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Gasto Pblico en Educacin en el periodo de post-convertibilidad. Una aproximacin a la problemtica desde la perspectiva del Federalismo Fiscal1
Alex Kodric2
Introduccin La presente ponencia tiene por objeto analizar la evolucin del Gasto Pblico en
Educacin en el periodo de post-convertivilidad desde una perspectiva que de cuenta
tanto de su dinmica a nivel consolidado como de sus distintos niveles de gobierno.
Dada su estructura altamente descentralizada respecto a las responsabilidades y fuentes
de financiamiento, tambin analizaremos la evolucin particular experimentada por cada
provincia y niveles educativos.
Sin duda en materia de financiamiento educativo uno de los hitos ms trascendentes del
periodo seleccionado es la implementacin de la Ley de Financiamiento Educativo
sancionada en el ao 2005. La misma establece como meta a cumplirse en cuatro aos
que el gasto en educacin (consolidado) llegue a representar el 6% del PBI.
A partir del ao de sancin de la Ley se observa un claro salto en la serie, llegando en el
ao 2009 a establecer el pico mximo histrico de los ltimos veinte aos. Sin embargo,
es importante notar que la continuidad en la estructura de reparto de funciones y fuente de
financiamiento hacen que el costeo del gasto recaiga fundamentalmente sobre las
provincias, abriendo la posibilidad a que se establezca una diferenciacin va sus distintas
capacidades de sustentar el sistema educativo, o bien la existencia de desequilibrios
fiscales internos entre los distintos subsistemas del gasto social.
Por este motivo en la segunda seccin del trabajo realizaremos una breve referencia a la
situacin fiscal de las provincias para el periodo de post-convertibilidad y analizaremos
1 La siguiente ponencia se inscribe en el marco del proyecto UBACyT F 151 La Deuda Social en educacin y formacin para el trabajo en Argentina: diseo de modelos de atencin del derecho a la educacin. Dirigido por la Dra. Graciela C. Riquelme (PEET-ICCE-F.F.yL-UBA). 2 Becario doctoral UBACyT sede Programa de Educacin, Economa y Trabajo (PEET). Instituto de investigaciones de Ciencias de la Educacin (IICE-F.F.yL-UBA). Directora Dra. Graciela C. Riquelme
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algunos de los indicadores fiscales para los aos 2008 y 2009, de manera de intentar una
aproximacin hacia la posibilidad o imposibilidad de la aplicacin de la teora de la
correspondencia fiscal a nivel provincial y establecer el nivel de solvencia o
sustentabilidad del subsibstema educativo frente a los crecimientos en materia de gasto.
Por ltimo, brindaremos algunas reflexiones finales que intentaran subrayar la
contradiccin en la implementacin de una Ley de Financiamiento educativo a nivel
nacional, manteniendo la actual estructura de funciones y financiamiento al mismo
tiempo que no se establecen mecanismos explcitos de compensacin regional o fiscal.
1. Evolucin y tendencias del Gasto Pblico en Educacin (GPE) y el sistema educativo 2001-2009
En el presente apartado nos dedicaremos a analizar la evolucin del GPE en trminos
consolidados y sus distintos niveles de gobierno. La razn por la que realizamos este
desagregado reside en la continuidad de una estructura absolutamente descentralizada del
gasto efectuado.
En efecto, una de las primeras caractersticas que podemos encontrar del sistema
educativo para el periodo de post-convertibilidad es que, como veremos, a pesar de la
gran inyeccin de recursos que ha recibido, sobretodo a partir del 2005 (ao de la
sancin de la Ley de Financiamiento Educativo), la estructura de dicho financiamiento a
nivel de gobierno se mantiene inalterada desde sus antecedentes de transferencia a las
provincias primero de la educacin primaria (a finales de los aos setenta) y luego de la
educacin secundaria (a principios de la dcada del noventa).
Entendemos que esta situacin resultar particularmente importante al momento del
anlisis fiscal y las desiguales capacidades que posee cada provincia de sustentar su
sistema educativo.
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1.1 Tendencias del Gasto Pblico en Educacin Consolidado 2001-2009
Antes de adentrarnos al anlisis de las tendencias del periodo 2001-2009 es preciso
realizar una breve referencia histrica respecto a su contextualizacin con la evolucin en
las dcadas previas. En efecto, tomando como referencia el periodo 1990-2009
encontramos que el promedio del Gasto Pblico en Educacin Consolidado (GPEc) para
el periodo 1990-1998 alcanza aproximadamente los 10.000 millones de pesos.
Luego se puede observar que durante el periodo 1999-2001, a pesar de ser un periodo
recesivo para la economa en su conjunto, en el marco del subsistema educativo se
registran picos mximos que slo sern superados posteriormente con la implementacin
de la Ley de Financiamiento Educativo del ao 2005.
Para el periodo 2002-2003 a pesar que se registran fuertes cadas a nivel cuantitativo,
llevando aproximadamente las erogaciones al orden de los 8.700 millones de pesos, dicha
cada ha sido menor comparada con la experimentada por el Gasto Pblico Social en su
conjunto.
Finalmente, a partir del ao 2005 y hasta el ao 2009, con la implementacin de la Ley de
Financiamiento Educativo -que establece un incremento progresivo hasta llegar al 6% del
PBI- el GPE comienza a crecer sustantivamente por sobre los valores histricos hasta
llegar a su pico en el ao 2009 de aproximadamente 27.000 millones de pesos, lo que por
su parte representa un 6.68% del PBI y, por lo tanto, ms que cumple las meta impuesta.
En trminos totales, tomando como referencia periodo el 2001-2009, encontramos que la
variacin positiva del GPE consolidado ha sido del orden del 95%. Siendo que en el ao
de inicio dicho monto representaba el 5,19% del PBI y, como ya hemos mencionado, en
el ltimo de referencia la magnitud alcanzada es del 6.68% del PBI. Por lo tanto,
considerando de manera simplificada al indicador de GPE/PBI como una medida del
esfuerzo que el Estado argentino realiza en materia educativa respecto al resto de los
subsistemas del gasto social, observamos que actualmente el gasto educativo representa
el segundo mayor de todos los rubros del gasto social (slo menor al gasto en concepto de
previsin social).
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1.2 Tendencias del Gasto Pblico Educativo segn niveles de Gobierno 2001-2009
Tal como hemos mencionado al principio de nuestra ponencia progresivamente la
estructura de financiamiento del GPE se ha descentralizado hacia los gobiernos
provinciales, mantenindose actualmente la misma estructura que la estipulada por la
reforma de principios de la dcada del noventa (la provincias financian los niveles
primario y secundario, mientras que el gobierno nacional fundamentalmente la educacin
superior y las erogaciones en concepto de ciencia y tcnica).
Frente a este escenario resulta esencial, adems de comprender las tendencias del GPE
consolidado, dar cuenta de las distintas trayectorias asumidas del GPE por nivel de
gobierno y, a su vez, las trayectorias del GPE de cada una de las provincias en particular.
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Cuadro 1. Gasto Pblico en Educacin, Cultura, Ciencia y Tcnica. Segn niveles del Gobierno (2001-2009)3 En millones de pesos 2001 / ndice 2001=100
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 200913.953 9.017 8.731 9.968 12.477 14.988 18.449 23.197 27.235
100 64,63 62,58 71,44 89,42 107,42 132,23 166,25 195,199.467 6.094 5.695 6.674 8.313 9.878 12.032 15.083 17.292100 64 60 71 88 104 127 159 183
2.568 1.662 1.702 1.783 2.226 2.782 3.474 4.320 5.384
100 64,72 66,29 69,44 86,70 108,34 135,29 168,23 209,70514 371 434 487 586 710 877 1.034 1.286100 72,17 84,32 94,73 113,89 138,04 170,53 201,00 249,95388 243 234 267 327 381 488 552 710100 62,58 60,39 68,82 84,42 98,22 125,77 142,29 183,10
1.016 648 665 756 1.025 1.237 1.579 2.208 2.563100 63,77 65,51 74,43 100,86 121,77 155,40 217,37 252,28
2.625 1.839 1.913 2.043 2.505 3.198 3.931 4.768 6.086100 70 73 78 95 122 150 182 232107 180 114 184 220 357 365 427 551100 167,56 106,40 171,28 205,27 332,58 339,99 397,69 513,56
1.880 1.222 1.287 1.287 1.605 2.028 2.541 3.136 4.007100 64,98 68,45 68,47 85,38 107,85 135,15 166,79 213,15
480 335 403 457 553 667 835 988 1.225100 69,82 83,88 95,11 115,24 138,96 173,93 205,83 255,19
125 84 88 94 102 117 144 178 248100 67,45 70,31 74,82 81,18 93,67 115,31 142,36 198,52
32 18 21 22 25 29 46 39 54100 55,23 66,50 67,31 77,84 89,46 144,03 122,17 167,93
10.924 6.926 6.564 7.624 9.619 11.385 14.045 17.869 20.529100 63 60 70 88 104 129 164 188
8.956 5.661 5.327 6.190 7.740 9.116 11.194 14.097 16.121100 63,22 59,48 69,12 86,43 101,79 125,00 157,40 180,01
688 440 415 496 621 754 933 1.184 1.377100 64,02 60,39 72,08 90,30 109,68 135,68 172,18 200,27
34 36 31 31 33 43 42 46 61100 105,17 90,51 89,49 95,00 125,19 122,78 133,30 176,54
263 158 146 173 226 264 344 374 462100 60 56 66 86 100 131 142 176
984 630 644 735 1.000 1.208 1.532 2.169 2.509100 64,05 65,48 74,67 101,61 122,83 155,77 220,48 255,03
Gobierno Nacional
Gobiernos Provinciales y
GCBA Ciencia y Tcnica / indice 2001=100
Cultura / indice 2001=100
Educacin y Cultura sin discriminar / indice 2001=100
Cultura / indice 2001=100
Educacin y Cultura sin discriminar / indice 2001=100
total / indice 2001=100
Educacin Basica / indice 2001=100
Educacin Superior y Universitaria / indice 2001=100
total / indice 2001=100
Educacin Basica / indice 2001=100
Educacin Superior y Universitaria / indice 2001=100
Ciencia y Tcnica / indice 2001=100
Ciencia y Tcnica / indice 2001=100
Educacin y Cultura sin discriminar / indice 2001=100
Cultura / indice 2001=100
Gasto Pblico en Educacin, Cultura, Ciencia y Tcnica por jurisdiccin y niveles
total / indice 2001=100
Educacin Basica / indice 2001=100
Educacin Superior y Universitaria / indice 2001=100Consolidado
Fuente: elaboracin propia en base a Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales - Secretara de Poltica Econmica. Programa de Educacin, Economa y Trabajo (PEET IICE-F.FyL-UBA).
Refirindonos a la fuente de financiamiento del GPE consolidado, para el ao 2001, la
misma estaba estructurada aproximadamente por un 78% del nivel provincial y un 12%
del nivel nacional. Esta proporcin no se ha modificado sustancialmente a lo largo de
todo el periodo 2001-2009, representando en este ltimo ao aproximadamente un 75%
de nivel provincial y un 15% del nivel nacional.
Por su parte, luego de las cadas en los aos 2002 y 2003 se observa a partir del 2004 una
nueva tendencia positiva que se exacerba con la implementacin de la Ley de
3 Nota aclaratoria: la metodologa de deflactacin de todas las series presentadas est basada en un ndice ponderado al 50% del ndice de precios al consumidor (IPC) y el 50% del ndice de precios mayorista (IPIM) elaborado por el Ministerio de Economa y Produccin de Argentina. No obstante es importante aclarar que, dados los problemas estadsticos actualmente atraviesa el sistema respecto a la credibilidad del ndice IPC, la evolucin de todas las series de gasto presentadas podran estar sobrevaluadas.
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Financiamiento Educativo. En este sentido, observamos que al permanecer casi constante
la participacin en las fuentes de financiamiento, el actual esquema de erogaciones est
fundamentalmente explicado por la capacidad que cada provincia posee de sustentar su
propio sistema educativo y, al mismo tiempo, cumplir con las metas impuestas por la
Ley.
Grfico 1. Evolucin del Gasto Pblico en Educacin por niveles de gobierno 2001-2009 En millones de pesos 2001
Evolucin del Gasto Pblico en Educacin por niveles de gobierno 2001-2009
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
aos
mill
ones
de
peso
s co
nsta
ntes
200
1
Gasto PubEduc Prov.
Gasto PubEduc Nacin
Fuente: elaboracin propia en base a Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales - Secretara de Poltica Econmica. Programa de Educacin, Economa y Trabajo (PEETIICE-F.FyL-UBA).
De esta manera, existe una continuidad respecto a los distintos diagnsticos que
previamente han sido elaborados durante la dcada del noventa y los aos subsiguientes a
la reforma educativa. El sistema educativo argentino contina fragmentado y librado a las
(desiguales) capacidades que cada provincia posee para su sustento (Riquelme, 2004)4.
Esta situacin no es menor si tomamos en cuenta que la proporcin del GPE provincial
4 Entre la gran cantidad de trabajos que realizan diagnsticos respecto a esta temtica se recomienda Riquelme, G. C. (2004) La educacin secundaria antes y despus de la reforma: efectos distributivos del gasto pblico. Coleccin Ideas en debate. Consejo Editor de la Facultad de Filosofa y Letras. Universidad de Buenos Aires. Mio y Dvila Editores. Argentina.
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consolidado sobre el total del gasto pblico social provincial consolidado para el periodo
2001-2009 representa aproximadamente el orden del 45%.
En este sentido, si bien entendemos que la sancin de las leyes de de Financiamiento
Educativo en el ao 2005 junto con las de Educacin Tcnico-Profesional y de Educacin
Nacional en el ao 2006 representan un progreso en el orden normativo e intento de dar
cuenta de las distintas demandas educativas de la poblacin, la persistencia de la misma
estructura en las fuentes de financiamiento desde la dcada de los noventa continua
representando para el sistema educativo un problema en donde las provincias o bien
deben destinar porciones incrementales de sus presupuestos sociales a educacin
(provocando posibles desbalances respecto al resto de las reas a atender), o bien se
encuentran en una situacin de mayor dependencia respecto de los recursos que la
administracin central le gira en concepto de fondos coparticipables5.
Acorde a la estructura de financiamiento de los distintos componentes del sistema
educativo, como es de esperar, la mayor parte del gasto educativo de provincias se
explica por las erogaciones en concepto de educacin bsica (primario ms secundario) y
la mayor parte del gasto de Nacin se explica por el rubro educacin superior y
universitaria, sin embargo es importante marcar que acorde a sus evoluciones en trminos
de ndices encontramos contradictoriamente- que el rubro de mayor crecimiento a nivel
provincial ha sido el de Educacin Superior y Universitaria. Anlogamente, al observar
en trminos de ndice la evolucin de los rubros del gobierno nacional, encontramos que
el de mayor variacin ha sido el de la educacin bsica.
La explicacin a esta aparente situacin contradictoria se haya en la estructura misma de
financiamiento del sistema educativo argentino. La continuidad en la fragmentacin del
sistema educativo, sumada a la promulgacin de la Ley de Financiamiento Educativo,
entendemos que propicia una proliferacin de mecanismos de dependencia indirecta o
subsidiaria de recursos de las provincias respecto al Gobierno Nacional para solventar las
metas fijas propuestas por la ley. De aqu que notemos el crecimiento en los recursos
destinados al GPE provincial, al mismo tiempo que crece el GPE del Gobierno Nacional
5 Abordaremos esta problemtica ms profundamente en la prxima seccin del trabajo.
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(principalmente en el rubro de Educacin Bsica y dentro de l de las transferencias en
concepto del Fondo de Incentivo Docente)6.
1.3 Tendencias del Gasto Pblico Educativo Jurisdiccional y CABA 2001-2009
En el apartado anterior hemos mostrado la diferenciacin en la forma de financiamiento
del sistema educativo argentino. Si bien el anlisis por nivel de gobierno nos permite una
primera aproximacin a la distribucin de funciones, y la principal conclusin para el
periodo de post-convertibilidad es que el gasto educativo contina altamente
descentralizado y a niveles similares de la dcada del noventa-7, en este apartado
igualmente nos adentraremos en la estructura del financiamiento educativo de cada una
de las jurisdicciones.
Desde la perspectiva fiscal y productiva varios trabajos a lo largo del tiempo han
argumentado acerca de las distintas capacidades de cada provincia respecto a su forma de
generacin de riqueza y como de ello derivan heterogneas estructuras sociales que, a su
vez, juntas determinan distintos niveles de desarrollo socio-econmico de la poblacin
que en ellas habita (Beccaria y Riquelme, 1985; Centrngolo y Gatto, 2002; Anll y
Cetrngolo, 2007; Ctrangolo y Gomez Sabaini, 2007; Riquelme, 2004). Veamos cmo
impacta este fenmeno sobre la estructura de financiamiento de la educacin de cada
jurisdiccin.
6 Ahondaremos sobre este punto en la segunda seccin del trabajo. 7 Para un anlisis comparado del nivel de descentralizacin del gasto educativo por niveles de gobierno se recomienda ver entre otros Riquelme, G. C (colaboracin de Alexander Kodric) (2008). Superposicin del Gasto Pblico en Educacin y formacin para el trabajo. Serie de Cuadernos de Educacin, Economa y Trabajo, n 21. Programa Educacin, Economa y Trabajo. Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educacin. Facultad de Filosofa y Letras. UBA. Buenos Aires. Mimeo.
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Cuadro 2. Gasto Pblico en Educacin, Cultura, Ciencia y Tcnica. Total jurisdicciones y CABA. Aos 2001, 2005, 2007 y 2009 En millones de pesos 2001
Caba 831,69 764,82 64,60 2,27 1.444,54 1.309,91 132,19 2,44 2.432,10 2.152,25 273,48 6,36 3.990,36 3.539,03 443,60 7,73
Buenos Aires 3.251,31 2.910,34 326,46 14,51 5.771,43 5.168,07 579,71 23,65 9.720,60 8.720,17 963,58 36,84 17.205,72 15.436,22 1.718,51 50,98Catamarca 124,86 116,91 7,42 0,53 223,68 207,35 15,58 0,75 401,15 370,42 29,21 1,52 644,03 592,40 49,57 2,06
Chaco 249,15 233,35 14,45 1,34 483,53 447,43 34,92 1,18 869,22 816,94 46,76 5,52 1.341,10 1.257,36 71,97 11,77Chubut 144,86 138,11 6,75 0,00 420,07 400,63 19,44 0,00 653,95 622,30 31,64 0,00 982,18 930,42 50,36 1,41
Crdoba 901,12 853,42 47,70 0,00 1.336,25 1.251,38 74,11 10,75 2.078,67 1.950,54 118,49 9,63 3.421,86 3.182,21 218,35 21,30Corrientes 219,88 219,48 0,41 0,00 449,87 449,00 0,84 0,03 718,52 717,10 1,33 0,09 1.120,04 1.117,93 2,08 0,03Entre Ros 338,91 315,58 23,13 0,21 646,07 585,78 60,15 0,14 1.115,64 997,70 117,20 0,74 1.810,65 1.606,95 201,51 2,19Formosa 149,65 134,82 14,83 0,00 250,26 229,09 21,02 0,15 560,59 521,70 36,36 2,52 987,15 920,92 65,50 0,73
Jujuy 172,66 165,68 6,98 0,00 337,35 321,23 16,12 0,00 724,80 686,63 36,31 1,87 1.033,85 976,03 57,82 0,00La Pampa 124,77 121,62 2,69 0,45 232,17 223,89 6,07 2,20 341,45 332,43 7,06 1,96 684,93 660,84 20,11 3,99La Rioja 130,21 123,73 6,48 0,00 190,45 176,91 13,54 0,00 294,98 267,09 27,90 0,00 579,44 524,64 54,80 0,00Mendoza 426,13 401,60 21,54 3,00 757,90 718,64 35,78 3,48 1.275,85 1.212,07 57,22 6,55 2.069,98 1.957,37 102,05 10,55Misiones 178,66 165,97 12,52 0,16 316,84 294,25 19,92 2,66 627,90 586,61 37,00 4,28 1.040,66 983,83 51,98 4,85Neuquen 240,33 229,15 10,24 0,93 387,18 368,05 18,14 0,99 758,83 720,42 35,76 2,64 1.067,60 991,33 69,80 6,47Ro Negro 181,79 174,39 6,90 0,50 340,52 324,84 14,68 1,01 570,94 542,36 25,63 2,95 864,44 824,31 38,46 1,67
Salta 193,93 182,46 7,52 3,95 333,99 317,83 15,50 0,66 559,38 534,64 23,39 1,34 922,32 881,77 38,32 2,23San Juan 193,47 184,19 8,12 1,16 281,15 267,24 11,49 2,42 519,36 495,78 21,18 2,40 844,63 806,67 34,47 3,49San Luis 136,03 124,01 12,00 0,01 211,52 185,96 25,52 0,05 344,36 273,13 71,17 0,06 505,63 405,39 86,90 13,34
Santa Cruz 134,78 131,71 3,07 0,00 230,87 224,84 6,03 0,00 468,30 450,78 17,50 0,02 932,33 899,03 32,93 0,37Santa Fe 792,57 742,25 50,32 0,00 1.381,20 1.304,29 76,83 0,08 2.586,99 2.444,18 140,18 2,63 4.459,52 4.229,11 223,53 6,88
Santiago del Estero 190,82 173,81 17,01 0,00 349,39 316,03 31,53 1,83 582,47 530,80 48,00 3,67 830,30 732,25 87,62 10,42
Tierra del Fuego 72,71 68,00 3,11 1,60 182,58 170,90 10,70 0,98 336,79 301,47 34,19 1,13 441,03 383,13 54,94 2,96
Tucumn 297,18 280,22 13,31 3,65 507,42 474,09 22,60 10,73 943,86 876,70 59,92 7,23 1.533,66 1.436,79 92,35 4,52Total 9.677,46 8.955,59 687,59 34,28 17.066,22 15.737,62 1.262,40 66,20 29.486,67 27.124,23 2.260,48 101,97 49.313,43 45.275,95 3.867,53 169,95
Educacin Bsica
Educacin Superior y
UniversitariaCiencia y Tcnicatotal
Educacin Bsica
Educacin Superior y
UniversitariaCiencia y Tcnica
2009
totalEducacin
Bsica
Educacin Superior y
UniversitariaCiencia y Tcnica total
Educacin Bsica
Educacin Superior y
UniversitariaCiencia y Tcnica total
Provincia
2001 2005 2007
Fuente: elaboracin propia en base a Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales - Secretara de Poltica Econmica. Programa de Educacin, Economa y Trabajo (PEET IICE-F.FyL-UBA).
En primera instancia debemos notar el amplio nivel de diferenciacin interprovincial en
concepto de erogaciones educativas. En efecto, para el ao 2001 el 65% del gasto en
educacin realizado por las provincias se explica por cinco jurisdicciones (Buenos Aires,
CABA, Crdoba, Mendoza y Santa Fe), siendo que esta proporcin se mantiene casi
constante a lo largo del resto de los aos seleccionados.
A su vez, como es de esperar, se observan importantes incrementos en las erogaciones
totales luego de la implementacin de la Ley de Financiamiento (2005). Esta situacin,
conjuntamente con la mencionada participacin constante en el financiamiento educativo
de cada provincia sobre el financiamiento provincial total, estara implicando
relativamente un mayor esfuerzo cuantitativo total de recursos para cada una de las
provincias que se encuentran menos favorecidas o bien en la generacin de recursos
tributarios estrictamente propios o bien con los montos de transferencias del gobierno
nacional va coparticipacin de impuestos.
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10
Cuadro 3. Gasto por alumno y Producto Bruto Geogrfico per capita. Total jurisdicciones y CABA. En pesos 2005 y 2009.
ProvinciaGasto por alumno (2009)
pbg per capita (2005)
Tierra del Fuego
13.756 29.685
Santa Cruz 12.032 38.697Neuquen 10.248 26.389
Caba 9.391 36.208La Pampa 8.830 14.198
Chubut 7.799 22.460Catamarca 6.810 18.809Ro Negro 6.300 11.449Promedio
pas 6.180 13.784
Santa Fe 5.998 12.765La Rioja 5.827 7.006Buenos
Aires5.671 11.508
Formosa 5.184 4.936Chaco 5.113 5.756Jujuy 4.966 6.288
Mendoza 4.935 12.492Entre Ros 4.895 8.264San Juan 4.846 6.375Crdoba 4.709 12.386Tucumn 3.984 6.110
Santiago del Estero
3.886 5.276
San Luis 3.650 12.785Corrientes 3.593 5.950Misiones 3.117 5.936
Salta 2.777 6.782 Fuente: elaboracin propia en base a anuario estadstico 2009 de Direccin Nacional de informacin y evaluacin de la calidad educactiva (DINIECE) y Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Programa de Educacin, Economa y Trabajo (PEET IICE-F.FyL-UBA).
Relacionando el gasto educativo per capita de cada provincia con su capacidad de
generacin de riqueza territorial y cunto de ella en promedio es percibida por la
poblacin (lo que implicara a priori la capacidad de sustento del sistema educativo)
encontramos que -con algunas excepciones- existe una fuerte correlacin positiva entre el
gasto por alumno provincial realizado y la generacin de riqueza de cada provincia
(Riquelme, 2005 y 2007).
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11
Como puede observarse las disparidades de los ingresos per capita entre las distintas
provincias es muy amplia. Si tomamos en cuenta la distancia entre el PBG per capita de
la provincia ms rica respecto a la ms pobre encontramos que el nivel de la primera
es aproximadamente ocho veces superior a la ltima.
Sin dudas, este hecho condiciona la capacidad de sustentabilidad por si misma del
sistema educativo de cada provincia e impone una seria restriccin al cumplimiento de la
teora de la correspondencia fiscal conjuntamente con un sistema de polticas sociales
uniforme a lo largo del territorio argentino.
En este sentido podemos concluir que actualmente -y como continuidad a los diferentes
diagnsticos realizados a travs de la dcada del noventa y primeros aos del periodo de
post-convertibilidad- las fuertes disparidades en el gasto por alumno entre las distintas
provincias esta ntimamente ligada o bien a la capacidad de generacin de riqueza y nivel
de desarrollo y diversificacin de la estructura productiva de cada provincia o bien por la
poblacin de cada provincia respecto a la riqueza total generada (lo que implica una
sobrevaluacin en las variables per capita).
1.4 Evolucin y tendencias del sistema educativo
Tal como se desprende de los apartados anteriores, a lo largo de todo el periodo de post-
convertibilidad el sistema educativo argentino ha incrementado fuertemente su
financiamiento (principalmente a partir de la sancin de la Ley de Financiamiento
Educativo). A su vez, dadas las caractersticas propias en trminos de responsabilidades
de aqul financiamiento hemos visto que el mismo principalmente recae sobre las
jurisdicciones provinciales.
En el presente apartado bosquejaremos brevemente la evolucin del sistema educativo
argentino tomando en cuenta sus aspectos estructurales. En este sentido, nuestro anlisis
se centrar sobre la evolucin a nivel jurisdiccional de los indicadores de matrcula,
repitencia y sobreedad.
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12
Cuadro 4. Matricula provincial segn nivel educativo. Aos 2005 y 2010
Ciclo Bsico
Ciclo Orientado
Ciclo Bsico
Ciclo Orientado
Buenos Aires 577.379 1.577.421 756.708 547.198 674.055 1.655.308 841.428 530.013Catamarca 9.636 53.772 23.239 16.044 13.186 51.595 25.738 17.633Chaco 32.121 169.605 67.779 36.649 37.190 164.221 78.347 42.109Chubut 14.943 56.194 26.354 16.653 21.466 58.931 32.225 19.507Ciudad de Buenos Aires 90.281 226.411 125.241 103.782 112.578 233.968 124.355 99.117Crdoba 101.269 361.642 180.697 106.693 115.950 366.424 183.452 111.347Corrientes 33.303 158.364 56.152 32.251 37.446 156.443 59.774 34.804Entre Ros 38.734 156.638 68.123 41.969 43.949 155.439 73.269 40.906Formosa 16.422 93.018 37.540 19.293 18.300 87.436 42.360 25.088Jujuy 22.317 95.175 44.635 29.107 23.718 86.652 47.990 32.202La Pampa 6.997 35.565 17.938 11.421 8.423 34.704 17.725 11.217La Rioja 12.744 46.810 19.949 11.221 14.568 42.514 22.176 14.172Mendoza 43.899 200.772 95.621 57.503 67.033 187.572 94.731 62.443Misiones 31.705 178.872 61.037 30.101 37.086 172.038 70.919 33.858Neuqun 18.287 71.948 36.570 21.500 19.138 66.773 35.505 21.588Ro Negro 20.683 80.776 38.742 21.552 23.549 76.150 40.099 23.680Salta 34.744 177.668 78.009 47.542 41.276 173.669 86.113 52.961San Juan 18.684 85.931 34.216 20.879 23.426 89.433 39.587 22.165San Luis 13.531 52.829 21.456 12.048 16.217 58.415 25.597 13.702Santa Cruz 9.012 31.112 13.430 8.621 12.463 34.879 16.137 9.410Santa Fe 101.612 342.312 161.457 96.376 107.708 340.472 169.201 101.297Santiago del Estero 31.722 138.346 43.722 23.129 36.009 138.160 47.867 24.179Tucumn 39.066 191.311 81.085 43.415 42.138 190.479 92.373 54.344Tierra del Fuego 5.438 14.912 8.753 5.227 6.546 15.788 9.073 5.845Total 1.324.529 4.597.404 2.098.453 1.360.174 1.553.418 4.637.463 2.276.041 1.403.587Fuente: elaboracin propia sobre la base de Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin Educativa (DINIECE). Anuarios estadisticos 2005 y 2010
Provincia
2005 2010
Nivel InicialNivel
Primario
Nivel Secundario
Nivel InicialNivel
Primario
Nivel Secundario
Tal como se desprende del cuadro 4, se puede observar que entre los aos 2005 y 2010 la
matricula en su totalidad (la suma de todos los niveles respecto al total pas) ha crecido
aproximadamente un 5%. Encontrndose el mayor crecimiento en el nivel inicial
(aproximadamente 17%), luego seguido por el nivel secundario -aproximadamente 8% el
ciclo bsico y 3% ciclo orientado- y, por ltimo, el nivel primario (menos del 1%).
Por su parte, analizando dicha evolucin al nivel desagregado de las 24 jurisdicciones, se
observa que la misma no ha sido a un nivel homogneo. Mientras que en algunas
provincias el crecimiento de la matricula ha sido muy por encima del nivel medio
(Chubut, San Juan, San Luis y Santa Cruz), en otros casos la matricula se mantenido
aproximadamente al nivel promedio y en otros, ha crecido por debajo del nivel medio o,
-
13
incluso decrecido (sobre este ltimo caso cabe destacar las jurisdicciones de Jujuy, La
Pampa, Neuqun y Ro Negro).
A su vez, observando las tres jurisdicciones ms grandes en trminos de cantidad de
alumnos encontramos el mismo nivel de heterogeneidad explicado anteriormente (aunque
bajo un nivel ms acotado). En efecto, encontramos que la matricula de Buenos Aires ha
crecido por sobre el nivel promedio pas (aproximadamente un 7%), mientras que la de
Ciudad de Buenos Aires se mantenido aproximadamente al ritmo del total pas y Crdoba
y Santa Fe han crecido por debajo de aqul promedio. Esto no hace ms que marcar el
alto nivel de concentracin del sistema educativo argentino y la fuerte influencia que
tiene la evolucin de las provincias grandes sobre el promedio total. En este sentido,
podemos observar que con estas cuatro jurisdicciones (sobre un total de veinticuatro)
podemos explicar aproximadamente el 60% de la matricula total del pas.
-
14
Cuadro 5. Tasas de repitencia por nivel educativo. Total pas y provincias. Aos 2005-2009
Ciclo Bsico
Ciclo Orientado
Ciclo Bsico
Ciclo Orientado
Buenos Aires 5,67 6,66 9,36 3,68 13,59 8,63
Catamarca 5,85 11,81 4,37 3,97 6,87 3,41Chaco 8,36 12,44 6,76 6,04 13,72 6,34Chubut 7,19 9,49 8,91 3,20 15,54 9,34
Ciudad de Buenos
Aires 2,37 14,69 6,59 1,89 9,86 6,49Crdoba 4,10 12,47 6,62 3,38 12,67 5,19
Corrientes 14,22 13,99 5,05 13,34 12,03 5,93Entre Ros 8,11 10,14 6,09 5,62 15,38 6,63Formosa 11,24 10,45 5,35 8,93 11,50 5,01
Jujuy 4,00 12,18 11,68 3,13 9,89 8,42La Pampa 5,59 10,35 9,12 3,85 13,98 8,55La Rioja 7,01 13,18 4,97 5,32 10,13 3,21Mendoza 7,24 11,53 7,79 4,82 12,09 9,27Misiones 8,93 17,18 4,74 7,71 8,11 4,96Neuqun 6,15 14,88 11,63 4,90 15,81 12,09Ro Negro 6,93 9,98 9,15 3,18 11,23 6,63
Salta 7,21 10,06 7,90 6,66 12,37 8,33San Juan 8,07 12,99 5,56 3,95 9,00 4,08San Luis 9,70 23,82 6,54 7,65 13,26 5,26
Santa Cruz 11,57 10,60 11,48 7,04 18,00 9,78Santa Fe 6,72 9,86 9,05 3,79 12,27 8,09Santiago del Estero 11,45 20,85 6,11 8,84 8,62 5,15Tierra del
Fuego 3,67 9,24 7,16 3,86 17,30 7,14Tucumn 5,22 4,29 3,29 9,77 3,57Total pas 6,60 12,28 8,07 4,69 12,45 7,41
Provincia
2005 2009
Nivel Primario
Nivel SecundarioNivel
Primario
Nivel Secundario
Fuente: elaboracin propia sobre la base de los anuarios estadstico 2005 y 2009 de Direccin Nacional de informacin y evaluacin de la calidad educactiva (DINIECE)
En el cuadro 5 encontramos la evolucin de las tasas de repitencia por nivel educativo
respecto al total pas y desagregado por provincias para los aos 2005 y 2009. Se puede
observar a primera vista que mientras que en el nivel primario ha bajado dicha magnitud,
en el nivel secundario se encuentra una estabilidad o leve baja segn el sub-nivel que se
considere. No obstante, al igual que con la estructura de matricula sobre este promedio
general se encuentran tendencias dismiles segn la provincia que se considere.
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15
Cuadro 6. Tasas de sobreedad por nivel educativo. Total pas y provincias. Aos 2005-2009
Ciclo Bsico
Ciclo Orientado
Ciclo Bsico
Ciclo Orientado
Buenos Aires 15,71 27,07 35,30 15,02 34,51 37,37
Catamarca 24,67 34,36 38,11 21,06 38,25 36,90Chaco 30,53 40,23 39,49 30,40 46,51 46,00Chubut 23,20 39,12 38,07 22,84 44,95 43,11
Ciudad de Buenos
Aires 11,00 26,55 29,49 11,63 28,08 31,85Crdoba 17,19 31,71 27,99 17,37 33,72 28,20
Corrientes 42,70 50,22 44,97 44,49 53,54 41,03Entre Ros 27,32 37,82 31,38 24,70 45,91 37,17Formosa 36,91 44,91 37,89 35,41 51,60 43,16
Jujuy 19,86 36,40 46,26 15,52 35,34 41,87La Pampa 19,58 30,56 29,67 20,71 35,77 33,05La Rioja 28,68 39,38 36,49 29,41 47,99 42,27Mendoza 21,88 31,91 31,81 20,77 33,64 38,50Misiones 39,81 46,23 36,72 34,07 45,47 39,09Neuqun 22,96 41,12 42,08 21,54 41,11 44,46Ro Negro 24,69 41,43 39,64 21,73 40,34 41,87
Salta 34,03 52,60 62,99 29,39 50,64 49,70San Juan 40,58 51,44 47,93 29,81 47,55 40,55San Luis 32,83 41,05 32,50 30,59 43,18 37,44
Santa Cruz 26,43 45,26 37,80 25,06 47,40 45,77Santa Fe 22,32 33,04 32,64 20,47 36,09 37,90Santiago del Estero 34,62 39,59 34,64 47,62 66,68 71,94Tierra del
Fuego 10,92 35,04 30,71 13,87 38,33 35,14Tucumn 21,66 32,28 26,43 17,26 36,02 29,96Total pas 22,56 33,58 35,53 21,37 38,55 38,06
Provincia
2005 2009
Nivel Primario
Nivel SecundarioNivel
Primario
Nivel Secundario
Fuente: elaboracin propia sobre la base de los anuarios estadstico 2005 y 2009 de Direccin Nacional de informacin y evaluacin de la calidad educactiva (DINIECE)
A su vez, refirindonos a las tasas de sobreedad del total (cuadro 6) encontramos una leve
baja para el nivel primario y alzas sustanciales para el nivel secundario (sobretodo en el
ciclo bsico). En este sentido, pueden observarse fuertes subas en las provincias que
poseen los sistemas educativos ms grandes en tamao (Buenos Aires, Crdoba y Santa
Fe).
-
16
Como conclusin general del presente apartado pretendemos marcar que no obstante la
creciente masa de recursos con la que ha contado el sistema educativo a lo largo del
periodo de post-convertibilidad, los resultados respecto al impacto en su estructura son
dismiles.
Por un lado, se puede observar un crecimiento en la cobertura total del sistema (con
fuertes subas en los niveles inicial y secundario) lo cual, sin duda implica, un avance en
la realizacin de un Derecho bsico de todo individuo pero, considerando el impacto de
una mayor cantidad de recursos respecto a los resultados propios del funcionamiento del
sistema, su influencia pareciera no haberse traducido en mejoras sustanciales.
Particularmente incluso puede observarse a grandes rasgos que para el nivel secundario
las tasas de repitencia y sobreedad o bien se mantuvieron o bien, incluso se han
incrementado (sobretodo si nos referimos a la tasa de sobreedad).
Bosquejado este panorama general del funcionamiento del sistema educativo, en la
prxima seccin relacionaremos esta disparidad de gastos y esfuerzos con la capacidad de
viabilidad y sustentacin de los mismos en el tiempo. Para ello, primeramente nos
valdremos de los postulados de la teora del federalismo fiscal y los mecanismos de
distribucin interna del gobierno nacional hacia las provincias y luego, en segunda
instancia, analizaremos en qu medida aquellos postulados son viables respecto a la
realidad fiscal argentina.
2. La perspectiva del Federalismo Fiscal y su influencia sobre el Gasto Pblico
Educativo Provincial Desde la teora econmica tradicional la defensa de los procesos de descentralizacin
fiscal y gastos se argumenta desde dos postulados. El primero hace referencia a una mejor
utilizacin (eficiencia) del gasto en la medida que exista una mayor cercana entre los
beneficiarios, sus preferencias y la forma de asignacin y control de recursos y el
segundo, de carcter fiscal, hace referencia a la pretensin de una correspondencia entre
fuentes y gastos de manera que se postula como situacin ptima que ingresos corrientes
financien gastos corrientes e ingresos extraordinarios financien gastos extraordinarios.
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La Argentina desde mediados de de la dcada del setenta ha experimentado un proceso de
constantes reformas fiscales y descentralizacin del gasto desde la administracin
nacional hacia el nivel provincial. Sin embargo, este proceso lejos de representar un
avance hacia la teora del federalismo fiscal podra explicarse ms bien por las distintas
coyunturas macroeconmicas experimentadas por la economa en su conjunto y en
particular, ms profundamente por la crisis fiscal acontecida desde finales de la dcada
del ochenta y durante la dcada del noventa (Anll y Cetrngolo, 2007).
En este sentido, la incremental participacin de la jurisdiccin provincial en los gastos
totales junto con la venta de los activos pblicos a principios de la dcada del noventa
responden, por un lado, a una estrategia de intentar tornar sustentable y equilibrar la
situacin fiscal del Estado nacional y, por otro lado, liberar recursos para el pago de los
intereses de la deuda externa. A su vez, este diagnostico puede corroborarse al visualizar
que la descentralizacin de gastos no se ha correspondido con una igual transferencia de
recursos hacia las provincias o sistemas compensatorios para aquellas provincias con una
menor capacidad de generacin de recursos (Centrngolo y Gatto, 2002; Cetrngolo y
Jimenez, 2004). De manera que progresivamente la relacin entre los distintos niveles de
gobierno en Argentina se ha caracterizado por un sistema de descentralizacin de
funciones y gastos y centralizacin de los recursos recaudados por el gobierno central (y
luego, coparticipados a las provincias).
A su vez, la capacidad de generar riqueza de cada una de las provincias argentinas lejos
est de ser homognea entre s. Progresivamente a lo largo del siglo XX se ha ido
consolidando un esquema diferenciado en donde territorios de alto nivel productivo
conviven con zonas de que reproducen actividades econmicas de muy baja
productividad media. Esto puede corroborarse al observar que slo cinco provincias
argentinas explican el 85% de producto bruto provincial total, sino que adems tres de
ellas en la actualidad explican aproximadamente el 65% de las exportaciones.
En este sentido, nos enfrentamos a una situacin a una situacin en la cual se torna muy
complicada la realizacin de la teora del Federalismo Fiscal. Mientras que el nivel de la
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Administracin Nacional progresivamente ha aumentado su recaudacin (centrada
principalmente en los derechos a la exportacin y el impuesto al valor agregado) y bajado
sus gastos; el nivel provincial consolidado ha experimentado la dinmica inversa. No
obstante, como hemos visto, esta situacin ha impactado de manera diferencial sobre
cada una de las provincias (segn sea que nos refiramos a una de alto nivel de desarrollo
o una relativamente menos favorecida).
Como ya hemos mencionado, es fundamentalmente esta caracterstica del esquema
general de relaciones entre los niveles de gobierno el que, en el mbito del sistema
educativo, ha redundado en el incremento de las ya desiguales capacidades productivas
entre las provincias ricas respecto a las menos favorecidas y su capacidad de sustentar
los subsistemas del gasto social.
A esta situacin de creciente restriccin financiera, dentro del propio subsistema del gasto
social, debemos aadir que si bien en teora el sistema de previsin social debera ser
financiado ntegramente por el gobierno central, en la prctica, como consecuencia de la
crisis de financiamiento del sistema previsional profundizado en la dcada del noventa,
las provincias actualmente tambin cofinancian parte del sistema previsional (Cetrngolo
y Jimenez, 2004).
Actualmente la mayora de los recursos tributarios son recaudados por la Nacin y luego,
coparticipados hacia las provincias y luego entre ests se establece el mecanismo
conocido como coparticiacin secundaria. Si bien sobre este ltimo mecanismo es que
debera operar el intento de subsanar las disparidades regionales entre las distintas
provincias, en la actualidad dicho reparto resultado absolutamente discrecional y asociado
al poder relativo de negociacin poltica que cada provincia posee respecto a las dems.
Por otra parte, considerando los impuestos no coparticipables, es decir especficamente
provinciales, quedan a cargo de dicha jurisdiccin principalmente los de carcter
inmobiliario, automotor, sellos e ingresos brutos. En promedio estos recursos no
coparticipables comprometen al 40% de sus gastos (el resto es financiado a travs de
transferencias nacionales o endeudamiento de cada provincia), sin embargo la forma en
que opera la restriccin financiera de relacin entre ingresos y gastos en cada jurisdiccin
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es muy variada y fundamentalmente depende de las capacidades productivas y de
generacin de recursos de cada una de ellas (Cetrngolo y Jimenez, 2004). De manera
que, en la medida que no existen mecanismos compensatorios frente a estas disparidades
regionales, la capacidad de sustentar los sistemas propios de la poltica social en las
provincias menos beneficiadas quedan relegados o bien a una merma en las prestaciones
brindadas o bien al sistema de transferencias del gobierno central.
2.1 El sistema de federalismo fiscal en Argentina: caractersticas generales del periodo de post-convertibilidad
La fuerte recesin que ha sufrido Argentina desde finales de la dcada del noventa hasta
el fin del Rgimen de Convertibilidad ha implicado un creciente endeudamiento y crisis
fiscal tanto a nivel del gobierno nacional como provincial. En este marco, el estallido de
la crisis ha significado un nuevo proceso de renegociacin del Gobierno nacional y
provincial con sus acreedores externos, al mismo tiempo que internamente ha implicado
nuevos acuerdos de metas fiscales y transferencias entre dichos actores.
Particularmente para el ao 2002 se observa una mejora en las cuentas fiscales producto
de la cada de los salarios reales de los empleados de sector pblico (va devaluacin de
la moneda y mantencin del salario nominal prcticamente sin variacin) lo que provoc
una cada en el nivel del gasto pblico.
A partir del ao 2003, con la recuperacin de la economa en su conjunto y el
funcionamiento del nuevo esquema de precios relativos en favor de los bienes transables,
el saneamiento de las cuentas fiscales se explica ms por un incremento en los ingresos
respecto a la evolucin de la masa total gastos. En efecto es importante marcar que los
dos tributos que explican en su mayora el crecimiento de los ingresos son, de una parte,
el impuesto al valor agregado (IVA) que penaliza proporcionalmente ms a los sectores
que destinan una porcin superior de sus ingresos al consumo- y, de otra parte, el
impuesto a los derechos de exportacin que, si bien resulta progresivo respecto a que
pretende captar la influencia de parte del crecimiento del ingreso extraordinario
nicamente generado por aumento de los precios internacionales a la vez que no permite
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que el precio de los bienes transables se incremente en el mercado interno, resulta un
ingreso (por su propia naturaleza) absolutamente transitorio.
Por otra parte, el nivel de gobierno provincial tambin ha mejorado su situacin fiscal, en
primer trmino por el efecto de devaluacin mencionado que afecta a sus empleados
pblicos, en segunda instancia -a travs del proceso de renegociacin- por el menor pago
de intereses destinados a los servicios de la deuda externa provincial contrada y, por
ltimo, a travs del incremento de ingresos va impuestos slo parcialmente
coparticipables -impuesto al cheque y derechos a la exportacin- (Cetrngolo y Jimenez,
2004).
Sin embargo, como ya hemos mencionado, dadas las disparidades productivas entre las
distintas provincias aquellos efectos de mejoras fiscales de ninguna manera son
homogneos a lo largo de todo el territorio nacional.
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Cuadro 4. Principales indicadores fiscales. Total jurisdicciones y CABA Ao 2009. En pesos corrientes y porcentaje.
1 2 3 4 5Caba $ 5.163 $ 4.118 10,4% 89,6% 101,3%
Buenos Aires $ 3.298 $ 1.392 41,7% 58,3% 175,9%
Catamarca $ 7.504 $ 586 89,6% 10,4% 438,9%Chaco $ 5.580 $ 495 87,5% 12,5% 416,6%Chubut $ 8.634 $ 1.431 65,3% 34,7% 107,9%
Crdoba $ 4.004 $ 1.144 62,9% 37,1% 201,0%Corrientes $ 3.386 $ 379 87,9% 12,1% 374,4%
Entre Ros $ 5.048 $ 831 77,4% 22,6% 271,8%Formosa $ 6.149 $ 320 93,9% 6,1% 451,3%
Jujuy $ 5.303 $ 419 88,1% 11,9% 928,3%La Pampa $ 7.077 $ 1.358 75,3% 24,7% 236,8%La Rioja $ 7.524 $ 375 92,1% 7,9% 944,9%Mendoza $ 4.122 $ 909 66,2% 33,8% 208,9%Misiones $ 3.957 $ 632 78,7% 21,3% 276,4%Neuquen $ 10.562 $ 1.770 58,0% 42,0% 112,3%Ro Negro $ 5.892 $ 1.103 74,0% 26,0% 268,8%
Salta $ 3.755 $ 615 79,2% 20,8% 303,3%San Juan $ 4.956 $ 637 84,6% 15,4% 394,4%San Luis $ 6.107 $ 1.002 79,1% 20,9% 252,8%
Santa Cruz $ 22.133 $ 2.304 70,2% 29,8% 176,1%Santa Fe $ 3.832 $ 1.038 66,3% 33,7% 229,9%
Santiago del Estero $ 4.561 $ 413 89,5% 10,5% 589,8%
Tierra del Fuego $ 15.873 $ 2.381 75,5% 24,5% 233,7%Tucumn $ 4.129 $ 890 72,7% 27,3% 343,4%
Provincia 2009
Fuente: elaboracin propia sobre la base de Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las provincias. Programa de Educacin, Economa y Trabajo (PEET IICE-F.FyL-UBA). Referencias: (1) Gasto Primario de la APNF per capita; (2) Ingresos tributarios de origen provincial de la APNF por habitante; (3) Ingresos tributarios de origen nacional del SPNF con distribucin automtica respecto a los ingresos tributarios totales; (4) Ingresos tributarios pciales del SPNF / ingresos tributarios totales; (5) Indicador Solvencia de la APNF: gastos corrientes / ingresos corrientes provinciales
Los principales indicadores de evolucin fiscal nos muestran que, a pesar del diagnstico
general de mejora fiscal de las provincias como un todo y la favorable situacin
macroeconmica experimentada en el periodo 2003-2009, la disparidad fiscal
interprovincial contina siendo muy grande.
Para el ao 2009, en promedio, la distancia entre el gasto provincial realizado de la
Administracin Pblica no Financiera perteneciente al grupo de provincias que se
encuentran por sobre el promedio nacional de PBG per capita es aproximadamente cuatro
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veces mayor que el de las provincias de menor desarrollo, mientras que los ingresos
tributarios de origen provincial de las ests ltimas redundan en ser dos veces menores
que los de las primeras.
Pero adems la relacin entre ingresos de origen provincial respecto a sus gastos es
altamente mayor para el grupo de provincias ms favorecidas, lo que a su vez,
interpretado de manera inversa, estara marcando que relativamente la capacidad de las
provincias menos favorecidas de sustentar por si mismas sus propios gastos es menor a la
misma capacidad que poseen las provincias ms favorecidas.
Por su parte, esta situacin se refleja al observar el indicador de solvencia fiscal de las
provincias. El mismo nos muestra la relacin entre los gastos corrientes con los ingresos
corrientes de origen provincial (la proporcin de 100% nos estara mostrando una
perfecta correspondencia entre gastos e ingresos, mientras que a medida que dicha
proporcin aumenta se entiende que la provincia es incapaz de cumplir con los postulados
clsicos del federalismo fiscal). En este sentido, mientras en promedio las provincias ms
beneficiadas se encuentran en una situacin muy cercana a la ptima, la proporcin de los
gastos sobre ingresos en las provincias de menor desarrollo relativo es de 5 a 1. Las
situaciones de las provincias de intermedio desarrollo o cercanas al promedio del total
pas no hacen ms que reafirmar esta correspondencia: a medida que merman las
capacidades de desarrollo socio-econmico de las provincias, su capacidad de solvencia
fiscal tambin es menor.
Por ltimo, otra forma de corroborar este diagnstico de alta dispersin y disparidad en la
relacin entre gastos-ingresos respecto a los fondos tributarios generados por las distintas
provincias es a travs de ver la proporcin de los ingresos va transferencias automticas
nacionales (principalmente fondos coparticipables) sobre los ingresos totales. Mientras
que en promedio para el grupo de provincias ms favorecidas dicha distribucin es casi
en partes iguales, en las provincias de menor desarrollo relativo dicha proporcin
asciende a aproximadamente al 85%, siendo nicamente el 15% fondos provinciales
genuinos lo que, al mismo tiempo que reafirma la imposibilidad prctica de la aplicacin
de la teora del federalismo fiscal en Argentina, marca el alto nivel de dependencia que
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tienen las provincias con escasa capacidad de generacin de riqueza respecto al gobierno
central para llevar adelante la totalidad de sus funciones preestablecidas.
Reflexiones finales En la presente ponencia hemos abordado la evolucin del gasto social en educacin a lo
largo del periodo de post-convertibilidad acorde a su estructura por niveles de gobierno y
nivel educativo.
En primera instancia, desde un anlisis estrictamente de las erogaciones efectuadas,
encontramos como un hecho importante en la influencia del gasto educativo la sancin de
la Ley de Financiamiento del 2005. Ella ha implicado importantes incrementos tanto al
nivel de gobierno nacional como provincial y posibilitado que para el ltimo ao de
anlisis (2009) el gasto educativo haya alcanzado su pico mximo respecto a los ltimos
veinte aos.
No obstante, la continuidad en la estructura descentralizada respecto a las funciones y
financiamiento impone serios problemas sobre la uniformidad del sistema educativo.
Particularmente puede observarse que continan existiendo amplias disparidades en el
gasto por alumno efectuado por las provincias y que dichas disparidades estn
fuertemente ligadas a las propias capacidades que cada provincia posee a nivel
productivo y de generacin de riqueza. La existencia de estas disparidades impacta
fuertemente sobre la cohesin del sistema como un todo y el desempeo de cada sistema
educativo provincial. Especficamente, respecto al total pas, durante el periodo de
anlisis se observa una ampliacin de la cobertura al mismo tiempo que la persistencia o
incluso incremento en las magnitudes de tasas de repitencia y sobreedad. Sin embargo, tal
como hemos visto, a su vez, dicho marco general se manifiesta heterogneamente acorde
a la provincia a la que nos estemos refiriendo.
Por otra parte, desde la perspectiva fiscal de las provincias, el continuo incremento de las
erogaciones en concepto de educacin establece una problemtica respecto a la capacidad
de sustentar dicho subsistema con recursos genuinamente propios frente al resto de los
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rubros del gasto social. En este sentido, puede observarse que los ingresos de las
provincias con menor capacidad de generacin de riqueza estn fuertemente relacionados
con las transferencias tributarias directas de la Nacin hacia ellas (va principalmente el
sistema de coparticipacin), mientras que en las provincias con una mayor capacidad de
generacin de riqueza dicha proporcin es muy cercana a la postulada por la teora de la
correspondencia fiscal.
En este sentido, entendemos que la persistencia en las disparidades regionales entre las
provincias impone un claro lmite a la realizacin de la teora de la correspondencia fiscal
a la vez que reclama la discusin de un sistema integral en la implementacin de las
polticas pblicas que considere dicha especificidad y establezca mecanismos de
compensacin y desarrollo regional.
En tanto actualmente el sistema educativo representa el segundo rubro en importancia
dentro del gasto pblico social consolidado, el anterior diagnostico resulta un elemento
fundamental para comprender las posibles dinmicas educativas de cada provincia y
marca un techo respecto a la solvencia fiscal de cada sistema particular.
En este sentido, entendemos que la persistencia en la desigualdad entre provincias ricas
y provincias pobres y, a su vez, la no correspondencia entre la relacin de ingresos
propios frente a crecientes gastos totales requieren fundamentalmente considerar al
sistema educativo no slo respecto a su propia dinmica, sino tambin acorde a su
relacin con el resto de los rubros del gasto social y, a su vez est, con una planificacin
global del rol y accionar del Estado dentro de la totalidad del sistema econmico.
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