gasto publico

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1 Gasto Público en Educación en el periodo de post-convertibilidad. Una aproximación a la problemática desde la perspectiva del Federalismo Fiscal 1 Alex Kodric 2 Introducción La presente ponencia tiene por objeto analizar la evolución del Gasto Público en Educación en el periodo de post-convertivilidad desde una perspectiva que de cuenta tanto de su dinámica a nivel consolidado como de sus distintos niveles de gobierno. Dada su estructura altamente descentralizada respecto a las responsabilidades y fuentes de financiamiento, también analizaremos la evolución particular experimentada por cada provincia y niveles educativos. Sin duda en materia de financiamiento educativo uno de los hitos más trascendentes del periodo seleccionado es la implementación de la Ley de Financiamiento Educativo sancionada en el año 2005. La misma establece como meta a cumplirse en cuatro años que el gasto en educación (consolidado) llegue a representar el 6% del PBI. A partir del año de sanción de la Ley se observa un claro salto en la serie, llegando en el año 2009 a establecer el pico máximo histórico de los últimos veinte años. Sin embargo, es importante notar que la continuidad en la estructura de reparto de funciones y fuente de financiamiento hacen que el costeo del gasto recaiga fundamentalmente sobre las provincias, abriendo la posibilidad a que se establezca una diferenciación vía sus distintas capacidades de sustentar el sistema educativo, o bien la existencia de desequilibrios fiscales internos entre los distintos subsistemas del gasto social. Por este motivo en la segunda sección del trabajo realizaremos una breve referencia a la situación fiscal de las provincias para el periodo de post-convertibilidad y analizaremos 1 La siguiente ponencia se inscribe en el marco del proyecto UBACyT F 151 “La Deuda Social en educación y formación para el trabajo en Argentina: diseño de modelos de atención del derecho a la educación”. Dirigido por la Dra. Graciela C. Riquelme (PEET-ICCE-F.F.yL-UBA). 2 Becario doctoral UBACyT sede Programa de Educación, Economía y Trabajo (PEET). Instituto de investigaciones de Ciencias de la Educación (IICE-F.F.yL-UBA). Directora Dra. Graciela C. Riquelme

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El modelo de crecimiento con función Cobb-Douglas, desarrollado por Solow y Swande manera separada en 1956. Este modelo hace referencia a los supuestos, deecuaciones fundamental, al examen de cómo se alcanza el equilibrio.

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    Gasto Pblico en Educacin en el periodo de post-convertibilidad. Una aproximacin a la problemtica desde la perspectiva del Federalismo Fiscal1

    Alex Kodric2

    Introduccin La presente ponencia tiene por objeto analizar la evolucin del Gasto Pblico en

    Educacin en el periodo de post-convertivilidad desde una perspectiva que de cuenta

    tanto de su dinmica a nivel consolidado como de sus distintos niveles de gobierno.

    Dada su estructura altamente descentralizada respecto a las responsabilidades y fuentes

    de financiamiento, tambin analizaremos la evolucin particular experimentada por cada

    provincia y niveles educativos.

    Sin duda en materia de financiamiento educativo uno de los hitos ms trascendentes del

    periodo seleccionado es la implementacin de la Ley de Financiamiento Educativo

    sancionada en el ao 2005. La misma establece como meta a cumplirse en cuatro aos

    que el gasto en educacin (consolidado) llegue a representar el 6% del PBI.

    A partir del ao de sancin de la Ley se observa un claro salto en la serie, llegando en el

    ao 2009 a establecer el pico mximo histrico de los ltimos veinte aos. Sin embargo,

    es importante notar que la continuidad en la estructura de reparto de funciones y fuente de

    financiamiento hacen que el costeo del gasto recaiga fundamentalmente sobre las

    provincias, abriendo la posibilidad a que se establezca una diferenciacin va sus distintas

    capacidades de sustentar el sistema educativo, o bien la existencia de desequilibrios

    fiscales internos entre los distintos subsistemas del gasto social.

    Por este motivo en la segunda seccin del trabajo realizaremos una breve referencia a la

    situacin fiscal de las provincias para el periodo de post-convertibilidad y analizaremos

    1 La siguiente ponencia se inscribe en el marco del proyecto UBACyT F 151 La Deuda Social en educacin y formacin para el trabajo en Argentina: diseo de modelos de atencin del derecho a la educacin. Dirigido por la Dra. Graciela C. Riquelme (PEET-ICCE-F.F.yL-UBA). 2 Becario doctoral UBACyT sede Programa de Educacin, Economa y Trabajo (PEET). Instituto de investigaciones de Ciencias de la Educacin (IICE-F.F.yL-UBA). Directora Dra. Graciela C. Riquelme

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    algunos de los indicadores fiscales para los aos 2008 y 2009, de manera de intentar una

    aproximacin hacia la posibilidad o imposibilidad de la aplicacin de la teora de la

    correspondencia fiscal a nivel provincial y establecer el nivel de solvencia o

    sustentabilidad del subsibstema educativo frente a los crecimientos en materia de gasto.

    Por ltimo, brindaremos algunas reflexiones finales que intentaran subrayar la

    contradiccin en la implementacin de una Ley de Financiamiento educativo a nivel

    nacional, manteniendo la actual estructura de funciones y financiamiento al mismo

    tiempo que no se establecen mecanismos explcitos de compensacin regional o fiscal.

    1. Evolucin y tendencias del Gasto Pblico en Educacin (GPE) y el sistema educativo 2001-2009

    En el presente apartado nos dedicaremos a analizar la evolucin del GPE en trminos

    consolidados y sus distintos niveles de gobierno. La razn por la que realizamos este

    desagregado reside en la continuidad de una estructura absolutamente descentralizada del

    gasto efectuado.

    En efecto, una de las primeras caractersticas que podemos encontrar del sistema

    educativo para el periodo de post-convertibilidad es que, como veremos, a pesar de la

    gran inyeccin de recursos que ha recibido, sobretodo a partir del 2005 (ao de la

    sancin de la Ley de Financiamiento Educativo), la estructura de dicho financiamiento a

    nivel de gobierno se mantiene inalterada desde sus antecedentes de transferencia a las

    provincias primero de la educacin primaria (a finales de los aos setenta) y luego de la

    educacin secundaria (a principios de la dcada del noventa).

    Entendemos que esta situacin resultar particularmente importante al momento del

    anlisis fiscal y las desiguales capacidades que posee cada provincia de sustentar su

    sistema educativo.

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    1.1 Tendencias del Gasto Pblico en Educacin Consolidado 2001-2009

    Antes de adentrarnos al anlisis de las tendencias del periodo 2001-2009 es preciso

    realizar una breve referencia histrica respecto a su contextualizacin con la evolucin en

    las dcadas previas. En efecto, tomando como referencia el periodo 1990-2009

    encontramos que el promedio del Gasto Pblico en Educacin Consolidado (GPEc) para

    el periodo 1990-1998 alcanza aproximadamente los 10.000 millones de pesos.

    Luego se puede observar que durante el periodo 1999-2001, a pesar de ser un periodo

    recesivo para la economa en su conjunto, en el marco del subsistema educativo se

    registran picos mximos que slo sern superados posteriormente con la implementacin

    de la Ley de Financiamiento Educativo del ao 2005.

    Para el periodo 2002-2003 a pesar que se registran fuertes cadas a nivel cuantitativo,

    llevando aproximadamente las erogaciones al orden de los 8.700 millones de pesos, dicha

    cada ha sido menor comparada con la experimentada por el Gasto Pblico Social en su

    conjunto.

    Finalmente, a partir del ao 2005 y hasta el ao 2009, con la implementacin de la Ley de

    Financiamiento Educativo -que establece un incremento progresivo hasta llegar al 6% del

    PBI- el GPE comienza a crecer sustantivamente por sobre los valores histricos hasta

    llegar a su pico en el ao 2009 de aproximadamente 27.000 millones de pesos, lo que por

    su parte representa un 6.68% del PBI y, por lo tanto, ms que cumple las meta impuesta.

    En trminos totales, tomando como referencia periodo el 2001-2009, encontramos que la

    variacin positiva del GPE consolidado ha sido del orden del 95%. Siendo que en el ao

    de inicio dicho monto representaba el 5,19% del PBI y, como ya hemos mencionado, en

    el ltimo de referencia la magnitud alcanzada es del 6.68% del PBI. Por lo tanto,

    considerando de manera simplificada al indicador de GPE/PBI como una medida del

    esfuerzo que el Estado argentino realiza en materia educativa respecto al resto de los

    subsistemas del gasto social, observamos que actualmente el gasto educativo representa

    el segundo mayor de todos los rubros del gasto social (slo menor al gasto en concepto de

    previsin social).

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    1.2 Tendencias del Gasto Pblico Educativo segn niveles de Gobierno 2001-2009

    Tal como hemos mencionado al principio de nuestra ponencia progresivamente la

    estructura de financiamiento del GPE se ha descentralizado hacia los gobiernos

    provinciales, mantenindose actualmente la misma estructura que la estipulada por la

    reforma de principios de la dcada del noventa (la provincias financian los niveles

    primario y secundario, mientras que el gobierno nacional fundamentalmente la educacin

    superior y las erogaciones en concepto de ciencia y tcnica).

    Frente a este escenario resulta esencial, adems de comprender las tendencias del GPE

    consolidado, dar cuenta de las distintas trayectorias asumidas del GPE por nivel de

    gobierno y, a su vez, las trayectorias del GPE de cada una de las provincias en particular.

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    Cuadro 1. Gasto Pblico en Educacin, Cultura, Ciencia y Tcnica. Segn niveles del Gobierno (2001-2009)3 En millones de pesos 2001 / ndice 2001=100

    2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 200913.953 9.017 8.731 9.968 12.477 14.988 18.449 23.197 27.235

    100 64,63 62,58 71,44 89,42 107,42 132,23 166,25 195,199.467 6.094 5.695 6.674 8.313 9.878 12.032 15.083 17.292100 64 60 71 88 104 127 159 183

    2.568 1.662 1.702 1.783 2.226 2.782 3.474 4.320 5.384

    100 64,72 66,29 69,44 86,70 108,34 135,29 168,23 209,70514 371 434 487 586 710 877 1.034 1.286100 72,17 84,32 94,73 113,89 138,04 170,53 201,00 249,95388 243 234 267 327 381 488 552 710100 62,58 60,39 68,82 84,42 98,22 125,77 142,29 183,10

    1.016 648 665 756 1.025 1.237 1.579 2.208 2.563100 63,77 65,51 74,43 100,86 121,77 155,40 217,37 252,28

    2.625 1.839 1.913 2.043 2.505 3.198 3.931 4.768 6.086100 70 73 78 95 122 150 182 232107 180 114 184 220 357 365 427 551100 167,56 106,40 171,28 205,27 332,58 339,99 397,69 513,56

    1.880 1.222 1.287 1.287 1.605 2.028 2.541 3.136 4.007100 64,98 68,45 68,47 85,38 107,85 135,15 166,79 213,15

    480 335 403 457 553 667 835 988 1.225100 69,82 83,88 95,11 115,24 138,96 173,93 205,83 255,19

    125 84 88 94 102 117 144 178 248100 67,45 70,31 74,82 81,18 93,67 115,31 142,36 198,52

    32 18 21 22 25 29 46 39 54100 55,23 66,50 67,31 77,84 89,46 144,03 122,17 167,93

    10.924 6.926 6.564 7.624 9.619 11.385 14.045 17.869 20.529100 63 60 70 88 104 129 164 188

    8.956 5.661 5.327 6.190 7.740 9.116 11.194 14.097 16.121100 63,22 59,48 69,12 86,43 101,79 125,00 157,40 180,01

    688 440 415 496 621 754 933 1.184 1.377100 64,02 60,39 72,08 90,30 109,68 135,68 172,18 200,27

    34 36 31 31 33 43 42 46 61100 105,17 90,51 89,49 95,00 125,19 122,78 133,30 176,54

    263 158 146 173 226 264 344 374 462100 60 56 66 86 100 131 142 176

    984 630 644 735 1.000 1.208 1.532 2.169 2.509100 64,05 65,48 74,67 101,61 122,83 155,77 220,48 255,03

    Gobierno Nacional

    Gobiernos Provinciales y

    GCBA Ciencia y Tcnica / indice 2001=100

    Cultura / indice 2001=100

    Educacin y Cultura sin discriminar / indice 2001=100

    Cultura / indice 2001=100

    Educacin y Cultura sin discriminar / indice 2001=100

    total / indice 2001=100

    Educacin Basica / indice 2001=100

    Educacin Superior y Universitaria / indice 2001=100

    total / indice 2001=100

    Educacin Basica / indice 2001=100

    Educacin Superior y Universitaria / indice 2001=100

    Ciencia y Tcnica / indice 2001=100

    Ciencia y Tcnica / indice 2001=100

    Educacin y Cultura sin discriminar / indice 2001=100

    Cultura / indice 2001=100

    Gasto Pblico en Educacin, Cultura, Ciencia y Tcnica por jurisdiccin y niveles

    total / indice 2001=100

    Educacin Basica / indice 2001=100

    Educacin Superior y Universitaria / indice 2001=100Consolidado

    Fuente: elaboracin propia en base a Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales - Secretara de Poltica Econmica. Programa de Educacin, Economa y Trabajo (PEET IICE-F.FyL-UBA).

    Refirindonos a la fuente de financiamiento del GPE consolidado, para el ao 2001, la

    misma estaba estructurada aproximadamente por un 78% del nivel provincial y un 12%

    del nivel nacional. Esta proporcin no se ha modificado sustancialmente a lo largo de

    todo el periodo 2001-2009, representando en este ltimo ao aproximadamente un 75%

    de nivel provincial y un 15% del nivel nacional.

    Por su parte, luego de las cadas en los aos 2002 y 2003 se observa a partir del 2004 una

    nueva tendencia positiva que se exacerba con la implementacin de la Ley de

    3 Nota aclaratoria: la metodologa de deflactacin de todas las series presentadas est basada en un ndice ponderado al 50% del ndice de precios al consumidor (IPC) y el 50% del ndice de precios mayorista (IPIM) elaborado por el Ministerio de Economa y Produccin de Argentina. No obstante es importante aclarar que, dados los problemas estadsticos actualmente atraviesa el sistema respecto a la credibilidad del ndice IPC, la evolucin de todas las series de gasto presentadas podran estar sobrevaluadas.

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    Financiamiento Educativo. En este sentido, observamos que al permanecer casi constante

    la participacin en las fuentes de financiamiento, el actual esquema de erogaciones est

    fundamentalmente explicado por la capacidad que cada provincia posee de sustentar su

    propio sistema educativo y, al mismo tiempo, cumplir con las metas impuestas por la

    Ley.

    Grfico 1. Evolucin del Gasto Pblico en Educacin por niveles de gobierno 2001-2009 En millones de pesos 2001

    Evolucin del Gasto Pblico en Educacin por niveles de gobierno 2001-2009

    0

    5.000

    10.000

    15.000

    20.000

    25.000

    30.000

    2001

    2002

    2003

    2004

    2005

    2006

    2007

    2008

    2009

    aos

    mill

    ones

    de

    peso

    s co

    nsta

    ntes

    200

    1

    Gasto PubEduc Prov.

    Gasto PubEduc Nacin

    Fuente: elaboracin propia en base a Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales - Secretara de Poltica Econmica. Programa de Educacin, Economa y Trabajo (PEETIICE-F.FyL-UBA).

    De esta manera, existe una continuidad respecto a los distintos diagnsticos que

    previamente han sido elaborados durante la dcada del noventa y los aos subsiguientes a

    la reforma educativa. El sistema educativo argentino contina fragmentado y librado a las

    (desiguales) capacidades que cada provincia posee para su sustento (Riquelme, 2004)4.

    Esta situacin no es menor si tomamos en cuenta que la proporcin del GPE provincial

    4 Entre la gran cantidad de trabajos que realizan diagnsticos respecto a esta temtica se recomienda Riquelme, G. C. (2004) La educacin secundaria antes y despus de la reforma: efectos distributivos del gasto pblico. Coleccin Ideas en debate. Consejo Editor de la Facultad de Filosofa y Letras. Universidad de Buenos Aires. Mio y Dvila Editores. Argentina.

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    consolidado sobre el total del gasto pblico social provincial consolidado para el periodo

    2001-2009 representa aproximadamente el orden del 45%.

    En este sentido, si bien entendemos que la sancin de las leyes de de Financiamiento

    Educativo en el ao 2005 junto con las de Educacin Tcnico-Profesional y de Educacin

    Nacional en el ao 2006 representan un progreso en el orden normativo e intento de dar

    cuenta de las distintas demandas educativas de la poblacin, la persistencia de la misma

    estructura en las fuentes de financiamiento desde la dcada de los noventa continua

    representando para el sistema educativo un problema en donde las provincias o bien

    deben destinar porciones incrementales de sus presupuestos sociales a educacin

    (provocando posibles desbalances respecto al resto de las reas a atender), o bien se

    encuentran en una situacin de mayor dependencia respecto de los recursos que la

    administracin central le gira en concepto de fondos coparticipables5.

    Acorde a la estructura de financiamiento de los distintos componentes del sistema

    educativo, como es de esperar, la mayor parte del gasto educativo de provincias se

    explica por las erogaciones en concepto de educacin bsica (primario ms secundario) y

    la mayor parte del gasto de Nacin se explica por el rubro educacin superior y

    universitaria, sin embargo es importante marcar que acorde a sus evoluciones en trminos

    de ndices encontramos contradictoriamente- que el rubro de mayor crecimiento a nivel

    provincial ha sido el de Educacin Superior y Universitaria. Anlogamente, al observar

    en trminos de ndice la evolucin de los rubros del gobierno nacional, encontramos que

    el de mayor variacin ha sido el de la educacin bsica.

    La explicacin a esta aparente situacin contradictoria se haya en la estructura misma de

    financiamiento del sistema educativo argentino. La continuidad en la fragmentacin del

    sistema educativo, sumada a la promulgacin de la Ley de Financiamiento Educativo,

    entendemos que propicia una proliferacin de mecanismos de dependencia indirecta o

    subsidiaria de recursos de las provincias respecto al Gobierno Nacional para solventar las

    metas fijas propuestas por la ley. De aqu que notemos el crecimiento en los recursos

    destinados al GPE provincial, al mismo tiempo que crece el GPE del Gobierno Nacional

    5 Abordaremos esta problemtica ms profundamente en la prxima seccin del trabajo.

  • 8

    (principalmente en el rubro de Educacin Bsica y dentro de l de las transferencias en

    concepto del Fondo de Incentivo Docente)6.

    1.3 Tendencias del Gasto Pblico Educativo Jurisdiccional y CABA 2001-2009

    En el apartado anterior hemos mostrado la diferenciacin en la forma de financiamiento

    del sistema educativo argentino. Si bien el anlisis por nivel de gobierno nos permite una

    primera aproximacin a la distribucin de funciones, y la principal conclusin para el

    periodo de post-convertibilidad es que el gasto educativo contina altamente

    descentralizado y a niveles similares de la dcada del noventa-7, en este apartado

    igualmente nos adentraremos en la estructura del financiamiento educativo de cada una

    de las jurisdicciones.

    Desde la perspectiva fiscal y productiva varios trabajos a lo largo del tiempo han

    argumentado acerca de las distintas capacidades de cada provincia respecto a su forma de

    generacin de riqueza y como de ello derivan heterogneas estructuras sociales que, a su

    vez, juntas determinan distintos niveles de desarrollo socio-econmico de la poblacin

    que en ellas habita (Beccaria y Riquelme, 1985; Centrngolo y Gatto, 2002; Anll y

    Cetrngolo, 2007; Ctrangolo y Gomez Sabaini, 2007; Riquelme, 2004). Veamos cmo

    impacta este fenmeno sobre la estructura de financiamiento de la educacin de cada

    jurisdiccin.

    6 Ahondaremos sobre este punto en la segunda seccin del trabajo. 7 Para un anlisis comparado del nivel de descentralizacin del gasto educativo por niveles de gobierno se recomienda ver entre otros Riquelme, G. C (colaboracin de Alexander Kodric) (2008). Superposicin del Gasto Pblico en Educacin y formacin para el trabajo. Serie de Cuadernos de Educacin, Economa y Trabajo, n 21. Programa Educacin, Economa y Trabajo. Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educacin. Facultad de Filosofa y Letras. UBA. Buenos Aires. Mimeo.

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    Cuadro 2. Gasto Pblico en Educacin, Cultura, Ciencia y Tcnica. Total jurisdicciones y CABA. Aos 2001, 2005, 2007 y 2009 En millones de pesos 2001

    Caba 831,69 764,82 64,60 2,27 1.444,54 1.309,91 132,19 2,44 2.432,10 2.152,25 273,48 6,36 3.990,36 3.539,03 443,60 7,73

    Buenos Aires 3.251,31 2.910,34 326,46 14,51 5.771,43 5.168,07 579,71 23,65 9.720,60 8.720,17 963,58 36,84 17.205,72 15.436,22 1.718,51 50,98Catamarca 124,86 116,91 7,42 0,53 223,68 207,35 15,58 0,75 401,15 370,42 29,21 1,52 644,03 592,40 49,57 2,06

    Chaco 249,15 233,35 14,45 1,34 483,53 447,43 34,92 1,18 869,22 816,94 46,76 5,52 1.341,10 1.257,36 71,97 11,77Chubut 144,86 138,11 6,75 0,00 420,07 400,63 19,44 0,00 653,95 622,30 31,64 0,00 982,18 930,42 50,36 1,41

    Crdoba 901,12 853,42 47,70 0,00 1.336,25 1.251,38 74,11 10,75 2.078,67 1.950,54 118,49 9,63 3.421,86 3.182,21 218,35 21,30Corrientes 219,88 219,48 0,41 0,00 449,87 449,00 0,84 0,03 718,52 717,10 1,33 0,09 1.120,04 1.117,93 2,08 0,03Entre Ros 338,91 315,58 23,13 0,21 646,07 585,78 60,15 0,14 1.115,64 997,70 117,20 0,74 1.810,65 1.606,95 201,51 2,19Formosa 149,65 134,82 14,83 0,00 250,26 229,09 21,02 0,15 560,59 521,70 36,36 2,52 987,15 920,92 65,50 0,73

    Jujuy 172,66 165,68 6,98 0,00 337,35 321,23 16,12 0,00 724,80 686,63 36,31 1,87 1.033,85 976,03 57,82 0,00La Pampa 124,77 121,62 2,69 0,45 232,17 223,89 6,07 2,20 341,45 332,43 7,06 1,96 684,93 660,84 20,11 3,99La Rioja 130,21 123,73 6,48 0,00 190,45 176,91 13,54 0,00 294,98 267,09 27,90 0,00 579,44 524,64 54,80 0,00Mendoza 426,13 401,60 21,54 3,00 757,90 718,64 35,78 3,48 1.275,85 1.212,07 57,22 6,55 2.069,98 1.957,37 102,05 10,55Misiones 178,66 165,97 12,52 0,16 316,84 294,25 19,92 2,66 627,90 586,61 37,00 4,28 1.040,66 983,83 51,98 4,85Neuquen 240,33 229,15 10,24 0,93 387,18 368,05 18,14 0,99 758,83 720,42 35,76 2,64 1.067,60 991,33 69,80 6,47Ro Negro 181,79 174,39 6,90 0,50 340,52 324,84 14,68 1,01 570,94 542,36 25,63 2,95 864,44 824,31 38,46 1,67

    Salta 193,93 182,46 7,52 3,95 333,99 317,83 15,50 0,66 559,38 534,64 23,39 1,34 922,32 881,77 38,32 2,23San Juan 193,47 184,19 8,12 1,16 281,15 267,24 11,49 2,42 519,36 495,78 21,18 2,40 844,63 806,67 34,47 3,49San Luis 136,03 124,01 12,00 0,01 211,52 185,96 25,52 0,05 344,36 273,13 71,17 0,06 505,63 405,39 86,90 13,34

    Santa Cruz 134,78 131,71 3,07 0,00 230,87 224,84 6,03 0,00 468,30 450,78 17,50 0,02 932,33 899,03 32,93 0,37Santa Fe 792,57 742,25 50,32 0,00 1.381,20 1.304,29 76,83 0,08 2.586,99 2.444,18 140,18 2,63 4.459,52 4.229,11 223,53 6,88

    Santiago del Estero 190,82 173,81 17,01 0,00 349,39 316,03 31,53 1,83 582,47 530,80 48,00 3,67 830,30 732,25 87,62 10,42

    Tierra del Fuego 72,71 68,00 3,11 1,60 182,58 170,90 10,70 0,98 336,79 301,47 34,19 1,13 441,03 383,13 54,94 2,96

    Tucumn 297,18 280,22 13,31 3,65 507,42 474,09 22,60 10,73 943,86 876,70 59,92 7,23 1.533,66 1.436,79 92,35 4,52Total 9.677,46 8.955,59 687,59 34,28 17.066,22 15.737,62 1.262,40 66,20 29.486,67 27.124,23 2.260,48 101,97 49.313,43 45.275,95 3.867,53 169,95

    Educacin Bsica

    Educacin Superior y

    UniversitariaCiencia y Tcnicatotal

    Educacin Bsica

    Educacin Superior y

    UniversitariaCiencia y Tcnica

    2009

    totalEducacin

    Bsica

    Educacin Superior y

    UniversitariaCiencia y Tcnica total

    Educacin Bsica

    Educacin Superior y

    UniversitariaCiencia y Tcnica total

    Provincia

    2001 2005 2007

    Fuente: elaboracin propia en base a Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales - Secretara de Poltica Econmica. Programa de Educacin, Economa y Trabajo (PEET IICE-F.FyL-UBA).

    En primera instancia debemos notar el amplio nivel de diferenciacin interprovincial en

    concepto de erogaciones educativas. En efecto, para el ao 2001 el 65% del gasto en

    educacin realizado por las provincias se explica por cinco jurisdicciones (Buenos Aires,

    CABA, Crdoba, Mendoza y Santa Fe), siendo que esta proporcin se mantiene casi

    constante a lo largo del resto de los aos seleccionados.

    A su vez, como es de esperar, se observan importantes incrementos en las erogaciones

    totales luego de la implementacin de la Ley de Financiamiento (2005). Esta situacin,

    conjuntamente con la mencionada participacin constante en el financiamiento educativo

    de cada provincia sobre el financiamiento provincial total, estara implicando

    relativamente un mayor esfuerzo cuantitativo total de recursos para cada una de las

    provincias que se encuentran menos favorecidas o bien en la generacin de recursos

    tributarios estrictamente propios o bien con los montos de transferencias del gobierno

    nacional va coparticipacin de impuestos.

  • 10

    Cuadro 3. Gasto por alumno y Producto Bruto Geogrfico per capita. Total jurisdicciones y CABA. En pesos 2005 y 2009.

    ProvinciaGasto por alumno (2009)

    pbg per capita (2005)

    Tierra del Fuego

    13.756 29.685

    Santa Cruz 12.032 38.697Neuquen 10.248 26.389

    Caba 9.391 36.208La Pampa 8.830 14.198

    Chubut 7.799 22.460Catamarca 6.810 18.809Ro Negro 6.300 11.449Promedio

    pas 6.180 13.784

    Santa Fe 5.998 12.765La Rioja 5.827 7.006Buenos

    Aires5.671 11.508

    Formosa 5.184 4.936Chaco 5.113 5.756Jujuy 4.966 6.288

    Mendoza 4.935 12.492Entre Ros 4.895 8.264San Juan 4.846 6.375Crdoba 4.709 12.386Tucumn 3.984 6.110

    Santiago del Estero

    3.886 5.276

    San Luis 3.650 12.785Corrientes 3.593 5.950Misiones 3.117 5.936

    Salta 2.777 6.782 Fuente: elaboracin propia en base a anuario estadstico 2009 de Direccin Nacional de informacin y evaluacin de la calidad educactiva (DINIECE) y Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Programa de Educacin, Economa y Trabajo (PEET IICE-F.FyL-UBA).

    Relacionando el gasto educativo per capita de cada provincia con su capacidad de

    generacin de riqueza territorial y cunto de ella en promedio es percibida por la

    poblacin (lo que implicara a priori la capacidad de sustento del sistema educativo)

    encontramos que -con algunas excepciones- existe una fuerte correlacin positiva entre el

    gasto por alumno provincial realizado y la generacin de riqueza de cada provincia

    (Riquelme, 2005 y 2007).

  • 11

    Como puede observarse las disparidades de los ingresos per capita entre las distintas

    provincias es muy amplia. Si tomamos en cuenta la distancia entre el PBG per capita de

    la provincia ms rica respecto a la ms pobre encontramos que el nivel de la primera

    es aproximadamente ocho veces superior a la ltima.

    Sin dudas, este hecho condiciona la capacidad de sustentabilidad por si misma del

    sistema educativo de cada provincia e impone una seria restriccin al cumplimiento de la

    teora de la correspondencia fiscal conjuntamente con un sistema de polticas sociales

    uniforme a lo largo del territorio argentino.

    En este sentido podemos concluir que actualmente -y como continuidad a los diferentes

    diagnsticos realizados a travs de la dcada del noventa y primeros aos del periodo de

    post-convertibilidad- las fuertes disparidades en el gasto por alumno entre las distintas

    provincias esta ntimamente ligada o bien a la capacidad de generacin de riqueza y nivel

    de desarrollo y diversificacin de la estructura productiva de cada provincia o bien por la

    poblacin de cada provincia respecto a la riqueza total generada (lo que implica una

    sobrevaluacin en las variables per capita).

    1.4 Evolucin y tendencias del sistema educativo

    Tal como se desprende de los apartados anteriores, a lo largo de todo el periodo de post-

    convertibilidad el sistema educativo argentino ha incrementado fuertemente su

    financiamiento (principalmente a partir de la sancin de la Ley de Financiamiento

    Educativo). A su vez, dadas las caractersticas propias en trminos de responsabilidades

    de aqul financiamiento hemos visto que el mismo principalmente recae sobre las

    jurisdicciones provinciales.

    En el presente apartado bosquejaremos brevemente la evolucin del sistema educativo

    argentino tomando en cuenta sus aspectos estructurales. En este sentido, nuestro anlisis

    se centrar sobre la evolucin a nivel jurisdiccional de los indicadores de matrcula,

    repitencia y sobreedad.

  • 12

    Cuadro 4. Matricula provincial segn nivel educativo. Aos 2005 y 2010

    Ciclo Bsico

    Ciclo Orientado

    Ciclo Bsico

    Ciclo Orientado

    Buenos Aires 577.379 1.577.421 756.708 547.198 674.055 1.655.308 841.428 530.013Catamarca 9.636 53.772 23.239 16.044 13.186 51.595 25.738 17.633Chaco 32.121 169.605 67.779 36.649 37.190 164.221 78.347 42.109Chubut 14.943 56.194 26.354 16.653 21.466 58.931 32.225 19.507Ciudad de Buenos Aires 90.281 226.411 125.241 103.782 112.578 233.968 124.355 99.117Crdoba 101.269 361.642 180.697 106.693 115.950 366.424 183.452 111.347Corrientes 33.303 158.364 56.152 32.251 37.446 156.443 59.774 34.804Entre Ros 38.734 156.638 68.123 41.969 43.949 155.439 73.269 40.906Formosa 16.422 93.018 37.540 19.293 18.300 87.436 42.360 25.088Jujuy 22.317 95.175 44.635 29.107 23.718 86.652 47.990 32.202La Pampa 6.997 35.565 17.938 11.421 8.423 34.704 17.725 11.217La Rioja 12.744 46.810 19.949 11.221 14.568 42.514 22.176 14.172Mendoza 43.899 200.772 95.621 57.503 67.033 187.572 94.731 62.443Misiones 31.705 178.872 61.037 30.101 37.086 172.038 70.919 33.858Neuqun 18.287 71.948 36.570 21.500 19.138 66.773 35.505 21.588Ro Negro 20.683 80.776 38.742 21.552 23.549 76.150 40.099 23.680Salta 34.744 177.668 78.009 47.542 41.276 173.669 86.113 52.961San Juan 18.684 85.931 34.216 20.879 23.426 89.433 39.587 22.165San Luis 13.531 52.829 21.456 12.048 16.217 58.415 25.597 13.702Santa Cruz 9.012 31.112 13.430 8.621 12.463 34.879 16.137 9.410Santa Fe 101.612 342.312 161.457 96.376 107.708 340.472 169.201 101.297Santiago del Estero 31.722 138.346 43.722 23.129 36.009 138.160 47.867 24.179Tucumn 39.066 191.311 81.085 43.415 42.138 190.479 92.373 54.344Tierra del Fuego 5.438 14.912 8.753 5.227 6.546 15.788 9.073 5.845Total 1.324.529 4.597.404 2.098.453 1.360.174 1.553.418 4.637.463 2.276.041 1.403.587Fuente: elaboracin propia sobre la base de Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin Educativa (DINIECE). Anuarios estadisticos 2005 y 2010

    Provincia

    2005 2010

    Nivel InicialNivel

    Primario

    Nivel Secundario

    Nivel InicialNivel

    Primario

    Nivel Secundario

    Tal como se desprende del cuadro 4, se puede observar que entre los aos 2005 y 2010 la

    matricula en su totalidad (la suma de todos los niveles respecto al total pas) ha crecido

    aproximadamente un 5%. Encontrndose el mayor crecimiento en el nivel inicial

    (aproximadamente 17%), luego seguido por el nivel secundario -aproximadamente 8% el

    ciclo bsico y 3% ciclo orientado- y, por ltimo, el nivel primario (menos del 1%).

    Por su parte, analizando dicha evolucin al nivel desagregado de las 24 jurisdicciones, se

    observa que la misma no ha sido a un nivel homogneo. Mientras que en algunas

    provincias el crecimiento de la matricula ha sido muy por encima del nivel medio

    (Chubut, San Juan, San Luis y Santa Cruz), en otros casos la matricula se mantenido

    aproximadamente al nivel promedio y en otros, ha crecido por debajo del nivel medio o,

  • 13

    incluso decrecido (sobre este ltimo caso cabe destacar las jurisdicciones de Jujuy, La

    Pampa, Neuqun y Ro Negro).

    A su vez, observando las tres jurisdicciones ms grandes en trminos de cantidad de

    alumnos encontramos el mismo nivel de heterogeneidad explicado anteriormente (aunque

    bajo un nivel ms acotado). En efecto, encontramos que la matricula de Buenos Aires ha

    crecido por sobre el nivel promedio pas (aproximadamente un 7%), mientras que la de

    Ciudad de Buenos Aires se mantenido aproximadamente al ritmo del total pas y Crdoba

    y Santa Fe han crecido por debajo de aqul promedio. Esto no hace ms que marcar el

    alto nivel de concentracin del sistema educativo argentino y la fuerte influencia que

    tiene la evolucin de las provincias grandes sobre el promedio total. En este sentido,

    podemos observar que con estas cuatro jurisdicciones (sobre un total de veinticuatro)

    podemos explicar aproximadamente el 60% de la matricula total del pas.

  • 14

    Cuadro 5. Tasas de repitencia por nivel educativo. Total pas y provincias. Aos 2005-2009

    Ciclo Bsico

    Ciclo Orientado

    Ciclo Bsico

    Ciclo Orientado

    Buenos Aires 5,67 6,66 9,36 3,68 13,59 8,63

    Catamarca 5,85 11,81 4,37 3,97 6,87 3,41Chaco 8,36 12,44 6,76 6,04 13,72 6,34Chubut 7,19 9,49 8,91 3,20 15,54 9,34

    Ciudad de Buenos

    Aires 2,37 14,69 6,59 1,89 9,86 6,49Crdoba 4,10 12,47 6,62 3,38 12,67 5,19

    Corrientes 14,22 13,99 5,05 13,34 12,03 5,93Entre Ros 8,11 10,14 6,09 5,62 15,38 6,63Formosa 11,24 10,45 5,35 8,93 11,50 5,01

    Jujuy 4,00 12,18 11,68 3,13 9,89 8,42La Pampa 5,59 10,35 9,12 3,85 13,98 8,55La Rioja 7,01 13,18 4,97 5,32 10,13 3,21Mendoza 7,24 11,53 7,79 4,82 12,09 9,27Misiones 8,93 17,18 4,74 7,71 8,11 4,96Neuqun 6,15 14,88 11,63 4,90 15,81 12,09Ro Negro 6,93 9,98 9,15 3,18 11,23 6,63

    Salta 7,21 10,06 7,90 6,66 12,37 8,33San Juan 8,07 12,99 5,56 3,95 9,00 4,08San Luis 9,70 23,82 6,54 7,65 13,26 5,26

    Santa Cruz 11,57 10,60 11,48 7,04 18,00 9,78Santa Fe 6,72 9,86 9,05 3,79 12,27 8,09Santiago del Estero 11,45 20,85 6,11 8,84 8,62 5,15Tierra del

    Fuego 3,67 9,24 7,16 3,86 17,30 7,14Tucumn 5,22 4,29 3,29 9,77 3,57Total pas 6,60 12,28 8,07 4,69 12,45 7,41

    Provincia

    2005 2009

    Nivel Primario

    Nivel SecundarioNivel

    Primario

    Nivel Secundario

    Fuente: elaboracin propia sobre la base de los anuarios estadstico 2005 y 2009 de Direccin Nacional de informacin y evaluacin de la calidad educactiva (DINIECE)

    En el cuadro 5 encontramos la evolucin de las tasas de repitencia por nivel educativo

    respecto al total pas y desagregado por provincias para los aos 2005 y 2009. Se puede

    observar a primera vista que mientras que en el nivel primario ha bajado dicha magnitud,

    en el nivel secundario se encuentra una estabilidad o leve baja segn el sub-nivel que se

    considere. No obstante, al igual que con la estructura de matricula sobre este promedio

    general se encuentran tendencias dismiles segn la provincia que se considere.

  • 15

    Cuadro 6. Tasas de sobreedad por nivel educativo. Total pas y provincias. Aos 2005-2009

    Ciclo Bsico

    Ciclo Orientado

    Ciclo Bsico

    Ciclo Orientado

    Buenos Aires 15,71 27,07 35,30 15,02 34,51 37,37

    Catamarca 24,67 34,36 38,11 21,06 38,25 36,90Chaco 30,53 40,23 39,49 30,40 46,51 46,00Chubut 23,20 39,12 38,07 22,84 44,95 43,11

    Ciudad de Buenos

    Aires 11,00 26,55 29,49 11,63 28,08 31,85Crdoba 17,19 31,71 27,99 17,37 33,72 28,20

    Corrientes 42,70 50,22 44,97 44,49 53,54 41,03Entre Ros 27,32 37,82 31,38 24,70 45,91 37,17Formosa 36,91 44,91 37,89 35,41 51,60 43,16

    Jujuy 19,86 36,40 46,26 15,52 35,34 41,87La Pampa 19,58 30,56 29,67 20,71 35,77 33,05La Rioja 28,68 39,38 36,49 29,41 47,99 42,27Mendoza 21,88 31,91 31,81 20,77 33,64 38,50Misiones 39,81 46,23 36,72 34,07 45,47 39,09Neuqun 22,96 41,12 42,08 21,54 41,11 44,46Ro Negro 24,69 41,43 39,64 21,73 40,34 41,87

    Salta 34,03 52,60 62,99 29,39 50,64 49,70San Juan 40,58 51,44 47,93 29,81 47,55 40,55San Luis 32,83 41,05 32,50 30,59 43,18 37,44

    Santa Cruz 26,43 45,26 37,80 25,06 47,40 45,77Santa Fe 22,32 33,04 32,64 20,47 36,09 37,90Santiago del Estero 34,62 39,59 34,64 47,62 66,68 71,94Tierra del

    Fuego 10,92 35,04 30,71 13,87 38,33 35,14Tucumn 21,66 32,28 26,43 17,26 36,02 29,96Total pas 22,56 33,58 35,53 21,37 38,55 38,06

    Provincia

    2005 2009

    Nivel Primario

    Nivel SecundarioNivel

    Primario

    Nivel Secundario

    Fuente: elaboracin propia sobre la base de los anuarios estadstico 2005 y 2009 de Direccin Nacional de informacin y evaluacin de la calidad educactiva (DINIECE)

    A su vez, refirindonos a las tasas de sobreedad del total (cuadro 6) encontramos una leve

    baja para el nivel primario y alzas sustanciales para el nivel secundario (sobretodo en el

    ciclo bsico). En este sentido, pueden observarse fuertes subas en las provincias que

    poseen los sistemas educativos ms grandes en tamao (Buenos Aires, Crdoba y Santa

    Fe).

  • 16

    Como conclusin general del presente apartado pretendemos marcar que no obstante la

    creciente masa de recursos con la que ha contado el sistema educativo a lo largo del

    periodo de post-convertibilidad, los resultados respecto al impacto en su estructura son

    dismiles.

    Por un lado, se puede observar un crecimiento en la cobertura total del sistema (con

    fuertes subas en los niveles inicial y secundario) lo cual, sin duda implica, un avance en

    la realizacin de un Derecho bsico de todo individuo pero, considerando el impacto de

    una mayor cantidad de recursos respecto a los resultados propios del funcionamiento del

    sistema, su influencia pareciera no haberse traducido en mejoras sustanciales.

    Particularmente incluso puede observarse a grandes rasgos que para el nivel secundario

    las tasas de repitencia y sobreedad o bien se mantuvieron o bien, incluso se han

    incrementado (sobretodo si nos referimos a la tasa de sobreedad).

    Bosquejado este panorama general del funcionamiento del sistema educativo, en la

    prxima seccin relacionaremos esta disparidad de gastos y esfuerzos con la capacidad de

    viabilidad y sustentacin de los mismos en el tiempo. Para ello, primeramente nos

    valdremos de los postulados de la teora del federalismo fiscal y los mecanismos de

    distribucin interna del gobierno nacional hacia las provincias y luego, en segunda

    instancia, analizaremos en qu medida aquellos postulados son viables respecto a la

    realidad fiscal argentina.

    2. La perspectiva del Federalismo Fiscal y su influencia sobre el Gasto Pblico

    Educativo Provincial Desde la teora econmica tradicional la defensa de los procesos de descentralizacin

    fiscal y gastos se argumenta desde dos postulados. El primero hace referencia a una mejor

    utilizacin (eficiencia) del gasto en la medida que exista una mayor cercana entre los

    beneficiarios, sus preferencias y la forma de asignacin y control de recursos y el

    segundo, de carcter fiscal, hace referencia a la pretensin de una correspondencia entre

    fuentes y gastos de manera que se postula como situacin ptima que ingresos corrientes

    financien gastos corrientes e ingresos extraordinarios financien gastos extraordinarios.

  • 17

    La Argentina desde mediados de de la dcada del setenta ha experimentado un proceso de

    constantes reformas fiscales y descentralizacin del gasto desde la administracin

    nacional hacia el nivel provincial. Sin embargo, este proceso lejos de representar un

    avance hacia la teora del federalismo fiscal podra explicarse ms bien por las distintas

    coyunturas macroeconmicas experimentadas por la economa en su conjunto y en

    particular, ms profundamente por la crisis fiscal acontecida desde finales de la dcada

    del ochenta y durante la dcada del noventa (Anll y Cetrngolo, 2007).

    En este sentido, la incremental participacin de la jurisdiccin provincial en los gastos

    totales junto con la venta de los activos pblicos a principios de la dcada del noventa

    responden, por un lado, a una estrategia de intentar tornar sustentable y equilibrar la

    situacin fiscal del Estado nacional y, por otro lado, liberar recursos para el pago de los

    intereses de la deuda externa. A su vez, este diagnostico puede corroborarse al visualizar

    que la descentralizacin de gastos no se ha correspondido con una igual transferencia de

    recursos hacia las provincias o sistemas compensatorios para aquellas provincias con una

    menor capacidad de generacin de recursos (Centrngolo y Gatto, 2002; Cetrngolo y

    Jimenez, 2004). De manera que progresivamente la relacin entre los distintos niveles de

    gobierno en Argentina se ha caracterizado por un sistema de descentralizacin de

    funciones y gastos y centralizacin de los recursos recaudados por el gobierno central (y

    luego, coparticipados a las provincias).

    A su vez, la capacidad de generar riqueza de cada una de las provincias argentinas lejos

    est de ser homognea entre s. Progresivamente a lo largo del siglo XX se ha ido

    consolidando un esquema diferenciado en donde territorios de alto nivel productivo

    conviven con zonas de que reproducen actividades econmicas de muy baja

    productividad media. Esto puede corroborarse al observar que slo cinco provincias

    argentinas explican el 85% de producto bruto provincial total, sino que adems tres de

    ellas en la actualidad explican aproximadamente el 65% de las exportaciones.

    En este sentido, nos enfrentamos a una situacin a una situacin en la cual se torna muy

    complicada la realizacin de la teora del Federalismo Fiscal. Mientras que el nivel de la

  • 18

    Administracin Nacional progresivamente ha aumentado su recaudacin (centrada

    principalmente en los derechos a la exportacin y el impuesto al valor agregado) y bajado

    sus gastos; el nivel provincial consolidado ha experimentado la dinmica inversa. No

    obstante, como hemos visto, esta situacin ha impactado de manera diferencial sobre

    cada una de las provincias (segn sea que nos refiramos a una de alto nivel de desarrollo

    o una relativamente menos favorecida).

    Como ya hemos mencionado, es fundamentalmente esta caracterstica del esquema

    general de relaciones entre los niveles de gobierno el que, en el mbito del sistema

    educativo, ha redundado en el incremento de las ya desiguales capacidades productivas

    entre las provincias ricas respecto a las menos favorecidas y su capacidad de sustentar

    los subsistemas del gasto social.

    A esta situacin de creciente restriccin financiera, dentro del propio subsistema del gasto

    social, debemos aadir que si bien en teora el sistema de previsin social debera ser

    financiado ntegramente por el gobierno central, en la prctica, como consecuencia de la

    crisis de financiamiento del sistema previsional profundizado en la dcada del noventa,

    las provincias actualmente tambin cofinancian parte del sistema previsional (Cetrngolo

    y Jimenez, 2004).

    Actualmente la mayora de los recursos tributarios son recaudados por la Nacin y luego,

    coparticipados hacia las provincias y luego entre ests se establece el mecanismo

    conocido como coparticiacin secundaria. Si bien sobre este ltimo mecanismo es que

    debera operar el intento de subsanar las disparidades regionales entre las distintas

    provincias, en la actualidad dicho reparto resultado absolutamente discrecional y asociado

    al poder relativo de negociacin poltica que cada provincia posee respecto a las dems.

    Por otra parte, considerando los impuestos no coparticipables, es decir especficamente

    provinciales, quedan a cargo de dicha jurisdiccin principalmente los de carcter

    inmobiliario, automotor, sellos e ingresos brutos. En promedio estos recursos no

    coparticipables comprometen al 40% de sus gastos (el resto es financiado a travs de

    transferencias nacionales o endeudamiento de cada provincia), sin embargo la forma en

    que opera la restriccin financiera de relacin entre ingresos y gastos en cada jurisdiccin

  • 19

    es muy variada y fundamentalmente depende de las capacidades productivas y de

    generacin de recursos de cada una de ellas (Cetrngolo y Jimenez, 2004). De manera

    que, en la medida que no existen mecanismos compensatorios frente a estas disparidades

    regionales, la capacidad de sustentar los sistemas propios de la poltica social en las

    provincias menos beneficiadas quedan relegados o bien a una merma en las prestaciones

    brindadas o bien al sistema de transferencias del gobierno central.

    2.1 El sistema de federalismo fiscal en Argentina: caractersticas generales del periodo de post-convertibilidad

    La fuerte recesin que ha sufrido Argentina desde finales de la dcada del noventa hasta

    el fin del Rgimen de Convertibilidad ha implicado un creciente endeudamiento y crisis

    fiscal tanto a nivel del gobierno nacional como provincial. En este marco, el estallido de

    la crisis ha significado un nuevo proceso de renegociacin del Gobierno nacional y

    provincial con sus acreedores externos, al mismo tiempo que internamente ha implicado

    nuevos acuerdos de metas fiscales y transferencias entre dichos actores.

    Particularmente para el ao 2002 se observa una mejora en las cuentas fiscales producto

    de la cada de los salarios reales de los empleados de sector pblico (va devaluacin de

    la moneda y mantencin del salario nominal prcticamente sin variacin) lo que provoc

    una cada en el nivel del gasto pblico.

    A partir del ao 2003, con la recuperacin de la economa en su conjunto y el

    funcionamiento del nuevo esquema de precios relativos en favor de los bienes transables,

    el saneamiento de las cuentas fiscales se explica ms por un incremento en los ingresos

    respecto a la evolucin de la masa total gastos. En efecto es importante marcar que los

    dos tributos que explican en su mayora el crecimiento de los ingresos son, de una parte,

    el impuesto al valor agregado (IVA) que penaliza proporcionalmente ms a los sectores

    que destinan una porcin superior de sus ingresos al consumo- y, de otra parte, el

    impuesto a los derechos de exportacin que, si bien resulta progresivo respecto a que

    pretende captar la influencia de parte del crecimiento del ingreso extraordinario

    nicamente generado por aumento de los precios internacionales a la vez que no permite

  • 20

    que el precio de los bienes transables se incremente en el mercado interno, resulta un

    ingreso (por su propia naturaleza) absolutamente transitorio.

    Por otra parte, el nivel de gobierno provincial tambin ha mejorado su situacin fiscal, en

    primer trmino por el efecto de devaluacin mencionado que afecta a sus empleados

    pblicos, en segunda instancia -a travs del proceso de renegociacin- por el menor pago

    de intereses destinados a los servicios de la deuda externa provincial contrada y, por

    ltimo, a travs del incremento de ingresos va impuestos slo parcialmente

    coparticipables -impuesto al cheque y derechos a la exportacin- (Cetrngolo y Jimenez,

    2004).

    Sin embargo, como ya hemos mencionado, dadas las disparidades productivas entre las

    distintas provincias aquellos efectos de mejoras fiscales de ninguna manera son

    homogneos a lo largo de todo el territorio nacional.

  • 21

    Cuadro 4. Principales indicadores fiscales. Total jurisdicciones y CABA Ao 2009. En pesos corrientes y porcentaje.

    1 2 3 4 5Caba $ 5.163 $ 4.118 10,4% 89,6% 101,3%

    Buenos Aires $ 3.298 $ 1.392 41,7% 58,3% 175,9%

    Catamarca $ 7.504 $ 586 89,6% 10,4% 438,9%Chaco $ 5.580 $ 495 87,5% 12,5% 416,6%Chubut $ 8.634 $ 1.431 65,3% 34,7% 107,9%

    Crdoba $ 4.004 $ 1.144 62,9% 37,1% 201,0%Corrientes $ 3.386 $ 379 87,9% 12,1% 374,4%

    Entre Ros $ 5.048 $ 831 77,4% 22,6% 271,8%Formosa $ 6.149 $ 320 93,9% 6,1% 451,3%

    Jujuy $ 5.303 $ 419 88,1% 11,9% 928,3%La Pampa $ 7.077 $ 1.358 75,3% 24,7% 236,8%La Rioja $ 7.524 $ 375 92,1% 7,9% 944,9%Mendoza $ 4.122 $ 909 66,2% 33,8% 208,9%Misiones $ 3.957 $ 632 78,7% 21,3% 276,4%Neuquen $ 10.562 $ 1.770 58,0% 42,0% 112,3%Ro Negro $ 5.892 $ 1.103 74,0% 26,0% 268,8%

    Salta $ 3.755 $ 615 79,2% 20,8% 303,3%San Juan $ 4.956 $ 637 84,6% 15,4% 394,4%San Luis $ 6.107 $ 1.002 79,1% 20,9% 252,8%

    Santa Cruz $ 22.133 $ 2.304 70,2% 29,8% 176,1%Santa Fe $ 3.832 $ 1.038 66,3% 33,7% 229,9%

    Santiago del Estero $ 4.561 $ 413 89,5% 10,5% 589,8%

    Tierra del Fuego $ 15.873 $ 2.381 75,5% 24,5% 233,7%Tucumn $ 4.129 $ 890 72,7% 27,3% 343,4%

    Provincia 2009

    Fuente: elaboracin propia sobre la base de Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las provincias. Programa de Educacin, Economa y Trabajo (PEET IICE-F.FyL-UBA). Referencias: (1) Gasto Primario de la APNF per capita; (2) Ingresos tributarios de origen provincial de la APNF por habitante; (3) Ingresos tributarios de origen nacional del SPNF con distribucin automtica respecto a los ingresos tributarios totales; (4) Ingresos tributarios pciales del SPNF / ingresos tributarios totales; (5) Indicador Solvencia de la APNF: gastos corrientes / ingresos corrientes provinciales

    Los principales indicadores de evolucin fiscal nos muestran que, a pesar del diagnstico

    general de mejora fiscal de las provincias como un todo y la favorable situacin

    macroeconmica experimentada en el periodo 2003-2009, la disparidad fiscal

    interprovincial contina siendo muy grande.

    Para el ao 2009, en promedio, la distancia entre el gasto provincial realizado de la

    Administracin Pblica no Financiera perteneciente al grupo de provincias que se

    encuentran por sobre el promedio nacional de PBG per capita es aproximadamente cuatro

  • 22

    veces mayor que el de las provincias de menor desarrollo, mientras que los ingresos

    tributarios de origen provincial de las ests ltimas redundan en ser dos veces menores

    que los de las primeras.

    Pero adems la relacin entre ingresos de origen provincial respecto a sus gastos es

    altamente mayor para el grupo de provincias ms favorecidas, lo que a su vez,

    interpretado de manera inversa, estara marcando que relativamente la capacidad de las

    provincias menos favorecidas de sustentar por si mismas sus propios gastos es menor a la

    misma capacidad que poseen las provincias ms favorecidas.

    Por su parte, esta situacin se refleja al observar el indicador de solvencia fiscal de las

    provincias. El mismo nos muestra la relacin entre los gastos corrientes con los ingresos

    corrientes de origen provincial (la proporcin de 100% nos estara mostrando una

    perfecta correspondencia entre gastos e ingresos, mientras que a medida que dicha

    proporcin aumenta se entiende que la provincia es incapaz de cumplir con los postulados

    clsicos del federalismo fiscal). En este sentido, mientras en promedio las provincias ms

    beneficiadas se encuentran en una situacin muy cercana a la ptima, la proporcin de los

    gastos sobre ingresos en las provincias de menor desarrollo relativo es de 5 a 1. Las

    situaciones de las provincias de intermedio desarrollo o cercanas al promedio del total

    pas no hacen ms que reafirmar esta correspondencia: a medida que merman las

    capacidades de desarrollo socio-econmico de las provincias, su capacidad de solvencia

    fiscal tambin es menor.

    Por ltimo, otra forma de corroborar este diagnstico de alta dispersin y disparidad en la

    relacin entre gastos-ingresos respecto a los fondos tributarios generados por las distintas

    provincias es a travs de ver la proporcin de los ingresos va transferencias automticas

    nacionales (principalmente fondos coparticipables) sobre los ingresos totales. Mientras

    que en promedio para el grupo de provincias ms favorecidas dicha distribucin es casi

    en partes iguales, en las provincias de menor desarrollo relativo dicha proporcin

    asciende a aproximadamente al 85%, siendo nicamente el 15% fondos provinciales

    genuinos lo que, al mismo tiempo que reafirma la imposibilidad prctica de la aplicacin

    de la teora del federalismo fiscal en Argentina, marca el alto nivel de dependencia que

  • 23

    tienen las provincias con escasa capacidad de generacin de riqueza respecto al gobierno

    central para llevar adelante la totalidad de sus funciones preestablecidas.

    Reflexiones finales En la presente ponencia hemos abordado la evolucin del gasto social en educacin a lo

    largo del periodo de post-convertibilidad acorde a su estructura por niveles de gobierno y

    nivel educativo.

    En primera instancia, desde un anlisis estrictamente de las erogaciones efectuadas,

    encontramos como un hecho importante en la influencia del gasto educativo la sancin de

    la Ley de Financiamiento del 2005. Ella ha implicado importantes incrementos tanto al

    nivel de gobierno nacional como provincial y posibilitado que para el ltimo ao de

    anlisis (2009) el gasto educativo haya alcanzado su pico mximo respecto a los ltimos

    veinte aos.

    No obstante, la continuidad en la estructura descentralizada respecto a las funciones y

    financiamiento impone serios problemas sobre la uniformidad del sistema educativo.

    Particularmente puede observarse que continan existiendo amplias disparidades en el

    gasto por alumno efectuado por las provincias y que dichas disparidades estn

    fuertemente ligadas a las propias capacidades que cada provincia posee a nivel

    productivo y de generacin de riqueza. La existencia de estas disparidades impacta

    fuertemente sobre la cohesin del sistema como un todo y el desempeo de cada sistema

    educativo provincial. Especficamente, respecto al total pas, durante el periodo de

    anlisis se observa una ampliacin de la cobertura al mismo tiempo que la persistencia o

    incluso incremento en las magnitudes de tasas de repitencia y sobreedad. Sin embargo, tal

    como hemos visto, a su vez, dicho marco general se manifiesta heterogneamente acorde

    a la provincia a la que nos estemos refiriendo.

    Por otra parte, desde la perspectiva fiscal de las provincias, el continuo incremento de las

    erogaciones en concepto de educacin establece una problemtica respecto a la capacidad

    de sustentar dicho subsistema con recursos genuinamente propios frente al resto de los

  • 24

    rubros del gasto social. En este sentido, puede observarse que los ingresos de las

    provincias con menor capacidad de generacin de riqueza estn fuertemente relacionados

    con las transferencias tributarias directas de la Nacin hacia ellas (va principalmente el

    sistema de coparticipacin), mientras que en las provincias con una mayor capacidad de

    generacin de riqueza dicha proporcin es muy cercana a la postulada por la teora de la

    correspondencia fiscal.

    En este sentido, entendemos que la persistencia en las disparidades regionales entre las

    provincias impone un claro lmite a la realizacin de la teora de la correspondencia fiscal

    a la vez que reclama la discusin de un sistema integral en la implementacin de las

    polticas pblicas que considere dicha especificidad y establezca mecanismos de

    compensacin y desarrollo regional.

    En tanto actualmente el sistema educativo representa el segundo rubro en importancia

    dentro del gasto pblico social consolidado, el anterior diagnostico resulta un elemento

    fundamental para comprender las posibles dinmicas educativas de cada provincia y

    marca un techo respecto a la solvencia fiscal de cada sistema particular.

    En este sentido, entendemos que la persistencia en la desigualdad entre provincias ricas

    y provincias pobres y, a su vez, la no correspondencia entre la relacin de ingresos

    propios frente a crecientes gastos totales requieren fundamentalmente considerar al

    sistema educativo no slo respecto a su propia dinmica, sino tambin acorde a su

    relacin con el resto de los rubros del gasto social y, a su vez est, con una planificacin

    global del rol y accionar del Estado dentro de la totalidad del sistema econmico.

    Bibliografa Anll, G. y Cetrngolo, O., Polticas sociales en Argentina. Viejos problemas, nuevos desafos, CEPAL, 2007. Beccaria, L y Riquelme, G. El gasto Social en Educacin y la Distribucin del Ingreso. Documento e Informe de Investigacin N 41. Programa Nacional de Enseanza Media. Centro Internaiconal de Investigaciones para el Desarrollo (CIID-IDRC). Buenos Aires, 1985. Cetrngolo, O y Gatto, F. Descentralizacin fiscal en Argentina: restricciones impuestas por un proceso mal orientado. Documento presentado en el seminario Desarrollo regional y local: hacia la construccin de territorios competitivos e innovadores. Organizado por ILPES y Gobierno de la provincia de Pichincha, Quito, Ecuador. Julio, 2002

  • 25

    Cetrngolo, O. y Jimnez, J.P. Las relaciones entre niveles de gobierno en Argentina. Races histricas, instituciones y conflictos persistentes. Serie Gestin Pblica 47, ILPES-CEPAL, Santiago de Chile, 2004. Cetrngolo, O. y Gmez Sabaini J.C., Poltica tributaria en Argentina. Entre la solvencia y la emergencia, Serie Estudios y Perspectivas 38, Oficina de la CEPAL en Buenos Aires, 2007. Riquelme, Graciela C. La educacin secundaria antes y despus de la reforma: efectos distributivos del gasto pblico. Coleccin Ideas en debate. Consejo Editor de la Facultad de Filosofa y Letras. Universidad de Buenos Aires. Mio y Dvila Editores. Argentina, 2004. Riquelme, Graciela C. La deuda social educativa en Argentina 2005: un ejercicio de estimacin (El derecho a la educacin es posible). Seminario Efectos Distributivos del gasto social en educacin y formacin de trabajadores. Programa Educacin, Economa y Trabajo (IICE- F.F. y L- UBA) y Maestra en Diseo y Gestin de Polticas y Programas Sociales (FLACSO/ Argentina). Facultad de Filosofa y Letras de la UBA. 7 a 9 de noviembre de 2005 Riquelme, Graciela C. La deuda social educativa en Argentina: prctica y cumplimiento del derecho a la educacin. Documento de Trabajo N 16. Programa Educacin, Economa y Trabajo (PEET). Buenos Aires, 2007. Riquelme, Graciela C (colaboracin de Alexander Kodric). Superposicin del Gasto Pblico en Educacin y formacin para el trabajo. Serie de Cuadernos de Educacin, Economa y Trabajo, n 21. Programa Educacin, Economa y Trabajo. Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educacin. Facultad de Filosofa y Letras. UBA. Buenos Aires, 2008. Mimeo.