiva:El rediseo de la matriz productiva del pas se caracteriza por la redistribucin

de los recursos de las industrias extractivas entre las unidades econmicas en el pas y su uso para el desarrollo delas industrias productivas que generan ingresos y empleo (entre las cuales se encuentran la agricultura y actividadesrelacionadas con la agricultura); tambin se caracteriza por una regionalizacin de la produccin y la redistribucinde tierras. El desarrollo agrcola, los servicios productivos y la infraestructura productiva son una parte integral de lanueva matriz productiva de Bolivia.

B. Un nuevo marco institucional: Se pone nfasis en las comunidades, que son consideradas unidades deproduccin y de toma de decisiones a nivel local, y su relacin con los niveles de gobierno (municipios,regiones, gobernaciones -ex prefecturas- y gobierno central). El nuevo patrn de desarrollo identificala necesidad de integrar a la economa nacional las pequeas unidades productivas, como son empresascampesinas, asociaciones de productores, cooperativas, micro empresas familiares. Para la inclusin formal de

las comunidades rurales e indgenas en la vida econmica del pas es necesario adecuar el marco institucionalde Bolivia, buscando asegurar una mayor participacin de las comunidades y de las organizaciones localesy regionales.

13 Una regin est compuesta por varios municipios o provincias con continuidad geogrfica y que no trascienden los lmites departamentales.comparten cultura, lenguas, historia, economa y ecosistemas.

14 El Plan Nacional de Desarrollo prev el uso de un patrn de desarrollo en vez de un modelo de desarrollo en el contexto de Bolivia porqueargumenta que el pas no sigue un prototipo reconocido y validado; en vez de ello, propone construir un nuevo patrn de desarrollo para sustituiral patrn primario exportador existente.


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C. Una nueva perspectiva territorial: La Constitucin Poltica del Estado y la Ley Marco de Autonomas yDescentralizacin reconocen la nueva organizacin territorial del Estado Plurinacional de Bolivia, que implica elrgimen autonmico a nivel de los departamentos, regiones, municipios y autonomas indgena originaria campesinas.La autonoma implica la eleccin directa de sus autoridades, la administracin de sus recursos econmicos y elejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por los rganos correspondientes,en el mbito de su jurisdiccin y competencias. Adicionalmente, se establecen como espacios de planificacin ygestin desconcentrada las regiones, distritos y mancomunidades, que por diversos factores comunes, entre ellos las

caractersticas agroclimticas, patrones de consumo y prcticas culturales especficas les impulsan a trabajar de maneraconjunta para articular la gestin pblica entre los gobiernos autnomos departamentales, municipales, indgenaoriginario campesino y el nivel Central del Estado, a fin de aprovechar mejor el potencial productivo.

2.11. El PND da mucha importancia a la innovacin y al desarrollo tecnolgico como medios para mejorar la

productividad y la competitividad.Bolivia invierte slo el 0,26% de su PIB en actividades relacionadas con tecnologa einnovacin y gran parte de este monto se destina al pago de sueldos y salarios. Con un monto de alrededor de 23 millonesde bolivianos en 2005, es uno de los pases de LAC que menos gasta (el 0,003% de la inversin total en LAC en tecnologae innovacin; ms de 20 veces menos que Chile [PND, p. 180]). Esto es una limitacin seria para la generacin y aplicacinde conocimientos cientficos y tecnolgicos que deriven en usos productivos y la agregacin de valor.

2.12.En este contexto, el PND propone la formulacin de un Sistema Boliviano de Innovacin (SBI) que vincule centros

cientficos y tecnolgicos con el sector productivo y un Banco Tecnolgico que apalanque recursos de un Sistema Nacionalde Financiamiento para el Desarrollo (SINAFID15) El SBI fue iniciado en 2008 y como parte de su mandato, busca lograrinnovaciones tecnolgicas en el sector productivo.

Programa de Gobierno (2010-2015)

2.13. El sector pblico desempea un papel clave en la implementacin del nuevo patrn de desarrollo de Bolivia.La inversin pblica se utiliza como un mecanismo para redistribuir la riqueza a travs de una serie de leyes y decretosque establecen los criterios para la asignacin y el uso de los fondos. La fuente de recursos ms grande en Bolivia son lasindustrias extractivas (hidrocarburos y minera), que fueron nacionalizadas a partir del 2006. El financiamiento externose dirige a la inversin pblica de acuerdo con las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. El Plan crea el Sistema

Nacional de Financiamiento para el Desarrollo (SINAFID), por medio del Banco de Desarrollo Productivo (BDP). ElBDP, que fue creado en 2007, es un instrumento de financiamiento del Estado para prioridades productivas estratgicas yun mecanismo para la redistribucin del ingreso nacional a travs de financiamiento para el desarrollo productivo, dandoprioridad a los sectores tradicionalmente marginados (ej. la produccin agrcola y las micro, pequeas y medianas empresasrurales y urbanas) y las regiones.16La produccin de alimentos es el sector que ms se ha beneficiado hasta la fecha (72%)de los crditos otorgados por el BDP.

2.14. El Programa prev la creacin de sistemas financieros no bancarios para promover inversiones socialmenteproductivas. La Red de Cooperativas y Bancos Comunales Populares de Ahorro y Financiamiento Productivo ser creadacon recursos del BDP y aportes locales (provenientes de municipios, asociaciones de productores, pequeas y medianasempresas, cooperativas, entre otras). Brindar capital semilla, capital de operaciones y capital de riesgo, adems de

15 SINAFID integra cuatro instituciones financieras existentes NAFIBO (Nacional Financiera), FONDESIF (Fondo de Desarrollo delSistema Financiero y de Apoyo al Sector Productivo), FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional), FPS (Fondo Nacional de InversinProductiva y Social) que canalizan recursos a los gobiernos subnacionales para financiar diferentes proyectos de desarrollo local, muchos de loscuales contribuyen al desarrollo del sector agrcola. En la actualidad, NAFIBO ha sido absorbido por el Banco de Desarrollo Productivo (BDP)y el FONDSIF se encuentra en proceso de liquidacin.

16 La idea es que SINAFID redistribuya los recursos generados por las industrias extractivas. La idea adems es ofrecer tasas de inters bajas (6%por ao), plazos de repago ms largos (hasta 12 aos) y perodos de gracia ms largos (y ms variables) para permitir la participacin de pequeasunidades productivas, sobre todo en reas rurales.


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acompaamiento tcnico. Estas acciones no desplazarn la inversin privada, sino que ms bien se espera que llenen unvaco existente en la provisin de servicios financieros a pequeos productores marginados, considerando que slo el 20% delos municipios en Bolivia tienen acceso a servicios financieros. Se prev la creacin de Fondos de Compensacin y Fondosde Desarrollo con recursos de los ingresos excedentes de las industrias extractivas y otros recursos internos y externos.Br

Bolivia Estudio de Gasto Publico Agricola2011

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