Gasto Publico y Canos Peruano

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Gasto público y canon en el Perú:análisis y recomendaciones para el mejor provechamientode las rentas del Gas de Camisea

MAPA 1. DEPARTAMENTO DE CUSCO - PERÚ

AUSPICIADORES

OXFAM INTERNACIONALWORLD RESOURCES INSTITUTEBANK INFORMATION CENTER

EQUIPO DE TRABAJO

Coordinación y dirección:Epifanio BacaJuan Narváez

Asistencia:Julio Venero

Responsables de edición:Epifanio BacaPatricia Diaz (Oxfam América)

Equipo local de investigación:CENTRO BARTOLOMÉ DE LAS CASAS

Ricardo VegaPablo VillaEdwin RodríguezMaria Isabel Fernández BacaAndrea Roca

ASOCIACIÓN ARARIWAEsther GuzmanElvira Becerra

Asesor en métodos de investigación social:Gerardo Castillo

Diseño Gráfico:Renzo EspinelLuis de la Lama

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2009-04917

Í N D I C E

INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 7

PRÓLOGO ..................................................................................................................... 11

GLOSARIO DE TÉRMINOS ............................................................................................. 15

1. INVERSIONES PÚBLICAS EN LA REGIÓN DEL CUSCO ............................................... 17

1.1 ECONOMÍA REGIONAL Y POBREZA ................................................................... 19

1.2 INVERSIÓN PÚBLICA EN LA REGIÓN DEL CUSCO .............................................. 231.2.1 Principales unidades ejecutoras y destino de las inversiones ................. 241.2.2 Principales fuentes de financiamiento .................................................... 281.2.3 Distribución de la inversión pública por provincias ................................. 291.2.4 Evolución reciente de la inversión y el gasto corriente ........................... 31

1.3 LA GESTIÓN DE LAS INVERSIONESEN EL GOBIERNO REGIONAL DEL CUSCO .......................................................... 331.3.1 Transferencias por canon y avance de las inversiones ............................ 331.3.2 Relación entre plan de desarrollo del Gobierno Regional e inversiones . 39

2. ESTUDIO DE CASO: LOS DISTRITOS DE SANTA ANA, ECHARATE Y URUBAMBA ...... 41

2.1 DISTRITO DE SANTA ANA .................................................................................. 43

2.2 DISTRITO DE ECHARATE .................................................................................... 452.2.1 La cuenca del Bajo Urubamba ................................................................ 47

2.3 DISTRITO DE URUBAMBA ................................................................................. 51

2.4 EL CONTEXTO POLÍTICO .................................................................................... 53

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3. ANÁLISIS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL ..................................................................... 55

3.1 ORGANIZACIÓN INTERNA DE LAS MUNICIPALIDADES ...................................... 553.1.1 Herramientas de gestión ......................................................................... 553.1.2 La organización municipal ....................................................................... 603.1.3 Gestión de recursos humanos ................................................................ 63

3.2 GESTIÓN PRESUPUESTAL .................................................................................. 663.2.1 Presupuesto por fuente de financiamiento ............................................ 663.2.2 Presupuesto por tipo de gasto ............................................................... 71

3.3 GESTIÓN DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN .................................................... 773.3.1 Destino de la inversión ........................................................................... 793.3.2 Procesos de adquisiciones y contrataciones públicas ............................. 81

3.4 ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN Y CONTROL CIUDADANO .................................... 833.4.1 El Presupuesto Participativo .................................................................. 843.4.2 Espacios de control ciudadano y rendición de cuentas .......................... 85

3.5 TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN.............................................. 87

3.6 PERCEPCIONES DE LA POBLACIÓN SOBRELA SITUACIÓN LOCAL Y LA GESTIÓN MUNICIPAL .............................................. 88

3.7 CONOCIMIENTO DE LA POBLACIÓN ACERCADEL CANON GASÍFERO...................................................................................... 93

3.8 PROCESOS DE CAMBIO ASOCIADOS AL MAYORGASTO PÚBLICO................................................................................................ 953.8.1 Incremento de empleos y salarios ......................................................... 953.8.2 Posible disminución de la actividad agropecuaria ................................. 963.8.3 Incremento de precios locales ............................................................... 96

4. EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN SELECCIONADOS FINANCIADOS CON EL CANON GASÍFERO.................................... 99

4.1 PROYECTOS SELECCIONADOS EN SANTA ANA,ECHARATE Y URUBAMBA................................................................................ 101

4.2 EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS ................................................................... 1044.2.1 Distrito de Santa Ana ........................................................................... 1044.2.2 Distrito de Echarate ............................................................................. 1094.2.3 Distrito de Urubamba .......................................................................... 115

CONCLUSIONES .......................................................................................................... 121

RECOMENDACIONES .................................................................................................. 129

BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................. 133

ANEXOS ....................................................................................................... CD ADJUNTO

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INTRODUCCIÓN

El Grupo Propuesta Ciudadana con el apoyo financiero de Oxfam Internacional, el BankInformation Center (BIC) y el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), ha realizado el estudio"Gasto público y canon en el Perú: análisis y recomendaciones para el mejor aprovecha-miento de las rentas del Gas de Camisea", con la finalidad de examinar la distribución y eluso de los ingresos procedentes de la explotación de este recurso natural para el financia-miento de proyectos de inversión.

En la región del Cusco, en el sureste peruano, se ubican los yacimientos de San Martín yCashiriari, conjuntamente conocidos como Lote 88 Camisea (Proyecto Camisea). Ellos alber-gan una de las más importantes reservas de gas natural de América Latina. El volumen degas probado es de 8,7 trillones de pies cúbicos (TPC), con un estimado de recuperación finalde 6,8 TPC de gas natural y 411 millones de barriles de líquidos de gas natural (propano,butano y condensados).

Las operaciones de extracción del Proyecto Camisea empezaron en junio del 2004, convir-tiéndose en el principal productor nacional de hidrocarburos. Produce gas natural (GN) ylíquidos de gas natural (LGN). El valor de la producción ascendió a US$ 809 millones el año2007, 24% más que el año 2006 cuando alcanzó US$ 655 millones.

De acuerdo a ley, por esta explotación la región del Cusco se beneficia con el canon gasífero,el cual está constituido por el 50% de las regalías gasíferas (que equivale a 37.24% del valorde producción) y por el 50% del impuesto a la renta que paga el operador del proyectoCamisea (Pluspetrol).

Entre el 2004 y 2007 el Cusco recibió la transferencia de alrededor de S/. 1740 millones porla fuente canon, sobrecanon y regalías. De acuerdo a la Ley del Canon, estos recursos sedistribuyen entre los gobiernos regionales (20%), universidades estatales (5%) y los gobier-nos locales (75%). Entre los gobiernos locales, el actual esquema de distribución del canonfavorece al distrito y la provincia productora, es decir, a Echarate y La Convención.

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El Gobierno Regional y las municipalidades están recibiendo importantes montos de canondesde el año 2005 y se estima que ello continuará por los próximos 15 años. Por tanto, unainterrogante que surge es si estos recursos están siendo utilizados de acuerdo a lo estipula-do por la ley y si los proyectos con ellos financiados responden a las necesidades de desarro-llo de estos territorios, en particular de las comunidades nativas donde se halla el recurso.

En el Perú, el sistema presupuestario nacional no cuenta con un sistema de seguimiento yevaluación del gasto de inversión operativo que mida el impacto del gasto a nivel local. Portanto, no se cuenta con información sobre el impacto de los recursos provenientes del ca-non gasífero ni minero, lo cual es una carencia lamentable ya que las evaluaciones de impac-to sirven para mejorar el gasto público. La iniciativa gubernamental de introducir la gestiónpor resultados es todavía inicial y está focalizada en los programas sociales. Por ello, resultade utilidad realizar un estudio que brinde información sobre los proyectos implementados ylos impactos generados en las condiciones de vida de la población.

El estudio se planteó cuatro objetivos: a) describir y analizar las características de la inver-sión pública financiada con los recursos del canon gasífero, b) analizar la eficacia del gastode inversión realizado por las municipalidades seleccionadas, c) evaluar los efectos de losproyectos de inversión ejecutados en las condiciones de vida de población beneficiada, y d)desarrollar recomendaciones para el Gobierno Nacional, los gobiernos locales y regionales,las empresas, los donantes y las instituciones financieras, y la sociedad civil que permitanmejorar la calidad del gasto y el impacto de los proyectos.

El estudio se encuentra atravesado por tres temas transversales: la transparencia en la ges-tión pública de los recursos provenientes del canon gasífero, la magnitud de las transferen-cias frente a la capacidad de gasto y la calidad de la inversión local.

En este sentido, el principal hallazgo del estudio señala que si bien las capacidades degestión de recursos y ejecución de proyectos de inversión de los gobiernos locales y delGobierno Regional han mejorado, aún hacen falta importantes avances. Ello es especial-mente notorio en cuanto a una mejor planificación de la inversión de modo tal que no sedisperse en pequeños proyectos de infraestructura sino que se integre en una visión sos-tenible de largo de plazo de la región e incida directamente en la disminución de la pobre-za de las poblaciones. Asimismo, los mecanismos de participación y vigilancia ciudadanasiguen siendo débiles.

La metodología utilizada combina técnicas cualitativas y cuantitativas. Asimismo, la infor-mación recogida proviene de diferentes fuentes. Para el análisis de las inversiones públicasse han tomado los datos del Sistema Integrado de Administración Financiera — SIAF delMinisterio de Economía y Finanzas, la información sobre inversión pública por regiones y losreportes de vigilancia del Grupo Propuesta Ciudadana. Para el análisis de la gestión munici-

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INTRODUCCIÓN

pal se ha utilizado indicadores obtenidos de documentos y entrevistas a funcionarios muni-cipales. Para aproximarnos a las percepciones que los beneficiarios poseen sobre diversosproyectos se organizaron grupos focales. Finalmente, para medir el grado de conocimientode la población acerca del canon gasífero se aplicó una encuesta a una muestra urbana delos distritos seleccionados.

El estudio se ha centrado en tres municipios distritales: Echarate, Santa Ana y Urubumba. Elprimero es el distrito donde se ubica el proyecto de gas y, por tanto, es el que más beneficiosdirectos recibe. El segundo se encuentra en la provincia productora de gas y en él se ubicaQuillabamba, la capital y principal centro urbano de la provincia. El tercero es utilizado comodistrito control pues los recursos que recibe del canon gasífero son menores.

El presente estudio es el resultado de un proceso colaborativo entre varias instituciones. Laconducción del estudio estuvo a cargo del Área de Vigilancia del Grupo Propuesta Ciudada-na. El trabajo de campo ha sido realizado por las instituciones socias de Propuesta Ciudada-na en el Cusco: el Centro Bartolomé de las Casas y la Asociación Arariwa. Han contribuidocon sus comentarios y sugerencias los integrantes del equipo de Vigila Perú, los miembrosdel Comité operativo institucional, así Emily Greenspan de Oxfam América e Isabel Munillade World Resources Institute. A todos ellos nuestro reconocimiento por su valioso apoyo.

PRÓL OGO

La crisis internacional ha afectado negativamente los volúmenes de demanda y los preciosinternacionales del petróleo y de los principales productos minerales, con excepción deloro. Para países como el Perú, que han hecho de la exportación de estos commodities elmotor de su crecimiento, esta caída en la demanda y los precios significará con toda seguri-dad una reducción en la tasa de crecimiento general de la economía, así como una caída enlos presupuestos de inversión de los gobiernos regionales y locales de las regiones produc-toras, que son muy dependientes de la asignación de una parte del Impuesto a la Renta delas industrias extractivas que reciben gracias a las leyes de canon.

Pasamos pues de un ciclo expansivo de la economía y de los recursos disponibles para lainversión pública, a uno de drástica reducción de las tasas de crecimiento y –quizás, si lacrisis dura y/o se profundiza– a uno de franca recesión.

Esta situación está generando una serie de debates técnicos y políticos, centrados en doscaras de una misma interrogante central: ¿que pudimos haber hecho mejor durante el cicloexpansivo que se acaba? ¿Cómo podemos aprovechar mejor el siguiente ciclo expansivo?

En torno a esta interrogante central, se abren varios debates íntimamente relacionados en-tre si. Entre ellos, por ejemplo, el impuesto a las sobre-ganancias y el pago de regalías paraasegurar que el país logre retener para sí una porción mayor de la enorme renta que se hagenerado en estos años de demanda y precios altos; las reformas a las leyes de canon paraasegurar una mejor distribución –entre el gobierno central y las regiones productoras y en-tre las regiones productoras y no productoras– de la renta generada en estos años; la capa-cidad del gobierno central y de los gobiernos subnacionales de hacer una gestión más efi-ciente de estos recursos; la capacidad del gobierno central y de los gobiernos subnacionalesde hacer una gestión más transparente de estos recursos; las normas que han relajado losestándares ambientales y sociales para hacer que el país sea más atractivo a la inversión; losmecanismos del gobierno central –como el Sistema Nacional de Inversión Pública– paraasegurar la calidad de la inversión; la prioridad que se debe dar –o no– a las actividadesextractivas en áreas naturales protegidas, zonas ricas en biodiversidad y zonas con potencialde desarrollo agrícola y ganadero más incluyente y más sostenible; etc.

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Todos estos temas son si duda temas importantes. Y en torno a todos ellos –con base en lainformación certera y oportuna generada por su sistema de monitoreo– el Grupo Pro-puesta Ciudadana ha intervenido de manera importante aportando información, análisisy alternativas.

Pero, ciertamente, hay otros temas –igualmente relevantes– que no ha recibido atención simi-lar. Uno de ellos, seguramente no el único pero sí uno de gran relevancia, es materia de lainvestigación cuyos resultados el Grupo Propuesta Ciudadana nos presenta en este texto. Setrata de una pregunta elemental, pero no por ello menos compleja: ¿cual ha sido el impactoen la vida de la gente de los proyectos de inversión ejecutados con los recursos del canon?

Pregunta elemental porque, al fin y al cabo, se entiende que estos recursos deben usarsepara mejorar la calidad de vida de la gente. Pero pregunta de respuesta compleja porque noes fácil definir en que consiste mejorar la vida de la gente ni tampoco medir mejoras en esteterreno.

Pues bien, en busca de respuestas a estas interrogantes, el Grupo Propuesta Ciudadana harealizado investigación de campo en dos distritos de la Provincia de la Convención, Cusco, alos que canon del gas ha dotado de recursos en cantidades inimaginables hace unos pocosaños. También ha hecho trabajo de campo en el distrito de Urubamba, con la finalidad deobservar estos impactos en un distrito que –al no estar en la provincia productora– es me-nos dependiente del Canon.

La investigación no ha partido, por supuesto, de cero. Por el contrario, el interés en estetema se nutre de información suelta sobre el impacto de estos recursos que los equipos delGrupo Propuesta Ciudadana y otros observadores de estos procesos han venido recogiendoa lo largo de los últimos años.* Por ejemplo, diversas reflexiones apuntan a que el Presu-puesto Participativo es –para la gente– mejor que el Consejo de Coordinación Local, pero noteníamos investigación de campo al respecto en zonas ricas en canon, para ver si es a travésde estos mecanismos que efectivamente se asignan los recursos que vienen de la rentaextractiva. No teníamos tampoco información sistemática sobre el impacto sobre las diná-micas locales del gasto que los gobiernos locales hacen –en la forma de inversiones en pe-queña infraestructura– de los recursos del canon, aunque recogíamos aquí y allá evidenciasde cómo el pago de jornales relativamente altos en las obras públicas municipales genera

* Otros que han iniciado reflexiones en esta misma dirección son los colegas del Institute of DevelopmentStudies de la universidad de Sussex, en Inglaterra, en colaboración con el Instituto de Estudios Peruanos.Los resultados comparativos de sus investigaciones en Perú Ecuador y Bolivia fueron presentados enLima en septiembre de 2008, en un taller internacional que contó también con el auspicio de RWI.GRADE por su parte está también haciendo investigación de campo sobre estos temas en zonas de lasierra norte.

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Prólogo

corridas de mano de obra hacia ese sector, restándole competitividad y generando escaseze inflación. Sospechábamos que estos proyectos tendrían algún impacto directo beneficio-so en la calidad de vida de sus beneficiarios, pero en realidad no lo sabíamos.

Es con esta información previa –suelta pero sugerente– y con las hipótesis de trabajo quesobre esa base se han formulado, que el GPC ha desarrollado la investigación cuyos resulta-dos se presentan en este texto.

Se trata ciertamente de una investigación limitada a apenas 3 distritos y que, por ende, nopretende generar conclusiones que sean válidas para todos los municipios del Perú. Pero esuna investigación que se ha hecho las preguntas correctas, cuyos resultados si permitenidentificar situaciones y procesos que seguramente también se encuentran en muchas otraslocalidades, y cuyas recomendaciones adquieren valor general.

En todo caso, solo cabe esperar que esta investigación sea tomada como una primera aproxi-mación al tema y que el propio GPC –mejor si es en alianza con otros que comparten elinterés en estos temas– pueda pronto lanzar un proyecto más ambicioso, sobre una mues-tra más representativa del número y de la diversidad de los municipios del país. Y ojala queOxfam Internacional, World Resources Institute y Bank Information Center –a quienes hayque agradecer su invalorable apoyo en idea y recursos a esta investigación– se animen aapoyar a GPC en un esfuerzo de mayor envergadura.

Es que, como en el caso de los otros temas arriba mencionados, no podemos darnos el lujoque un nuevo ciclo de expansión nos encuentra sin haber respondido a las interrogantesbásicas que han surgido del ciclo anterior. Entre ellas, de que le sirve todo a esto a la genteen las zonas que se benefician de los recursos que las actividades extractivas generan.

Carlos MongeInvestigador Asociado de DESCOCoordinador Regional América Latina de Revenue Watch Institute

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15

GLOSARIO DETÉRMINOS

CAP Cuadro de Asignación del PersonalCBC Centro Bartolomé de Las CasasCEPLAN Centro Nacional de Planeamiento EstratégicoCCL Consejo de Coordinación LocalCCLP Consejo de Coordinación Local ProvincialCODEPU Consejo de Desarrollo Provincial de UrubambaCONSUCODE Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones

del EstadoCORDE Corporación Regional de DesarrolloCRIF Corporación para la Reconstrucción y FomentoCTAR Consejo Transitorio de Administración RegionalEITI Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas

(por sus siglas en inglés)ESCALE Estadística de la Calidad EducativaESSALUD Seguro Social del PerúFONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo SocialFONCOMUN Fondo de Compensación MunicipalGR Gobierno RegionalGTCI Grupo Técnico de Coordinación Interinstitucional

CamiseaIDH Índice de Desarrollo HumanoIMA Instituto de Manejo de Agua y Medio AmbienteINADE Instituto Nacional de DesarrolloINC Instituto Nacional de CulturaINEI Instituto Nacional de Estadísticas e InformáticaJAAS Junta Administradora de Agua y SaneamientoMEF Ministerio de Economía y FinanzasMINSA Ministerio de SaludMOF Manual de Organización y Funciones

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MTC Ministerio de Transportes y ComunicacionesOPI Oficina de Programación e InversionesORAMS Organismo Regional de Apoyo a la Movilización SocialORDESO Organismo Regional de Desarrollo del Sur OrienteOSCE Órgano de Supervisión de las Contrataciones del EstadoPAAC Plan Anual de Adquisiciones y ContratacionesPAP Presupuesto Analítico de PersonalPBI Producto Bruto InternoPEA Población Económicamente ActivaPIGARS Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos SólidosPIA Presupuesto Institucional de AperturaPIM Presupuesto Institucional ModificadoPIP Proyecto de Inversión PúblicaPOA Plan Operativo AnualPRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y

Conservación de SuelosPROVIAS Proyecto Especial de Infraestructura de TransporteREMURPE Red de Municipalidades Rurales del PerúROF Reglamento de Organización y FuncionesSEACE Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del EstadoSIAF Sistema Integrado de Administración FinancieraSNIP Sistema Nacional de Inversión PúblicaTUOT Texto Único Ordenado de TasasTUPA Texto Único de Procedimientos AdministrativosUGEL Unidad de Gestión Educativa LocalUNSAAC Universidad Nacional San Antonio Abad del CuscoUPP Partido Político Unión por el Perú

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INVERSIONESPÚBLICAS EN LAREGIÓN DEL CUSCO1

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19

INVERSIONESPÚBLICAS EN LAREGIÓN DEL CUSCO

1

1.1 ECONOMÍA REGIONALY POBREZA

En los últimos años, la economía regional delCusco ha mostrado un desempeño positivosiguiendo la tendencia de crecimiento de laeconomía nacional. Luego de una etapa derecesión que finalizó en el año 2002, el pro-ducto bruto interno (PBI)1 real de Cusco seha incrementado en forma sostenida y al-

canzó en el año 2007 los 4,184 millones desoles (a precios constantes de 1994). Elloequivale a un crecimiento del 66% entre losaños 2002 y 2007 (ver gráfico 1.1), muy su-perior al incremento del PBI real nacional enel mismo período de tiempo (37%). A pesarde esta importante expansión económica, elPBI real del Cusco del año 2007 tan solo re-presenta el 2.4% del PBI real nacional delmismo año.

EVOLUCIÓN DEL PBI REAL DEL CUSCO, 2001-2007(Miles de nuevos soles a precios constantes de 1994)

Fuente: INEI.p/ Información preliminar.e/ Información estimada.

Gráfico 1.1

1 El PBI es calculado por el INEI utilizando el método del valor agregado bruto (VAB) de la producción, elcual se obtiene restando el consumo de bienes intermedios del valor bruto de la producción.

20


Fuente: INEI.Elaboración: Propuesta Ciudadana.

PARTICIPACIÓN DE LOS SECTORES PRODUCTIVOS EN EL PBI DEL CUSCO, 2007Gráfico 1.2

Como se puede observar en el gráfico 1.2,los sectores más importantes dentro de la es-tructura productiva departamental son Otrosservicios que aporta el 14% del PBI en el 2007,seguido de Comercio y Manufactura, cadauno de los cuales aporta 13%; la Minería eHidrocarburos, la Agricultura y la Construc-ción tienen un aporte similar con el 12%.

De otro lado, el sector que ha experimenta-do la mayor tasa de crecimiento en su pro-ducción durante el período de expansión eco-nómica (2002-2007) es Minería e hidrocar-buros, incrementando su Valor Agregado Bru-to (VAB) en 54 veces. Este salto se explica,de un lado, porque el año 2002 la empresaminera Tintaya paralizó sus operaciones re-gistrando un valor mínimo y, del otro, por-que desde el año 2004 se inicia con la explo-tación del gas de Camisea. Otros sectores quecrecieron de manera significativa son la Cons-trucción con 146%, y los Servicios guberna-mentales, con un incremento de 49%.

Asimismo, hay que destacar el aporte del tu-rismo y del gasto público al incremento delPBI del Cusco. Al respecto, en el período2002-2007, el flujo de turistas al Cusco cre-ció a una tasa media anual de 23%, dinami-zando la economía de servicios como restau-rantes y hoteles, comercio, transporte y deactividades como la artesanía. El gasto pú-blico se manifestó fundamentalmente en elaumento de la infraestructura económica ysocial que realizaron las municipalidades, elgobierno regional y el gobierno central, talcomo veremos más adelante.

Finalmente, resulta importante analizar elcrecimiento de la economía cusqueña no soloen términos absolutos sino en términos re-lativos al crecimiento de la población. En estesentido, el PBI real per cápita2 pasó de 2,065nuevos soles (precios constantes de 1994) enel año 2002 a 3,541 nuevos soles en el año2007, lo que significa un crecimiento de 71%en cinco años. Sin embargo, a pesar de este

2 La cantidad de riqueza anual generada por habitante.

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Capítulo 1:INVERSIONES PÚBLICAS EN LA REGIÓN DEL CUSCO

significativo incremento, el PBI real per cápitade Cusco del 2006 representa tan solo el 58%del PBI real per cápita del promedio nacional.

A pesar del fuerte crecimiento económicoque muestra la región, los indicadores socia-les de desarrollo humano y pobreza siguenestancados. Así, la medición más recientesobre pobreza en el Perú, elaborada por elInstituto Nacional de Estadísticas e Informá-tica (INEI)3, indica que para el año 2007 el54.7% de la población del departamento seencuentra en situación de pobreza4. Por tan-to, en lugar de disminuir –como ha ocurridoen varios departamentos del país– la pobre-za habría aumentado, pues la cifra para el año2006 fue de 49.9%. Sin embargo, tomandoun período más largo, como el 2004-2007,observamos que la tasa de pobreza varía en-tre 53% y 55% y que la cifra del año 2006 sehalla fuera de la tendencia.

Considerando la naturaleza compleja y con-trovertida – metodológicamente hablando -de las mediciones de pobreza, nuestra lectu-ra de las cifras es que el nivel de pobreza glo-bal en el departamento ha variado poco enestos años. Lo dicho no niega que en la ciu-dad del Cusco y en los ámbitos de influencia

del turismo – como el valle del Vilcanota - lapobreza haya disminuido; en cambio en elmedio rural y en las zonas alejadas de las pro-vincias altas – donde vive cerca de la mitadde la población del departamento – esta hapodido incluso aumentar5. Dicho esto, hayque tener muy en cuenta que la correlaciónentre crecimiento económico y pobreza espositiva en el largo plazo.

En este sentido, la revisión de algunos indi-cadores sociales de la región cusqueña mues-tra que persisten altos niveles de carenciasen su población. Además de ello, existengrandes brechas socioeconómicas entre loshabitantes de la provincia capital y los delvalle del Vilcanota (población mayormenteurbana), frente a quienes viven en las otrasprovincias cuya población es rural en su ma-yoría (Canas, Espinar, Paucartambo, Paruro,Acomayo, Chumbivilcas).

De acuerdo al mapa de la pobreza elabora-do por Foncodes para el 2006, Cusco pre-senta un índice de carencias de 0.7153, loque lo ubica en el segundo quintil de po-breza a nivel nacional6; es decir dentro del40% de departamentos más pobres del país.Más aún, 10 de las 13 provincias cusqueñas

3 Informe técnico: "La pobreza en el Perú en el año 2007". Lima, INEI, 2008.4 El concepto de pobreza utilizado en este indicador integra tres categorías: i) pobreza monetaria, porque

los elementos considerados corresponden a criterios provenientes exclusivamente del gasto o los ingre-sos monetarios; ii) pobreza objetiva, porque no resulta de la percepción subjetiva de los individuos, sinode conceptos objetivos que permiten determinar si una persona se encuentra o no debajo del umbral depobreza; iii) pobreza absoluta, porque no depende de la distribución relativa del bienestar de los hoga-res, sino se calcula a partir del valor monetario para satisfacer una canasta de necesidades alimentariasy no alimentarias.

5 Al respecto, un estudio del Banco Mundial muestra que en el Perú la sierra rural sigue rezagada y es laúnica región que no se ha beneficiado del crecimiento económico. Banco Mundial (2008): ¿Qué nosdicen los cambios en la pobreza del Perú entre 2004 y 2007?

6 Foncodes clasifica los departamentos y las provincias del Perú en cinco niveles o quintiles de pobreza,desde el quintil 1 que alude al 20% de provincias más pobres del país, hasta el quintil 5 que correspondeal 20% más rico.

22


se encuentran en el grupo del 20% de lasprovincias más pobre del Perú (ver cuadro1 en anexo 1).

La pobreza en el Cusco puede comprobarsetambién a través de los indicadores de acce-so a servicios públicos básicos, el nivel deanalfabetismo y la tasa de desnutrición. Alrespecto, como se aprecia en el cuadro 1.1,cerca de una tercera parte de la poblacióncarece de servicios de agua, desagüe y elec-tricidad. Asimismo, un poco más de la quin-ta parte de la población femenina es analfa-beta y casi uno de cada tres niños de 0 a 12

años es desnutrido. La provincia de La Con-vención, donde se ubica el proyecto Cami-sea, se encuentra en el grupo del 20% de lasprovincias más pobres del país.

De otro lado, el Índice de Desarrollo Huma-no (IDH) para el departamento de Cusco esde 0.5377, lo que indica un nivel medio bajo.Al igual que en los indicadores anteriores, losresultados desagregados muestran ampliasdiferencias entre la provincia del Cusco, ubi-cada en el grupo de provincias con un desa-rrollo humano medio alto, y el resto de pro-vincias del departamento7.

7 El Índice de Desarrollo Humano (IDH) clasifica a los departamentos y provincias del Perú de acuerdo acinco niveles de desarrollo o quintiles, desde los más pobres a los más ricos: desarrollo bajo, medio bajo,medio, medio alto y alto. Ver cuadro 2 en anexo 1.

1/ Foncodes. Nuevo mapa de pobreza 2006. El grupo 1 corresponde al 20% de las provincias más pobres del país. El grupo 2 al 40%de las provincias más pobres y el grupo 3 al 60% de ellas.

Grupo del Índicede carencias1

Grupo 1

Grupo 2

Grupo 3

Grupo 2

PROVINCIA

CHUMBIVILCAS

PARURO

PAUCARTAMBO

CANAS

ACOMAYO

QUISPICANCHI

ANTA

ESPINAR

CALCA

LA CONVENCIÓN

URUBAMBA

CANCHIS

CUSCO

Cusco región

% DE LA POBLACIÓN SIN

Agua

45.1

34.5

41.6

69.2

22.9

23.2

42.2

50.8

35.6

63.1

29.6

22.5

10.5

32.7

Desagüe/Letrina

54.9

75.2

63.2

59.4

62.0

48.9

70.4

42.8

38.0

23.9

46.1

32.8

11.2

35.2

Electri-cidad

86.2

76.9

57.2

64.7

46.0

43.6

26.2

60.5

33.5

55.6

15.9

25.2

4.4

35.4

TASA DEMUJERES

ANALFABETAS%

43.4

46.3

47.3

31.3

41.9

39.2

31.2

23.0

35.0

2.5

24.0

27.2

7.3

23.4

DE NIÑOSDE 0 - 12

AÑOS%

37.0

35.6

37.5

33.0

35.6

33.9

31.2

31.9

32.3

31.6

30.2

30.3

24.7

30.4

TASA DEDESNUTRI-

CIÓN%

51,5

50.6

52.2

46.4

51.1

50.6

45.7

42.8

47.8

42.0

41.0

37.6

24.8

40.7

INDICADORES SOCIALES PARA EL DEPARTAMENTO DEL CUSCO, 2006Cuadro 1.1

23


1.2 INVERSIÓN PÚBLICAEN LA REGIÓN DEL CUSCO

La inversión pública total ejecutada en elCusco ha crecido sostenidamente en los últi-mos años, experimentando un incrementode 50.3% entre los años 2005 y 2007 (vercuadro 1.2). Resulta importante mencionarque luego de un aumento significativo de lainversión realizada en el año 2006, esta pre-sentó una notoria desaceleración en el añosiguiente.

La inversión del Gobierno Nacional en Cuscopresenta un nivel relativamente estable. Enel año 2006 el gasto en inversión experimen-tó una reducción de 15% con respecto al2005, mientras que en el año 2007 aumentóen 14% con respecto al 2006. Sin embargo, apesar de este último incremento, el nivelabsoluto de inversión del Gobierno Nacionalen el 2007 no ha igualado al ejecutado en el2005. Es probable que en los próximos añosesta inversión mantenga la misma tendenciaen términos nominales, debido a que estaregión está recibiendo transferencias impor-

tantes provenientes del canon gasífero. Elloa pesar de la actual crisis mundial.

La inversión ejecutada por el Gobierno Re-gional ha experimentado incrementos sus-tanciales y sostenidos. En el año 2006 su gas-to de inversión aumentó en casi 100% conrespecto al 2005, mientras que en el año 2007el gasto de inversión ejecutado aumentó encerca de 35%. En términos acumulados, lainversión del Gobierno Regional del Cuscoentre los años 2005 y 2007 ha crecido en168%, lo cual se explica por la mayor dispo-sición de fondos provenientes del canon ga-sífero y minero.

La inversión de los gobiernos locales del Cus-co experimentó un crecimiento de 77% en elaño 2006 con respecto al 2005. Sin embar-go, en el año 2007 sufrió una pequeña re-ducción de 4% aproximadamente. Asimismo,desde el año 2005 la inversión de las munici-palidades cusqueñas ha sido la más impor-tante de los tres niveles de gobierno, repre-sentando en el año 2007 alrededor del 57%de la inversión pública total en dicha región.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC)

NIVEL DE GOBIERNO

TOTAL INVERSIÓN

GOBIERNO NACIONAL

GOBIERNO REGIONAL

GOBIERNO LOCAL

2005

509.0

203.8

51.1

254.0

2006

723.7

172.3

101.5

449.7

2007

765.3

196.0

136.8

432.4

EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN LA REGIÓN DEL CUSCO, 2005-2007

(Millones de nuevos soles)Cuadro 1.2

24


1.2.1 Principales unidades ejecutoras ydestino de las inversiones

El principal sector del Gobierno Nacionalque invirtió en la región fue Transportes yComunicaciones, con un monto de 286 mi-llones de soles que representa el 50% deltotal invertido entre los años 2005 y 2007.Al interior de este sector figuran las unida-des ejecutoras Provías Nacional y ProvíasDescentralizado8, las que reportaron el ma-yor valor de ejecución, con 35.8% y 9.9% deltotal invertido, respectivamente. Cabe men-cionar que Provías Nacional viene concen-trando los mayores esfuerzos de inversióndel Gobierno Nacional en el Cusco, revelan-do la importancia de la infraestructura vialdentro de sus prioridades.

Asimismo Foncodes, que pertenece al sec-tor Mujer y Desarrollo Social, ejecutó 18.0%del total invertido por el Gobierno Nacionalen los tres últimos años. Por su parte, el sec-tor Educación aportó un total de 76 millonesde soles, representando 13.3% del total eje-cutado, y tiene como principales unidadesejecutoras al Instituto Departamental de Cul-tura Cusco y a la Universidad Nacional SanAntonio Abad del Cusco con 8.3% y 4.6% deltotal invertido, respectivamente.

El principal destino de la inversión del Go-bierno Nacional es la función Transporte, es-pecialmente el subprograma Construcción ymejoramiento de carreteras, que represen-ta el 33% del total de la inversión ejecutada.Sigue luego la función Protección y previsiónsocial, con su único subprograma Promocióny asistencia comunitaria, que significó el18.8% del total invertido por un valor de 107millones de soles. Finalmente se ubican lafunción Educación y cultura (14% del totalinvertido) y la función Agraria (5.8% del totalinvertido), las cuales representan un valor de80 y 33 millones de soles, respectivamente.

En lo que respecta a la inversión del Gobier-no Regional del Cusco, la principal unidadejecutora es la sede central, con una inver-sión acumulada de 131 millones de solesentre el 2005 y el 2007, lo que representa el45.4% del total invertido en dicho período.La segunda unidad de importancia es el Pro-yecto Especial Plan Meriss9, a través del cualse ejecutó 22.6% del total de la inversión rea-lizada por el Gobierno Regional en los tresúltimos años, con un monto que ascendió a65 millones de soles. En tercer lugar se ubicael Plan Copesco10, entidad que realizó unainversión aproximada de 53 millones de so-les (18.2% del total invertido).

8 Mediante decreto supremo Nº 029-2006-MTC se fusiona el Proyecto Especial de Infraestructura de Trans-porte Departamental – Provías Departamental con el Proyecto Especial de Infraestructura de TransporteRural – Provías Rural. El resultado de esta absorción crea la unidad ejecutora: Proyecto Especial de Infra-estructura de Transporte Descentralizado – Provías Descentralizado.

9 Es una institución pública especializada en el diseño e implementación de proyectos de riego en losandes, tiene 20 años de existencia y trabaja con la cooperación técnica y financiera alemana.

10 Es una institución pública especializada en la construcción de infraestructura asociada al desarrollo de laactividad turística, con 39 años de existencia.

25


El Gobierno Regional destinó sus inversio-nes principalmente a la función Agraria(88 millones de soles), lo que significa el30.4% del total. Dentro de esta función,su principal destino fue el subprogramaIrrigación, el cual representa la quintaparte de la inversión total. Sigue la fun-ción Transporte con un monto de inver-sión ejecutado cercano a 63 millones desoles, que representa el 21.7% del total

invertido, del cual se derivó 50 millonesde soles (17% del total invertido) a su prin-cipal subprograma Construcción y mejo-ramiento de carreteras. Del mismo modo,en la función Educación y cultura se invir-tieron 53 millones de soles (18.6% del to-tal invertido) y en su principal subprogra-ma Edificaciones escolares se invirtieron42 millones de soles, lo que representa el17.3% del total invertido.

INVERSIÓN PÚBLICA DEL GOBIERNO NACIONAL SEGÚN PRINCIPALES FUNCIONESY SUBPROGRAMAS, 2005-2007(Millones de nuevos soles)

Cuadro 1.3

Fuente: MEF.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC)

FUNCIÓN SUBPROGRAMA 2005 2006 2007 TOTAL %

NACIONAL 203.8 172.3 196.0 572.2 100.0

TRANSPORTE 102.2 81.2 105.1 288.6 50.4

CONSTRUCCIÓN Y MEJORAMIENTO DE CARRETERAS 93.3 58.3 36.8 188.5 33.0

REHABILITACIÓN DE CARRETERAS 1.8 10.6 63.6 76.1 13.3

CAMINOS RURALES 7.0 12.3 4.4 23.8 4.2

INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA 0.1 0 0.1 0.1 0.0

PROTECCIÓN Y PREVISIÓN SOCIAL 43.5 41.8 22.0 107.5 18.8

PROMOCIÓN Y ASISTENCIA COMUNITARIA 43.5 41.8 22.0 107.5 18.8

EDUCACIÓN Y CULTURA 24.6 24.7 30.7 80.1 14.0

PATRIMONIO HISTÓRICO, ARTÍSTICO Y ARQUEOLÓGICO 17.6 15.2 14.5 47.3 8.3

INFRAESTRUCTURA UNIVERSITARIA 5.6 6.6 13.8 26.1 4.6

ENSEÑANZA PRIMARIA 0.5 2.3 2.3 5.2 0.9

OTROS 0.8 0.5 0 1.4 0.2

AGRARIA 6.7 12.8 13.7 33.3 5.8

PROMOCIÓN AGRARIA 0.3 3.5 7.2 11.2 2.0

IRRIGACIÓN 3.4 3.9 3.2 10.6 1.9

CONSERVACIÓN DE SUELOS 0.5 1.7 1.6 3.8 0.7

OTROS 2.4 3.6 1.5 7.6 1.3

OTROS 26.5 11.5 24.3 62.5 10.9

26


De otro lado, los gobiernos locales han des-tinado principalmente sus inversiones a lafunción Transporte. Entre los años 2006 y2007 han ejecutando 206 millones de soles,lo que representa un poco más del 23% de lainversión total realizada. Sus principalessubprogramas, Vías urbanas y Caminos rura-les, tuvieron montos de inversión de 113 y93 millones de soles, respectivamente.

Asimismo, se destinó alrededor de 157 mi-llones de soles (17.9% del total) a la funciónEducación y cultura, a través de la cual sederivó 12.1% al subprograma Edificacionesescolares y 5.3% al subprograma Centrosdeportivos y recreativos. De igual forma, alas funciones Salud y saneamiento y Agrariase canalizó 15.1% y 12.1% del total inverti-do, respectivamente. ver cuadro 1.5.

INVERSIÓN DEL GOBIERNO REGIONAL SEGÚN PRINCIPALES FUNCIONES Y SUBPROGRAMAS,2005-2007(Millones de nuevos soles)

Cuadro 1.4


FUNCIÓN SUBPROGRAMA 2005 2006 2007 TOTAL %

REGIONAL 51.1 101.5 136.8 289.5 100.0

AGRARIA 15.0 26.0 47.1 88.1 30.4

IRRIGACIÓN 7.7 15.5 33.8 57.1 19.8

CONSERVACIÓN DE SUELOS 4.0 6.4 6.5 17.1 5.9

DESARROLLO ANIMAL 1.0 1.8 0.9 3.8 1.3

OTROS 2.0 2.2 5.6 9.9 3.4

TRANSPORTE 14.8 25.0 23.0 62.9 21.7

CONSTRUCCIÓN Y MEJORAMIENTO DE CARRETERAS 12.6 18.7 18.6 50.1 17.3

VÍAS URBANAS 0.8 5.0 3.0 8.9 3.1

OTROS 1.3 1.2 1.2 3.8 1.3

EDUCACIÓN Y CULTURA 9.7 19.0 24.9 53.7 18.6

EDIFICACIONES ESCOLARES 7.2 15.3 19.4 42.0 14.5

APOYO AL ESTUDIANTE 0.1 1.6 0.6 2.4 0.9

CAPACITACIÓN, ENTRENAMIENTO Y PERFECCIONAMIENTODE LOS RECURSOS HUMANOS 0.3 1.4 0.9 2.7 1.0

OTROS 1.9 0.7 3.7 6.4 2.2

SALUD Y SANEAMIENTO 4.0 19.0 21.5 44.6 15.4

ATENCIÓN MÉDICA BÁSICA 1.3 6.8 7.6 15.8 5.5

ATENCIÓN MÉDICA ESPECIALIZADA 0 5.4 3.6 9.1 3.2

CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN 1.3 4.3 4.2 9.8 3.4

OTROS 1.3 2.3 6.0 9.7 3.4

OTROS 7.4 12.3 20.2 40.0 13.8

27


Con respecto a los principales proyectos quese han ejecutado en el Cusco en los últimos tresaños, tal como se puede ver en el cuadro Nº1.6, los proyectos de mayor envergadura segúnel costo fueron ejecutados por el Gobierno Na-cional y corresponden a obras de infraestruc-tura de carreteras. Entre ellos, tenemos la cons-trucción de la carretera asfaltada Ollantaytam-bo –Abra Málaga– Alfamayo, que absorbió 163millones de soles en los 3 últimos años y quedebe mejorar la articulación de los valles de LaConvención con la ciudad del Cusco.

En el año 2007 la municipalidad de Echaratedestinó 18 millones para el proyecto "Mejo-ramiento de la carretera Kepashiato – BocaSanta Ana" que es un tramo de la carreteraKepashiato – Kimbiri, el constituye un pro-yecto estratégico que vinculará la zona nor-te del Cusco con la ruta de los Libertadoreshacia Lima vía Ayacucho. En el mismo año, elGobierno Regional de Cusco ejecutó 17 mi-llones de soles a la Irrigación Sambor, pro-yecto de ampliación y mejora del riego en laprovincia de Anta.

INVERSIÓN DE GOBIERNOS LOCALES SEGÚN PRINCIPALES FUNCIONESY SUBPROGRAMAS, 2006-2007(Millones de nuevos soles)

Cuadro 1.5


FUNCIÓN SUBPROGRAMA 2006 2007 TOTAL %

LOCAL 449.7 432.4 882.2 100.0

TRANSPORTE 62.9 143.4 206.4 23.4

VÍAS URBANAS 57.4 56.2 113.6 12.9

CAMINOS RURALES 5.5 87.1 92.6 10.5

PUERTOS Y TERMINALES FLUVIALES Y LACUSTRES 0.01 0.05 0.06 0.0

EDUCACIÓN Y CULTURA 90.1 67.4 157.6 17.9

EDIFICACIONES ESCOLARES 54.4 52.1 106.6 12.1

CENTROS DEPORTIVOS Y RECRETIVOS 33.2 13.2 46.4 5.3

DIFUSIÓN CULTURAL 2.4 2.0 4.4 0.5

ADMINISTRACIÓN GENERAL 0.02 0 0.02 0.0

SALUD Y SANEAMIENTO 67.1 66.3 133.5 15.1

SANEAMIENTO GENERAL 36.4 40.0 76.4 8.7

PARQUES Y JARDINES 13.1 11.1 24.3 2.8

ATENCIÓN MÉDICA BÁSICA 11.0 8.0 19.1 2.2

LIMPIEZA PÚBLICA 3.8 4.3 8.1 0.9

SALUD AMBIENTAL 2.6 2.8 5.4 0.6

AGRARIA 47.0 59.6 106.6 12.1

PROMOCIÓN AGRARIA 46.8 59.6 106.4 12.1

PROMOCIÓN Y ASISTENCIA COMUNITARIAS 0.08 0 0.08 0.0

SUPERVISION Y COORDINACION SUPERIOR 0.1 0 0.1 0.0

OTROS 182.4 95.5 277.9 31.5

28


De las cifras mostradas resalta con claridadla prioridad que ha tenido la inversión en in-fraestructura en el gasto realizado por los tresniveles de gobierno en los últimos tres años.En el Gobierno Nacional, la infraestructurade transporte ocupa más de la mitad de suesfuerzo en inversión entre el 2005 y el 2007.Por su parte, en el Gobierno Regional, la in-fraestructura de irrigación, carreteras y edi-ficaciones escolares alcanzó en conjunto casiel 56% de la inversión. Finalmente, en lasmunicipalidades que reportan al SIAF, lasprioridades han sido las obras de infraestruc-tura en carreteras y vías urbanas, así comolas edificaciones escolares y centros deporti-vos. Ambos rubros representan más de lamitad de la inversión acumulada entre el2006 y 2007.

La prioridad que dan los tres niveles de go-bierno a los proyectos de infraestructura es

consistente con el déficit histórico que pre-senta la región del Cusco en obras civiles detransporte y educación. Sin embargo, en estecontexto cabe preguntarse por la visión dedesarrollo que guía el gasto público de inver-sión con los recursos del canon. La regiónrequiere seguramente más inversión en in-fraestructura, pero se debería reflexionarsobre el déficit de proyectos de tipo produc-tivo, de proyectos para mejorar la calidad dela salud y la educación, de proyectos que con-tribuyan a generar oportunidades de nego-cios y de empleo para los pobres del campoque, sin caer en el asistencialismo, fortalez-can las capacidades de las familias para re-solver sus problemas.

1.2.2 Principales fuentes de financiamiento

Para las inversiones realizadas por el Gobier-no Nacional entre los años 2005 y 2007, la

PROYECTOS DE MAYOR ENVERGADURA, 2005-2007(Millones de nuevos soles)

Cuadro 1.6


PROYECTO 2005 2006 2007 TOTAL FUNCIÓN NIVEL DEGOBIERNO

CONSTRUCCIÓN CARRETERAOLLANTAYTAMBO - ABRA MÁLAGA - ALFAMAYO 77.9 49.5 35.9 163.3 TRANSPORTE GN

REHABILITACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA 14.7 4.3 44.6 63.8 TRANSPORTE GNCARRETERA: PATAHUASI - YAURI - SICUANI

DESARROLLO DEL CORREDOR PUNO - CUSCO 16.3 17.9 8.5 42.8 PROTECCIÓN GNY PREVISIÓN

SOCIAL

INFRAESTRUCTURA SOCIAL Y PRODUCTIVA - 18.7 16.5 0 35.2 PROTECCIÓN GNGOBIERNOS LOCALES NO ACREDITADOS Y PREVISIÓN

SOCIAL

CONCESIONES VIALES 0 10.6 19.5 30.1 TRANSPORTE GN

CONSTRUCCIÓN CARRETERA 0 0 18.6 18.6 TRANSPORTE GLKEPASHIATO – QUIMBIRI (ECHARATE)

IRRIGACIÓN SAMBOR 0 0 17.057 17.0 AGRARIA GR

29


principal fuente de financiamiento fueron losRecursos ordinarios (75%) que se ha incre-mentado en forma sostenida. Le siguen losRecursos por operaciones oficiales de crédi-to externo (10%) y los Recursos directamen-te recaudados (8,7%), los que han disminui-do en su peso relativo dentro de la estructu-ra de financiamiento, a la vez que muestranreducciones en términos absolutos. Final-mente, la fuente Donaciones y transferencias(6%) fue la de menor importancia en los últi-mos tres años.

El Gobierno Regional del Cusco financió97.3% del total invertido con dos de sus prin-cipales fuentes: Canon, sobrecanon, regalíasy participaciones, con 54.7% del total inver-tido, por un valor de 158 millones de soles; yRecursos ordinarios, con 42.5% del total in-vertido, por un valor de 123 millones de so-les. Las demás fuentes de financiamiento re-presentan el restante 2.7% del total invertido.

Entre los años 2005 y 2007, el conjunto delos gobiernos locales financió el 90.2% deltotal de su inversión con dos fuentes princi-pales: Canon, sobrecanon, regalías y partici-paciones (73.6% del total), por un valor de836 millones de soles aproximadamente; yel Fondo de Compensación Municipal (Fon-comun), cuya inversión alcanzó los 188 mi-llones de soles, correspondientes al 16.6% deltotal. Las demás fuentes de financiamientorepresentan 9.8% del total invertido (112millones de soles aproximadamente).

Los fondos provenientes del canon gasíferoy minero recibidos por las municipalidadesdel Cusco aumentaron en más del 100% en-tre los años 2005 y 2007, lo que implica ladisposición de una mayor cantidad de recur-

sos en un período de tiempo muy corto. Porsu parte, los recursos provenientes de Fon-comun crecieron en el año 2006 con respec-to al 2005, pero en un porcentaje muy infe-rior a los recursos del canon. Asimismo, es-tos fondos experimentaron una reducción de25% en el año 2007 en comparación al 2006.

1.2.3 Distribución de la inversión públicapor provincias

El crecimiento experimentado por la inver-sión pública en Cusco no ha tenido una dis-tribución homogénea entre las diferentesprovincias. De acuerdo a la información mos-trada en el cuadro 1.7, la inversión en la pro-vincia de Canas fue la que tuvo el mayor in-cremento porcentual entre los años 2005 y2007, alcanzando alrededor de 290%. Le si-guen en orden de importancia las provinciasde Paruro, Paucartambo, La Convención yEspinar, con aumentos superiores al 100% enel mismo período de tiempo.

De otro lado, entre los años 2005 y 2007,las provincias de Acomayo, Urubamba yCusco experimentaron disminuciones en losmontos absolutos de la inversión ejecutadaen sus territorios. Dichas reducciones alcan-zaron los niveles de 49.5%, 3.4% y 0.3%, res-pectivamente.

Es importante destacar que las provincias quetuvieron los aumentos porcentuales más al-tos son las que están consideradas como lasmás pobres de la región. Ello estaría revelan-do que la asignación presupuestal del gastoen inversión presenta algunos rasgos redis-tributivos. Sin embargo, no hay evidenciasuficiente para afirmar la existencia de unapolítica clara y articulada al respecto.

30


De otro lado, también resulta importanteanalizar la inversión pública en términos re-lativos a la cantidad de población y estable-cer su evolución para cada provincia. Deacuerdo a la información mostrada en el grá-fico 1.3, las provincias de La Convención,Quispicanchi, Calca, Paruro, Anta, Canas yPaucartambo han tenido un crecimiento sos-

tenido de su inversión per cápita entre losaños 2005 y 2007. El resto de provincias ex-perimentó aumentos en el año 2006 y reduc-ciones en el año 2007; sin embargo, en estoscasos, la inversión per cápita alcanzada en elaño 2007 es superior a la del 2005, salvo enlas provincias de Cusco y Urubamba quemostraron disminuciones muy pequeñas.

PROVINCIA

INVERSIÓN PÚBLICA TOTAL POR PROVINCIAS, CUSCO 2005-2006(Millones de nuevos soles)

Cuadro 1.7

VARIACIÓN2005-2007

DEPARTAMENTAL 509.0 100.0 723.7 100.0 765.3 100.0 50.3%

LA CONVENCIÓN 90.8 17.8 163.9 22.6 200.5 26.2 120.8%

CUSCO 155.2 30.5 161.2 22.3 154.7 20.2 -0.3%

CANCHIS 36.9 7.3 59.1 8.2 39.8 5.2 7.9%

URUBAMBA 44.1 8.7 50.0 6.9 42.6 5.6 -3.4%

ESPINAR 19.5 3.8 48.0 6.6 41.8 5.5 114.5%

CHUMBIVILCAS 20.9 4.1 37.9 5.2 26.2 3.4 25.2%

ACOMAYO 35.9 7.1 37.2 5.1 18.1 2.4 -49.5%

QUISPICANCHI 25.8 5.1 35.2 4.9 42.3 5.5 63.9%

CALCA 17.2 3.4 30.4 4.2 32.9 4.3 91.4%

PARURO 13.2 2.6 27.0 3.7 32.7 4.3 146.8%

ANTA 19.9 3.9 26.2 3.6 37.7 4.9 89.1%

CANAS 17.0 3.4 24.9 3.4 66.8 8.7 291.8%

PAUCARTAMBO 12.1 2.4 22.3 3.1 28.6 3.7 136.3%


INVERSIÓN

2005

Monto %

2006

Monto %

2007

Monto %

31


La inversión pública tiene por finalidad acu-mular stock de capital en la sociedad, el cualpotencia el aparato productivo de un terri-torio e impulsa el desarrollo de su economía.En ese sentido, resulta importante evaluar lacontribución del Estado al sostenimiento delcrecimiento económico de Cusco, calculan-do el porcentaje del PBI que es utilizado enla acumulación de capital público.

Así, en el año 2005 el total de la inversiónpública ascendió a 7.31% del PBI en precioscorrientes, el cual se incrementó a 8.47% enel 2006. Estos resultados están muy por en-cima del promedio nacional: en el año 2005el gasto en inversión pública total nacionalsignificó tan solo el 2.4% del PBI a precioscorrientes, aumentando a 2.7% para el año2006.

De otro lado, conviene anotar que los gastosde inversión de los gobiernos locales son los

que estarían realizando un mayor esfuerzoen incrementar el stock de capital de la re-gión del Cusco. Ello se produce ya que dispo-nen de la mayor parte (75%) de los recursosdel canon gasífero y minero.

1.2.4 Evolución reciente de la inversión yel gasto corriente

Tal como se aprecia en el gráfico 1.4, el gas-to total del Gobierno Nacional en la regiónCusco entre 2005-2007 ha aumentado fun-damentalmente por el crecimiento del gas-to corriente, mientras los niveles de inver-sión se mantuvieron prácticamenteestables.

En el caso del Gobierno Regional, el gastototal se ha incrementado en el período, locual se explica por el crecimiento conjuntotanto de la inversión como del gasto corrien-te (ver gráfico 1.5).

INVERSIÓN PER CÁPITA POR PROVINCIAS, CUSCO 2005-2007(Nuevos soles)


Gráfico 1.3

32


El gasto total de los gobiernos locales seincrementó en forma sostenida entre losaños 2005 y 2007. El aumento más impor-tante se produjo en el año 2006 (ver gráfi-co 1.6), motivado por el significativo creci-miento de la inversión, mientras que el

gasto corriente se mantuvo relativamenteconstante. En el año 2007 el crecimientodel gasto total de los gobiernos locales fuemoderado, lo que se explica por el incre-mento del gasto corriente y por la estabili-zación de la inversión.

EVOLUCIÓN DEL GASTO DEL GOBIERNO NACIONAL, 2005-2007(Miles de nuevos soles)


Gráfico 1.4

EVOLUCIÓN DEL GASTO DEL GOBIERNO REGIONAL, 2005-2007(Miles de nuevos soles)


Gráfico 1.5

33


En resumen, de la información presentadasobre las inversiones en la región se puedeseñalar lo siguiente. En primer lugar, las in-versiones públicas han crecido de manerasustancial en el período 2005-2007 en uncontexto en el que la economía del departa-mento también se incrementó. Las inversio-nes públicas –financiadas principalmente porel canon gasífero y el Foncomun– han tenidocomo destino principal la construcción deinfraestructura de transporte (que incluyevías urbanas), agraria, educativa, así como deagua y saneamiento. Esto corresponde biencon las carencias existentes pero deja de ladoproyectos que apunten a mejorar la produc-tividad y la competitividad del sector agro-pecuario (p.e. transferencia de tecnología,acceso a mercados), proyectos que disminu-yan el analfabetismo y mejoren la calidad dela educación y de la salud.

El crecimiento de la inversión pública percápita ha beneficiado a las provincias con

mayor índice de pobreza como Paucartam-bo, Paruro, Canas, Acomayo y Quispicanchi.Sin embargo, a juzgar por las cifras del INEI,todavía no se percibe el efecto de estas in-versiones en la disminución de la pobreza.

1.3 LA GESTIÓN DE LASINVERSIONES EN ELGOBIERNO REGIONALDEL CUSCO

1.3.1 Transferencias por canon y avancede las inversiones

A Evolución de las transferenciaspor canon

El Gobierno Regional del Cusco, gracias alinicio de la explotación del gas de Camisea(Lote 88), empezó a recibir transferencias delcanon gasífero en junio del 2004. Sin embar-go, recién a partir del 2005 estas crecen fuer-temente y se constituyen en la principal fuen-

EVOLUCIÓN DEL GASTO DE LOS GOBIERNOS LOCALES, 2005-2007(Miles de nuevos soles)


Gráfico 1.6

34


te de financiamiento de las inversiones. Enestos cuatro años (2004-2007), las transfe-rencias de canon se han multiplicado por 12,pasando de 17 millones de soles en el año2004 a 220 millones el 2007. A esto debe-mos añadir que el canon gasífero (constitui-do por el 50% de las regalías y el 50% del im-puesto a la renta) es el que más aporta a la fuen-te Canon, sobrecanon, regalías, con el 99% enel año 2004 y el 70% en el 2007, cuando el ca-non minero se incrementa (ver gráfico 1.7).

De acuerdo a ley, el Gobierno Regional deCusco debe transferir el 20% de lo que reci-be de canon a la universidad pública San An-

tonio Abad. Con esta consideración procede-mos a calcular el dinero disponible de canon,que es la suma de las transferencias (descon-tando el dinero que le corresponde a la uni-versidad) más los saldos de balance del ejer-cicio anterior. Como resultado vemos que elmonto disponible se incrementó sustancial-mente durante el período de análisis, pasan-do de 14.12 millones de soles en el año 2004a 283.77 millones en el 2007. Esto se debetanto al incremento de las transferenciascomo a los saldos de balance crecientes quepresenta el Gobierno Regional por sus difi-cultades para gastar la totalidad de estos re-cursos11 (ver gráfico 1.8).

CANON TRANSFERIDO AL GOBIERNO REGIONAL, 2004-2007(Millones de nuevos soles)


Gráfico 1.7

11 El saldo de balance se calcula restando los ingresos totales de los gastos efectuados por el gobiernoregional en un ejercicio presupuestal.

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Esta situación de "abundancia de recursos"se refleja en el incremento de la participa-ción de la fuente Canon en el financiamientode las inversiones (según su presupuestomodificado, PIM), la cual pasa de aportar el

13% en el año 2004 al 63% en el 2007. Asi-mismo, para el período 2004-2007, el presu-puesto de inversiones se multiplica en másde ocho veces, alcanzando los 353 millonesde soles en el 2007 (ver gráfico 1.9).

MONTO DISPONIBLE DE CANON DEL GOBIERNO REGIONAL, 2004-2007(Millones de nuevos soles)

Fuente: MEF.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC)Nota: Se ha descontado el 20% que le corresponde a la universidad por la Ley del Canon.CSCRP: Canon, sobrecanon, regalías y participaciones.

Gráfico 1.8

APORTE DEL CANON AL PIM DE INVERSIONES DEL GOBIERNO REGIONAL, 2004-2007(Miles de nuevos soles)

Fuente: MEF.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC)RO = Recursos ordinariosRDR = Recursos directamente recaudados

Gráfico 1.9

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B El avance de ejecución delas inversiones

A pesar de los mayores ingresos con que cuen-ta, o tal vez por esa razón, el Gobierno Regio-nal ha mostrado dificultades en la ejecución delas inversiones presupuestadas. Así, tal comose muestra en el gráfico, el porcentaje de avan-ce en las inversiones del Gobierno Regional cayódel 91% en el año 2004 a 39% en el 2007.

Las cifras muestran que el crecimiento de losrecursos del canon ha rebasado la capacidadde gasto del Gobierno Regional. Aun cuandoéste ha logrado incrementar sustancialmen-te el monto de la inversión ejecutada, pasan-do de 37 millones de nuevos soles en el año2004 a 137 millones el 2007, estos han sidoinsuficientes para gastar todo el dinero dis-ponible. Frente a esta realidad surge la si-

guiente pregunta: ¿debería el Gobierno Re-gional proponerse gastar todo el dinero deque dispone? Desde nuestro punto de vistano, y se debería examinar el uso de estossaldos en fondos de estabilización o de in-versión con una perspectiva de mediano pla-zo. Asimismo, debido a la envergadura de losmontos se debería pensar en una programa-ción multianual de las inversiones y no anualcomo se hace actualmente.

C Análisis de los factores que afectanla gestión de las inversiones

Para explicar el por qué el Gobierno Regio-nal no logra ejecutar la totalidad de los re-cursos que programa se revisan dos temas.De un lado, la capacidad de generación deProyectos de Inversión Pública (PIP) con de-claración de viabilidad del Sistema Nacional

PRESUPUESTO DE INVERSIONES DEL GOBIERNO REGIONAL, 2004-2007(Millones de nuevos soles)

Fuente: MEF.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC)Nota: Ejecución = Gasto ejecutado/PIM.PIA = Presupuesto Institucional de AperturaPIM = Presupuesto Institucional Modificado

Gráfico 1.10

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de Inversión Pública (SNIP). Por otro lado, lasituación de los procesos de adquisición y con-trataciones a cargo del Gobierno Regional.

La declaración de viabilidad de los PIPpresentados por el gobierno regional

Respecto del número de proyectos, los da-tos muestran que el Gobierno Regional hamejorado sustancialmente su capacidad degenerar proyectos viables (ver cuadro 3 enanexo 1). Así, en el 2003 solo 20 proyectosfueron declarados viables mientras que enel año 2006 se alcanzó un pico máximo de275 proyectos.

Conviene remarcar que en el período 2003-2007 el número de proyectos viables por unvalor inferior al millón de soles se mantienepor encima del 70% del total, lo que nos in-dica que la mayoría es de pequeña enverga-dura. No obstante, a partir de año 2004 em-piezan a aparecer proyectos de costo mayora los 3.5 millones de soles.

Tomando como referencia el monto de losproyectos declarados viables en el 2007, en-contramos que el 34% del monto total co-rresponde a proyectos de menos de 3.5 mi-llones de soles y el 50% a proyectos de másde ocho millones, lo que representa un cam-bio. Es decir, mirando la tendencia del perío-do 2003-2007, el peso relativo de los proyec-tos pequeños tiende a disminuir, mientrasque aumenta el peso de los proyectos decostos mayores a los 3.5 millones de soles.

Este es un cambio positivo porque contribu-ye a disminuir la atomización del presupues-to en pequeños proyectos12.

El déficit de proyectos que tenía el GobiernoRegional antes del año 2005 se debía a queno contaba con suficiente número de cuadrostécnicos competentes para realizar la tarea.Contaba con muchos recursos para inversión,pero no podía destinar una parte de ellospara contratar técnicos mejor pagados y for-talecer sus oficinas formuladoras y evalua-doras de proyectos, ya que la Ley del Canonno lo permitía. Esta situación cambió con laLey de Presupuesto Público correspondien-te a los años 2007 y 2008, donde se estipulaque se puede usar un porcentaje del canonpara cubrir los gastos en la formulación deproyectos y en los procesos de licitación.Además, el Gobierno Regional recibe a tra-vés del PNUD fondos para el fortalecimientogerencial por unos 30 mil dólares mensua-les, que pueden utilizarse en parte para opti-mizar la oficina de proyectos.

Otro factor que bloqueaba las inversioneseran los criterios y reglas rígidas del Siste-ma Nacional de Inversión Pública (SNIP) parala evaluación de los proyectos. El mismo sis-tema tenía un esquema centralista que ha-cía lento el proceso de calificación de losproyectos. Las críticas y la presión de los pre-sidentes regionales llevaron al Gobierno Na-cional a tomar medidas para descentralizary flexibilizar el SNIP13: en primer lugar, nosreferimos al reglamento de la ley que lo des-

12 Reporte Nacional 7, Vigilancia de las Industrias Extractivas, pg. 54 a 60. Grupo Propuesta Ciudadana.13 Baca, Epifanio. "Crecimiento económico, descentralización fiscal y déficit de gestión en la administración

pública". En: Revista Perú Hoy. Lima, Desco, 2007.

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centraliza, según la cual los gobiernos regio-nales y locales tienen la facultad para de-clarar la viabilidad de los proyectos sin lími-te de monto, a condición de que estén en elmarco de sus competencias y funciones yque no sean financiados con endeudamien-to. A ello se sumaron medidas que han fle-xibilizado el sistema, aumentándose, porejemplo, los montos máximos establecidospara aprobación mediante perfiles de pro-yecto14. Asimismo las Oficinas de Programa-ción e Inversiones (OPI) de los gobiernosregionales y locales pueden autorizar la con-formación de programas y conglomeradospara la aprobación de proyectos del mismotipo en provincias diferentes cuando antesla agrupación de proyectos debía ser auto-rizada por el MEF.

Este conjunto de medidas está dando frutos,ya que en los dos últimos años el GobiernoRegional maneja una cartera de proyectoscon montos crecientes e importantes, por loque hay razones para pensar que en el mo-mento actual el SNIP ha dejado de ser el prin-cipal obstáculo para la ejecución de las in-versiones en la zona15.

Los procesos de selección en el GobiernoRegional

El análisis realizado indica que el factor quemás dificulta la ejecución del gasto de inver-siones es el relacionado con los procesos deadquisición y contrataciones. Ello se explicapor lo complicado de los procedimientos ad-ministrativos a seguir. Asimismo, los gruposque no ganaron los concursos de adjudica-ción y contrataciones, en numerosas ocasio-nes presentan impugnaciones que dilatanmás el proceso16.

Para explorar la capacidad del Gobierno Re-gional para gestionar los procesos de selec-ción se ha elaborado un indicador, el cualmide el grado de cumplimiento de las con-vocatorias a los procesos programados res-pecto a lo establecido en sus planes anua-les. Así, mientras en el 2005 hubo un avan-ce de las convocatorias del 58% en el 2007este avance alcanzó el 70%. Sin embargo,ello no ha sido suficiente porque –tal comomostramos antes– el indicador de avancede ejecución de las inversiones continúa dis-minuyendo.

14 Nos referimos a los decretos de urgencia 014 y 015 del MEF (2007). Con el primero se declara en emer-gencia la ejecución de proyectos de inversión y reduce al mínimo las exigencias del sistema, en el sentidode requerir solo estudios a nivel de perfil integral para proyectos de carreteras, irrigaciones, medianascentrales hidroeléctricas, entre otros.

15 Fernando Romero, gerente general del gobierno regional señala al respecto: "yo creo que a raíz de lapropuesta que hizo el gobierno regional Cusco al gobierno nacional, se hicieron algunos ajustes adiciona-les al SNIP y creemos que con ello el tema está ya avanzado, yo realmente pienso que ahí no estaría elproblema"… "Yo creo que en el país el gran cuello de botella es el Sistema Nacional de Adquisiciones yContrataciones del Estado". Ver entrevista en anexo 2.

16 "cuando nosotros licitamos aunque tenemos la experiencia, en los procesos se nos caen o son impugna-dos, entonces van sumando 45 días hábiles, más 45 días hábiles, a la tercera ya puedes proceder a unaselección directa, pero son tiempos que se pierden, es que es el sistema que está mal" (F.Romero, entre-vista). El CONSUCODE da cuenta que el año 2007, el tiempo transcurrido entre la convocatoria a lalicitación pública y la firma del contrato, transcurren 127 días en promedio en los gobiernos regionales.

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De otro lado, conviene resaltar que para elperíodo 2005-2007 el monto absoluto de losprocesos convocados ha aumentado en 538%,alcanzando los 116 millones de nuevos solesen el 2007 (ver el gráfico 1 en anexo 1).

En conclusión, el Gobierno Regional del Cus-co ha aumentado de manera sustancial sucapacidad de generar proyectos de inversiónpública, lo que le está permitiendo elevar elgasto en inversiones. Los proyectos que tie-ne son de montos cada vez mayores, lo queindica una evolución positiva. Como parte deeste proceso, las convocatorias públicasmuestran una tendencia creciente entre2005-2007, pero es en este campo dondetodavía faltan reformas que flexibilicen y sim-plifiquen los procedimientos administrativos,pero sin descuidar los mecanismos de con-trol - como el que realizan con carácter pre-ventivo los órganos de control interno - paraevitar el aumento de la corrupción.

Sin embargo, en este proceso de mejora de lagestión de inversiones hay dos aspectos queel gobierno regional debe apuntalar. En pri-mer lugar, la elaboración e implementación deproyectos orientados a mejorar la productivi-dad y competitividad del sector agrario, asícomo la calidad de la salud y de la educación.En segundo lugar, poner en marcha mecanis-mos para el seguimiento y mejora de la cali-dad del gasto, que hoy no existe en el Cusconi en ninguna otra región del país.

1.3.2 Relación entre plan de desarrollodel Gobierno Regional e inversiones

Un tema que conviene discernir es si la in-versión realizada está guiada por políticas dedesarrollo en la región. Para ello, se ha trata-

do de establecer la adecuación existente en-tre la inversión entre los proyectos ejecuta-dos y el Plan Estratégico de Desarrollo Re-gional Concertado Cusco al 2012.

Un análisis de los ejes estratégicos del Plan,caracterizado por el carácter participativo desu elaboración, y los proyectos de inversiónpública (PIP) ejecutados en la región mues-tra los siguientes resultados (ver cuadro 4 enanexo 1 y anexo 3).

En el período 2005 – 2007, los ejes de "me-jorar las condiciones de vida de la pobla-ción", "potenciar el factor humano", "arti-cular e integrar nuestra región" y "desarro-llar la actividad agrícola en torno a la pues-ta en valor de la biodiversidad" son de pri-mera prioridad. Por tanto, consideramosque existe un esfuerzo importante de partedel Gobierno Regional por priorizar y desa-rrollar estos ejes.

Otro resultado interesante de este análisis,se deriva de observar el número total de pro-yectos implementados según eje estratégi-co. Para el año 2005, un total de 154 proyec-tos ejecutados se enmarcaron dentro de losproyectos tipo y por consiguiente dentro delos ejes propuestos; el año 2006 la cantidadde proyectos se elevó a 273 y el año 2007está cantidad se incrementó a 309. De igualforma, vemos que año tras año los montosasociados a los proyectos se incrementan.

El resultado más importante aparece cuan-do comparamos la inversión total ejecutadaen los proyectos tipo con la inversión totalejecutada por el Gobierno Regional. Es de-cir, el 72% de la inversión ejecutada median-te los proyectos el año 2005, correspondía

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con la visión de desarrollo; el año 2006 estacorrespondencia sube a 79% y el año 2007llega a 85%. En consecuencia, el GobiernoRegional viene ejecutando proyectos que tie-nen concordancia con el Plan y por lo tantose guía de esta visión para encaminar susesfuerzos de desarrollo.

Sin embargo, consideramos que este resul-tado debe ser tomado con cautela. El desa-

rrollo humano y la competitividad son doslineamientos de política de gran importan-cia en el Plan, los cuales están siendo atendi-dos mediante proyectos que enfatizan laconstrucción de infraestructura, lo cual evi-dencia un déficit de proyectos que atiendanlos determinantes intangibles de la competi-tividad y el desarrollo humano, como son elconocimiento y la tecnología aplicado a lasactividades económicas.

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ESTUDIO DE CASO:LOS DISTRITOS DESANTA ANA, ECHARATEY URUBAMBA

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El criterio para la selección de los ámbitos deestudio fue considerar dos distritos de la pro-vincia productora del gas de Camisea y undistrito de una provincia no productora degas, lo que permite realizar alguna compara-ción de los resultados que han tenido los pro-yectos de inversión en estos distritos. Los dis-tritos escogidos fueron Echarate y Santa Ana,ambos pertenecientes a la provincia de LaConvención, donde se ubica el proyecto Ca-misea, siendo el primero el más beneficiadopor ser donde se localiza el yacimiento17. Eldistrito no productor seleccionado fue Uru-bamba, en la provincia del mismo nombre.

Lo que sigue es una breve descripción de lascaracterísticas geográficas, económicas y so-ciales de los tres distritos. Para algunos indi-cadores de Santa Ana y Echarate se ha utili-zado información de nivel provincial. Asimis-mo, considerando el interés por conocer elámbito más próximo al proyecto Camisea, al-canzamos información específica para la zonadel Bajo Urubamba.

ESTUDIO DE CASO:LOS DISTRITOS DESANTA ANA, ECHARATEY URUBAMBA

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2.1 DISTRITO DE SANTA ANA

El distrito de Santa Ana cuenta con 33,494habitantes18 y representa el 20% de la pobla-ción de la provincia que asciende a 165,415habitantes. La capital del distrito es la ciudadde Quillabamba que tiene alrededor de 30mil habitantes y se ubica a 221 kilómetrosde la ciudad del Cusco, a la cual se vinculamediante una carretera afirmada que está enproceso de asfaltado. Los servicios de trans-porte público la recorren en un tiempo queva de seis a ocho horas.

El clima predominante es cálido y húmedo,con temperaturas que varían entre 22 y 25grados centígrados. La geografía y el paisajeson propios de la zona de ceja de selva de lacordillera oriental de los Andes. Sin embar-go, el proceso de minifundización de la pro-piedad que se produjo después de la refor-ma agraria, asociado a la práctica de una agri-cultura de roza y quema, han llevado a unaexplotación indiscriminada del bosque. La

17 Así lo establece la Ley del Canon vigente. Para mayor detalle ver el "Reporte de Vigilancia de las Indus-trias Extractivas N° 5". Lima, Grupo Propuesta Ciudadana, 2007.

18 INEI, Censo Nacional de Población, 2005.

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MAPA 2. ZONAS DE ESTUDIO: LA CONVENCIÓN Y URUBAMBA

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Capítulo 2:ESTUDIO DE CASO: LOS DISTRITOS DE SANTA ANA,

ECHARATE Y URUBAMBA

deforestación presenta niveles avanzados,sobre todo en los ámbitos de influencia de lacarretera Huyro-Quillabamba19.

En cuanto a los indicadores sociales, de acuer-do al índice de pobreza de Foncodes, el dis-trito Santa Ana está clasificado como pobre.El porcentaje de población sin agua es de23%, los que no tienen desagüe/letrina re-presentan el 6% y los que no tienen acceso aelectricidad llegan al 10%. Por otro lado, latasa de mujeres analfabetas es de 12% y latasa de desnutrición de 25%.

Las enfermedades de alta sensibilidad exis-tentes en la provincia de La Convención sonla malaria, la fiebre amarilla, la leishmania-sis y la tuberculosis. En el año 2004 se pre-sentó un rebrote epidémico de malaria quealcanzó 2,114 casos. Las zonas endémicas sonlos distritos de Kimbiri, Pichari, Vilcabambay Echarate. Según la Dirección Regional deSalud de Cusco la mortalidad infantil y la tasade mortalidad materna alcanzaron 17.4 y27.3 por cada mil nacidos vivos, respectiva-mente, para la provincia.

La provincia de La Convención cuenta conocho micro redes de salud, mediante las cua-les se gestionan: un hospital en la ciudad deQuillabamba para una población aproxima-da de 165,415 habitantes (censo 2005), 11centros de salud y 65 puestos de salud. Estascifras incluyen la microrred de Camisea quecuenta con un centro de salud y 10 puestosde salud.

Las entidades financieras, las de la adminis-tración pública y las actividades de acopio ycomercialización de la producción agrícola –en especial del café– se ubican en Quillabam-ba, capital provincial, donde predomina laactividad comercial, de servicios y agroindus-trial (que produce pasta de cacao, café moli-do, té, soya y harinas). En la zona rural deSanta Ana se cultiva café, cacao, achiote,maíz, hortalizas y frutales. La actividad turís-tica es aún incipiente: en el año 2003 la Di-rección Regional de Turismo del Cusco regis-tró un total de 24,332 arribos de esa índole ala ciudad de Quillabamba.

2.2 DISTRITO DE ECHARATE

El distrito de Echarate tiene el territorio másextenso de la provincia de La Convención y unapoblación de 42,270 habitantes. Geográfica-mente se diferencian dos espacios: la parte altay media y el Bajo Urubamba, el cual abarcadesde el pongo de Mainique hasta el límite conel departamento de Ucayali. Los principalescentros poblados urbanos de la parte mediadel valle son: Echarate, Palma Real y Kiteni. Lacapital de distrito –Echarate– es un centro po-blado urbano que tiene una población aproxi-mada de unos 3,000 habitantes.

Según el índice de pobreza de Foncodes, eldistrito de Echarate es considerado muy po-bre. El porcentaje de población sin agua po-table es de 78%, por lo que la mayoría recu-rre a ríos y manantiales. La población sin des-agüe/letrina representa el 19% y la que no

19 Instituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente - IMA (1996). Las quemas e incendios de formacionesvegetales en la Región Inka; los casos de los valles de Paucartambo, La Convención y Yanatile. Cusco.

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MAPA 3. DISTRITOS DE ECHARATE Y SANTA ANA - PROVINCIA LA CONVENCIÓN

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ECHARATE Y URUBAMBA

tiene electricidad el 73%. La tasa de mujeresanalfabetas es de 24% y la de desnutricióninfantil de 41%20.

Según el censo del 2005, el 85% de la pobla-ción del distrito vive en el medio rural, te-niendo como principal actividad a la agricul-tura, complementada con la ganadería, elcomercio y el transporte. Asociada a estacaracterística se encuentra una alta disper-sión de la población que vive en pequeñoscaseríos o anexos.

Los cultivos permanentes más importantesde la actividad agrícola campesina son café,cacao, coca, achiote, caña de azúcar, pláta-no, naranja, granada, piña, papayo, mango ypalto. Además, existen cultivos transitoriosde maíz amarillo duro, fríjol, maní, soya, frí-jol de palo, yuca, papa, uncucha, virraca, ca-mote, tomate, zapallo, pepino y sandía.

2.2.1 La cuenca del Bajo Urubamba

Es un área de unos 15 mil km2, que va desdeel pongo de Mainique hasta Sepahua (Uca-yali). Según la clasificación de los suelos "porsu capacidad de uso mayor" realizada por laOficina Nacional de Evaluación de RecursosNaturales (ONERN), la mayor parte de esteterritorio (60%) entra dentro de la categoríade terrenos de protección, el 33.5% tieneaptitud forestal, el 4.7% sirve para el cultivo

de pastos y, finalmente, el 1.8% es apto paracultivos21.

Es una de las zonas más importantes del mun-do en términos de riqueza natural y biodiver-sidad que permiten la existencia de una granvariedad de especies animales y vegetales.Incluye áreas protegidas como el Parque Na-cional Otishi, la Reserva Comunal Machiguen-ga y el Santuario Nacional de Megatoni.

En la cuenca del Bajo Urubamba se han cuan-tificado 22 especies de peces, 7 de moluscosy 3 de crustáceos, que forman parte de ladieta de los nativos. Por otro lado se men-ciona a 28 especies de mamíferos y 14 deaves, algunas de ellas capturadas para con-sumo y otras son criadas como mascotas.También existen 21 especies en riesgo22.

En esta zona existen 24 comunidades nati-vas, de las cuales 22 están reconocidas ofi-cialmente. Ellas se ubican por lo general enlas riberas del Urubamba y de sus afluentes,debido a que los ríos son su principal mediode comunicación. Se estima que actualmen-te viven en el ámbito entre 10 y 12 mil per-sonas, de las cuales alrededor del 90% inte-gra comunidades nativas pertenecientes aseis pueblos indígenas: machiguenga, yine,ashaninka, nanty, caquinte y nahua. Los pri-meros son los más numerosos y ocupan lacuenca del Alto y Bajo Urubamba23.

20 Cabe señalar que en los cálculos de Foncodes (2006), estos datos corresponden al año 1999, lo queindica que no se dispone de estadísticas más actualizadas sobre estos indicadores.

21 IMA, CBC, Gobierno Regional Inka (1997). Diagnóstico integral de la cuenca del Bajo Urubamba. La infor-mación que presentamos en esta parte ha sido tomada de este estudio. No hemos encontrado otros másrecientes con similar nivel de detalle.

22 IMA, CBC, Gobierno Regional Inka (1997). Ob. cit.23 El estudio del IMA que citamos realiza una proyección de la población nativa de 9,386 personas para el

año 2007, considerando las diferentes etnias presentes en la zona.

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MAPA 4. CUENCA DEL BAJO URUBAMBA

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ECHARATE Y URUBAMBA

En la cuenca se localizan también seis asen-tamientos rurales de colonos: Esperanza, Ki-taparay, Kuwait, Mishagua, Saringabeni yTúpac Amaru. Ellos usualmente provienen dela sierra y representan aproximadamente el10% de la población del Bajo Urubamba24.

En el Bajo Urubamba se distinguen dos sub-espacios funcionales interrelacionados: 1)Pongo de Mainique - Kirigueti y 2) NuevoMundo Mishagua. Ambos tienen al río Uru-bamba y a sus afluentes Camisea y Pichacomo los principales elementos articulado-res de sus relaciones comerciales.

Este territorio se caracteriza por su carácterribereño y la dispersión de sus poblados, queen algunos casos resultan aislados en el pe-ríodo de estiaje por las dificultades de nave-gación. Los poblados existentes se sitúan enambas márgenes del río Urubamba y en susprincipales afluentes (Timpía, Camisea y Pi-cha). Las chacras familiares y los fundos de loscolonos están ubicados en las áreas contiguasa la ribera de los ríos, lugares donde se con-centra la principal actividad del poblador.

La vía primordial de transporte de carga y depersonas es la fluvial. Las condiciones de na-vegabilidad de la red hidrográfica se dan enforma permanente en el río Urubamba,mientras que en los afluentes más importan-tes es temporal, limitada a los meses de llu-vias. El principal eje interfluvial es Tintinikia-to - Pongo de Mainique - Camisea - Kirigueti- Miaría - Sepahua (Ucayali). Las condicionesde accesibilidad son de riesgo y alto costo por

la presencia del pongo. Ello determina unadesarticulación de la zona con respecto a lasciudades de Quillabamba y Cusco. Los cen-tros poblados desde Nuevo Mundo, aguasabajo del río Urubamba, tienen una mayorarticulación con Sepahua y Atalaya (RegiónUcayali).

La economía de las familias es de subsisten-cia (caza, pesca, recolección y agricultura),orientada a satisfacer sus necesidades. Lospequeños excedentes cumplen el rol socialde reparto o intercambio que refuerza susvínculos familiares y de solidaridad comunal.La producción para el mercado exterior es depequeña escala (café, cacao, achiote, arroz,maní, pieles y charqui de pescado) y se usaprincipalmente para el intercambio por es-pecies o dinero, cubriendo con estos ingre-sos las demandas de educación, alimentos yvestimenta, entre otras. Ante la inexistenciade un mercado local, la producción exceden-te se destina mayormente a los mercados deQuillabamba y Sepahua. La actividad agríco-la local se caracteriza por el empleo de téc-nicas y herramientas tradicionales que hacenuso intensivo de mano de obra familiar e in-terfamiliar. La tecnología en sus cultivos co-merciales presenta algunas adaptaciones in-troducidas por los colonos.

En las comunidades machiguengas y otrosgrupos nativos, la pesca y la caza son activi-dades importantes para provisión de alimen-tos proteicos para la dieta familiar. La pescaen el período de lluvias (invierno) está consi-derada como menor, y en el estiaje o secas

24 Esta cifra es citada tanto por el proyecto del BID (2007) como por el diagnóstico del año 1997, lo que noslleva a preguntarnos si en 10 años el peso relativo de los colonos ha aumentado en la zona.

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(verano) se habla de la pesca mayor. El jefede familia es el principal responsable de lapesca y cooperan con él los jóvenes, tantovarones como mujeres, y la esposa.

En cuanto a los indicadores sociales, segúnel diagnóstico IMA y CBC (1997), la tasa demortalidad infantil alcanza un promedio de126 muertes de menores al año por cada milnacidos vivos, cifra bastante alta comparadacon el promedio nacional (44 por mil) y conel promedio del área rural del departamen-to del Cusco (108 por mil). En la comunidadde Camisea la tasa de mortalidad infantil lle-ga a 129 por mil25.

Las altas tasas de mortalidad reflejan una bajaesperanza de vida al nacer, estimada en 49.5años (48.1 años para hombres y 51 años paramujeres). Este factor da como resultado unabajísima proporción de ancianos que llega enpromedio a solo el 1.1% de la población total.

Los elevados niveles de fecundidad determi-nan una alta proporción de población infan-til. Así, la población menor de 15 años repre-senta el 51.7% del total, cifra mayor compa-rada con la del área rural del departamentodel Cusco (44%).

La tasa de analfabetismo de la población de15 años y más al año 2006 era de 21.7% enpromedio, mayor al promedio nacional(8,1%) y similar a la región del Cusco, la cualascendía al 20% en el mismo año. El analfa-betismo se concentra en la población mayorde 30 años con un 39.5% y principalmenteen las mujeres con un 47.7%.

Las organizaciones con presencia en la zonason la Central de Comunidades Nativas Ma-chiguengas (CECONAMA), el Consejo Machi-guenga del río Urubamba (COMARU), la Fe-deración de Comunidades Nativas Yine Yani(FECONAYY) y el Comité de Gestión para elDesarrollo Sostenible del Bajo Urubamba(CGBU), además de la Central de ColonosAsociados del Bajo Urubamba (CECOABU).Existen también clubes de madres, asociacio-nes de promotores y parteras y asociacionesde profesores bilingües.

Entre las organizaciones gubernamentalespuede mencionarse al Instituto de Manejode Agua y Medio Ambiente (IMA), al Gobier-no Regional de Cusco, a las direcciones re-gionales de salud y de educación, a la Muni-cipalidad Distrital de Echarate, a la agenciaagraria de Quillabamba. Entre las organiza-ciones no gubernamentales y privadas seencuentran el Centro para el Desarrollo Indí-gena Amazónico (CEDIA), la Misión Domini-ca – Kirigueti y Timpía, ambas institucionescon muchos años de presencia en el ámbito.Pluspetrol, empresa del Consorcio Camisea,es relativamente una de las más recientes enla zona.

La opinión generalizada de los nativos es queel interés del Estado por las comunidadesaborígenes empieza recién en los añosochenta, cuando la empresa Shell descubrelos yacimientos de gas en Camisea; pero másnítidamente cuando se inician las activida-des de explotación por parte de la compañíaPluspetrol a partir del año 2000.

25 IMA, CBC. Ob.cit.

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ECHARATE Y URUBAMBA

Finalmente, cabe señalar que de acuerdo ala ley del Canon, a las comunidades nativas(y otras) de esta cuenca les corresponde el30% de los recursos del canon gasífero querecibe el distrito de Echarate26, lo cual equi-vale a unos 35 millones de nuevos soles to-mando las cifras del año 2007

2.3 DISTRITO DE URUBAMBA

El distrito de Urubamba es la capital de laprovincia del mismo nombre, ubicado en elValle Sagrado de los Incas, a 76 km de la ciu-dad del Cusco vía Pisac. Su población es de18,348 habitantes y representa el 32.2% dela población total de la provincia. El 73% dela población del distrito vive en la ciudad y el27% restante en el medio rural.

La geografía predominante es la de los vallesinterandinos de la sierra, de clima templadoen las zonas bajas y frío en las altas monta-ñas; la altitud va desde los 2,700 hasta los4.500 msnm. La capital del distrito es Uru-bamba, ubicada en la margen derecha del ríoVilcanota, con 13,500 habitantes.

En la ciudad de Urubamba las actividades es-tán relacionadas con los servicios, entre losque resaltan el comercio, hoteles y restauran-tes y el transporte, servicios articulados al tu-rismo. Los servicios públicos –como la educa-ción y la salud– y los que presta la municipali-dad son fuentes importantes de empleo.

La población rural está conformada por pe-queños agricultores que se dedican al culti-vo de una amplia variedad de productos–hortalizas, maíz choclo, frutales, flores, as-napas– destinados al mercado local y tam-bién al de la ciudad del Cusco. La crianza deganado, principalmente vacuno, es una acti-vidad complementaria.

El distrito de Urubamba forma parte del cir-cuito turístico denominado Valle Sagrado delos Incas, que cuenta con una carretera as-faltada que la articula con la ciudad del Cus-co siguiendo dos rutas: la primera por Calca- Písac - abra de Ccorao y la segunda por Chin-cheros - Cachimayo.

Según el índice de pobreza de FONCODES, eldistrito se encuentra en el quintil de caren-cias 2, lo que lo ubica en una situación inter-media entre los de Santa Ana y Echarate.

De acuerdo al censo del INEI 2005 el porcen-taje de población que no cuenta con servi-cios de agua es del 30%, el 17% no tiene des-agüe y/o letrinas (en la provincia es el 46%),y el 10% no dispone de electricidad (en laprovincia es el 16%). La tasa de desnutricióninfantil es de 33% y la de mortalidad infantilde 56 por mil nacidos vivos, cifras inferioresal promedio departamental. La tasa de mu-jeres analfabetas es del 19%. Estos datosmuestran que la situación del distrito esmejor que la de la provincia.

26 Al respecto la mencionada ley establece que "Del total recaudado a que se refiere el literal a) del nume-ral 5.2 del artículo 5° de la Ley N ° 27506, sustituido por el artículo 2° de la presente Ley , se destinará eltreinta por ciento (30%) a la inversión productiva para el desarrollo sostenible de las comunidades dondese explote el recurso natural". El literal 5.2 hace mención al 10% de las transferencias de canon al depar-tamento del Cusco que corresponde al distrito productor.

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MAPA 5. DISTRITO DE URUBAMBA - PROVINCIA URUBAMBA

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ECHARATE Y URUBAMBA

En cuanto a los servicios de salud, el distritotiene un centro de salud, un puesto de saludy un establecimiento de ESSALUD, cuyos ser-vicios abarcan el ámbito provincial.

2.4 EL CONTEXTO POLÍTICO

Una breve presentación de las fuerzas políti-cas presentes en el ámbito de estudio per-mitirá un mejor entendimiento de los acto-res políticos que están al frente de los go-biernos locales y toman las decisiones sobrela gestión de los recursos del canon.

Actualmente, en las municipalidades de San-ta Ana, Echarate y Urubamba gobiernan lí-deres pertenecientes al partido Unión por elPerú (UPP), organización política nacional deizquierda que logró un importante respaldoen las elecciones presidenciales del 2006 enel departamento, conduce el Gobierno Re-gional de Cusco y cuenta con representantesen el Congreso de la República.

Una característica de los últimos procesoselectorales es el alto número de agrupacio-nes políticas participantes. En las eleccionesdel año 2006, las listas postulantes al Gobier-no Regional fueron ocho. En Urubamba fue-ron siete, en el distrito de Echarate ocho yen la provincia de La Convención hubo hasta11 candidatos (ver cuadro 5 en anexo 1).

Sin embargo, en esta última provincia –inclu-yendo a Echarate– se percibe una mayor pre-sencia de agrupaciones de izquierda, lo cualdebe estar relacionado con su tradición demovimientos de lucha campesina por la tie-rra, los cuales alcanzaron su máxima expre-sión en los años sesenta cuando se produ-

cen "tomas de tierras" que estaban en ma-nos de las haciendas. En Urubamba, en cam-bio, las fuerzas políticas en juego son másheterogéneas.

Esta dispersión de candidaturas expresa unaseria dificultad para aglutinar intereses so-ciales y conciliar aspiraciones individuales.También indica un bajo nivel de instituciona-lidad tanto en el sistema político nacionalcomo en los sistemas locales, con agrupacio-nes de vida muy corta, formadas en cadaperíodo electoral exclusivamente para parti-cipar en los comicios. En el ámbito nacional,salvo el Partido Aprista y Acción Popular, losdemás grupos políticos tienen una presen-cia irregular o desaparecen rápidamente.

Hablando en términos políticos, en el depar-tamento del Cusco existe una cierta tradiciónde izquierda, pero en los últimos 10 años ladispersión y volatilidad de las agrupacionespartidarias ha sido grande. Para ilustrar lodicho detallamos los resultados de los dosúltimos procesos electorales en el contextoregional y en los ámbitos de estudio.

En el año 2002 fue elegido como presidenteregional de Cusco el periodista Carlos Cuares-ma, del Frente Independiente Moralizador,con el 19.8% de votos válidos. En las provin-cias y distritos en estudio los candidatos ga-nadores representaban opciones políticas di-ferentes. En la provincia de Urubamba, con el30.9% de votos válidos, resultó elegido Eduar-do Guevara, ex militante aprista, encabezan-do el Movimiento Independiente Democraciacon Unidad y Trabajo. En la provincia de LaConvención ganó la profesora Fedia Castro delpartido Somos Perú, con el 28.5% de votos

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válidos. Finalmente, en el distrito de Echaratefue electo alcalde Javier Bustamante del Mo-vimiento Nueva Izquierda, con el 32.9% devotos válidos (ver cuadro 6 en anexo 1).

En este proceso electoral no se produjo elfenómeno denominado "arrastre", según elcual la candidatura ganadora de la presiden-cia regional ejerce influencia decisiva en losresultados electorales de las provincias y dis-tritos del departamento. Asimismo, es impor-tante resaltar los bajos porcentajes de votoscon los que fueron electas las autoridades delGobierno Regional y de los distritos en estu-dio (no llegaron a obtener ni la tercera partedel total de los votos). Lo cual muestra nosolo la enorme dispersión de las preferenciaselectorales municipales sino también afectala legitimidad de las autoridades electas.

Para las elecciones del 2006 la presidenciaregional fue obtenida por el periodista HugoGonzales del partido Unión por el Perú, conel 32.6% de los votos válidos. En la provinciade Urubamba fue electo el ingeniero Beni-cio Ríos con el 46.2% de los votos válidos, enla provincia de La Convención el triunfadorfue Hernán de la Torre con el 30.8% y en eldistrito de Echarate ganó Elio Pro con el36.4%; todos ellos también de Unión por elPerú (ver cuadro 5 en anexo 1). Si bien nohubo ninguna reelección en estos distritos,cabe señalar que tanto Ríos como Pro ya fue-ron alcaldes en períodos anteriores27.

En estos comicios sí se concretó el fenóme-no de "arrastre", pues la candidatura gana-dora de Gonzáles fue un factor importantepara la victoria de candidatos de la mismaagrupación en un número apreciable de pro-vincias y distritos del departamento del Cus-co. Ello también influyó en el aumento de losporcentajes de votación obtenidos por lasautoridades electas: en el nivel regional sepasó del 19.8% al 32.6%, en Urubamba del30.9% al 46.2%, en Echarate del 32.9% al36.4% y en La Convención del 28.5% al 30.5%.En términos generales, tales resultados pue-den considerarse auspiciosos para una me-jor y mayor coordinación intergubernamen-tal entre estos niveles de gobierno subnacio-nales.

Finalmente, cabe señalar que en los tres dis-tritos encontramos un ambiente de rivalidady disputa política, asociado a los procesos derevocatoria de las autoridades que, segúnfuentes locales, eran promovidos por lasagrupaciones que perdieron las eleccionesúltimas. En el caso de Urubamba nuestrasfuentes hicieron referencia al candidato delmovimiento Obras y más Obras que fue a lareelección y ocupó el segundo lugar; algo si-milar ocurría en el distrito de Echarate, endonde la revocatoria estaba siendo promo-vida por el Movimiento Nueva Izquierda quetambién fue a la reelección –habiendo go-bernado en el período 2003-2006–, ocupan-do el segundo lugar.

27 El primero en el distrito de Ollantaytambo de la misma provincia y el segundo en el mismo distrito deEcharate.

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ECHARATE Y URUBAMBA

ANÁLISIS DELA GESTIÓNMUNICIPAL3

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57

Este capítulo describe y analiza la organiza-ción y la gestión de las municipalidades delestudio: Santa Ana, Echarate y Urubamba.Para realizar el análisis hemos definido indi-cadores que permitan conocer el grado dedesarrollo institucional de la municipalidaden lo relacionado a la gestión de las inversio-nes. Los indicadores corresponden a los te-mas siguientes: gestión operativa y estraté-gica, estructura organizativa, recursos huma-nos, elaboración y ejecución de proyectos deinversión, gestión presupuestal, participaciónciudadana, y transparencia y acceso a la in-formación. Los datos fueron obtenidos decada municipio, acogiéndonos a la Ley deTransparencia y Acceso a la Información (veranexo 4) que obliga a las entidades públicasa entregar información sobre su gestión28.

Además, se incluyen los resultados de unaencuesta de opinión realizada en los centros

ANÁLISIS DELA GESTIÓNMUNICIPAL

3

urbanos principales de los tres distritos. Ellaevalúa las percepciones de la población so-bre su situación actual, la gestión de su go-bierno local y el conocimiento que poseensobre los temas del canon.

Finalmente, se describen algunos procesosde cambio social y económico que se vieneproduciendo en la provincia de La Conven-ción, producto del enorme incremento delgasto público en los últimos años.

3.1 ORGANIZACIÓN INTERNADE LAS MUNICIPALIDADES

3.1.1 Herramientas de gestión

La planificación estratégica es una herra-mienta central en la gestión moderna de lasorganizaciones. En este sentido resulta fun-damental considerar la existencia y el uso de

28 Al respecto, cabe mencionar que hemos enfrentado muchas limitaciones en el acceso a la informaciónde las tres municipalidades en estudio, debido en parte a la desconfianza de sus funcionarios, muy espe-cialmente en las municipalidades de Echarate y Urubamba, cuyos alcaldes enfrentaban procesos de re-vocatoria, y a la inexistencia de archivos con datos organizados, en particular de las gestiones anteriores;tal es el caso de la municipalidad de Santa Ana. Producto de estas dificultades, la información obtenidapara algunos indicadores es incompleta y heterogénea, lo que restringe las posibilidades de un análisiscomparativo. Aplicamos también entrevistas semiestructuradas a funcionarios y líderes sociales en cadadistrito (ver anexo 11). Una fuente importante de información para el análisis presupuestal y de lasinversiones ha sido el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) del Ministerio de Economíay Finanzas, que nos ayudó a suplir los vacíos al respecto.

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documentos de gestión estratégica en lasmunicipalidades en estudio. Ello permitiráestimar si poseen una perspectiva de largoplazo en su conducción.

Para ello hemos identificado cinco documen-tos por evaluar: i) Plan de Desarrollo Local Con-certado, ii) Plan Estratégico Institucional Muni-cipal, iii) Plan de Desarrollo de Capacidades, iv)Plan de Ordenamiento Territorial, v) Plan deDesarrollo Urbano y Catastro. La existencia oinexistencia, así como el uso efectivo de estoscinco instrumentos, nos permitirá tener unaidea sobre el avance que han logrado.

En el cuadro 3.1 se puede apreciar que lasmunicipalidades de Echarate y Urubambacuentan con dos de los cinco documentos degestión considerados, mientras que la de San-ta Ana solo tiene uno, lo cual nos da una pri-mera idea sobre el poco avance que tienenen términos de gestión estratégica. Si consi-deramos el documento base para esta ges-tión, es decir, el Plan de Desarrollo Local Con-certado, solo la Municipalidad de Urubambacumple con tener uno actualizado, Santa Ana

no lo tiene y Echarate dispone de uno quefue elaborado en el año 2001, el cual no seutiliza por estar desactualizado.

La Municipalidad de Urubamba es la únicaque tiene el Plan Estratégico InstitucionalMunicipal (también conocido como Plan deDesarrollo Institucional), aunque este docu-mento fue elaborado durante la gestión an-terior y no es utilizado ni reconocido comoinstrumento por la presente administración.En cambio, el Plan de Desarrollo Local fueformulado con la participación de varias ge-rencias y unidades de la municipalidad, asícomo el concurso de algunas organizacionesrepresentativas de la sociedad civil y se cul-minó en septiembre de 2007. La importan-cia de contar con ambos documentos radicaen que permite adecuar el desarrollo insti-tucional en relación a los desafíos que pre-senta el Plan de Desarrollo Local.

En la actualidad, el gobierno local de Echara-te ha iniciado la actualización del Plan deDesarrollo Local Concertado, para lo cual con-tará con la colaboración del Centro Bartolo-

DOCUMENTOS

DOCUMENTOS DE GESTIÓN ESTRATÉGICA EN LAS MUNICIPALIDADESCuadro 3.1

PLAN DE DESARROLLO LOCAL CONCERTADO X X X

PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL MUNICIPAL X X X

PLAN DE DESARROLLO DE CAPACIDADES X X X

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL X X X

PLAN DE DESARROLLO URBANO Y CATASTRO X X X

ECHARATE

EXISTE

SÍ NO

URUBAMBA

EXISTE

SÍ NO

SANTA ANA

EXISTE

SÍ NO

Fuente: Municipalidades de Echarate, Urubamba y Santa Ana.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).

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Capítulo 3:ANÁLISIS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL

mé de Las Casas (CBC). La Municipalidad deSanta Ana solo dispone de un Plan de Desa-rrollo Institucional, lo cual significa que sugestión carece de una visión estratégica y tie-ne un carácter más empírico. La ausencia deun Plan de Desarrollo de Capacidades en lastres municipalidades indica la poca importan-cia que se le asigna a esta herramienta orien-tada a mejorar el capital humano indispen-sable para lograr una gestión local más efi-ciente en el mediano y largo plazo.

De otro lado, ninguna de las dos municipali-dades provinciales –Urubamba y Santa Ana–posee un Plan de Ordenamiento Territorialaunque ello es parte de sus funciones29. Estoindica que estos gobiernos locales no hanincorporado una visión de desarrollo quetome en cuenta la ocupación del territorioen función de sus potencialidades y riesgos.Esto es particularmente importante para un

área como Echarate donde hay comunidadesnativas y zonas de reserva natural con unaenorme biodiversidad.

Respecto a los planes de desarrollo urbano, laausencia de este documento es significativaen ciudades como Echarate (3 mil habitantes),Urubamba (13 mil habitantes) y especialmen-te Quillabamba (30 mil habitantes), en dondeexisten procesos de urbanización desordena-dos que no obedecen a planificación alguna.El catastro urbano –junto al plan de desarro-llo urbano, que tampoco ha sido elaborado—es una herramienta muy importante para fi-nes de recaudación del impuesto predial porparte de las municipalidades.

En lo referente a la gestión operativa, la in-formación presentada en el cuadro 3.2 mues-tra que las municipalidades tienen la mayo-ría de instrumentos. El distrito de Santa Ana

29 Según la ley, la elaboración de este documento de ordenamiento territorial corresponde a las municipa-lidades provinciales.

DOCUMENTOS

DOCUMENTOS DE GESTIÓN OPERATIVA EN LAS MUNICIPALIDADESCuadro 3.2

PLAN OPERATIVO ANUAL (POA) X X X

PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES Y X X XCONTRATACIONES (PAAC)

REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES (ROF) X X X

MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES (MOF) X X X

CUADRO DE ASIGNACIÓN DEL PERSONAL (CAP) X X X

PRESUPUESTO ANALÍTICO DE PERSONAL (PAP) X X X

TUOT (TUPA) X X X

ECHARATE

EXISTE

SÍ NO

URUBAMBA

EXISTE

SÍ NO

SANTA ANA

EXISTE

SÍ NO


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tiene todos los documentos considerados.Por su parte, la Municipalidad de Echarateaún no dispone del Texto Único de Procedi-mientos Administrativos (TUPA) dentro desus instrumentos de gestión operativa.

De otro lado, resulta muy extraña la ausen-cia del Plan Operativo Anual (POA) en elMunicipio de Urubamba, debido a que esteinstrumento es fundamental para la imple-mentación y seguimiento de las actividadesde toda institución. Según la información queobtuvimos al momento de la redacción deeste estudio, el POA del distrito de Urubam-ba estaba en proceso de elaboración.

De acuerdo a versiones recogidas de funcio-narios municipales, los documentos de ges-tión operativa existentes son poco utilizadosen la administración de las tres municipali-dades estudiadas y cumplen una función másformal que efectiva para la gestión. Por tan-to se requiere no solo de una mejor formula-ción de estos instrumentos, sino de la imple-mentación de un sistema administrativo quelos integre como herramientas útiles para lagestión. Este es un desafío que enfrentanestas y la mayoría de municipalidades de laregión.

En suma, las municipalidades en estudiomuestran avances todavía limitados en la for-mulación e implementación de herramien-tas de gestión estratégica. En cambio, en lorelacionado a la gestión operativa, si biencuentan con los documentos que establecela ley, en la práctica estos son poco utiliza-dos como herramientas efectivas. Ambasconstataciones llevan a pensar que, no obs-tante los esfuerzos realizados para empezara dotarse de un conjunto de herramientas de

gestión, el grado de desarrollo institucionalque han alcanzado estas municipalidades estodavía escaso. Pero al mismo tiempo debe-mos señalar que hay procesos de cambio rá-pidos, especialmente en las municipalidadesde Echarate y Santa Ana, tal como veremosseguidamente.

3.1.2 La organización municipal

Como parte del análisis de la organizacióninterna de las municipalidades, es esencialevaluar la existencia y el desempeño de cier-tas unidades administrativas que permiten suadecuado desenvolvimiento. En este senti-do, la Ley Orgánica de Municipalidades esta-blece la exigencia de implementar la Geren-cia Municipal, la Oficina de Asesoría Jurídi-ca, la Oficina de Planeamiento y Presupues-to, el Órgano de Control Interno y la Procu-raduría Pública Municipal.

De acuerdo a la información oficial la Muni-cipalidad de Santa Ana presenta todas lasáreas establecidas en la ley, contando estascon plazas programadas y cubiertas. Salvo elÓrgano de Control Interno, dichas unidadesadministrativas están contempladas en elManual de Organización y Funciones (MOF),el Reglamento de Organización y Funciones(ROF) y el Cuadro de Asignación del Personal(CAP) (ver cuadro 7 en anexo 1).

En lo que respecta a la Municipalidad deEcharate (ver cuadro 8 en anexo 1), las áreasevaluadas ya están en funcionamiento, sal-vo el Órgano de Control Interno que aún estáen proceso de implementación, lo cual lla-ma la atención tratándose de un gobiernolocal que maneja un presupuesto elevado. Ensu ausencia, actualmente es la Contraloría

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General de la República la que realiza algu-nas acciones de control.

La Municipalidad de Urubamba muestra unmenor nivel de desarrollo en este punto. Lascinco unidades administrativas están consi-deradas en el ROF y en el MOF; sin embargo,solo tres presentan plazas cubiertas, mien-tras que el Órgano de Control Interno y laProcuraduría Pública Municipal no funcionanpor no tener ninguna plaza cubierta (ver elcuadro 9 en anexo 1).

De otro lado, por el objetivo del estudio tam-bién es necesario evaluar la existencia y des-empeño de otras áreas que permiten unagestión eficaz de las inversiones, la promo-ción del desarrollo económico local y la par-ticipación ciudadana. En este sentido, impor-ta considerar la Oficina Formuladora de Pro-yectos, la Oficina Evaluadora de Proyectos,el Área de Adquisiciones y Contrataciones, laOficina de Desarrollo Económico Local, laOficina de Medioambiente y la Oficina deParticipación Ciudadana.

En la Municipalidad de Santa Ana, todas es-tas unidades administrativas se encuentranen funcionamiento y con plazas cubiertas,estando además contempladas en el ROF, enel MOF y en el CAP, salvo el caso de la OficinaEvaluadora de Proyectos. Asimismo, es im-portante destacar que la Oficina Formulado-ra de Proyectos, la Oficina Evaluadora de Pro-yectos, el Área de Adquisiciones y Contrata-ciones y la Subgerencia de Desarrollo Econó-mico tienen una cantidad de trabajadoressuperior al número de plazas programadas.Ello estaría indicando la prioridad que se leestá dando, dentro del rubro administrativoy la asignación de recursos, a aquellas áreas

que contribuyen a un mejor manejo de lasinversiones, lo cual es una decisión recienteen esta municipalidad.

Con respecto a la Municipalidad de Echara-te, puede observarse que las áreas en eva-luación están implementadas y en funciona-miento, con excepción de la Oficina de Parti-cipación Ciudadana. En este caso debemosdestacar la puesta en marcha de la OficinaFormuladora y Evaluadora, así como del Áreade Adquisiciones y Contrataciones que tienegran actividad debido a que la mayor partede las obras se realizan por administracióndirecta. De otro lado, se encuentra la geren-cia de Desarrollo Económico Local, cuya fun-ción es promover proyectos orientados aldesarrollo agrario del distrito.

Asimismo, en Urubamba, todas las unidadesadministrativas en evaluación presentan pla-zas cubiertas y están contempladas en el ROFy en el MOF. Sin embargo, la oficina encarga-da de la formulación y evaluación de proyec-tos se encuentra en su fase inicial porque ladecisión de implementarla recién se tomó eneste año. Finalmente, la Oficina de Desarro-llo Económico desempeña un rol importantedentro de la gestión municipal de este distri-to, desarrollando actividades de promoción,capacitación y fomento de la pequeña y mi-croempresa, orientadas a lograr su inserciónen la actividad turística.

Sin embargo, en los últimos 10 años, la orga-nización interna de las municipalidades en elPerú muestra una evolución importante, in-corporando paulatinamente nuevas áreasadministrativas y tareas vinculadas al desa-rrollo local. A partir de la revisión realizadaen las secciones anteriores, es posible iden-

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tificar dicho proceso de evolución en las tresmunicipalidades en estudio, tanto a nivel delos instrumentos de gestión utilizados comode las unidades administrativas existentes ensu estructura organizacional. En los últimostiempos, las municipalidades están amplian-do su ámbito de acción desde la sola presta-ción de servicios municipales y la preserva-ción de algunos derechos de los vecinos, ha-cia la promoción del desarrollo económico ysocial de su localidad30.

Sin embargo, en el caso concreto de las mu-nicipalidades de Echarate y Santa Ana, los flu-jos crecientes de transferencias provenien-tes del canon gasífero y la necesidad de eje-cutar las inversiones con eficacia y eficien-cia, han impulsado algunos cambios signifi-cativos y relativamente rápidos en la gestiónde las inversiones públicas municipales. Encasos como estos la presión para que las mu-nicipalidades cumplan un rol activo en la pro-moción del desarrollo local proviene tanto dela población como del Gobierno Nacional31.

En la Municipalidad de Echarate, que por sucondición de distrito productor del gas de Ca-misea recibe la mayor cantidad de recursosdel canon de los casos en estudio, los cam-bios relacionados con la ejecución de las in-versiones han sido más notables. Uno de losmás significativos es la creación de "oficinas

desconcentradas", responsables de la gestiónde las obras municipales en seis áreas geográ-ficas determinadas: Zonal Echarate, Zonal Pal-ma Real, Zonal Kiteni, Zonal Kepashiato, Zo-nal Ivochote y Zonal Bajo Urubamba. El per-sonal administrativo de estas oficinas, encar-gado de la ejecución de un conjunto de obras,está compuesto por un jefe general, un admi-nistrador, un jefe de personal y dos asistentes.

Antes de la creación de estas oficinas, la ges-tión de las obras públicas municipales esta-ba centralizada en Echarate, sede del gobier-no local, lo que generaba complicacionesadministrativas debido a la gran extensión delterritorio distrital, a su elevada dispersiónpoblacional y al difícil acceso geográfico ha-cia los proyectos. Dicha situación ocasiona-ba un seguimiento inadecuado de las inver-siones en ejecución, así como una débil res-puesta ante problemas que surgían durantela construcción de las obras de infraestruc-tura. Además, los usuarios o beneficiarios delos proyectos ubicados en las zonas más ale-jadas, como el Bajo Urubamba32, debían rea-lizar grandes desplazamientos para llevar acabo trámites o reclamos ante el municipio.Estos inconvenientes se están superando conel nuevo diseño organizacional.

Otro cambio importante en la estructura or-ganizativa de la Municipalidad de Echarate

30 Chirinos, Luis (2001); "Las nuevas fronteras de la acción municipal", documento impreso. Esta es unatendencia de cambio que involucra a gran parte de las municipalidades del país, originada en los añosochenta. Estos cambios se hicieron más visibles a inicios de los años noventa cuando el gobierno deFujimori decide transferir recursos del Foncomun directamente a las municipalidades distritales. Previoa ello, estas transferencias llegaban a través de las municipalidades provinciales.

31 Baca, Epifanio (2007); "Crecimiento económico, descentralización fiscal y déficit de gestión en la admi-nistración pública". En Revista Perú Hoy, Desco, 2007.

32 El tiempo que toma llegar de Echarate a las comunidades del Bajo Urubamba es de unas ocho horas porcarretera y luego entre uno a dos días y medio por vía fluvial.

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se produjo con la creación y el fortalecimien-to de la Oficina de Planificación y Presupues-to, órgano de asesoramiento de la alta direc-ción. A partir del trabajo de esta unidad, ladirección y el control de la ejecución presu-puestal muestran mayor eficacia. La emisiónde informes periódicos internos sobre el ni-vel de gasto realizado en cada proyecto per-mite a los jefes zonales y a los residentes deobra conocer de manera actualizada la evo-lución del presupuesto que está a su cargo,mejorando así su control.

La decisión de la Municipalidad de Echaratede ser parte del sistema de inversión públicaen el año 2005, la forzó a instalar y fortale-cer las oficinas de formulación y evaluaciónde proyectos, lo que le ha permitido dotarsede una buena cartera de proyectos y aumen-tar su capacidad de gasto. En cambio, lasmunicipalidades de Santa Ana y Urubambaretrasaron esta decisión, por lo que tuvieronque ser incorporadas al SNIP de manera im-perativa (en el 2007 en el primer caso y en el2008 en el segundo). Ahora que ya pertene-cen al sistema están obligadas a implemen-tar sus oficinas de formulación y evaluaciónde proyectos; por la magnitud de los recursosque recibe, la Municipalidad de Santa Ana tie-ne más presión para realizar dichos cambios.

Precisamente en esta municipalidad, la ges-tión actual ha introducido modificaciones sus-tanciales en su estructura orgánica. Hasta elaño 2006 los órganos de línea encargados dela función ejecutiva eran tres direcciones: De-sarrollo Urbano y Rural; Participación Vecinal,Servicios Públicos, Protección Social y Desa-rrollo; y Promoción del Desarrollo Económi-co. Ahora se han instalado seis subgerenciascon funciones más específicas: Desarrollo Ur-

bano Ambiental, Servicios Públicos, Infraes-tructura Pública, Desarrollo Económico, Desa-rrollo Humano y Administración Tributaria. Sehan incrementado, además, las instancias departicipación ciudadana con las que interac-túa el alcalde (ver organigrama en anexo 5).

Por otra parte, cabe resaltar la instalación delas oficinas de medio ambiente en las tresmunicipalidades, lo cual es positivo conside-rando los problemas que tienen estos distri-tos en ese rubro. En Urubamba por la conta-minación del río Vilcanota y las deficienciasdel sistema de agua y desagüe; en Santa Anapor el crecimiento desordenado de la ciudadde Quillabamba, la proliferación de mototaxisy los problemas de saneamiento que enfren-ta; en Echarate el problema ambiental esmotivado por las quemas e incendios y, re-cientemente, por la contaminación que pro-duce la explotación del gas de Camisea en lazona del Bajo Urubamba.

3.1.3 Gestión de recursos humanos

Este es uno de los puntos que ayuda a iden-tificar los cambios en la conducción de unmunicipio. En la Municipalidad de Santa Ana,el personal se duplicó entre los años 2000 y2006, pasando de 111 trabajadores a 213. Sinembargo, debido a las exigencias originadaspor la mayor disposición de fondos públicos,que aumentan el número de las obras en eje-cución, el personal profesional y técnico setriplicó entre 2006 y 2007, y el de obreros semultiplicó por siete. Esto se explica porque lasobras son realizadas mayormente por admi-nistración directa (ver cuadro 10 en anexo 1).

Del análisis de la composición del personalde la Municipalidad de Santa Ana según su

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grado de instrucción, se puede observar quela cantidad de obreros ha crecido muy porencima de los otros niveles, tanto en térmi-nos absolutos como relativos. Le siguen,bastante de lejos, el personal profesional yel técnico.

Asimismo, resulta importante destacar elcambio que se ha producido en la Municipa-lidad de Santa Ana con respecto al incremen-to del personal femenino, el cual ha pasadode representar el 28% en el año 2006 a casiel 50% a finales del 2007. La composición delpersonal obrero refleja en mayor medida di-cho cambio, contando con una cantidad másalta de mujeres que de varones. A partir dela información recogida de los funcionariosediles de Santa Ana, las obreras que traba-jan en la ejecución de los proyectos no sededican solamente a labores manuales, sinoque han asumido, preferentemente, tareasrelacionadas con el almacenaje, provisión ydistribución de insumos y materiales. Estastareas, que resultan ser muy sensibles debi-do a que pueden ser objeto de críticas porcorrupción, están siendo encargadas crecien-temente a mujeres, quienes son percibidascomo personas con un ejercicio ético más fir-me que los varones.

En lo relativo a la condición laboral de los tra-bajadores del Municipio de Santa Ana (vercuadro 11 en anexo 1) los fuertes incremen-tos de personal durante el año 2007 han sidorealizados exclusivamente bajo la modalidadde servicios no personales, lo que significaque los trabajadores recientemente incorpo-rados laboran con contratos que no incluyenacceso a derechos laborales básicos comoseguro médico, compensación por tiempo deservicios y vacaciones. Esta situación podría

explicarse, en parte, por el incremento abrup-to de las transferencias de recursos del canon,los cuales deben ser utilizados principalmenteen proyectos de inversión, que son de natura-leza temporal y por un período determinado.

La Municipalidad de Urubamba, ha experi-mentado un aumento pequeño de sus ingre-sos por concepto de canon aunque no es unaprovincia considerada productora de recursosnaturales. Por tanto, los aumentos de perso-nal han sido menores comparados con el casoanterior, pasando de 94 trabajadores en el año2007 a 133 en el 2008, lo que significa un in-cremento de 41% (ver cuadro 12 en anexo 1).

El grupo que más creció en este período hasido el de profesionales, experimentando unincremento de más de 150%; sin embargo,casi la totalidad de los recién incorporadosha sido contratada bajo la modalidad de ser-vicios no personales. Por su parte, la canti-dad de obreros también aumentó en alrede-dor de 80%, contratados exclusivamente bajola modalidad de servicios personales, es de-cir, con goce de los derechos laborales de ley.

Para el año 2008 la Municipalidad de Echa-rate cuenta con 159 trabajadores, de los cua-les más del 60% tiene un contrato a plazo fijo(ver cuadro 13 en anexo 1), es decir, dichopersonal está considerado en planilla y gozade beneficios laborales. Sin embargo, su re-lación laboral tiene un plazo finito previa-mente establecido. La segunda modalidad decontratación más importante es la de servi-cios no personales, que alcanza al 22% deltotal de trabajadores. Cabe aclarar que estacomposición de personal corresponde sola-mente a la sede central de la Municipalidadde Echarate, sin incluir al personal técnico,

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administrativo ni obreros que trabajan en lasoficinas zonales, información que lamenta-blemente no nos ha sido proporcionada. Con-siderando la magnitud de su presupuesto yteniendo en cuenta que las obras se ejecu-tan principalmente por administración direc-ta, la cantidad total de trabajadores en laMunicipalidad de Echarate debe ser muchomayor a la de Santa Ana.

Un aspecto que caracteriza la gestión de re-cursos humanos en este distrito es la altarotación del personal. Ello está asociado afactores como presiones políticas de gruposde interés, rendimiento laboral y condicio-nes de trabajo de riesgo para los que traba-jan en el campo33. Esta situación dificulta laconvocatoria y la retención de profesionalescompetentes, por ejemplo en las residenciasde obra. Una política adoptada al respectopor la Municipalidad de Echarate ha sido ofre-cer un plus salarial en función a la distanciadonde se localiza el trabajador, cuyo montovaría entre 300 nuevos soles, 600, 800 y unmáximo de 1,500 para el Bajo Urubamba,donde pocos aceptan ir.

De la información presentada hasta aquí y dela observación de campo podemos realizaralgunos comentarios de análisis.

En primer lugar, frente al súbito incrementode los recursos del canon y la presión socialpor obras, las municipalidades de Santa Anay Echarate tomaron la decisión inicial de au-mentar el personal profesional, principal-mente de ingenieros, arquitectos y economis-

tas para las nuevas áreas. Éstas son, por ejem-plo las oficinas de formulación y evaluación deproyectos, la oficina de planificación y presu-puesto, la de contrataciones y adquisiciones,así como para la ejecución de las obras. En muycorto plazo el número de profesionales ha au-mentado de forma explosiva. Los cambios sehan realizado en el camino y muchos de ellosaún están en evolución. Se puede afirmar que,en términos organizativos, existe un aprendi-zaje importante pero que se viene producien-do sin una adecuada planificación.

En segundo lugar, el proceso anterior ha po-sibilitado que los distritos de Echarate y San-ta Ana cuenten con profesionales (ingenie-ros, economistas, contadores) con ampliaexperiencia en instituciones públicas y pri-vadas del Cusco (ministerios, Gobierno Re-gional, municipalidades), especialistas deONGs e incluso funcionarios públicos de otrosdepartamentos, para lo cual los municipioshan tenido que ofrecer remuneraciones com-petitivas en el mercado. Dichos profesiona-les, especializados y con experiencia, podríancontribuir a mejorar la gestión municipal enla medida en que su trabajo se inscriba enun ambiente organizativo que permita apro-vechar estas capacidades. Sin embargo, lainformación recogida no apunta en dicha di-rección. La alta rotación del personal profe-sional impide la acumulación de experiencia,información y conocimiento.

En nuestra opinión, los rápidos cambios or-ganizativos realizados necesitan ser evalua-dos y ajustados, con la finalidad de que for-

33 Nos referimos a los riesgos de accidentes y enfermedades endémicas existentes en la zona (malaria,fiebre amarilla, leishmaniasis) por tratarse de un clima de selva, donde el acceso es difícil y el costo devida alto.

66


men parte de un proceso de fortalecimientoorganizacional que incluya estrategias claras,personal capacitado y motivado y sistemasde información que permitan un flujo de in-formación indispensable para la toma dedecisiones. En este último punto, las tresmunicipalidades que analizamos tienen se-rios problemas porque no hay una culturainstitucional que valore y acumule la infor-mación sobre la gestión. Esta información seencuentra dispersa o no existe. Así, en ningu-na de las municipalidades se pudo encontrarinformación acerca de los proyectos realiza-dos, ni sobre las poblaciones beneficiadas enlos últimos cinco años, ni tampoco sobre elpresupuesto participativo de hace dos años.

Finalmente debemos señalar que la gestiónmunicipal se desempeña en un ambiente deagudización de las rivalidades políticas y deuna fuerte presión social por la realización deobras y demandas de empleo. En los tres ca-sos estudiados, la administración municipalrecién instalada recibe gran apremio de con-trataciones laborales por parte de los miem-bros de su agrupación política. De otro lado,este apremio también proviene de los gruposde la oposición, los cuales frecuentemente de-sarrollan estrategias de confrontación agresi-vas contra las autoridades ediles con la finali-dad de negociar un cambio de conducta poralguna oportunidad laboral. Particularmenteen los casos de Echarate y Sana Ana, las auto-ridades están ofreciendo empleo temporal ala población local utilizando los recursos paramantenimiento de infraestructura que permi-te la Ley del Canon (el 20% del total).

3.2 GESTIÓN PRESUPUESTAL

Este acápite describe y analiza el presupues-to de las municipalidades por fuente de fi-nanciamiento y por tipo de gasto. Para elloutilizamos la información disponible en elSIAF del Ministerio de Economía y Finanzaspara los años 2005 al 2007. La informaciónobtenida en las municipalidades es comple-mentaria.

3.2.1 Presupuesto por fuente definanciamiento

En términos generales, el presupuesto de losgobiernos locales del Perú ha aumentadopaulatinamente en los últimos años. Lasmunicipalidades de Santa Ana, Echarate yUrubamba han visto incrementar significati-vamente sus recursos de las fuentes Canon ySobrecanon, así como del Fondo de Compen-sación Municipal (Foncomun).

El Municipio de Echarate muestra un ma-yor crecimiento en su presupuesto (ver cua-dro 3.3), siendo los fondos del canon los quehan experimentado un salto vertiginoso ensu Presupuesto Institucional Modificado(PIM), pasando de 61.2 millones de nuevossoles en el año 2005 a 193.6 millones en el2007, lo cual implica un crecimiento de216%. Por debajo se encuentran los recur-sos provenientes de Foncomun, que presen-tan aumentos importantes en términos re-lativos (alrededor de 30% entre el 2005 y el2007), pero crecimientos pequeños en tér-minos absolutos.

67


Para el año 2007, la estructura del PIM deEcharate está compuesta principalmente porrecursos del canon y sobrecanon, los cualesrepresentan aproximadamente el 95% deltotal de los ingresos (ver gráfico 3.1). Por su

parte, los fondos del Foncomun significanapenas un poco más del 3% del PIM, mien-tras que el resto de fuentes de financiamien-to cubre el 1.5%.

ECHARATE: PRESUPUESTO POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO, 2007


Gráfico 3.1

ECHARATE: PRESUPUESTO POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO, 2005-2007(Millones de nuevos soles)

Cuadro 3.3

FUENTE DE FINANCIAMIENTO

ECHARATE 20.9 61.2 83.7 68.8 110.4 203.4 25.9 59.0 99.2 38% 53% 49%

CANON Y SOBRECANON 14.9 54.3 76.9 61.2 102.2 193.6 18.7 52.4 91.3 31% 51% 47%

DONACIONES Y TRANSFERENCIAS 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0% 0% 0%

FONDO DE COMPENSACIÓN 4.9 5.5 5.2 5.2 5.9 6.8 5.1 4.8 5.6 98% 82% 83%MUNICIPAL

OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES 0.0 0.2 0.4 0.3 0.2 0.8 0.3 0.0 0.5 93% 1% 58%

RECURSOS POR OPERACIONES 0.0 0.0 0.0 0.6 0.0 0.0 0.6 0.0 0.0 100% 0% 0%OFIC. DE CRÉDITO

RECURSOS DIRECTAMENTE 0.1 0.2 0.2 0.4 1.0 1.2 0.2 0.8 0.8 54% 83% 65%RECAUDADOS

RECURSOS ORDINARIOS PARA 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 100% 100% 99%GOBIERNOS LOCALES

Fuente: MEF.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).

PIA

2005 2006 2007

GASTOEJECUTADO

2005 2006 2007

PIM

2005 2006 2007

AVANCE DEEJECUCIÓN

2005 2006 2007

68


El gasto ejecutado en esta municipalidad haaumentado sustancialmente, pasando de25.9 millones de nuevos soles en el año 2005a 99.2 millones en el 2007, representando uncrecimiento del 283%. A pesar del incremen-to producido en el gasto municipal de Echa-rate, este ha sido inferior a los montos pre-supuestados. El indicador de avance en laejecución presupuestal, que mide la eficaciaen el gasto (gastos ejecutados / presupuestomodificado), aumentó en forma moderada,pasando de 38% en el año 2005 a alrededorde 50% para los años 2006 y 2007, lo que sig-nifica que la municipalidad logró ejecutar lamitad del monto presupuestado para el año.

El incremento del ratio de eficacia del gastode Echarate podría parecer insuficiente. Sinembargo, si se toma en cuenta el fuerte ysúbito crecimiento de los ingresos, este re-sultado es aceptable porque se observa unaumento significativo en el gasto realizado.Al respecto, las transferencias por conceptode canon que recibe este distrito constitu-yen la variable fundamental que explica sucreciente brecha entre ingresos y gastos eje-cutados. Ello ha ocasionado que los saldosde balance (diferencia entre ingresos y gas-tos) de los fondos del canon se incrementenaño a año, pasando de alrededor de 5 millo-

nes de nuevos soles en el año 2004 a 103millones en el 2007 (ver cuadro 3.4).

Es importante recalcar que esta tendencia cre-ciente de los saldos de balance no significa unmal desempeño presupuestal por parte de laMunicipalidad de Echarate. Lo que muestraeste resultado es que los ingresos se incremen-taron en mayor proporción que el gasto ejecu-tado, con lo cual se ha generado un fondo dis-ponible depositado en el Banco de la Nación.

En nuestra opinión –y considerando su reali-dad organizativa– no es conveniente que laMunicipalidad de Echarate invierta cada añoel íntegro de sus crecientes transferencias porcanon, pues ello puede conducirla a un malgasto. En cambio, es más adecuado reservarparte de esos recursos en un fondo que ase-gure un flujo estable de ingresos, aún en con-textos de precios internacionales desfavora-bles y por un período más largo que el tiempode vida del gas de Camisea estimado entre 15a 20 años. En este sentido, la constitución deeste fondo ofrece ventajas porque permiteplanificar el uso de los ingresos de acuerdo auna perspectiva de desarrollo de largo plazo.

Adicionalmente, un fondo con las caracterís-ticas ya mencionadas abre la posibilidad de


AÑO INGRESOS POR CANON EJECUCIÓN DE FONDOS SALDO DE BALANCEDEL CANON

2004 7.3 2.0 5.2

2005 61.1 18.6 42.5

2006 124.6 52.3 72.2

2007 194.5 91.3 103.2

ECHARATE: EVOLUCIÓN DE LOS SALDOS DE BALANCE DE LA FUENTE CANON, 2004-2007(Millones de nuevos soles)

Cuadro 3.4

69


realizar un manejo financiero de los recursosdel canon no gastados en el corto plazo, a par-tir del cual podría obtenerse una tasa de ren-tabilidad financiera. En la actualidad, los sal-dos de balance que se obtienen cada año sonincorporados al presupuesto (PIM) del año si-guiente, lo cual resulta financieramente inefi-ciente porque se van acumulando fondos in-activos crecientes que no producen ningunarentabilidad. Al respecto hay alternativas paraoptimizar el uso de estos recursos, una de ellases la constitución de un fondo patrimonial quese rentabiliza con instrumentos de renta fijaen beneficio de las generaciones futuras34.

El Municipio de Santa Ana también ha tenidoaumentos importantes en su presupuesto (vercuadro 3.5), aunque en menor magnitud com-parado con el de Echarate. La fuente de finan-

ciamiento que ha experimentado el mayorincremento es la de Canon y Sobrecanon, pa-sando de 13.5 millones de nuevos soles en elaño 2005 a 22.1 millones en el 2007, lo queimplica un aumento de cerca de 64%. Por suparte, el Foncomun también ha crecido aun-que a tasas menores que el canon.

De otro lado, los fondos del canon durante el2007 representaron alrededor del 64% delPIM del Municipio de Santa Ana, mientrasque los recursos de Foncomun aportan cer-ca del 25% de sus ingresos totales. El restode rubros financian el 11% del presupuestomodificado del distrito (ver gráfico 3.2).

Con respecto a la ejecución del gasto total,este ha aumentado en forma sostenida, pa-sando de 18.1 millones de nuevos soles en el

34 Destinando el 5% de las transferencias del canon gasifero que recibe el municipio de Echarate, con unarenta fija anual de 6,5% durante 15 años, permite generar una capitalización de 63 millones de soles, lasmismas que acumuladas al año 30 logran un valor de 114 millones. Este fondo permitiría un ingresopermanente por intereses de unos 7 millones al año. Mayor detalle en documento "Optimización de losrecursos del Canon en el Perú: los fondos intergeneracionales" (2007), Grupo Propuesta Ciudadana.


SANTA ANA: PRESUPUESTO POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO, 2005-2007(Millones de nuevos soles)

Cuadro 3.5

SANTA ANA 14.6 19.4 21.7 22.6 26.4 34.4 18.1 25.1 25.5 80% 95% 74%








PIA

2005 2006 2007

GASTOEJECUTADO

2005 2006 2007

PIM

2005 2006 2007

AVANCEEJECUCIÓN

2005 2006 2007

70


año 2005 a 25.5 millones en el 2007, lo queequivale a un crecimiento de 41%. Asimismo,el indicador de ejecución del gasto de SantaAna varía entre 95% y 74%, mostrando efica-cia en la ejecución del gasto programado, locual es destacable si se considera el fuerteaumento de sus ingresos.

En el caso de Urubamba, el presupuesto mo-dificado aumentó casi en 67% entre los años2005 y 2007 (ver cuadro 3.6). La fuente de fi-nanciamiento que experimentó mayor incre-mento es la del canon, pasando de 1.9 millo-nes de nuevos soles en el año 2005 a 5.5 mi-llones en el 2007, lo que representa un creci-

SANTA ANA: PRESUPUESTO POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO, 2007


Gráfico 3.2


URUBAMBA: PRESUPUESTO POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO, 2005-2007(Millones de nuevos soles)

Cuadro 3.6

URUBAMBA 5.2 6.6 8.0 7.8 10.6 13.0 6.5 9.5 6.5 84% 90% 50%





RECURSOS POR OPERACIONES 0.0 0.0 0.0 0.6 0.3 0.0 0.3 0.3 0.0 53% 99% 0%OFIC. DE CRÉDITO




PIA

2005 2006 2007

GASTOEJECUTADO

2005 2006 2007

PIM

2005 2006 2007

AVANCEEJECUCIÓN

2005 2006 2007

71


miento de 190%. Asimismo, los recursos dis-ponibles de Foncomun muestran aumentosmoderados pero sostenidos en el período deevaluación. El resto de fuentes de financiamien-to no experimenta variaciones significativas.

Una característica del presupuesto de Urubam-ba es su menor dependencia con respecto alos recursos del canon gasífero en comparacióncon Echarate y Santa Ana. Para el año 2007 losfondos del canon representaron el 42% del pre-supuesto total, mientras que el Foncomun fi-nanció aproximadamente el 37%. Finalmente,el resto de fuentes de financiamiento ha apor-tado el 20.6% del presupuesto (ver gráfico 3.3).

Entre los años 2005 y 2006, el gasto ejecuta-do por la Municipalidad de Urubamba au-mentó de 6.5 a 9.5 millones de nuevos soles,lo que significa un crecimiento de 46% en unaño. Sin embargo, durante el 2007, la ejecu-ción del gasto bajó a los mismos niveles del2005, lo cual se debe a un menor gasto, encerca de 2 millones, en la fuente Foncomun.Esta situación ha originado una caída en el

indicador de eficacia en la ejecución del gas-to que pasa de 84% y 90% en los años 2005 y2006, a 50% en el 2007.

3.2.2 Presupuesto por tipo de gasto

El incremento del gasto total realizado porla Municipalidad de Echarate se explicaprincipalmente por el crecimiento del gas-to en inversión. De acuerdo a la informa-ción del cuadro 3.7, el gasto en inversiónpasó de 20.3 millones de nuevos soles enel año 2005 a 71.6 millones en el 2007, locual significa un incremento de 253%. Apesar de este fuerte aumento, el indicadorde eficacia en el gasto alcanzó niveles re-lativamente bajos, entre 32% y 48%. Por logeneral, los gastos de inversión avanzancon mayor lentitud que el gasto corriente,debido a que –aun cuando se tenga el pro-yecto viabilizado por el SNIP– se debe con-tar con un expediente técnico, además derealizar los procesos de adquisiciones ycontrataciones que demandan un mayortiempo.

URUBAMBA: PRESUPUESTO POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO, 2007


Gráfico 3.3

72


Los gastos corrientes ejecutados también sehan incrementado durante el período de aná-lisis, aunque en magnitudes muy inferiores alos gastos de inversión. Dentro de este ru-bro, los gastos en bienes y servicios son losque más aumentaron en términos absolutos,seguidos muy de lejos por el gasto en perso-nal y obligaciones sociales. Como es de es-perar, el indicador de eficacia en el gasto co-rriente es alto, alrededor del 90%, debido aque se trata de gastos estandarizados que serealizan con mayor facilidad.

De otro lado, en la Municipalidad de SantaAna el crecimiento del gasto total ejecutado

se explica principalmente por el gasto en in-versión, seguido muy de lejos por el incre-mento del gasto corriente, principalmente enel rubro bienes y servicios (ver cuadro 3.8).Entre los años 2005 y 2006 el gasto de inver-sión ejecutado se elevó de 12.4 a 17.9 millo-nes de nuevos soles; sin embargo, en el año2007 disminuyó a 14.8 millones. La razón queexplica dicha caída es la tardía incorporacióndel Municipio de Santa Ana al Sistema Nacio-nal de Inversión Pública (SNIP). Es decir, cuan-do se produce esta incorporación el ritmo degasto de la municipalidad pasa a depender delnúmero de proyectos con viabilidad del SNIP,y ahí existe un déficit importante.

CATEGORÍA GRUPODE GASTO DE GASTO

ECHARATE: PRESUPUESTO POR GRUPO DE GASTO, 2005-2007(Millones de nuevos soles)

Cuadro 3.7

ECHARATE 20.9 61.2 83.7 68.8 110.4 203.4 25.9 59.0 99.2 38% 53% 49%

PERSONAL Y 0.9 2.1 3.8 0.9 1.6 4.0 0.9 1.0 3.0 95% 60% 76%OBLIGACIONESSOCIALES

GASTOS OBLIGACIONES 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 90% 100% 91%CORRIENTES PREVISIONALES

BIENES Y 1.6 9.4 17.6 2.6 7.5 25.0 2.4 6.9 24.0 91% 91% 96%SERVICIOS

OTROS GASTOS 0.4 0.5 0.0 0.7 0.7 0.3 0.6 0.6 0.2 96% 86% 56%CORRIENTES

INVERSIONES 16.2 45.7 62.3 62.8 94.6 173.6 20.3 45.5 71.6 32% 48% 41%

OTROS GASTOS 0.0 3.0 0.0 0.0 5.5 0.1 0.0 4.7 0.1 0% 85% 77%DE CAPITAL

INTERESES Y 0.1 0.1 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 100% 95% 71%SERVICIOS CARGOS DEDE DEUDA LA DEUDA

AMORTIZACIÓN 1.6 0.4 0.0 1.6 0.3 0.3 1.6 0.3 0.3 100% 99% 87%DE LA DEUDA


PIA

2005 2006 2007

GASTOEJECUTADO

2005 2006 2007

PIM

2005 2006 2007

AVANCEEJECUCIÓN

2005 2006 2007

GASTOSDE CAPITAL

73


Una de las consecuencias de lo descrito enel párrafo anterior es que en el año 2007 elindicador de eficacia en el gasto de inver-sión disminuye, pasando de 76% y 94% enlos años 2005 y 2006 respectivamente, a65% en el 2007. Como se puede ver en elcuadro 3.8, el gasto de inversión de SantaAna en el año 2007 es menor que en el añoanterior.

En el caso de la Municipalidad de Urubam-ba, el gasto de inversión es el que presentamayores variaciones entre los años 2005 y2007 (ver cuadro 3.9). En este sentido, la caí-da del gasto total ejecutado en el año 2007

se explica principalmente por la disminucióndel gasto de inversión, el cual bajó de 5.4millones de nuevos soles en el año 2006 a2.6 millones en el 2007. Como en el caso deSanta Ana, esto se explica por su tardía in-corporación al SNIP, que condiciona el gastoa la declaración de viabilidad de los proyec-tos. La consecuencia de esta caída en el gas-to, acompañada por un aumento del presu-puesto de inversiones, es la disminución delindicador de eficacia en el gasto (gasto reali-zado / presupuestado programado), el cualpasa de 78% y 91% en los años 2005 y 2006respectivamente, a 37% en el 2007, porcen-taje en extremo bajo.


SANTA ANA: PRESUPUESTO POR GRUPO DE GASTO, 2005-2007(Millones de nuevos soles)

Cuadro 3.8

SANTA ANA 14.6 19.4 21.7 22.6 26.4 34.4 18.1 25.1 25.5 80% 95% 74%





INVERSIONES 8.3 13.2 14.7 16.3 19.1 22.9 12.4 17.9 14.8 76% 94% 65%


INTERESES Y 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 100% 100% 64%SERVICIOS CARGOS DEDE DEUDA LA DEUDA



PIA

2005 2006 2007

GASTOEJECUTADO

2005 2006 2007

PIM

2005 2006 2007

AVANCEEJECUCIÓN

2005 2006 2007

GASTOSDE CAPITAL

74


A partir de la evaluación realizada en los tresdistritos en estudio, podemos concluir quela evolución de las inversiones es la principalvariable que explica el desempeño presu-puestal de los municipios, tanto a nivel delos montos ejecutados como de los presu-puestados (PIM). Entre 2005 y 2006 se ob-serva un crecimiento en los gastos de inver-sión realizados. Sin embargo en el año 2007esta tendencia se frena en las municipalida-des de Santa Ana y Urubamba, producto desu incorporación a las reglas del SNIP. Por suparte, los gastos corrientes han mostrado uncrecimiento moderado en algunos casos yconstante en otros.

En lo que sigue, presentaremos dos indica-dores que permiten evaluar comparativa-mente la gestión presupuestal de las munici-palidades en estudio. El primer indicadormide la relación de proporcionalidad entreel gasto corriente y el gasto de inversión, esdecir, qué proporción del presupuesto totalde una municipalidad se destina para gastode capital y, más precisamente, para gastosde inversión. Como se puede ver en el cua-dro 3.10, para los años 2005 y 2006 la mayorparte del gasto total ejecutado en los tresdistritos fue utilizada para inversiones. El gas-to corriente absorbe una proporción menordel gasto, pero es cambiante de un año a otro.


URUBAMBA: PRESUPUESTO POR GRUPO DE GASTO, 2005-2007(Millones de nuevos soles)

Cuadro 3.9

URUBAMBA 5.2 6.6 8.0 7.8 10.6 13.0 6.5 9.5 6.5 84% 90% 50%





INVERSIONES 2.5 2.9 4.2 4.2 5.9 7.1 3.3 5.4 2.6 78% 91% 37%


INTERESES Y 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.0 100% 97% 21%SERVICIOS CARGOS DE LADE DEUDA DEUDA



PIA

2005 2006 2007

GASTOEJECUTADO

2005 2006 2007

PIM

2005 2006 2007

AVANCEEJECUCIÓN

2005 2006 2007

GASTOSDE CAPITAL

75


En particular, el peso de las inversiones en elgasto total de las municipalidades de Echa-rate y Santa Ana se ubica por encima del pro-medio nacional que está cercano al 50%.

Como tendencia, los datos muestran queentre 2005 y 2007 el peso del gasto corrien-te tiende a aumentar en las tres municipali-dades. Pero el aumento más visible en el pesorelativo de los gastos corrientes en el año2007 se da en Santa Ana y especialmente enUrubamba, debido a la caída de las inversio-nes ejecutadas y, en menor medida, al au-mento de sus gastos corrientes. Como hemossostenido antes, este resultado está asocia-do a la incorporación de estas municipalida-des al SNIP.

Si tomamos las cifras del año 2007, los gas-tos corrientes de Echarate, Santa Ana y Uru-bamba representaron el 27.4%, 35.7% y53.8% del gasto total, respectivamente. Es-tas cifras indican que por cada sol destina-do para inversiones en Echarate se gasta me-nos en gasto corriente. ¿Ello estaría sugi-riendo que la Municipalidad de Echarate tie-ne un desempeño administrativo y organi-

zacional más eficiente que las otras dos?Desafortunadamente, la información dispo-nible no permite responder a esta interro-gante. Lo que sí es posible afirmar es queun factor que ayuda a explicar estas dife-rencias lo constituyen las economías de es-cala que tiene Echarate por el mayor tama-ño de su presupuesto.

El segundo indicador que presentamos es elque relaciona el gasto de inversión con elgasto en personal, el cual mide el monto deinversión ejecutada por cada sol gastado ensueldos y salarios. Un primer resultado mues-tra que en Echarate el indicador es muchomás alto que en las otras dos municipalida-des en todos los años, lo que en términossimples nos dice que en el año 2007 logra-ron gastar 24 nuevos soles en inversiones porcada sol destinado a sueldos y salarios; enUrubamba esta relación es de 2 a 1 y en San-ta Ana de 5 a 1. Tan importante diferencia seexplicaría, principalmente, por las economíasde escala en el gasto de inversión públicaobtenidas por Echarate, así como por unamayor capacitación y productividad laboraldel personal.

DISTRITO

EVOLUCIÓN DEL GASTO CORRIENTE Y DEL GASTO DE INVERSIÓN, 2005-2007(Millones de nuevos soles)

Cuadro 3.10

ECHARATE 3.9 15% 8.5 14% 27.2 27% 20.3 78% 45.3 77% 71.6 72%

SANTA ANA 4.5 25% 5.6 22% 9.1 36% 12.4 69% 17.9 71% 14.8 58%

URUBAMBA 2.6 40% 3.5 37% 3.5 54% 3.3 51% 5.4 57% 2.6 40%


GASTO CORRIENTE EJECUTADO

2005 2006 2007

% % %Monto Gasto Monto Gasto Monto Gasto

total total total

INVERSIÓN EJECUTADA

2005 2006 2007

% % %Monto Gasto Monto Gasto Monto Gasto

total total total

76


Los resultados muestran también que en lastres municipalidades en estudio el indicadores cambiante, sobre todo en Echarate. Enefecto, entre los años 2005 y 2006 se produ-ce un aumento en el indicador, pero luego seaprecia una disminución para el año 2007.En lo que respecta a Echarate ello se debe alaumento del gasto en personal en un por-centaje superior al de las inversiones. En loscasos de Santa Ana y Urubamba los gastosde personal se mantuvieron más o menosconstantes, y la reducción del gasto de inver-sión en el año 2007 explica la caída de esteratio en dicho año.

A manera de resumen respecto a la gestiónpresupuestal de las municipalidades, pode-mos señalar lo siguiente:

Los recursos del canon son la fuente prin-cipal que financia la economía de las tresmunicipalidades, y en especial la ejecuciónde sus proyectos de inversión. El aumen-to de los recursos ha sido extraordinario yabrupto en las municipalidades de Echa-rate y Santa Ana que pertenecen a la pro-vincia productora del gas de Camisea. ElFoncomun –principal fuente de financia-miento en los años sin canon– tiene unrol significativo solo en Urubamba.

Las municipalidades en estudio han me-jorado su capacidad de gasto en inversiónde manera sustancial, en especial Echa-rate, cuyo gasto ejecutado pasó de 20 mi-llones de nuevos soles en el año 2005 a71 millones en el 2007. En Santa Ana elgasto pasa de 12 a 15 millones de nuevossoles. En cambio en Urubamba el cambioes poco perceptible.

No obstante el esfuerzo realizado por laMunicipalidad de Echarate, el crecimien-to de los recursos del canon ha rebasadosu capacidad de gasto. La consecuencia deello es la acumulación de saldos de balan-ce crecientes en sus cuentas bancarias, loque en la práctica ha devenido en la con-formación de un fondo de ahorro sin unmanejo financiero que produzca una ren-tabilidad mayor.

La Municipalidad de Echarate muestramejores resultados en comparación conlas otras dos municipalidades, tanto en larelación entre gasto de inversión/gasto co-rriente, como en el indicador más precisoque mide la relación entre gasto de inver-sión y gasto en sueldos y salarios. Sin em-bargo, estos mejores resultados estaríanreflejando principalmente un efecto de las

DISTRITO

RELACIÓN ENTRE GASTO DE INVERSIÓN Y GASTO DE PERSONAL, 2005-2007Cuadro 3.11

ECHARATE 22.6 45.5 23.9

SANTA ANA 6.5 7.5 5.3

URUBAMBA 3.3 4.9 2.2

GASTO DE INVERSIÓN / GASTO DE PERSONAL

2005 2006 2007

Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).

77


economías de escala que le permite sumayor presupuesto.

3.3 GESTIÓN DE LOSPROYECTOS DE INVERSIÓN

La disposición de mayores recursos prove-nientes del canon, los cuales deben ser utili-zados fundamentalmente en gasto de inver-sión, así como las exigencias establecidas porel Sistema Nacional de Inversión Pública enla formulación y evaluación de proyectos, hangenerado en las municipalidades la necesi-dad de mejorar su capacidad de gestión eninversiones.

Con este propósito, los municipios seleccio-nados han implementado oficinas de formu-lación y evaluación de proyectos. Las muni-cipalidades de Echarate y Santa Ana cuentancon una oficina formuladora y otra evalua-dora, pero en la primera se hallan más desa-rrolladas por el hecho de que fueron creadasdos años antes. En tanto Urubamba reciéneste año ha creado una unidad formulado-ra34 y no cuenta con unidad evaluadora. Portanto, el recorrido mostrado por Echarate enla implementación de sus unidades formula-doras y evaluadoras explicaría su mejor ges-tión de proyectos.

Es importante destacar que a pesar de la ins-talación de unidades formuladoras y evalua-doras, la demanda actual para la elaboración

de perfiles de proyectos es muy alta. Por ellolas municipalidades han recurrido a la con-tratación de consultores para la realizaciónde esta tarea. Los resultados del uso de estamodalidad de trabajo han sido diversos. Sinembargo, en la opinión de los funcionariosde los municipios en estudio, los consultoreselaboran proyectos a partir de plantillas pre-determinadas, generando así perfiles que fre-cuentemente no toman en cuenta las carac-terísticas específicas de las zonas en dondevan a ser ejecutados y, por lo tanto, presen-tan limitaciones para responder a las necesi-dades de las poblaciones beneficiarias35 y alos criterios del SNIP.

Otra característica de la subcontratación deldiseño de perfiles es que los consultores pre-sentan experiencia y capacitación principal-mente en la formulación de proyectos de in-fraestructura vial, de servicios públicos, desalud y educación; pero la oferta de formu-ladores especializados en proyectos no con-vencionales (promoción de cadenas produc-tivas, asistencia técnica, calidad educativa,generación de oportunidades de ingresos,etc.) es muy escasa. Ello genera dificultadesa los municipios para el diseño de proyectosde inversión dirigidos a la mejora de las acti-vidades económicas de sus zonas, así comoal desarrollo de capacidades en la población.

A pesar de las dificultades que presenta lasubcontratación de elaboradores de proyec-

34 Cabe aclarar que no es obligatorio que las municipalidades cuenten con estas oficinas. Es una decisiónque depende de la magnitud del presupuesto que manejan. Cuando se trata de municipios pequeños,económicamente no se justifica implementarlas.

35 Una consecuencia de estas deficiencias es la presencia de fallas en el diseño técnico de las obras, talcomo veremos en detalle en el capítulo 4 de este estudio.

78


tos, en ocasiones la existencia de unidadesformuladoras y evaluadoras no es justifica-ble en términos económicos cuando los re-cursos disponibles son pequeños. Este podríaser el caso de Urubamba, cuyos montos deinversión son relativamente pequeños parala implementación de dichas unidades.

En este sentido, resulta importante encon-trar fórmulas organizativas eficientes quepermitan a los municipios de bajos recursoscontar con los servicios de unidades especia-lizadas en la formulación y evaluación de pro-yectos, sin tener que incurrir en el costo fijode su implementación. Habitualmente, di-chos distritos suelen recurrir a las municipa-lidades provinciales o al Gobierno Regionalpara utilizar la asistencia de sus unidadesevaluadoras. Sin embargo, ello no siempre lesha sido conveniente en términos de plazos ycalidad de servicio. En este contexto, la ins-talación de unidades formuladoras y evalua-doras que presten sus servicios desde unamancomunidad de municipalidades es unaalternativa interesante que permite compar-tir costos y aprovechar economías de escala.

Un indicador para medir el avance de la mu-nicipalidad en la generación de proyectos esel número de aquellos declarados viables porel SNIP. El cuadro 3.12 muestra con claridadel avance logrado por Echarate respecto a losotros dos distritos. Ello guarda consistenciacon la experiencia que ha adquirido este dis-trito en la gestión de inversiones. Le sigue eldistrito de Santa Ana, que tiene proyectos via-bles recién a partir del año 2007. Por su parteel distrito de Urubamba no tiene proyectosdeclarados viables, lo que explicaría la dismi-nución ya señalada de su gasto de inversión36.

En suma, la generación de proyectos con via-bilidad del SNIP es uno de los principales de-safíos que deben hacer frente municipalida-des como Urubamba y Santa Ana, reciente-mente incorporadas a este sistema. En el casode Echarate, además de consolidar sus avan-ces en este campo, el desafío de esta muni-cipalidad está en remontar el escaso núme-ro de proyectos de promoción del desarrolloagrario, de mejora de la calidad de la salud yla educación y de aprovechamiento de la bio-diversidad, entre otros.

36 Es probable que ese año la municipalidad se haya dedicado a ejecutar proyectos de continuidad quevenían de la gestión anterior.


MUNICIPALIDAD 2005 2006 2007

ECHARATE 32 105 137

SANTA ANA - - 51

URUBAMBA - - -

NÚMERO DE PERFILES CON DECLARACIÓN DE VIABILIDAD DEL SNIP2005-2007

Cuadro 3.12

79


3.3.1 Destino de la inversión

Con respecto al destino de la inversión eje-cutada por las municipalidades de Echaratey Santa Ana, entre los años 2005 y 2007 lamayor cantidad de recursos ha sido canali-zada a la función Transporte, la cual bordeael 40% de la inversión en ambos distrios. Laprioridad asignada a esta función por estosdos distritos de la provincia de La Conven-ción guarda relación con la necesidad de in-tegración vial de poblaciones campesinasubicadas en un territorio extenso de ceja deselva y selva.

En ambos distritos las funciones Educacióny Cultura, así como Salud y Saneamiento,

han seguido en prioridad, tras la de Trans-porte. En el distrito de Echarate estas tresfunciones representan aproximadamente el68% de la inversión total ejecutada, mien-tras que en el distrito de Santa Ana signifi-caron alrededor del 85%. Es importantemencionar que estas prioridades de inver-sión corresponden en su gran mayoría aobras de infraestructura, lo cual resulta con-sistente con el significativo déficit en infra-estructura pública que históricamente hacaracterizado a la provincia de La Conven-ción. Sin embargo, se han dejado de ladodemandas de la población por proyectosde tipo productivo que apoyen actividadesagrícolas, tal como será examinado en elcapítulo 4.


FUNCIONES 2005 2006 2007 TOTAL

TOTAL INVERSIÓN 20,307 45,533 71,583 137,424

TRANSPORTE 5,002 7,410 41,455 53,867

EDUCACIÓN Y CULTURA 3,174 10,801 8,430 22,405

SALUD Y SANEAMIENTO 1,305 8,544 7,833 17,682

ENERGÍA Y RECURSOS MINERALES 4,435 4,997 2,654 12,086

AGRARIA 2,945 2,579 5,466 10,990

ADMINISTRACIÓN Y PLANEAMIENTO 865 6,031 3,934 10,830

PROTECCIÓN Y PREVISIÓN SOCIAL 702 4,449 971 6,122

INDUSTRIA, COMERCIO Y SERVICIOS 1,141 305 840 2,287

VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO 616 333 1 950

PESCA 122 83 0 205

ECHARATE: DESTINO DE LA INVERSIÓN, 2005-2007(Miles de nuevos soles)

Cuadro 3.13

80


En la Municipalidad de Urubamba, más del40% de la inversión total acumulada entre losaños 2005 y 2007 se destinó a la función In-dustria, Comercio y Servicios (ver cuadro3.15). Ella corresponde a proyectos destina-dos a la construcción de obras de infraestruc-tura de soporte para actividades comercia-

les y servicios como el turismo. A diferenciade las otras municipalidades, la función Trans-porte ocupa el tercer lugar en las priorida-des de inversión del distrito, ello debido a queeste distrito presenta un territorio relativa-mente pequeño, integrado y con poca dis-persión poblacional.



TOTAL INVERSIÓN 12,374 17,887 14,781 45,043

TRANSPORTE 6,375 4,664 8,566 19,605

SALUD Y SANEAMIENTO 2,490 6,617 2,743 11,850

EDUCACIÓN Y CULTURA 1,491 3,827 1,205 6,523

ADMINISTRACIÓN Y PLANEAMIENTO 917 210 1,025 2,152

ENERGÍA Y RECURSOS MINERALES 124 1,167 849 2,140

INDUSTRIA, COMERCIO Y SERVICIOS 442 693 46 1,181

PROTECCIÓN Y PREVISIÓN SOCIAL 239 275 347 861


AGRARIA 6 220 0 225

SANTA ANA: DESTINO DE LA INVERSIÓN, 2005-2007(Miles de nuevos soles)

Cuadro 3.14



TOTAL INVERSIÓN 3,294 5,395 2,609 11,297

INDUSTRIA, COMERCIO Y SERVICIOS 2,185 2,393 0 4,578

EDUCACIÓN Y CULTURA 564 610 855 2,029

TRANSPORTE 308 836 743 1,887

SALUD Y SANEAMIENTO 173 585 606 1,364

ADMINISTRACIÓN Y PLANEAMIENTO 39 500 0 539


PROTECCIÓN Y PREVISIÓN SOCIAL 0 196 114 311

ENERGÍA Y RECURSOS MINERALES 16 47 143 205

AGRARIA 0 33 38 72

URUBAMBA: DESTINO DE LA INVERSIÓN, 2005-2007(Miles de nuevos soles)

Cuadro 3.15

81


3.3.2 Procesos de adquisiciones ycontrataciones públicas

Las contrataciones públicas de bienes, servi-cios y obras tienen como objetivo satisfacerlas necesidades de la población y resolver losrequerimientos de funcionamiento de lasentidades estatales. El proceso de contrata-ción pública está regulado por la Ley de Con-trataciones y Adquisiciones del Estado37 y porlas normas emitidas por el Consejo Superiorde Contrataciones y Adquisiciones del Esta-do (Consucode), órgano supervisor del siste-ma de contrataciones38. De acuerdo a estasnormas, el Consucode divide el proceso entres fases: programación y actos preparato-rios, selección y, finalmente, ejecución delcontrato y liquidación39.

La revisión de los principales procesos deselección en los tres municipios (ver cuadros14, 15, 16 y 17 en anexo 1) muestra que enellos no es frecuente que se lleven a caboprocesos de licitación para la construcción deobras públicas de infraestructura, por el con-

trario dichos proyectos son ejecutados en sumayoría utilizando la modalidad de adminis-tración directa. Los casos de Echarate y San-ta Ana son los que emplean más recurrente-mente esta modalidad, mediante la cual esel propio municipio el encargado de admi-nistrar y llevar a cabo todas las actividadesrequeridas para la ejecución de las obras,como la compra, almacenaje y distribuciónde materiales e insumos, la provisión demano de obra de construcción y la supervi-sión y control de la calidad.

Una de las razones para el uso de esta moda-lidad sería que los municipios no pueden ac-ceder a una oferta consistente de empresasprivadas que brinden servicios de construc-ción que aseguren solvencia técnica y finan-ciera. Ello indica que el mercado local de es-tos servicios es pequeño y poco desarrolla-do. Los funcionarios municipales informaronque muchas de las veces en que se convocóa concursos públicos para la ejecución deobras no se presentaron suficientes posto-res, o los que resultaron ganadores no ter-

37 La nueva Ley de Contrataciones Estatales fue aprobada en junio de 2008 mediante el Decreto Legislativo1017.

38 Los Decretos Legislativos 1017 y 1018, de junio de 2008 crearon el Órgano de Supervisión de las Contra-taciones del Estado (OSCE) y la Central de Compras Públicas – Perú Compras, en reemplazo del Consuco-de.

39 El seguimiento realizado desde el Grupo Propuesta Ciudadana muestra que el Estado, en sus tres nivelesde gobierno, presenta dificultades para programar y convocar procesos de selección. Las principalesdificultades son:

• La necesidad de contar, en los órganos encargados de las contrataciones, con funcionarios y servidorescapacitados y con experiencia.

• El elevado incremento del presupuesto durante el año y las dificultades de coordinación entre las ofici-nas de abastecimiento y presupuesto.

• Inadecuado diseño organizacional y la falta de recursos tecnológicos.• Las áreas usuarias de las entidades que no establecen sus requerimientos de acuerdo a las metas y

objetivos del plan estratégico institucional y del plan operativo. Existe un comportamiento inercial de lasentidades, que programan lo mismo que el PAAC inicial del año anterior, más un pequeño incremento.(Ver "Reportes Nacionales de Vigilancia de la Descentralización, N° 14 y N° 15", Grupo Propuesta Ciuda-dana. Lima, 2008).

82


minaron las obras debido a que hicieronmalos cálculos en sus costos y solicitaron unaampliación del presupuesto que la munici-palidad no acepta. En estas condiciones –se-gún los funcionarios consultados— la moda-lidad de administración directa permite a lasmunicipalidades tener mayor certidumbresobre la culminación de las obras y monito-rear de mejor manera su calidad40.

Otra característica de la modalidad mencio-nada es que permite contratar como manode obra a los beneficiarios del proyecto deinfraestructura, lo que genera recursos mo-netarios adicionales para ellos y posibilita suparticipación activa en la ejecución del pro-yecto. El riesgo de esta práctica es que sepresta al manejo clientelista de la oferta deempleos. Asimismo, esta modalidad otorgacierta flexibilidad a las municipalidades pararealizar modificaciones presupuestales du-rante la ejecución de las obras hasta en un10% de su valor original, con lo cual es posi-ble efectuar ajustes y mejoras técnicas noprevistos inicialmente.

No obstante lo expuesto, cabe señalar quela modalidad de administración directa pa-recería generar menor productividad en lostrabajadores, dado que estos son remune-rados de acuerdo a las horas trabajadas yno en función de la culminación de una ta-rea determinada. Esta situación no generaincentivos en los trabajadores para incre-

mentar su rendimiento, lo cual provocamayor duración y costo en las obras. Ade-más, bajo esta modalidad las municipalida-des presentan mayores costos directos depersonal, así como un mayor costo carga ycomplejidad administrativa, especialmenteen el proceso de adquisición de materialese insumos41. Sin embargo, una de los ries-gos más serios consiste en que la modali-dad de administración directa se presta parala creación de redes de clientelismo políti-co. Por estas razones, muchas opinionesconsideran que cuando existe un mercadoque ofrece este tipo de servicios, la contra-tación de empresas terceras podría ser unaalternativa más conveniente.

Al respecto, cabe señalar que en la Munici-palidad de Urubamba –que también utilizala modalidad de administración directa parala ejecución de sus obras– se ha implemen-tado una variación denominada "contrata-ción a destajo", según la cual la municipali-dad mantiene la administración de los mate-riales e insumos y encarga a un contratista laejecución del proyecto, quien asume la pro-visión de mano de obra calificada y se res-ponsabiliza del cumplimiento de los plazos yde los estándares de calidad. Esta salida "mix-ta" también tiene ventajas y desventajas, talcomo se muestra en el cuadro 3.16, dondese presenta un resumen de las característi-cas de las tres modalidades de ejecución deobras utilizadas por las municipalidades.

40 Al respecto cabe señalar que, al momento de redactar este informe, nos informaron que el inicio de dosobras ya adjudicadas en Echarate (un puente y un colegio) estaba retrasado debido a las controversiassurgidas entre las empresas contratistas ganadoras y la autoridad municipal.

41 Yeng, Choy, J.A (2004); "Contratación pública municipal en infraestructura y servicios con pequeños con-tratistas locales, caso de la municipalidad de Cajamarca. OIT. En este mismo estudio se indica que segúntécnicos independientes consultados, la obra por administración directa es más cara (pg. 41).

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Fuente: Municipalidades de Echarate, Santa Ana y Urubamba.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).

CARACTERÍSTICAS DE LAS PRINCIPALES MODALIDADES DE EJECUCIÓN DE OBRASCuadro 3.16

VENTAJAS

• GENERACIÓN DE EMPLEO PARA LAPOBLACIÓN LOCAL.

• GARANTIZA EL CONTROL DE LAEJECUCIÓN POR LA MUNICIPALIDAD.

• POSIBILITA QUE DURANTE LA EJECUCIÓNSE PUEDAN DAR CAMBIOS HASTA POR UN10% DEL VALOR DE LA OBRA.

• GARANTIZA EL CONTROL DE LAEJECUCIÓN POR LA MUNICIPALIDAD.

• POSIBILITA QUE DURANTE LA EJECUCIÓNSE PUEDAN DAR CAMBIOS HASTA POR UN10% DEL VALOR DE LA OBRA.

• EL RENDIMIENTO DEL PERSONAL ESTÁ ACARGO DEL CONTRATISTA A DESTAJO.

• LA OBRA SE EJECUTA EN PLAZOS MÁSCORTOS.

• TEÓRICAMENTE GARANTIZAN MAYORCALIDAD DE LA OBRA.

• EL CONTRATISTA ESTABLECE TODOS LOSPROTOCOLOS DE PRUEBA INCLUSO PARALOS MATERIALES.

• LOS TIEMPOS DE EJECUCIÓN SONMENORES.

• LOS COSTOS MUCHAS VECES TERMINANSIENDO INFERIORES A LOS DE LAADMINISTRACIÓN DIRECTA.

• LAS EMPRESAS CONTRATISTAS ESTÁNOBLIGADAS A CUMPLIR CON LAS NORMASPARA LA EJECUCIÓN DE OBRAS.

• EL RENDIMIENTO DEL PERSONAL ESTÁ ACARGO DEL CONTRATISTA A DESTAJO.

DESVENTAJAS

• MAYOR CARGA DE PERSONAL QUEIMPLICA MÁS RESPONSABILIDADES YBUROCRACIA MUNICIPAL.

• DECAE EL RENDIMIENTO DEL PERSONAL.

• EL PROCESO DE ADQUISICIONES RETRASAEL CALENDARIO DE EJECUCIÓN.

• MUCHAS VECES LOS CONTRATISTAS SETRAEN PERSONAL DE OTRAS LOCALIDADESDE ACUERDO A SU CONVENIENCIA.

• MAYOR CARGA DE PERSONAL QUEIMPLICA MÁS RESPONSABILIDADES YBUROCRACIA MUNICIPAL.

• EL PROCESO DE ADQUISICIONES RETRASAEL CALENDARIO DE EJECUCIÓN.

• EN LOS CONTRATOS DE SUMA ALZADA LOSCAMBIOS QUE SE PUDIERAN DARREQUIEREN LA CELEBRACIÓN DE OTROCONTRATO Y OTRO PROCESO.

• INCLUSO PARA OBRAS ADICIONALES SETENDRÍA QUE LLAMAR A OTRO PROCESO YOTRO CONTRATO.

• EN LA PROVINCIA NO SE CUENTA CONMUCHAS EMPRESAS QUE OFREZCANESTOS SERVICIOS.

• LAS MYPES NO ESTÁN INSCRITAS ENCONSUCODE.

• NO SE GENERA EMPLEO PARA LAPOBLACIÓN LOCAL O ES LIMITADO.

MODALIDAD

ADMINISTRACIÓNDIRECTA

CONTRATACIÓN ADESTAJO

CONCURSOSPÚBLICOS A SUMAALZADA

3.4 ESPACIOS DEPARTICIPACIÓN Y CONTROLCIUDADANO

Son aquellos que permiten a las organizacio-nes de la sociedad civil tomar parte en las de-cisiones de los gobiernos regionales y localesen temas vinculados a la gestión pública y al

desarrollo de sus respectivas localidades. Asi-mismo, brindan la posibilidad de que los ciu-dadanos puedan vigilar y controlar el desem-peño ético y transparente de sus autoridades.

En términos generales, la participación y elcontrol ciudadano contribuyen a que los go-biernos regionales y locales utilicen de me-

84


jor manera los recursos públicos, especial-mente aquellos que son destinados al gastoen inversión. Asimismo, estimulan el desa-rrollo de relaciones saludables entre el Esta-do y la sociedad civil, en la medida en que segeneran compromisos de trabajo y se com-parten responsabilidades. Finalmente, la par-ticipación y el control ciudadano favorecenla lucha contra la corrupción y los malos ma-nejos de los fondos públicos42.

Cabe señalar que la participación ciudadanaen la gestión del desarrollo regional y locales un derecho reconocido, promovido y re-gulado por la legislación peruana (ver marcolegal en anexo 6).

3.4.1 El Presupuesto Participativo

Constituye un mecanismo efectivo de parti-cipación de la ciudadanía en los distritos es-tudiados y está regulado por la Ley Marco delPresupuesto Participativo43. La informaciónsobre estos procesos fue levantada median-te entrevistas a funcionarios municipales yagentes participantes en cada distrito.

De los procesos de Presupuesto Participati-vo realizados en los tres distritos en estudio,la fase más importante es aquella en la cualse priorizan los proyectos. Una característi-ca importante en esta fase son los talleres

de trabajo, organizados usualmente de ma-nera descentralizada, que se realizan con lafinalidad de abarcar diversas áreas geográfi-cas del territorio distrital y facilitar así la par-ticipación de comunidades y centros pobla-dos alejados de la sede del gobierno local.

Así, en la Municipalidad de Urubamba se or-ganizaron cinco talleres para el presupuestoparticipativo del 2008, en los cuales partici-paron representantes de la sociedad civil (vercuadro 18 en anexo 1). En este caso llama laatención la ausencia de representantes delConsejo de Coordinación Local (CCL) en cua-tro de los cinco talleres, ya que según la nor-ma es el ente llamado a concertar y coordi-nar el proceso44.

Sin embargo, el informe de caso reporta queen Urubamba existe el Consejo de Desarro-llo Provincial de Urubamba (Codepu), cuyosacuerdos tienen carácter vinculante para lamunicipalidad. Al interior de esta instanciahay mesas que desarrollan temas específicosy las cuales están generalmente encabeza-das por algún regidor.

Para el Presupuesto Participativo del año2008, la Municipalidad de Santa Ana organi-zó 10 talleres, dos de ellos centralizados y losocho restantes descentralizados (ver cuadro19 en anexo 1).

42 "¡Organízate, participa y decide!, Presupuesto Participativo 2006". Lima, Grupo Propuesta Ciudadana,marzo de 2005.

43 El primer principio rector de la ley señala que: "Los gobiernos regionales y locales promueven el desarro-llo de mecanismos y estrategias de participación de la sociedad civil en la programación de su presu-puesto, en concordancia con sus planes de desarrollo concertados, así como en la vigilancia y fiscaliza-ción de la gestión de los recursos públicos." Para mayor detalle ver descripción de los procesos de presu-puesto participativo en el anexo 6.

44 El escaso protagonismo de estos consejos está más o menos extendido en la práctica, entre otras razo-nes porque sus decisiones no tienen carácter vinculante y porque a la hora de participar son tratadoscomo un agente participante más.

85


En Echarate, la cantidad de participantes enlos procesos de formulación de los Presu-puestos Participativos osciló entre 220 y 250en los últimos tres años (ver cuadro 20 enanexo 1). Se nos informó además que los ta-lleres se realizan en cada una de las seis ofi-cinas zonales existentes para la ejecución delos proyectos de inversión.

En este caso –a diferencia de los dos anterio-res– se obtuvo también información sobreel tipo de organizaciones que participaron enel Presupuesto Participativo en los últimostres años. Destaca la participación de asocia-ciones de productores agrícolas, que en sumayoría son organizaciones de tipo territo-rial pues llevan nombres de caseríos, anexoso centros poblados del distrito. Solo en algu-nos casos son organizaciones por tipo de pro-ducto (café, cacao) o cooperativas. En segun-do lugar se encuentran las asociaciones depadres de familia (APAFAS) y las juntas admi-nistradoras de agua y saneamiento (JAAS). Entercer lugar figuran los asentamientos o aso-ciaciones rurales y, finalmente, las comuni-dades campesinas y nativas45.

Las organizaciones exclusivamente de muje-res son una minoría. Entre ellas se encuen-tran los comités del vaso de leche y algunasotras como la denominada Asociación deMujeres Amigas de la Naturaleza.

En el distrito de Echarate, el espacio de con-certación más importante es el Consejo deCoordinación Local (CCL), conformado por

miembros de la sociedad civil, la autoridadmunicipal y otras entidades públicas.

En resumen, el Presupuesto Participativo esel mecanismo de participación ciudadanamás vigente en los ámbitos de estudio. Con-voca el interés general porque las organiza-ciones de productores agrícolas, las vincula-das a los servicios de educación, salud y sa-neamiento, y las comunidades y organizacio-nes vecinales del medio urbano, tienen allíla oportunidad de presentar sus proyectospara su priorización en el presupuesto muni-cipal. Sin embargo, adolece de varios proble-mas, entre los cuales el más recurrente es sudificultad para canalizar los intereses de losdiversos sectores sociales y territoriales, asícomo la tendencia a atomizar el gasto de in-versión en pequeños proyectos. Del lado dela ciudadanía, la crítica más recurrente apun-ta al incumplimiento de los acuerdos, ya quelos participantes señalan que la ejecución dealgunos proyectos priorizados demora mu-cho o no se culmina46.

3.4.2 Espacios de control ciudadano yrendición de cuentas

En una visión moderna de la relación entreel gobierno local y la ciudadanía, esta debe-ría contar con mecanismos que le permitanejercer control sobre los servicios que pres-tan las municipalidades. En los municipios deestudio, estos mecanismos son escasos. Así,por ejemplo, en ninguna de las sedes muni-cipales evaluadas existen buzones de suge-

45 En una lista que bordea las 200 organizaciones identificamos solo tres comunidades nativas y siete co-munidades campesinas.

46 Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza (2007); "Presupuesto Participativo 2007. InformeNacional de Monitoreo: Resultados del Proceso Participativo".

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rencias que faciliten la opinión anónima delos ciudadanos. Tampoco existen procedi-mientos internos estandarizados que permi-tan a la población tramitar denuncias y que-jas contra la municipalidad.

Con respecto a los mecanismos de controlestablecidos en la Ley Orgánica de Munici-palidades, en los distritos de Echarate y Uru-bamba están en curso procesos de revocato-ria de sus alcaldes47. Sin embargo, en ningu-no de los casos se ha logrado presentar lasfirmas ante la Oficina Nacional de ProcesosElectorales ONPE, el organismo encargadopara su verificación. Debemos anotar que lapresentación de las firmas no tiene fecha lí-mite y se da la posibilidad de hacerlo en cual-quier época del año.

En muchas ocasiones, los promotores de lasrevocatorias son activistas de los movimien-tos políticos perdedores en el proceso elec-toral anterior. Debido a ello, los partidariosde los alcaldes en ejercicio, tienen la percep-ción de que estas iniciativas se producen conel exclusivo fin de acceder al gobierno muni-cipal para controlar los recursos provenien-tes del canon gasífero. El resultado de esteproceso es una aguda polarización de la po-blación, especialmente en las capitales.

Un factor que contribuye al surgimiento delos procesos de revocatoria es el bajo por-

centaje obtenido por los ganadores de laselecciones. Así, en Echarate y Santa Ana, lasautoridades actuales obtuvieron alrededorde un tercio de los votos válidos. En este con-texto, los movimientos opositores han em-pezado a operar desde muy inicio del ejerci-cio del gobierno edilicio. En Urubamba, aun-que el alcalde fue electo con un 46% de losvotos válidos, el proceso de revocatoria fueigualmente planteado.

En lo referente a los mecanismos de rendi-ción de cuentas, durante el año 2007 la Mu-nicipalidad de Santa Ana convocó a dos au-diencias públicas para dicho fin. La correspon-diente al primer semestre se realizó de ma-nera centralizada en el coliseo municipal,mientras que la segunda fue descentralizaday de acuerdo a un cronograma de reuniones.Según la opinión de funcionarios municipalesde este distrito, estas audiencias públicas brin-daron un clima de confianza y transparenciacon respecto al manejo de los fondos públi-cos de la municipalidad. Según las mismasfuentes, este fue el factor que ayudó a que lasiniciativas de revocatoria no prosperaran.

En el caso de Echarate, las audiencias públi-cas de rendición de cuentas se llevaron a caboen noviembre de 2007, una en la sede delgobierno local, otras descentralizadas en loslocales de las oficinas zonales. La Municipali-dad de Urubamba solo realizó una audiencia

47 Este proceso se inicia con la presentación ante la ONPE de la relación de autoridades por revocar y lasrazones para ello, lo que permite la adquisición de un kit electoral que incluye las planillas para la reco-lección de firmas. El segundo momento consiste en la recolección de las firmas de ciudadanos que res-paldan la revocatoria, para lo cual se necesita presentar y acreditar las equivalentes al 25% de la pobla-ción electoral del distrito o la provincia. Un tercer paso es la verificación de las firmas por el ente corres-pondiente, luego de lo cual este convocará a una consulta. En ella la ciudadanía tendrá que escogerentre las posibilidades de sí y no a la pregunta: ¿Está usted de acuerdo con revocar al actual alcalde? Larevocatoria procede cuando la mitad más uno de los electores asistentes a la consulta vota por el sí.

87


pública de rendición de cuentas durante elaño 2007, a la cual asistieron tres mil partici-pantes. Para dicha reunión no se cumplió condistribuir, en forma previa, un resumen eje-cutivo del informe de gestión. En su lugar fuerepartido –posteriormente a la realización dela audiencia y algunos pocos participantes—un documento que sintetizaba los gastosefectuados y las obras ejecutadas.

3.5 TRANSPARENCIA Y ACCESOA LA INFORMACIÓN

La Ley de Transparencia y Acceso a la Infor-mación, Ley Nº 27806, promulgada el año2002, establece que las entidades públicasdeben implementar mecanismos para hacerpública la información sobre su gestión. Asi-mismo reconoce a todos los peruanos el de-recho de acceder libremente a esta informa-ción, sin distingo de edad, sexo ni raza.

Este acceso puede darse mediante dos me-canismos: a) establecer un procedimiento desolicitud de información que será incluido enla TUPA de la entidad pública, b) implemen-tar un portal electrónico de transparenciacomo medio para difundir información rele-vante de la gestión. La solicitud de informa-ción deberá ser atendida en un plazo no ma-yor de siete días útiles, el que se podrá am-pliar en forma excepcional a cinco días útilesadicionales cuando resulte difícil reunir la in-formación solicitada. Una de las primeras de-cisiones que debe tomar la entidad públicapara dar cumplimiento a la ley es designar al

funcionario responsable de atender estas so-licitudes.

Los informes de caso reportan que ningunade las tres municipalidades ha cumplido condesignar formalmente al responsable de estafunción. En ausencia de ello, cuando un ciu-dadano presenta una solicitud de informa-ción lo derivan a la secretaría, al encargadode relaciones públicas, al gerente municipal,incluso al propio alcalde si el pedido toca te-mas sensibles. En este estudio, a pesar de quelas instituciones encargadas del trabajo decampo (CBC y Arariwa) tomaron contacto conlas autoridades municipales respectivas, elproceso de entrega de la información solicita-da para este estudio presentó inconvenientestraducidos en excesiva demora, desconfianzapara brindar información, información desor-ganizada o, en algunos casos, inexistente48.

Respecto al acceso mediante solicitudes,cabe señalar que en los tres distritos la de-manda de información por parte de las orga-nizaciones sociales o de los ciudadanos enforma individual es una práctica muy pocoutilizada, sea porque la gente no conoce susderechos o porque supone que no se la en-tregarán. Reconociendo que probablemen-te ambas cosas ocurren, hay que decir tam-bién que en estos distritos la población es-pera que la autoridad le rinda cuentas me-diante audiencias públicas o los llamados "ca-bildos abiertos". El asunto es que esta "au-sencia" de pedidos de información contribu-ye a que no exista presión sobre las munici-

48 Estas dificultades en el acceso a la información están bastante generalizadas en las municipalidades, talcomo lo reportamos en el año 2005 mediante un proyecto piloto de vigilancia ciudadana de los gobier-nos locales realizado en 11 municipalidades de Cusco, Puno y Huancavelica. Para mayor información, verel informe "La vigilancia ciudadana en los gobiernos locales", Grupo Propuesta Ciudadana, Perú.

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palidades para establecer los mecanismos deatención que ordena la ley.

En lo que se refiere a la implementación delportal electrónico de transparencia la normadetermina que este debe contener informacióncompleta y actualizada en los siguientes rubros:

Presupuesto: Programa de Inversiones,Ejecución Presupuestal y Presupuesto Ins-titucional de Apertura y Modificado.

Adquisiciones y contrataciones: PlanAnual de Adquisiciones y Contrataciones,convocatorias de procesos de selección yresultados de procesos de selección.

Concejo municipal: Actas, ordenanzas yacuerdos.

Sueldos de los principales funcionarios.

Las municipalidades de Santa Ana y Urubam-ba no cuentan con una página web institu-cional. En cambio, la Municipalidad de Echa-rate sí la tiene. Sin embargo, solo cuenta coninformación desactualizada de algunas orde-nanzas y sobre sueldos, en tanto que no seproporcionan datos sobre la ejecución pre-supuestal, las adquisiciones públicas o losproyectos en ejecución y sus costos.

En suma, la implementación de los mecanis-mos de acceso a la información y transpa-rencia en las municipalidades tiene muy poco

avance, incumplimiento con lo que estable-ce la ley. Pero, al mismo tiempo, la demandade información por parte de la población esescasa. Por ello, consideramos que no bastacon implementar portales de transparencia,sino que se debe diseñar y poner en marchacampañas de difusión y comunicación, conel fin de que los ciudadanos conozcan mássobre su derecho de acceder a informaciónsobre el uso de los ingresos de la municipali-dad y sobre los proyectos que se ejecutan conlos recursos del canon gasífero.

3.6 PERCEPCIONES DE LAPOBLACIÓN SOBRE LASITUACIÓN LOCAL Y LAGESTIÓN MUNICIPAL

Para recoger la percepción de la poblaciónsobre la situación de su localidad se aplicóuna encuesta en las zonas urbanas de los dis-tritos de Echarate, Santa Ana y Urubamba49.Una de las preguntas formuladas fue ¿Cuálcree que es el principal problema de su loca-lidad y que debería ser enfrentado por elgobierno local?

En el distrito de Urubamba los principalesproblemas identificados fueron saneamien-to básico50, planificación urbana y seguridadciudadana (ver cuadro 3.17). En particular, lagente hace referencia a la escasez de agua,el crecimiento descontrolado del comercioambulatorio y la proliferación de mototaxis.

49 La encuesta fue aplicada a una muestra de 561 personas (hombres y mujeres), calculada sobre un universopoblacional de personas mayores de 17 años residentes en los centros poblados del área urbana de los tresdistritos. El tamaño de la muestra fue calculado a través del muestreo aleatorio simple, al 7% de error. Laencuesta fue aplicada a la población urbana porque no existe información disponible sobre el universo dela población rural en dichos distrito (para mayor detalle acerca de la encuesta ver anexo 9).

50 Incluye agua, desagüe y tratamiento de aguas servidas, contaminación de ríos y del aire, ruido.

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En el caso de la ciudad de Quillabamba (San-ta Ana), el primer problema identificado esla seguridad ciudadana, entendida como au-mento de la delincuencia y la prostitución porel crecimiento de la población51. El segundoproblema es el saneamiento básico, el cualagrupa temas de escasez de agua y proble-mas de contaminación en la ciudad. El tercerproblema está constituido por las dificulta-des que enfrenta la actividad agrícola, de laque depende la vida económica de la región.En particular se mencionaron los bajos pre-cios del café y el cacao, la falta de crédito y laescasez de agua de riego.

Como era de esperarse, y a diferencia de losanteriores, los encuestados del distrito deEcharate consideran de lejos los problemasque afectan a la actividad agrícola como los

más importantes, lo cual se explica porquegran parte de la población vive del cultivo deproductos tropicales como café, cacao, cocay frutales. Vale resaltar que el tema del des-empleo es identificado como problema soloen este distrito. Otra diferencia es que en estecaso no se mencionan problemas señaladosen ciudades como Quillabamba y Urubam-ba: escasez de agua, basura, inseguridad yruido de mototaxis.

Asimismo, el tema de la infraestructura vialy el transporte aparece con nitidez solamen-te en Santa Ana. Ello hace referencia a la im-portancia de la construcción de la carreteraasfaltada Cusco-Quillabamba que se inicióhace seis años y avanza lentamente. Asimis-mo, incluye en tema del acondicionamientoy asfaltado de calles, ya que en temporada

51 Este aumento poblacional se debería por un fuerte proceso migratorio rural – urbano de personas quellegan a la ciudad en busca de empleos no calificados. En menor medida por técnicos y profesionalesprovenientes de otras provincias y departamentos.

Fuente: Encuesta a centros poblados urbanos.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).

PROBLEMA URUBAMBA SANTA ANA ECHARATE

SANEAMIENTO BÁSICO, AGUA. DESAGÜE 32.4% 12.1% 6.2

PLANIFICACIÓN URBANA (COMERCIO AMBULATORIO, VÍAS, MERCADO) 14.4% 0% 0%

SEGURIDAD CIUDADANA, AUMENTO DE LA VIOLENCIA URBANA 10.6% 13.6% 0%

SANEAMIENTO AMBIENTAL, INFRAESTRUCTURA DE SALUD 8.0% 7.1% 7.3

CONTAMINACIÓN AMBIENTAL, RUIDO, TALA DE ÁRBOLES 6.9% 0% 0%

TRANSPORTE, CONSTRUCCIÓN DE CARRETERAS, ASFALTADO DE CALLES 0% 8.1% 0%

AGRICULTURA, BAJOS PRECIOS, FALTA DE CRÉDITO, AGUA PARA RIEGO 0% 11.1% 52%

MALA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN, INFRAESTRUCTURA 4.8% 5.6% 8.5%

DESEMPLEO 0% 0% 6%

PERCEPCIÓN SOBRE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS DE LA LOCALIDADCuadro 3.17

90


de lluvias se produce barro mientras en me-ses de estío hay polvareda. Resulta extrañoque el tema del transporte no haya sido men-cionado en Echarate, cuyo extenso territoriosí resulta ser un problema para las poblacio-nes rurales. Ello podría deberse a que lasencuestas se aplicaron en las agrupacionesurbanas de este distrito, las cuales se encuen-tran comunicadas por carretera.

Por último, la mala calidad de la educaciónha sido identificada como un problema en lostres distritos de estudio, haciendo referen-cia tanto a la calidad del servicio como a lainfraestructura educativa.

De otro lado, se formularon dos interrogan-tes para recoger la percepción de la pobla-ción sobre los cambios, tanto positivos comonegativos, ocurridos en su localidad. Así, se

realizó la pregunta ¿En los últimos tres añosqué ha mejorado en su localidad? En los dis-tritos de Urubamba y Echarate poco más dela tercera parte de los encuestados opina queno ha existido mejora alguna en su localidad,lo cual probablemente guarda relación conlos procesos de revocatoria que estaban encurso en estos distritos. Por su parte, en SantaAna, la percepción de la población es máspositiva y solo el 14% de la población piensaque no ha ocurrido ningún cambio.

Asimismo, las poblaciones de los tres distritosopinan que las mejoras de su localidad estánvinculadas principalmente a la infraestructu-ra de transporte, como asfaltado de calles ycarreteras. Esta percepción está claramentevinculada al alto gasto de inversión que lasmunicipalidades de estos dos distritos hanvenido realizando en el sector transportes.

¿EN LOS ÚLTIMOS TRES AÑOS QUÉ HAMEJORADO EN SU LOCALIDAD?

PERCEPCIÓN SOBRE LAS MEJORAS EN LA LOCALIDADCuadro 3.18

TOTAL 190 100.0 196 100.0 177 100,0

NADA 70 36.8 27 13.8 60 33.9

ASFALTADO DE LAS CALLES 34 17.9 81 41.3 18 10.2

LAS CARRETERAS 3 1.6 23 11.7 39 22.0

LA INFRAESTRUCTURA URBANA 20 10.5 8 4.1 13 7.3

ORNAMENTO DE LA CIUDAD 5 2.6 16 8.2 5 2.8

HAY MÁS LIMPIEZA 10 5.3 3 1.5 7 4.0

MAYOR DINAMISMO ECONÓMICO 15 7.9 0 0 3 1.7

EL MERCADO 13 6.8 1 0.5 0 0

HAY MÁS SEGURIDAD CIUDADANA 2 1.1 11 5.6 0 0

OTROS 18 9.5 26 13.3 32 18.1

URUBAMBA

N %

DISTRITO DE APLICACIÓN

SANTA ANA

N %

ECHARATE

N %


91


Ante la pregunta ¿En los últimos tres años quéha empeorado en su localidad?, en el distrito deUrubamba la población opina que es la seguri-dad ciudadana el tema de mayor cuidado. Ellollama la atención, pues a pesar del crecimientoexperimentado, Urubamba es relativamentepequeña. En segundo nivel de importancia figu-ra el aumento del comercio ambulatorio, refle-jando así la dinámica comercial de este distrito.

En el caso de Santa Ana, la población opinaque los principales aspectos que han empeo-rado son la delincuencia, la corrupción en elmunicipio y el alcoholismo y la prostitución.Esta problemática está vinculada al creci-miento urbano de la ciudad de Quillabambapor migrantes en busca de empleo.

Los resultados anteriores contrastan con lasituación de Echarate, donde la agricultura y

el apoyo a esta actividad son los temas quese consideran han empeorado. Ello revela lavinculación económica de la población de loscentros poblados urbanos con las tareas agrí-colas. Los productores perciben que los pre-cios de los productos agrícolas son bajos yque, por el contrario, el precio de los insu-mos (abonos, fertilizantes y pesticidas) haaumentado en los últimos años.

Con respecto a la pregunta sobre los cam-bios en la situación de vida personal, los ha-bitantes de los tres distritos en estudio con-sideran mayoritariamente que su situaciónsigue igual que hace tres años (ver cuadro3.20). En la ciudad de Urubamba, la percep-ción de mejoría es un poco mayor compara-da con Echarate y Santa Ana, lo cual puedeexplicarse por los beneficios que genera laactividad turística.

¿EN LOS ÚLTIMOS TRES AÑOS QUÉ HAEMPEORADO EN SU LOCALIDAD?

PERCEPCIÓN SOBRE LO QUE HA EMPEORADO EN LA LOCALIDADCuadro 3.19

TOTAL 190 100.0 196 100.0 177 100.0

CORRUPCIÓN EN LOS MUNICIPIOS 13 6.8 34 17.3 10 5.6

SEGURIDAD CIUDADANA. 49 25.8 2 1.1

LA DELINCUENCIA 4 2.1 45 23.0 0 0

LA AGRICULTURA 4 2.1 44 24.9

FALTA APOYO AL AGRO. 1 0.5 13 6.6 29 16.4

EL ALCOHOLISMO. 5 2.6 23 11.7 8 4.5

NADA 25 13.2 3 1.5 5 2.8

AUMENTO DEL COMERCIO AMBULATORIO 26 13.7 2 1.0 2 1.1

DISMINUCIÓN DE PRODUCTOS - ALZA DE VIDA 4 2.1 9 4.6 10 5.6

OTROS 59 31.1 67 34.2 67 37.9

URUBAMBA

N %


SANTA ANA

N %

ECHARATE

N %


92


Finalmente ante la pregunta de evaluaciónsobre la gestión municipal (ver cuadro 3.21),los resultados indican que la Municipalidadde Santa Ana tiene el mayor nivel de acepta-ción, donde casi un 64% de la población opi-na que su gestión es buena o muy buena. Lasmunicipalidades de Urubamba y Echarate, encambio, presentan bajos niveles de aproba-ción y alrededor del 55% de sus poblacionescalifican su gestión como mala o muy mala.

Estos resultados guardan relación con las di-ficultades políticas que atraviesan los distri-tos de Echarate y Urubamba por los proce-sos de revocatoria a sus respectivos alcaldes.

En suma, según la percepción de la pobla-ción urbana de los tres distritos, en Quilla-bamba (Santa Ana) hay más mejoras, algu-nas de ellas producto del gasto de inversiónrealizado por la municipalidad en el asfalta-

PERCEPCIÓN SOBRE LA CONDICIÓN DE VIDACuadro 3.20

URUBAMBA

N %


ECHARATE

N %


SANTA ANA

N %

TOTAL

N %

EN LOS TRES ÚLTIMOS MEJOR 61 32.4 49 24.7 43 24.3 153 27.2

AÑOS USTED CONSIDERA PEOR 49 26.1 40 20.2 30 16.9 119 21.1

QUE SU SITUACIÓN ES: IGUAL 78 41.5 109 55.1 103 58.2 290 51.5

NO SABE / NO RESPONDE 1 0.6 1 0.2

TOTAL 188 100.0 198 100.0 177 100.0 563 100.0

¿CONSIDERA QUE LA GESTIÓN DEL ACTUALGOBIERNO LOCAL ES?

EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN MUNICIPALCuadro 3.21

TOTAL 190 100.0 196 100.0 177 100.0

MUY BUENA 0 0 6 3.1 2 1.1

BUENA 82 43.2 119 60.7 75 42.4

MALA 92 48.4 66 33.7 91 51.4

MUY MALA 12 6.3 4 2.0 8 4.5

NO SABE / NO RESPONDE 4 2.1 1 0.5 1 0.6

URUBAMBA

N %


SANTA ANA

N %

ECHARATE

N %


93


do de calles y avenidas, lo cual mejora el as-pecto de la ciudad. En los otros dos distritostambién se asocian las mejoras con las obrasde infraestructura realizadas (carreteras,asfaltado de calles, ornato). Por otra parte, esinteresante constatar que en el distrito quemenos canon recibe (Urubamba) un mayorporcentaje de los encuestados reconoce quesu situación en los últimos años ha mejorado.

3.7 CONOCIMIENTO DE LAPOBLACIÓN ACERCA DELCANON GASÍFERO

Como parte de la evaluación, se procuró in-dagar por el grado de conocimiento que lapoblación de las áreas urbanas de los distri-tos del estudio tienen sobre en canon gasífe-ro que reciben sus gobiernos municipales.Para ello se realizó una encuesta52.

Así, se formuló una pregunta inicial: ¿sabeusted que su localidad o distrito recibe fon-dos provenientes del canon gasífero? El dis-

trito donde la gente muestra el mayor gra-do de conocimiento es Santa Ana, con 79%que responde afirmativamente, seguido deEcharate (58%) y Urubamba (43%). En elcaso de Urubamba, dado que el monto quele corresponde por canon no es muy impor-tante, es comprensible el bajo conocimien-to de la gente. En cambio, en Echarate, lla-ma la atención el alto porcentaje de la po-blación que vive en zonas urbanas que des-conoce este hecho, siendo este distrito co-nocido como uno de los "más ricos del país"por el canon que recibe.

Para explorar la profundidad del conoci-miento que se tiene acerca del canon, aquienes respondieron afirmativamente a lapregunta anterior se les pidió que mencio-naran lo que conocen del canon gasífero.Estas respuestas fueron posteriormenteevaluadas y tabuladas. En los tres casos, lamayor parte de los encuestados maneja al-guna información válida sobre el tema: 72%,59% y 48% en Echarate, Urubamba y SantaAna respectivamente.

52 Ver metodología antes explicada y detalle de encuesta en el anexo 9.

¿SABE USTED QUE SU LOCALIDAD /DISTRITO RECIBE FONDOS PROVENIENTESDEL CANON GASÍFERO?

CONOCIMIENTO DE LA POBLACIÓN SOBRE LA RECEPCIÓN DEL CANON GASÍFEROCuadro 3.22

TOTAL 190 100.0 196 100.0 177 100.0

SÍ 81 42.6 159 80.0 103 58.2

NO 109 57.4 35 20.0 74 41.8

URUBAMBA

N %


SANTA ANA

N %

ECHARATE

N %


94


Si se suman las personas que desde el iniciodeclararon no saber acerca del canon más losque respondieron que sí pero manifestaronuna idea errónea, se tiene que existe un grandesconocimiento sobre el tema: 75% paraUrubamba, 61% para Santa Ana y 57% paraEcharate. En el último caso, la población delcentro poblado de Echarate muestra un me-jor conocimiento acerca del canon gasífero, encambio en los centros poblados rurales dePalma Real y Kiteni el porcentaje de la pobla-ción que desconoce el tema es elevado.

A continuación se muestran algunos ejem-plos de las respuestas obtenidas sobre el ca-non gasífero.

En el distrito de Santa Ana, existen respues-tas más o menos acertadas como: "es unaregalía que tiene la provincia de La Conven-ción y cada municipalidad recibe millones dedinero", "es un derecho que por ley nos co-rresponde, como dueños del gas" o "son re-galías que pagan las empresas gasíferas alEstado y este a su vez lo distribuye a cadalocalidad y región".

También se manifiestan ideas poco acerta-das como: "es un recurso natural", "no be-neficia a la población porque el gas siguecaro", "está siendo mal manejado por lasempresas extranjeras", o "hay obras que seestán haciendo con ese dinero".

En el centro poblado de Echarate, el 90% delos encuestados sabe que su localidad reci-be fondos del canon y se mencionan ideascomo: "son ingresos económicos que vienende la explotación del gas de Camisea" o "sonregalías por la explotación del gas natural".En el centro poblado Palma Real, el 78% delos encuestados no sabe lo que es canon.Entre las ideas erróneas que se manejan pue-den citarse: "es una entidad transportadorade gas" o "es un impuesto como el que todospagan". En el centro poblado de Kiteni, el 67%no conoce lo que es el canon gasífero.

En el distrito de Urubamba, las personas quemuestran algún conocimiento acertado seña-lan: "es el impuesto que paga la Pluspetrol porla explotación del gas", "es lo que se paga porla explotación del gas y reciben más las zonas

¿QUÉ SABE USTED ACERCA DEL CANONGASÍFERO?*

NIVEL DE CONOCIMIENTO SOBRE EL CANON GASÍFEROCuadro 3.23

TOTAL 81 100.0 159 100.0 103 100.0

Alguna idea acertada 48 59.0 76 48.0 74 71.8

Alguna idea no acertada 30 36.0 75 47.0 11 10.7

No sabe / No responde 4 5.0 8 5.0 18 17.5

URUBAMBA

N %

DISTRITO

SANTA ANA

N %

ECHARATE

N %

Fuente: Encuesta a centros poblados urbanos.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).*Esta pregunta se realizó a las personas que dijeron conocer que su distrito recibía fondos por el canon gasífero.

95


donde se ubica el recurso" o "es lo que recibeel municipio pero no sabemos cuánto".

Entre las ideas erradas se menciona: "es elpresupuesto destinado a la explotación delgas" o "es el boleto turístico".

Por otro lado, los resultados de las encues-tas no muestran que exista una correlaciónpositiva entre conocimiento acerca del canony nivel de instrucción de las personas. En San-ta Ana, por ejemplo, la mayoría de las perso-nas que no conoce acerca del canon tieneestudios de secundaria completa y más.

En conclusión, buena parte de la poblaciónurbana desconoce que sus municipios reci-ben recursos por el canon gasífero. El desco-nocimiento sobre el significado y el origendel canon es aún mayor. Esto sorprendenteen lugares como Santa Ana, que es el distritocapital de la provincia donde se ubica el gasde Camisea. Una primera tarea, tanto parala empresa como para las autoridades, seríala de incrementar y mejorar la informaciónacerca del canon gasífero y, de ese modo in-centivar, el derecho que tiene la ciudadaníade vigilar el uso de este recurso.

3.8 PROCESOS DE CAMBIOASOCIADOS AL MAYORGASTO PÚBLICO

El fuerte aumento del gasto público iniciadoen el año 2005 ha conducido a un procesode cambio, muy especialmente en provinciade La Convención. Estos cambios se manifies-tan en el empleo y los salarios, en la activi-dad agrícola y en la mayor demanda de ser-vicios y materiales de construcción. A conti-

nuación se proporciona alguna evidenciacualitativa de ello.

3.8.1 Incremento de empleos y salarios

La elaboración de perfiles de proyectos bajoel marco del SNIP, la elaboración de estudiosde prefactibilidad y factibilidad, la elabora-ción de expedientes técnicos, así como la eje-cución de las obras requieren la participaciónde profesionales de distintas especialidades,lo que ha incrementado su demanda.

Este incremento en la demanda de profesio-nales es más notorio para los ingenieros civi-les, arquitectos, ingenieros electricistas, eco-nomistas, contadores, abogados y especia-listas de la gestión municipal. Ello ha signifi-cado un flujo de profesionales de la ciudad delCusco y de otras provincias hacia La Conven-ción. Estos profesionales son contratados porlas municipalidades bajo distintas modalida-des: personal en planilla, servicios no perso-nales o en calidad de consultores externos.

Por otra parte, el aumento de la actividadde construcción de obras (carreteras, cen-tros educativos, postas de salud, agua y sa-neamiento rural, vías urbanas, etc.) ha ge-nerado un incremento de la demanda detécnicos de mando medio (choferes, alba-ñiles, carpinteros, maquinistas) y de obre-ros permanentes y temporales, muchos delos cuales provienen de las comunidades dela zona.

Esta mayor demanda de profesionales, téc-nicos y obreros ha conducido a un incremen-to diferenciado de los salarios. En Echarate,por la cantidad de recursos disponibles y porlas condiciones de trabajo, la municipalidad

96


paga las remuneraciones más altas53. Los sa-larios varían entre los 1,000 nuevos soles paraun obrero temporal y los 8,000 nuevos solespara los funcionarios de más alto rango. Paralos trabajos en zonas más alejadas y de ries-go (como el Bajo Urubamba, Kepashiato) seofrece un "plus" que varía entre 800 y 1,500nuevos soles. De esta manera, en el momen-to actual los mejores empleadores en la pro-vincia son las municipalidades.

3.8.2 Posible disminución de la actividadagropecuaria

La mayor demanda de mano de obra no califi-cada para las obras en construcción es abas-tecida de manera temporal por campesinoslocales. Sin embargo, debido a que la deman-da es sostenida, esa fuerza laboral estaría to-mando la opción de quedarse por más tiem-po en las obras municipales al punto de quealgunas tareas agrícolas como la cosecha delcafé, el achiote, el cacao y la coca estarían sien-do descuidadas54. Para los campesinos de lazona del Valle de La Convención contar conun empleo temporal de 30 nuevos soles dia-rios es una oportunidad que en términos decostos de oportunidad les es más rentable.

Considerando entonces que el empleo en laactividad agropecuaria está en relación direc-ta al tamaño de la explotación y al nivel tecno-lógico empleado, podemos decir que las másafectadas por este fenómeno son las peque-ñas explotaciones familiares, es decir, aquellasque no generan mayores excedentes y son desupervivencia. En cambio, las explotaciones

agrícolas medianas estarían siendo afectadaspor el incremento del costo de la mano de obraque demandan, cuyo jornal ha aumentado. Lasobras municipales pagan un salario de 30 nue-vos soles diarios, cuando el salario agrícola fluc-túa entre los 10 y 12 nuevos soles.

Aún no se puede hablar de un abandono detierras ya que es probable que la gente acu-da a las obras municipales aprovechando losmeses en que el trabajo agrícola disminuyeo podrían estar dejando de trabajar algunoscultivos de panllevar poco rentables como layuca, la virraca o la uncucha. Las interrogan-tes que surgen son: ¿Si este fenómeno tem-poral se mantiene en el mediano y largo pla-zo ayudaría o no a una reestructuración yreacomodo de la actividad agropecuaria?, y¿puede la agricultura del café y el cacao com-petir con estos salarios o saldrá perjudicada?

En el corto plazo, producto del gasto públi-co creciente, las economías locales se handinamizado, lo cual conlleva a un mayor in-greso para las familias. Sin embargo, las in-terrogantes son preocupantes en el media-no y largo plazo, cuando el gas se agote. Porello, es necesario que este tema sea anali-zado con más detenimiento para evitar queun gasto público excesivo y no planificadotermine perjudicando actividades económi-cas más sostenibles como la agricultura.

3.8.3 Incremento de precios locales

La presencia de trabajadores y prestadoresde servicios "foráneos" ha incrementado la

53 Le siguen Santa Ana y, finalmente, Urubamba.54 Este riesgo ha sido señalado con insistencia en los focus group y entrevistas realizadas en el distrito de

Santa Ana y en Echarate, no así en el Bajo Urubamba.

97


demanda por servicios de alojamiento, ali-mentación y transporte. A ello han respon-dido favorablemente los empresarios localesde Santa Ana y Echarate, quienes ahora es-tán utilizando plenamente sus capacidadesinstaladas antes desocupadas. En algunoscasos, se están realizando ampliaciones desus locales y nuevas inversiones. Así, en San-ta Ana vale destacar la importancia de alqui-ler de viviendas.

En cuanto a transporte, han surgido nuevasopciones a precios diferenciados. En Echara-te podemos señalar la existencia de serviciosdiarios permanentes de transporte desdeQuillabamba, con alrededor de 30 automó-viles de tipo Station Wagon. Hace cinco añosno existía este servicio. El número de unida-des se ha incrementado paulatinamente y seespera un aumento aún mayor. En Quilla-bamba cabe destacar la aparición del servi-cio de transporte de pasajeros al Cusco encamionetas tipo 4 x 4 cerradas. Ellas hacen untiempo de recorrido de cinco horas en vez deocho que les toma a los buses. Los precios deestos servicios son variados. De esta manera,los autos Station Wagon, que son los más rá-pidos, cobran 40 nuevos soles de Quillabam-ba a Cusco, las camionetas 4 x 4 cobran 30nuevos soles y los buses 20 nuevos soles.

Los precios de los alimentos locales tambiénse han incrementado. Así, el precio de un al-muerzo en Quillabamba ha aumentado en100% en los dos últimos años, costando ac-tualmente entre 5 y 6 nuevos soles.

De otro lado, el crecimiento de la construc-ción de infraestructura ha incrementadofuertemente la demanda de materiales comocemento, fierros, alambres, clavos, maderas,

yeso, pinturas, sanitarios, calaminas, made-ra, etc. Este hecho ha significado el aumentode los precios y la presencia de proveedoresprovenientes de distintos puntos del país,incluso de Arequipa y Lima.

En forma simultánea, la ejecución de obrasde infraestructura vial ha incrementado lademanda de maquinaria pesada y equiposdiversos, por ello las municipalidades queantes tenían maquinaria con capacidad su-butilizada, hoy la usan plenamente e inclusohan aumentado su número. El resultado esque la demanda es mayor que la oferta enlas municipalidades y el déficit es cubiertomediante el alquiler de la maquinaria dispo-nible en el mercado local, que en la actuali-dad también es escasa, lo que genera el au-mento de la tarifa por alquiler.

En términos generales, la población local per-cibe que el nivel de precios ha aumentado: "haymás plata, pero la vida es más cara", es un co-mentario que se escucha con frecuencia.

En suma, el fuerte aumento del gasto públi-co en la ejecución de obras en los dos últi-mos años está generando cambios en elmercado laboral, en el mercado de serviciosy el nivel de precios en la provincia de LaConvención, principal beneficiada con lastransferencias del canon gasífero en el de-partamento del Cusco. Encontramos clarosindicios de que la demanda de mano de obrapara las obras municipales está siendo cu-bierta por campesinos que de este modo ob-tienen mejores salarios. Sin embargo, es ne-cesario evaluar los efectos de este despla-zamiento de mano de obra agrícola, espe-cialmente de cultivos exportables como elcafé, el cacao y el achiote.

EVALUACIÓN DEPROYECTOS DEINVERSIÓNSELECCIONADOSFINANCIADOS CONEL CANON GASÍFERO

4

100


101

EVALUACIÓN DEPROYECTOS DE INVERSIÓNSELECCIONADOSFINANCIADOS CON ELCANON GASÍFERO

4

En este capítulo se presentan las opiniones y las percepciones de los beneficiarios sobre los proyec-tos que las municipalidades han ejecutado o están ejecutando con los recursos del canon55.

la calidad de vida de la población y el incre-mento de infraestructura que permita aumen-tar la productividad y la competitividad eco-nómica. Para ello se realizó un análisis de lasnecesidades de cada distrito a partir de los pla-nes de desarrollo y de otros documentos dis-ponibles. Sobre esta base se definieron los cri-terios para la selección de proyectos.

55 La metodología utilizada para recoger dichas opiniones fue la de grupo focal y entrevistas, en los queparticiparon hombres y mujeres de las zonas donde están ubicados los proyectos seleccionados en cadadistrito. Por cada proyecto seleccionado se programó una reunión de grupo focal, distribuidos del modosiguiente: tres grupos focales por distrito en Santa Ana y Urubamba; en el distrito de Echarate se realiza-ron 4 grupos focales (2 en el alto Urubamba y 2 en el Bajo Urubamba).La reunión de grupo focal se realizó con representantes de la población beneficiaria involucrada en laejecución del proyecto. Cada reunión debía convocar la participación de 8 a 10 personas (mujeres y varo-nes). Los temas elegidos para el trabajo con grupos focales fueron tres: a) prioridad del proyecto según lasnecesidades de la comunidad, b) satisfacción con los resultados/impactos reales o esperados del proyectoy c) participación en la selección, ejecución y mantenimiento. La duración de la reunión podía variar entredos a tres horas como máximo. Mayor detalle de la guía del grupo focal ver en anexo 10.

4.1 PROYECTOSSELECCIONADOS EN SANTAANA, ECHARATE YURUBAMBA

Los proyectos evaluados fueron seleccionadospor su capacidad de contribuir a la mejora de

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De esta manera, fueron seleccionados 10 proyectos: tres en Santa Ana, cuatro en Echarate ytres en Urubamba.

PARA ECHARATE Y SANTA ANA PARA URUBAMBA

CRITERIOS DE SELECCIÓN DE PROYECTOSCuadro 4.1

- PROYECTOS QUE AMPLÍEN LA INFRAESTRUCTURAVIAL EXISTENTE Y QUE PERMITAN LA INTEGRACIÓNDE POBLACIONES ALEJADAS Y/O CON POTENCIALPRODUCTIVO HACIA ZONAS DE MAYOR DENSIDADDEMOGRÁFICA, MEJORANDO ASÍ SU ACCESO AMERCADOS FINALES O INTERMEDIOS, Y QUESIGNIFIQUEN UNA DISMINUCIÓN EN LOS COSTOS DETRANSPORTE.

- PROYECTOS QUE MEJOREN LA INFRAESTRUCTURA Y/O AMPLÍEN LA COBERTURA DE LOS SERVICIOS DESALUD Y EDUCACIÓN.

- PROYECTOS QUE MEJOREN LA INFRAESTRUCTURA,CALIDAD Y COBERTURA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOSBÁSICOS DE AGUA, SANEAMIENTO Y ELECTRICIDAD.

- PROYECTOS QUE CONTRIBUYAN A LA ACUMULACIÓNDE CAPITAL O A LA MEJORA TECNOLÓGICA EN LAAGRICULTURA.

- PROYECTOS QUE MEJOREN LA INFRAESTRUCTURA DELAS REDES FLUVIALES DE TRANSPORTE,ESPECIALMENTE EN EL BAJO URUBAMBA.

- PROYECTOS QUE MEJOREN LA INFRAESTRUCTURA Y/O AMPLÍEN LA COBERTURA DEL SERVICIO PÚBLICO DEEDUCACIÓN Y SALUD.

- PROYECTOS QUE MEJOREN LA INFRAESTRUCTURA,CALIDAD Y COBERTURA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOSBÁSICOS DE AGUA, SANEAMIENTO Y ELECTRICIDAD.

- PROYECTOS QUE CONTRIBUYAN A LA ACUMULACIÓNDE CAPITAL O A LA MEJORA DE TECNOLOGÍA EN LAACTIVIDAD AGROPECUARIA.

- PROYECTOS QUE PERMITAN MEJORAR LAINFRAESTRUCTURA DE SOPORTE DE ACTIVIDADESTURÍSTICAS Y/O COMERCIALES.

CRITERIOS COMPLEMENTARIOS

- SE PREFERIRÁ AQUELLOS PROYECTOS QUE IMPLIQUEN MAYORES MONTOS DE INVERSIÓN EJECUTADOS YBENEFICIEN A UNA MAYOR CANTIDAD DE POBLACIÓN.

- LOS PROYECTOS SELECCIONADOS DEBERÁN CONSIDERAR ALGUNOS CONCLUIDOS Y OTROS EN EJECUCIÓN.

- SERÁ RECOMENDABLE QUE ALGUNOS PROYECTOS SELECCIONADOS HAYAN PASADO POR EL SNIP Y/O POR ELPRESUPUESTO PARTICIPATIVO.

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Capítulo 4:EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN

SELECCIONADOS FINANCIADOS CON EL CANON GASÍFERO

La selección de los proyectos se realizó endos etapas. Primero, se elaboró una lista deproyectos con información obtenida de cadamunicipio siguiendo los criterios menciona-dos. Seguidamente, este listado preliminarse conversó con las autoridades locales quie-nes nos hicieron llegar su opinión. Con ex-cepción del proyecto de reforestación, el res-to son proyectos de infraestructura econó-mica y social; esta ausencia de proyectos depromoción de la producción agropecuaria yde fortalecimiento del capital social y hu-mano refleja un déficit real del que adole-cen las municipalidades y que señalamos enel capitulo 2.

De los 10 proyectos seleccionados tres sonproyectos concluidos por la gestión municipalanterior (Mercado municipal de Urubamba,Agua y desagüe de San Pedro, Centro educa-tivo Sensa). Otros cuatro proyectos están sien-do ejecutados o fueron ejecutados por la ges-tión actual, aunque su priorizacion viene dela gestión anterior (Trocha carrozable SantaTeresa, Electrificación Mazokiato, Saneamien-to Camisea, Canalización río Chajhuar). Final-mente, tres proyectos fueron priorizados yestán siendo ejecutados por la gestión actual(carretera Kepashiato, cuna jardin, forestacionChichima). La mayor parte de los proyectosfue priorizado mediante el Presupuesto Parti-

Fuente: Municipalidades; MEF.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).

PROYECTO DISTRITO ÁREA PRIORITARIA

CONSTRUCCIÓN DE TROCHA CARROZABLE SANTA MARÍA - SANTA TERESA SANTA ANA INFRAESTRUCTURAVIAL

CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE SANTA ANA INFRAESTRUCTURAY DESAGÜE EN LA COMUNIDAD DE SAN PEDRO ALEJUYOC DE AGUA Y DESAGÜE

REFORESTACIÓN DE ÁREAS DEGRADADAS EN CHICHIMA SANTA ANA REFORESTACIÓN

CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE ELECTRIFICACIÓN RURAL EN LA ECHARATE ELECTRIFICACIÓNCOMUNIDAD DE MAZOKIATO

CONSTRUCCIÓN DE CARRETERA KEPASHIATO - KIMBIRI; TRAMO ECHARATE INFRAESTRUCTURAMEJORAMIENTO DE LA CARRETERA KEPASHIATO - BOCA SANTA ANA VIAL

CONSTRUCCIÓN DE SANEAMIENTO BÁSICO INTEGRAL CAMISEA ECHARATE INFRAESTRUCTURADE AGUA Y DESAGÜE

CONSTRUCCIÓN DE INSTITUCIÓN EDUCATIVA INICIAL Nº187 SENSA ECHARATE INFRAESTRUCTURAEDUCATIVA

CONSTRUCCIÓN DEL MERCADO MUNICIPAL DE URUBAMBA URUBAMBA INFRAESTRUCTURADE COMERCIO

CANALIZACIÓN DEL RÍO CHAJHUAR URUBAMBA INFRAESTRUCTURADE RIEGO

CONSTRUCCIÓN DE CUNA JARDÍN URUBAMBA INFRAESTRUCTURADE EDUCACION

PROYECTOS SELECCIONADOS EN LOS TRES DISTRITOSCuadro 4.2

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cipativo, pero sólo uno cuenta con la ficha delSNIP (Electrificación Mazokiato)

4.2 EVALUACIÓN DE LOSPROYECTOS

Debido a la ausencia de información quepermita medir de manera cuantitativa losresultados de los proyectos, se consideróconveniente utilizar información cualitativaobtenida mediante grupos focales con fami-lias beneficiarias.

Los grupos focales realizados han permitidorecoger percepciones y opiniones de la po-blación sobre tres temas específicos de losproyectos seleccionados: a) si el proyectorespondió o responde a una necesidad prio-ritaria de la comunidad, b) los resultados eimpactos del proyecto en las condiciones devida de las familias y c) la participación delos beneficiarios en la selección y ejecucióndel proyecto.

La descripción de proyectos que se realiza acontinuación no es homogénea ya que no fueposible obtener la información en las munici-palidades y porque, con excepción de uno, losproyectos evaluados no disponen de la ficharesumen con que cuentan los proyectos ins-critos en el banco de proyectos del SNIP.

La evaluación de los proyectos ha seguidocuatro criterios: prioridad del proyecto den-tro de las necesidades de la población, eva-luación del diseño y la ejecución del proyec-to, percepción de satisfacción con los resul-tados del proyecto y participación de la po-blación beneficiada en la formulación, dise-ño, ejecución y monitoreo de los proyectos.

4.2.1 Distrito de Santa Ana

A Construcción de trocha carrozableSanta María - Santa Teresa

Este proyecto responde a una necesidad deprimer orden de los ciudadanos del distritode Santa Teresa, ya que un aluvión en 1998arrasó la línea férrea y la carretera y el puebloquedó aislado del Cusco y de Quillabamba.

Para atender esta situación de emergenciase construyó una trocha carrozable que vin-cula Santa Teresa con Santa María a travésde una vía peligrosa y distante (tiene 33 kmy toma dos horas recorrerla en automóvil).

Hasta el año 2006, la otra alternativa para lle-gar al Cusco consistía en cruzar el río Vilca-nota utilizando una oroya o cajón de metalsujeto por cuerdas para luego caminar cua-tro horas hasta a Aguas Calientes, donde eraposible tomar el tren. Por ello, en opinión deun entrevistado de la zona, "el proyecto nacede una tremenda necesidad, porque despuésdel aluvión no había forma de transportar losproductos y eran los comerciantes los que seaprovechaban, los productos que venían delCusco eran demasiado costosos".

Por ello, las autoridades y pobladores del dis-trito de Santa Teresa hicieron gestiones anteel Gobierno Regional e incluso ante el Go-bierno Nacional, para conseguir que se eje-cutara el proyecto.

El proyecto evaluado toma una vía de salidaalternativa más corta y segura, sigue el cur-so del río Vilcanota (27 km) hacia Santa Ma-ría y luego a Quillabamba y Cusco. La obra,financiada por las municipalidades de Santa

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Ana y Santa Teresa, y por el Gobierno Regio-nal de Cusco, fue inaugurada a fines de mayo.El costo total fue de seis millones de nuevossoles, aunque en el presupuesto de la Mu-nicipalidad de Santa Ana figura la cifra de1,370,463 nuevos soles56. Esta vía también fa-cilitará la consolidación de una nueva ruta tu-rística hacia Machu Picchu y generará opor-tunidades de negocio para la gente de SantaTeresa57. Como menciona un poblador entre-vistado, Ya tenemos facilidad para salir paracualquier sitio, antes no venía turismo, ahoraya llegan turistas, eso genera más trabajo".

Por tanto, el impacto potencial del proyectoen el mediano plazo debe ser evaluado en surelación con la construcción del puente Ca-rrilluchayoc, que hace posible una salida másrápida para los productos agrícolas hacia elCusco, pero también la consolidación de unaruta turística. Pero si las autoridades no con-trolan el crecimiento urbano se pueden ge-nerar problemas similares a los que hoy exis-ten en Aguas Calientes (crecimiento desor-denado y deterioro del medio ambiente).Algunas opiniones son ilustrativas de lo di-cho. Así, comente un transportista local, "lostransportistas ya nos estamos organizando,porque trabajar con turismo es difícil, nece-sita orden, reglas y normas, antes estuvimostrabajando desordenadamente". Otro pobla-dor añade, "a todos nos va a dar oportuni-dad de trabajar, solo hay que estar prepara-do para poder recibir más visitantes".

Respecto a los riesgos, un poblador indicaque "la ciudad se está tugurizando, la gente

hace subir los alquileres por el turismo, por-que hay meses en que vienen turistas en can-tidades, con todo eso hay desorden social, lagente de los hostales, los transportistas noestán capacitados".

B Construcción del sistema de aguapotable y desagüe San Pedro deAlejuyoc

El proyecto tuvo un costo de 132,869 nue-vos soles y consistió en la construcción deun sistema de agua y desagüe para las fami-lias de San Pedro de Alejuyoc, comunidadubicada a 5 km de la ciudad de Quillabamba.Fue ejecutado en el año 2006 durante la ges-tión municipal anterior. Antes de su construc-ción, la población beneficiada tomaba aguade manera precaria. Como relata un pobla-dor, "antes tomábamos agua de las acequias,otras familias cargaban el agua en baldes lar-gas distancias". A consecuencia de ello, lapoblación estaba expuesta a enfermedadesdiarreicas, parasitosis, malaria, fiebre amari-lla y hepatitis.

Por ello, se consideró la construcción de ser-vicios de conducción y dotación de agua po-table y de letrinas para cada familia. Actual-mente, cada una de las 27 familias de la co-munidad dispone de una pileta con agua clo-rada y de letrinas.

Este proyecto fue demandado durante mu-chos años por la comunidad en todas las ins-tancias gubernamentales. Los informantesseñalan que conseguir la aprobación del pro-

56 Esta cifra debe ser leída como el aporte de esta municipalidad al financiamiento del proyecto.57 El flujo actual de turistas se estima entre 100 a 150 por día.

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yecto fue una tarea complicada dado el pe-queño tamaño pequeño de su población. "Enla municipalidad nos decían que ellos aten-dían proyectos para más de 100 familias ycomo nosotros somos solo 27 familias, no nosquerían considerar". El proyecto es produc-to de una lucha permanente de estos cam-pesinos, por ello ahora muestran enormesatisfacción por su ejecución, que fue conse-guida mediante el Presupuesto Participativo.

Sin embargo, existe un actual problema ac-tual debido a que la tubería que conduce elagua revienta con frecuencia por fallas en eldiseño ya que el sistema no cuenta con cá-maras rompe presión. Como indica un pobla-dor, "esto se debe a que la obra se hizo enforma apurada, cuando la alcaldesa ya esta-ba terminando su gestión en el año 2006".Respecto a la labor realizada por el residen-te de la obra opinan que "ha trabajado muymal, muy acelerado. En el momento de ha-cer la obra el ingeniero no venía, todo lo de-legaba al maestro de obra".

Este problema ha generado gran insatisfac-ción en los beneficiarios. Además, los pobla-dores perciben que en comparación conobras realizadas en otros distritos ellos hanaportado más. Así, por ejemplo, los pobla-dores construyeron en gran medida las letri-nas. Por ello están gestionando ante la mu-nicipalidad para que se haga una nueva obra:"Hemos presentado un nuevo proyecto paraque se haga nueva instalación de las tube-rías con sus rompe presiones y también consus baños familiares, este año estamos pro-gramados para que se haga nuevamente".

A pesar de las fallas señaladas la obra tieneun impacto positivo en la salud de la pobla-ción, especialmente de los niños, con la dis-minución de enfermedades y de la desnutri-ción crónica58. Gracias a la concreción delproyecto ahora "cada uno tiene agua en sucasa y ya nadie tiene que cargar el agua, tam-bién tenemos baño propio y pozo séptico"."Con el agua y los baños que tenemos estácambiando el modo de vivir, las personas aho-ra ya se pueden bañar, toman agua clorada".

Respecto a la participación de los beneficia-rios en la implementación del proyecto, enel proceso de ejecución aportaron con manode obra, mediante faenas. "Hemos hechoapertura de zanjas, también hemos cargadoarena. El baño y la ducha que es de adobe,eso lo hemos construido nosotros, cada uno".

Luego de la entrega de la obra, los beneficia-dos organizaron una junta administradora deagua y saneamiento (JAAS) para el manteni-miento del sistema. "El mantenimiento lohacemos cada mes, en meses de lluvias esmás". "Cada familia ponemos cuotas men-suales de un sol cincuenta para el cloro".

C Reforestación de áreas degradadasen Chichima

El proyecto se propone reforestar áreas afec-tadas por la actividad agrícola migratoria ypor las quemas ocurridos en años pasados.La idea surge a partir de los resultados posi-tivos que han obtenido medidas de mitiga-ción ambiental realizadas con el Ministeriode Transportes, encargado del mantenimien-

58 La falta de agua potable y desagüe son determinantes importantes de la desnutrición infantil, por lo quesu instalación tiene un rápido impacto en la salud de la gente.

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to de la carretera. Las áreas por reforestarpertenecen a la comunidad de Chichima,ubicada en una montaña frente a la ciudadde Quillabamba. Para ello, en convenio conla municipalidad, se planteó la construcciónde un vivero forestal donde se cultiven losplantones requeridos. La reforestación tienedos componentes: plantación de árbolesmaderables como eucalipto, cedro y ciprés;y la plantación de árboles frutícolas como loscítricos.

A la fecha se ha avanzado con la construc-ción del vivero y la instalación de los planto-nes. Una vez que estos hayan desarrolladoen forma conveniente, vendrá la fase de re-forestación propiamente dicha en la cual losplantones serán trasladados al campo de for-ma permanente. El costo del proyecto es de108,246 nuevos soles y se financia con losrecursos del canon gasífero y con aportes dela comunidad en mano de obra.

Respecto a la prioridad del proyecto los cam-pesinos entrevistados59 dicen que "la refores-tación es algo que la comunidad necesita paramejorar el medio ambiente". Indican que enla zona el agua es escasa y eso se debe enparte a que los árboles del bosque han idodesapareciendo. "Primero debería ser elagua, porque sin agua no hay vida", comen-tan enfatizando la importancia de este recur-so para las actividades agrícolas. Para susten-tar la relación añaden que: "donde hay ve-getación hay hojarasca y se empieza a for-mar una especie de colchón que absorbe,que retiene el agua".

Los entrevistados señalan que a la fecha yaestá instalado el vivero para sembrar los plan-tones. Para indicar la naturaleza de largamaduración del proyecto, entre 5 a 10 años,sostienen: "es un proyecto de mediano pla-zo, todavía falta que las plantas crezcan y quelas plantemos". Se ha constituido un comitéde forestación encargado de apoyar las acti-vidades requeridas. En vista de que han te-nido fracasos anteriores con este tipo de ac-ciones, como cuando se plantaron cítricos enlas laderas que murieron por la falta de agua,los pobladores prefieren esperar los resulta-dos finales para opinar sobre el beneficio.

Si bien los pobladores reconocen la impor-tancia del proyecto para recuperar el bosquey la biodiversidad, que antes abundaba en lazona, tienen claro que eso no contribuye aresolver sus necesidades inmediatas. "Coneso no se va solucionar el problema del agro,solamente es para la protección del medioambiente, eso no se traduce en beneficioconcreto para la familia". En este sentido, losentrevistados añaden que lo que más nece-sitan es apoyo a la actividad agrícola, conasistencia técnica, crédito e irrigaciones.

Es claro entonces que por tratarse de un pro-yecto cuyos resultados se ven en el medianoplazo, los campesinos expresan cierto escep-ticismo. Así, ante la pregunta sobre la satis-facción con el proyecto, un entrevistado res-pondió "no todavía, porque del dicho al he-cho hay mucho trecho, primero el proyectotiene que hacerse, ya después podremosdecir si está bien o si está mal".

59 En este caso, no se logró llevar a cabo el grupo focal pues los pobladores viven en forma dispersa y estánocupados en la cosecha del café. Por ello, se realizaron entrevistas con miembros de la comunidad.

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Respecto a la participación de los beneficia-rios, algunos entrevistados señalan que loconsiguieron haciendo gestiones en la mu-nicipalidad pero no es claro si este proyectofue seleccionado en el Presupuesto Partici-pativo. El comité de forestación es el quemantiene la comunicación con la municipali-dad. En la ejecución de las actividades inicia-les la población ha aportado con mano deobra (haciendo hoyos y acondicionando elvivero) que les fue pagada con plantones.Asimismo, los entrevistados reconocen lanecesidad de participar para que las plantasprendan, pero al mismo tiempo esperan re-cibir un pago: "Tampoco se puede seguir cui-dando sin ningún beneficio".

A manera de resumen, podemos señalar quedos de los tres proyectos evaluados en estedistrito son de alta prioridad porque han aten-dido necesidades sentidas de la población ylos beneficiarios han expresado su satisfaccióncon la obra realizada. Sin embargo, en la co-

munidad de San Pedro hay al mismo tiempouna sensación de insatisfacción por las fallastécnicas del sistema de agua, lo cual generacostos para las familias. En Santa Teresa el pro-yecto ha sido claramente beneficioso, mien-tras que en la comunidad de Chichima la refo-restación aún no puede ser evaluada.

Un área de prioridad que actualmente no esatendida por la municipalidad es la promo-ción del desarrollo agrícola con proyectos deirrigación, asistencia técnica y crédito parael cultivo del café, el cacao y las frutas. Por elcontrario, en esta zona los entrevistados hanexpresado su crítica por la ausencia de pro-yectos de apoyo a la agricultura. Asimismo,es de preocupar que la municipalidad en lu-gar de apoyar al agro a través de las obras deinfraestructura que realiza, está indirecta-mente incentivando a que los campesinosdescuiden la producción agrícola por el tra-bajo en las obras municipales a cambio demayores salarios.

60 Para mayores detalles, ver anexo 13.

Fuente: Matrices de sistematización de los grupos focales de Santa Ana60.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).

PROYECTO NIVEL DE PRIORIDAD IMPACTO PARTICIPACIÓN

CONSTRUCCIÓN DE TROCHA PRIORIDAD ALTA FACILITA SALIDA AL CUSCO, COMITÉ DE OBRA, MANOCARROZABLE SANTA MARÍA - AUMENTA OPORTUNIDADES DE OBRA REMUNERADASANTA TERESA DE NEGOCIOS

CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA PRIORIDAD ALTA MEJORA CONDICIONES DE APORTE DE MANO DE OBRADE AGUA POTABLE Y DESAGÜE SALUD DE FAMILIAS, GRATUITA, JAAS PARAEN SAN PEDRO ALEJUYOC MOLESTIAS Y GASTO POR MANTENIMIENTO

RUPTURA DE TUBERÍA

REFORESTACIÓN DE ÁREAS PRIORIDAD MEDIA NO SE PERCIBE,PROYECTO COMITÉ DE FORESTACIÓN,DEGRADADAS EN CHICHIMA EN FASE INICIAL NO SE PERCIBE

PARTICIPACIÓN

PROYECTOS EN EL DISTRITO DE SANTA ANACuadro 4.3

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4.2.2 Distrito de Echarate

A Construcción del sistema deelectrificación rural en lacomunidad de Mazokiato

De acuerdo a la ficha técnica del SNIP, el pro-yecto plantea la instalación de un sistemaeléctrico convencional a partir de la energíaproveniente del alimentador ch-03 Chahua-res, que forma parte del sistema administra-do por la empresa Electro Sur Este, con sedeen Cusco. Mazokiato es una comunidad con-formada por 65 familias, ubicada en el cen-tro poblado menor de Kiteni. Su actividadprincipal es la agricultura, que ocupa al 87%de la población económicamente activa.

Se trata de un proyecto largamente anhela-do por los pobladores que se inició en el año2003 a cargo de la Municipalidad de Vilca-bamba61, pero fue abandonado62. En el año2006 el proyecto fue considerado en el Pre-supuesto Participativo de la Municipalidad deEcharate y logró la aprobación del SNIP enjulio de ese año. Las obras de construccióncomenzaron en abril del 2007 y se concluye-ron el siguiente año, con un costo de 411,269nuevos soles.

Si bien la construcción física ha terminado,aún falta que el Instituto Nacional de Cultu-ra (INC) realice una inspección para certifi-car que los cables que conducen la electrici-

dad no pasan por ninguna zona arqueológi-ca. Sin dicha certificación el proyecto no haentrado aún en funcionamiento lo cual ge-nera insatisfacción. Además, hay un segun-do elemento que produce insatisfacción enla población. Así, 27 familias han quedado sinlas instalaciones de luz por no haber cumpli-do con el aporte de las faenas acordadas. Estees un tema pendiente que la propia comuni-dad tendrá que resolver en coordinación conla municipalidad.

Una vez en funcionamiento, se esperan im-portantes beneficios para las familias de lacomunidad. Sin embargo, en el corto plazose esperan algunos efectos negativos comoes el costo de la energía y el cambio en algu-nas prácticas sociales63. En el mediano plazo,la disponibilidad de energía puede facilitarel desarrollo de actividades productivas detransformación como molinos o aserraderos.

Para canalizar la participación de las familiasen la obra la comunidad conformó un comi-té de electrificación. El principal aporte con-sistió en la entrega de mano de obra no cali-ficada por parte de las familias, la cual fueestablecida en 105 faenas. Ello fue conside-rado excesivo pues equivale a cuatro mesesde trabajo del jefe de familia y cubría la ma-yor parte de la mano de obra necesaria. Elgrado de incumplimiento en la entrega de lasfaenas se debe a esta exigencia planteada porparte de la municipalidad.

61 Esta comunidad se localiza en un área fronteriza entre los distritos de Echarate y Vilcabamba, por lo quesu pertenencia no está laramente definida.

62 La comunidad de Mazokiato se ubica igualmente en una zona limítrofe entre los distritos de Vilcabambay Echarate.

63 Por ejemplo, información recogida en la comunidad de Salvación, que cuenta con electricidad, muestraque algunos pobladores "prefieren quedarse en sus casas, ya no asisten a las asambleas y la desorganiza-ción ha aumentado", como manifiesta un entrevistado.

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Los participantes del grupo focal han manifes-tado que las otras prioridades de la comunidadson: el saneamiento básico integral, la mejorade la carretera de 7 km hacia Mazokiato y pro-yectos de irrigación para la agricultura. Segúnel banco de proyectos del SNIP, el proyecto desaneamiento básico cuenta con viabilidad porlo que su ejecución estaría asegurada.

B Construcción carretera Kepashiato– Kimbiri. Tramo: Mejoramientode la carretera Kepashiato - BocaSanta Ana

Este proyecto busca articular la parte alta ymedia del distrito de Echarate y la provinciade La Convención con la vía Los Libertadoresque conduce a Lima. Para ello, la carreterapasaría por Kimbiri y se conectaría con la ca-rretera Ayacucho - San Francisco. Las autori-dades y la población estiman que ello permi-tirá sacar los productos agrícolas y madera-bles locales a la costa por una ruta más cortaque la actual a la par que incrementaría elturismo. Es por tanto, un proyecto de enverga-dura regional que ha sido asumido por la Mu-nicipalidad de Echarate. Por el momento, lostrabajos de mejoramiento de la carretera faci-lita el transporte hacia Kiteni y Quillabamba.

Los primeros estudios de factibilidad datande 1991, pero es recién en el año 2001 quese llegan a construir 24 km. A partir del 2006el proyecto está íntegramente a cargo de lamunicipalidad de Echarate. Esta nueva fase

se inició en febrero de 2007 y tiene un pre-supuesto para el 2008 de 24 millones de nue-vos soles. El plazo de ejecución es de 1,440días y su avance al 31 de diciembre del añopasado fue de 34%. Por su costo es el pro-yecto más importante de la municipalidad.

La importancia de este proyecto debe serevaluada en el marco de una insuficiente ar-ticulación vial del extenso territorio del dis-trito de Echarate con la ciudad del Cusco,principal mercado de la región. Actualmen-te, el tiempo estimado de viaje a la ciudaddel Cusco es de 10 horas por carretera. Estasituación se hizo más crítica por el aluvióndel año 1998 que destruyó la línea férrea queva hacia el Cusco vía Machu Picchu.

En este contexto, el proyecto de carreteraKepashiato – Kimbiri, que abrirá una nuevasalida para estos valles por el norte de la pro-vincia hacia la costa, es de carácter estraté-gico para La Convención. Sin embargo, algu-nos sectores de la sociedad cusqueña consi-deran que la carretera debilitaría los víncu-los comerciales de estos valles con la ciudaddel Cusco64. Cabe señalar que esta carreteraestá calificada como un proyecto estratégicoen el Plan Regional Concertado elaborado enel año 2004 y que la gestión actual coincidecon esa calificación65.

En cuanto a los efectos inmediatos, la obraestá generando trabajo temporal para cam-pesinos de la zona66 con un salario mensual

64 Actualmente buena parte de los flujos de comercio de productos agrícolas de estos valles es acopiada enla ciudad de Quillabamba y de ahí parte al Cusco rumbo a Arequipa o a Lima.

65 Entrevista con gerente de Planificación del Gobierno Regional de Cusco.66 Al momento de la visita de campo se constató una intensa actividad de construcción en esta ruta. Para la

ejecución de esta obra el municipio ha comprado maquinaria pesada.

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de 1,000 nuevos soles. Los pobladores acce-den a este empleo de manera rotativa y porcomunidades. En el mediano plazo, la carre-tera producirá impactos significativos en lavida económica de estos valles al conectar-los de manera más rápida con los mercadosde la costa. También se producirán impactossobre el medio ambiente por una mayor pre-sión sobre los recursos forestales y la biodi-versidad.

El efecto no esperado del proyecto es el tras-lado de mano de obra de las actividades agrí-colas a las de construcción. La informaciónobtenida indica que la producción de culti-vos de panllevar, como la yuca y la uncucha,ha disminuido. Como consecuencia de ello,los precios han subido en los mercados loca-les. Así, por ejemplo, el precio de la yuca hasubido de cuatro céntimos de nuevo sol a unnuevo sol el kilo.

De otro lado, no es evidente la disminuciónde productos agrícolas comerciales como elcafé y el cacao. Así, si bien pobladores ha-blan de un abandono de los cultivos, otrosseñalan que con el dinero obtenido en lostrabajos municipales, los agricultores estáncontratando trabajadores temporales de lasierra67.

Por otra parte, nos informaron que la ejecu-ción del proyecto tuvo algunas dificultadesporque para el ensanchamiento de la carre-tera se afectaron algunos terrenos de culti-vos. Ante la exigencia por parte de los afec-

tados de una compensación, se llegó a unacuerdo con los responsables de la obra.

En cuanto a la participación de los beneficia-rios, dada la naturaleza del proyecto de man-tenimiento y ampliación de carretera, ella selimita a su inclusión como obreros no califi-cados. La directiva de las comunidades pordonde pasa la carretera es la encargada deaprobar y controlar la lista de personas quetrabajarán en la obra. Ello se realiza con lafinalidad de asegurar que todas las familiasde la comunidad puedan obtener ingresos.Tal ha sido el caso de la comunidad de Ma-natarushiato.

C Construcción de saneamientobásico integral de Camisea

La comunidad nativa de Camisea se ubica enla confluencia de los ríos Urubamba y Cami-sea, en una terraza elevada a 15 metros delnivel del río. El centro poblado cuenta con80 familias pertenecientes al pueblo machi-guenga y desarrolla funciones de administra-ción de la comunidad nativa y de ConcejoMenor. Se accede a ella por vía fluvial a tra-vés del río Urubamba, en aproximadamentedos días y medio desde Quillabamba y un díay medio desde Sepahua (Ucayali). Por su cer-canía con el yacimiento gasífero de Camiseamantiene vínculos cercanos con la empresaPluspetrol.

El proyecto plantea la construcción de un sis-tema de agua y desagüe para dotar de pile-

67 La contratación de jornaleros temporales provenientes de la sierra es una práctica habitual en estosvalles para cubrir los meses de mayor demanda de mano de obra, sobre todo durante la cosecha delcafé.

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tas de agua y letrinas a cada familia. Según lainformación del perfil del proyecto, la fechade inicio fue noviembre del 2007 y tendríauna duración de 150. El costo es de 144 milnuevos soles y el avance de obra reportadoal 31 de diciembre de 2007 era del 93%.

Los pobladores consideran al proyecto deprimera prioridad. Por ello fue solicitado a laMunicipalidad de Echarate, ya que la comu-nidad solo dispone de pilones públicos quecaptan agua de un manantial y fueron cons-truidos en los años noventa68. Antes de ello,en meses de crecida del río, utilizaban el aguaturbia del río Camisea.

Sin embargo, los participantes del grupo fo-cal expresaron su insatisfacción por la exce-siva demora con la que se ha ejecutado laobra, la cual consideran que se inició en elaño 2004 y fue recién en mayo del 2008 quelas familias dispusieron de agua a domicilioaunque falta culminar ciertos detalles. Comoexplica un poblador: "la demora ha sido porfalta de materiales; primero hicieron las ba-teas, ahora último han hecho las duchas ybaños, además de un pozo séptico". Segúnlos consultados, el retraso se debe a que "noenvían el material ni el equipo necesario porfalta de embarcaciones". Otro factor de re-traso es que "no hay buen cálculo de los pre-supuestos de obra, se acaba el dinero y poreso tienen que pedir ampliaciones".

Para la operación y mantenimiento del siste-ma de agua y desagüe, la comunidad ha cons-tituido un comité de saneamiento.

Respecto a los beneficios del proyecto ellosson el poder disponer de agua y desagüeen cada domicilio. El impacto generado porel acceso al agua potable debió de produ-cirse cuando se instalaron los pilones deagua. Los varones de la comunidad, quie-nes han trabajado en la empresa explota-dora de gas, han sido expuestos a otros há-bitos culturales y han desarrollado una ma-yor valoración del agua limpia69. Por tanto,disponer de agua a domicilio podría ayudara mejorar las prácticas en materia de higie-ne con los consiguientes beneficios en lasalud y nutrición de la población, especial-mente en los niños de esta comunidad,donde la mortalidad infantil muestra cifraselevadas70.

Por otra parte, cabe señalar que por estardirectamente relacionada con la empresa degas, la comunidad cuenta con una infraes-tructura que otras no poseen. Así, existe uncentro de salud (con un médico, enfermeros,biólogo y obstetra), salón y oficina comuna-les, losa deportiva, local de club de madres,iglesia evangélica, albergue, generador deelectricidad y una central de radiocomunica-ción, por lo que algunas familias disponen deantenas de televisión satelital.

68 IMA, CBC. Ob. cit. Cap. II.69 Según manifiesta una autoridad comunal: "no quieren seguir siendo los mismos, quieren tener lo mismo

que en la ciudad".70 Como ya se dijo, la tasa de mortalidad infantil en esta comunidad es de 129 por mil nacidos vivos para el

año 1997, bastante alto si consideramos que para el área rural del departamento de Cusco la cifra estabaen 108 (IMA, CBC. Ob. cit.). No se dispone de la cifra actualizada de este indicador.

113



En relación a otras necesidades, los entrevis-tados plantearon proyectos para mejorar laganadería, capacitación dirigencial y la cons-trucción de un hospital. Cabe señalar que elInstituto de Manejo de Agua y Medio Am-biente, del Gobierno Regional de Cusco, tra-baja con la población un proyecto de crianzade animales menores (cuyes, patos y pollos).

D Construcción del IE Inicial Nº 187de Sensa

El proyecto considera la construcción de dosaulas, un ambiente para cocina-comedor yservicios higiénicos de duchas y baños. Elmaterial de construcción combina muros decemento, madera y mayólicas. El centro edu-cativo inicial ya está concluido, tiene una in-fraestructura moderna, pero su tamaño pa-rece excesivo para los tan solo 20 niños queatiende. Los beneficiarios niños de entre 3 a5 años de 78 familias de la comunidad nativade Sensa, de la etnia piro, ubicada en el BajoUrubamba. El local ha mejorado las condi-ciones de estudio de los niños, que antesocupaban una choza precaria.

El tiempo inicialmente previsto para la cons-trucción fue de nueve meses, pero finalmen-te tomó tres años. La ejecución estuvo a car-go de la municipalidad a través del sistemade administración directa y su costo fue de51,351 nuevos soles71.

Si bien las familias han expresado su satis-facción con la obra, se percibe un fuerte des-contento porque su ejecución demoró dema-

siado y manifiestan que fueron engañadospor los funcionarios de la municipalidad. Se-ñalan además que el centro educativo no hasido formalmente entregado por el alcalde ala comunidad, no hubo inauguración, ni sesabe el monto total invertido.

Debido a que la comunidad no cuenta conun sistema de agua permanente72 los servi-cios higiénicos no se pueden utilizar. Por ello,los pobladores consideran prioritario un pro-yecto de agua y saneamiento de servicio per-manente. Asimismo, indican que falta equi-par el centro educativo con cocina, comedory generador eléctrico.

El proyecto ha permitido mejorar las condi-ciones de estudio de los niños al proporcio-narles mayor seguridad e higiene, lo cualpodrá contribuir a tener mejores rendimien-tos escolares y un ambiente más saludable.

Respecto a la participación de los beneficia-rios, los entrevistados señalaron que estaobra se hizo antes de que llegaran los recur-sos del canon, no se incluyó en el Presupues-to Participativo y fue el jefe de la comunidadquien hizo el pedido y estuvo al tanto de suejecución. De otro lado, no se creó un comi-té para la construcción del local.

En el grupo focal en Sensa, los participantesseñalaron tener otras prioridades, como elproyecto de agua y desagüe, la electrifica-ción, la conclusión del embarcadero, el me-joramiento de la ganadería y la piscicultura yla construcción de un comedor infantil. Indi-

71 Es probable que este presupuesto corresponda a un año y no al total. Lamentablemente no se cuentacon información sobre el costo integral de este proyecto.

72 Se utilizan dos pequeñas caídas de agua o "aguadas" para lavar la ropa y los utensilios del hogar.

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caron además que "el alcalde ha prometidohacer esos proyectos, pero hasta ahora noha cumplido". Asimismo, los entrevistadosseñalaron que la municipalidad no cumplecon destinar para la zona el 30% del canonque le corresponde.

En resumen, los proyectos de construcciónvial y electrificación responden a prioridadesaltas de la población beneficiaria mientras losproyectos de saneamiento básico y local es-colar responden a prioridades medianas. Losresultados y el grado de satisfacción que hanproducido los proyectos son variados. EnMazokiato prima la insatisfacción porque laelectricidad aún no llega a los hogares, mien-tras que en Camisea y Sensa los proyectos yaestán funcionando, pero la gente tiene unaopinión crítica por la excesiva demora en la

ejecución de las obras y de la ausencia de uninforme de rendición de cuentas por partede la municipalidad.

De otro lado, en la zona alta y media del dis-trito de Echarate, los participantes del grupofocal identifican el apoyo a la actividad agrí-cola y ganadera como una prioridad de pri-mer orden que no es atendida ni por la mu-nicipalidad ni por el Gobierno Regional. Alrespecto, un consultado indica: "necesitamosapoyo para mejorar la producción del café ydel cacao, solamente así podremos utilizarmejor las carreteras que está construyendola municipalidad".

Entre las acciones de apoyo a la agriculturase incluyen proyectos de riego, crédito agra-rio, apoyo técnico.

73 Para mayores detalles, ver anexo 13.

Fuente: Matrices de sistematización de los grupos focales de Echarate73.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).

PROYECTO NIVEL DE PRIORIDAD RESULTADOS/IMPACTO PARTICIPACIÓN

CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA PRIORIDAD ALTA NO SE PERCIBE PORQUE COMITÉ DEDE ELECTRIFICACIÓN RURAL FAMILIAS NO CUENTAN ELECTRIFICACIÓN, APORTEEN LA COMUNIDAD CON EL SERVICIO POR CON MANO DE OBRADE MAZOKIATO TRÁMITE BUROCRÁTICO

CONSTRUCCIÓN CARRETERA PRIORIDAD ALTA, DEMANDA DE MANO DE POCA PARTICIPACIÓN,KEPASHIATO - KIMBIRI. PROYECTO OBRA PARA CAMPESINOS, MANO DE OBRATRAMO: MEJORAMIENTO DE ESTRATÉGICO PROYECTO EN EJECUCIÓN REMUNERADALA CARRETERA KEPASHIATO -BOCA SANTA ANA

CONSTRUCCIÓN DE PRIORIDAD MEDIA DISPONIBILIDAD DE AGUA A COMITÉ DE SANEAMIENTO,SANEAMIENTO BÁSICO DOMICILIO, MEJORA SALUD APORTE CON MANO DEINTEGRAL DE CAMISEA E HIGIENE FAMILIAR OBRA REMUNERADA

CONSTRUCCIÓN DEL IE PRIORIDAD MEDIA MEJORA CONDICIONES DE POCA PARTICIPACIÓN,INICIAL Nº 187 DE SENSA ESTUDIO DE LOS NIÑOS MANO DE OBRA

REMUNERADA

PROYECTOS DEL DISTRITO DE ECHARATECuadro 4.4

115



Estas demandas de apoyo agrario coincidencon lo planteado por las comunidades delBajo Urubamba, en donde los participantespidieron proyectos para mejorar su alimen-tación y comercializar los excedentes.

Finalmente, en la zona más cercana al pro-yecto de gas existe una percepción crítica deafectación e incumplimiento de promesasentre los pobladores74.

4.2.3 Distrito de Urubamba

A Construcción del mercadomunicipal de Urubamba

El proyecto consiste en la construcción de unmercado de productores que complementelos servicios del mercado de abastos existen-te y del cual se halla muy cerca. Responde auna demanda de hace más de 10 años porparte de la población, en especial de los co-merciantes y productores que venden en losalrededores del mercado antiguo. La infra-estructura construida tiene tres pisos: el pri-mero para el acceso de productos agrícolascon módulos de venta, el segundo y terceropara la venta de jugos, frutas, abarrotes yotros servicios. El costo total de la obra fuede 4,240,486 nuevos soles.

El proyecto fue seleccionado en el Presupues-to Participativo de la municipalidad, la eje-cución de la obra se hizo por administracióndirecta y tuvo una duración cercana a tresaños (de marzo del 2004 a noviembre del

2006). Beneficia directamente a 480 perso-nas inscritas en el sindicato de comerciantes.

Los participantes en la reunión grupal hanmencionado que el antiguo mercado era muypequeño para albergar a los comerciantesconcurrentes, especialmente los días de fe-ria (miércoles, viernes y domingo). Así, exis-tía mucho comercio ambulatorio en los alre-dedores del mercado, por lo que en un te-rreno cercano se habilitó un campo abiertodonde se vendía a la intemperie bajo condi-ciones insalubres e incómodas. Un partici-pante señala: "era terrible, en tiempo de llu-vias las señoras andaban lleno de barro, sesufría mucho, por eso siempre se hacía elpedido de hacer un mercado grande para al-bergar a tantos comerciantes".

Los beneficiarios directos del proyecto ma-nifestaron estar relativamente satisfechoscon la ejecución de la obra. De este modo,un participante señala: "ahora tenemos pues-tos más cómodos, seguros y limpios". Pero,si bien el mercado se encuentra en funcio-namiento, los comerciantes señalan la exis-tencia de problemas. Entre estos se mencio-na la existencia de una sola puerta de accesopara los clientes75, insuficiente ventilación yexcesivo calor que deteriora los productos,poco orden en el uso del espacio interior delmercado como, por ejemplo, las puertas deacceso están ocupadas por ambulantes quedificultan el tránsito fluido de las personas.De esta manera, se observa que varios pues-tos del mercado están libres, pues los comer-

74 Sobre las percepciones locales con respecto a la empresa Pluspetrol, ver anexo 2.75 El mercado posee cuatro puertas, pero tres de ellas son rampas de acceso para vehículos de carga. Hay

una sola puerta para la circulación de personas.

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ciantes que van los días de feria prefierenvender sus productos en las calles.

De acuerdo a la encuesta aplicada en la ciu-dad de Urubamba, el 89% de los encuesta-dos dijo conocer el proyecto del mercadomunicipal. Asimismo, un 53% lo consideranecesario, pero al mismo tiempo opina quefue mal ejecutado.

Se puede afirmar que el proyecto ha tenidoresultados positivos inmediatos al permitir laventa de alimentos perecibles en condicio-nes más higiénicas y de mayor seguridad. Sinembargo, el problema ha sido solucionadosolo parcialmente, porque sigue existiendouna gran cantidad de comerciantes ambulan-tes que venden sus productos en los alrede-dores del mercado76 y ello produce perjuicioeconómico a los vendedores formales. Comoindica un entrevistado: "en los días de plaza,al mercado entran solo las personas que ya teconocen, pero los que más venden son losambulantes, que antes del mediodía ya se es-tán yendo porque terminaron de vender; encambio nosotros demoramos días para acabary los productos se malogran". Otro participan-te añade: "nuestras ventas han bajado, a vecesacabamos nuestra mercadería en dos semanasy los que venden más son los que están afuera,los ambulantes, y eso nos perjudica".

Por otra parte, los participantes opinan queel actual alcalde tiene poco interés en solu-cionar los problemas enunciados. Un entre-vistado indica: "el alcalde permite que los

ambulantes vendan afuera cuando hay sitiosvacíos en el mercado". Otro señala: "hemossugerido hacer cambios en la construcciónpara darle más ventilación, pero nos han di-cho que eso está prohibido, hasta penado concárcel". Según las autoridades del municipio,estos problemas se deben a que la obra tie-ne deficiencias en su construcción y que elmercado fue inaugurado por razones políti-cas sin que hubiese terminado completamen-te su construcción.

La administración del mercado también tie-ne dificultades. Los consultados manifiestanque el sindicato solo administra los servicioshigiénicos del primer piso. Los demás servi-cios han sido concesionados por la gestiónanterior, con criterios más políticos que téc-nicos. Por el uso del mercado cada comer-ciante paga un derecho de 15 nuevos solesmensuales a la municipalidad.

En cuanto a la participación de la ciudada-nía, nos informaron que fueron los comer-ciantes del mercado a través de su sindicatoquienes hicieron aprobar el proyecto en elPresupuesto Participativo. En la ejecución dela obra aportaron con mano de obra para elvaciado del segundo y tercer piso, mediantefaenas organizadas por comités. Los produc-tores que vienen del campo en los días deferia también colaboraron en las faenas. Parael mantenimiento del mercado se realizancuatro faenas de limpieza al año y los comer-ciantes pagan a un vigilante para su cuidadonocturno.

76 Esto ocurre principalmente los días de feria (miércoles, viernes, domingo), cuando tanto productorescomo comerciantes venden productos agropecuarios y productos de abarrote en las calles, a la intempe-rie, con la complacencia de la municipalidad.

117



Por la información recogida, la ejecución deeste proyecto presenta varios problemas. Enprimer lugar, no se definió con claridad el tipode mercado requerido (por ejemplo, merca-do de productores, de abastos o mixto). Se-gundo, hay deficiencias en el diseño técnicoque provocan poca ventilación y acumulaciónde calor. Finalmente, hay problemas vincu-lados al manejo de tipo clientelista del pro-yecto por parte del alcalde anterior77. Esto hagenerado dificultades a la gestión actual, porla cual se está considerando la posibilidad deconstruir otro mercado de productores.

B Canalización del río Chajhuar

El proyecto considera la canalización de lostramos críticos del río Chajhuar para evitardesbordes durante la temporada de lluvias ymejorar la conducción del agua para riego.El material utilizado para la construcción yreforzamiento de los muros laterales es pie-dra y cemento. La canalización beneficia a los1,200 usuarios de riego de la cuenca del Pu-mahuanca, pequeños agricultores que culti-van maíz, hortalizas y frutas. El proyecto fueseleccionado en el Presupuesto Participativodel año 2007 y ejecutado bajo la modalidadmixta de administración directa y contrataentre noviembre del 2007 y marzo del 2008 aun costo total de 118,681 nuevos soles.

El proyecto es considerado de prioridad altay ha sido largamente esperado por los usua-rios. Los participantes en el grupo focal hanexpresado su satisfacción con la canalizacióndel río, ya que les ha permitido solucionar el

problema de las inundaciones a sus camposde sembríos e incluso a sus viviendas. Comomenciona un poblador entrevistado: "esta-mos bien satisfechos con la obra, porque eltramo más critico se ha hecho. La obra nosbeneficia a todos, nuestras casas están fuerade peligro y también porque somos produc-tores de hortalizas".

Sin embargo, los beneficiarios tienen algu-nas observaciones. Así, el espesor de los cer-cos laterales del canal es insuficiente en al-gunos sectores y para realizar la canalizaciónse han destruido puentes peatonales, loscuales no han sido repuestos porque ello noestaba considerado en el expediente técni-co. Como indica un participante: "hubo unerror del elaborador del expediente técnico,no se puede hacer desatar el puente de ce-mento y no considerar su reposición, nos handejado con puentecito de palos". Otro seña-la: "quizás las deficiencias que hubieron esporque nosotros no hemos participado en lasfaenas, pero no lo hemos hecho porque elcontratista no ha dejado, lo coge la obracomo dueño".

El impacto del proyecto es positivo. Primero,porque ha eliminado el problema de las inun-daciones. Segundo, porque permite que elagua llegue más rápido a las parcelas y conmenos desperdicio, con lo cual se mejora laeficiencia en su uso. Esto es especialmenteimportante en una zona donde se practicauna agricultura intensiva a través del cultivode hortalizas, maíz choclo y alfalfa. Sin em-bargo, el efecto negativo ha sido el levanta-

77 Como, por ejemplo, la entrega de servicios en concesión a personas afines a su agrupación política y lainauguración del proyecto sin que estuviera concluido. Esto último produjo que el mercado funcionarasin luz durante 10 meses.

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miento de los puentes peatonales que nohan sido repuestos como los campesinosesperaban.

Respecto a la participación, los campesinosseñalaron que ellos llevaron el proyecto alPresupuesto Participativo para el 2007 y lo-graron su aprobación. En cambio, en el dise-ño y la ejecución de la obra no hubo partici-pación directa a pesar de la disposición delos beneficiarios. Esto fue así porque la obrase realizó mediante contrata. Solo algunosusuarios trabajaron como obreros y el con-tratista aún les adeuda por ese concepto.Para el mantenimiento de la obra se tienenprogramadas faenas de limpieza del canal, lasque serían realizadas por los comités de re-gantes de la quebrada Pumahuanca.

C Construcción de cuna-jardín

El proyecto contempla la construcción de unlocal escolar de dos pisos, con tres aulas, ser-vicios higiénicos, administración y áreas deentretenimiento para los niños. La importan-cia de la obra se justifica porque el actual lo-cal donde funciona la cuna-jardín es inade-cuado ya que fue originalmente un hotel depropiedad de la municipalidad. Con más de20 años de funcionamiento, este local fue de-clarado inhabitable por Defensa Civil. Parasalvar esta situación, los padres de familia yla directora de la cuna lograron conseguir unterreno, en calidad de donación, para un nue-vo local.

La construcción se inició en diciembre del2007 con un costo de 629,031 nuevos soles yse ejecuta por la modalidad mixta de admi-nistración directa y contrata. A la fecha halogrado un avance de 10% a 15%. Sin embar-

go, la obra está actualmente paralizada por-que han surgido observaciones técnicas al di-seño aprobado por la municipalidad por par-te de los padres de familia y de los profeso-res. Por ejemplo, ellos solicitan no utilizar ce-mento pulido en las paredes ni en el pisoporque es inapropiado para los niños y am-pliar y mejorar las ventanas para que ingresemás luz en los salones.

Si bien el proyecto responde a una necesi-dad prioritaria de las familias con niños me-nores, los participantes del grupo focal hanexpresado su malestar por las fallas en el di-seño. Los participantes informaron que ellosalcanzaron a la municipalidad el perfil delproyecto con su expediente técnico pero,como señala un informante, "de la noche ala mañana este expediente fue desconocidoy rechazado, el municipio pone a una señori-ta para formular un nuevo expediente técni-co que no toma en cuenta nuestras sugeren-cias, por eso ante nuestros reclamos hacenalgunas modificaciones". A ello otro pobla-dor añade: "conversando con el alcalde acor-damos hacer el local con dos pisos, pero alfinal no se hizo así, ahora se ha techado conun solo nivel". Es claro que en el diseño delproyecto no se ha producido una adecuadacomunicación con las personas interesadaspara recoger sus sugerencias.

Lo que prima en la opinión de los partici-pantes es la preocupación por la paraliza-ción y postergación de la obra hasta el año2009. Un entrevistado señala: "no entende-mos por qué se demoran tanto en abaste-cer los materiales, hay un presupuesto de200 mil por canon, pero los materiales nollegan, hemos ido a hablar con el gerentede obras, pero nadie sabe explicarnos por

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qué el retraso". Otro participante añade: "lamunicipalidad dice que están rediseñandola construcción, pero el presupuesto de obracorrespondiente al año 2008 ya se acabó ytendrán que esperar hasta el próximo año,lo cual nos preocupa". A ello, otro pobladorañade: "la verdad, habiendo logrado la do-nación del terreno ahora nos vemos frus-trados por la paralización de la obra". Se-gún la municipalidad el avance físico de laobra es del 10% al 15% y la ejecución presu-puestal es de 30%78, por lo que el malestarque expresan los consultados es justificado.

En relación a la participación, a pesar de quesiempre fue propuesto en los presupuestosparticipativos, el proyecto nunca fue priori-zado debido a que el tema educativo gene-

ralmente es relegado. Como se ha mencio-nado, el grupo promotor del proyecto —laasociación de padres de familia y la directo-ra— ha estado vigilante de los avances. Esasí que ha identificado los problemas exis-tentes y ha alcanzado sugerencias para me-jorar el diseño de la cuna. Pese a ello, los con-sultados consideran que no han sido suficien-temente escuchados. Como explica uno: "laque ha diseñado el proyecto no nos ha to-mado en cuenta, ha usado un criterio deconstrucción de un colegio para mayores,cuando es un local para niños pequeños".

Con respecto a las otras prioridades de aten-ción identificadas en la ciudad se tiene la es-casez de agua potable, problemas de planifi-cación urbana (como el aumento del comer-

78 No ha sido posible acceder a información más completa sobre la ejecución de este proyecto debido a lanegativa de los funcionarios municipales.

79 Para mayores detalles, ver anexo13.

Fuente: Matrices de sistematización de los grupos focales de Urubamba79.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).

PROYECTO NIVEL DE PRIORIDAD RESULTADOS/IMPACTO PARTICIPACIÓN

CONSTRUCCIÓN DEL MERCADO PRIORIDAD ALTA VENDEN EN MEJORES MUY PUNTUAL CON MANOMUNICIPAL DE URUBAMBA CONDICIONES, PERO HAY DE OBRA,REALIZAN

INSATISFACCIÓN POR LIMPIEZA DEL MERCADODISMINUCIÓN DE VENTAS

CANALIZACIÓN DEL RÍO PRIORIDAD ALTA HA RESUELTO EL RIESGO REALIZAN FAENAS DECHAJHUAR DE LAS INUNDACIONES LIMPIEZA DE LA

CANALIZACIÓN

CONSTRUCCIÓN PRIORIDAD MEDIA INSATISFACCIÓN DE BUSCARON PARTICIPARDE CUNA-JARDÍN BENEFICIARIOS POR EN EL DISEÑO SIN

OBRA PARALIZADA RESULTADO

PROYECTOS EN EL DISTRITO DE URUBAMBACuadro 4.5

120


cio ambulatorio y el desorden generado porlas mototaxis), la tecnificación del riego y lascondiciones de la posta de salud.

En resumen, los proyectos evaluados en Uru-bamba responden a necesidades prioritariasde la población beneficiada. Sin embargo, lostres proyectos muestran la existencia de se-rias fallas en el diseño técnico de las obras.Estos resultados muestran la necesidad deintroducir mejoras en la gestión de los pro-yectos de inversión mediante una mayor par-ticipación de los beneficiarios, elevar elnivel técnico y la experiencia de los encarga-

dos del diseño de los proyectos, así como demejorar la supervisión por parte de la muni-cipalidad.

A diferencia de las otras dos municipalida-des evaluadas, la autoridad de Urubamba noha trabajado con la presión de aumentar elgasto de inversión en forma rápida. Sin em-bargo, es probable que la gestión se haya vis-to perjudicada por la demora en ingresar alSNIP. Contrariamente a los otros casos eva-luados, esta municipalidad ha contado conorganizaciones dispuestas a la participaciónen los proyectos.

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CONCLUSIONES

1. Rápido incremento de la inversión pública en la región Cusco y priorización deproyectos de infraestructura

En el período 2005-2007 la inversión pública en el departamento de Cusco ha crecido en50%, pasando de 509 millones a 765 millones de nuevo soles. La composición de esta cifrapara el año 2007 muestra que los gobiernos locales realizaron el 57% de esta inversión conuna tendencia creciente. El aporte del Gobierno Regional también ha sido creciente y llegaal 18%. Las inversiones del Gobierno Nacional tienden a disminuir en términos relativos yaportan el 25% restante. Este ritmo de crecimiento y la composición de las inversiones notienen precedentes en la historia reciente de esta región, un indicador de ello es que elratio inversiones/PBI ha llegado al 8,5% el año 2006 comparado con el 2,8% del promedionacional.

Las inversiones realizadas por los tres niveles de gobierno entre 2005 y 2007 han priorizadola construcción de infraestructura. En el Gobierno Nacional, la infraestructura de transporteocupa más de la mitad de su esfuerzo en inversión; en el Gobierno Regional, la infraestruc-tura de irrigaciones, carreteras y edificaciones escolares absorben en conjunto el 52% de lainversión. Finalmente, en las municipalidades las prioridades han sido: obras de infraestruc-tura en carreteras y vías urbanas, edificaciones escolares y centros deportivos y recreacio-nales y saneamiento básico, todas ellas representan el 50% de sus inversiones.

La prioridad que dan los tres niveles de gobierno a los proyectos de infraestructura es con-sistente con el déficit histórico que presenta la región del Cusco en infraestructura vial, deeducación, salud y saneamiento y agraria. Sin embargo, es claro que las inversiones de lasmunicipalidades y del Gobierno Regional han descuidado los proyectos destinados a desa-rrollar el capital humano, mediante la mejora de los servicios de educación y salud, la dismi-nución del analfabetismo y la desnutrición infantil. En una región donde la mitad de la po-blación vive de la actividad agropecuaria, la inversión destinada a mejorar la productividad yla competitividad de este sector (como la transferencia de tecnología y el acceso a merca-dos) es muy escasa.

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A partir de un análisis sobre la compatibilidad entre el destino de las inversiones del Gobier-no Regional del Cusco y lo establecido en el Plan de Desarrollo Regional vigente, se concluyeque existe un alto grado de concordancia entre las inversiones realizadas y la visión de desa-rrollo esbozada en dicho plan: alrededor del 80% de los proyectos ejecutados en el período2005-2007 concuerdan con los proyectos tipo definidos por el plan. Sin embargo, los pro-yectos están concentrados en la construcción de infraestructura y se observa un déficit deproyectos de naturaleza intangible orientados al desarrollo del capital humano y a la cons-trucción de ventajas competitivas que el plan considera prioritarios.

2. Creciente dependencia de los gobiernos locales por recursos del canon ypreocupación por impacto de inversiones en la reducción de la pobreza

La principal fuente que financió las inversiones de los gobiernos locales y del Gobierno Re-gional en el período 2005 - 2007, fue la del Canon gasífero. Siguen en orden el Fondo deCompensación Municipal - FONCOMUN y los Recursos ordinarios. Las inversiones de lasmunicipalidades –especialmente de aquellas ubicadas en las provincias productoras de LaConvención y Espinar- son fuertemente dependientes de la fuente canon, la cual financió el74% del total. En el Gobierno Regional el canon financió el 55% de las inversiones ejecuta-das. Como tendencia esta fuente cobrará más importancia por la decisión del GobiernoNacional de disminuir las transferencias de Recursos ordinarios a los gobiernos regionalesque tienen altos ingresos por canon. Antes del año 2003, la principal fuente en las municipa-lidades era el FONCOMUN y en el Gobierno Regional los Recursos ordinarios.

Un examen amplio de las 13 provincias de la región, muestra que la inversión pública percápita ha crecido significativamente en provincias con mayor índice de pobreza como sonCanas, Paucartambo, Paruro, Acomayo y Quispicanchi. Sin embargo, según cifras del Infor-me Técnico del INEI (2008), el efecto de estas inversiones en la disminución de la pobrezaaún no es percibido en el año 2007.

3. Incremento en el Gobierno Regional de fondos no invertidos

El Gobierno Regional del Cusco ha logrado aumentar sus gastos de inversión de manerasustancial, pasando de 37 millones el año 2005 a 137 millones el 2007. Este resultado sedebe a mejoras en su capacidad de gestión en la generación de proyectos por montos cadavez mayores, la elaboración de expedientes técnicos y la convocatoria para adjudicaciones ycontrataciones públicas que muestran una tendencia creciente entre 2005-2007.

No obstante ello, no ha podido ejecutar la totalidad de los fondos disponibles que aumenta-ron de manera exponencial por las transferencias del canon, las cuales pasaron de 17 millo-nes el 2004 a 220 millones de soles el 2007. Producto de esta corriente de ingresos y gastosque avanzan a velocidades distintas, surgen saldos presupuestales sin ejecutar que crecen

123

conclusiones

constantemente y han pasado de 15 millones el 2005 a 107 millones el 2007, con lo cual en lapráctica se ha constituido un fondo de ahorro en la cuenta bancaria del Gobierno Regional.

4. Cambios en la organización y gestión estratégica y operativa en los gobiernos locales

Las municipalidades en estudio muestran cambios importantes que mejoran su organiza-ción interna y amplían sus funciones de promoción del desarrollo económico y social. Loscambios más significativos se han dado en las áreas encargadas de la gestión del presupues-to y las inversiones, con el incremento del personal profesional especializado. Ello ha sido elcaso de las oficinas de presupuesto, formulación y evaluación de proyectos, administracióny contabilidad y de las unidades ejecutoras de obras. Estos cambios han sido más visibles enEcharate y Santa Ana. Echarate es la municipalidad que más rápidamente ha realizado loscambios. Ello debido a su incorporación oportuna al SNIP ante la notoriedad que adquiriópor sus grandes ingresos de canon.

En las áreas de gestión estratégica y operativa los cambios han sido más lentos y menosvisibles. Así, las municipalidades de Echarate y Santa Anta no cuentan con un plan estratégi-co actualizado, solamente lo tiene Urubamba. Por otra parte, si bien cuentan con los docu-mentos de gestión operativa que establece la ley, en la práctica estos no son utilizados comoherramientas efectivas. Por ello, no obstante los esfuerzos realizados para dotarse de unconjunto de herramientas de gestión, el grado de desarrollo institucional que han alcanzadoestas municipalidades es todavía limitado. De esta manera, si bien el gasto de inversión haaumentado sustancialmente en Echarate, este avance ha sido logrado en medio de cambiosorganizativos rápidos que no aseguran buenos proyectos ni un gasto público de calidad. Laausencia del órgano de control interno en las municipalidades de Echarate y Santa Ana esuna omisión preocupante. En Urubamba donde las transferencias por canon son pequeñas,presenta un proceso de cambio más lento y con mayor equilibrio entre las diferentes áreas.

En el contexto de los cambios asociados a la descentralización y la democratización que seinician el año 2002, las tres municipalidades en estudio han incorporado en su organizaciónfunciones relativamente nuevas como la promoción del desarrollo económico local y la par-ticipación ciudadana. Sin embargo, en todas ellas los avances en las definiciones programá-ticas y sus estrategias son todavía iniciales y se limitan a la realización de actividades.

En la municipalidad de Echarate la productividad del personal dedicado a las funciones ad-ministrativas es mayor que en las otras dos municipalidades. En efecto, el indicador quemide la relación entre gasto de inversión y gasto administrativo (sueldos y salarios) es de 24en Echarate, lo que indica que por cada 24 soles de gasto de inversión emplea un sol paragasto administrativo; la cifra para Santa Ana es de 5 y en Urubamba 2. Sin embargo, estosmejores resultados podrían estar reflejando principalmente un efecto de las economías deescala que le permite el mayor tamaño de su presupuesto.

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5. Los gastos de inversión aumentan

Las municipalidades en estudio han mejorado su capacidad de gasto de inversión de manerasustancial, en especial Echarate cuyo gasto ejecutado pasó de 20 millones de soles en 2005a 71 millones en 2007. En Santa Ana, el gasto pasó de 12 millones a 15 millones. En cambio,en Urubamba el gasto de inversión ha tenido variaciones moderadas. No obstante el esfuer-zo realizado por la municipalidad de Echarate, el crecimiento exponencial de sus ingresos porcanon gasífero desbordó su capacidad de gasto y ha tenido como consecuencia la acumula-ción de saldos de balance presupuestales crecientes. En la práctica observamos la conforma-ción de un fondo de ahorro, depositado en el Banco de la Nación, sin un manejo financiero queproduzca una rentabilidad mayor. Este hecho no se observa en Santa Ana ni en Urubamba.

Los factores que explican el lento avance en la ejecución del gasto de inversión en las muni-cipalidades son, en orden de importancia: a) insuficiente número de proyectos con viabili-dad del SNIP que refleja un déficit organizativo y de capacidades, b) elaboración lenta y, enalgunos casos, con errores, de expedientes técnicos de las obras, c) proceso lento y burocrá-tico de adquisición y contratación pública con personal técnico poco experimentado, y d)escasez de personal técnico calificado para trabajar en zonas de difícil acceso, como las quepredominan en el distrito de Echarate.

Los proyectos de inversión de las tres municipalidades en el período 2005-2007 estuvieronorientados principalmente a la construcción de obras de infraestructura. En el caso de SantaAna y Echarate se priorizaron obras en la función Transporte (carreteras, asfaltado de calles,acondicionamiento urbano), mientras que la municipalidad de Urubamba ha invertido másen la función Industria Comercio y Turismo, con proyectos de infraestructura de soporte paraactividades comerciales y de servicios como el turismo. Si bien este tipo de proyectos respon-den a las necesidades de infraestructura de estos distritos, al mismo tiempo se observa laescasa presencia de proyectos de promoción de la actividad agraria y de generación de opor-tunidades de ingreso, como los reclamados por los campesinos de Echarate y Santa Ana.

El desempeño de las municipalidades en la ejecución del gasto de inversión ha sido hetero-géneo. Echarate es la municipalidad cuya capacidad de gasto más ha crecido entre el 2005 y2007. A pesar de ello, el indicador que mide la eficacia en el gasto es bajo y el año 2007 sóloalcanzó a gastar el 41% de lo presupuestado. Las municipalidades de Santa Ana y Urubambalograron aumentar su gasto entre 2005 y 2006, pero disminuyó en el año 2007. Esta dismi-nución es más notoria en Urubamba, que a pesar de manejar un presupuesto pequeño sóloejecutó el 37% de lo presupuestado. Consideramos que la tardía incorporación de las muni-cipalidades de Santa Ana y Urubamba al SNIP contribuyó a la disminución de sus gastos deinversión en el 2007, ya que la ejecución del gasto está condicionada a que los proyectoscuenten con la viabilidad del sistema. Así, en el año 2007, mientras Echarate contó con 137proyectos con viabilidad del SNIP, Santa Ana contó con 51 y Urubamba con ninguno.

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conclusiones

6. Limitada participación ciudadana y transparencia

El Presupuesto Participativo constituye el principal mecanismo de participación ciuda-dana en los tres distritos en estudio. Implementado desde el año 2005, permite a comu-nidades y organizaciones sociales presentar sus necesidades de inversión. El procesomuestra mejoras gracias a la implementación de talleres descentralizados. Sin embar-go, el retraso en la implementación de los proyectos hace que los agentes participan-tes perciban que los compromisos asumidos no se cumplen y desarrollen una opiniónescéptica.

En las tres municipalidades las audiencias públicas de rendición de cuentas son meca-nismos de control que las autoridades han implementado para informar a la ciudadaníasobre los resultados de la gestión municipal. La información alcanzada está referida alos proyectos realizados, incluyendo información general sobre los ingresos y gastos. Lacrítica a estas audiencias es que no permiten una efectiva rendición de cuentas porquese realizan sin brindar información previa a los ciudadanos. La revocatoria de autorida-des es otro mecanismo de control ciudadano previsto en la ley. Ella fue promovida enUrubamba y Echarate, pero en ninguno de los casos se alcanzaron las firmas necesarias.A pesar de ello, se generó un ambiente de disputa política que afecta la marcha degestión municipal.

La implementación de mecanismos de acceso a la información y transparencia en las mu-nicipalidades tiene muy poco avance. En Urubamba y Santa Ana las autoridades no hancumplido con implementar el portal de transparencia y en Echarate el mismo contieneinformación incompleta y desactualizada. El mecanismo de atención de solicitudes de in-formación sobre la gestión municipal no ha sido establecido en ninguna de las municipa-lidades, incumpliendo lo establecido por la ley. En ninguna de tres las municipalidades sepuede encontrar información acerca de los proyectos ejecutados, las poblaciones benefi-ciadas y los presupuestos participativos realizados. En específico, en la municipalidad deEcharate no hay información disponible sobre el número y el costo de los proyectos ejecu-tados en los últimos dos años en las comunidades del Bajo Urubamba, las cuales de acuer-do a ley deberían recibir mediante proyectos el 30% de los ingresos anuales por canongasífero del distrito.

Un componente central para la adecuada participación es el conocimiento que la poblaciónposea sobre los recursos del canon. En este aspecto, la encuesta realizada en zonas urbanasde los tres distritos estudiados muestra que la mayor parte de la población no conoce qué esni de dónde proviene el canon gasífero. Los porcentajes de desconocimiento son del 75% enUrubamba, 61% en Santa Ana y 57% en Echarate. En este último distrito, la población delcentro poblado de Echarate muestra mejor conocimiento sobre el tema que los centrospoblados rurales de Palma Real y Keteni.

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7. Evaluación de los proyectos seleccionados por la población

En opinión de las personas entrevistadas en los grupos focales, los proyectos puestos enmarcha por sus municipios responden a las necesidades de su localidad. Así, estos proyectosfueron promovidos por la población a través del presupuesto participativo o a través dememoriales. No obstante lo anterior, especialmente en Echarate y Santa Ana, los participan-tes han manifestado su preocupación por la ausencia de proyectos productivos de apoyo ala actividad agropecuaria y forestal.

En seis de los diez proyectos evaluados se han producido resultados positivos en las familiasbeneficiarias. Estos proyectos son: las obras de agua y desagüe en las comunidades de SanPedro de Alejuyoc y Camisea, la trocha carrozable de Santa Teresa, la canalización del ríoChajhuar, el centro educativo de Sensa y la electrificación de la comunidad de Mazokiato.

La situación de los cuatro proyectos restantes no permite establecer conclusiones claras. Lacuna jardín de Urubamba es un proyecto que se encuentra paralizado. La reforestación deChichima está en proceso de implementación lo que no permite apreciar sus beneficios. Elmejoramiento de la carretera Kepashiato – Boca Santa Ana beneficia a los campesinos me-diante trabajo temporal que les brinda y podrá mejorar el acceso de los productores a losmercados de Lima y la costa. Sin embargo, puede acarrear impactos ambientales negativossobre un ecosistema frágil si no se toman las previsiones necesarias. El mercado municipalde Urubamba, si bien esta funcionando y ha mejorado las condiciones de trabajo de loscomerciantes, por los problemas que presenta provoca pérdidas para sus beneficiarios debi-do a la competencia del comercio ambulatorio.

En seis de los diez proyectos evaluados, los participantes han identificado fallas técnicas enel diseño y la ejecución de la obra. Los casos más claros de ello son el proyecto de agua ydesagüe de San Pedro de Alejuyoc donde hay rupturas periódicas en la tubería que conduceel agua; la canalización del río Chajhuar donde el proyecto no consideró la reposición de lospuentes que usaban los campesinos; la obra de la cuna jardín está paralizada por fallas téc-nicas en su diseño; y el mercado de Urubamba tiene una deficiente ventilación y problemasde acceso. Estos resultados son una fuerte señal de alerta sobre la calidad de los proyectosimplementados por las municipalidades.

8. Nula participación de los beneficiarios en el manejo de proyectos

En las municipalidades estudiadas, la participación de las poblaciones beneficiarias de losproyectos se reduce al formato tradicional de organizarse para aportar mano de obra gratui-ta. Sin embargo, de manera progresiva las familias están exigiendo el pago de un salario,especialmente en los casos de las municipalidades de Echarate y Santa Ana que cuentan conrecursos suficientes. La participación de los beneficiarios en el seguimiento de la ejecuciónfísica y financiera de las obras es inexistente.

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conclusiones

La percepción de los participantes sobre la gestión de la municipalidad es heterogénea y sebasa sobre proyectos específicos. Esta percepción indica: a) poca satisfacción con el trabajorealizados por los técnicos encargados de las obras, b) demora excesiva en la ejecución delos proyectos, y c) incumplimiento de las promesas por parte de la municipalidad. Este últi-mo punto fue muy resaltado por los participantes de los grupos focales en la zona del BajoUrubamba.

9. Cambios generados por el mayor gasto público

El fuerte aumento del gasto público por la ejecución de obras en los dos últimos años estágenerando cambios en el empleo y los precios locales en la provincia de La Convención,principal beneficiada con las transferencias del canon gasífero en la región. Se observanindicios de que la demanda de mano de obra para las obras municipales está siendo cubier-ta por campesinos, los cuales han abandonado parcialmente sus actividades agrícolas tradi-cionales. Ello, junto a la llegada de migrantes a la zona, ha conducido a un incremento en lossalarios locales, en los precios de los alimentos producidos en la región y en los precios detransporte y alojamiento.

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RECOMENDACIONES

1. Fortalecimiento de la gestión institucional de los gobiernos locales

Una primera recomendación que resulta del examen de las municipalidades estudiadas, esel fortalecer la capacidad de gestión pública de los gobiernos locales, especialmente de aque-llos que enfrentan el manejo de las rentas provenientes de las industrias extractivas.

Son varias las áreas en los que deben ser fortalecidos. Primero, diseñar mejores sistemas deorganización interna y procesos administrativos efectivos. Segundo, mejorar las capacidadesoperativas de sus diferentes áreas y unidades. De especial interés es la mejora de las áreasencargadas de elaborar y ejecutar los proyectos de inversión. Para mejorar la calidad del gastoes necesario controlar las fallas técnicas en el diseño y la ejecución de los proyectos.

Para ello, es necesario crear mecanismos que permitan la contratación de técnicos especia-lizados con salarios competitivos y por períodos de mediano plazo. Estos cambios deben serapoyados por el Gobierno Nacional, por ejemplo, mediante la implementación de progra-mas de capacitación y la eliminación de la norma que redujo los salarios de los empleadospúblicos. Asimismo, la promulgación de la Ley de carrera pública por parte del Congreso esindispensable para facilitar la modernización de la gestión pública a nivel local.

Finalmente, un tema que merece atención urgente es el implementar y tornar efectivos losórganos de control interno y supervisión de obras. Ello, tanto para asegurar el buen uso delos recursos como para detectar oportunamente las fallas en el proceso de asignación yejecución de inversiones.

En esta línea, es crucial promover la participación de la ciudadanía en la selección, el diseño,la ejecución y el monitoreo de los proyectos. Por los proyectos evaluados, se desprende queuna baja participación de los beneficiarios desde el inicio de la selección y elaboración de losproyectos disminuye la efectividad de los mismos. La participación de los beneficiarios, másallá de los presupuestos participativos y su aporte en mano de obra, debería ser un objetivode cada proyecto a realizarse.

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2. Transparencia y comunicación efectiva sobre los recursos del canon

Ante la desconfianza y el desconocimiento de la población sobre la procedencia y el uso delos recursos del canon, urge crear mecanismos para hacer más transparente la gestión delos recursos así como informar de manera efectiva sobre su origen, gestión y destino.

En este sentido, el Gobierno Nacional –a través de organismos como el MINEM u OSINERG-MIN—, los gobiernos regionales, los gobiernos locales beneficiados, las universidades públi-cas y las empresas del sector, deben coordinar y redoblar esfuerzos para lograr una efectivacomunicación de mensajes claves a la población con respecto al canon. De otra manera,expectativas no manejadas pueden convertirse en una fuente de oposición a los proyectosextractivos y las gestiones municipales. De manera paralela, la implementación de la inicia-tiva EITI80 debería ser prioridad del Gobierno Regional, con la participación de las municipa-lidades de las provincias productoras de gas y minerales.

A nivel de los gobiernos locales, es necesario implementar los mecanismos de transparenciay acceso a la información que la ley establece, incluyendo la mejora en las audiencias derendición de cuentas. Ejemplo de estos mecanismos es la publicación de los proyectos y elpresupuesto que se destina a cada oficina zonal. Esto es particularmente sensible para lazona del Bajo Urubamba; así es necesario contar con información del número, costo y bene-ficiarios de los proyectos realizados por el municipio en la zona cada año.

Asimismo, es necesaria la convocatoria de un debate amplio en las regiones productoras enel que los distintos actores de la sociedad civil, empresariado e instancias de gobierno pue-dan debatir sobre el uso adecuado de los recursos del canon y su relación con el desarrolloregional.

3. Coordinación entre niveles de gobierno y planificación estratégica

Dada la magnitud de los recursos recibidos, que desborda la capacidad de gestión de losgobiernos locales, urge una estrecha coordinación entre el Gobierno Nacional, los gobier-nos regionales y los gobiernos locales en cuanto al planeamiento, la ejecución y la evalua-ción de proyectos. De esta manera, se podrían realizar proyectos que escapan a las escalaslocales y que podrían tener impactos regionales. Así, se podría evitar la fragmentación delgasto en pequeños proyectos de bajo impacto. Esta coordinación implica una clara defini-ción de las competencias de cada nivel de gobierno en los proyectos a realizarse. En estatarea, el rol del CEPLAN y del Gobierno Regional es primordial.

80 Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas en el mundo (EITI por sus siglas en ingles) queestá en proceso de implementación a nivel nacional y en dos regiones: Cajamarca y Cusco.

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RECOMENDACIONES

Esta coordinación tiene como uno de sus objetivos alinear los diferentes planes de desarro-llo en una visión común con tareas compartidas. Con ello, se podrían trazar proyectos estra-tégicos más allá de demandas de corto plazo y de periodos gubernamentales inmediatos.

En esta línea, el Gobierno Regional debe: a) actualizar su plan de desarrollo estratégico,incorporando por ejemplo un programa para promover el uso del gas natural en la región; b)potenciar las oficinas formuladoras y evaluadoras de proyectos y las encargadas de adquisi-ciones y contrataciones; c) incorporar proyectos intangibles que contribuyan al desarrollohumano y la competitividad; y d) implementar la programación multianual del presupuestoy la gestión por resultados.

Asimismo, esta coordinación entre niveles de gobierno debería procurar una mejor evalua-ción y monitoreo de los efectos acumulativos de los proyectos. Esto es especialmente perti-nente en el caso de la evaluación ambiental de proyectos de transporte terrestre en ecosis-tema frágiles como los del Medio y Bajo Urubamba. Además, la mejor coordinación deberíagenerar información útil y accesible sobre la ejecución y los resultados de cada proyecto enlas regiones.

Otro tema prioritario a ser evaluado, es el impacto que podría tener un gasto público exce-sivo y poco planificado sobre las economías locales. Esto es especialmente en el caso de laprovincia de La Convención y las comunidades nativas del Bajo Urubamba. Los agentes lla-mados a realizar esta evaluación son el Ministerio de Economía y Finanzas, el BID, el Gobier-no Regional, la Municipalidad de Echarate y la propia empresa PlusPetrol.

4. Implementación de proyectos destinados a reducir la pobreza y mejorar los índices dedesarrollo humano

A pesar de que los proyectos en construcción y mejoramiento de infraestructura son nece-sarios y están plenamente justificados, es necesario el impulso del desarrollo económico ysocial a través de otros mecanismos que con mayor eficacia procuren la reducción de lapobreza y mejoren los índices de desarrollo humano. En específico, son necesarios proyec-tos que mejoren la calidad de la educación y la salud de la población, aumenten la producti-vidad de las actividades no extractivas –especialmente las agropecuarias y turísticas en zo-nas rurales— y promuevan la formación de mercados locales y regionales. En zonas de eco-sistemas sensibles, los proyectos deben de tener un compromiso de preservación de la bio-diversidad existente, así como de respeto por las culturas indígenas.

De esta manera, la eficacia de las inversiones públicas ejecutadas con estos recursos puede sermedida, en el mediano y largo plazo, a través de la disminución de los indicadores de necesida-des básicas insatisfechas de las poblaciones beneficiarias. Asimismo, el aumento de los índicesde la accesibilidad a los territorios en donde se han invertido fondos del canon, son una buena

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medida de eficacia, debido a que mejora elacceso a los mercados y a los servicios públi-cos básicos de educación, salud y otros.

Buena parte de los cambios requeridos pue-den ser logrados introduciendo mejoras enla capacidad de planeamiento y gestión deproyectos de las municipalidades, de mane-ra tal que efectivicen inversiones con unaorientación desarrollo sostenible, para lo cualtambién se debe ajustar los criterios del sis-tema de inversión pública.

5. Optimización de los recursosdel canon a través de fondosde ahorro e inversión

El análisis de la gestión del Gobierno Regio-nal y los gobiernos locales muestra que no

es una política sensata procurar gastar to-dos los recursos recibidos cada año. Másaún cuando estos recursos crecen de unamanera no anticipada. Por ello, y conside-rando que el canon gasífero es una fuentetemporal de ingresos, se recomienda eva-luar la conformación de fondos de inversióny de ahorro. Ello permitiría estabilizar y pro-longar el flujo de recursos con visión de de-sarrollo sostenible a largo plazo. Un estu-dio realizado por Propuesta Ciudadanamuestra la viabilidad técnica de un fondode ahorro para el caso de Echarate y otrosdistritos en el Perú81.

De esta manera, además, las comunidadesnativas del Bajo Urumbamba podrían plani-ficar mejor en el tiempo los ingresos por con-cepto de canon que la ley les otorga.

81 «Optimización de los recursos del Canon en el Perú: los fondos intergeneracionales» (2007), Grupo Pro-puesta Ciudadana.

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