Administración Pública...

Administración Pública Paraestatal

Maestro en Derecho Luis Gerardo De la Peña GutiérrezMagistrado Presidente del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje

Cámara de DiputadosCiudad de México 25 de octubre de 2017

Antecedentes

“… una Administración pública no es inepta porque sea pública, sino en el caso de quienes la

dirigen no tengan la idoneidad técnica y moral…”

1. Estado(Acepción legal)

Es una estructura jurídica, un ordenamiento más o menosarmónico de poderes e instituciones establecido en laConstitución y las leyes.

Rafael Bielsa

I. Criterios doctrinales sobre la naturaleza de la entidad paraestatal

Antecedentes

A. Elementos integrativos

Las instituciones que lo componen se construyen a partir de los fines que el Estadodebe realizar (la satisfacción favorable de las necesidades del grupo social);

Siguiendo para ello, el principio de división de las funciones (legislación, justicia yadministración, desde su estructura orgánica);

El fin del Estado presupone una estructura (político social y económica);

El Estado no puede ser administrado como una empresa industrial con carácterutilitario e incierto, sino con criterio jurídico y con sentido político.

I. Criterios doctrinales sobre la naturaleza de la entidad paraestatal

B. Función gubernativa (lato sensu)

Desde la concepción del “fin” y de las directrices(contenido político u orgánico);

La realización concreta de funciones, AdministraciónPública (Derecho Administrativo).

Antecedentes

C. Administración Pública desde la administración del trabajo

Organismos centralizados;

Descentralizados, separados del organismo central,dotados de personalidad y competencia para decidir(ente autárquico: autosuficiente).

Antecedentes

2. Descentralización = Autarquía(Principales aspectos)

Cuando esta tiene como elemento esencial un servicio público determinado o unainstitución, la autarquía es institucional.

Hay “descentralización administrativa” cuando el Estado administra, medianteentidades autónomas o autárquicas desde el concepto administrativo.

Una entidad autárquica, a su vez, puede crear dentro de ella una descentralizaciónburocrática, distribuyendo oficinas, distritos, agencias, etc; en diversos puntos deun país.

Hay descentralización burocrática, cuando el Estado administra, dentro de unorden jerárquico, por sus órganos dependientes locales, atribuyéndoles ciertacompetencia para proceder sin aprobación previa de los órganos centrales.

Antecedentes

Antecedentes

A. Elementos de existencia

a) Personalidad del ente;

b) Patrimonio afectado para el cumplimiento de sus necesidades, y

c) Fin público específico.

B. Elementos materiales

a. La entidad autárquica es una persona jurídica pública “estatal”,

correlativamente:

i) Debe satisfacer fines públicos específicos.

ii) Integrar la Administración Pública.

b. Se administra a sí misma, de acuerdo a lo dispuesto por la norma que le dio

origen.

c. Es siempre creada por el Estado, sea mediante ley formal o mediante decreto

del Poder Ejecutivo.

d. Con relación al órgano central del Estado, no está unida por un vínculo

jerárquico, que aparece reemplazado por el “control administrativo”.

e. Su régimen jurídico es esencialmente publicístico (actos de carácter

administrativo).

3. Organismos de Economía Mixta(Principales aspectos)

Constituyen la unión de la empresa privada y del Estado, por lo que se les atribuye ladenominación de economía mixta o híbrida.

Su carácter varía, según predomine lo público o lo privado en su régimen.

Industrias vinculadas especialmente al interés público, sin constituir verdaderosservicios públicos.

No obstante que conviene al Estado explotar estas industrias; son explotadas porparticulares, sin que el Estado asuma la dirección, contribuye como accionista yparticipa de sus beneficios.

Antecedentes

4. Sociedades de Economía Mixta(Concepto)

Éstas se forman por el Estado y particulares o administrados

para la explotación de actividades industriales o comerciales,

servicios públicos de esa naturaleza, u otra actividad de interés

general, y cuya administración se realiza mediante un

organismo en que están representadas las dos categorías de

socios.

Antecedentes

A. Elementos esenciales

a) En la forma mixta de aporte del capital: por el Estado y los particulares;

b) En que en la administración del ente intervienen ambas categorías desocios.

Antecedentes

5. Empresa del Estado(Concepto)

Por “empresa del Estado” debe entenderse toda personajurídica, pública o privada, creada por el Estado, que realizahabitualmente actividades comerciales o industriales o quetiene a su cargo la prestación de servicios públicos de esaíndole.

Antecedentes

A. Elementos esenciales

• La empresa estatal realiza una ‘actividad’ del Estado del mismo tipo de la que

podrían desarrollar los particulares, sólo constituye un medio “instrumental” del

Estado.

• A diferencia de las entidades autárquicas –que cumplen una función típica del

Estado– realizan una “actividad del Estado” del mismo tipo de la que podrían

desarrollar los particulares.

• Si bien los beneficios que éste obtiene de la gestión de sus empresas no

responden a un exclusivo fin de lucro, como ocurre con la actividad de los

particulares, la empresa del Estado no implica el ejercicio de una “función”

estatal.

Antecedentes

6. Mandatos gubernativos del Estado(Principales Características)

Implica la capacidad para dar órdenes. De ahí que laautoridad llamada a mandar tiene el derecho de obligar a laobediencia de sus órdenes (el Gobierno per se).

Aparece cuando éste organiza los servicios públicosdestinados a ayudar o suplir la actividad de los particularesen vista de la obtención del bien público (FunciónAdministrativa).

Antecedentes

1. Paraestatal(Acepción literal)

Si acudimos al Diccionario de la Lengua Española,

encontramos que “paraestatal” corresponde a lo:

“Dicho de una institución, de un organismo o de un centro:

Que, por delegación del Estado coopera a los fines de este sin

formar parte de la Administración Pública”

Concepto

Por otra parte, si buscamos el significado de paraestatal en el

idioma inglés vemos que:

“Parastatal” (paraestatal) proviene de la voz griega “para”, que

significa algo “cercano”, “próximo”, “contiguo” o “junto a”, el

estado. Y se refiere a una corporación total o parcialmente

propiedad del estado o a una agencia (empresa o compañía)

gubernamental, a través de la cual aquél opera indirectamente.

Concepto

2. Entidades Paraestatales

Para Ruiz Massieu: el Estado inicia la descentralización de sus funciones

estableciendo entidades que no se encuadran en la administración directa. Estas

entidades descentralizadas, dotadas de personalidad jurídica y patrimonio propios,

configuran la Administración Pública Paraestatal. De esta suerte:

Entidad paraestatal y entidad descentralizada son una y la misma cosa: ambas

denominaciones acuñadas para el mismo fenómeno administrativo. Los organismos

descentralizados, las empresas de participación estatal y los fideicomisos públicos

son modalidades de la organización descentralizada que cuentan con un margen

autonómico de diferente extensión...

Concepto

El concepto: “entidades paraestatales”, se incorporó al léxicojurídico y administrativo a partir de la expedición de la LeyOrgánica de la Administración Pública Federal que entró en vigor apartir del 1° de enero de 1977. En la exposición de motivos delcitado ordenamiento jurídico, el entonces Presidente de laRepública José López Portillo, señaló: que en la nueva Ley seestablecen los mecanismos por medio de los cuales las “entidadesparaestatales” que cuentan con personalidad jurídica y patrimoniopúblicos, habrán de coordinar sus acciones con el resto de lasdependencias del Ejecutivo, a fin de conseguir mayor coherenciaen sus acciones y evitar desperdicios y contradicciones.

Concepto

3. Administración Paraestatal

Ignacio Pichardo Pagaza, considera que “la administración

paraestatal” es una forma de actividad –que en muchos

casos podría ser llevada a cabo por particulares– pero que

por alguna razón el Estado decide ejecutarla mediante

empresas u organismos de los cuales él es propietario único

o mayoritario.

Concepto

A. Objeto y finalidad

Que las dependencias directas del Ejecutivo Federal se constituyan en

unidades con responsabilidad sectorial.

Que se encarguen de la planeación y conducción de las políticas a seguir en

cada sector de actividad.

Que cuenten con las facultades para coordinar a los organismos

descentralizados y a las empresas de participación estatal, instituciones

nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e

instituciones nacionales de seguros y fianzas, y fideicomisos.

Concepto

Concepto

B. Consideraciones Doctrinales

La descentralización administrativa... “consiste, citando a Gabino Fraga, en confiar la

realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la

Administración central una relación que no es la de jerarquía. Esta sustracción al

principio jerárquico tiene por efecto la entidad dotada de autonomía orgánica, esto

es, con un haz de facultades que son oponibles a la Administración centralizada y que

pueden ser ejercidas libremente”.

Jorge Olivera Toro agrega que: “...la distribución de las competencias en la

descentralización supone personas jurídicas distintas a las del Estado...”.

4. Entidad Descentralizada(Aspectos generales)

Sergio García Ramírez, considera que:

...de la organización que a la Administración Pública se da, sobre

todo a la luz de las reformas de 1981 al artículo 90 constitucional, y

de la vocación social y económica del Estado, resulta ese conjunto

de unidades laterales o paralelas al Estado, en estricto sentido,

recogidas bajo el nombre de entidades paraestatales, cuya

presencia, a su vez, otorga sustantividad jurídica a lo que se llama,

en el lenguaje de otra disciplina “economía mixta”.

Concepto

5. Descentralización Administrativa(Concepto)

Desde el punto de vista jurídico la descentralización es una forma administrativa mediante

la cual el Estado afecta o asigna un patrimonio y otros recursos a una persona moral que

presta ciertos servicios o produce determinados bienes para alcanzar fines que el propio

estado determina.

De ahí que el maestro Gabino Fraga, establezca que la descentralización administrativa

“consiste en confiar actividades administrativas a órganos que guardan con la

Administración central una relación que no es la de jerarquía”. En tanto que el Doctor

Andrés Serra Rojas, dice que es “el régimen administrativo de un ente público, que

parcialmente administra asuntos específicos, con determinada autonomía o independencia

y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder político regulador o

de la tutela administrativa”.

Concepto

A. Composición

La administración descentralizada se integra por organismos y

diversas clases de empresas de participación estatal

mayoritaria e instituciones financieras muchas de las cuales

son similares a las empresas privadas que operan en el mismo

campo de actividad económica.

Concepto

6. Elementos esenciales de la Descentralización por Servicio

a) La existencia de un servicio público de orden técnico;

b) Un estatuto legal para los funcionarios encargados de dicho servicio;

c) Participación de funcionarios técnicos en la dirección del servicio;

d) Control del gobierno ejercitado por medio de la revisión de la legalidad

de los actos realizados por el servicio descentralizado, y

e) Responsabilidad personal y efectiva de los funcionarios.

Antecedentes

A. Principales diferencias entre las empresas privadas y las públicas

a) Por cuanto a la integración de su capital,

b) Su forma de nacimiento,

c) Sus órganos directivos; y,

d) Su objeto.

Concepto

Empresa Privada

• La empresa privada siempre tiene

como propósito básico obtener un

rendimiento económico adecuado

(dividendos, utilidades, beneficio,

tasa interna de retorno o cualquier

otra designación) sobre el capital

invertido. La obtención del

rendimiento sobre la inversión es

su razón misma de ser.

Concepto

Empresa Pública

• En el caso de la empresa pública, además de la obtención

de un rendimiento aceptable sobre la inversión,

invariablemente existe un motivo económico o social de

interés público que explica por qué el gobierno decide

intervenir en determinado campo.

• El propósito de obtener un rendimiento sobre el capital

invertido, nunca explica por sí mismo la presencia de una

empresa pública en determinado campo de actividad.

• Adicionalmente, el rendimiento económico de la empresa

pública u organismo no siempre se puede o se debe medir

en términos de utilidad contable o financiera.

7. Empresas paraestatalesPara Carrillo Castro y García Ramírez, las empresas paraestatales se refieren,

en su “alcance genérico”, a los organismos descentralizados (la “más pura

formación paraestatal”) de estricto Derecho público. Vienen a sumarse “al

cuadro de las empresas públicas”, otras figuras propias del Derecho privado,

sujetas “en razón al interés público al que sirven”, por normas diversas a las

que rigen a sus equivalentes en el orden jurídico mercantil ordinario. Éstas

son, “las empresas paraestatales en un sentido restringido”, que la Ley

Orgánica “hace equivalentes a las sociedades por acciones” tanto en la calidad

de paraestatales mayoritarias como minoritarias.

Concepto

1. Fundamento Constitucional

La Administración Pública Paraestatal, se encuentra regulada en losartículos 49, 80, 89, fracción I y 90 de la Constitución General de laRepública disponen:

Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo,Ejecutivo y Judicial.

No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, nidepositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias alEjecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lodispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias paralegislar.

Marco normativo

Artículo 80. Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la

Unión en un solo individuo, que se denominará Presidente de los

Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las

siguientes:

I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión,

proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. ...

Marco normativo

Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y

paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que

distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que

estarán a cargo de las secretarías de Estado y definirá las bases

generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención

del Ejecutivo Federal en su operación.

La (sic) leyes determinarán las relaciones entre las entidades

paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de

Estado.

Marco normativo

Artículo 93. Los secretarios del despacho, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán

cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos.

Cualquiera de las Cámaras podrá convocar a los secretarios de Estado, al procurador general de la

República, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los

órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se

estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a

interpelaciones o preguntas. "Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de

los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para

investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal

mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal.

Las Cámaras podrán requerir información o documentación a los titulares de las dependencias y entidades

del gobierno federal, mediante pregunta por escrito, la cual deberá ser respondida en un término no

mayor a 15 días naturales a partir de su recepción.

El ejercicio de estas atribuciones se realizará de conformidad con la Ley del Congreso y sus reglamentos.

Marco normativo

2. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en sus artículos

1o., 2o., 3o., 9o., 11, 12, 13, 14, párrafo primero, 16, 17, 18, 19, 21, 23, 26, 45, 48,

49 y 50, establece:

Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración

pública federal, centralizada y paraestatal.

La presidencia de la República, las secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del

Ejecutivo Federal, integran la administración pública centralizada.

Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones

nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las

instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la

administración pública paraestatal.

Marco normativo

Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los

negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de

la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública

centralizada:

I. Secretarías de Estado, y

II. Consejería Jurídica, y

III. Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética a que hace

referencia el artículo 28, párrafo octavo de la Constitución

Marco normativo

Artículo 3o. El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos

de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes

entidades de la administración pública paraestatal:

I. Organismos descentralizados;

II. Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito,

organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones

nacionales de seguros y de fianzas, y

III. Fideicomisos.

Marco normativo

Artículo 9o. Las dependencias y entidades de la administración pública

centralizada y paraestatal conducirán sus actividades en forma programada,

con base en las políticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la

planeación nacional del desarrollo, establezca el Ejecutivo Federal.

Artículo 11. Los titulares de las secretarías de Estado ejercerán las funciones

de su competencia por acuerdo del presidente de la República.

Artículo 12. Cada secretaría de Estado formulará, respecto de los asuntos de

su competencia; los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, y

órdenes del presidente de la República.

Marco normativo

Artículo 13. Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el presidente de la

República deberán, para su validez y observancia constitucionales ir firmados por el

secretario de Estado respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o

más secretarías o departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los

mismos.

Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso

de la Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la secretaría de Gobernación.

Artículo 14. Al frente de cada secretaría habrá un secretario de Estado, quien para el

despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliará por los subsecretarios, oficial mayor,

directores, subdirectores, jefes y subjefes de departamento, oficina, sección y mesa, y por los

demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones

legales.

Marco normativo

Artículo 16. Corresponde originalmente a los titulares de las secretarías de Estado el trámite y resolución

de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organización del trabajo podrán delegar en los

funcionarios a que se refieren los artículos 14 y 15, cualesquiera de sus facultades, excepto aquellas que

por disposición de ley o del reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas precisamente por dichos

titulares. En los casos en que la delegación de facultades recaiga en jefes de oficina, de sección y de mesa

de las secretarías de Estado y departamentos administrativos, aquellos conservarán su calidad de

trabajadores de base en los términos de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Los propios titulares de las secretarías de Estado también podrán adscribir orgánicamente las unidades

administrativas establecidas en el reglamento interior respectivo, a las Subsecretarías, Oficialía Mayor, y a

las otras unidades de nivel administrativo equivalente que se precisen en el mismo reglamento interior.

Los acuerdos por los cuales se deleguen facultades o se adscriban unidades administrativas se publicarán

en el Diario Oficial de la Federación.

Marco normativo

Artículo 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su

competencia, las secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos

desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán

facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial

que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales

aplicables.

Artículo 18. En el reglamento interior de cada una de las secretarías de Estado que

será expedido por el presidente de la República, se determinarán las atribuciones

de sus unidades administrativas, así como la forma en que los titulares podrán ser

suplidos en sus ausencias.

Marco normativo

Artículo 19. El titular de cada secretaría de Estado expedirá los manuales de organización, de

procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán

contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus

unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los

principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás

instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente

actualizados. Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de

la Federación. En cada una de las dependencias y entidades de la administración pública

federal, se mantendrán al corriente los escalafones de los trabajadores, y se establecerán los

sistemas de estímulos y recompensas que determine la ley y las condiciones generales de

trabajo respectivas.

Marco normativo

Artículo 21. El presidente de la República podrá constituir

comisiones intersecretariales, para el despacho de asuntos en que

deban intervenir varias secretarías de Estado.

Las entidades de la administración pública paraestatal podrán

integrarse a dichas comisiones, cuando se trate de asuntos

relacionados con su objeto.

Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán

presididas por quien determine el presidente de la República.

Marco normativo

Artículo 23. Los secretarios de Estado, una vez abierto el periodo de

sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso de la Unión del

estado que guarden sus respectivos ramos y deberán informar,

además, cuando cualquiera de las Cámaras los cite en los casos en

que se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus

actividades. Esta última obligación será extensiva a los directores de

los organismos descentralizados y de las empresas de participación

estatal mayoritaria.

Marco normativo

Artículo 26. Para el despacho de los

asuntos del orden administrativo, el Poder

Ejecutivo de la Unión contará con las

siguientes dependencias:

Secretaría de Gobernación

Secretaría de Relaciones Exteriores

Secretaría de la Defensa Nacional

Secretaría de Marina

Secretaría de Seguridad Pública

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Secretaría de Desarrollo Social

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales

Marco normativo

Secretaría de Energía

Secretaría de Economía

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo

Rural, Pesca y Alimentación

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

Secretaría de la Función Pública

Secretaría de Educación Pública

Secretaría de Salud

Secretaría del Trabajo y Previsión Social

Secretaría de la Reforma Agraria

Secretaría de Turismo

Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.

Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por

ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal,

con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la

estructura legal que adopten."

Artículo 48. A fin de que se pueda llevar a efecto la intervención que,

conforme a las leyes, corresponde al Ejecutivo Federal en la operación de

las entidades de la administración pública paraestatal, el presidente de la

República las agrupará por sectores definidos, considerando el objeto de

cada una de dichas entidades en relación con la esfera de competencia

que ésta y otras leyes atribuyen a las secretarías de Estado.

Marco normativo

Artículo 49. La intervención a que se refiere el artículo anterior se realizará a través de

la dependencia que corresponda según el agrupamiento que por sectores haya

realizado el propio Ejecutivo, la cual fungirá como coordinadora del sector respectivo.

Corresponde a los coordinadores de sector coordinar la programación y

presupuestación, conocer la operación, evaluar los resultados y participar en los

órganos de gobierno de las entidades agrupadas en el sector a su cargo, conforme a lo

dispuesto en las leyes.

Atendiendo a la naturaleza de las actividades de dichas entidades, el titular de la

dependencia coordinadora podrá agruparlas en subsectores, cuando así convenga para

facilitar su coordinación y dar congruencia al funcionamiento de las citadas entidades.

Marco normativo

Artículo 50. Las relaciones entre el Ejecutivo Federal y las entidades

paraestatales, para fines de congruencia global de la administración

pública paraestatal, con el sistema nacional de planeación y con los

lineamientos generales en materia de gasto, financiamiento, control y

evaluación, se llevarán a cabo en la forma y términos que dispongan las

leyes, por conducto de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de

la Contraloría General de la Federación, sin perjuicio de las atribuciones

que competan a las coordinadoras del sector.

Marco normativo

3. Ley Federal de las Entidades Paraestatales

Finalmente, los artículos 1o., 2o., 8o., 9o., párrafo primero, 11, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22,

46, 51, 52, párrafo primero, 58, 59, 60, 62, párrafo primero, 65 y 66, de la Ley Federal de las

Entidades Paraestatales, disponen:

Artículo 1o. La presente ley, reglamentaria en lo conducente del artículo 90 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto regular la

organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración

pública federal.

Las relaciones del Ejecutivo Federal, o de sus dependencias, con las entidades paraestatales,

en cuanto unidades auxiliares de la administración pública federal, se sujetarán, en primer

término, a lo establecido en esta ley y sus disposiciones reglamentarias y, sólo en lo no

previsto, a otras disposiciones según la materia que corresponda.

Marco normativo

Artículo 2o. Son entidades paraestatales las que con tal carácter determina la

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Artículo 8o. Corresponderá a los titulares de las secretarías de Estado

encargados de la coordinación de los sectores, establecer políticas de

desarrollo para las entidades del sector correspondiente, coordinar la

programación y presupuestación de conformidad, en su caso, con las

asignaciones sectoriales de gasto y financiamiento previamente establecidas y

autorizadas, conocer la operación y evaluar los resultados de las entidades

paraestatales y las demás atribuciones que les conceda la ley.

Marco normativo

Artículo 9o. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá miembros en los

órganos de Gobierno y en su caso en los comités técnicos de las entidades

paraestatales. También participarán otras dependencias y entidades, en la medida en

que tenga relación con el objeto de la entidad paraestatal de que se trate; todas ellas de

conformidad a su esfera de competencia y disposiciones relativas en la materia. ...

Artículo 11. Las entidades paraestatales gozarán de autonomía de gestión para el cabal

cumplimiento de su objeto, y de los objetivos y metas señalados en sus programas. Al

efecto, contarán con una administración ágil y eficiente y se sujetarán a los sistemas de

control establecidos en la presente ley y en lo que no se oponga a ésta a los demás que

se relacionen con la administración pública.

Marco normativo

Artículo 14. Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas

conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal y cuyo objeto sea:

I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o

prioritarias;

II. La prestación de un servicio público o social; o

III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad

social."

Marco normativo

Artículo 15. En las leyes o decretos relativos que se expidan por el

Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal para la creación

de un organismo descentralizado se establecerán, entre otros

elementos:

I. La denominación del organismo;

II. El domicilio legal;

III. El objeto del organismo conforme a lo señalado en el artículo

14 de esta ley;

IV. Las aportaciones y fuentes de recursos para integrar su

patrimonio así como aquellas que se determinen para su

incremento;

V. La manera de integrar el órgano de gobierno y de designar al

director general así como a los servidores públicos en las dos

jerarquías inferiores a éste;

VI. Las facultades y obligaciones del órgano de gobierno señalando

cuáles de dichas facultades son indelegables;

Marco normativo

VII. Las facultades y obligaciones del director general, quien

tendrá la representación legal del organismo;

VIII. Sus órganos de vigilancia así como sus facultades; y

IX. El régimen laboral a que se sujetarán las relaciones de

trabajo.

El órgano de gobierno deberá expedir el estatuto orgánico en

el que se establezcan las bases de organización así como las

facultades y funciones que correspondan a las distintas áreas

que integren el organismo.

El estatuto orgánico deberá inscribirse en el registro público

de organismos descentralizados.

En la extinción de los organismos deberán observarse las

mismas formalidades establecidas para su creación, debiendo

la ley o decreto respectivo fijar la forma y términos de su

extinción y liquidación.

Artículo 17. La administración de los organismos descentralizados

estará a cargo de un órgano de gobierno que podrá ser una Junta de

Gobierno o su equivalente y un director general.

Artículo 18. El órgano de gobierno estará integrado por no menos de

cinco ni más de quince miembros propietarios y de sus respectivos

suplentes. Será presidido por el titular de la Coordinadora de Sector o

por la persona que éste designe.

El cargo de miembro del órgano de gobierno será estrictamente

personal y no podrá desempeñarse por medio de representantes.

Marco normativo

Artículo 19. En ningún caso podrán ser miembros del órgano de gobierno:

I. El director general del organismo de que se trate. Se exceptúan de esta prohibición

aquellos casos de los organismos a que se refiere el artículo 5o. de esta ley;

II. Los cónyuges y las personas que tengan parentesco por consanguinidad o afinidad

hasta el cuarto grado o civil con cualquiera de los miembros del órgano de gobierno o

con el director general;

III. Las personas que tengan litigios pendientes con el organismo de que se trate;

IV. Las personas sentenciadas por delitos patrimoniales, las inhabilitadas para ejercer el

comercio o para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público; y

V. Los diputados y senadores al H. Congreso de la Unión en los términos del artículo 62

constitucional.

Marco normativo

Artículo 20. El órgano de gobierno se reunirá con la periodicidad que

se señale en el estatuto orgánico sin que pueda ser menor de 4 veces

al año.

El propio órgano de gobierno sesionará válidamente con la asistencia

de por lo menos la mitad más uno de sus miembros y siempre que la

mayoría de los asistentes sean representantes de la administración

pública federal. Las resoluciones se tomarán por mayoría de los

miembros presentes teniendo el presidente voto de calidad para el

caso de empate.

Marco normativo

Artículo 21. El director general será designado por el presidente de la República, o

a indicación de éste a través del coordinador de sector por el órgano de gobierno,

debiendo recaer tal nombramiento en persona que reúna los siguientes requisitos:

I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento que no adquiera otra nacionalidad y

estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos;

II. Haber desempeñado cargos de alto nivel decisorio, cuyo ejercicio requiera

conocimientos y experiencia en materia administrativa; y

III. No encontrarse en alguno de los impedimentos que para ser miembro del

órgano de gobierno señalan las fracciones II, III, IV y V del artículo 19 de esta ley.

Marco normativo

Artículo 22. Los directores generales de los organismos

descentralizados, en lo tocante a su representación

legal, sin perjuicio de las facultades que se les otorguen

en otras leyes, ordenamientos o estatutos, estarán

facultados expresamente para:

I. Celebrar y otorgar toda clase de actos y documentos

inherentes a su objeto;

II. Ejercer las más amplias facultades de dominio,

administración, y pleitos y cobranzas, aun de aquellas

que requieran de autorización especial según otras

disposiciones legales o reglamentarias con apego a esta

ley, la ley o decreto de creación y el estatuto orgánico;

III. Emitir, avalar y negociar títulos de crédito;

IV. Formular querellas y otorgar perdón;

Marco normativo

V. Ejercitar y desistirse de acciones judiciales inclusive del juicio de

amparo;

VI. Comprometer asuntos en arbitraje y celebrar transacciones;

VII. Otorgar poderes generales y especiales con las facultades que

les competan, entre ellas las que requieran autorización o cláusula

especial. Para el otorgamiento y validez de estos poderes, bastará

la comunicación oficial que se expida al mandatario por el director

general. Los poderes generales para surtir efectos frente a terceros

deberán inscribirse en el Registro Público de Organismos

Descentralizados; y

VIII. Sustituir y revocar poderes generales o especiales.

Los directores generales ejercerán las facultades a que se refieren

las fracciones II, III, VI y VII bajo su responsabilidad y dentro de las

limitaciones que señale el estatuto orgánico que autorice el

órgano o junta de gobierno.

Artículo 46. Los objetivos de las entidades paraestatales se ajustarán a los

programas sectoriales que formule la coordinadora de sector, y en todo caso,

contemplarán:

I. La referencia concreta a su objetivo esencial y a las actividades conexas para

lograrlo;

II. Los productos que elabore o los servicios que preste y sus características

sobresalientes;

III. Los efectos que causen sus actividades en el ámbito sectorial, así como el

impacto regional que originen; y

IV. Los rasgos más destacados de su organización para la producción o distribución

de los bienes y prestación de servicios que ofrece.

Marco normativo

Artículo 51. En la formulación de sus presupuestos, la entidad paraestatal se

sujetará a los lineamientos generales que en materia de gasto establezca la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público así como a los lineamientos

específicos que defina la coordinadora de sector. En el caso de compromisos

derivados de compra o de suministro que excedan al periodo anual del

presupuesto, éste deberá contener la referencia precisa de esos compromisos

con el objeto de contar con la perspectiva del desembolso a plazos mayores de

un año."

Artículo 52. La entidad paraestatal manejará y erogará sus recursos propios

por medio de sus órganos. ..."

Marco normativo

Artículo 58. Los órganos de gobierno de las entidades paraestatales, tendrán lassiguientes atribuciones indelegables:

I. Establecer en congruencia con los programas sectoriales, las políticas generales ydefinir las prioridades a las que deberá sujetarse la entidad paraestatal relativas aproducción, productividad, comercialización, finanzas, investigación, desarrollotecnológico y administración general;

II. Aprobar los programas y presupuestos de la entidad paraestatal, así como susmodificaciones, en los términos de la legislación aplicable. En lo tocante a lospresupuestos y a los programas financieros, con excepción de aquellos incluidos enel presupuesto de egresos anual de la Federación o del Distrito Federal, bastará conla aprobación del órgano de gobierno respectivo;

III. Fijar y ajustar los precios de bienes y servicios que produzca o preste la entidadparaestatal con excepción de los de aquellos que se determinen por acuerdo delEjecutivo Federal;

IV. Aprobar la concertación de los préstamos para el financiamiento de la entidadparaestatal con créditos internos y externos, así como observar los lineamientos quedicten las autoridades competentes en materia de manejo de disponibilidadesfinancieras. Respecto a los créditos externos se estará a lo que se dispone en elartículo 54 de esta ley;

V. Expedir las normas o bases generales con arreglo a las cuales, cuando fuerenecesario, el director general pueda disponer de los activos fijos de la entidad que nocorrespondan a las operaciones propias del objeto de la misma;

VI. Aprobar anualmente previo informe de los comisarios, y dictamen de losauditores externos, los estados financieros de la entidad paraestatal y autorizar lapublicación de los mismos;

VII. Aprobar de acuerdo con las leyes aplicables y el reglamento de esta ley, laspolíticas, bases y programas generales que regulen los convenios, contratos, pedidoso acuerdos que deba celebrar la entidad paraestatal con terceros en obras públicas,adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios relacionados con bienesmuebles. El director general de la entidad y en su caso los servidores públicos quedeban intervenir de conformidad a las normas orgánicas de la misma realizarán talesactos bajo su responsabilidad con sujeción a las directrices fijadas por el órgano degobierno;

Marco normativoVIII. Aprobar la estructura básica de la organización de la entidad paraestatal, y lasmodificaciones que procedan a la misma. Aprobar asimismo y en su caso el estatuto orgánicotratándose de organismos descentralizados;

IX. Proponer al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,los convenios de fusión con otras entidades;

X. Autorizar la creación de comités de apoyo;

XI. Nombrar y remover a propuesta del director general, a los servidores públicos de laentidad paraestatal que ocupen cargos con las dos jerarquías administrativas inferiores a la deaquél, aprobar la fijación de sus sueldos y prestaciones, y a los demás que señalen losestatutos y concederles licencias;

XII. Nombrar y remover a propuesta de su presidente, entre personas ajenas a la entidad, alsecretario quien podrá ser miembro o no del mismo; así como designar o remover apropuesta del director general de la entidad al prosecretario del citado órgano de gobierno,quien podrá ser o no miembro de dicho órgano o de la entidad;

XIII. Aprobar la constitución de reservas y aplicación de las utilidades de las empresas departicipación estatal mayoritaria. En los casos de los excedentes económicos de losorganismos descentralizados, proponer la constitución de reservas y su aplicación para sudeterminación por el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;

XIV. Establecer, con sujeción a las disposiciones legales relativas, sin intervención decualquiera otra dependencia, las normas y bases para la adquisición, arrendamiento yenajenación de inmuebles que la entidad paraestatal requiera para la prestación de susservicios, con excepción de aquellos inmuebles de organismos descentralizados que la LeyGeneral de Bienes Nacionales considere como del dominio público de la Federación. Elreglamento de la presente ley establecerá los procedimientos respectivos;

XV. Analizar y aprobar en su caso, los informes periódicos que rinda el director general con laintervención que corresponda a los comisarios;

XVI. Acordar con sujeción a las disposiciones legales relativas los donativos o pagosextraordinarios y verificar que los mismos se apliquen precisamente a los fines señalados, enlas instrucciones de la coordinadora del sector correspondiente;y

XVII. Aprobar las normas y bases para cancelar adeudos a cargo de terceros y a favor de laentidad paraestatal cuando fuere notoria la imposibilidad práctica de su cobro, informando ala Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la coordinadora de sector."

Artículo 59. Serán facultades y obligaciones de los directores generalesde las entidades, las siguientes:

I. Administrar y representar legalmente a la entidad paraestatal;

II. Formular los programas institucionales de corto, mediano y largoplazo, así como los presupuestos de la entidad y presentarlos para suaprobación al órgano de gobierno. Si dentro de los plazoscorrespondientes el director general no diere cumplimiento a estaobligación, sin perjuicio de su correspondiente responsabilidad, elórgano de gobierno procederá al desarrollo e integración de talesrequisitos;

III. Formular los programas de organización;

IV. Establecer los métodos que permitan el óptimo aprovechamientode los bienes muebles e inmuebles de la entidad paraestatal;

V. Tomar las medidas pertinentes a fin de que las funciones de laentidad se realicen de manera articulada, congruente y eficaz;

VI. Establecer los procedimientos para controlar la calidad de lossuministros y programas, de recepción que aseguren la continuidad enla fabricación, distribución o prestación del servicio;

VII. Proponer al órgano de gobierno el nombramiento o la remoción delos dos primeros niveles de servidores de la entidad, la fijación desueldos y demás prestaciones conforme a las asignaciones globales delpresupuesto de gasto corriente aprobado por el propio órgano;

Marco normativo

VIII. Recabar información y elementos estadísticos que reflejen el estadode las funciones de la entidad paraestatal para así poder mejorar lagestión de la misma;

IX. Establecer los sistemas de control necesarios para alcanzar las metas uobjetivos propuestos;

X. Presentar periódicamente al órgano de gobierno el informe deldesempeño de las actividades de la entidad, incluido el ejercicio de lospresupuestos de ingresos y egresos y los estados financieroscorrespondientes. En el informe y en los documentos de apoyo secotejarán las metas propuestas y los compromisos asumidos por ladirección con las realizaciones alcanzadas;

XI. Establecer los mecanismos de evaluación que destaquen la eficiencia yla eficacia con que se desempeñe la entidad y presentar al órgano degobierno por lo menos dos veces al año la evaluación de gestión con eldetalle que previamente se acuerde con el órgano y escuchando alcomisario público;

XII. Ejecutar los acuerdos que dicte el órgano de gobierno;

XIII. Suscribir, en su caso, los contratos colectivos e individuales queregulen las relaciones laborales de la entidad con sus trabajadores; y

XIV. Las que señalen las otras leyes, reglamentos, decretos, acuerdos ydemás disposiciones administrativas aplicables con las únicas salvedades aque se contrae este ordenamiento."

Artículo 60. El órgano de vigilancia de los organismos descentralizados estará integrado

por un comisario público propietario y un suplente, designados por la Secretaría de la

Función Pública.

Los comisarios públicos evaluarán el desempeño general y por funciones del organismo,

realizarán estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los desembolsos en los

rubros de gasto corriente y de inversión, así como en lo referente a los ingresos y, en

general, solicitarán la información y efectuarán los actos que requiera el adecuado

cumplimiento de sus funciones, sin perjuicio de las tareas que la Secretaría de la

Función Pública les asigne específicamente conforme a la ley. Para el cumplimiento de

las funciones citadas el órgano de gobierno y el director general deberán proporcionar

la información que soliciten los comisarios públicos.

Marco normativo

Artículo 62. Los órganos de control interno serán parte integrante de la estructura de

las entidades paraestatales. Sus acciones tendrán por objeto apoyar la función directiva

y promover el mejoramiento de gestión de la entidad; desarrollarán sus funciones

conforme a los lineamientos que emita la Secretaría de la Función Pública, de la cual

dependerán los titulares de dichos órganos y de sus áreas de auditoría, quejas y

responsabilidades, de acuerdo a las bases siguientes: ...

Artículo 65. La Secretaría de la Función Pública podrá realizar visitas y auditorías a las

entidades paraestatales, cualquiera que sea su naturaleza, a fin de supervisar el

adecuado funcionamiento del sistema de control; el cumplimiento de las

responsabilidades a cargo de cada uno de los niveles de la administración mencionados

en el artículo 61, y en su caso promover lo necesario para corregir las deficiencias u

omisiones en que se hubiera incurrido.

Marco normativo

Artículo 66. En aquellos casos en los que el órgano de gobierno, Consejo de

Administración o el director general no dieren cumplimiento a las obligaciones

legales que les atribuyen en este ordenamiento, el Ejecutivo Federal por

conducto de las dependencias competentes así como de la coordinadora de

sector que corresponda, actuará de acuerdo a lo preceptuado en las leyes

respectivas, a fin de subsanar las deficiencias y omisiones para la estricta

observancia de las disposiciones de esta ley u otras leyes. Lo anterior sin

perjuicio de que se adopten otras medidas y se finquen las responsabilidades

a que hubiere lugar.

Marco normativo

• El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y

Judicial; el Poder Ejecutivo de la Unión se deposita en un solo individuo denominado

"presidente de los Estados Unidos Mexicanos" (al cual también se le designa en otras

disposiciones: "presidente", "presidente de la República", "Ejecutivo Federal", "Poder

Ejecutivo de la Unión"), a cuyo cargo está el desarrollo de la función administrativa del

Estado Mexicano en el orden federal.

• La administración pública Federal es centralizada (integrada por la presidencia de la

República, las secretarías de Estado y la Consejería Jurídica) y paraestatal (compuesta por

los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones

nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones

nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos).

Relaciones del Ejecutivo Federal con las Entidades Paraestatales

• La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal es el ordenamiento que distribuye los

negocios del orden administrativo de la Federación que están a cargo de las dependencias (18

secretarías de Estado y la Consejería Jurídica) y define las bases generales de creación de las

entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación, correspondiendo

a la legislación ordinaria determinar la relación que deberá existir entre todos ellos, esto es, dicha

ley establece las bases de organización de ambas ramas de la administración.

• La Ley Federal de las Entidades Paraestatales (reglamentaria del artículo 90 de la Constitución

General, en lo conducente) regula la organización, funcionamiento y control de las entidades

paraestatales de la administración pública federal, así como las relaciones del Ejecutivo Federal o

de sus dependencias con dichas entidades, en cuanto unidades auxiliares de la administración

pública federal, sujetándose, en primer término, a lo establecido en dicha ley y sus disposiciones

reglamentarias y, sólo en lo no previsto, a otras disposiciones, según la materia que corresponda.


• Las dependencias y entidades de la administración pública centralizada y

paraestatal deben conducir sus actividades en forma programada, con base en

las políticas establecidas por el presidente de la República para el logro de los

objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo.

• Los titulares de las Secretarías de Estado deben ejercer las funciones de su

competencia por acuerdo del presidente de la República, este último debe

expedir el reglamento interior de aquéllas, en el cual determina las atribuciones

de cada unidad administrativa, puede constituir comisiones intersecretariales

para el despacho de los asuntos, a las cuales pueden integrarse las entidades de

la administración pública paraestatal en asuntos relacionados con su objeto, y

serán presididas por quien el presidente determine.


• Las secretarías deben formular, respecto de los asuntos de su competencia, los

proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente de

la República; asimismo, se prevé que para la validez y observancia de los

reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Ejecutivo Federal, deben ser

refrendados por los secretarios de Estado respectivos y, tratándose de decretos

promulgatorios, sólo por el secretario de Gobernación.

• Al frente de cada secretaría hay un secretario de Estado, quien para el despacho

de los asuntos de su competencia se auxiliará por los subsecretarios, oficial

mayor, directores, subdirectores, jefes y subjefes de departamento, oficina,

sección y mesa, y por los demás funcionarios que establezca el reglamento

interior respectivo y otras disposiciones legales.


• Los titulares de las secretarías pueden delegar funciones para el mejor desempeño del trabajo

(con excepción de las que deban realizar personalmente), adscribir orgánicamente unidades

administrativas y contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán

jerárquicamente subordinados (aunque tienen autonomía técnica, operativa y de gestión);

asimismo, los titulares de las secretarías deben expedir los manuales de organización, de

procedimientos y de servicios al público necesarios para el funcionamiento de cada secretaría y

deben comparecer ante el Congreso de la Unión para dar cuenta del estado que guarden sus

respectivos ramos.

• Son entidades paraestatales las que con tal carácter se determinan en la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal, entre ellas, los organismos descentralizados. Para llevar a cabo la

intervención que en dichas entidades debe tener el Presidente de la República, éste puede

agruparlas en sectores coordinados por la dependencia que corresponda, conforme al objeto y

competencia de unas y otra; la secretaría coordinadora, a su vez, puede crear subsectores.


• Los objetivos de las entidades paraestatales -que deben ajustarse a los programas

sectoriales que formule la secretaría coordinadora de sector- contemplarán: la referencia

concreta a su objetivo esencial y a las actividades conexas para lograrlo, los productos que

elaboren o los servicios que presten y sus características sobresalientes, los efectos que

causen sus actividades en el ámbito sectorial, así como el impacto regional que originen, y

los rasgos más destacados de su organización para la producción o distribución de los

bienes y prestación de servicios que ofrecen.

• Los secretarios de Estado coordinadores de sector deben establecer políticas de desarrollo

para las entidades paraestatales, coordinar la programación y presupuestación de

conformidad, en su caso, con las asignaciones sectoriales de gasto y financiamiento

previamente establecidas y autorizadas, así como conocer la operación y evaluar los

resultados de dichas entidades.

Características esenciales de las Entidades Paraestatales

• En la formulación de sus presupuestos, la entidad paraestatal debe sujetarse a

los lineamientos generales que en materia de gasto establezca la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, así como a los lineamientos específicos que defina la

coordinadora de sector; en todo caso, la entidad paraestatal manejará y erogará

sus recursos propios por medio de sus órganos.

• La Secretaría de Hacienda y Crédito Público debe tener miembros en los órganos

de Gobierno y, en su caso, en los comités técnicos de las entidades paraestatales;

en ellos podrán participar otras dependencias y entidades, en la medida en que

tengan relación con el objeto de la entidad paraestatal de que se trate; todo ello

de conformidad a su esfera de competencia y disposiciones relativas en la

materia.


• Las entidades paraestatales gozan de autonomía de gestión para el cabal

cumplimiento de su objeto y de los objetivos y metas señalados en sus programas. Al

efecto, deben contar con una administración ágil y eficiente, y sujetarse a los sistemas

de control establecidos en la Ley Federal de Entidades Paraestatales y en lo que no se

oponga a ésta, a los demás que se relacionen con la administración pública.

• Las relaciones entre el Ejecutivo Federal y las entidades paraestatales, para fines de

congruencia global de la administración pública paraestatal, con el sistema nacional

de planeación y con los lineamientos generales en materia de gasto, financiamiento,

control y evaluación, se llevarán a cabo en la forma y términos que dispongan las

leyes, por conducto de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función

Pública, sin perjuicio de las atribuciones que competan a las coordinadoras del sector.


• Los organismos descentralizados (entre otros que componen la

administración pública paraestatal) son entidades creadas por ley o

decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal,

con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la

estructura legal que adopten y cuyo objeto sea: la realización de

actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias, la

prestación de un servicio público o social, o la obtención o aplicación de

recursos para fines de asistencia o seguridad social.


• En las leyes o decretos relativos que se expidan por el Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal

para la creación de un organismo descentralizado, deben establecerse, entre otros elementos: su

denominación, su domicilio legal, su objeto, las aportaciones y fuentes de recursos para integrar su

patrimonio y las que se determinen para su incremento; la manera de integrar el órgano de gobierno y

de designar al director general, así como a los servidores públicos en las dos jerarquías inferiores a éste;

las facultades y obligaciones del órgano de gobierno (quien debe expedir el estatuto orgánico),

señalando cuáles de dichas facultades son indelegables (entre otras, establecer las políticas generales y

definir las prioridades de la entidad, aprobar los programas, presupuestos y estados financieros, así

como fijar y ajustar los precios de bienes y servicios producidos o prestados por la entidad, excepto los

determinados por el Ejecutivo Federal); las facultades y obligaciones del director general, quien tendrá

la representación legal del organismo (entre otras, formular los programas institucionales y de

organización, establecer sistemas de control para alcanzar las metas u objetivos propuestos, ejecutar los

acuerdos que dicte el órgano de gobierno); los órganos de vigilancia, así como sus facultades, y el

régimen laboral a que se sujetarán las relaciones de trabajo.


• La administración de los organismos descentralizados estará a cargo de un órgano de gobierno y un

director general. Dicho órgano de gobierno (colegiado) será presidido por el titular de la coordinadora

de sector o por la persona que éste designe, y sesionará válidamente, cuando menos cuatro veces al

año, con la asistencia de por lo menos la mitad más uno de sus miembros, y siempre que la mayoría de

los asistentes sean representantes de la administración pública federal.

• El director general será designado por el presidente de la República o, a indicación de éste, a través del

coordinador de sector por el órgano de gobierno, conforme a los requisitos legales, y tendrá la

representación legal del organismo (con facultades de dominio, administración, pleitos y cobranzas;

para celebrar y otorgar toda clase de actos y documentos inherentes a su objeto; para ejercitar y

desistirse de acciones judiciales; comprometer asuntos en arbitraje; otorgar poderes generales y

especiales, entre otros). Además, el director general del organismo descentralizado debe comparecer

ante el Congreso de la Unión para dar cuenta del estado que guarde su ramo (como deben hacerlo los

secretarios de Estado).


• Las Cámaras del Congreso de la Unión pueden integrar comisiones para investigar el

funcionamiento de los organismos descentralizados, y los resultados de las

investigaciones respectivas deben hacerse del conocimiento del Ejecutivo Federal.

• El órgano de vigilancia de los organismos descentralizados se integra por un comisario

público propietario y un suplente, designados por la Secretaría de la Función Pública,

cuya finalidad es evaluar el desempeño general y por funciones del organismo.

• Los órganos de control interno serán parte integrante de la estructura de las

entidades paraestatales, sus acciones tendrán por objeto apoyar la función directiva y

promover el mejoramiento de gestión de la entidad y desarrollarán sus funciones

conforme a los lineamientos que emita la Secretaría de la Función Pública, de la cual

dependerán los titulares de dichos órganos y de sus áreas de auditoría, quejas y

responsabilidades.


• La Secretaría de la Función Pública podrá realizar visitas y auditorías a las entidades

paraestatales, cualquiera que sea su naturaleza, a fin de supervisar el adecuado

funcionamiento del sistema de control, el cumplimiento de las responsabilidades a cargo

de cada uno de los niveles de la administración y, en su caso, promover lo necesario para

corregir las deficiencias u omisiones en que se hubiera incurrido.

• En caso de que el órgano de gobierno, el Consejo de Administración o el director general

no dieren cumplimiento a las obligaciones legales que se les atribuye, el Ejecutivo Federal,

por conducto de las dependencias competentes, así como de la coordinadora de sector

que corresponda, actuará de acuerdo a lo preceptuado en las leyes respectivas, a fin de

subsanar las deficiencias y omisiones para la estricta observancia de las disposiciones de la

Ley Federal de Entidades Paraestatales u otras leyes, sin perjuicio de que se adopten otras

medidas y se finquen las responsabilidades a que hubiere lugar.


• Como se puede observar, el presidente de la República, como titular del

Poder Ejecutivo del Estado Mexicano (Federación), tiene a su cargo el

desarrollo de la función administrativa en el orden federal ("promulgar y

ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la

esfera administrativa a su exacta observancia") que, para efectos funcionales

y de organización, se divide en administración pública centralizada y

paraestatal.

• La rama centralizada tiene como principal característica la dependencia

directa e inmediata con el Poder Ejecutivo y se integra por los órganos y sub-

órganos que realizan dicha función con base en un sistema de controles,

mando y vigilancia de tipo jerárquico superior-inferior (de manera vertical).


• En cambio, en la paraestatal, la dependencia es indirecta y mediata, porque sin existir con

el Ejecutivo una relación jerárquica como la señalada, los organismos que la componen -

dotados de autonomía de gestión- se encuentran vinculados en distintos grados con la

administración centralizada y, por ende, con el titular de dicho poder, a través de distintos

mecanismos de control y vigilancia por parte de este último hacia aquéllos (de manera

horizontal).

• La administración pública paraestatal es el reflejo del desdoblamiento de la administración

pública como consecuencia del incremento de las atribuciones del poder público, dada la

transición de un Estado de derecho a un Estado social de derecho, con motivo del

crecimiento de la colectividad, así como de los problemas inherentes a ésta y sus

necesidades, lo que suscitó una creciente intervención del Estado Mexicano en diversas

actividades.


• En este sentido, ante los profundos cambios constitucionales que dieron paso a la llamada rectoría

económica del Estado, la estructura estatal se modificó y creció, específicamente, en el ámbito del

Poder Ejecutivo, en cuyo seno se gestó la llamada administración pública paraestatal formada, entre

otros entes, por los organismos descentralizados, cuyo objeto fundamental es la realización de

actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias, la prestación de un servicio público

o social, o la obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social, pero siempre

dentro de una lógica funcional, coherente y cohesiva para lograr el cumplimiento de la función

administrativa encomendada al Poder Ejecutivo.

• Tal circunstancia se pone de manifiesto, por ejemplo, en el hecho de que la relación entre el Ejecutivo

Federal y las entidades paraestatales, para fines de congruencia global de la administración pública

paraestatal, con el sistema nacional de planeación y con los lineamientos generales en materia de gasto,

financiamiento, control y evaluación, se deben llevar a cabo en la forma y términos que dispongan las

leyes, por conducto de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, sin

perjuicio de las atribuciones que competan a las secretarías coordinadoras del sector respectivo.

Principios Constitucionales que orientan la existencia y funcionamiento de las Entidades Paraestatales

• Por lo que atañe a los organismos descentralizados (entidades paraestatales con

facultad de autodeterminación), en tanto unidades auxiliares de la administración

pública federal, el control y vigilancia indirectos que sobre aquéllos tiene el

presidente de la República -quien puede intervenir directamente en la designación

del director general del organismo de que se trate-, se realiza, esencialmente, por

conducto de:

1. La correspondiente secretaría de Estado coordinadora del sector al que pertenecen

esos organismos (esto es, al encabezar el órgano de gobierno de la entidad);

2. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (la cual tiene miembros representantes

en dicho órgano de gobierno); y,

3. La Secretaría de la Función Pública (que interviene en el órgano de vigilancia y en el

órgano interno de control de la entidad).


Como se ve, los organismos descentralizados se encuentran bajo el control y vigilancia del Ejecutivo Federal, a

través de las secretarías de Estado respectivas, por lo que existe una dependencia indirecta respecto de aquél, tal

como lo ha sustentado el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia que

señala:

"ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. AUN CUANDO SON AUTÓNOMOS, ESTÁN SUBORDINADOS A LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL DE MANERA INDIRECTA. Si bien los organismos públicos descentralizados

tienen personalidad jurídica, patrimonio propio y gozan de una estructura separada del aparato central del Estado,

ello no significa que su actuación esté libre y exenta de control, toda vez que su funcionamiento y las facultades

de autoridad que desempeñan están garantizados y controlados a favor de los gobernados y de la administración

pública, pues las unidades auxiliares tienen como finalidad la ejecución de programas de desarrollo o actividades

estatales que les han sido conferidas; de manera que aun cuando aquellos organismos son autónomos, continúan

subordinados a la administración pública federal de una manera indirecta, aspecto que marca la diferencia entre

la administración centralizada y la paraestatal, pues mientras que en la primera la relación jerárquica con el titular

del Ejecutivo Federal es directa e inmediata, en la segunda, especialmente entre los organismos descentralizados,

es indirecta y mediata." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XX,

septiembre de 2004, P./J. 97/2004, página 809, registro IUS: 180563)


• De ahí, que tanto las dependencias de la administración pública centralizada como las entidades

que componen la paraestatal, están inmersas en el campo de acción que le atañe al Ejecutivo, en

razón de que unos y otras convergen en la realización de funciones que son responsabilidad del

titular de dicho poder, aunque las tareas administrativas que corresponden a las entidades

paraestatales sean desarrolladas con el carácter de auxiliares y se concreten a ciertas actividades

específicas, conforme a distintos criterios de distribución (por servicio, colaboración, región).

• Así, con independencia de que las relaciones entre el titular del Ejecutivo Federal, las

dependencias centralizadas y las entidades de la administración pública paraestatal se den de

manera directa o indirecta, inmediata o mediata, respectivamente, lo cierto es que tanto

dependencias como entidades realizan funciones públicas en el ámbito administrativo con miras

a cumplir con los objetivos que les corresponden en el marco de las leyes, los planes y programas

del desarrollo nacional que compete ejecutar al presidente de la República.


• En el caso de los organismos descentralizados, si por ejemplo el órgano de gobierno o el director

general respectivos no cumplen con las obligaciones que la ley les impone, el Ejecutivo Federal,

por conducto de la secretaría coordinadora de sector o de las dependencias competentes, puede

actuar para subsanar las deficiencias y omisiones que advierta para la estricta observancia de las

leyes, sin perjuicio de adoptar las medidas y fincar las responsabilidades a que hubiere lugar,

todo lo cual evidencia la dependencia existente de aquéllos en relación con éste, para conducir

sus actividades dentro del marco legalmente establecido.

• En esa misma línea, las Cámaras del Congreso de la Unión pueden integrar comisiones para

investigar el funcionamiento de los organismos descentralizados, cuyos resultados deben hacerse

del conocimiento del Ejecutivo Federal, lo cual pone de manifiesto, de nueva cuenta, el carácter

de controlador y vigilante que le asiste al presidente de la República, en torno a las actividades

realizadas por esas entidades en el ámbito de la administración pública paraestatal.


• Con base en todo lo anterior, dado que por mandato constitucional el Poder Ejecutivo se deposita en el

presidente de la República en el ámbito federal como responsable de la administración pública en ese

orden de gobierno, y toda vez que puede llevar a cabo sus atribuciones de manera directa, por conducto

de las dependencias de la administración pública centralizada, o de manera indirecta con la

colaboración de las entidades de la administración pública paraestatal; luego, es posible sostener que

los organismos descentralizados forman parte del Poder Ejecutivo en sentido amplio.

• En contexto, el hecho de que los organismos descentralizados tengan personalidad jurídica y patrimonio

propios, no es impedimento para que gocen de autonomía jurídica y se regulen por sus propias leyes;

ello es así, porque tales atributos no inciden en la circunstancia de que dichas entidades, de una manera

u otra, se encuentran vinculadas y relacionadas con la administración pública federal, a través de los

controles y vigilancia respectivos; de manera que tales aspectos son insuficientes para sostener que los

organismos descentralizados se ubican fuera del campo de acción que encabeza el presidente de la

República como titular de la función administrativa, aunque, en efecto, los atributos de referencia sí

puedan tomarse en consideración para justificar esquemas jurídicos específicos.

Conclusiones

• Todas estas consideraciones en torno a los organismos descentralizados, desde el punto de vista

Federal, son aplicables en los ámbitos de Gobierno Local y Municipal, en tanto que la descentralización

administrativa, en cualquiera de los tres órdenes de gobierno, guarda la misma lógica, esto es, la de

crear entes dotados de personalidad jurídica y autonomía jerárquica, pero con controles indirectos para

desarrollar tareas o actividades administrativas específicas con agilidad y eficiencia.

• De ahí es posible concluir, que la descentralización consiste en una técnica de organización jurídica para

encomendar actividades estatales delegables a entidades estructuralmente separadas de la

administración pública centralizada, pero formando junto con ella el concepto total e íntegro de

administración pública, sin que la circunstancia de que los organismos descentralizados cuenten con

personalidad jurídica propia signifique que su actuación sea libre y exenta de control, toda vez que dicha

actividad y sus decisiones se identifican con las finalidades de la administración central y del Poder

Ejecutivo, además de que la ley establece que su control se ejerce por el propio Ejecutivo y que sus

órganos directivos deben integrarse con personas ligadas a la administración central con la finalidad de

lograr una orientación de Estado en su rumbo, por lo que, si bien son autónomos y no opera una

relación de jerarquía respecto de ellos, sí continúan subordinados a la administración centralizada de

manera indirecta, en tanto sus objetivos deben reputarse como fines públicos.

Conclusiones

Gracias.

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