Responsabilidad Gasto Publico

7/25/2019 Responsabilidad Gasto Publico

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D I R E C C I O N E S P A R A E L D E S A R R O L L O

Gobernabilidad del sector pblico

Responsabilidad en el gasto pblico

en Amrica Latina y el Caribe

Revitalizar las reformas en administracinfinanciera y adquisiciones del Estado

Omowunmi Ladipo, Alfonso Snchez y Jamil Sopher

49050


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Responsabilidad en el gasto pblico

en Amrica Latina y el CaribeRevitalizar las reformas en administracinfinanciera y adquisiciones del Estado

Omowunmi Ladipo, Alfonso Snchez y Jamil Sopher


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Te findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not neces-

sarily reflect the views of the Executive Directors of Te World Bank or the governments they represent.

Te World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. Te boundaries, colors,

denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment

concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aqu son los del(los) autor(es) y no reflejan ne-

cesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial o de los gobiernos que ellos representan.

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores,

los nombres y otra informacin expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del

Banco, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los territorios, ni aprobacin o aceptacin

de tales fronteras.

Tis work was originally published by the World Bank in English asAccountability in Public Expenditures

in Latin America and the Caribbean. Revitalizing Reforms in Financial Management and Procurementin

2009. Tis Spanish language translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsiblefor the accuracy of the translation. In case of any discrepancies the original language will govern.

Publicado originalmente en ingls por el Banco Mundial comoAccountability in Public Expenditures in

Latin America and the Caribbean. Revitalizing Reforms in Financial Management and Procurement en

2009. La traduccin al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial responsable por la exactitud

de la misma. En caso de discrepancias prima el idioma original.

2009 Te International Bank for Reconstruction and Development/Te World Bank

2009 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/Banco Mundial

1818 H Street, NW

Washington, DC 20433, USA

odos los derechos reservados

Primera edicin en castellano: enero de 2010

Para esta edicin:

2010 Banco Mundial y Mayol Ediciones S.A.

www.mayolediciones.com

ISBN 978-958-8307-74-9

raduccin al castellano: Luis Ricardo Argello Cuervo, Universidad del Rosario, Bogot

Fotografa de cubierta:Nias con el doctor sombreroen Nueva Iguaz, por Achim Pohl, Peter Arnold Inc.

Diseo de cubierta: Candace Roberts, Quantum Think, Filadelfa, PA, Estados Unidos

Coordinacin editorial: Mara eresa Barajas S.Edicin y diagramacin: Mayol Ediciones S.A.

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia


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Prlogo vii

Agradecimientos ix

Acerca de los autores xi

Siglas y abreviaturas xiii

Qu son las Evaluaciones de la Responsabilidad Financiera de Pasy los Informes de Evaluacin de los Sistemas de Adquisiciones de Pas? xv

Captulo 1. Resumen 1El contexto de la administracin de las finanzas pblicas en la regin 6Principales conclusiones 8Un nfasis revitalizado para avanzar 19

Captulo 2. Hallazgos a partir de las Evaluaciones de la ResponsabilidadFinanciera de Pas (ERFP) 23

Desarrollos mundiales recientes en contabilidad, rendicin de informesy auditora 24Situacin de la contabilidad, la rendicin de informes y la auditoraen la regin 27Disciplina fiscal agregada 30Asignacin estratgica de recursos 34

Oferta eficiente y efectiva de servicios y programas 38

Captulo 3. Hallazgos a partir de los Informes de Evaluacinde los Sistemas de Adquisiciones del Estado de pas (IESAP) 53

Desarrollos globales recientes en materia de adquisiciones del Estado 53Situacin de las adquisiciones del Estado en la regin 56Marco legal y regulatorio 59Arquitectura institucional 65Manejo de operaciones 69

Vigilancia independiente 72

Contenido


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vi Responsabilidad en el gasto pblico en Amrica Latina y el Caribe

Cuadros

2.1 Nivel uno: disciplina fiscal agregada 34

2.2 Nivel dos: asignacin estratgica de recursos 392.3 Nivel tres: oferta eficiente y efectiva de servicios y programas 50

3.1 Marco legal y regulatorio para las adquisiciones 643.2 Arquitectura institucional para las adquisiciones del Estado 683.3 Administracin de las operaciones de adquisiciones 723.4 Vigilancia independiente de las operaciones de adquisiciones 77

Recuadros

1.1 Per: el impacto de un sistema de adquisiciones del Estado eficientey competitivo 4

1.2 Honduras: participacin ciudadana en la vigilancia a la auditora 17

3.1 Panam: mltiples sistemas regulatorios de las adquisiciones del Estado 593.2 Panam y Brasil: el impacto de procedimientos excesivos de adquisiciones 643.3 Costa Rica: la lucha de un organismo regulador de las adquisiciones pblicas 663.4 Chile: promocin de la participacin en las adquisiciones por medios

electrnicos 673.5 Colombia: un marco legal para la participacin de la sociedad civil 74

3.6 Per: cmo participa la sociedad civil 75

4.1 Guyana: el papel de la sociedad civil y de los medios de comunicacinpara promover la reforma 81

4.2 Chile: un programa de reforma comprensivo y secuencial 89

Captulo 4. Revitalizar las reformas 79Determinantes de las reformas y sus resultados 79Desafos restantes 82

Sugerencias para avanzar 86

Referencias 91

ndice 95


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Una de las ms importantes funciones de los gobiernos es el manejo y control de losrecursos pblicos, as como la buena planeacin de la futura asignacin de dichos re-

cursos. La integridad de las formas de administracin financiera y de las adquisicionesdel Estado no solamente afecta el nivel de confianza que los ciudadanos depositan ensus gobiernos, sino que tambin determina de manera fundamental la conexin entrelas polticas y su impacto en el mundo real. Los lderes que buscan transformar suspases se dan cuenta de que la competitividad de un pas en el mundo, su capacidadpara atraer inversionistas extranjeros y sus costos al adquirir prstamos se ven afectadospor la calidad de estas medulares actividades financieras.

Para el logro de un gasto de calidad, son esenciales unos arreglos institucionalesadecuados para la administracin del gasto pblico, los cuales deben incluir: 1)

marcos legales amplios y transparentes para la administracin pblica financieray las adquisiciones del Estado; 2) marcos institucionales constituidos por agenciascon responsabilidades claramente definidas y dotadas de un nmero adecuado depersonal profesional debidamente calificado; 3) un liderazgo que se tome seriamentesu responsabilidad para el logro de un manejo eficiente de los recursos pblicos;4) normas regulatorias para las adquisiciones del Estado que apoyen los objetivosestratgicos del gobierno y que se fundamenten en principios explcitos de econo-ma, eficiencia, competencia y transparencia, y 5) escrutinio independiente, inclusopor parte de la sociedad civil, del cuidado que el gobierno hace de los recursos

pblicos.Con base en una muestra de pases de Amrica Latina y el Caribe, este libro planteareas en las cuales los gobiernos podran focalizarse para mejorar la calidad del gastopblico. Busca identificar, desde una perspectiva regional, en primer lugar, las fortalezasy debilidades generales de los sistemas de administracin de las finanzas pblicas y delas adquisiciones del Estado y, en segundo lugar, las caractersticas de los programasde reforma y las lecciones que pueden aprenderse a partir de ellas. Al adelantar esteanlisis, los autores han tenido un inters particular en establecer cul es la funcin quelas organizaciones de la sociedad civil pueden haber cumplido, o podran desempear,en la promocin de la transparencia y responsabilidad en el sector pblico.

Prlogo


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1 Los 10 pases son: Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Guatemala,Honduras, Jamaica, Panam y Paraguay. Otras ERFPe IESAP, no incluidos en la muestra, fueronrevisados tambin para confirmar la validez de las conclusiones generales.

viii Responsabilidad en el gasto pblico en Amrica Latina y el Caribe

De manera ms concreta, este libro se enfoca en los arreglos institucionales espec-ficos y la escogencia de polticas que subyacen al manejo de las finanzas pblicas y quehan sido delineadas inicialmente en una muestra de informes disponibles al pblico, las

series Evaluaciones de la Responsabilidad Fiscal de Pas y Evaluaciones de los Sistemasde Adquisiciones de Pas, llevadas a cabo por el Banco Mundial y sus socios para eldesarrollo. La muestra est conformada por 10 pases (seleccionados para proporcionarun corte transversal de pases grandes y pequeos y de ingresos medianos y bajos) paralos cuales se realizaron evaluaciones entre los aos 2000 y 2005.1En los casos en losque con posterioridad se han presentado cambios que se consideran significativos, ellibro intenta mostrar la direccin, resultado o impacto de tales cambios.

Roberto arallo Enzo de Laurentis

Administrador, Manejo Financiero Administrador, Adquisiciones del EstadoBanco Mundial Banco MundialRegin Amrica Latina y el Caribe Regin Amrica Latina y el Caribe

Stefan Koeberle Charles GriffinDirector, Estrategia y Operaciones Asociado SeniorBanco Mundial Brookings InstitutionRegin Amrica Latina y el Caribe Proyecto ransparencia y Responsabilidad


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Este libro fue posible gracias al generoso apoyo del Programa para el Desarrollo Mundialde la Fundacin Hewlett y la extensiva colaboracin de Charles Griffin, asociado seniordel Programa Economa Global y Desarrollo de la Institucin Brookings. Adicionalmente,

Chinyere Bun, investigador asociado del Proyecto ransparencia y Responsabilidad dela Institucin Brookings, entrevist a funcionarios del Banco y expertos de otras organi-zaciones y compil informacin para los recuadros que aparecen en este volumen. KylePeppin, asistente de programa de la Institucin Brookings, brind su apoyo editorial.

Las ERFPy los IESAPpara la Regin de Amrica Latina y el Caribe del Banco Mun-dial, siempre se llevan a cabo en colaboracin con los socios para el desarrollo delBanco. As, funcionarios actuales y pasados del Banco Interamericano de Desarrolloproporcionaron aportes valiosos en la preparacin de este libro. Dichos funcionariosfueron: Adriana Arroyave, Roberto Camblor, Sabine Engelhard, Fernando Fernndez

y Deborah Sprietzer.Otras personas dedicaron tiempo a revisar y hacer comentarios sobre este libro ylos autores reconocen sus contribuciones con gratitud. Ellos fueron: Brbara Friday,consejera senior anticorrupcin, RIInternational; Pamela Gmez, ex lder de proyecto,Open Budget Initiative, International Budget Project; Carmen Palladino, ex contadorageneral de Argentina; Marcela Rozo, coordinadora senior de programa, ContratacinPblica, ransparencia Internacional, y Paul Schapper, ex comisionado, State SupplyCommission, Gobierno de Australia Occidental.

Finalmente, este libro no hubiera sido posible sin el apoyo de los funcionarios delBanco Mundial que contribuyeron con sus perspectivas de pas para la finalizacin delinforme y cumplieron el papel de revisores a la par. Ellos fueron: Alexandre Arrobio,Asha Ayoung, Ana Bellver, Paul Bermingham, Diomedes Berroa, Regis Cunningham,Henri Fortn, Linn Hammergren, Anthony Hegarty, John Hegarty, Els Hinderdael, Pa-tricia De la Fuente Hoyes, Paul Levy, Andres MacGaul, Joao da Veiga Malta, NicholasManning, Patricia Mcgowan, Patricia McKenzie, Snezana Mitrovic, Moustapha Ndiaye,Emmanuel Njomo, Alexandre Borges de Oliveira, Melissa Paredes, Chris Parel, JamesParks, Mara Poli, Flix Prieto, Maritza Rodrguez, Catherine Rojas, Felipe Sez, NicolaSmithers, Rajeev Swami, Catalina Michelle ejada y Luis ineo.

Agradecimientos


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Omowunmi Ladipoes miembro del Instituto de Contadores Asociados en Inglaterray Gales. Antes de vincularse al Banco Mundial en 1998, era socia auditora de una com-

paa de contabilidad nacional en el Reino Unido. Despus de vincularse al Banco, hatrabajado en manejo de las finanzas pblicas y responsabilidad en Bangladesh, Brasil,Camboya, India, Laos, Malasia, Mxico, Nepal, Repblica de Corea y Vietnam. ambinha servido como codirectora para el Comit Conjunto sobre administracin de lasFinanzas Pblicas de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmi-cos (OCDE) y ha representado al Banco en el Comit de Direccin de Gasto Pblico yResponsabilidad Financiera (GPRF). Una de sus reas inters en su papel actual comocoordinadora de gobernanza y anticorrupcin para la Regin Amrica Latina y elCaribe del Banco Mundial, es el papel que pueden cumplir las instituciones supremas

de auditora (ISA) y las legislaturas para fortalecer la responsabilidad y la transparenciaen el manejo de las finanzas pblicas para contribuir a un buen gobierno.

Alfonso Snchez es experto internacional en contratacin pblica y resolucinde disputas. Ha sido consultor en estos campos para el Banco Mundial, el BancoInteramericano de Desarrollo, la OCDE, la Agencia Canadiense para el DesarrolloInternacional, las Naciones Unidas, la Institucin Brookings y la Agencia paraCooperacin Internacional de Japn. Ha ocupado posiciones tcnicas y de admi-nistracin a alto nivel en el Banco Mundial en el sector de infraestructura durantemuchos aos y fue el Director del Departamento de Poltica y de Servicios de Ad-

quisiciones y Ombudsman del Banco. Antes de incorporarse al Banco, ocup posi-ciones ejecutivas de alto nivel en los sectores pblico y privado de infraestructuraen Colombia. Es ingeniero civil de la Universidad Nacional de Colombia y tienettulos en administracin de recursos naturales de la Universidad de Michigan enEstados Unidos y de arbitraje de la Universidad de Reading (College of State Ma-nagement) en el Reino Unido.

Jamil Sopheres analista financiero internacional con 40 aos de experiencia en laevaluacin del desempeo financiero de compaas privadas y del sector pblico en

Acerca de los autores


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xii Responsabilidad en el gasto pblico en Amrica Latina y el Caribe

Asia, Europa, Amrica Latina y Estados Unidos. A lo largo de los ltimos 30 aos, haestado afiliado al Banco Mundial, primero en calidad de funcionario y posteriormentecomo consultor. Como funcionario del Banco lider actividades crediticias en los

sectores de electricidad, suministro de agua y sanidad, telecomunicaciones y serviciosde transporte, as como a refineras y bancos de desarrollo. Antes de su retiro, Jamilse desempe como director de la Asociacin de Funcionarios del Grupo del BancoMundial. En los ltimos siete aos se ha desempeado como consultor para la Uni-dad de Administracin Financiera de la Regin Amrica Latina y el Caribe, donde haproporcionado orientacin para la evaluacin de los sistemas de administracin de lasfinanzas pblicas y sus prcticas, en alrededor de 15 pases de la regin. Es ingeniero ytiene un mster en ingeniera (elctrica) de Cornell University y otro en administracinde negocios de la Universidad de Harvard.


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ACP Acuerdo sobre Contratacin PblicaAFP Administracin de las Finanzas Pblicas

ALC Amrica Latina y el CaribeCIEC Comit Internacional de Estndares ContablesCPC Contador Pblico CertificadoECISP Estndares Contables Internacionales del Sector PblicoEIC Estndares Internacionales de ContabilidadEIIF Estndares Internacionales de Informacin FinancieraERFP Evaluaciones de Responsabilidad Financiera de PasFIC Federacin Internacional de ContadoresFMI Fondo Monetario InternacionalGA Acuerdo General sobre Aranceles y ComercioIESAP Informes de Evaluacin de Sistemas de Adquisiciones de PasIED Inversin Extranjera DirectaIOER Informe sobre la Observancia de Estndares y RegulacionesIRGPF Iniciativa para la Responsabilidad en el Gasto Pblico y las FinanzasISA Instituciones Supremas de AuditoraJACF Junta Asesora de Contabilidad FinancieraJIEC Junta Internacional de Estndares ContablesJIECSP Junta Internacional de Estndares Contables del Sector PblicoOCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo EconmicosOIISA Organizacin Internacional de Instituciones Supremas de AuditoraOMC Organizacin Mundial del ComercioOSC Organizaciones de la Sociedad CivilPCGAEU Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados de Estados UnidosPIB Producto Interno BrutoPPAE Pases Pobres Altamente EndeudadosUNCIRAL* Comisin de Naciones Unidas sobre Legislacin Comercial Internacional

Siglas y abreviaturas


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Este libro examina los arreglos institucionales especficos y las decisiones de polticaque subyacen a la administracin de las finanzas pblicas en la regin de AmricaLatina y el Caribe. Se basa esencialmente en una muestra de Evaluaciones de Respon-sabilidad Financiera de Pas (ERFP) y de Informes de Evaluacin de los Sistemas deAdquisiciones de Pas (IESAP) pblicamente disponibles, llevados a cabo a intervalosregulares por parte del Banco Mundial y sus asociados para el desarrollo.

Hasta 2004, tanto las ERFPcomo los IESAPhacan parte de un conjunto central deinstrumentos de diagnstico que eran mantenidos y actualizados para todos los pasescon los cuales el Banco Mundial estaba involucrado.1Desde entonces, los diagns-ticos sobre la administracin de las finanzas pblicas han estado determinados por

las circunstancias y requerimientos especficos de los pases, es decir, su naturaleza yalcance se basan en el tipo y nivel de involucramiento del banco, las prioridades delpas y la disponibilidad de informacin de otras instituciones para el desarrollo y delpas mismo.

Evaluaciones de Responsabilidad Financiera de Pas

Las Evaluaciones de Responsabilidad Financiera de Pas apoyan los objetivos de desarrollo de un

pas, mediante la identificacin de las fortalezas y debilidades de sus sistemas de administracin

de las finanzas pblicas. Las ERFPfacilitan un entendimiento comn entre los gobiernos y susasociados para el desarrollo, acerca de qu tan bien se desempean las instituciones responsables de

administrar las finanzas pblicas del pas. Este entendimiento comn ayuda tanto a los gobiernos

como a sus asociados a identificar las prioridades de accin y proporciona informacin para el

Qu son las Evaluaciones de ResponsabilidadFinanciera de Pas y los Informes deEvaluacin de los Sistemas de Adquisicionesde Pas?

1 Las evaluaciones se llevaron a cabo al menos cada cinco aos. Como resultado, hay ERFPe IESAPdisponibles y actualizadas para casi todos los pases de Amrica Latina y el Caribecon los cuales el Banco Mundial tiene portafolios activos.


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xvi Responsabilidad en el gasto pblico en Amrica Latina y el Caribe

diseo e implementacin de programas de reforma. Las ERFPestn diseadas para evaluar el ciclo

presupuestal completo, incluyendo la formulacin y ejecucin del presupuesto, la contabilidad y los

informes, el manejo del efectivo, la deuda y el ingreso; las operaciones de tesorera, los controlesinternos y la auditora; la auditora externa y la vigilancia por parte del legislativo.

Informes de Evaluacin de los Sistemas de Adquisiciones de Pas

Los Informes de Evaluacin de los Sistemas de Adquisiciones de Pas diagnostican la solidez del

sistema de adquisiciones del Estado de un pas y, en el proceso, facilitan el dilogo con el gobierno

acerca de las reformas necesarias. Para este fin, sus principales objetivos son:

Proporcionar un anlisis general del sistema de adquisiciones pblicas de un pas, incluyendo

sus marcos legales, responsabilidades organizacionales, capacidad de control y vigilancia,

procedimientos y prcticas y qu tan bien funcionan stas en la prctica. Adelantar una evaluacin general de los riesgos institucionales, organizacionales y de otro

tipo asociados con el proceso de adquisiciones, incluyendo la identificacin de prcticas de

adquisiciones inaceptables para el uso de proyectos financiados por el Banco.

Desarrollar un plan de accin prioritario para efectuar reformas institucionales.

Evaluar la competitividad y desempeo del sector privado en su participacin en las ad-

quisiciones pblicas y la suficiencia de las prcticas comerciales que se relacionan con las

adquisiciones del Estado.

Especficamente, en la actualidad se espera que el trabajo analtico sobre la ad-ministracin de las finanzas pblicas facilite e incentive el liderazgo del pas en elestablecimiento y manejo de una estrategia de reforma de la administracin de lasfinanzas pblicas, en un marco plurianual de prioridades secuenciales.

En aos recientes, el Banco Mundial ha participado y ha servido como secretariode la Iniciativa para la responsabilidad del gasto pblico y las finanzas (IRGPF), unaasociacin de agencias multilaterales y bilaterales para el desarrollo, que ha trabajadoconjuntamente para armonizar sus enfoques hacia la administracin de las finanzaspblicas. Esta participacin ha culminado en la emisin de un marco para la medicindel desempeo de la administracin de las finanzas pblicas, con el fin de que sirvacomo un enfoque integrado y armonizado para la medicin y monitoreo del avance endicho desempeo, as como de herramienta para focalizar el apoyo en los programasde reforma de la administracin pblica liderados por los gobiernos. El marco se basaen estndares internacionales e incorpora un conjunto de indicadores de alto nivelque cubren la totalidad del ciclo presupuestal y en un informe de desempeo de laadministracin de las finanzas pblicas que permite que los indicadores sean ledos yentendidos en contexto. En 2005, el marco de la IRGPFreemplaz a las ERFPcomo laprincipal herramienta para la evaluacin del desempeo de la administracin de lasfinanzas pblicas por pas.


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xvii

El inters internacional en las adquisiciones del Estado ha venido creciendo, ge-nerando tanto una transformacin de stas en una funcin estratgica del gobierno,que apoya la implementacin de poltica, como una mejor comprensin de la impor-

tancia de que los sistemas nacionales de adquisiciones del Estado satisfagan buenasprcticas reconocidas internacionalmente. A partir de 2005, la OCDE, a travs de suComit Conjunto sobre Adquisiciones del Estado (un subcomit del Grupo de trabajosobre efectividad de la ayuda internacional) ha venido desarrollando una metodologapara la evaluacin de los sistemas nacionales de adquisiciones del Estado. Esta herra-mienta, que se espera sea universalmente reconocida, puede utilizarse para evaluarla calidad y efectividad de los sistemas nacionales de adquisiciones del Estado, con laexpectativa de que los pases mejoren sus sistemas a fin de satisfacer estndares inter-nacionalmente reconocidos. A pesar de que la Metodologa para la Evaluacin de los

Sistemas Nacionales de Adquisiciones del Estado de laOCDE/CAD

(Comit de Ayudapara el Desarrollo) an est en perodo de prueba, el Banco Mundial ha adoptadomuchos de sus indicadores de desempeo para adelantar trabajo diagnstico sobrelas adquisiciones estatales.

Qu son las ERFPy los IESAP?


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1Resumen

La regin Amrica Latina y el Caribe (ALC), que comprende ms de 30 pases,es una mezcla altamente diversa de pases grandes y pequeos; poblaciones e in-luencias indgenas, espaolas, portuguesas, britnicas, rancesas y holandesas; ymarcadas desigualdades en riqueza, que oscilan desde un producto interno bruto(PIB) de US$1.090 en Hait a US$22.183 en rinidad y obago (base de datos de losIndicadores del Desarrollo Mundial 2007).1Al mismo tiempo, estos pases tienenimportantes similitudes. La pobreza sigue siendo extendida; por ejemplo, la tasade pobreza es de 17,6% en Mxico y de 64,6% en Bolivia (Banco Mundial, 2008d).2Los pases de la regin han experimentado un crecimiento relativamente bajo,pues las tasas promedio de crecimiento se rezagaron con respecto a aquellas en elAsia oriental a lo largo de la dcada de 1990 (3,07% en comparacin con 8,9%).

Muchos pases, aun antes de la aparicin de la actual crisis inanciera mundial,padecan de elevadas relaciones de deuda con respecto al PIB, que en 2007 ueron,por ejemplo, 45,07% en Brasil, 127,5% en Jamaica, 52,8% en Panam y 46,6% enCosta Rica.3

Debido a los altos niveles de deuda, no es sorprendente que, despus de deducirlos salarios y pensiones del gobierno, el servicio de la deuda y los gastos preasignadoso previamente determinados, los pases de ALCtienen un limitado espacio fiscal parallevar a cabo programas de inversin en el sector pblico que apoyen el crecimiento,reduzcan la pobreza y proporcionen un nivel bsico de servicios a su poblacin. En-

rentados con esta situacin, los gobiernos de ALCdeben continuar enocndose en lareorma de la administracin de las finanzas pblicas, para hacerlas ms transparentes

1 La base de datos de Indicadores del Desarrollo Mundial no est disponible para el pblico.2 Pobreza se refiere a la proporcin de la poblacin que vive con un ingreso inerior a dos

dlares por da.3 Jamaica, Panam y Costa Rica: Ministerio de Economa; Brasil: datos de la Unidad de

Inteligencia Econmica.


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2 Responsabilidad en el gasto pblico en Amrica Latina y el Caribe

y confiables, y para acilitar la eficiencia y eectividad en la oerta de servicios. En elproceso, los gobiernos ganarn legitimidad por su manejo y cuidado.4

En vista de la actual crisis financiera internacional, que comenz en 2007, la ne-

cesidad de mantener el impulso para las reormas a la administracin de las finanzaspblicas (AFP), particularmente aquellas que conducen a una mayor eficiencia ytransparencia, es an ms crtica en al menos cuatro rentes.

Primero, la cada de los precios de los bienes bsicos en 69% y de los precios delpetrleo en 46% durante el ltimo trimestre de 2008 y la dramtica disminucin delcomercio mundial han tenido un impacto sobre las economas reales de los pasesde ALC.5Los ingresos de los gobiernos estn cayendo bajo una presin an mayor almismo tiempo que un mayor desempleo est generando presin por el lado del gasto.Por tanto, una mayor eficiencia en el gasto del gobierno est a la orden del da en el

perodo por venir.Segundo, se pronostica que la inversin extranjera directa (IED) a los pases emer-gentes caer de US$466 mil millones en 2008 y US$929 mil millones en 2007 (IIF,2009) a alrededor de US$165 mil millones en 2009. Los pases emergentes, muchosen la regin de ALC, enrentarn el grueso de esta disminucin. Debido a los orgenesde la crisis financiera, los pases con mercados emergentes que cuentan con los sis-temas de administracin financiera ms slidos y transparentes, y que satisacen losestndares internacionales, se encontrarn entre los primeros pases que se beneficiende la reanudacin de la IED.

ercero, los gobiernos de la regin, como muchos gobiernos en otros lugares,

estn adoptando un conjunto de medidas de poltica fiscal, que incluyen paquetesde estmulo, en un intento por mitigar los peores eectos de la crisis financieramundial.6A travs de la promulgacin de medidas de transparencia sin precedentespara su propio plan de estmulo, Estados Unidos ha sentado un precedente que lasociedad civil en el mundo, y en particular en la regin vecina de ALC, probable-mente exigir.7

4 En la Perspectiva Econmica para Amrica Latina 2008 (OCDE, 2007) legitimidad se define

como la confianza que la gente deposita en la poltica fiscal, medida como el porcentaje depersonas que responden confiar en que el dinero recaudado por impuestos es invertidoadecuadamente por el gobierno.

5 Datos trimestrales de la Unidad de Inteligencia de Economa para pronsticos para losbienes bsicos mundiales y petrleo crudo.

6 Los pases son Argentina, Brasil, Chile y Mxico, en los cuales los objetivos son tpicamenteproteger o ortalecer los programas de redes de seguridad, o invertir en inraestructuracomo una manera de crear trabajos en el corto plazo en tanto que se sientan las bases parauna mayor productividad y crecimiento en el largo plazo.

7 Ley de 2009 para la Recuperacin Americana y la Reinversin (http://www.recovery.gov)


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Resumen 3

Por ltimo, est en ciernes una nueva arquitectura mundial para la regulacin.Esta reorma posiblemente implicar que los pases de ALCtendrn que renunciara basarse en estndares nacionales para pasar a cumplir con estndares y requisitos

de desempeo internacionales contables, para adquisiciones, auditora e inormes,de manera que las instituciones financieras y las corporaciones del sector privadose involucren en una arquitectura financiera global renovada. Los gobiernos de laregin tendrn que acelerar su progreso en la obtencin de calificaciones de gradode inversin para su deuda soberana, tanto para reducir costos como para incentivarla inversin.

Con el surgimiento de una cada vez ms participativa clase media en la regin,tambin es claro que crecer la demanda interna por una mayor responsabilidad,transparencia y desempeo por parte de los gobiernos. A pesar de que la confianza

en el gobierno ha aumentado (de 19% en 2003 a 44% en 2008), nicamente alrededordel 20% de los ciudadanos cree que las instituciones pblicas est haciendo un muybuen o un buen trabajo y el 70% an cree que los gobiernos existen para proteger losintereses de la minora. Posiblemente no es sorprendente que los habitantes de la reginde ALCsean ms tolerantes a la evasin de impuestos (2,2 en 1998 vs. 3,5 en 2008 enuna escala de uno a 10) o que conciban que una mayor responsabilidad ser un pre-rrequisito para que puedan confiar en sus gobiernos. Cuando se les pidi calificar losactores ms importantes que determinan la confianza en las instituciones pblicas, losentrevistados en una encuesta clasificaron las auditoras en un segundo lugar despusde la igualdad de acceso. Asimismo, ha habido un aumento significativo de 49% en

2001 a 57% en 2008 de aquellos que reconocen que los cuerpos legislativos tienenuna uncin legtima que desempear en las democracias, posiblemente reconociendoel papel que tales organismos tienen que cumplir en el ortalecimiento general de lossistemas de rendicin de cuentas.8

Este libro identifica, a partir de una muestra de pases de ALC, las reas en lascuales los gobiernos deberan concentrarse para mejorar la calidad del gasto pblico(verrecuadro 1.1). A pesar de que el proceso presupuestal contempla cuatro etapaspreparacin, aprobacin, ejecucin y auditora/evaluacin este libro se centraprimordialmente en los procesos de ejecucin presupuestal y auditora/evaluacin.

Busca identificar desde una perspectiva regional las ortalezas y debilidades claveen los sistemas de administracin de las finanzas pblicas y adquisiciones delEstado y las caractersticas y las lecciones que pueden aprenderse de dierentesprogramas de reorma. Aunque los autores reconocen la importancia que los sis-temas de organizacin del servicio civil tienen para la calidad de la administracin

8 VerCorporacin Latinobarmetro (2008) para la inormacin contenida en este prrao.La encuesta se bas en 20,204 entrevistas llevadas a cabo entre septiembre 1 y octubre 11de 2008 en 18 pases latinoamericanos.


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del gasto pblico, este libro, en tanto que seala reas en las cuales los sistemasde servicio civil ameritan un mayor escrutinio, se concentra undamentalmenteen los resultados e impactos de los sistemas existentes de administracin de lasfinanzas pblicas.

El libro se centra en los arreglos institucionales especicos y en las escogen-cias de poltica que subyacen a la administracin de las inanzas pblicas en unamuestra de ERFPe IESAPpblicamente disponibles, llevados a cabo por el BancoMundial y sus socios para el desarrollo (ver recuadro anterior acerca de estasherramientas). La muestra consta de 10 pases (seleccionados para proporcionarun corte transversal de pases grandes y pequeos, as como de ingresos medios

Recuadro 1.1 Per: el impacto de un sistema de adquisiciones del Estado eficientey competitivo

Un inorme del Banco Mundial de 2008, Redes de Seguridad Social en Per, recomend al pasconcentrarse en el mejoramiento de los mecanismos de responsabilidad para generar mejoresresultados de desarrollo a partir de sus programas sociales ms grandes (Banco Mundial, 2008c).En particular, el inorme identific debilidades que surgan de la estrategia de adquisiciones em-pleada para el programa de alimentos ms grande, el programa Vaso de Leche administrado porla municipalidad. El presupuesto de Vaso de Leche, de alrededor de 363 millones de soles por ao,representaba casi la mitad de todos los gastos del pas en programas alimentarios. El programasirve a casi 3 millones de personas (11% de la poblacin) generando beneficios que en promedioequivalen a 10 soles (US$3) por persona por mes.

El programa identific dos actores relacionados con la estrategia de adquisiciones, que hacanlos costos del programa ms altos de lo necesario: adquisiciones no competitivas y una especificacinsubptima del contenido nutricional de las raciones del programa.

En el rea de competencia, el inorme encontr que en las 14 municipalidades visitadas por elestudio, los procesos de adquisiciones utilizados eran esencialmente no competitivos. 75% de losprocesos evaluados se hacan para pequeos valores o para adquisiciones de una sola uente. Asi-mismo, muchas municipalidades utilizaban contratos de una sola uente y procedimientos expeditospara eludir la complejidad de las normas de adquisiciones estatales competitivas del pas. De los 108procesos revisados, solamente 30 utilizaron el proceso de oerta competitiva y 12 de stos resultaronimplicados en disputas relacionadas con el otorgamiento de la compra (impugnacin).

La razn ms obvia para recurrir a procesos no competitivos es que stos son ms rpidos.Los procesos de oerta pblica toman como promedio 47 das y pueden durar hasta 90. En loscasos en que hay impugnacin, toman en promedio 76 das y pueden extenderse hasta 124 das.En contraste, las adjudicaciones directas toman entre 20 y 30 das en promedio y las renovacionesde contratos existentes son instantneas.

Las reormas sugeridas por el estudio podran, si se implementan, dar como resultado ahorrosestimados en hasta 150 millones de soles o un poco ms de 40% del presupuesto del programa,siendo ms que suficientes para contrarrestar el impacto de la reciente inflacin en los precios delos alimentos.


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y bajos) para los cuales se llevaron a cabo evaluaciones entre 2000 y 2005. Losdiez pases son Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Gua-temala, Honduras, Jamaica, Panam y Paraguay. Adicionalmente, el libro utiliza

inormacin de otros pases de ALC(Argentina, Guyana, Mxico y Per) dondelos correspondientes ERFPe IESAPproporcionan ilustraciones adicionales acercade las conclusiones generales.

Los sistemas de administracin de las finanzas pblicas comprenden: 1) marcoslegales e institucionales transparentes y comprensivos, imbuidos en el proceso presu-puestal y constituidos por agencias con responsabilidades claramente definidas y unnmero adecuado de personal proesional debidamente calificado; 2) un liderazgoque se toma seriamente su responsabilidad para el manejo eficiente de los recursospblicos; 3) sistemas de adquisiciones del Estado que apoyan los objetivos estratgicos

de los gobiernos y se basan en principios explcitos de economa, eficiencia, compe-tencia y transparencia; y 4) una vigilancia independiente del manejo de los recursospblicos por parte del gobierno. Con el tiempo, mltiples desarrollos internacionaleshan contribuido al establecimiento de estndares reconocidos en todo el mundo parael desempeo en cada una de estas reas. Algunos de los desarrollos ms importanteshan sido:

Maduracin y expansin de la Unin Europea ( UE), bajo la cual la armonizacinde las leyes, la implementacin de regulaciones y las prcticas para el manejofinanciero y las adquisiciones del Estado en los pases han sido una preocupa-

cin primordial.Avances tecnolgicos iniciados a comienzo de la dcada de 1990, que permi-tieron nuevas herramientas que revolucionaron la orma en que operaban losgobiernos.Fundacin de ransparencia Internacional ( I) en 1993 y su ocalizacin en lacorrupcin y la administracin de las finanzas pblicas.Desarrollo de cdigos de buenas prcticas y estndares como el Cdigo deCadbury (RU), el marco COSO(Comit de Organizaciones de Soporte, EU) y laLey Sarbanes-Oaxley de 2002.

Establecimiento de la Organizacin Mundial de Comercio ( OMC) en 1995.Lanzamiento en noviembre de 1997 de la Convencin de la OCDE para lalucha contra el soborno a uncionarios extranjeros en las transacciones in-ternacionales.Maduracin de organismos internacionalmente reconocidos que emitenestndares internacionales contables, de inormacin financiera y auditora,que establecen un campo de prctica nivelado tanto en el sector pblico comoprivado.


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Establecimiento en 2001 de la Iniciativa para la Responsabilidad en el GastoPblico y las Finanzas, seguido por el lanzamiento en 2005 de un marco para lamedicin del desempeo de la administracin de las finanzas pblicas.9

Reconocimiento de la necesidad de estndares internacionales de desempeo

para las adquisiciones del Estado e inicio del trabajo para definirlos, financiadopor la OCDE.

En la actualidad existen estndares y medidas reconocidos internacionalmente parael presupuesto, contabilidad, inorme y auditora, gobierno corporativo y clasificacinde deuda soberana. Frente a estos estndares, este libro busca identificar reormas enlas cuales los gobiernos de ALCpodran ocalizarse en la medida en que buscan mejorarla administracin de sus finanzas pblicas en la prxima dcada.

El contexto de la administracin de las finanzas pblicas en la regin

Los sistemas de AFPen la regin estn uertemente influenciados por una confluen-cia nica de herencia legal colonial (derecho napolenico o romano, en el cual lasnormas estn codificadas y son prescriptivas, y las ormalidades del procedimientose cumplen estrictamente por tradicin) y una extrema ragmentacin de partidosen los cuerpos legislativos.10El resultado es una legislacin complicada, ormalista,que con recuencia racasa en la incorporacin de buenas prcticas internacionales opara apoyar las polticas y objetivos de desarrollo econmico de los pases. Al mismotiempo, los sistemas de AFPpermanecen enmarcados en un enoque tradicional decumplimiento y control, con una menor ocalizacin en temas de eficiencia, desem-peo y valor del dinero.

Ms especficamente, la contabilidad sigue siendo una uncin de tenedura de librosdesarrollada por expertos que la aprendieron en la escuela secundaria o la universi-dad, siguiendo currculos no estandarizados. Pocos pases se apoyan en un examenespecial de entrada a la proesin, y aunque algunos de ellos reconocen la necesidadde actualizar los conocimientos de los expertos, la disponibilidad de una educacinproesional continua es limitada. Esta situacin contrasta con la prctica en la mayor

parte de pases de la OCDE, en los cuales la contabilidad es una uncin proesional,

9 IRGPFes una asociacin que incluye al Banco Mundial, la Comisin Europea, el Departa-mento para el Desarrollo Internacional del gobierno britnico, la Secretara Suiza de Estadopara Asuntos Econmicos, el Real Ministerio Noruego de Asuntos Exteriores, el MinisterioFrancs de Asuntos Exteriores y el Fondo Monetario Internacional.

10 Como ejemplo, de los diez pases revisados, cuatro Brasil, Colombia, Costa Rica y Gua-temala tenan legislaturas en las cuales eran representados ms de 10 partidos polticos.


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con exmenes estandarizados de entrada y a los expertos se les exige tomar un nmeromnimo especificado de horas de educacin continua proesional.

En la regin, la auditora se concibe an como una uncin de cumplimiento,

undamentada en controles ex antea las transacciones financieras. El principal reque-rimiento para convertirse en auditor es la experiencia prctica como contador a lolargo de determinado nmero de aos. De nuevo, la proesin es dierente en los pasesde la OCDE, donde prevalece un enoque estructurado para el logro y mantenimientode la calificacin de auditor y el nasis se hace cada vez ms en una administracineficiente y eectiva.

En el rea de adquisiciones, debido a la prevaleciente orientacin al control, lapreparacin de leyes y otras normas legales, por tradicin se ha dejado casi exclusi-vamente en manos de expertos legales, con un sesgo hacia los procesos y la legalidad.

Quienes disean las polticas continan entendiendo las adquisiciones como unproceso administrativo y no como una importante actividad econmica que apoya eldesarrollo y promueve la obtencin de objetivos estratgicos del gobierno. Por tanto,ha habido poca colaboracin por parte de expertos en adquisiciones, y en polticas deadquisiciones o economistas del sector pblico, que podran abogar por la eficienciaeconmica o por la prctica comercial como ormas alternativas alrededor de las cualespodran redactarse las leyes. Adicionalmente, las motivaciones de las reormas han sidocon recuencia los escndalos, los casos ms graves de corrupcin o una rustracinacumulada del sistema. En esas circunstancias, las reormas se han llevado a caborpidamente mediante la adicin de ms controles y la aprobacin de legislacin para

lidiar con las crisis, careciendo de un anlisis proundo acerca de las races del proble-ma. As, con pocas excepciones, las reormas no han sido sujeto de una planificacincuidadosa, un consenso poltico y una administracin competente.

Por otra parte, los grupos empresariales se han convertido en un importante agentepara moldear el actual marco regulatorio para las adquisiciones del Estado en la regin.Las asociaciones proesionales y comerciales han presionado para el establecimientode reormas en dos rentes, uno positivo y otro no tanto. Por una parte, han hecho ca-bildeo para lograr la simplificacin de los procesos de licitacin para reducir los costosde transaccin. Por la otra, han promovido legislacin proteccionista; por ejemplo,

a travs de la exclusin de firmas extranjeras de los procesos de licitacin nacional omediante la concesin de preerencias de precios excesiva e injustificada u otras or-mas de tratamiento especial para las firmas domsticas. El resultado es que el avanceha sido limitado en cuanto a la simplificacin del marco regulatorio, en tanto que laproteccin de las firmas locales ha aumentado, sesgando sin duda la competencia eimpidiendo el desarrollo de la industria local hacia una industria de clase mundialque pueda competir en los mercados internacionales.

Finalmente, la predominancia de las ormalidades del procedimiento por encimade prcticas adecuadas de negocios en las adquisiciones ha llevado al desarrollo de


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una cultura de aversin al riesgo y un excesivo rigor en la aplicacin de las normas,que sigue aectando la disposicin de las firmas para competir por negocios con elgobierno. En muchos casos, simplemente es demasiado costoso para ellas negociar

con el Estado.Se puede obtener una perspectiva acerca de la situacin del desempeo de la AFPen la regin en el contexto mundial, al observar datos acerca del nmero de pasesque han obtenido calificacin de grado de inversin para su deuda soberana debidoa que el otorgamiento de esa calificacin se basa, en parte, en lo adecuado de las fi-nanzas pblicas del pas. Hacia mediados de 2008, 87 pases en el mundo obtuvieroncalificacin de grado de inversin por parte de Moodys. Estos pases incluan a todosaquellos que haban accedido recientemente a la UE, los principales pases emergentesy la mayor parte de los pases de nueva industrializacin de Asia oriental. En ALC,

nicamente Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Panam, Per y San Vicentey las Granadinas han logrado calificacin de grado de inversin.

Principales conclusiones

La disciplina fiscal y la eficiencia del sector pblico se convirtieron en temas promi-nentes en el contexto de Amrica Latina a finales de la dcada de 1980. Entre 1973y 1987, la deuda externa de Amrica Latina aument en alrededor de US$349 milmillones, en tanto que la uga de capital desde la regin lleg a alrededor de US$151mil millones (Pastor, 1990). Entre tanto, el PIBde la regin aument en promedionicamente alrededor del 2% entre 1980 y 2002 (Ocampo, 2003). Al final de la d-cada de 1980, el secretario del esoro de Estados Unidos, Nicholas Brady, propusoun programa de alivio de la deuda para la regin undamentado en la adopcin depolticas orientadas a reducir la uga de capital. Este enoque implicaba el control dela inflacin, la implementacin de polticas eectivas de impuestos, el compromisocon la disciplina fiscal y las estrategias para mejorar la eficiencia y eectividad gene-rales del sector pblico.

En estas circunstancias, los pases de la regin se embarcaron en una primera olade reormas que se ocalizaron undamentalmente en la actualizacin de los marcos

legales y regulatorios o en el mejoramiento de la administracin de los sistemas deinormacin. Sin embargo, el avance ha sido desigual tanto a travs de los pases comoen la implementacin individual de los programas de reorma.

En conjunto, los diez pases de la muestra pueden dividirse en tres categoras dedesempeo: los que han hecho un avance importante, los que han hecho algn avancey los que han avanzado poco. En la primera categora se encuentran Chile y Brasil.Ambos han establecido un compromiso claro para el logro de la disciplina fiscal y parala asignacin estratgica de los recursos. Los dos se encuentran tambin en proceso desuperar el legado de la captura del Estado y estn haciendo, o han hecho, los cambios


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institucionales y culturales necesarios para apoyar la sostenibilidad. En la segundacategora se encuentran Costa Rica y Panam, pero su dependencia de operacionesextra presupuestales ha impedido la coordinacin entre los recursos disponibles y el

compromiso articulado con polticas y programas, as como su dependencia de loscontroles ex anteha impedido una ocalizacin hacia los resultados. El resto de pa-ses pertenecen a la tercera categora. En stos, el avance a la echa se ha concentradobsicamente en la introduccin de sistemas automatizados de AFP.

A partir de la muestra de los pases analizados, es claro que, por una parte, losmayores esuerzos se han hecho en:

Automatizacin de sistemas de inormacin.Establecimiento de presupuestos que son generalmente comprensivos.Logro de disciplina fiscal agregada.

Por otra parte, sigue habiendo desaos significativos para enrentar:

La prolieracin de regulaciones y procedimientos para las adquisiciones.Carencia de un cuerpo proesional para las adquisiciones.Disponibilidad de inormacin sobre la ejecucin presupuestal.Focalizacin en revisiones ex anteespecficas a la transaccin en vez de mo-nitoreo ex postal desempeo (marcos para el control interno y auditorasinternas).Dbiles sistemas de vigilancia independiente por agentes distintos al ejecutivo(auditoras externas, sociedad civil, vigilancia legislativa).Falta de correspondencia entre la magnitud de la descentralizacin fiscal y unalimitada capacidad administrativa subnacional.

A continuacin se examina cada una de estas reas.

Sistemas automatizados de informacin

Un requisito necesario, pero no suficiente, para que los gobiernos sean capaces detomar decisiones apropiadas es que los datos e inormacin acerca de la ejecucinpresupuestal estn disponibles de una manera oportuna, confiable y accesible. En laactualidad, satisacer este requerimiento exige un alto grado de automatizacin. Seencontr que prcticamente todos los sistemas presupuestales y de contabilidad que seusan en los pases de la muestra pueden proporcionar inormacin adecuada. Algunosde los sistemas ms recientes tienen la capacidad de proveer inormacin que va msall de la puramente financiera, para incluir indicadores de monitoreo y evaluacin,al menos a nivel nacional. Aunque algunos de los pases posean una inraestructuravetusta que necesitaba actualizacin (Brasil, Chile), cada uno de los pases revisados


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tena un sistema computarizado de contabilizacin y la mayora estaban integradoscon el sistema presupuestal.

El avance en el desarrollo de plataormas electrnicas para adquisiciones del Estado

tambin ue estimulante. La mayora de los pases conciben ahora las adquisicioneselectrnicas como un componente esencial de la modernizacin y de una mayortransparencia y eficiencia. Brasil, Chile y Mxico ueron los pioneros en el uso de lasadquisiciones electrnicas. Colombia, Panam y Paraguay han finalizado una primeraase de mejoras al sistema, que proporcionan inormacin acerca de oportunidadescomerciales y regulaciones, y estn iniciando una segunda ase para desarrollar capa-cidades de transaccin vinculadas a los sistemas de ejecucin presupuestal.

Algunos de los ms importantes desaos que siguen presentes en esta rea son laconsolidacin de inormacin a partir de actividades subnacionales (nicamente Chile

lo hizo de una orma limitada); sistemas plenamente integrados de administracinfinanciera que incluyan cuentas simples del tesoro, planeacin de las adquisiciones ymonitoreo de contratos (Repblica Dominicana, Jamaica); unificacin de las cuentasde capital y de presupuestos de gastos recurrentes; y una mejor integracin de lasadquisiciones con los sistemas de planeacin presupuestal y de la implementacin destas con la ejecucin presupuestal.

Integralidad del presupuesto

Un presupuesto anual debe proporcionar una visin integral de los pronsticos fiscales,

las propuestas de presupuesto y de los resultados de aos anteriores, de manera quepueda ser sujeto a una revisin inormada por parte de la rama legislativa del gobierno.La mayora de los pases en ALCtienen sistemas integrados de presupuesto al nivel delgobierno central y las agencias autnomas se incluyen sobre una base neta (o resumi-da). Sin embargo, se encontraron importantes excepciones en Argentina, Chile (queutiliza ingresos de su compaa nacional de cobre para financiar las actividades delMinisterio de Deensa y, sin embargo, ninguna de las entidades estaba incluida en elpresupuesto), Costa Rica, Guatemala y Paraguay.

Disciplina fiscal agregada

Como ya se describi, el legado de repetidas crisis de deuda a lo largo de la regindio como resultado una concentracin temprana y concertada en el logro de unadisciplina fiscal agregada, esto es, la nocin de que el gasto del gobierno debe estarcercanamente alineado con lo que es actible en el mediano plazo y, a su vez, con elpresupuesto anual. Como resultado de esta preocupacin, se han implementado leyesde responsabilidad fiscal, o su equivalente, en Brasil, Chile, Colombia y Panam, y lamayor parte de los dems pases estn en la actualidad comprometidos a operar dentrode un marco presupuestal balanceado.


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Proliferacin de reglas y procedimientos para adquisiciones del Estado

El modelo institucional prevaleciente para la administracin de las adquisiciones delEstado se basa en una legislacin centralizada y una administracin descentralizadapor parte de agencias y ministerios individuales. Generalmente la regulacin consisteen una ley nacional de adquisiciones (en algunos lugares existen leyes separadas parabienes, obras civiles y servicios) y uno o ms decretos regulatorios asociados. La elabo-racin de regulaciones y procedimientos detallados casi siempre se deja en manos decada agencia. Asimismo, en pases con gobiernos ederales (como Argentina, Brasil yMxico) los estados o provincias tienen sus propias leyes y regulaciones. Esta multipli-cidad de regmenes de adquisiciones y la diversidad de regulaciones detalladas a nivelde las agencias, tienen un impacto directo sobre los costos y dan como resultado unasegmentacin del mercado o una competitividad reducida, debido a que los oerentes

tienden a especializarse en licitar para contratos con una o unas pocas agencias guber-namentales. Otra consecuencia es que se desarrolla una mentalidad de club, que conrecuencia lleva a la colusin y otros abusos. Por ejemplo, en Costa Rica los contratantesindicaron que es ms cil para ellos especializarse en competir por contratos para unao unas pocas agencias sobre las cuales conocen las reglas muy bien.

En un esuerzo para mitigar el impacto de esta prolieracin de regulaciones yprocedimientos, varios pases han creado organizaciones o unidades para supervisarel desempeo de las operaciones de compra, adelantar trabajo analtico acerca de losmercados y desarrollar estrategias de provisin, emitir regulaciones y procedimientos,

ormular polticas, proporcionar capacitacin y resolver disputas precontractuales,entre otras cosas. Sin embargo, la mayora de estas agencias no tienen los recursoso el apoyo poltico para actuar y de esta orma encuentran dificultades para llevar acabo su mandato.

Esta prolieracin de regulaciones constituye un enorme obstculo para la adop-cin de buenas prcticas de acceso y tratamiento igualitario reconocidas internacio-nalmente y complica la negociacin de acuerdos de libre comercio, en los cuales laarmonizacin de los regmenes de adquisiciones es, sin duda, un tema importanteen la agenda. La existencia de mltiples regmenes regulatorios aumenta tambin

los riesgos legales que corren aquellos que hacen negocios con el gobierno, un temaparticularmente crtico en una regin tradicionalmente adversa al arbitramento uotras ormas de resolucin alternativa de disputas.11Las prcticas y procedimientos

11 Muchos pases han adoptado la Doctrina Calvo, ormulada en la segunda mitad del sigloXIX, que en esencia los protege de la intervencin por parte de gobiernos extranjeros enlas disputas legales con sus nacionales. Una extensin de esta doctrina impide que organi-zaciones externas acten como rbitros en disputas y exige que stas sean sometidas a losjueces locales.


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judiciales, aun en el caso de disputas relativamente simples, son ampliamente conside-rados como poco confiables, impredecibles, costosos y lentos, situacin que empeoracuando las disputas son zanjadas por jueces provinciales o estatales en regmenes

ederales. Los oerentes, por tanto, tienen en cuenta este riesgo al fijar sus precios oson renuentes a participar.

Profesionalizacin de los funcionarios de adquisiciones

La uncin de adquisiciones del Estado requiere proesionales bien capacitados, quetrabajen en ambientes de negocios complejos y sofisticados. En ALC, sin embargo,la uncin de adquisiciones tradicionalmente ha sido ms dbil que otras uncionesdel servicio pblico y los administradores de agencias estatales continan dndole

un bajo valor estratgico a esta. Como resultado, en todos los pases analizados seevidenci que la carencia de un cuerpo de proesionales de adquisiciones era un as-pecto central que impeda unas operaciones de adquisiciones eectivas y eficientes.En particular:

La rotacin del personal, especialmente aquel en posiciones gerenciales, es ele-vada; sta surge tanto de cambios en la administracin como de intererenciapoltica.No existe una carrera pblica en el rea de adquisiciones. La seleccin y pro-mocin raramente son competitivas o basadas en mritos; en cambio, tiendena basarse en conexiones polticas, sociales o proesionales.En general, los jees de las unidades de adquisiciones y sus uncionariosno tienen la experiencia o la capacitacin ormal requerida para cumplir launcin; el aprendizaje se da en el trabajo, perpetuando los vicios y prcticasdel pasado.

Informes de ejecucin presupuestal

Como se analiz, los sistemas de inormacin automatizados son un prerrequisito

para la toma de decisiones undamentadas por parte del gobierno acerca del gasto.Otro requisito es que la inormacin se produzca en orma tal que acilite al gobier-no supervisar el desempeo real de los programas. Sin embargo, siguen existiendosignificativas restricciones de capacidad. En concreto, es esencial contar con sistemasde inormacin que incluyan las siguientes caractersticas, pero stos an no se handiseminado:

Clasificacin presupuestal . Los presupuestos deben compilarse utilizando unsistema de clasificaciones del gasto que permita al personal de presupuesto vi-


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gilar los recursos asignados a propsitos especficos, es decir, clasificacin porprogramas. nicamente Brasil, Chile, Costa Rica y Panam usan clasificacio-nes presupuestales por programas. Por lo general, sigue siendo la norma tener

sistemas de clasificacin administrativa (asignacin de recursos por parte deagencias gubernamentales); como sucede, por ejemplo, en Colombia, RepblicaDominicana, Guatemala, Honduras, Jamaica y Paraguay. En consecuencia, losgobiernos no tienen la capacidad de determinar si los programas prioritariosrecibieron los niveles pretendidos de recursos, a menos que cada programa seacompletamente administrado en una sola agencia.Presupuestos recurrentes y de capital . Los presupuestos deben integrar los re-querimientos de recursos para costos recurrentes e inversiones de capital, demanera que se asegure que se comprende por completo el impacto de la inver-

sin en costos recurrentes. Solamente Brasil, Chile y Costa Rica integran suspresupuestos de inversin y de gastos recurrentes.Catlogo de cuentas . Las clasificaciones presupuestales deben pertenecer a uncatlogo de cuentas debido a que as es ms cil asegurar que las asignacionesse gastan de la manera prevista cuando ambos sistemas estn completamentecoordinados o integrados.12Costa Rica y Panam ueron los nicos dos pasesque tenan sistemas de presupuesto y de contabilidad que estaban plenamentealineados e integrados. Brasil, Chile, Guatemala, Honduras y Paraguay tenansistemas de presupuesto y de contabilidad alineados, pero no integrados, y losdems pases tenan sistemas que no contaban con ninguna de las dos carac-

tersticas.Informes subnacionales . Los gobiernos nacionales deben tener la capacidad devigilar el uso eectivo de los recursos por parte de las agencias nacionales. Enlos pases ederales ms grandes (Argentina, Brasil, Mxico), una significativaproporcin de los presupuestos subnacionales se financia mediante transe-rencias fiscales per cpita u ordenadas constitucionalmente. Por lo general,esas transerencias se incluyen en el presupuesto del gobierno nacional, pero,con excepcin de Chile, la inormacin sobre la ejecucin presupuestal a nivelnacional rara vez se incluye en el presupuesto del gobierno nacional.

El eecto acumulativo de estas debilidades en los inormes de ejecucin presu-puestal consiste en que es dicil rastrear de qu manera se ejecutan las asignacionespresupuestales y an ms dicil verificar que los ondos se hayan gastado para elpropsito debido.

12 Las clasificaciones presupuestales son una compilacin de los programas para los cualesse han asignado recursos. Un catlogo de cuentas es la base sobre la cual las transaccionesse compilan, conjuntamente con las reglas para el registro de esas transacciones.


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Control y auditora internos

El concepto moderno de un marco de control interno se sustenta en que ste debeasegurar que se logren los objetivos asociados con la produccin de inormes, la eec-

tividad y la eficiencia de las operaciones y el cumplimiento de las leyes y regulacionesaplicables. La auditora interna es parte de este marco de control interno. Con la ex-cepcin de Chile, y en menor medida de Costa Rica, el desarrollo de marcos ormalesde control interno sobre las lneas de estndares reconocidos internacionalmente seencuentra an en ormacin. Una caracterstica comn de los pases estudiados es quesus gobiernos tienden a aplicar rigurosamente revisiones ex antey especficas a lastransacciones, que sirven para confirmar su legalidad y regularidad, pero que debidoa su naturaleza son intensivas en el uso de tiempo y reducen la eficiencia operacional.Muy rara vez se considera el ambiente de riesgo: la integridad personal y proesional

y los valores ticos de los ejecutivos y empleados pblicos; el compromiso con lacompetitividad, la filosoa del ejecutivo y su estilo operativo (es decir, el tono en lacima); la estructura organizacional, incluyendo una medida de la independencia dela uncin de auditora interna; y las polticas y prcticas de recursos humanos, queson prerrequisitos para un adecuado ambiente de control.

Las causas subyacentes a la debilidad en estas reas difieren entre los pases. Entrestas se encuentra escasez de personal adecuadamente calificado (Brasil, RepblicaDominicana, Guatemala, Honduras, Jamaica, Paraguay); carencia de recursos presu-puestales (Colombia, Guatemala); carencia de control de calidad (Colombia, Costa

Rica, Paraguay); alta de aprecio por esta uncin entre los administradores del sectorpblico, y carencia de autoridad para el seguimiento y para la correccin de deficienciasidentificadas por las auditoras internas.

El impacto central de una dbil capacidad en estas reas es que cualquier esuerzopara incrementar la eficiencia y eectividad de los programas del gobierno raramentese ve influenciada por lo que, en la mejor prctica internacional, es un mecanismoimplcito de retroalimentacin que oriente las decisiones del gobierno acerca de dndedeben hacerse cambios.

Auditora externa

La uncin de auditora externa es parte indispensable de un sistema regulatoriocuyo propsito es descubrir desviaciones con respecto a los estndares aceptadosy violaciones de los principios de legalidad, eficiencia, eectividad y economa de laadministracin financiera, de manera suficientemente temprana para poder aplicarlos correctivos en casos individuales, hacer que quienes tengan responsabilidad laasuman, para obtener compensacin, o dar los pasos para prevenir, o al menos hacerms diciles, tales altas (Oiisa, 1977). En los pases estudiados, la uncin de audi-tora externa es generalmente ms eectiva que la uncin de auditora interna, y sus


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instituciones supremas de auditora (ISA) son bastante independientes. En la mayorade pases, el auditor superior es nombrado por el cuerpo legislativo o por un comitlegislativo especialmente constituido. Por tanto, el test de independencia es,prima facie,

satisecho. Entre los aspectos importantes que deben abordarse en esta rea estn:Prohibicin a los ISAde llevar a cabo funciones ejecutivas. Esta previsin esnecesaria para minimizar el potencial de que la objetividad se vea impedida.Ejemplos de esto son el involucramiento de las ISAen el diseo e implementacinde controles ex ante(Costa Rica, Panam); la posesin de autoridad regulatoriapara especificar los principios contables aplicables al sector pblico (Chile, Co-lombia); la participacin en revisiones ex antey concurrentes, que equivalen auna coadministracin del proceso de adquisiciones (Chile, Costa Rica, Panam);y el tener responsabilidad en preparar las cuentas anuales del pas (Chile).

Fortalecimiento sustancial del requerimiento para un desarrollo profesionalcontinuadoen la mayor parte de pases, como Brasil, Costa Rica, RepblicaDominicana, Honduras, Jamaica y Paraguay.Introduccin de la auditora basada en el riesgo y el desempeo, de manera quelas ISAno solamente ocalicen sus auditoras en la legalidad y regularidad de lastransacciones financieras, sino que tambin cuenten con el espacio para involu-crarse en una auditora de desempeo, orientada hacia el examen del desempeo,la economa, la eficiencia y la eectividad del manejo de las finanzas pblicas.

Aplicacin de manera oportuna de las sanciones apropiadas en respuesta a ha-

llazgos negativos por parte de la auditora. Ninguna de las ISAen los pases enestudio tena la autoridad para aplicar sanciones que abordaran las deficienciasidentificadas, a pesar de que tanto Brasil como Chile poseen un registro deagencias que responden ante los hallazgos de la auditora. En algunos pases(Repblica Dominicana, Paraguay), las ISAno tienen la autoridad para hacerseguimiento sobre sus hallazgos, en tanto que en otros (Guatemala, Jamaica)carecen de mecanismos para hacerse obedecer.Proporcionar el mandato legal y la capacidad para que las ISAauditen todas lasoperaciones pblicas, independientemente de cmo stas se vean reflejadas en

las cuentas nacionales. Como se mencion antes, algunos pases de la muestrautilizan entidades por uera del presupuesto u otros mecanismos no transpa-rentes de presupuesto. Chile se asegura de que tales agencias sean auditadas yhace pblica una inormacin financiera resumida acerca de stas. En Brasil,la ISAtienen responsabilidad para auditar todas las 1.100 agencias de gobierno.Sin embargo, carece del personal para cumplir esa obligacin. En otros pases(Repblica Dominicana, Guatemala, Honduras, Paraguay), las ISAtienen per-mitido auditar las empresas de propiedad del Estado y otras agencias que seencuentran por uera del presupuesto, pero carecen de la capacidad para cumpliresta responsabilidad.


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Esas deficiencias dan como resultado unciones de auditora externa que no sonni oportunas ni suficientemente uertes para influenciar la eficiencia o eectividad delas operaciones del gobierno. Slo en casos raros (Chile, Panam) los administradores

del sector pblico utilizan inormacin de las auditoras externas para identificar yabordar debilidades operativas.

Sociedad civil

Existe un creciente reconocimiento de que la participacin y vigilancia de la sociedadcivil son elementos claves para cualquier sistema balanceado de responsabilidad, esdecir, un mayor nmero de gobiernos reconoce que la participacin de la sociedadcivil les genera legitimidad y credibilidad. Inortunadamente, cuanto ms dbil es el

sistema, menor probabilidad existe para el involucramiento de las organizaciones dela sociedad civil (OSC). Por ejemplo, en Repblica Dominicana, donde los sistemas deAFPson casi siempre dbiles, las ms de 5.000 OSCexistentes podran convertirse enuna uerza importante para generar demanda por un sistema de adquisiciones eficientey transparente; sin embargo, no hay una sola OSCque se enoque primordialmente enel tema de adquisiciones.13

Para cumplir su uncin de manera eectiva, las OSCdeben tener el derecho, lasherramientas, la organizacin y el conocimiento para desempearlo; no obstante, estosprerrequisitos estn lejos de ser satisechos uniormemente en la regin. Varios pasesno cuentan an con legislacin adecuada para garantizar a los ciudadanos acceso a lainormacin. Por ejemplo, Guatemala no ha implementado regulaciones que garan-ticen el acceso a la inormacin; el acceso es un derecho constitucional, pero debidoa la alta de regulaciones, su interpretacin es arbitraria.14

Una vigilancia eectiva de la sociedad civil requiere tambin que los gobiernosgeneren y divulguen de manera regular inormacin confiable y relevante acercade sus presupuestos y que los inormes emitidos sean de cil comprensin por elpblico en general. Los gobiernos de Brasil, Chile, Mxico y Paraguay diundeninormacin presupuestal, de adquisiciones y contable en sus pginas de Internet,pero con recuencia el pblico no puede interactuar con los sistemas para producir

13 Sin embargo, organizaciones como Participacin Ciudadana, Fundacin Institucionalidady Justicia y la Fundacin Solidaridad han realizado un importante trabajo acerca de lasadquisiciones y la transparencia, a pesar de que su enoque es hacia temas ms amplios degobierno y democracia.

14 En diciembre de 2005, el gobierno de Guatemala emiti unAcuerdo GubernativosobreNormas generales de acceso a la inormacin pblica, que establece la obligacin de lasagencias de gobierno para proporcionar inormacin en el plazo de 30 das, aunque el

Acuerdono establece ninguna sancin para aquellos que no cumplan.


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inormes comprensibles. El grado de conocimiento tecnolgico necesario para te-ner acceso a la inormacin est ms all del que prevalece en algunos pases y lossistemas de adquisiciones electrnicas por lo general an cubren slo una pequea

raccin de las transacciones. Sin embargo, tambin hay buenas noticias. En Mxico,por ejemplo, una ley Federal para promover las actividades de las OSCormaliza suparticipacin y tal participacin ha tomado dierentes ormas. En Honduras, unaasociacin innovadora se ha establecido entre los ciudadanos y la ISApara llevara cabo una orma conjunta de auditora (ver recuadro 1.2). En Colombia, existelegislacin avanzada sobre el tema (verrecuadro 3.5 en el captulo tres). En Per,la sociedad civil es activa y algunos grupos son muy sofisticados (verrecuadro 3.6en el captulo tres).

Cuerpos legislativos

odos los cuerpos legislativos de los pases estudiados llevan a cabo un animado debatedel presupuesto propuesto, enocndose undamentalmente en sus posiciones polticasantes que en la sustancia. Con excepcin de Jamaica, la nica democracia parlamentariaentre los pases estudiados, en el momento de su evaluacin, ninguno de los pasesllevaba a cabo una vigilancia legislativa adecuada sobre el gasto pblico. Asimismo, surevisin de los inormes anuales a menudo era superficial. Los legisladores hacan muypocas preguntas detalladas y prcticamente no iniciaban seguimiento para corregirlas deficiencias identificadas en el inorme de auditora.

Recuadro 1.2 Honduras: participacin ciudadana en la vigilancia a la auditora

La institucin suprema de auditora en Honduras, el ribunal Superior de Cuentas, inici reciente-mente un programa piloto orientado a involucrar a los ciudadanos en sus actividades de auditora.Estos ejercicios conjuntos, denominados auditoras articuladas, se llevaron a cabo en ocho institu-ciones (dos hospitales pblicos, una escuela, una universidad, dos municipalidades, un proyecto deconstruccin de vas y una agencia pblica ambiental). Las auditoras articuladas incorporaron lasquejas de los ciudadanos dentro del marco de su trabajo, as como inormacin ms ormal originada

en ejercicios de monitoreo social liderados por los ciudadanos. ambin se les invit a participaren las reuniones pblicas locales con oficiales del ribunal, de manera que pudieran maniestar suspreocupaciones y la inormacin que tenan acerca de las instituciones que iban a ser auditadas.En conjunto, la participacin de los ciudadanos ayud a detectar irregularidades que totalizabanUS$1,7 millones y a identificar 47 casos potenciales de malas prcticas administrativas, as comotres casos potenciales de prcticas criminales. Las instituciones auditadas estuvieron de acuerdoen implementar un plan de accin basado en las recomendaciones elaboradas por el ribunal y aque el plan uera monitoreado por las organizaciones de la sociedad civil.

Fuente: Tribunal Superior de Cuentas.


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Esta alta general de eectividad surge undamentalmente de dos actores. El pri-mero es poltico. En sociedades democrticas a nivel mundial, cuando los interesesde las mayoras legislativas y del ejecutivo coinciden, en general hay poco incentivo

para que las primeras encuentren malas prcticas por parte del segundo. El segun-do son recursos. Los legisladores en los pases estudiados tienen escasos recursospresupuestales para gastar en uncionarios o para adquirir la experticia necesariapara aconsejar acerca de temas tcnicos. Por tanto, su capacidad para debatir te-mas presupuestarios tcnicos, aun en ausencia de sesgos polticos, es severamenterestringida.

Cuando estos actores confluyen con situaciones en las que las ISAestn todavaluchando por tratar de cumplir sus mandatos y en ausencia de una significativa vigilan-cia por parte de la sociedad civil, se hace claro que un pilar undamental de cualquier

sistema balanceado de responsabilidad una vigilancia independiente y eectiva delejecutivo sigue siendo prcticamente inexistente en la regin.

Descentralizacin

A lo largo de la ltima dcada y media, muchos pases en ALChan tratado de imple-mentar la descentralizacin poltica, fiscal y administrativa. De acuerdo con datosdel Banco Mundial, los gastos subnacionales representan en la actualidad aproxima-damente el 25% del gasto pblico total de la regin y esta cira se eleva hasta el 48%en Argentina. Sin embargo, no hay duda de que la completa captura de los beneficiosde la descentralizacin depende de una uerte capacidad subnacional en el rea deadquisiciones, administracin financiera y administracin general.

Con todo, en los pases estudiados, la capacidad subnacional no ha mantenido elritmo con la tasa de descentralizacin y, de hecho, muchas entidades subnacionalesno pueden justificar tener, al nivel ms bsico, uncionarios en las reas de adquisi-ciones, presupuesto y contabilidad. Adicionalmente, todos los desaos especficos quese han discutido se hacen ms complicados con la descentralizacin. Hay una menorautomatizacin e integracin de los sistemas de inormacin y, por tanto, una menosoportuna retroalimentacin acerca del desempeo de los programas; la multiplicidad

de regmenes de adquisiciones aumenta; y los marcos holsticos de control internoceden su lugar a revisiones ineficientes ex anteen las transacciones, lo cual complicael ejercicio de una vigilancia independiente.

Reconociendo que una administracin subnacional dbil es una restriccin impor-tante, pases como Brasil y Per han desarrollado programas de capacitacin para elpersonal subnacional, pero, aun en los casos en que stos existen, a menudo se ocali-zan en el cumplimiento de las ormalidades legales y no en los temas de eectividad yeficiencia operativa. Por tanto, se puede sostener que, teniendo pendiente el desarrollode administraciones plenamente capaces, las organizaciones de la sociedad civil pue-


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den incidir para garantizar que los ciudadanos obtengan los beneficios esperados delos programas aprobados por los cuerpos legislativos y para los cuales se han hechoapropiaciones presupuestales. A pesar del gran nmero de OSCque existen a travs de

la regin y del trabajo realizado en temas presupuestales y de adquisiciones, existe unalimitada capacidad para la supervisin. El conocimiento de la asignacin de recursosy de los procesos de adquisiciones es tcnicamente especializado y no existe evidenciade que haya un esuerzo concertado para garantizar la capacitacin de la sociedad civilo de las comunidades locales como corresponde.

Un nfasis revitalizado para avanzar

En los aos que han transcurrido desde la finalizacin de las Evaluaciones de respon-

sabilidad financiera de pas y los Inormes de evaluacin de sistemas de adquisicionesde pas que undamentan este libro, varios pases han avanzado en sus programas dereormas de la AFP. Por ejemplo, Paraguay ha desarrollado sistemas ms slidos depresupuesto y contabilidad, que se estn implementando en la actualidad a travsdel sector pblico. Honduras y Repblica Dominicana han introducido sistemas deinormacin nuevos o actualizados y ambos gobiernos estn tambin abordando lanecesidad de actualizar las unciones de vigilancia independiente.

ambin se han hecho importantes mejoras en las adquisiciones pblicas. Pareceestar creciendo la conciencia acerca de la importancia de las adquisiciones como unauncin estratgica que puede, entre otras cosas, mejorar la calidad del gasto pblico.La uncin de adquisiciones en s misma ya no es percibida como de ndole puramenteadministrativa, sino como una disciplina altamente especializada e intensiva en cono-cimiento que incluye el manejo de un proceso complejo en un mercado sofisticado. EnPanam, por ejemplo, la legislatura aprob una nueva ley de adquisiciones y el gobiernoadopt regulaciones para implementarla y estrategias generales de adquisiciones queortalecieran significativamente a la direccin de polticas de adquisiciones pblicas.Otros pases estn revaluando sus polticas y estrategias de adquisiciones, con el finde coordinarlas con los planes de desarrollo econmico del gobierno (Mxico, Per).En Colombia, recientemente el gobierno renov y moderniz las leyes de adquisicio-

nes. En otros pases, intervenciones discretas que al comienzo necesitaron pequeoscambios regulatorios e institucionales, han probado ser catalizadores para reormassistmicas mayores y para inducir importantes cambios culturales y de comportamiento(esto es, mejoramientos en la eficiencia y la transparencia determinados por el usoestratgico de tecnologa tal como ocurre en el estado brasilero de Minas Gerais y enChile). Finalmente, la mayora de pases de la regin han implementado solucionesde adquisiciones electrnicas, que van desde sistemas que slo publican inormacinsobre adquisiciones hasta sistemas que son plenamente transaccionales. Sin embargo,un desao importante se encuentra en el camino de la promocin de reormas que no


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slo aborden las restricciones tecnolgicas sino que sean transormadoras para pasarde una cultura de cumplimiento de las normas a una de desempeo y resultados.

Entre los pases estudiados, Chile se desempea mejor que el resto y muestra

impactos importantes. Su xito en el mejoramiento de la eficiencia y la eectividadde las operaciones del gobierno le ha permitido: 1) orecer servicios mejorados a susciudadanos, basados en una clara comprensin entre los administradores del sectorpblico de las estrategias prioritarias del gobierno y en flujos de ondos predecibles;2) ortalecer el clima de negocios basado en la confianza compartida de que las pol-ticas del gobierno son predecibles y de que sus acciones apoyan consistentemente susprioridades (en esta medida, las compaas chilenas se han convertido en abastece-dores competitivos y en prestatarios crebles en los mercados internacionales), y 3)prestar ondos en los mercados internacionales de capital con base en la calificacin

de grado de inversin derivada de la confianza en que las finanzas del gobierno sonsanas y de que se encuentra disponible una inormacin integral sobre las operacionesdel gobierno.

Otros pases de ALCpodran aprender de la experiencia chilena en el diseo de unasegunda ola de reormas. ales reormas deberan enocarse uertemente en primerlugar al mejoramiento del desempeo y a la consecucin de resultados aceptables enla rama ejecutiva del gobierno, para luego moverse al ortalecimiento de acuerdosinstitucionales para una supervisin externa independiente en las siguientes reasprioritarias:

Consistencia y simplificacin de las regulaciones que gobiernan las adquisi-ciones pblicas para ortalecer la economa, la eficiencia y la competencia enel gasto pblico.Creacin y mantenimiento de un cuerpo proesional en el rea de adquisicionesque cuente con conocimientos de rontera, tal como sucede en la administracinde cadenas de oerta, que puedan apoyar el objetivo del gobierno de lograr unvalor adecuado por su dinero.Mejoramiento de los inormes de ejecucin presupuestal de manera que secuente con inormacin oportuna acerca de todos los gastos del gobierno, a

nivel nacional y subnacional, de orma que ortalezca la evaluacin y vigilanciade la implementacin de los programas aprobados, as como ajustes oportunosa sta.Desarrollo de controles internos slidos, incluyendo un sistema de control inter-no, de manera que puedan proporcionar una seguridad razonable del logro delos objetivos del gobierno y apoyen la implementacin de acciones remedialesprontas a travs de una retroalimentacin temprana.Fortalecimiento y empoderamiento de la vigilancia independiente (cuerposlegislativos, auditores generales y sociedad civil) que haga posible tomar accio-


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nes correctivas, hacer que quienes sean responsables acten en consonancia, seobtenga compensacin adecuada y, como resultado, se ortalezca la legitimidaddel gobierno tanto domstica como internacionalmente.

Algunos pases que han implementado reormas exitosas, orecen importanteslecciones para aquellos que planeen llevar adelante tales reormas. Primero, los progra-mas de reorma deben ser apropiados por el pas y liderados con un apoyo sostenidopor parte del alto liderazgo del mismo. Segundo, es importante adoptar un procesoconsultivo e incluyente para llegar a acuerdos sobre los cambios de poltica. ercero,es importante la secuencia y la oportunidad de los pasos que se dan en cualquierprograma de reorma. Cuarto, y de la mayor importancia, los pases deben aspirar enprimer lugar a establecer los undamentos bsicos de los sistemas.


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2Hallazgos a partir de las Evaluacionesde Responsabilidad Financiera de Pas (ERFP)

Este captulo resume los principales hallazgos realizados a partir del anlisis de lasEvaluaciones de responsabilidad financiera de pas. Las ERFPevalan el desempeo conreerencia a los sistemas institucionales y procesos empleados para la administracinde las finanzas pblicas, pero no evalan la orma como sus ortalezas y debilidadesaectan la calidad del gasto. Este libro trata de lograr el ltimo objetivo apoyndoseen el marco planteado en el Manual de Administracin del Gasto Pblico del BancoMundial (Banco Mundial, 1998), que plantea que una AFP eectiva debe producirresultados avorables en tres niveles: 1) disciplina fiscal agregada; 2) asignacin derecursos con base en prioridades estratgicas, y 3) oerta eficiente y eectiva de pro-gramas y servicios.

En este marco se argumenta que, a pesar de que la disciplina fiscal agregada

tiende a ser abordada y solucionada en primer lugar, seguida por la asignacin derecursos y finalmente por la eficiencia y la eectividad, de hecho existen interde-pendencias sustanciales entre los tres niveles que, con recuencia, hacen necesarioabordar simultneamente las deficiencias en todos ellos con el fin de no debilitar elavance en un nivel particular. En eecto, el Manual sostiene que la alta de disci-plina y de realismo presupuestal al hacer elecciones estratgicas de poltica, lleva auna descoordinacin entre las polticas y los recursos, que da como resultado unaasignacin presupuestal inadecuada para las operaciones. Dicho de otra orma, unprerrequisito para el logro de la calidad en el uso de los recursos pblicos es que

los gobiernos implementen de manera exitosa programas que implican avances alos tres niveles.

En las siguientes secciones se hace un anlisis de la AFPen la regin de AmricaLatina y el Caribe. La primera seccin resume los desarrollos mundiales a lo largo delos ltimos 20 aos en materia de contabilidad, inormes y auditora. En la siguientese resume el estado de estos tres elementos en ALC, lo cual permite una comparacindel grado de avance de la regin contra las tendencias mundiales. En las ltimas tressecciones del captulo se analiza cmo los pases de la regin estudiados han abordadolos principales elementos de la disciplina fiscal agregada, la asignacin estratgica de


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recursos y la oerta eficiente y eectiva de servicios y programas. Cada seccin con-cluye con un cuadro que sintetiza los juicios de los autores acerca del desempeo delos pases en cada uno de los tres niveles mencionados.

Desarrollos mundiales recientes en contabilidad, rendicin de informesy auditora

Las proesiones de la contabilidad y la auditora y los sistemas de AFPhan tenidocambios sustanciales a lo largo de los ltimos 20 aos.

Los mercados emergentes reconocieron la necesidad de abordar los temas de dis-ciplina fiscal luego de la serie de crisis financieras de la dcada de 1980, durante lascuales bancos estadounidenses y europeos enrentaron prdidas potenciales a causa

de la deuda soberana. En consecuencia, los pases se acogieron al uso de Bonos Brady.A cambio tuvieron que adoptar reormas econmicas domsticas, con especial nasisen las polticas que podran revertir la uga de capitales.1Entre las polticas estabanla lucha contra la inflacin, la implementacin plena de polticas de impuestos, elcompromiso con la disciplina fiscal y estrategias para mejorar la eficiencia del sectorpblico (Pastor, 1990).

En Estados Unidos se implementaron cambios al comienzo de este siglo pararestaurar la credibilidad de la proesin y elevar los estndares del gobierno corpo-rativo, a consecuencia de las sustanciales prdidas en que incurrieron inversionistasy prestamistas despus de la crisis de la burbuja tecnolgica y de una serie de gravesescndalos empresariales.2

En la Unin Europea, varios actores como la introduccin del euro, la incorpo-racin de la primera oleada de pases del este europeo y el levantamiento de barrerascomerciales entre los pases, crearon la necesidad de armonizar los elementos deresponsabilidad y gobierno a travs de la comunidad.

Como resultado de estos desarrollos, ha habido un significativo avance mundialen el ortalecimiento de las proesiones de contabilidad y auditora, incluyendo lossiguientes aspectos:

La Junta Asesora de Contabilidad Financiera(JACF) establece y diunde estn-dares contables utilizados en los Principios contables generalmente aceptadosde Estados Unidos. Las unciones de la JACFson: 1) mejoramiento de la utili-

1 Bajo el esquema de los Bonos Brady, los bancos comerciales aceptaban valores reducidosde la deuda a cambio de garantas sobre la deuda refinanciada por parte de agencias inter-nacionales.

2 El ms escandaloso de stos ue la quiebra de Enron y el colapso de su ondo de pensionesen 2001.


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Hallazgos a partir de las ERFP 25

dad de los inormes financieros; 2) actualizacin de los estndares; 3) revisinde los estndares para abordar deficiencias en la inormacin financiera, y 4)promocin de la convergencia internacional de los estndares contables (JACF,

2007). A lo largo de los ltimos 10 aos la JACFha estado revisando los antiguosestndares y emitiendo unos nuevos, orient

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