A mi mamá, por ser mi ejemplo a seguir todos los días, por demostrarme tu apoyo incondicional en cada etapa de mi vida, por tu fortaleza, cariño y por tu amor ilimitado. Gracias por siempre estar ahí y por darme la oportunidad de cumplir mis sueños y metas. A mi padre, por ser mi porrista incondicional, creer en mí y ser ese hombro y pilar que me permite sentirme segura al avanzar en mi vida, demostrando que nunca voy a estar sola. A mi hermana, por ser mi confidente y respaldo, por nunca dejarme caer y motivarme en todo este camino para seguir adelante y ver que siempre hay algo nuevo y mejor por venir. Por siempre estar ahí y protegerme. Al maestro Francisco Xavier Manzanero, por invertir su tiempo, compartir sus conocimientos y experiencia para la realización de esta tesis. A Aldo, por ser mi equipo, mi mano derecha y motivarme cada día para ser mejor tanto en lo personal como en lo profesional, por ser ese hombro que tantas veces necesite, mi mejor amigo y compañero de vida. A mis compañeros y amigos de la carrera, especialmente a Daniela García, Othón Flores, Alberto Trueba y Ricardo Saldivar, por hacer más liviano este camino, por apoyarme en todo momento y por hacer de estos 5 años una experiencia inolvidable, llena de momentos especiales, alegrías, tristezas y estrés pero siempre juntos. A mis amigos de batalla, principalmente a Lucía, por tu amistad, por estar presente en todo este camino, ayudarme y compartir tus conocimientos e ideas que hicieron posible en gran parte esta tesis, y a Luis Manuel por escucharme siempre, apoyarme en mis momentos de crisis y ser un gran amigo.

“EL PRINCIPIO DE INDIVISIBILIDAD DE LA PARCELA”, CONTRADICCIÓN Y NECESIDAD DE REFORMA

TESIS PROFESIONAL QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE

LICENCIADO EN DERECHO

P R E S E N T A

MARÍA JOSÉ ORTIZ HARO Y NASSAR

DIRECTOR DE TESIS: MTRO. FRANCISCO XAVIER MANZANERO ESCUTIA

MEXICO D. F. 2016

UNIVERSIDAD PANAMERICANA

FACULTAD DE DERECHO

CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE LA S.E.P

CON NUMERO DE ACUERDO 944893 DE FECHA 24-III-94

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 1

CAPÍTULO PRIMERO ................................................................................................... 8

ANTECEDENTES Y CONTEXTO HISTÓRICO DEL DERECHO AGRARIO EN MÉXICO .............. 8

I.1. Derecho Agrario en el México Colonial. ..................................................... 8

I.2. El Periodo de Independencia y México Independiente. ............................. 9

I.3. Periodo Revolucionario. ........................................................................... 13

CAPÍTULO SEGUNDO ................................................................................................ 17

PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL DE LA MATERIA AGRARIA ......................................... 17

II.1. Antecedentes Jurídicos. ........................................................................... 18

II.2. Reformas relevantes al artículo 27 Constitucional. .................................. 25

II.2.1. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de enero

de 1934 ........................................................................................................... 25

II.2.2. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de

diciembre de 1937 ........................................................................................... 27

II.2.3. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de

febrero de 1947 ............................................................................................... 28

II.2.4. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero

de 1983 ........................................................................................................... 29

II.2.5. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero

de 1992 ........................................................................................................... 29

II.3. Regulación Constitucional de la Materia Agraria. ..................................... 36

II.3.1. Propiedad Originaria del Estado ........................................................ 37

II.3.2. El Ejido desde una perspectiva Constitucional .................................. 39

II.3.3. Principios Constitucionales que rigen la Propiedad Ejidal ................. 40

CAPÍTULO TERCERO ................................................................................................ 43

PERSPECTIVA LEGAL. LEY AGRARIA Y CÓDIGO CIVIL FEDERAL .................................. 43

III.1. Antecedentes Jurídicos. ........................................................................... 43

III.2. Reformas relevantes a la legislación agraria. ........................................... 48

III.3. Ley Agraria vigente. Conceptos relevantes y comparativo preliminar con

figuras del Derecho Civil. .................................................................................... 51

III.3.1. Ejido. .................................................................................................. 52

III.3.2. Órganos del Ejido. ............................................................................. 54

III.3.3. Destino de tierras ejidales. ................................................................ 60

III.3.4. Derechos de los Ejidatarios. .............................................................. 65

CAPÍTULO CUARTO .................................................................................................. 67

JURISPRUDENCIA, TESIS Y CRITERIOS. CONTRADICCIÓN. ........................................... 67

IV.1. Criterios, tesis y jurisprudencia aplicable. ............................................. 67

IV.1.1. Asignación parcelaria. ....................................................................... 70

IV.1.2. Enajenación de derechos sobre parcelas. ......................................... 78

IV.1.3. Sucesión agraria. ............................................................................... 84

IV.2. Contradicción en la práctica. ................................................................. 89

CAPÍTULO QUINTO ................................................................................................... 93

INTERPRETACIÓN CONJUNTA. REFORMA. ................................................................... 93

V.1. Interpretación Conjunta de las disposiciones aplicables. ......................... 93

V.2. Aspectos prácticos relevantes. El Registro Agrario Nacional y

Procuraduría Agraria. ......................................................................................... 97

V.2.1. El Registro Agrario Nacional. ............................................................. 98

V.2.2. La Procuraduría Agraria. ................................................................. 101

V.3. Mejoras y modificaciones a considerar. ................................................. 104

V.3.1. Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos. .................................................................................................... 105

V.3.2. Ley Agraria y legislación secundaria en general. ............................ 109

SUMARIO Y CONCLUSIONES .................................................................................... 114

BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................... 122

1

INTRODUCCIÓN

A partir de que se fundaron las bases de nuestro país ha sido un tema

constante, tanto de conflictos, como de política pública y regulación, la repartición

de la tierra y la importancia que debe tener para nuestro país la protección de los

derechos de los indígenas, agricultores y pequeños propietarios, entre otros. Es

así como surgió el Derecho Agrario, considerado rama del Derecho Social, cuyo

objeto de estudio se centra en la estructura, organización, actividad y derechos de

los ejidos y comunidades, entendidos como persona moral, sus sujetos y las

comunidades, teniendo como finalidad principal dar seguridad jurídica a aquellas

personas que se encontraban desprotegidas, respecto a la tenencia de la tierra.

Así, es importante definir las dos “ramas” del Derecho mencionadas con

anterioridad, en primer lugar el Derecho Social, mismo que parte de un concepto

teleológico, cuyo fin es la protección de aquellos individuos económicamente

débiles, y que en palabras de Lucio Mendieta y Núñez, es “el conjunto de leyes y

disposiciones autónomas que establecen y desarrollan diferente principios y

procedimientos protectores a favor de las personas, grupos y sectores de la

sociedad integrados por individuos económicamente más débiles, para lograr su

convivencia con las otras clases sociales dentro de un orden justo”1. Aun cuando

ha sido criticada la denominación de Derecho “Social”, partiendo de la premisa de

que todo Derecho es social, lo principal es considerar que lo que se busca es la

protección o tutela de derechos de aquellas personas que se encuentran en

situación de desventaja frente a otros, como es el caso de los ejidatarios y

comuneros.

Otra definición que podemos tomar en consideración es la señalada en el

Glosario de Términos Jurídico-Agrarios de la Procuraduría Agraria, el cual precisa

que el Derecho Social es un conjunto de normas jurídicas que establecen

derechos y desarrollan principios y procedimientos protectores de las personas,

1 Mendieta y Núñez, Lucio, “El Derecho Social”, México, Editorial Porrúa, 1953, pp. 66 y 67.

2

grupos o sectores de la sociedad, a efecto de lograr una convivencia armónica

dentro de un estado de derecho. Dentro de la presente clasificación del Derecho

se ubican el derecho laboral, el agrario, el económico, el de seguridad social, el de

asistencia y el cultural.

En segundo lugar, se encuentra el concepto de Derecho Agrario que en un

principio contenía una serie de disposiciones orientadas a la distribución equitativa

de la tierra y del cual, actualmente, podemos encontrar un sin número de

definiciones. Resaltando algunas de ellas se puede decir que, de conformidad con

lo señalado por Gerardo González Navarro “es el conjunto de normas legales,

principios jurídicos, doctrina y criterios jurisprudenciales que regulan las relaciones

surgidas entre los sujetos dedicados a la actividad campesina”2 o en palabras más

simples “es el conjunto de normas jurídicas que regulan la propiedad, la tenencia,

la explotación y redistribución de las tierras rurales, el aprovechamiento de aguas

y bosques, así como la explotación de la agricultura y ganadería”3.

Como sea que se pretenda definir, el Derecho Agrario en nuestros días,

aunque muy olvidado por muchos, es una de las ramas del Derecho a las que más

atención debemos prestar, ya que protege las raíces de nuestro país, la

producción de muchos de los bienes que hoy en día consumimos y,

principalmente, los derechos de aquellas personas que, hasta cierto punto, se

encontraban desprotegidas que representan un alto porcentaje de nuestra

población y a las cuales se les debe poner en un estado de igualdad frente a los

demás. La importancia del estudio del Derecho Agrario queda fuera de duda y es

importante entender su normatividad relacionada con otras ramas del Derecho con

una connotación multidisciplinaria.

Igualmente, es posible observar con base en las recientes reformas que se

han realizado tanto a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

2 González Navarro, Gerardo N., “Derecho Agrario,” México, Oxford, 2011, p. 11. 3 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel, “Introducción al Derecho Positivo Mexicano”, México, Limusa, 2008, p. 209.

3

como a legislación secundaria en la materia, cada día se intentan proteger más los

derechos de los ejidatarios y suprimir los abusos que se han presentado en

distintos aspectos, como es el caso de la reforma energética, donde actualmente

se busca que los contratos que se celebren con ejidatarios o ejidos, en el caso de

tierras de uso común, sean conforme a un formato autorizado por la Secretaría de

Desarrollo Agrario Territorial y Urbano cuya intención será proteger sus intereses y

que la contraprestación a pagar con motivo de las mismas sea con base en un

tabulador emitido por el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes

Nacionales (por sus siglas INDAABIN).

El Derecho Agrario se encuentra contemplado en el contexto jurídico de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 como un derecho

del individuo para gozar de los beneficios del reparto de tierras, “buscando

resolver con ello el problema de la distribución territorial al elevar a rango

constitucional el derecho del individuo a obtener de forma gratuita una dotación de

tierras agrícolas”4.

Así las cosas, de una interpretación armónica de la fracción VII del artículo

27 constitucional, así como de diversas disposiciones de la Ley Agraria, se deriva

lo que la doctrina llama el “principio de indivisibilidad parcelaria”, el cual señala

que la parcela debe ser considerada como la extensión mínima de tierra para

asegurar la subsistencia del ejidatario y su familia, es decir, es la unidad

económica suficiente para dar sustento a la familia campesina. Todo esto tiene

como antecedente la lucha de los indígenas y campesinos por tener tierra

suficiente para poder sacar adelante a su familia, tema que será tratado más a

fondo en el Primer Capítulo de la presente Obra.

Debido a que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así

como la legislación agraria, no regulan de manera clara el alcance, limitaciones e

implicaciones del principio de indivisibilidad antes referido, se han emitido diversas

4 González Navarro, Gerardo N., “Derecho Agrario,” México, Oxford, 2011, p 68.

4

jurisprudencias y tesis aisladas al respecto, las cuales tratan de fijar las bases

para la interpretación de dicho principio.

En ese sentido, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, a través de la jurisprudencia 2a./J.46/2001 de rubro “PARCELA EJIDAL.

ES INDIVISIBLE BAJO EL RÉGIMEN AGRARIO EN VIGOR” la cual es la base de

diversas jurisprudencias y tesis aisladas en este tema, emitidas con posterioridad

a la misma, señala que una de las principales finalidades de la reforma de 1992 al

artículo 27 constitucional fue el “remediar la pulverización de las unidades agrarias

existentes … para propiciar que las unidades y la pequeña propiedad puedan

sustentar plenamente a sus poseedores”, sin embargo, reconoce que del análisis

de las disposiciones de la Ley Agraria no existe una prohibición a la división

parcelaria de manera directa, sin embargo, sí buscan evitarla a fin de salvaguardar

en todo momento el principio de indivisibilidad parcelaria.

A este respecto, diversas tesis aisladas, de igual manera tratan de definir de

manera un poco más clara el principio ya referido afirmando que la parcela es

considerada como la unidad mínima de fragmentación del ejido, por lo cual la Ley

Agraria lo que busca prohibir es la división (como sinónimo de fraccionamiento) de

las superficies parceladas, motivo por el cual el legislador introdujo en la Ley

Agraria la figura de la “copropiedad” cuando la asignación de una parcela recae en

un grupo de ejidatarios, señalando que la parcela permanece indivisa, solamente

que la titularidad de la misma se ejerce de forma conjunta.

En relación con lo anterior, es importante señalar, que si bien es cierto que la

regulación en materia sucesoria busca dejar claro el principio de indivisibilidad

parcelaria y, principalmente, el principio de indivisibilidad de los derechos ejidales,

las disposiciones aplicables respecto a la cesión/enajenación de derechos

parcelarios no prohíben de manera expresa la posibilidad de que diversos

5

ejidatarios sean titulares de una misma parcela y, adicionalmente, la Ley Agraria5

al regular la asignación de tierras ejidales por la asamblea, inclusive señala que en

caso de que la asignación se hubiere hecho a un grupo de ejidatarios, se

presumirá que gozan de dichos derechos en partes iguales, aplicando de manera

supletoria las reglas de copropiedad que se disponen en el Código Civil Federal.

Precisado lo anterior, en el desarrollo del capitulado de la presente Obra,

será necesario hacer un comparativo entre la legislación agraria y lo previsto en el

Código Civil Federal, a efecto de entender los supuestos en los cuales la misma

ley hace referencia a dicho código, así como los supuestos donde la regulación

agraria no es lo suficientemente basta y nos remite en forma supletoria a la

legislación civil.

Complementando lo señalado en el párrafo que antecede, el nuevo Derecho

Agrario toma de la materia civil principios del derecho de propiedad que no eran

considerados con anterioridad, como es el caso de la propiedad misma, el dominio

sobre los bienes inmuebles, las reglas de copropiedad, prescripción adquisitiva y

otros, aplicados a la propiedad social de los ejidatarios, ejidos y comunidades pero

en los términos que rigen dichas figuras en el Derecho Civil.

“En materia de contratos, la celebración de éstos tiene la mayor apertura y

rebasa los tradicionales contratos de aparcería rural y medianería, por lo cual tiene

aplicación cualquiera de sus modalidades, no sólo para el propietario privado sino

que también para el propietario social; se permite el otorgamiento del usufructo de

la propiedad social en garantía de terceros; la celebración de contratos de seguro

y fianza tiene todas las posibilidades imaginables; la capacidad para constituir y

5 Artículo 62.- A partir de la asignación de parcelas, corresponderán a los ejidatarios beneficiados los derechos sobre uso y usufructo de las mismas, en los términos de esta ley. Cuando la asignación se hubiere hecho a un grupo de ejidatarios, se presumirá, salvo prueba en contrario, que gozan de dichos derechos en partes iguales, y serán ejercidos conforme a lo convenido entre ellos o, en su defecto, a lo que disponga el reglamento interno o la resolución de la asamblea y, supletoriamente, conforme a las reglas de copropiedad que dispone el Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal.

6

operar sociedades civiles en el campo es también una innovación, y ahora es

factible bajo determinados requisitos.6”

Por lo anterior, y en síntesis, el objetivo del presente trabajo es: (i) explicar y

analizar el principio de indivisibilidad de la parcela; (ii) los supuestos en los cuales

es aplicable el mismo, principalmente en lo que respecta a la asignación de

parcelas, la enajenación de derechos ejidatarios y la sucesión agraria; (iii) la

contradicción que se presenta en los distintos supuestos antes mencionados y la

problemática actual en la regularización de tierras; y (iv) las posibles soluciones a

este tema, observando si lo esencial será que se preserve el principio de

indivisibilidad de la parcela o si sería necesario modificar la legislación agraria

para regular aquellos casos que se presentan en la actualidad.

En términos generales, la presente Obra desglosará en el Capítulo Primero

los antecedentes históricos que son necesarios para entender el contexto social

en el cual se fue desarrollando la materia agraria en nuestro país, para

posteriormente empezar a conceptualizar y ahondar en los aspectos jurídicos,

tratando en el Capítulo Segundo lo referente al artículo 27 constitucional que es la

base de la regulación agraria, partiendo de sus antecedentes jurídicos, reformas

relevantes y conceptos importantes en materia constitucional.

Posteriormente, en el Capítulo Tercero analizaremos la materia desde un

punto de vista legal analizando la Ley Agraria, partiendo de sus antecedentes

jurídicos dentro de los cuales se encuentra la Ley de enero de 1915, las reformas

que se le han hecho y los principales conceptos que se necesitan explicar para

poder tener un panorama general de la vida campesina en México. Una vez hecho

lo anterior, será posible analizar las tesis y criterios que han emitido la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y los tribunales competentes respecto al principio de

6 Rivera Rodríguez, Isaías, “Derecho Agrario Integral”, artículo publicado por la Procuraduría Agraria consultado en: http://www.pa.gob.mx/publica/cd_estudios/Paginas/autores/rivera%20rdgz%20isaias%20derecho%20agrario.pdf.

7

indivisibilidad de la parcela, así como la asignación de parcelas, enajenación de

derechos parcelarios, entre otros aspectos prácticos donde se encuentra aplicado

dicho principio, a fin de identificar si la manera en que se interpreta la normatividad

agraria es correcta para la actualidad de la materia.

Finalmente, en el Capítulo Quinto, se hará una interpretación conjunta de las

disposiciones legales analizando si la forma en la que se regula es correcta o

contradictoria, se hará un análisis del papel que juega el Registro Agrario Nacional

y si éste respeta el principio en comento para por último hacer una propuesta, en

caso de ser aplicable, del sentido en el cual se debería de reformar la legislación

agraria para reflejar el entorno social y abarcar las necesidades de los ejidatarios.

* * *

Las citas y pies de página del presente estudio se encuentran sujetos a los

Criterios Editoriales del Instituto de Investigaciones Jurídicas y de la Enciclopedia

Jurídica Mexicana establecidos por la Universidad Autónoma de México.

8

CAPÍTULO PRIMERO ANTECEDENTES Y CONTEXTO HISTÓRICO DEL DERECHO AGRARIO EN MÉXICO

Una vez planteada la hipótesis a desarrollar, es necesario contextualizar el

desarrollo y problemática del Derecho Agrario en nuestro país y la importancia del

mismo, centrando nuestra atención en las etapas del México Independiente y

periodo revolucionario. Al no ser el tema principal de este trabajo el desarrollo

histórico de esta rama del Derecho, intentaré ser breve y abarcar los momentos,

que a mi parecer resultan ser los más relevantes que influyeron en la regulación

actual.

I.1. Derecho Agrario en el México Colonial.

A manera de introducción, es importante hablar del modelo agrario

desarrollado por los españoles, basado en el Derecho Romano, el cual contenía

una falla de origen al haber sido moldeado por otros para ser asumido por los

indígenas, sin considerar las necesidades de éstos.

Adicionalmente, es interesante mencionar que dentro de las formas

colectivas del Derecho Agrario Colonial se encuentra el “ejido”, cuyo origen se

remonta, igualmente, al Derecho Romano y a la influencia de la península ibérica,

con las características de ser inalienable, imprescriptible y de destino inalterable,

características que han sido adoptadas por nuestro país en la regulación actual.

Tanto la insurgencia social, como la crisis del modelo novohispano y el

feudalismo español, provocaron que la legislación agraria de la época fuera

modificada buscando atenuar las contradicciones sociales. Por lo anterior, la

regulación agraria de fines del siglo XVIII comenzó a erigirse como una necesidad

política y no como una concesión del Estado.

Asimismo, desde el punto de vista socioeconómico, Florescano señala

cuales fueron algunos de los factores que incidieron en el surgimiento de la lucha

de independencia, siendo los siguientes: (i) el latifundismo; (ii) insuficiencia de

9

tierras de la comunidad para satisfacer el incremento de la población indígena; y

(iii) el hecho de que amplios sectores del campesinado fueran despojados de sus

tierras.

En este contexto, la población comenzó a aumentar, lo cual significó y derivó

para los pueblos indígenas y campesinos en la necesidad de nuevas tierras, sin

embargo, esto no fue considerado por el Estado. Además, es necesario entender

que la evolución constitucional de México se encuentra íntimamente vinculada con

su territorio, como necesidad de vida y como elemento del Estado mexicano, lo

cual resintió nuestro país, en los inicios de su vida independiente, por la mala

distribución de la tierra que venía arrastrando desde la Colonia.

I.2. El Periodo de Independencia y México Independiente.

Como consecuencia de los problemas agrarios que se fueron presentando en

esta etapa, el gobierno consideró de mayor importancia resolver en primer

instancia la desproporcionada distribución de la población en el territorio nacional,

dictando leyes para colonizar predios baldíos del territorio, y dejando en segundo

plano la situación correspondiente al reparto agrario de tierras a los indígenas que

carecían de ellas, lo cual no se resolvía, siquiera indirectamente, con las leyes

antes mencionadas.

En este periodo, los indios se encontraban dispersos en diversas

reubicaciones territoriales sin identidad propia y sin algún líder moral que los

orientara y guiara para hacer posible desarrollar un modelo alternativo de Nación

pluricultural.

En seguimiento de lo anterior y como antecedente “jurídico” importante

tenemos el primer decreto de Morelos promulgado en noviembre de 1810 cuyo

contenido fue social y agrario, el cual establecía, entre otros: (i) que los indios,

mulatos y castas habitantes de la Nueva España debían ser llamados Americanos;

10

(ii) que nadie debía pagar tributo ni tener esclavos; (iii) que desaparecieran las

cajas de comunidad de los indios quienes junto con su comunidad tenían el

derecho de recibir las rentas de sus tierras y recobrar la propiedad de éstas, de

sus montes y de sus aguas. Otro antecedente es “Sentimientos de la Nación” de

Morelos donde consideraba que a cada uno se le deben guardar sus propiedades.

Como podemos observar, el agrarismo de Morelos se basó

fundamentalmente en la restitución de tierras a los pueblos indígenas, institución

agraria que con el tiempo se convirtió en una acción agraria, vigente hasta

nuestros días. De lo anterior, podemos desprender que tanto Hidalgo como

Morelos, tomaron en cuenta el problema agrario, ya sea para tener mayor

influencia en la población, o bien, porque realmente lo consideraron relevante.

Una vez decretada la independencia por Iturbide, la aplicación del Derecho

Agrario del periodo se vio determinada por una lucha ideológica en la que

finalmente resultaron victoriosos los criollos, los cuales se encontraban más

identificados con las clases explotadoras, lo cual dejó a los campesinos e

indígenas desprotegidos nuevamente.

Lo anterior, trajo como consecuencia que las aspiraciones sociales y agrarias

impulsadas por el movimiento campesino e indígena continuaran latentes,

tomando en cuenta que para esta etapa ya se encontraban frente a una grave

crisis agrícola, provocando luchas y levantamientos, dentro de los cuales

sobresalen los que se gestaron con motivo de la lucha revolucionaria.

A partir de 1821, la tenencia de la tierra giraba en torno a la colonización y en

los años siguientes, se conservaron las formas de acaparamiento de la tierra,

siendo éstos el latifundio mantenido por los españoles y su descendencia y la

propiedad eclesiástica, lo cual aumentó el detrimento de la economía nacional.

11

Ni las comunidades indígenas, ni los integrantes de éstas en lo individual

aprovecharon los “beneficios” que concedían las leyes de colonización, primero

por ignorancia y miseria económica y segundo porque los gobernadores de

aquellas épocas no supieron interpretar, por decirlo sutilmente, las necesidades de

éstos, por lo que de fondo no tuvieron interés en apoyarlos y menos en

asesorarlos.

Ahora bien, si se analizara esta etapa contextualizada con las luchas y

movimientos que hubo hasta ese momento, podría incluso decirse que no hubo un

avance sino que por el contrario, se continuó con las bases de la Colonia donde

los indígenas no eran tomados en cuenta y por el contrario eran explotados

trabajando sus propias tierras para beneficio de unos pocos.

Lo mencionado en los párrafos anteriores resultó en la improductividad de la

tierra, principalmente, en el aspecto agropecuario, lo cual, junto con diversos

fenómenos obligó al gobierno a desconcentrar y fraccionar los grandes latifundios

y crear la pequeña propiedad, cuestión que no se concretó y por ende no tuvo

éxito.

Como ya se mencionó, si de alguna forma se pudiera catalogar la legislación

agraria del periodo de 1821 a 1855, sería como de colonización, en búsqueda del

capitalismo, cimentada en lo que el incipiente Estado denominaba como tierras

baldías. Para comprender la gravedad de lo anterior, es necesario mencionar que

en este periodo se definió como “baldíos” a los bienes agrarios de los pueblos

indígenas bajo una concepción racista, al mantener a las comunidades como

extrañas en sus propiedades, utilizando como medios el despojo y la sumisión.

Todo esto se vio fincado en la Constitución de 1824.

El periodo post-independista, incluyendo el ascenso del Estado liberal, se vio

plagado de diversos enfrentamientos entre campesinos y las haciendas,

eclesiásticas, militares, e incluso sobre bienes pertenecientes al Estado. A efecto

12

de sintetizar lo anterior, existen ciertos argumentos que explican, en pocas

palabras, las luchas de dicha etapa: (i) el impacto de las leyes de colonización; (ii)

el advenimiento del capitalismo mexicano; (iii) la intervención del Estado, el

ejército y el clero en la vida de las comunidades; y (iv) las intervenciones

extranjeras.

Adicionalmente, como personajes relevantes para las comunidades

indígenas de esa época, tenemos, a mi parecer, tanto a Don Lorenzo de Zavala,

como a José María Luis Mora. El primero de éstos, fue un precursor no solo de las

leyes de desamortización de junio de 1856 y de nacionalización de 1859, sino del

movimiento agrario mexicano, pudiendo observar sus ideales en la Ley de 6 de

enero de 1915, al contemplar las acciones de restitución y dotación a favor de los

campesinos mexicanos.

Asimismo, promulgó una ley en marzo de 1833, decretando la

nacionalización de grandes latifundios en el Estado de México, ordenando su

fragmentación en extensiones suficientes para mantener una familia y entregarlas

en arrendamiento perpetuo a los campesinos pobres de esa entidad.

Por otro lado, José María Luis Mora, quien realizó estudios en la Ciudad de

México y en el estado de Querétaro, comprendió el latifundismo, laico y

eclesiástico, y la propiedad de la tierra en pocas manos y muertas que perjudicaba

a las naciones como México. Consideraba que cuando la tierra no era adquirida

por el propio esfuerzo de sus propietarios, éstos no la valoraban y por lo mismo no

le sacaban el provecho necesario por no haberles costado.

Así las cosas, la última etapa del siglo XX, constituye un periodo de

aglutinamiento de las concepciones sociales del Derecho Agrario moderno de

México. Las contribuciones del anarquismo, el socialismo utópico y científico, así

como la concepción pragmática del comunalismo agrario desarrollado por los

pueblos indígenas, advierten una concepción distinta a la del Estado. Es de hacer

13

notar que este cúmulo de aportaciones sentarían las bases ideológicas del futuro

Derecho Social Agrario.

De esta forma, el desequilibrio de la propiedad rural, la desigual proporción

de propiedad sobre ésta en manos de los hacendados, junto con la pobreza de los

pueblos indígenas y de la explotación de los campesinos que trabajaban como

peones en las haciendas, hizo nacer el sentimiento de rebeldía y de revolución

que éstos finalmente externaron como movimiento de carácter político en contra

de Porfirio Díaz y del gran monopolio de propiedad de la tierra que usurpaban

unos cuantos, propiciando la Revolución Mexicana, que inició el 20 de noviembre

de 1910.

I.3. Periodo Revolucionario.

Como antecedente del contexto social de esta época, es importante

mencionar el Plan de San Luis, que fue promulgado por Francisco Madero,

llamando al pueblo mexicano a levantarse en armas contra el gobierno de Porfirio

Díaz.

La expresión de la lucha social de este periodo tiene diversas vertientes,

principalmente la campesina y obrera que tenían como objetivo la reivindicación

de dichas clases sociales, movimiento que no encontró más alternativa que la

lucha revolucionaria, sobresaliendo los movimientos encabezados por Emiliano

Zapata, Francisco Villa y Ricardo Flores Magón, que buscaron restituir a los

pueblos sus tierras, desarrollar dotaciones agrarias y establecer un nuevo modelo

de crecimiento agrario en el país.

En otras palabras, en esta etapa, más que el levantamiento contra Porfirio

Díaz, se buscaba consolidar una reforma agraria integral que afectara de raíz a la

gran propiedad, transformando la estructura agraria de México. Uno de los efectos

de la revolución fue el surgimiento de una nueva normatividad rural y es así como

realmente se comprende la expedición del artículo 27 de la Constitución del 1917.

14

Mientras que el agrarismo decimonónico fue encabezado por vanguardias

exógenas al movimiento indígena, en el contexto de la rebelión zapatista su

organización política fluyó desde el epicentro de los pueblos indígenas, tratando

de proveerlos nuevamente de dirigencias internas de las cuales fueron

desprovistos desde la conquista.

El agrarismo pragmático se da con el accionar de los pueblos y se explica

como un derecho originario a la tierra. La ideología liberal-positivista del zapatismo

se puede ubicar hacia septiembre de 1911 cuando fue elaborado un memorial que

contenía lo que Emiliano Zapata denominó “Las peticiones de los

contrarrevolucionarios a Francisco León de la Barra” donde señalaba: “Que se dé

a los pueblos lo que en su justicia merecen en cuanto a tierras, montes y aguas

que ha sido el origen de la presente contrarrevolución…”

Posteriormente, la Nación conocería el documento considerado como la

“bandera del agrarismo mexicano”, el Plan de Ayala, que establecía dentro de sus

artículos que los terrenos, montes y aguas que hubieren usurpado los

hacendados, científicos o caciques a la sombra de la tiranía y justicia venal,

deberían pasar a posesión de los pueblos o ciudadanos que tuvieren títulos

correspondientes a esas propiedades de las cuales fueron despojados.

Derivado de lo anterior y en lo que respecta a los aspectos medulares del

agrarismo encontramos, como señala el Maestro Carlos Humberto Durand

Alcántara, que:

Se mantiene el principio de legalidad burguesa que se fundamenta en la

exhibición de títulos para reconocer derechos agrarios a los pueblos.

15

Se establece la expropiación por causa de utilidad pública con la que,

en su caso, se afectaría a la gran propiedad con el objeto de crear

ejidos, fundos legales, campos de sembradura o labor.

El aspecto más avanzado del Plan de Ayala lo representa el concepto

de nacionalización de los bienes de los enemigos de la revolución, acto

en virtud del cual el agrarismo zapatista se diferencia de las demás

concepciones positivistas de la Revolución Mexicana.

Mientras la administración carrancista reconoció el reparto como un ejercicio

del domino directo de la Nación, el obregonismo derogó esta medida, adecuando

la reglamentación agraria a lo señalado, tanto en la Ley de enero de 1915, como

en el artículo 27 constitucional, respecto al carácter jurídico de las tierras dotadas,

restituidas o reconocidas a los diversos núcleos agrarios.

En este sentido, dicho régimen jurídico solamente reconocería el derecho de

usufructo (usar, gozar y disfrutar) de los indígenas y campesinos, es decir, podrían

únicamente obtener los beneficios del suelo y no así el atributo de la propiedad

privada (disponer del bien). Cuestión que hasta cierto punto vemos hoy en día en

la legislación agraria respecto a la parcela, donde el propietario de la tierra es

formalmente el ejido y el ejidatario únicamente tiene la posesión de la misma.

Finalmente y como logro de los movimientos indígenas y campesinos, la Ley

de enero de 1915, de la cual hablaremos en el siguiente Capítulo, estableció los

mecanismos para hacer efectiva la reivindicación social, a través de las acciones

procesales colectivas de restitución y dotación que permitirían el reparto agrario

estableciendo los instrumentos de justicia social que los pueblos exigían para

recuperar sus tierras.

16

Desde hace varias décadas, la insuficiencia de apoyos crediticios al

campesinado, la erosión de los suelos en las zonas de temporal, y la falta de

competitividad de los precios de los granos básicos, entre otros, provocaron el

descenso del ingreso del campesino que se vio obligado a arrendar su parcela, a

venderla o a reorientar su producción a cultivos más redituables.

En ese orden de ideas, en la administración de Luis Echeverría se creó un

Plan Nacional consistente, entre otros, en los siguientes aspectos: (i) se

reorganizó y reactivó el sector agrícola; (ii) se continuó el reparto agrario; (iii) se

refortaleció al ejido modificando su forma parcelada por la colectivización; y (iv) se

transfirió al campo un volumen mayor de recursos financieros, tanto públicos como

privados.

Finalmente, la reforma legal elaborada por el gobierno de Carlos Salinas de

Gortari representa sin lugar a dudas la transformación más profunda realizada a la

legislación agraria mexicana, y consecuentemente al sistema de propiedad rural

del país.

De todo lo anterior derivó lo que hoy conocemos como Reforma Agraria

Integral, concepto que inició en 1934 y que en 1984 se formalizó al establecer en

la fracción XX del artículo 27 constitucional que el Estado promovería las

condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y

garantizar a la población campesina el bienestar e incorporación al desarrollo

nacional. Este tema será tratado a mayor profundidad en el siguiente Capítulo.

17

CAPÍTULO SEGUNDO PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL DE LA MATERIA AGRARIA

Así las cosas y una vez visto el contexto en el cual se desarrolló la materia

agraria y la problemática social de la misma en México, comenzaremos a ubicar la

materia a nivel constitucional, misma que se ha venido perfeccionando para

convertirse en la base de la legislación agraria. Para lo anterior, volveremos el

tiempo atrás a efecto de entender, desde un punto de vista jurídico, el contexto en

el cual se creó el artículo 27 constitucional.

Para comenzar a conceptualizar el presente Capítulo, será importante definir

el concepto de “Constitución” que, aun cuando ha sido definido por muchos

autores con distintas acepciones y clasificaciones, intentaremos ubicar dentro del

contexto de nuestro país y la Constitución que hoy en día nos sirve como ley

fundamental. En ese sentido, para Jellinek, “La Constitución abarca los principios

jurídicos que designan a los órganos supremos del Estado, los modos de su

creación, sus relaciones mutuas, fijan el circulo de acción, y por último, la situación

de cada uno de ellos respecto del poder del Estado”, definición que abarca hasta

cierto punto lo regulado por la parte orgánica de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos.

Por otro lado y desde un punto teleológico, se puede definir, como lo señala

Ignacio Burgoa, como un conjunto de objetivos que persiguen los factores reales

de poder –concepto que fue mencionado por Lasalle y retomado por Burgoa-, y

proclaman diferentes principios que tienden a convertirse en declaraciones

fundamentales de la constitución jurídico-positiva.

Dicho lo anterior y tomando en consideración las distintas definiciones que

podemos encontrar en bastos libros de Derecho Constitucional, podemos decir

que una constitución jurídico-positiva de índole político-social, es el ordenamiento

fundamental y supremo del Estado que: (i) establece su forma y la de su gobierno;

(ii) crea y estructura sus órganos primario; (iii) proclama los principios políticos y

18

socioeconómicos sobre los que se basan la organización y teología estatales; y

(iv) regula sustantivamente y controla adjetivamente el poder público del Estado

en beneficio de los gobernados.7

Partiendo de que el Derecho Agrario es “un sistema jurídico escrito cuyo

objeto de estudio es la tenencia de la tierra en términos generales”8, es evidente

que se relaciona con el Derecho Constitucional Mexicano, ya que es el Estado

quien impone las modalidades a la propiedad y tenencia de la tierra, ya sea en lo

individual o colectivamente.

II.1. Antecedentes Jurídicos.

En el contexto de la fuerte crisis política y social, descrita en el Capítulo

anterior, el 5 de febrero de 1857 fue promulgada la Constitución de México, de

carácter liberal, la cual incorporaba principalmente: (i) las bases de un Estado bajo

la forma de República democrática, representativa, liberal y federal; (ii) la división

de poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial; y (iii) los derechos del hombre que

incluían la libertad, igualdad, propiedad y seguridad.

Así las cosas, se buscó que el artículo 27 de dicha Constitución consagrara

lo referente a la propiedad agraria, siendo defensores de la reivindicación de la

tierra José María Castillo Velasco, Isidro Olvera, entre otros, cuyos argumentos,

aún después de varios debates al respecto, no formaron parte de la redacción final

del artículo antes referido. Independientemente de lo anterior, resulta relevante

citar lo mencionado por José María Castillo al señalar que “no puede ser justo se

prive a ningún hombre del ejercicio del derecho de propiedad que tiene por su

misma organización física y moral… no solo para los indios será provechoso este

repartimiento de la propiedad, sino para nuestra llamada clase media… Todo

pueblo de la República debe tener terrenos suficientes para el uso común de los

7 Burgoa, Ignacio, “Derecho Constitucional Mexicano”, México, Editorial Porrúa, 1994, p. 328. 8 Muñoz López, Aldo Saúl, “Curso Básico de Derecho Agrario”, Doctrina, legislación y jurisprudencia, México, Publicaciones Administrativas Contables y Jurídicas, S.A. de C.V., 2011, p. 50.

19

vecinos… Todo ciudadano que carezca de trabajo tiene derecho a adquirir un

espacio de tierra cuyo cultivo le proporcione la subsistencia y por el cual pagará,

mientras no pueda redimir el capital, una pensión que no exceda el 3 por ciento

anual sobre el valor del terreno…”9.

Así las cosas, el artículo 27 constitucional de la Constitución de 1857 quedó

redactado como sigue:

“La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento,

sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La Ley determinara la

autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos en que ésta haya de

verificarse. Ninguna corporación civil o eclesiástica, cualquiera que sea su

carácter, denominación u objeto tendrá capacidad legal para adquirir en propiedad

o administrar por sí bienes raíces, con la única excepción de los edificios

destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de la institución.”

Ahora bien, aun cuando el presente Capítulo se refiere a los aspectos

constitucionales de la materia agraria, como un antecedente jurídico relevante es

necesario mencionar la Ley de enero de 1915, la cual fue elaborada como una

necesidad política del periodo carrancista por Luis Cabrera, basada en algunos de

los conceptos que se habían proyectada en la zona liberada de los zapatistas. Es

posible decir que dicha ley fue netamente ejidal, teniendo por objetivo dar las

tierras que le correspondían a la población rural. Esto se explicará en el Capítulo

Tercero de la presente Obra.

De esta manera y en seguimiento a lo anterior, fue la primera década del

siglo XX el marco temporal donde se registraron los sucesos que hicieron cambiar

la historia de México y que ayudó a muchos países a percibir, con responsabilidad,

el mundo de las masas, la presencia de las clases mayoritarias y desvalidas, así

9 Cita realizada por Durand Alcántara, Carlos Humberto en “El Derecho Agrario y el Problema Agrario de México”, México, Editorial Porrúa, 2009, p. 170.

20

como la necesidad de tutelar el derecho social y la injusticia distributiva en la

Constitución.

En palabras del Mtro. Marco Antonio Díaz de León, los movimientos jurídico-

agrarios que se presentaron en las primeras dos décadas del siglo XX derivan

principalmente “de la injusticia que representó el acaparamiento desmedido de la

tierra en pocas manos…, así como, a consecuencia de ello, el peonismo

equiparable a la servidumbre feudal,… la falta de beneficios de toda índole para el

campesinado, que carecía de lo más elemental para subsistir…”10, entre otros.

Dichos aspectos junto con las ideas de Venustiano Carranza plasmadas en la Ley

de enero de 1915, generaron como consecuencia el ideal del Derecho Social y

punto de partida del Derecho Agrario.

Lo anterior, fue plasmado por primera vez el 5 de febrero de 1917, cuando el

Constituyente Permanente de Querétaro redactó el artículo 27 constitucional, cuya

redacción original fue la siguiente11:

“Art. 27.- La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro

de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la

Nación, la cual, ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio

de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

(…)

La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la

propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así

como el de regular el aprovechamiento de los elementos naturales

susceptibles de apropiación, para hacer una distribución equitativa

de la riqueza pública y para cuidar de su conservación. Con este

objeto se dictarán las medidas necesarias para el fraccionamiento de

10 Díaz de León, Marco Antonio, “Historia del Derecho Agrario Mexicano”, México, Editorial Porrúa, 2002, p. 499. 11 Únicamente se hace referencia a aquellos párrafos que son considerados relevantes para efecto de la presente Obra.

21

los latifundios; para el desarrollo de la pequeña propiedad; para la

creación de nuevos centros de población agrícola con las tierras y

aguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura

y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños

que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los

pueblos, rancherías y comunidades que carezcan de tierras y aguas,

o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su

población, tendrán derecho a que se les dote de ellas, tomándolas

de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequeña

propiedad. Por tanto, se confirman las dotaciones de terrenos que se

hayan hecho hasta ahora de conformidad con el Decreto de 6 de

enero de 1915. La adquisición de las propiedades particulares

necesarias para conseguir los objetos antes expresados, se

considerará de utilidad pública.

(…)

La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la

Nación, se regirá por las siguientes prescripciones:

I.- Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las

sociedades mexicanas, tienen derecho para adquirir el dominio de

las tierras, aguas y sus accesiones, o para obtener concesiones de

explotación de minas, aguas o combustibles minerales en la

República Mexicana. (…)

II.- Las asociaciones religiosas denominadas iglesias, cualquiera que

sea su credo, no podrán en ningún caso tener capacidad para

adquirir, poseer o administrar bienes raíces, ni capitales impuestos

sobre ellos; los que tuvieren actualmente, por sí o por interpósita

persona entrarán al dominio de la Nación, concediéndose acción

popular para denunciar los bienes que se hallaren en tal caso. (…).

III.- (…).

IV.- (…).

V.- (…).

22

VI.- Los condueñazgos, rancherías, pueblos, congregaciones, tribus

y demás corporaciones de población que de hecho o por derecho

guarden el estado comunal, tendrán capacidad para disfrutar en

común las tierras, bosques y aguas que les pertenezcan o que se les

haya restituido o restituyeren, conforme a la ley de 6 de enero de

1915; entre tanto la ley determina la manera de hacer el

repartimiento únicamente de las tierras.

VII.- (…).

(…)

Se declaran nulas todas las diligencias, disposiciones, resoluciones

y operaciones de deslinde, concesión, composición, sentencia,

transacción, enajenación o remate que haya privado total o

parcialmente de sus tierras, bosques y aguas, a los condueñazgos,

rancherías, pueblos, congregaciones, tribus y demás corporaciones

de población, que existan todavía, desde la ley de 25 de junio de

1856; y del mismo modo serán nulas todas las disposiciones,

resoluciones y operaciones que tengan lugar en lo sucesivo y

produzcan iguales efectos. En consecuencia, todas las tierras,

bosques y aguas de que hayan sido privadas las corporaciones

referidas, serán restituidas a éstas con arreglo al Decreto de 6 de

enero de 1915, que continuará en vigor como ley constitucional. En

el caso de que, con arreglo a dicho Decreto, no procediere, por vía

de restitución, la adjudicación de tierras que hubiere solicitado

alguna de las corporaciones mencionadas, se le dejarán aquéllas en

calidad de dotación sin que en ningún caso deje de asignársele las

que necesitare. Se exceptúan de la nulidad antes referida,

únicamente las tierras que hubieren sido tituladas en los

repartimientos hechos a virtud de la citada ley de 25 de junio de

1856 o poseídas en nombre propio a título de dominio por más de

diez años, cuando su superficie no exceda de cincuenta hectáreas.

El exceso sobre esa superficie deberá ser vuelto a la comunidad,

23

indemnizando su valor al propietario. Todas las leyes de restitución

que por virtud de este precepto se decreten, serán de inmediata

ejecución por la autoridad administrativa. Sólo los miembros de la

comunidad tendrán derecho a los terrenos de repartimiento y serán

inalienables los derechos sobre los mismos terrenos mientras

permanezcan indivisos, así como los de propiedad, cuando se haya

hecho el fraccionamiento.

(…)

Durante el próximo periodo constitucional, el Congreso de la Unión y

las Legislaturas de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones,

expedirán leyes para llevar a cabo el fraccionamiento de las grandes

propiedades, conforme a las bases siguientes:

(a).- En cada Estado y Territorio se fijará la extensión máxima de

tierra de que puede ser dueño un sólo individuo o sociedad

legalmente constituida.

(b).- El excedente de la extensión fijada deberá ser fraccionado por

el propietario en el plazo que señalen las leyes locales; y las

fracciones serán puestas a la venta en las condiciones que aprueben

los gobiernos de acuerdo con las mismas leyes.

(c).- Si el propietario se negare a hacer el fraccionamiento, se llevará

éste a cabo por el Gobierno local, mediante la expropiación.

(d).- (…).

(e).- (…).

(f).- Las leyes locales organizarán el patrimonio de familia,

determinando los bienes que deben constituirlo, sobre la base de

que será inalienable, no estará sujeto a embargo ni a gravamen

ninguno.

Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por

los Gobiernos anteriores desde el año de 1876, que hayan traído por

consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas

naturales de la Nación, por una sola persona o sociedad, y se le

24

faculta al Ejecutivo de la Unión, para declararlos nulos, cuando

impliquen perjuicios graves para el interés público.”12

Está por demás señalar la diferencia entre la redacción del artículo 27

constitucional de 1857 y el artículo de 1917, la cual es una muestra del amplio

trabajo que se intentó realizar en el Congreso Constituyente de Querétaro con el

objetivo de crear un documento fundamentador de las relaciones de propiedad en

el país, aunque como crítica al mismo, es posible decir que se tratan diversos

temas de manera desordenada refiriendo y regulando diversos aspectos de la

propiedad y no solo lo relativo al tema agrario.

Así las cosas, Carranza impulsó la creación del artículo 27 constitucional en

la Constitución de 1917, en el cual se instituyen los siguientes principios agrarios,

que no se establecían en la Constitución de 1857:

Determina que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro

del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación;

Señala el derecho que tiene la Nación para imponer a la propiedad

privada las modalidades que dicte el interés público;

Indica la prohibición de los latifundios, para lo cual el Estado expedirá

las leyes respectivas, debiendo pagarse en determinado plazo las

fracciones vendidas y cubrirse las deudas a los propietarios;

Establece la restitución a favor de las comunidades agrarias de todas

las tierras, bosques y aguas de la cuales les hubieren privado y al

efecto se declara vigente la Ley de enero de 1915;

12 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, http://www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1917.pdf

25

Se posibilita que las nuevas poblaciones tengan tierras, pues por virtud

de la dotación de ejidos, la Nación debía concedérselas;

Los condueñazgos, tribus, pueblos y demás corporaciones de población

que de hecho o por derecho guarden el estado comunal, tendrían

capacidad para disfrutar en común las tierras, bosques y aguas que les

pertenezcan o que se les hayan restituido; y

Se restringe la capacidad de adquirir propiedades o bienes raíces a las

asociaciones religiosas, a las instituciones de beneficencia y a las

sociedades anónimas; entre otros.

II.2. Reformas relevantes al artículo 27 Constitucional.

Como se ha mencionado con anterioridad, las distintas reformas que ha ido

sufriendo en el transcurso de los años el artículo 27 constitucional, reflejan el

desarrollo histórico de la lucha por una distribución y tenencia de tierras justa y

equitativa, y constituyen uno de los principales pilares del sistema jurídico

mexicano. Ahora bien, las principales reformas al artículo antes mencionado

(hasta la reforma de 1992) se pueden dividir en los siguientes rubros13:

II.2.1. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de

enero de 1934: con la presente reforma, se adicionan las fracciones VIII a XVIII,

resaltando las principales, mismas que quedan redactadas de la siguiente manera:

VII. Se declaran nulas:

. a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes

pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o

comunidades, hechas por los jefes políticos, Gobernadores de los

Estados, o cualquiera otra autoridad local en contravención a lo

13 Se buscará resaltar las reformas relevantes en materia agraria, intentando con ello facilitar la lectura del presente apartado.

26

dispuesto en la Ley de 25 de junio de 1856 y demás leyes y

disposiciones relativas;

. b) Todas las concesiones: composiciones o ventas de tierras,

aguas y montes, hechas por las Secretarías de Fomento, Hacienda

o cualquiera otra autoridad federal, desde el día primero de

diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan

invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de común

repartimiento o cualquiera otra clase, pertenecientes a los pueblos,

rancherías, congregaciones o comunidades, y núcleos de

población.

. c) Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones,

enajenaciones o remates practicados durante el período de tiempo

a que se refiere la fracción anterior, por compañías, jueces u otras

autoridades de los Estados o de la Federación, con los cuales se

hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de

los ejidos, terrenos de común repartimiento, o de cualquiera otra

clase, pertenecientes a núcleos de población.

(…)

IX. La división o reparto que se hubiere hecho con apariencia de

legítima entre los vecinos de algún núcleo de población y en la que

haya habido error o vicio, podrá ser nulificada cuando así lo

soliciten las tres cuartas partes de los vecinos que estén en

posesión de una cuarta parte de los terrenos, materia de la división,

o una cuarta parte de los mismos vecinos cuando estén en

posesión de las tres cuartas partes de los terrenos.

X. Los núcleos de población que carezcan de ejidos o que no

puedan lograr su restitución por falta de títulos, por imposibilidad de

identificarlos o porque legalmente hubieren sido enajenados, serán

dotados con terrenos, tierras y aguas suficientes para constituirlos,

conforme a las necesidades de su población, sin que en ningún

caso deje de concedérseles la extensión que necesiten, y al efecto

27

se expropiará, por cuenta del Gobierno Federal, el terreno que

basta a ese fin, tomándolo del que se encuentre inmediato a los

pueblos interesados.

XI. (…)

XII. (…)

XIII. (…)

XIV. (…)

XV. (…)

XVI. Las tierras que deban ser objeto de adjudicaciones

individuales, deberán fraccionarse precisamente en el momento de

ejecutar las resoluciones presidenciales, conforme a las leyes

reglamentarias.

XVII. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, en

sus respectivas jurisdicciones, expedirán leyes para fijar la

extensión máxima de la propiedad rural; y para llevar a cabo el

fraccionamiento de los excedentes, de acuerdo con las siguientes

bases: (…)

XVIII. Se declaran revisables todos los contratos y concesiones

hechas por los Gobiernos anteriores desde el año de 1876, que

hayan traído por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas

y riquezas naturales de la Nación, por una sola persona o

sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unión para declararlos

nulos cuando impliquen perjuicios graves para el interés público.

II.2.2. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de

diciembre de 1937: se reformó la fracción VII del artículo en mención a efecto de

señalar que es jurisdicción federal cualquier conflicto que se suscite por límites de

terrenos comunales creando un procedimiento para dirimir dichos conflictos.

28

II.2.3. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de

febrero de 1947: se realizaron modificaciones a las fracciones X, XIV y XV,

quedando redactadas, las fracciones X y XV como sigue:

X. Los núcleos de población que carezcan de ejidos…

La superficie o unidad individual de dotación no deberá ser en lo

sucesivo menor de diez hectáreas de terreno de riego o humedad

o, a falta de ellos, de sus equivalentes en otras clases de tierras, en

los términos del párrafo tercero de la fracción XV de este artículo.

XV. (…).

Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda de cien

hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en

otras clases de tierras en explotación.

Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de

riego por dos de temporal, o cuatro de agostadero de buena

calidad y por ocho de monte o de agostadero en terrenos áridos.

Se considerará, asimismo, como pequeña propiedad, la superficie

que no exceda de doscientas hectáreas en terrenos de temporal o

de agostadero susceptibles de cultivo; de ciento cincuenta cuando

las tierras se dediquen al cultivo de algodón, si reciben riego de

avenida fluvial o por bombeo; de trescientas, cuando se destinen al

cultivo del plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, cocotero,

vid, olivo, quina, vainilla, cacao o árboles frutales.

Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda de

la superficie necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de

ganado mayor o su equivalente en ganado menor, en los términos

que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los

terrenos.

(…)

29

II.2.4. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de

febrero de 1983: con la presente reforma, se adicionan las fracciones XIX y XX

garantizando la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y

pequeña propiedad y la asesoría legal de los campesinos de la siguiente manera:

XIX. Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las

medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia

agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la

tenencia de le (sic DOF 03-02-1983) tierra ejidal, comunal y de la

pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos.

XX. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural

integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la

población campesina el bienestar y su participación e incorporación

en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y

forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura,

insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica.

Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y

organizar la producción agropecuaria, su industrialización y

comercialización, considerándolas de interés público.

II.2.5. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero

de 1992: Al rendir su Tercer Informe de Gobierno, el presidente Carlos Salinas de

Gortari, anunció la propuesta de reforma al artículo 27 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, y así, a partir del 7 de noviembre de 1991, se

dio inicio a una serie de trámites para aprobar la tan famosa reforma, desde la

lectura de la iniciativa ante la Cámara de Diputados, pasando por la participación

de los secretarios de Reforma Agraria, Agricultura y Recursos Hidráulicos,

dirigentes de campesinos, entre otros, hasta llegar a la aprobación de la reforma y

su publicación en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1992. Dicha

reforma marca un parteaguas en la política agraria del país.

30

Derivado de lo anterior, y de diversas reformas que se fueron realizando

desde 1992 hasta nuestros días, el texto del ya mencionado artículo quedó

redactado como sigue:

“Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas

dentro de los límites del territorio nacional, corresponde

originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de

transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la

propiedad privada.

(…)

La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la

propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así

como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los

elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de

hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su

conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el

mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y

urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para

ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas

provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a

efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación,

conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de

población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el

fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de

la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los

ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad

rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la

silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural,

y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños

que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

(…)

31

La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la

Nación, se regirá por las siguientes prescripciones:

I. Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las

sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las

tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de

explotación de minas o aguas (…).

II. Las asociaciones religiosas que se constituyan en los términos

del artículo 130 y su ley reglamentaria tendrán capacidad para

adquirir, poseer o administrar, exclusivamente, los bienes que sean

indispensables para su objeto, con los requisitos y limitaciones que

establezca la ley reglamentaria;

III. (…).

IV. (…).

V. (…).

VI. (…).

VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de

población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la

tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades

productivas. La ley protegerá la integridad de las tierras de los

grupos indígenas.

La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida

comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el

asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras,

bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de

fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores.

La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para

adoptar las condiciones que más les convengan en el

aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio

de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario

sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los

cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el

32

Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose

de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los

miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y

procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al

ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de

parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley.

Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser

titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras

ejidales. En todo caso, la titularidad de tierras en favor de un solo

ejidatario deberá ajustarse a los límites señalados en la fracción XV.

La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población

ejidal o comunal, con la organización y funciones que la ley señale.

El comisariado ejidal o de bienes comunales, electo

democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de

representación del núcleo y el responsable de ejecutar las

resoluciones de la asamblea.

La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población

se hará en los términos de la ley reglamentaria;

VIII. Se declaran nulas:

. a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes

pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o

comunidades, hechas por los jefes políticos, Gobernadores de los

Estados, o cualquiera otra autoridad local en contravención a lo

dispuesto en la Ley de 25 de junio de 1856 y demás leyes y

disposiciones relativas;

. b) Todas las concesiones: composiciones o ventas de tierras,

aguas y montes, hechas por las Secretarías de Fomento, Hacienda

o cualquiera otra autoridad federal, desde el día primero de

diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan invadido

y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de común repartimiento o

cualquiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancherías,

33

congregaciones o comunidades, y núcleos de población.

. c) Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones,

enajenaciones o remates practicados durante el período de tiempo a

que se refiere la fracción anterior, por compañías, jueces u otras

autoridades de los Estados o de la Federación, con los cuales se

hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de los

ejidos, terrenos de común repartimiento, o de cualquiera otra clase,

pertenecientes a núcleos de población.

Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, únicamente las tierras

que hubieren sido tituladas en los repartimientos hechos con apego

a la Ley de 25 de junio de 1856 y poseídas en nombre propio a título

de dominio por más de diez años cuando su superficie no exceda de

cincuenta hectáreas.

IX. La división o reparto que se hubiere hecho con apariencia de

legítima entre los vecinos de algún núcleo de población y en la que

haya habido error o vicio, podrá ser nulificada cuando así lo soliciten

las tres cuartas partes de los vecinos que estén en posesión de una

cuarta parte de los terrenos, materia de la división, o una cuarta

parte de los mismos vecinos cuando estén en posesión de las tres

cuartas partes de los terrenos.

X. (Se deroga)

XI. (Se deroga)

XII. (Se deroga)

XIII. (Se deroga)

XIV. (Se deroga)

XV. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los

latifundios.

Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por

individuo de cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus

equivalentes en otras clases de tierras.

Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de

34

riego por dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena

calidad y por ocho de bosque, monte o agostadero en terrenos

áridos.

Se considerará, asimismo, como pequeña propiedad, la superficie

que no exceda por individuo de ciento cincuenta hectáreas cuando

las tierras se dediquen al cultivo de algodón, si reciben riego; y de

trescientas, cuando se destinen al cultivo del plátano, caña de

azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla,

cacao, agave, nopal o árboles frutales.

Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda por

individuo la superficie necesaria para mantener hasta quinientas

cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor, en los

términos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los

terrenos.

Cuando debido a obras de riego, drenaje o cualesquiera otras

ejecutadas por los dueños o poseedores de una pequeña propiedad

se hubiese mejorado la calidad de sus tierras, seguirá siendo

considerada como pequeña propiedad, aun cuando, en virtud de la

mejoría obtenida, se rebasen los máximos señalados por esta

fracción, siempre que se reúnan los requisitos que fije la ley.

Cuando dentro de una pequeña propiedad ganadera se realicen

mejoras en sus tierras y éstas se destinen a usos agrícolas, la

superficie utilizada para este fin no podrá exceder, según el caso, los

límites a que se refieren los párrafos segundo y tercero de esta

fracción que correspondan a la calidad que hubieren tenido dichas

tierras antes de la mejora;

XVI. (Se deroga)

XVII. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, en

sus respectivas jurisdicciones, expedirán leyes que establezcan los

procedimientos para el fraccionamiento y enajenación de las

extensiones que llegaren a exceder los límites señalados en las

35

fracciones IV y XV de este artículo. (…)

XVIII. Se declaran revisables todos los contratos y concesiones

hechas por los Gobiernos anteriores desde el año de 1876, que

hayan traído por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y

riquezas naturales de la Nación, por una sola persona o sociedad, y

se faculta al Ejecutivo de la Unión para declararlos nulos cuando

impliquen perjuicios graves para el interés público.

XIX. Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las

medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria,

con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de le

(sic DOF 03-02-1983) tierra ejidal, comunal y de la pequeña

propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos. Son de

jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos

ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se

hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de

población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de

los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la

administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados

de autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados

propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de

Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente.

La ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria,

y

XX. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural

integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la

población campesina el bienestar y su participación e incorporación

en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y

forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura,

insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica.

Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y

organizar la producción agropecuaria, su industrialización y

36

comercialización, considerándolas de interés público.

El desarrollo rural integral y sustentable a que se refiere el párrafo

anterior, también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el

abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley

establezca.”14

Derivado de lo anterior, puede decirse que el artículo 27 constitucional

establece una estructura triangular de propiedad, por un lado la propiedad pública

u originaria del Estado, la propiedad privada o pequeña propiedad y la propiedad

social o ejidal que abarca tanto a ejidos como a comunidades, siendo las dos

últimas derivaciones de la primera.

Finalmente, podríamos decir que los principales objetivos que se tuvieron con

la reforma fueron buscar la igualdad, libertad, dar certidumbre jurídica en el

campo, capitalizar el campo, y proteger y fortalecer la vida ejidal, entre otros.

Algunos podrán decir que dichos objetivos no se lograron, pero lo que es real y se

puede afirmar es que dicho artículo sentó las bases y fue el punto de partida para

avanzar y actualizar, por así decirlo, la legislación de la materia que estamos

tratando.

II.3. Regulación Constitucional de la Materia Agraria.

Partiendo de la base de que la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos establece normas generales respecto a las instituciones y

competencias que contempla, es la legislación secundaria la que desarrolla dichos

preceptos. Por lo anterior, en materia agraria es importante conocer algunos

conceptos que se desarrollan en la misma y ciertos principios que a los cuales se

debe dar seguimiento y permanecen inalterables en la legislación secundaria,

principalmente en la Ley Agraria, de la cual hablaremos en el siguiente Capítulo.

14 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_100715.pdf . Visto el 16 de septiembre de 2015.

37

II.3.1. Propiedad Originaria del Estado.

De conformidad con lo establecido en el primer párrafo del artículo 27

constitucional, transcrito en el apartado anterior, el Estado conserva la propiedad

originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio

nacional, con la facultad de conceder la propiedad de dichas tierras a favor de los

particulares e imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés

público.

Por su parte, Martha Chávez Padrón señala que “el nuevo concepto de

propiedad con función social sujeta a las modalidades que dicte el interés público,

hizo posible que en 1917 la Nación recuperara definitivamente y reafirmara su

propiedad originaria no solo como derecho, sino … como una obligación de

conservar y regular el adecuado uso de recursos naturales, obligando a que éste

estableciera las formas jurídicas para evitar el acaparamiento… de las tierras, las

extensiones de propiedad se limitaron, en tanto se garantizó individual y

socialmente la existencia de la pequeña propiedad y del ejido… De esta manera,

del artículo 27 constitucional derivan:

las propiedades particulares, que se rigen por los Códigos Civiles de

cada entidad federativa;

la propiedad (originaria) de la Nación; y

la propiedad social de las comunidades agrarias y de los ejidos.15”

El modo de ser de la propiedad puede modificarse, ampliarse o restringirse,

en forma nacional o regional, según lo vaya dictando el interés público, por lo que

se podría concluir que la modalidad no merma el concepto mismo de propiedad en

su fondo, sino que lo que se afecta es su forma o ejercicio.

15 Chávez Padrón, Martha, “El Derecho Agrario en México”, México, Editorial Porrúa, 2012, p. 296.

38

Ahora bien, una vez entendido lo anterior, surge la pregunta de si la

“propiedad originaria” del Estado debe contemplarse como un tipo o clasificación

más de propiedad o si se le debe dar otra acepción a dicho concepto.

A efecto de resolver el cuestionamiento planteado en el párrafo precedente,

es posible decir que la propiedad originaria no debe entenderse en el sentido

común de propiedad, sino que implica un dominio eminente o notable del Estado

sobre su propio territorio, es decir, es la pertenencia del territorio a la entidad

estatal como elemento indispensable de ésta y del concepto mismo de Estado (es

uno de los elementos que lo forman16). En palabras de Gabino Fraga, “el dominio

eminente se tiene por la Nación sobre todos los bienes que están sometidos a su

jurisdicción, consiste simplemente en la facultad de legislar sobre determinados

bienes, en la facultad de expropiarlos cuando son necesarios para un fin de

utilidad pública… es un atributo de la soberanía, que consiste en ejercer

jurisdicción sobre todos los bienes situados en el territorio en el que se ejercita

dicha soberanía”17.

Así las cosas, los bienes nacionales de propiedad originaria son:

Terrenos baldíos: es todo terreno que no se encuentra inscrito a

nombre de persona alguna, ni delimitado o deslindado. Son

considerados propiedad de la nación y por tanto son inembargables e

imprescriptibles;

Terrenos nacionales: son los inmuebles propiedad de la nación, como

su nombre lo dice, sobre los cuales el Ejecutivo Federal puede ejercitar

actos de dominio. Conforma la Ley Agraria los terrenos nacionales son

los terrenos baldíos deslindados y medidos que recupera o recobra la

16 De conformidad con la definición dada por la Real Academia de la Lengua, estado: 6 “En el régimen federal, porción de territorio cuyos habitantes se rigen por leyes propias, aunque estén sometidos en ciertos asuntos a las decisiones de un gobierno común.” 17 Fraga, Gabino, “Derecho Administrativo”, México, Porrúa, 2009, Libro Quinto, Título II, Capitulo III, p. 362.

39

Nación. En caso de que estos se llegarán a enajenar, tendrán

preferencia para adquirir estos predios, bajo ciertas condiciones, los

nacionaleros, es decir, los poseedores que tienen el uso y usufructo,

siempre que los hayan explotado por lo menos 3 años; y

Demasías: derivado de las reformas que se hicieron, actualmente no se

encuentran reguladas en la Ley Agraria, sin embargo, en términos de la

Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y Demasías, derogada por la

propia Ley Agraria, eran los terrenos poseídos por particulares con una

superficie mayor a la establecida en el titulo de propiedad,

encontrándose en exceso dentro de los linderos demarcados. Tales

bienes deberán ser regulados, desde mi punto de vista, junto con los

otros dos, en una ley especial, pero en caso de que no se hiciera esto,

deberían ser regulados en la Ley Agraria, ya que genera incertidumbre

que no haya una regulación en específico.

II.3.2. El Ejido desde una perspectiva Constitucional.

El ejido resurgió en la Constitución gracias a Luis Cabrera, quien en su

discurso del 3 de diciembre de 1912, planteó la necesidad de reconstituir los

mismos. Tratando de definir el concepto de Ejido que establece la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, es posible decir que:

“Es un conjunto de tierras, bosques, aguas y, en general, todos los

recursos naturales que constituyen el patrimonio de un núcleo de

población campesina, otorgándole personalidad jurídica propia para que

resulte capaz de explotarlo lícita e integralmente bajo un régimen de

democracia política y económica.”18

18 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel, “Introducción al Derecho Positivo Mexicano”, México, Limusa, 2008, p. 209.

40

Es una persona moral, carácter que se le reconoce en la fracción VII del

artículo 27 constitucional, donde se señala que “se reconoce la

personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales

y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento

humano como para actividades productivas”.

En ese sentido, el patrimonio ejidal se constituye a partir de que se publique

en el Diario Oficial de la Federación la resolución dotatoria o restitutoria de tierras

al núcleo de población. Dichos bienes no pueden enajenarse, cederse, o

transmitirse, entre otros, salvo por los casos expresamente autorizados por la ley

al ser inalienables, imprescriptibles, e inembargables. En otras palabras, los

bienes ejidales (que forman parte del patrimonio del ejido) son las tierras, bosques

y aguas concedidas mediante resolución presidencial, sentencia del Tribunal

Agrario o mediante aportación de terrenos para la constitución de nuevos ejidos,

con las modalidades y regulación que prevé la Ley Agraria.

Asimismo, “los bienes ejidales son susceptibles de uso y aprovechamiento

de manera individualizada, de acuerdo con la propia resolución o sentencia, o de

conformidad a las decisiones tomadas por la asamblea del núcleo.19”

Actualmente, el patrimonio ejidal se ha incrementado, incluyendo la parcela

escolar, la unidad agrícola industrial, la zona de urbanización ejidal, entre otros.

II.3.3. Principios Constitucionales que rigen la Propiedad Ejidal.20

Considerando que el artículo 27 en comento contempla el problema agrario

en todos sus aspectos tratando de resolver a través de principios generales la

19 Glosario de Términos Jurídico-Agrarios de la Procuraduría Agraria, México, 2006. 20 De conformidad con una publicación realizada en la página de la COPARMEX en 2003, hay ciertos principios que se deben considerar en el marco jurídico de la materia agraria: a) Respeto a la dignidad de la persona humana. b) Libertad plena a los ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios, para decidir personalmente sobre el sistema de tenencia de la tierra. c) Dotar de un patrimonio real a alrededor de 3 millones de familias de campesinos pobres de México

41

redistribución del suelo agrario y el equilibrio de la propiedad rural, es posible

decir, en palabras de Lucio Mendieta y Núñez, que dicho precepto constitucional

contiene cuatro direcciones:

“la acción constante del Estado para regular el aprovechamiento y

distribución de la propiedad y para imponer a esta las modalidades que

dicte el interés público;

dotación de tierras a los núcleos de población necesitados;

limitación de la propiedad y fraccionamiento de latifundios; y

protección y desarrollo de la pequeña propiedad.21”

Como ya se mencionó en el inicio del presente Capítulo, hay ciertos

principios que rigen la materia agraria, que, junto con otros, se encuentran

plasmados en el texto del artículo 27 constitucional y que en una etapa fueron

respetados e impulsados por Carranza y que, actualmente, en palabras de Isaías

Rivera Rodríguez 22 , considerando el texto vigente de la Constitución son los

siguientes:

propiedad originaria y propiedad privada;

expropiación;

recursos naturales;

propiedad de la nación sobre aguas;

concesionabilidad;

exclusividad del estado en el aprovechamiento y la explotación de

energía eléctrica y nuclear;

zona económica exclusiva;

zona prohibida para extranjeros;

21 Mendieta y Núñez, Lucio, “El problema Agrario en México”, México, Editorial Porrúa, 1946, pp. 197-198. 22 Rivera Rodríguez, Isaías, “El Nuevo Derecho Agrario Mexicano”, México, Editorial McGgraw-Hill, 1997, pp-78-81.

42

limitaciones a instituciones de crédito para adquirir inmuebles solo a los

que sean indispensables para el cumplimiento de su objeto;

justicia agraria; y

desarrollo rural integral.

En lo que respecta al principio de indivisibilidad de la parcela, como se

mencionó en la introducción de la presente Obra, surge de la interpretación del

artículo 27 constitucional, así como de la legislación secundaria de donde deriva el

significado de dicho principio el cual protege y busca asegurar la subsistencia del

ejidatario y la familia campesina, que fue uno de los detonadores de las luchas de

los indígenas y campesinos en el pasado de nuestro país. Por lo anterior, tanto la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, como los Tribunales competentes de

México, han emitido una serie de tesis y jurisprudencias que analizaremos con

mayor énfasis en el Capítulo Cuarto del presente trabajo, a efecto de esclarecer el

alcance y limitaciones del principio de indivisibilidad de la parcela.

43

CAPÍTULO TERCERO PERSPECTIVA LEGAL. LEY AGRARIA Y CÓDIGO CIVIL FEDERAL

A efecto de comenzar a enfocarnos un poco más al tema que nos concierne,

es esencial desarrollar la perspectiva legal de la materia agraria, partiremos de los

antecedentes jurídicos de la ley que hoy en día se encuentra vigente, sus reformas

y las principales figuras y conceptos que la misma regula.

Conforme a nuestro sistema jurídico, la fuente formal más importante es la

legislación, como proceso legislativo, y no como un conjunto de leyes, que surgen

del proceso establecido en los artículos 71 y 72 de la Constitución que hoy nos

rige. La palabra ley como tal tiene varios significados, puede verse como un uso,

costumbre, convención o mandato pero, como sea que se entienda, lo que busca

es regular las relaciones de los seres humanos que viven en sociedad.

III.1. Antecedentes Jurídicos.

En el contexto señalado en el Capítulo anterior, se promulgó la Ley del 6 de

enero de 1915, la cual fue creada basándose en los siguientes considerandos

establecidos en el decreto de publicación:

“Considerando: Que una de las causas mas generales del malestar y

descontento de las poblaciones agrícolas de este país, ha sido el

despojo de los terrenos de propiedad comunal o de repartimiento,

que les habían sido concedidos por el Gobierno colonial como medio

de asegurar la existencia de la clase indígena, y que, a pretexto de

cumplir con la Ley de 25 de junio de 1856 y demás disposiciones

que ordenaron el fraccionamiento y reducción a propiedad privada

de aquellas tierras entre los vecinos del pueblo a que pertenecían,

quedaron en poder de unos cuantos especuladores.

(…)

44

Que en vista de lo expuesto, es palpable la necesidad de devolver a

los pueblos los terrenos de que han sido despojados, como un acto

de elemental justicia y como la única forma efectiva de asegurar la

paz y de promover el bienestar y mejoramiento de nuestras clases

pobres, sin que a esto obsten los intereses creados a favor de las

personas que actualmente poseen los predios en cuestión; porque,

aparte de que estos intereses no tiene fundamento legal, desde el

momento en que fueron establecidos con violación expresa de las

leyes que ordenaron solamente el repartimiento de los bienes

comunales entre los mismos vecinos, y no su enajenación a favor de

extraños, tampoco han podido sancionarse o legitimarse esos

derechos por una larga posesión, tanto porque las leyes antes

mencionadas no establecieron las prescripciones adquisitivas

respecto esos bienes, como porque los pueblos a que pertenecían

estaban imposibilitados de defenderlos por parte de personalidad

necesaria para comparecer a juicio;

(…)

Que proporcionando el modo de que los numerosos pueblos

recobren los terrenos de que fueron despojados, o adquieran los que

necesiten para su bienestar y desarrollo, no se trata de revivir las

antiguas comunidades, ni de crear otras semejantes sino solamente

de dar esa tierra a la población rural miserable que hoy carece de

ellas para que pueda desarrollar plenamente su derecho a la vida y

librarse de la servidumbre económica a que está reducida; es de

advertir que la propiedad de las tierras no pertenecerá al común del

pueblo, sino que ha de quedar dividida en pleno dominio, aunque

con las limitaciones necesarias para evitar que ávidos especuladores

puedan fácilmente acaparar esa propiedad…”23

23 Decreto del 6 de enero de 1915. Publicado en el Núm. 5 de “El Constitucionalista”, Veracruz, el 9 de enero de 1915.

45

Dicha ley siguió vigente hasta el decreto que la abrogó el 9 de enero de

1933, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de enero del mismo

año, aunque en este periodo se emitieron diversas disposiciones dentro de las

cuales se encuentran las siguientes:

Ley de Ejidos de 1920. Dicho ordenamiento establecía, dentro de otros

aspectos, que los pueblos, rancherías, congregaciones, comunidades y

demás núcleos de población tenían derecho a obtener tierras por

dotación o restitución en toda la República y disfrutarlas en comunidad,

mientras no se legislara sobre el fraccionamiento de las mismas.

Ley de Dotaciones y Restituciones de Tierras y Aguas del 23 de abril de

1927. Establecía que todo poblado que careciera de tierras o aguas o

que no tuviera ambos elementos en cantidad suficiente para las

necesidades agrícolas de su población, tenía derecho a que se le

dotara de los mismos en la cantidad y con los requisitos contenidos en

el articulado previsto en la ley.

Código Agrario de 1934. Fue promulgado durante el mandato

presidencial de Abelardo L. Rodríguez y establecía la imprescriptibilidad

e inalienabilidad de los bienes de los núcleos agrarios. Asimismo,

declaraba nulos de pleno derecho todos los actos que hubieren tenido o

tuvieran por consecuencia privar total o parcialmente de sus derechos

agrarios a los núcleos de población.

En lo que respecta a los derechos individuales de los ejidatarios

señalaba que el dominio que tuvieran estos sobre sus parcelas estaría

sujeto, dentro de otras, a las siguientes limitaciones:

o será inalienable, imprescriptible e inembargable la parcela ejidal;

por lo tanto, se tendrán como inexistentes cualquier acto,

46

operación o contrato que bajo cualquier forma o título se hayan

celebrado o se celebren por el adjudicatario, y que tengan por

objeto la enajenación o el gravamen de toda la parcela o de parte

de ella;

o no podrán los adjudicatarios dar las parcelas celebrando contratos

de arrendamiento, de aparcería o cualquier otro contrato que

implique la explotación indirecta de la tierra;

o en caso de fallecimiento del adjudicatario, sus derechos pasarán a

la persona o personas a quienes sostenían, aun cuando no

hubiesen sido sus parientes, siempre que hubieren vivido en

familia con él.

Código Agrario del 23 de septiembre de 1940. Fue promulgado durante

la presidencia de Lázaro Cárdenas. Señalaba que la propiedad de los

bienes ejidales pertenecían al núcleo de población con las modalidades

que el mismo código establecía y dichos bienes tendrían las

características de ser inalienables, imprescriptibles, inembargables e

intransmisibles. Igualmente, en dicho ordenamiento se establecía que

para el ejercicio del usufructo de los ejidatarios estos debían considerar

que sus derechos eran inembargables e inalienables. Una innovación

importante es que se contempla la prescripción a favor del poseedor

quieto y pacífico, en dos años bajo ciertas características y supuestos.

Código Agrario del 30 de diciembre de 1942. El presente Código abroga

el anterior y fue promulgado durante el sexenio de Manuel Ávila

Camacho. Como característica principal de este ordenamiento podemos

decir que continúa regulando las particularidades de la propiedad

agraria de ser inembargable, inalienable, imprescriptible e

intransmisible. Asimismo, regula la permuta de parcelas de un mismo

ejido.

47

Ley de la Reforma Agraria. Deroga el código de 1942, promulgada en el

mandato de Luis Echeverría Álvarez y publicada en el Diario Oficial de

la Federación el 16 de abril de 1971. La Ley en comento dio inicio a una

nueva etapa de la reforma agraria al incluir un nuevo capitulo sobre la

organización agraria.

A diferencia de los códigos anteriores, ésta señalaba que la propiedad

de los núcleos agrarios se formalizaba a partir de la publicación en el

Diario Oficial de la Federación de la respectiva resolución presidencial,

asimismo, determinaba que el ejido propietario tenía la calidad de

poseedor, lo cual obedecía a las características de inalienabilidad,

imprescriptibilidad, inembargabilidad e intransmisibilidad que tenía el

ejido. Se siguen regulando las permutas y la prohibición de los

contratos de arrendamiento, y aparcería. Igualmente, se permitía el

reparto provisional de las parcelas estableciendo que antes de que se

efectuara el fraccionamiento y adjudicación, los ejidatarios tendrían el

derecho que proporcionalmente les correspondiera para explotar y

aprovechar los diversos bienes ejidales.

A efecto de no entrar en detalle, es posible decir, a rasgos generales,

que en la parte sustancial reguló la vida interna del ejido y comunidades

desde un punto de vista jurídico, económico y social, y a su vez, en su

parte adjetiva contenía los procedimientos agrarios con un capítulo en

específico destinado a la responsabilidad en materia agraria,

estableciendo los delitos, faltas y sanciones imputables y aplicables a lo

servidores públicos que intervinieran en la aplicación de la ley. Es

importante mencionar que en esta ley se regulaban las bases de lo que

hoy conocemos como el principio de indivisibilidad de la parcela y que

podríamos decir que la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los

tribunales competentes, así como los doctrinarios de la materia, se

48

basaron en lo regulado por la misma para afirmar que existe el principio

antes mencionado en la actualidad.

III.2. Reformas relevantes a la legislación agraria.

En seguimiento con el apartado anterior, fue el 26 de febrero de 1992 que se

publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Agraria, reglamentaria del

artículo 27 constitucional. En el dictamen legislativo de la misma se consideró que

en nuestro país el sector agropecuario había presentado una tendencia declinante

por la ausencia de estímulos por parte del Estado, disminuyendo los ingresos de

los productores.

En dicho dictamen, también se mencionó que la nueva ley habría de propiciar

las acciones de cambio y actualización del entorno, con el propósito de fortalecer

la economía de las familias campesinas y proveer de bienes básicos a los grupos

mayoritarios de la población. Se buscaron muchos cambios con dicha ley, la cual

expertos opinan que tiene muchas fallas y que otros dicen que con ella se inició

una nueva etapa de apoyo a este sector.

Son muchas las posturas que se pueden tomar, sin embargo, considero que

lo principal es ver los avances que se tuvieron y si dichos cambios mejoraron o

afectaron más a la población a la cual iba dirigido. Uno de los puntos que

podemos considerar de avance es el hecho de que se estableciera que los ejidos

son propietarios (con pleno dominio) de las tierras que les fueron dotadas, sin más

limitaciones que las expresamente establecidas en el artículo 10 de la ley,

pudiendo elegir el destino que mejor consideren dar a sus tierras.

Sobre esa tesitura, han existido diversas reformas a la Ley Agraria, la

primera de ellas fue publicada el 9 de julio de 1993 en el Diario Oficial de la

Federación, la cual modificó los artículos 166, 170, 178, 185 y 198, y adicionó el

párrafo segundo del 166, cinco párrafos nuevos del 173, y nuevos párrafos en los

49

artículos 180, 185 y 191, los cuales regulan diversos aspectos relacionados con la

impartición de justicia agraria, resaltando lo siguiente:

Se regula la suspensión de los actos de autoridad en materia agraria,

en los cuales se deberá considerar la situación socioeconómica de los

interesados para el establecimiento de la garantía relacionada con la

reparación de los daños que pudieren causarse por dicha suspensión;

Respecto a la presentación de la demanda, el actor podrá presentarla

por escrito o compareciendo, en cuyo caso, la Procuraduría Agraria

será la encargada de coadyuvar y formular por escrito dicha demanda

apegándose a los principios de objetividad e imparcialidad. Dicho tema

se regula en el mismo sentido en lo que respecta a la contestación de la

demanda;

Se regula lo referente a la notificación de la demanda, donde, si dicha

notificación no puede hacerse personalmente, deberá ser por edictos, lo

cual surtirá efectos una vez transcurridos 15 días a partir de la fecha de

la última publicación; y

Una vez iniciado el proceso, el tribunal competente exhortará a las

partes a una composición amigable, en caso de no llegarse a ningún

acuerdo, se oirán los alegatos de las partes.

Fue hasta el 17 de abril de 2008, durante el sexenio de Felipe Calderón

Hinojosa, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación la siguiente reforma

al articulado de la ley en comento, en la cual se realizó una de las modificaciones

más relevantes para el tema de la presente Obra, en lo referente al artículo 80

donde se regula la enajenación de derechos parcelarios 24 , estableciendo los

requisitos para la validez de dicho acto jurídico de la siguiente manera:

24 El presente tema será tratado en el Capítulo Cuarto de ésta Obra.

50

“Artículo 80. Los ejidatarios podrán enajenar sus derechos

parcelarios a otros ejidatarios o avecindados del mismo núcleo de

población.

Para la validez de la enajenación se requiere:

a) La manifestación de conformidad por escrito de las partes ante

dos testigos, ratificada ante fedatario público;

b) La notificación por escrito al cónyuge, concubina o concubinario y

los hijos del enajenante, quienes, en ese orden, gozarán del derecho

del tanto, el cual deberán ejercer dentro del término de treinta días

naturales contados a partir de la notificación a cuyo vencimiento

caducará tal derecho. Será aceptable para este efecto la renuncia

expresada por escrito ante dos testigos e inscrita en el Registro

Agrario Nacional, y

c) Dar aviso por escrito al comisariado ejidal.

Realizada la enajenación, el Registro Agrario Nacional, procederá a

inscribirla y expedirá los nuevos certificados parcelarios, cancelando

los anteriores. Por su parte, el comisariado ejidal deberá realizar la

inscripción correspondiente en el libro respectivo.”

Así las cosas, se comenzó a ver un avance en la regulación de la materia

agraria, que para muchos restringía más el marco de acción de los ejidatarios y

entes regulados por la misma pero que delimitaba de una manera más clara los

actos que éstos podrían realizar.

En seguimiento a lo anterior, el 3 de junio de 2011, durante el mismo sexenio

que la anterior, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al

artículo 72 de la Ley Agraria, con lo cual se modifican ciertos aspectos como las

actividades que se realizarán en las unidades productivas de desarrollo integral de

la juventud, y el hecho de que se podrá recurrir a los programas de financiamiento

51

y asesoría de la Federación y Estados para la puesta en marcha y costos de

operación de dichas unidades.

Posteriormente, el 17 de enero de 2012, se reformó el artículo 30 de la ley

antes mencionada a efecto de que dicho artículo mantuviera una redacción más

clara al hablar de la carta poder que se podrá otorgar para que un ejidatario sea

representado en la asamblea ejidal correspondiente, aclarando que dicha

representación deberá quedar asentada en el acta de asamblea aplicable

especificando el documento con el que se acreditó.

Finalmente, fue el 9 de abril del mismo año que se realizó la última reforma,

en la cual lo único que se buscó fue actualizar los artículos que hicieran referencia

a las Secretarías de Estado para reflejar el nombre actual de las mismas y eliminar

toda mención a los departamentos administrativos que dejaron de estar vigentes

en nuestro país.

En virtud de lo anterior, es posible decir que ha sido poco el enfoque que ha

dado el gobierno de nuestro país a la actualización de la Ley Agraria y que hace

evidente que hoy en día sea necesaria una reforma integral de la misma, donde se

regulen las necesidades actuales de nuestro país y que sea una ley de fácil

lectura, ya que los parches que se han hecho a la misma complican su

comprensión y generan más lagunas de las que resuelven.

III.3. Ley Agraria vigente. Conceptos relevantes y comparativo preliminar con figuras del Derecho Civil.

Una vez dicho todo lo anterior, corresponde al presente apartado la definición

y análisis de diversas figuras y conceptos que hoy en día son de los más

relevantes y elementales en materia agraria y, principalmente, para el tema que

estamos tratando.

52

III.3.1. Ejido.

La Ley Agraria lo regula en el artículo 9 estableciendo que “los núcleos de

población ejidales o ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio y son

propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren

adquirido por cualquier otro titulo”.

Asimismo, en palabras del Maestro Genaro N. González Navarro, el ejido

puede definirse como una sociedad de interés social, con personalidad jurídica y

patrimonio propio, integrado por el conjunto de tierras, aguas y bosques y, en

general, por todos los recursos naturales que lo constituyen. Se le considera como

una sociedad o empresa de interés social porque su fin es la satisfacción de las

necesidades del núcleo de población, la rentabilidad del terreno ejidal y el

mejoramiento de la vida campesina mediante el uso y explotación licita del medio

ambiente y de las tierras que forman parte de su patrimonio.

Como ya se mencionó, el Ejido tiene patrimonio, el cual se puede definir

desde un punto de vista de Derecho Civil siguiendo la definición dada por Fausto

Rico Álvarez, como el conjunto de derechos y obligaciones inherentes a la

persona (en este caso el ejido), susceptibles de apreciación económica y que

constituyen una universalidad jurídica. Así las cosas, el patrimonio del ejido esta

destinado a la satisfacción de las necesidades de los ejidatarios.

Internamente, el ejido se rige por el reglamento interno, que debe contener

las bases generales para la organización económica y social del ejido o persona

moral, las reglas para admitir nuevos miembros o ejidatarios y reglas para el

aprovechamiento de las tierras de uso común y las que considere convenientes la

asamblea, y deberá ser inscrito en el Registro Agrario Nacional.

Como se ha mencionado dentro del cuerpo de la presente Obra, el Estado ha

reconocido que el ejido tiene personalidad jurídica y patrimonio propio por lo cual,

es posible hacer un comparativo o análisis entre la regulación que se tiene y lo

53

que conocemos por ejido en materia agraria, y la regulación de las personas

morales en Derecho Civil.

Así las cosas, desde un punto de vista civil, una persona moral es un ente

que carece de realidad objetiva, creado y aceptados por los ordenamientos

legales, es decir, se requiere un reconocimiento legal expreso de su personalidad

jurídica, que al satisfacer ciertos requisitos debe ser reconocida. En ese sentido,

las personas morales tienen ciertos atributos de la personalidad, mismos que

mencionaré a continuación y que precisaré si un ejido cuenta con ellos:

Capacidad de goce y ejercicio: según Rodríguez Rodríguez, una

sociedad tiene capacidad de goce en el sentido que en su nombre

pueden establecerse toda clase de contratos y realizarse toda clase de

relaciones jurídicas, pudiendo asumir obligaciones y adquirir los

derechos correspondientes. En una persona moral, la capacidad de

goce está limitada en razón de su objeto, naturaleza y fines, y en lo que

respecta a la capacidad de ejercicio se podría decir que éstas obran y

se obligan por medio de los órganos que las representan. En ese

sentido, es posible afirmar que un ejido tiene capacidad de goce y

ejercicio, la primera al ser capaz de realizar toda clase de relaciones

jurídicas y contratos conforme a lo establecido en la Ley Agraria, y la

segunda en virtud de los órganos que lo componen.

Denominación o razón social: la denominación es el medio por el cual

es posible identificar e individualizar a una persona moral que

normalmente se relaciona o alude a la actividad que la persona realiza

o, en el segundo caso, se compone de los nombres de algunos de sus

miembros. En ese sentido, un ejido es denominado por la zona en la

que se ubica o comunidad a la que pertenece como es el caso del Ejido

de Asunción Ixtaltepec, Ejido San Dionisio, entre otros, con lo cual

podríamos decir que de alguna forma gozan del presente atributo.

54

Domicilio: el artículo 33 del Código Civil Federal señala que será el

domicilio de las personas morales el lugar donde su administración

esté, por lo cual, se podría considerar que el domicilio del ejido sería

donde se encuentre la casa del Comisariado Ejidal, como órgano de

administración del ejido, o casa del ejido, como se conoce en la

práctica, donde se realizan y publican las convocatorias de las

asambleas y demás actos que dan a entender que su administración se

encuentra ubicada en ese lugar.

Patrimonio: como ya se mencionó el ejido tiene patrimonio propio por lo

cual no será necesario mencionarlo nuevamente.

Nacionalidad: de conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la

Ley de Nacionalidad, son personas morales de nacionalidad mexicana

aquellas que se constituyen conforme a las leyes mexicanas y tengan

su domicilio legal en el territorio nacional. Al cumplir con los dos

requisitos anteriores el ejido, es posible afirmar que el ejido cuenta con

el atributo de nacionalidad.

Derivado del análisis anterior, es posible decir que el ejido no es totalmente

distinto de una sociedad regulada desde un punto de vista de derecho común o

civil, ya que cuenta con todos los requisitos señalados por dicha regulación, así

como por los órganos que lo representan y actúan en su nombre, para reconocer a

una sociedad como persona moral.

III.3.2. Órganos del Ejido.

Continuando con lo analizado en el apartado anterior, el ejido entendido

como persona moral, cuenta con ciertos órganos para su actuación y el día a día

de su administración, dichos órganos son la Asamblea, el Comisariado Ejidal y el

Consejo de Vigilancia.

55

a) Asamblea: En palabras de Gerardo N. González Navarro, es el

órgano supremo del ejido o la comunidad, integrado por personas físicas o

individuos con un fin común. La Asamblea no funciona en forma permanente, sino

únicamente cuando es convocada por el Comisariado Ejidal o Consejo de

Vigilancia del ejido o cada 6 meses, a fin de que sus miembros se reúnan para

deliberar y votar los asuntos correspondientes. Dicho órgano, conforme a lo

establecido en el artículo 23 de la Ley Agraria, se reunirá para aprobar los

siguientes temas:

Artículo 23.- La asamblea se reunirá por lo menos una vez cada seis

meses o con mayor frecuencia cuando así lo determine su

reglamento o su costumbre. Serán de la competencia exclusiva de la

asamblea los siguientes asuntos:

I. Formulación y modificación del reglamento interno del ejido;

II. Aceptación y separación de ejidatarios, así como sus

aportaciones;

III. Informes del comisariado ejidal y del consejo de vigilancia, así

como la elección y remoción de sus miembros;

IV. Cuentas o balances, aplicación de los recursos económicos del

ejido y otorgamiento de poderes y mandatos;

V. Aprobación de los contratos y convenios que tengan por objeto el

uso o disfrute por terceros de las tierras de uso común;

VI. Distribución de ganancias que arrojen las actividades del ejido;

VII. Señalamiento y delimitación de las áreas necesarias para el

asentamiento humano, fundo legal y parcelas con destino específico,

así como la localización y relocalización del área de urbanización;

VIII. Reconocimiento del parcelamiento económico o de hecho y

regularización de tenencia de posesionarios;

IX. Autorización a los ejidatarios para que adopten el dominio pleno

sobre sus parcelas y la aportación de las tierras de uso común a una

56

sociedad, en los términos del artículo 75 de esta ley;

X. Delimitación, asignación y destino de las tierras de uso común así

como su régimen de explotación;

XI. División del ejido o su fusión con otros ejidos;

XII. Terminación del régimen ejidal cuando, previo dictamen de la

Procuraduría Agraria solicitado por el núcleo de población, se

determine que ya no existen las condiciones para su permanencia;

XIII. Conversión del régimen ejidal al régimen comunal;

XIV. Instauración, modificación y cancelación del régimen de

explotación colectiva; y

XV. Los demás que establezca la ley y el reglamento interno del

ejido.

En ese sentido, las asambleas que se celebren para tratar los asuntos

previstos en las fracciones VII a XIV del artículo anteriormente citado, mismas que

son las más relevantes para el tema en cuestión (también llamadas asambleas

duras), deberán regirse por lo establecido en la Ley Agraria (artículos 24 a 28,

entre otros), debiendo cumplir ciertos requisitos, dentro de los cuales se

encuentran los siguientes:

deberán ser convocadas con por lo menos un mes de anticipación;

para contar con el quórum de instalación válida deberán estar

reunidos por lo menos tres cuartas partes de los ejidatarios, y, en caso

de que sea por segunda o ulterior convocatoria, deberán contar con

por lo menos la mitad más uno de los ejidatarios;

las resoluciones que se tomen en la asamblea en cuestión requerirán

el voto favorable o aprobatorio de dos terceras partes de los asistentes

a la asamblea; y

deberá estar presente un representante de la Procuraduría Agraria y

un fedatario público. El fedatario deberá ejercer una doble función en

dichas asambleas, primero cerciorarse de la legalidad de la asamblea

57

y en segundo lugar dar certeza jurídica de los actos ocurridos en la

misma.

Para las asambleas en mención, la convocatoria deberá hacerla el

Comisariado Ejidal o el Consejo de Vigilancia o si no lo hacen dentro de los 5 días

siguientes a que lo soliciten 20% de los ejidatarios o el supuesto en el que se

encuentren, lo hará la Procuraduría Agraria, debiendo fijarse ésta en los lugares

visibles del ejido con un mes de anticipación a la fecha programada para la

celebración de la asamblea. En caso de que no se pueda celebrar la asamblea por

no reunirse el quórum suficiente, se hará segunda convocatoria a fin de que la

asamblea se celebre dentro de un plazo que esté entre los 8 y 30 días siguientes a

la fecha de la convocatoria.

En lo que respecta al quórum, en primer convocatoria será de tres cuartas

partes de los ejidatarios y en segunda convocatoria será un quórum de la mitad

más uno. Es importante señalar que en caso de no contar con el quórum

necesario, cualquiera que sea el supuesto, deberá prepararse una constancia. Los

acuerdos se tomarán con el voto favorable de dos terceras partes de los

ejidatarios que asistan y en caso de empate, el Presidente del Comisariado Ejidal

tendrá el voto de calidad.

b) Comisariado Ejidal: Es el órgano encargado de la ejecución de los

acuerdos de la asamblea, así como de la representación y gestión administrativa

del ejido, y es así como lo define el glosario de la Procuraduría Agraria al señalar

lo siguiente:

“Comisariado ejidal. Órgano de representación y gestión administrativa del

ejido, encargado, entre otras atribuciones, de la ejecución de los acuerdos de la

asamblea; actúa como un apoderado general para actos de administración.

58

Está constituido por un presidente, un secretario y un tesorero propietarios y

sus respectivos suplentes electos por la asamblea; en su función duran tres años y

no pueden ser reelectos durante un lapso igual al que estuvieron en ejercicio...”

Adicionalmente, un aspecto relevante del órgano en comento es que el

mismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley Agraria,

únicamente podrá actuar de manera conjunta, salvo el caso en el cual se

establezcan funciones en específico para cada uno de sus miembros, previendo

que podrán actuar individualmente los mismos y protocolizando el acta de su

nombramiento ante notario público.

Actualmente, la Ley Agraria suprime el carácter de autoridad que tenía

anteriormente dicho órgano y queda únicamente como un mandatario de la

asamblea, por lo que no puede ir más allá de las funciones que regula la Ley

Agraria y el reglamento interno del ejido respectivo.

Cabe señalar que el reglamento interno del ejido es el ordenamiento

aprobado por la asamblea de ejidatarios en el que se establecen las bases

mínimas de organización económica y social del núcleo y temas como la admisión

de nuevos ejidatarios, reglas para el aprovechamiento de las tierras de uso

común, obligaciones y facultades del Comisariado Ejidal y Consejo de Vigilancia,

entre otros.

En cuanto a las facultades y obligaciones del Comisariado Ejidal, éstas se

encuentran reguladas en el artículo 33 de la Ley Agraria, mismo que establece lo

siguiente:

Artículo 33.- Son facultades y obligaciones del comisariado:

I. Representar al núcleo de población ejidal y administrar los bienes

comunes del ejido, en los términos que fije la asamblea, con las

facultades de un apoderado general para actos de administración y

59

pleitos y cobranzas;

II. Procurar que se respeten estrictamente los derechos de los

ejidatarios;

III. Convocar a la asamblea en los términos de la ley, así como

cumplir los acuerdos que dicten las mismas;

IV. Dar cuenta a la asamblea de las labores efectuadas y del

movimiento de fondos, así como informar a ésta sobre los trabajos

de aprovechamiento de las tierras de uso común y el estado en que

éstas se encuentren;

V. Las demás que señalen la ley y el reglamento interno del ejido.

Finalmente, es importante mencionar que los miembros del comisariado se

encuentran incapacitados para adquirir tierras u otros derechos ejidales, excepto

por herencia.

c) Consejo de vigilancia: De conformidad con lo establecido en el Glosario ya

mencionado, el Consejo de Vigilancia es el órgano del ejido o de la comunidad

encargado de vigilar que los actos del Comisariado Ejidal o de bienes comunales

se ajusten a la legislación aplicable y cumpla con los acuerdos de asamblea. Está

constituido por un presidente y dos secretarios y sus respectivos suplentes; son

electos por la asamblea y ejercen su función por tres años. Al igual que el

comisariado, sus miembros pueden ser removidos por acuerdo de la asamblea, en

términos de la normatividad aplicable.

Las facultades y obligaciones del órgano en mención están reguladas en el

artículo 36 de la Ley Agraria, independientemente de lo que se prevea en el

reglamento interno del ejido en cuestión, en el cual se dispone lo siguiente:

Artículo 36.- Son facultades y obligaciones del consejo de vigilancia:

I. Vigilar que los actos del comisariado se ajusten a los preceptos de

la ley y a lo dispuesto por el reglamento interno o la asamblea;

60

II. Revisar las cuentas y operaciones del comisariado a fin de darlas

a conocer a la asamblea y denunciar ante ésta las irregularidades en

que haya incurrido el comisariado;

III. Convocar a asamblea cuando no lo haga el comisariado; y

IV. Las demás que señalen la ley y el reglamento interno del ejido.

Finalmente pero no menos importante, es necesario señalar que los

requisitos para ser miembros del Comisariado Ejidal y Consejo de Vigilancia son

los siguientes: (i) ser ejidatario del núcleo de población de que se trate; (ii) haber

trabajado en el ejido durante los últimos seis meses; (iii) estar en pleno goce de

sus derechos; (iv) no haber sido sentenciado por delito intencional que amerite

pena privativa de la libertad; y (v) trabajar en el ejido durante su encargo.

III.3.3. Destino de tierras ejidales.

El destino de las tierras ejidales depende de la asamblea en la cual se realiza

la delimitación de las mismas, dicho acto es aquel por el cual la asamblea aprueba

el plano general en el que aparece la superficie de las tierras propiedad del ejido,

así como el plano al interior del mismo. Como se ha mencionado, el ejido es

propietario de las tierras que se encuentran dentro de la poligonal del plano

general del ejido y en ese sentido deberá destinarlas a los fines previstos en la Ley

Agraria en beneficio de los ejidatarios. Para estos efectos, en el Reglamento de la

Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de

Solares se establece que se entiende por plano general:

El plano de ejecución aprobado que forma parte de la Resolución

Presidencial de la acción agraria correspondiente, con base en el cual

se entregaron las tierras o se confirmó la posesión de las tierras

dotadas al núcleo de población en forma definitiva;

El plano elaborado por autoridad competente a partir del cual el Tribunal

Agrario emitió la resolución definitiva; y

61

El que con tal carácter elabore el Registro Agrario Nacional.

Complementando lo anterior, en el artículo 56 de la Ley Agraria está previsto

lo siguiente:

Artículo 56: … En todo caso, a partir del plano general del ejido que

haya sido elaborado por la autoridad competente o el que elabore el

Registro Agrario Nacional, procederá como sigue:

I. Si lo considera conveniente, reservará las extensiones de tierra

correspondientes al asentamiento humano y delimitará las tierras de

uso común del ejido;

II. Si resultaren tierras cuya tenencia no ha sido regularizada o estén

vacantes, podrá asignar los derechos ejidales correspondientes a

dichas tierras a individuos o grupos de individuos; y

III. Los derechos sobre las tierras de uso común se presumirán

concedidos en partes iguales, a menos que la asamblea determine

la asignación de proporciones distintas, en razón de las aportaciones

materiales, de trabajo y financieras de cada individuo.

En todo caso, el Registro Agrario Nacional emitirá las normas

técnicas que deberá seguir la asamblea al realizar la delimitación de

las tierras al interior del ejido y proveerá a la misma del auxilio que al

efecto le solicite. El Registro certificará el plano interno del ejido, y

con base en éste, expedirá los certificados parcelarios o los

certificados de derechos comunes, o ambos, según sea el caso, en

favor de todos y cada uno de los individuos que integran el ejido,

conforme a las instrucciones de la asamblea, por conducto del

comisariado o por el representante que se designe. Estos

certificados deberán inscribirse en el propio Registro Agrario

Nacional.

62

Así las cosas, según el destino que le dé la asamblea a los terrenos de su

propiedad, las tierras ejidales se dividen en:

a) Asentamiento humano: área necesaria para el desarrollo de la vida

comunitaria del ejido, como son los terrenos de la zona de urbanización y fundo

legal del ejido, así como la parcela escolar, unidad agrícola industrial de la mujer,

unidad productiva para el desarrollo integral de la juventud y demás áreas.

A efecto de ser más clara, es posible describir algunas de las especies de

uso que se le puede dar a la tierra de asentamiento humano:

a. Parcela escolar: superficie destinada a la enseñanza, investigación y

divulgación de prácticas agrícolas que permitan un uso más eficiente

de los recursos humanos y materiales con que cuenta el ejido

correspondiente.

b. Unidad agrícola industrial de la mujer: se destina al establecimiento

de una granja agropecuaria o de industrias rurales que serán

aprovechadas por las mujeres campesinas mayores de 16 años. El

funcionamiento de esta unidad se efectúa normalmente a través de

alguna figura asociativa, a efecto de poder obtener créditos y apoyos

gubernamentales para su desarrollo.

c. Unidad productiva para el desarrollo integral de la juventud: en estas

tierras se realizarán actividades sociales, económicas, culturales, de

salud y capacitación, así como recreativas, tendientes a procurar que

los hijos de los ejidatarios mayores de 14 años y menores de 29

años logren una inserción en el desarrollo del campo.

63

Por su parte, el artículo 87 de la Ley Agraria señala que si los bienes se

encuentran ubicados en el área de crecimiento de un centro de población, los

núcleos de población ejidal podrán beneficiarse de la urbanización de sus tierras.

En todo caso, la incorporación de las tierras ejidales al desarrollo urbano deberán

sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos

humanos, y queda prohibida, la urbanización de las tierras ejidales que se ubiquen

en áreas naturales protegidas, incluyendo las zonas de preservación ecológica de

los centros de población, cuando se contraponga a lo previsto en la declaratoria

respectiva.

b) Tierras de Uso Común: constituyen el sustento económico de la vida en

comunidad del ejido y pueden ser a su vez de tres clases: (i) las tierras que no han

sido reservadas por la asamblea para el asentamiento humano; (ii) las que no han

sido parceladas por la asamblea; y (iii) las así clasificadas expresamente por la

asamblea. Lo anterior se realizará a partir del plano general de ejido que haya

elaborado la autoridad agraria o el que elabore el Registro Agrario Nacional,

delimitando las tierras de uso común. Así las cosas, es posible decir que el género

son las tierras de uso común y la especie sería la parcela.

Son las tierras destinadas al uso, trabajo o explotación colectiva de los

propios ejidatarios. Los derechos sobre las tierras de uso común se entienden o

presumen concedidos en partes iguales a todos los miembros del ejido,

expidiendo los certificados parcelarios o certificados de derechos comunes, según

sea el caso, por medio del Comisariado Ejidal. Los certificados deberán inscribirse

en el Registro Agrario Nacional.

Es importante mencionar que, aun cuando las tierras de uso común son

inalienables, inembargables e imprescriptibles, hay una salvedad en el artículo 45

de la Ley Agraria donde se permite la celebración de contratos de arrendamiento,

aparcería, asociación en participación o cualquier otro contrato cuya finalidad sea

64

el uso de dichas tierras por terceros. Dichos contratos tendrán una duración

acorde al proyecto productivo pero no podrá exceder de 30 años prorrogables.

c) Tierras Parceladas: son aquéllas que han sido delimitadas por la

asamblea con el objeto de constituir una porción de tierra de aprovechamiento

particular o individual, y respecto de las cuales los ejidatarios ejercen directamente

sus derechos agrarios o ejidales de aprovechamiento, uso y usufructo. La

asignación de parcelas se hará siempre de acuerdo con la superficie identificada

en el plano general del ejido conforme a cierta prelación o por sorteo. Por lo

anterior, las tierras parceladas serán aquellas que sean asignadas individualmente

mediante resolución agraria administrativa o resolución jurisdiccional.

A este respecto, cada ejidatario deberá acreditar la titularidad de los

derechos sobre su parcela a través de los certificados de derechos agrarios o

certificados parcelarios expedidos por el Registro Agrario Nacional, los cuales que

señalan los datos básicos de identificación de la parcela como: (i) número de

parcela; (ii) superficie; (iii) titular o ejidatario; (iv) fecha de emisión del certificado;

(v) datos de inscripción en el Registro Agrario Nacional; entre otros. En caso de

que no se cuente con el certificado antes mencionado, la resolución del tribunal

agrario que le asigne la parcela hará las veces del mismo.

En lo que respecta al aprovechamiento de la parcela, en el artículo 79 de la

ley en comento se establece lo siguiente:

Artículo 79.- El ejidatario puede aprovechar su parcela directamente

o conceder a otros ejidatarios o terceros su uso o usufructo,

mediante aparcería, mediería, asociación, arrendamiento o cualquier

otro acto jurídico no prohibido por la ley, sin necesidad de

autorización de la asamblea o de cualquier autoridad. Asimismo

podrá aportar sus derechos de usufructo a la formación de

sociedades tanto mercantiles como civiles.

65

III.3.4. Derechos de los Ejidatarios.

Como se ha venido mencionando, adquiere el carácter de ejidatario toda

persona que forma parte de un ejido teniendo derechos sobre las tierras y dentro

del mismo. En términos de lo establecido en el Glosario de la Procuraduría

Agraria, se podría definir al ejidatario como el “sujeto agrario integrante del núcleo

ejidal, mexicano, mayor de edad o de cualquier edad si tiene familia a su cargo,

que cuenta con certificado de derechos agrarios expedido por la autoridad

competente, con certificado parcelario o de derechos comunes o con resolución de

la autoridad agraria o sentencia del tribunal agrario. Son ejidatarios los hombres y

las mujeres titulares de derechos ejidales.”

Para adquirir la calidad de ejidatario, se requiere ser avecindado del ejido y

cumplir con los requisitos que se establezcan en la Ley Agraria o, se adquirirá

dicha calidad, sin restricciones tan evidentes, cuando se trate de un sucesor de un

ejidatario finado.

Los ejidatarios tienen ciertos derechos que, conforme a lo mencionado por

Víctor Rafael Aguilar Molina, se pueden clasificar en dos rubros:

Derechos individuales:

o de uso y usufructo sobre su parcela, la cual no podrá ser superior

al 5% de las tierras ejidales, ni mayor a la equivalente de la

pequeña propiedad, siendo acumulables las tierras de dominio

pleno, así como las de uso común;

o el derecho de disposición de los derechos sobre la parcela;

o recibir el certificado parcelario que le corresponda;

o designar sucesor:

o recibir un solar en la zona urbana del ejido;

o ser representado en las asambleas ejidales mediante carta poder

suscrita ante dos testigos, salvo las previstas en las fracciones VII a

XIV del artículo 23 de la Ley Agraria;

66

o disponer de los derechos de uso y disfrute sobre tierras de uso

común;

o recibir certificado sobre tierras de uso común; y

o los que el reglamento interno del ejido establezca.

Derechos colectivos:

o de uso y disfrute sobre las tierras de uso común, que no podrá ser

superior al 5% de las tierras ejidales, ni mayor al equivalente de la

pequeña propiedad;

o participar en las asambleas;

o votar y ser votado;

o los demás que establezca el reglamento interno correspondiente.

Tanto los derechos individuales, como colectivos, los pierde el ejidatario

cuando deja de tener dicha calidad, ya sea por transmisión o cesión de sus

derechos parcelarios y comuneros, renuncia, prescripción dictada por el Tribunal

Agrario, entre otros, si es que no conserva derechos sobre otra parcela o tierras

de uso común.

67

CAPÍTULO CUARTO JURISPRUDENCIA, TESIS Y CRITERIOS. CONTRADICCIÓN.

Conociendo el contexto histórico y jurídico, marco legal y conceptos

principales en los cuales se fundamenta la materia agraria en México, es posible

comenzar a desarrollar el problema que nos atañe que es el principio de

indivisibilidad de la parcela. Como se comentó en el cuerpo de los Capítulos

anteriores, la legislación, desde mi punto de vista, no es clara al regular el principio

en comento, ya que no se prevé como un principio general que regule la materia y

resultan contradictorias algunas disposiciones de la misma ley, y es a través de la

jurisprudencia y tesis que se han emitido a lo largo del tiempo, que podemos

conocer la existencia de dicha protección, por lo cual nos enfocaremos en dichos

aspectos en el presente Capítulo.

IV.1. Criterios, tesis y jurisprudencia aplicable.

La jurisprudencia agraria, según el doctor Luis Ponce de León Armenta, “es

la parte del derecho que se genera en los tribunales autorizados como

consecuencia de la interpretación, complementación, integración y aplicación de la

legislación agraria vigente, que se expresa como un sistema de normas

jurisprudenciales obligatorias y sus precedentes para regular las relaciones

humanas y su entorno natural con motivo de la tenencia de la tierra, su explotación

y la distribución de sus productos con el fin de realizar la justicia y la seguridad

jurídica”25. En ese orden de ideas, es posible afirmar que la jurisprudencia agraria

es una de las principales expresiones del Derecho Agrario Mexicano, además de

precisar que es a través de ella que podemos comprender el espíritu de la ley.

De conformidad con lo establecido en la Ley de Amparo y en la Ley Orgánica

de los Tribunales Agrarios, los órganos que están facultados para emitir criterios y

jurisprudencia en materia agraria son: la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

los Tribunales Colegiados de Circuito y el Tribunal Superior Agrario.

25 Ponce de León Armenta, Luis Nueva Jurisprudencia Agraria Sistematizada, Porrúa, México, 1996, pp. 6-7

68

En seguimiento a lo anterior, la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación ha emitido las siguientes tesis que explican el concepto del

principio de indivisibilidad de la parcela y su razón de ser:

“PARCELA EJIDAL. ES INDIVISIBLE BAJO EL REGIMEN AGRARIO EN

VIGOR. En la exposición de motivos de la reforma del artículo 27 constitucional

que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el seis de enero de mil

novecientos noventa y dos, se señala como un defecto que se pretende remediar,

la pulverización de las unidades agrarias existentes, proponiéndose revertir la

tendencia al minifundio para propiciar que las "unidades" y la pequeña propiedad

puedan sustentar plenamente a sus poseedores. En relación con el régimen

parcelario, la Ley Agraria, siguiendo las reglas del párrafo quinto, fracción VII, del

artículo 27 constitucional, permite la compactación parcelaria dentro de ciertos

límites, como aparece del artículo 47, pero ni en este precepto ni en ningún otro,

se regula la división de la parcela, lo que permite considerar que el derecho

positivo acogió, de manera limitada, la fusión de parcelas (a lo que se llama

compactación), pero no aceptó su división, seguramente por subsistir la necesidad

de salvaguardar el principio de que la parcela debe ser la unidad económica

suficiente para dar sustento a la familia campesina. Esta consideración se

confirma mediante el análisis de los artículos 17 y 18 de la citada Ley Agraria, que

aunque no prohíben la división parcelaria de manera directa, sí la evitan, pues el

primero consigna que el ejidatario puede designar a quien deba sucederle en sus

derechos sobre la parcela, pero siempre lo señala en singular, sea su cónyuge, su

concubina o concubinario, uno de sus hijos, uno de sus ascendientes u otra

persona, además de que los enlistados están sujetos a un orden preferencial, de

modo que el anterior posterga a los demás, lo que confirma la consideración de

indivisibilidad. El segundo de dichos preceptos prevé la posibilidad de que el

ejidatario no haga designación de sucesores, o que ninguno de los señalados en

la lista de herederos pueda heredar por imposibilidad material o legal, y establece

que en tales casos, los derechos agrarios se transmitirán de acuerdo con el orden

69

de preferencia, pero siempre se otorgan los derechos sucesorios a una sola

persona, siendo importante observar que en los casos en que haya pluralidad de

herederos, éstos gozarán de tres meses a partir de la muerte del ejidatario para

decidir quién, de entre ellos, conservará los derechos ejidales, pero en caso de no

ponerse de acuerdo, el tribunal agrario proveerá la venta de dichos derechos

ejidales en subasta pública y repartirá el producto, por partes iguales, entre las

personas con derecho a heredar, lo cual viene a reiterar el criterio de que la ley

evita la división de la parcela.” 26

“PARCELA EJIDAL. EL PRINCIPIO DE SU INDIVISIBILIDAD SE REFIERE

A LA UNIDAD PARCELARIA Y NO A LA EXTENSION TOTAL DE TIERRAS

ASIGNADAS A UN EJIDATARIO. El principio de indivisibilidad parcelaria que

subsiste en el derecho positivo agrario al considerar la parcela como la extensión

mínima de tierra para asegurar la subsistencia del ejidatario y su familia, se refiere

a la unidad parcelaria y no a la extensión total de tierra que le sea asignada y que

puede comprender varias parcelas, pues en tal supuesto la extensión asignada al

ejidatario ya se encuentra formalmente fragmentada en las diversas parcelas,

constituyendo cada una de ellas la unidad mínima de fragmentación, por lo que la

cesión de los derechos que sobre alguna de ellas realice un ejidatario no puede

reputarse contraria al principio referido, porque con tal cesión no se está

dividiendo la parcela, lo que se corrobora con el artículo 27, fracción VII, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con la Ley Agraria que lo

reglamenta, en torno a los derechos de los ejidatarios al aprovechamiento, uso y

usufructo de las tierras parceladas y que permiten la enajenación de derechos

parcelarios respecto de unidades independientes asignadas a un mismo ejidatario,

como se advierte del artículo 83, segundo párrafo de dicha Ley, en el que se

consigna que la enajenación de una unidad no implica la pérdida de la calidad de

ejidatario, salvo que no se conserven derechos sobre otra parcela ejidal o sobre

tierras de uso común, lo que no se hubiera establecido así si la enajenación

26 Tesis 2a./J. 46/2001. Segunda Sala. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIV, Octubre de 2001, p. 400.

70

independiente de parcelas debiera entenderse proscrita por el principio de

indivisibilidad parcelaria.”27

En este sentido, es posible afirmar que la intención que se tuvo desde un

inicio con la reforma agraria, tanto en materia constitucional como respecto a la

legislación secundaria, fue seguir con el principio que hace referencia a la parcela

como la unidad económica suficiente para dar sustento a la familia, sin embargo,

por errores en la legislación y de la interpretación que han hecho los tribunales

competentes, el Registro Agrario Nacional e incluso las asambleas de ejidatarios

respectivas de diversos artículos de la Ley Agraria y su Reglamento, se ha dado

pie a una confusión con la cual permiten hasta cierto punto la “divisibilidad” de la

unidad económica en ciertos casos como lo es la asignación de parcelas que

realiza la asamblea ejidal, considerando que se tendrá la tenencia de la tierra en

un concepto similar al de copropiedad en el Derecho Civil pero sin dividir

materialmente la tierra.

A continuación presentaré ciertos casos en los cuales se protege el principio

de indivisibilidad, haciendo un comparativo con las figuras de Derecho Civil a las

cuales se hace referencia en ciertos criterios a efecto de poder observar que es

latente la contradicción antes mencionada y que nos hace cuestionar si

actualmente debe prevalecer la indivisibilidad o si es necesario adecuar la

legislación y jurisprudencia a las necesidades del país. Igualmente, del siguiente

análisis podremos concluir que la legislación de la materia puede encontrarse en

el supuesto que se hallaba en el México Colonial, donde los preceptos eran

ideados por otros para ser aplicados a los ejidatarios, comunidades y ejidos.

IV.1.1. Asignación parcelaria.

Como se mencionó en el Capítulo anterior, la asamblea ejidal es el órgano

supremo del ejido o comunidad, integrado por personas con un fin común (mismo

27 Tesis. 2a. LXXXVI/2005. Segunda Sala. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXII, Agosto de 2005, p. 364.

71

núcleo agrario), el cual funciona, de conformidad con lo establecido en la Ley

Agraria y en el reglamento interno del ejido correspondiente, previa convocatoria,

en reuniones en las cuales deliberan y votan los asuntos establecidos en la

convocatoria respectiva.

Así, de conformidad con lo definido por el Glosario de Términos Jurídico-

Agrarios de la Procuraduría Agraria, la asamblea de delimitación, destino y

asignación de tierras “es aquella que se verifica en ejidos y comunidades con las

formalidades especiales previstas en la LA (Ley Agraria), en la cual los integrantes

del núcleo determinan el destino de las tierras que no estén formalmente

parceladas, reconocen el parcelamiento económico28 o de hecho, regularizan la

tenencia de posesionarios o de quienes carezcan de los certificados

correspondientes. Igualmente destina los terrenos al asentamiento humano, al uso

común o al área parcelada a favor de ejidatarios, comuneros, posesionarios y

avecindados”.

La asignación de parcelas es una facultad de la asamblea, la cual es llevada

a cabo con base en la superficie especificada en el plano general del ejido, en

igualdad de circunstancias o derechos, y en caso de que haya sujetos con

derechos iguales, la asignación se hará por sorteo. Tanto en dicha asamblea,

como en cualquier otra, se puede realizar, igualmente, el reconocimiento del

parcelamiento económico, donde se reconocerán los parcelamientos de hecho

existentes dentro de su patrimonio a fin de regularizar la tenencia de dichas

parcelas por parte de quienes las detentan.

28 Glosario de Términos Jurídico-Agrarios: Parcelamiento económico. Es el fraccionamiento de hecho de las tierras del núcleo, efectuado por los ejidatarios, comuneros y posesionarios, quienes detentan y usufructúan cada una de las parcelas resultado de este fraccionamiento, sin contar con un certificado que legitime de manera precisa su derecho sobre el bien que ocupa. Actualmente, la LA faculta a la asamblea para reconocer el parcelamiento económico o de hecho y regularizar la tenencia de posesionarios, respetando los derechos adquiridos con anterioridad. Para el ejercicio de esta atribución coadyuva el PROCEDE con las acciones que realiza dentro de su programa operativo y la emisión de los certificados parcelarios correspondientes.

72

En este sentido, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación y los Tribunales Colegiados de Circuito se han pronunciado al respecto,

resolviendo algunas cuestiones, que en un inicio eran confusas, permitiendo que

la asamblea pueda realizar, con mayor claridad, la asignación respectiva, tomando

en consideración lo señalado en el reglamento interior del ejido respectivo.

Algunas de las tesis que han emitido los órganos anteriormente referidos son las

siguientes, la cuales serán transcritas y posteriormente analizadas:

“ASIGNACIÓN DE UNA UNIDAD DE DOTACIÓN. LA EFECTUADA POR

LA ASAMBLEA A FAVOR DE UN GRUPO DE EJIDATARIOS NO VIOLA EL

PRINCIPIO DE INDIVISIBILIDAD DE LAS PARCELAS. Toda vez que la Ley

Agraria prevé la prohibición de dividir una unidad de dotación, el legislador

introdujo la figura de la copropiedad para salvar el principio referido, cuando la

asignación de una parcela recae en un grupo de ejidatarios, dado que en ese caso

los beneficiarios, o la resolución de la asamblea, deberán establecer en qué

porcentaje gozará cada uno de los nuevos titulares de los derechos asignados, o

se presumirá que los ejercen en partes iguales, pero sin dividir la parcela, puesto

que la unidad de dotación permanece indivisa, solamente que la titularidad de la

misma se ejerce en forma conjunta, según lo establece de manera expresa el

artículo 6229 de la mencionada Ley Agraria.”30

Al analizar la presente tesis aislada, es necesario comprender el concepto o

figura de copropiedad del Derecho Civil al cual se asimila la asignación de una

parcela a cierto número de personas. De conformidad con lo establecido en el

artículo 938 del Código Civil Federal, “hay copropiedad cuando una cosa o un 29 Artículo 62 de la Ley Agraria: “A partir de la asignación de parcelas, corresponderán a los ejidatarios beneficiados los derechos sobre uso y usufructo de las mismas, en los términos de esta ley. Cuando la asignación se hubiere hecho a un grupo de ejidatarios, se presumirá, salvo prueba en contrario, que gozan de dichos derechos en partes iguales, y serán ejercidos conforme a lo convenido entre ellos o, en su defecto, a lo que disponga el reglamento interno o la resolución de la asamblea y, supletoriamente, conforme a las reglas de copropiedad que dispone el Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal (hoy el Código Civil Federal).” 30 Tesis Aislada VI.A.66 A. Tribunales Colegiados de Circuito. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XII, Julio 2000, p. 740.

73

derecho pertenecen pro-indiviso a varias personas”; ahora bien, la palabra “pro-

indiviso”, según lo mencionado por Felipe de la Mata Pizaña “quiere decir que el

bien no tiene una división material que nos permita atribuirle a cada copropietario

una parte del mismo de manera exclusiva, sino que el bien le pertenece a todos en

cada una de sus partes”31.

Desglosando lo anterior, es posible decir que la copropiedad no consiste en

la división o fraccionamiento de la cosa, sino que lo fraccionado es el derecho de

propiedad, por lo que habrá tantas fracciones del derecho de propiedad como

partícipes de ella. Entonces, se debe afirmar que la copropiedad es en efecto una

modalidad del derecho de propiedad, ya que es el modo en el que bajo ciertos

supuestos legales se manifiesta el derecho en mención.

La división o participación que tiene cada copropietario sobre el bien material,

se denomina parte alícuota, la cual es una parte determinada desde un punto de

vista aritmético representando el porcentaje que detenta cada copropietario sobre

dicho bien, que les dará ciertos derechos y obligaciones que podrán hacer valer

entre los mismos copropietarios y frente a terceros. Por lo anterior, nos

encontramos en un supuesto donde hay unidad en el objeto y pluralidad de

sujetos.

Esta figura se aplica de manera supletoria, sin embargo, puede existir el caso

en el que los cotitulares de un derecho determinen una forma de participación

distinta, determinando de manera voluntaria el ejercicio de sus derechos o de

acuerdo a lo establecido en el reglamento interno del ejido correspondiente.

Asimismo, aun cuando se asimila a la copropiedad, es necesario aclarar que los

ejidatarios no son propietarios del bien, por lo que se debería de asimilar pero

contemplando que en este caso estaríamos hablando de la posesión, es decir,

serían cotitulares de un derecho de posesión, uso y usufructo sobre un bien

inmueble del cual es propietario el ejido. 31 De la Mata Pizaña, Felipe y Garzón Jiménez, Roberto, “Bienes y Derechos Reales”, México, Editorial Porrúa 2007, Segunda Edición, p. 191.

74

En ese orden de ideas, habría que clasificar la copropiedad en materia

agraria dentro de la clasificación de la copropiedad. En ese sentido, podríamos

decir que ésta será una copropiedad: (i) forzosa, porque no depende meramente

de la voluntad de los ejidatarios la asignación que se les hará en común de dicha

parcela; y (ii) en cuanto a su temporalidad, deberían de considerarse

permanentes, pero tomando en cuenta los derechos que tienen los ejidatarios

conforme a lo establecido en la Ley Agraria, será una copropiedad temporal, ya

que los ejidatarios en cualquier momento podrán enajenar sus derechos sobre la

parcela, cumpliendo con los requisitos legales.

Entonces, hasta este punto haría sentido asimilar la asignación de una

parcela a varias personas con la figura de copropiedad tomada del Derecho Civil,

ya que el bien, en este caso la parcela, no queda dividido materialmente, sin

embargo, seguirán presentándose lagunas en la regulación en materia agraria.

Para ejemplificar la critica anterior, podríamos pensar en la enajenación de

derechos parcelarios en donde uno de los ejidatarios que tenga un porcentaje o

parte alícuota sobre una parcela decida enajenar sus derechos, ya que es posible

que éste considere una superficie de la parcela como propia, y realice actos sobre

la misma, pudiendo dar a entender en la práctica que dicha parcela no esta en un

régimen de “copropiedad” por así llamarlo, sino que se subdividió en distintos

ejidatarios que decidieron realizar actos diversos sobre su porción y porcentaje

sobre la superficie asignada. Estos actos jurídicos podrían ser, por ejemplo, la

celebración de un contrato de arrendamiento o servidumbre, no necesariamente

tendría que ser el caso en el que enajene sus derechos.

Lo anterior no es alejado de la realidad, ya que en muchos proyectos donde

se celebran contratos con ejidatarios se pueden observar estas irregularidades y

entonces se estaría violando el principio de indivisibilidad de la parcela, ya que se

estará ejerciendo un derecho similar al de los copropietarios en Derecho Civil, al

75

hacer cesar la copropiedad, donde los ejidatarios estarían admitiendo tácitamente

que la parcela admite cómoda división aplicando a cada ejidatario la “propiedad” (y

lo digo entre comillas ya que no hay propiedad de los ejidatarios como tal en

derecho agrario) plena sobre cada fracción de la parcela. Lo anterior se podría

justificar bajo el argumento de que los ejidatarios estaría ejercitando los derechos

ejidales que les corresponden sobre su parcela.

En ese orden de ideas, Alejandrina Gámez Rey, Magistrada Numeraria del

Tribunal Unitario Agrario del Distrito 20, con sede en Monterrey, Nuevo León,

menciona que, una vez hecho el análisis de las características de la copropiedad

en derecho civil, “la copropiedad de una parcela asignada con esas características

y sobre la que no se ha asumido el dominio pleno, solo se puede disolver o cesar

en ese régimen de copropiedad por cuatro hipótesis; a saber:

Por división de la parcela materialmente, esto es, que se compruebe

que cada coderechoso, ejerce posesión y usufructo definido sobre la

fracción que le corresponde de la cosa común;

Por destrucción o pérdida de la cosa común;

Por su enajenación;

Y por la consolidación o reunión de toda la copropiedad en un solo

coderechoso.”32

A efecto de comprender lo expresado por la Magistrada, se entiende por

dominio pleno a la acción que ejercita el ejidatario con autorización previa de la

asamblea de ejidatarios, por virtud de la cual su parcela cambia de régimen al de

propiedad privada y se sustrae del patrimonio del ejido. En este caso, el ejidatario

deberá seguir una serie de formalidades dentro de las cuales se encuentra

solicitar al Registro Agrario Nacional la expedición del nuevo título de propiedad,

donde éste órgano deberá cancelar el certificado parcelario y emitir el título antes

32 Gámez Rey, Alejandrina, “Disolución de Parcelas Asignadas en Copropiedad”, Revista de los Tribunales Agrarios, México, Tribunal Superior Agrario, Segunda Época, año XI, 2014, Centro de Estudios de Justicia Agraria “Dr. Sergio García Ramírez”, número 67, pp. 191-192

76

mencionado, mismo que deberá inscribirse en el Registro Público de la Propiedad

correspondiente.

Siguiendo con la propuesta de la Magistrada, desde su punto de vista, se

debería de adicionar a la Ley Agraria un título en el que se regulen los supuestos

relativos a la disolución de las parcelas asignadas en copropiedad, incluyendo

como un supuesto de disolución la voluntad de la mayoría de los integrantes de la

misma. Esta claro que si se tomara dicho supuesto, se violaría el principio de

indivisibilidad de la parcela, pero entonces nos encontramos en una encrucijada,

¿qué importa más, la realidad del campo mexicano en donde es necesario permitir

en algunos supuestos que se dividan las parcelas, o los ideales y principios que se

contemplaron hace más de 10 años al regular el régimen agrario? ¿es necesaria

una reforma para reflejar las necesidades actuales y oportunidades del campo en

México?

“ASAMBLEA DE EJIDATARIOS. LA ASIGNACIÓN DE PARCELAS

EJIDALES QUE REALICE EN CONTRAVENCIÓN AL PRINCIPIO DE

INDIVISIBILIDAD NO ACTUALIZA UNA NULIDAD DE PLENO DERECHO Y,

POR TANTO, EL PLAZO PARA SU IMPUGNACIÓN ES EL PREVISTO EN EL

ARTÍCULO 61 DE LA LEY AGRARIA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación

ha sostenido que si no hay disposiciones expresas en las leyes, no se autoriza

reconocer la existencia de nulidades de pleno derecho, sino que éstas deben ser

declaradas por la autoridad judicial en todos los casos y previo procedimiento

formal correspondiente. En congruencia con lo anterior, si la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Agraria, el Reglamento de la Ley Agraria

en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares y el

Código Civil Federal, de aplicación supletoria acorde con el artículo 2o. de la Ley

citada, no establecen expresamente que las asignaciones parcelarias realizadas

por la asamblea ejidal en contravención al principio de indivisibilidad previsto en

el artículo 27 constitucional, a que se refiere la jurisprudencia 2a./J. 46/2001 de la

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "PARCELA

77

EJIDAL. ES INDIVISIBLE BAJO EL RÉGIMEN AGRARIO EN VIGOR.", son nulas

de pleno derecho, es indudable que la declaración de su nulidad debe hacerse por

la autoridad competente previo procedimiento formal correspondiente y, en

consecuencia, el plazo para ejercer el derecho a que las asignaciones sean

modificadas o nulificadas es el previsto en el artículo 61 de la Ley Agraria, de 90

días naturales para la impugnación de los acuerdos de la asamblea ejidal en que

se asignan tierras, pues de lo contrario, éstos quedarán firmes y serán definitivos

al haberse extinguido el derecho del actor sobre las tierras ejidales.”33

Así las cosas, la tesis citada en el párrafo precedente de la Segunda Sala de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación da sustento a la tesis de Tribunales

Colegiados de Circuito ya que, aunque no se refiere precisamente al tema tratado

en el criterio de tribunales, da a entender que no por el hecho de estar “mal”

realizada la asignación de la asamblea ejidal se tomará por nula la misma, es

decir, será necesario que sea impugnada por algún interesado para que con ello

se pueda considerar la nulidad. Tomando en cuenta que se realizó una asignación

parcelaria a varias personas sobre una misma parcela y alguna de ellas considera

que se viola el principio de indivisibilidad de la parcela por la forma en que se hizo,

dicha asignación se podrá impugnar dentro de los 90 días naturales siguientes.

Pero entonces, en el supuesto en que ningún ejidatario impugne dentro del

plazo establecido en la Ley Agraria las resoluciones en las cuales la asamblea

ejidal realizó la asignación, éstas no serán nulas de pleno derecho y por lo tanto,

en caso de que se haya subdividido jurídicamente una parcela entre varios

ejidatarios ésta será firme y se podrán llegar a presentar varios conflictos en la

práctica respecto de dicha parcela, mismos que no podrán ser resueltos sin violar

el principio de indivisibilidad de la parcela ya que desde su origen pudo haber sido

violado.

33 Tesis 2a./J. 119/2008. Segunda Sala. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVIII, Septiembre de 2008, p. 216.

78

IV.1.2. Enajenación de derechos sobre parcelas.

La enajenación en un sentido genérico, es todo acto o actos por medio de los

cuales transferimos a otro el dominio de una cosa o derecho, transmitiéndose,

desde el punto de vista agrario, los derechos personales del ejidatario y no un

derecho real per se, ya que lo que se otorga a los ejidatarios son derechos

personales, entendidos como un derecho sobre una colectividad de bienes, sobre

tierras de uso común, parceladas y en general sobre bienes muebles e inmuebles

del ejido.

Ahora bien, al ser el ejido el propietario de las tierras en materia agraria, el

ejidatario en lo particular no podrá enajenar como tal la parcela asignada si la

misma no es desincorporada del régimen ejidal conforme al procedimiento de

dominio pleno establecido en la Ley Agraria, mismo que fue descrito a grandes

rasgos en el apartado anterior. Así las cosas, podemos observar que se ha

seguido la misma línea histórica en la cual, el ejidatario únicamente tendrá la

posesión como tal de la parcela sin poder realizar los actos de dominio directo y

libre sobre la cosa o el bien que caracterizan a la propiedad.

En ese sentido, conforme al Derecho Civil (artículos 790 del Código Civil

Federal) es poseedor de una cosa aquél que ejerce sobre ella un poder de hecho.

Tomando en consideración que el propietario de las tierras del ejido respectivo,

parceladas o no, es el ejido como persona moral, entonces nos encontraríamos en

el supuesto regulado por el artículo 791 del Código Civil Federal, en el cual se

establece que “cuando en virtud de un acto jurídico el propietario entrega a otro

una cosa, concediéndole el derecho de retenerla temporalmente en su poder en

calidad de usufructuario, arrendatario, acreedor pignoraticio, depositario, u otro

título análogo, los dos son poseedores de la cosa. El que la posee a título de

propietario tiene una posesión originaria; el otro, una posesión derivada”.

Dicho lo anterior, en materia agraria y de conformidad con lo establecido en

el Glosario ya referido de la Procuraduría Agraria, “cesión de derechos es el acto

79

jurídico por virtud del cual una persona llamada cedente transfiere a otra

denominada cesionario los derechos de los que es titular… Los ejidatarios o

comuneros podrán enajenar sus derechos sobre tierras de uso común y de sus

parcelas a sus familiares, a otros ejidatarios o avecindados del propio núcleo”.

Al respecto, la Ley Agraria señala que los ejidatarios podrán enajenar o ceder

sus derechos parcelarios siempre y cuando cumplan con los siguientes requisitos:

Requisitos personales: sean enajenados a otros ejidatarios o

avecindados 34 del mismo ejido debiendo acreditar lo anterior con

cualquiera de los documentos a los cuales hace referencia el artículo 16

de la Ley Agraria. Respecto al enajenante, éste deberá, por obvias

razones, ser el titular de los derechos que enajenará, lo cual deberá

acreditar con el certificado de derecho parcelarios respectivo expedido

por el Registro Agrario Nacional y constancia de vigencia de derechos,

en la inteligencia de que sus derechos deberán estar libres de

gravamen, o en su caso, contar con la autorización del acreedor.

Forma: como requisito de validez, la manifestación de conformidad de

las partes se deberá llevar a cabo por escrito ante dos testigos y

ratificada ante fedatario público, ya que, de conformidad con lo

establecido en el artículo 80 de la Ley Agraria, las enajenaciones en

materia agraria no podrán realizarse válidamente de manera verbal;

Notificación para ejercicio del derecho del tanto: se deberá notificar por

escrito al cónyuge, concubina o concubinario y los hijos del enajenante,

quienes gozan del derecho del tanto, ya que, en caso de no hacerlo, al

ser un requisito de validez conforme al precepto mencionado en el

inciso anterior, la enajenación o cesión podrá ser declarada nula al

34 La Ley Agraria señala que tienen el carácter de avecindados aquellos mexicanos mayores de edad que han residido por un año o más en las tierras del núcleo de población ejidal y que han sido reconocidos como tales por la asamblea ejidal o el tribunal agrario competente.

80

ejercitar cualquiera de dichas personas la acción de nulidad, sin ser

válida en este caso la acción de retracto35; y

Se dé aviso por escrito al Comisariado Ejidal. Realizada la enajenación,

el Registro Agrario Nacional procederá a inscribirla y expedirá los

nuevos certificados parcelarios, cancelando los anteriores. La

inscripción en el registro antes mencionado, no tendrá efectos

constitutivos, sino únicamente efectos probatorios ante terceros. Para

dar sustento a lo anterior, cabe citar la jurisprudencia por contradicción

de tesis número 8/2000 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia, según la cual:

“DERECHOS PARCELARIOS. LA NOTIFICACION AL REGISTRO AGRARIO

NACIONAL DE SU ENAJENACIÓN, ES UN REQUISITO DE VALIDEZ. El artículo

80 de la Ley Agraria establece que los derechos parcelarios son susceptibles de

enajenarse y que, para la validez del convenio respectivo, es necesaria la forma

escrita, la celebración ante dos testigos y la notificación al Registro Agrario

Nacional; de manera que por disposición específica de la ley de la materia este

último acto sí constituye un requisito de validez del convenio; sin embargo, ello no

implica que la inscripción ante el registro mencionado, acto diferente al de

notificación, tenga efectos constitutivos pues, en términos del diverso artículo 150

del mismo ordenamiento, los actos que debiendo ser inscritos no lo sean, no

podrán producir perjuicios a terceros. Confirma lo anterior el que al realizar una

enajenación de derechos parcelarios, en relación con el Registro Agrario Nacional,

se llevan a cabo tres actos distintos, a saber, la notificación, que realizan las

partes ante esa institución y que sí constituye un elemento de validez del

convenio, la inscripción y la expedición de los nuevos certificados, que

corresponde al organismo registral y que sólo producen efectos probatorios ante

los terceros, sin que estos dos últimos actos puedan considerarse dentro de los

35 La acción de retracto tiene por objeto en la vía judicial el respeto de dicho derecho, removiendo el obstáculo jurídico que implica la venta hecha al tercero. En virtud de la acción de retracto no solamente se nulifica la venta sino que el coheredero se subroga en los derechos del cesionario.

81

elementos de validez del convenio, puesto que no los incluye el referido artículo 80

dentro de ellos.”

Al regular el legislador la enajenación de derechos parcelarios en el artículo

80 de la Ley Agraria, éste siguió el espíritu de la reforma agraria, tomando en

cuenta las necesidades de la comunidad ejidal y agraria, con la cual se reconoce a

los ejidatarios la facultad de enajenar pero con la limitante de que ello solo pueda

realizarse con ejidatarios o avecindados del propio ejido, con lo cual el legislador

logra incentivar la economía, otorgar plenitud del poder de transmitir libremente los

derechos parcelarios y que continúe la homogeneidad respecto a las personas

que forman o integran el núcleo de población ejidal.

En este orden de ideas, los Tribunales Colegiados de Circuito y la Segunda

Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación han emitido la siguientes tesis:

“PARCELAS EJIDALES. NO SE VIOLA EL PRINCIPIO DE SU

INDIVISIBILIDAD SI EL EJIDATARIO, TITULAR DE DERECHOS RESPECTO

DE VARIAS DE ELLAS, TRANSMITE LOS RELATIVOS A UNA. De los artículos

27, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 80

y 83 de la Ley Agraria, se advierte que bajo el régimen agrario vigente, los

ejidatarios pueden: 1) transmitir válidamente derechos agrarios, cumpliendo

ciertos requisitos y, 2) ser titulares de derechos agrarios respecto de más de una

parcela. Ahora bien, si se tiene en cuenta que la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en el sentido de que cada

parcela asignada a un ejidatario es la unidad mínima de fragmentación, es

indudable que éste puede transmitir los derechos agrarios relativos a cada parcela

respecto de la cual sea titular, sin que por ello se viole el principio de indivisibilidad

parcelaria, pues lo que éste prohíbe es la fragmentación de cada una de las

parcelas en lo individual.”36

36 Tesis 2a./J. 2/2010. Segunda Sala. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXI, Enero de 2010, p. 282.

82

La tesis citada únicamente fortalece lo que se ha venido definiendo y

explicando en el presente Capítulo y presenta otra premisa en caso de que un

ejidatario tenga más de una parcela, con lo cual podrá enajenar sus derechos

sobre las mismas a distintas personas respecto de cada una de sus parcelas. Es

importante entender dichos conceptos, ya que en algunos ejidos los ejidatarios no

tienen claro esto y enajenan parcialmente sus derechos, dando origen a lo que

anteriormente llamamos “copropiedad” pero que finalmente lo harán como una

división de la parcela para que cada uno de los adquirentes tenga sus respectivos

derechos sobre la superficie de la parcela, tomando en cuenta, adicionalmente,

que la figura de “copropiedad” en materia agraria únicamente esta regulada

respecto a la asamblea de asignación de parcelas, por lo que un ejidatario en lo

individual no debiera tener facultades o derecho a enajenar sus derechos

parcelarios a varias personas, ya que, en caso contrario, si fuera el espíritu de la

ley permitir esto, se habría regulado en general.

“ASAMBLEA GENERAL DE EJIDATARIOS. CARECE DE FACULTADES

PARA PERMITIR LA DIVISIÓN DE LA PARCELA EJIDAL. A la luz de la

jurisprudencia 2a./J. 46/2001, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 400 del Tomo XIV, octubre

de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro:

"PARCELA EJIDAL. ES INDIVISIBLE BAJO EL RÉGIMEN AGRARIO EN

VIGOR.", y considerando las facultades que la Ley Agraria otorga a la asamblea

general de ejidatarios, se concluye que este órgano ejidal carece de atribuciones

para permitir la división de las superficies parceladas o para reconocer derechos

de posesión sobre fracciones de una parcela ejidal previamente delimitada, aun

cuando se alegue que los derechos aducidos para ello tengan su origen en un

acto jurídico lícito, como lo es un contrato de compraventa cuyo objeto fue una

fracción de parcela; de admitirse lo contrario se propiciaría que la asamblea

contribuyera a la actualización de un fraude a la ley, en virtud de que con base en

las determinaciones en que aprobara la fragmentación de las parcelas, se

83

concretaría una finalidad opuesta al espíritu de la Ley Agraria que se sintetiza en

el principio de la indivisibilidad de la parcela ejidal.”37

Derivado de lo establecido en dicha tesis, es posible concluir que, tanto la

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como los Tribunales

Colegiados de Circuito, siguen el mismo criterio al señalar que el espíritu de la ley

y regulación en materia agraria es mantener el concepto de parcela como la

unidad económica suficiente (o mínima) para dar sustento a la familia y que por

tanto no se podrán realizar actos con los cuales se permita el fraccionamiento

material de la misma.

Sin embargo, la presente tesis únicamente señala que la asamblea ejidal no

podrá ratificar (o permitir) actos en los cuales un ejidatario, por medio de un

contrato de compraventa o enajenación, fraccione su parcela, pero eso no quiere

decir que el acto por sí mismo sea nulo o esté expresamente prohibido.

Por lo mismo, en la actualidad hay un gran número de parcelas que se

encuentran en ese supuesto, donde el parcelero enajena parcial o totalmente su

parcela fraccionándola y con el transcurso del tiempo, al no haberse anulado o

perfeccionado dicho acto jurídico con la emisión de los certificados parcelarios

correspondientes, la asamblea termina ratificando dicha asignación,

encontrándonos con el problema (siendo éste el mejor escenario posible) de tener

parcelas en regularización, donde por una parte tenemos un reconocimiento de los

derechos de ciertos ejidatarios sobre una superficie o parcela, pero por otro lado

no cuentan con el certificado parcelario que les reconozca tal titularidad ni el

registro que debiera hacer el Comisariado Ejidal en el libro correspondiente, y por

ende serán únicamente reconocidos como posesionarios, lo cual hasta cierto

punto les genera cierta inseguridad jurídica tanto a los posesionarios de parcelas,

como al ejido y cualquier tercero ajeno que pudiera tener un interés de uso de la

parcela en cuestión. Es importante precisar que la Ley Agraria permite la 37 Tesis XVI.4º.10 A. Tribunales Colegiados de Circuito, Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIX, Enero de 2004, p. 1455.

84

enajenación de derechos parcelarios que en materia civil sería únicamente una

cesión onerosa de derechos y no la enajenación como tal de la parcela, ya que

para que tal acto sea posible se tendría que sacar del régimen ejidal adquiriendo

dominio pleno y seguir el proceso de primera enajenación regulado en la ley

previamente mencionada.

Siguiendo con el argumento mencionado en el párrafo anterior, de la

interpretación realizada por Tribunales Colegiados de Circuito en 2001, y de una

interpretación estricta que se pudiere realizar del artículo 80 de la Ley Agraria,

podría decirse que se permite la división de la parcela en casos de enajenación o

cesión de derechos parcelarios, dejándose de lado el principio de indivisibilidad de

la parcela regulado en la Ley de Reforma Agraria, ya que en ningún momento

señala expresamente, como lo hace en el caso de la sucesión, que deberá

hacerse dicha transmisión a un solo ejidatario o avecindado. Lo anterior bajo el

principio de “lo que no esta expresamente prohibido esta permitido” en lo que

respecta a actos de particulares.

Por lo tanto, no tendría sentido prohibir a la asamblea el reconocimiento de

actos por medio de los cuales se divida la parcela por una enajenación de

derechos parcelarios. Otra contradicción latente, desde mi punto de vista, en la

regulación agraria de nuestro país.

IV.1.3. Sucesión agraria.

A manera de introducción de esta sección, es posible definir la sucesión de

acuerdo con lo señalado por Planiol, conforme a la cita realizada por Antonio de

Ibarrola, el cual menciona que la sucesión es la transmisión del patrimonio entero

de un difunto a una o varias personas vivas, o como decía Savigny, la sucesión es

una transformación puramente subjetiva de una relación de derechos. Ahora bien,

como complemento de lo anterior y a efecto de poder analizar a cabalidad la

sucesión agraria, es importante entender el concepto de “derecho de sucesión”,

que en palabras de Sánchez Román, “es el conjunto de normas y preceptos que

85

regulan la sucesión por causa de muerte, y como que equivale a la sustitución, por

la persona viviente, de la difunta en todos sus bienes y relaciones jurídicas

transmisibles, que ésta mantuvo en vida” – dentro de lo cual se encuentran los

derechos ejidales y la parcela-.

Asimismo, es importante tener en cuenta que en toda sucesión se

encuentran frente a frente o contrapuestos los intereses de distintas partes: el del

Estado, el del individuo o sucesor, y los de la familia y dependientes económicos

de éste. La sucesión, que es la que nos atañe, presenta dos especies, en primer

lugar la testamentaria o voluntaria la cual se confiere, como su nombre lo dice, por

la voluntad del difunto, y en segundo lugar la legitima o ab intestato que es aquella

que se confiere en virtud de la ley.

De conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la Ley Agraria, en

dicho ordenamiento se faculta al ejidatario para designar o nombrar a la persona

que deba sucederle en su parcela para el caso de su fallecimiento, lo cual

únicamente será válido y eficaz si: (i) la lista de sucesión formulada por el

ejidatario es depositada en el Registro Agrario Nacional; (ii) la lista de sucesión se

formaliza ante notario público dando aviso al Registro Agrario Nacional; o (iii)

mediante testamento en términos de las leyes civiles, lo cual se puede considerar

como una alternativa al no señalar nada en contrario la Ley Agraria y de

conformidad con lo resuelto en la jurisprudencia por contradicción 11/2000 de la

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación38.

38 SUCESIÓN DE DERECHOS AGRARIOS. LA ÚLTIMA VOLUNTAD DEL EJIDATARIO FORMULADA EN TESTAMENTO NOTARIAL ES SUSCEPTIBLE DE REVOCAR O MODIFICAR LA LISTA DE SUCESIÓN INSCRITA EN EL REGISTRO AGRARIO NACIONAL HECHA CON ANTERIORIDAD. El artículo 17 de la Ley Agraria, que tiene por objeto proteger al ejidatario en sus derechos agrarios, establece, sin mayores formalismos, que tiene derecho de designar a quien o quienes deban sucederle en el goce de sus derechos sobre la parcela ejidal mediante un trámite ágil, práctico y sencillo, con la simple formulación de una lista de sucesión, que debe depositar en el Registro Agrario Nacional o formalizada ante fedatario público, pero nada impide que también exprese su última voluntad, a través de testamento en los términos de las leyes civiles, modificando o revocando aquella lista, pues si la misma Ley Agraria le concede derecho de revocar o modificar una lista anterior con las mismas formalidades con que se hubiera realizado, con mayor razón podrá hacerlo en un testamento notarial.

86

Entonces, al hablar de sucesión en materia agraria, se podría decir entonces

que hay dos tipos, sucesión legítima y sucesión voluntaria, sin embargo, la

segunda no es absolutamente libre ya que el sucesor solamente puede ser una

persona, ya sea uno de los hijos, el cónyuge, concubina o concubinario, entre

otros.

En lo que respecta al testamento agrario, la legislación aplicable no expresa

una forma en especifico que deba revestir dicho documento, por lo que se podría

concluir que bastará con que se exprese en forma escrita la voluntad del testador,

debiendo la personas que señale el testador tener capacidad agraria39, es decir:

Ser mexicano mayor de edad o de cualquier edad si tiene familia a su

cargo o se trate de heredero de ejidatario;

Ser avecindado del ejido, es decir, mexicano, mayor de edad, que haya

residido por un año o más en las tierras del ejido y que haya sido

reconocido con tal carácter por la asamblea del ejido o por el tribunal

agrario competente; y

Cumplir con los requisitos que establezca para tal caso el reglamento

interno de cada ejido.

En el caso de la sucesión legítima, es la propia Ley Agraria, en los artículos

18 a 20, la que señala el orden en el cual serán llamados a suceder al ejidatario

(cónyuge, concubina, hijos, ascendientes, entre otros), en cuyo caso, si hay más

de una persona con derecho a suceder, los herederos gozaran de tres meses a

partir de la muerte del ejidatario para decidir quien, de entre ellos, conservará los

39 Capacidad jurídica. Es la aptitud legal de una persona para ser sujeto de derechos y obligaciones (capacidad de goce) o la facultad para ejercitar sus derechos y cumplir sus obligaciones (capacidad de ejercicio). En la materia, la capacidad jurídica la tienen los sujetos agrarios que acreditan su personalidad e interés jurídico para ejercitar los derechos establecidos en la normatividad aplicable, así como para efectuar actos jurídicos previstos en dicha normatividad.

87

derechos ejidales, y si no se ponen de acuerdo, el Tribunal Agrario proveerá la

venta de los derechos ejidales y repartirá el producto.

Una vez clarificado lo anterior, la apertura de la lista de sucesión, será el acto

jurídico que se realizará después del fallecimiento del ejidatario en la delegación

del Registro Agrario Nacional correspondiente, a petición expresa de la persona

que cuenta con interés y personalidad jurídica para promover dicho procedimiento.

En caso de que el ejidatario fallecido haya dejado una lista de sucesión depositada

en el Registro, el registrador ante la presencia del promovente y de dos testigos

abrirá el sobre e informará el nombre de la persona designada como sucesor de

los derechos ejidales, procediendo a la emisión de los certificados parcelarios o

comuneros respectivos.

Como consecuencia de todo lo mencionado con anterioridad, podría

considerarse que se limita la libertad de disposición del patrimonio del ejidatario,

sin embargo, de lo establecido en el artículo 18 de la Ley Agraria se puede

concluir que el legislador intentó salvaguardar el principio de indivisibilidad de la

parcela al tener un orden de prelación excluyente, lo cual se refuerza con la

siguiente tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

“SUCESIÓN TESTAMENTARIA DE DERECHOS PARCELARIOS. LA

OMISIÓN DE SEÑALAR EL ORDEN DE PREFERENCIA DE LOS HEREDEROS

DESIGNADOS, NO PRODUCE LA NULIDAD DE LA DISPOSICIÓN

TESTAMENTARIA RESPECTIVA (APLICACIÓN ANALÓGICA DEL ARTÍCULO

18, PÁRRAFO ÚLTIMO, DE LA LEY AGRARIA). El artículo 17 de la Ley Agraria

prevé la facultad del ejidatario para designar a quien deba sucederlo en sus

derechos sobre la parcela y en los demás inherentes a su calidad de ejidatario,

para lo cual bastará que formule una lista de sucesión en la que consten los

nombres de las personas y el orden de preferencia conforme al cual deba hacerse

la adjudicación de derechos a su fallecimiento; dicha lista de sucesión debe

depositarse en el Registro Agrario Nacional o formalizarse ante fedatario público.

88

Por otra parte, acorde con la jurisprudencia 2a./J. 11/2000, de la Segunda Sala de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "SUCESIÓN DE DERECHOS

AGRARIOS. LA ÚLTIMA VOLUNTAD DEL EJIDATARIO FORMULADA EN

TESTAMENTO NOTARIAL ES SUSCEPTIBLE DE REVOCAR O MODIFICAR LA

LISTA DE SUCESIÓN INSCRITA EN EL REGISTRO AGRARIO NACIONAL

HECHA CON ANTERIORIDAD.", nada impide que el ejidatario otorgue testamento

notarial respecto de todos sus derechos, incluyendo los agrarios, a través del cual

puede modificar o revocar la lista de sucesión hecha anteriormente. En ese orden

de ideas, la mera omisión de señalar en el testamento público abierto el orden de

preferencia de las personas designadas como herederos de los derechos

parcelarios, no es razón suficiente para declarar la nulidad de la disposición

testamentaria y dejar sin efectos la voluntad del testador, porque ante la ausencia

de orden preferencial de sucesores, el principio de indivisibilidad de la parcela

ejidal se salvaguarda con la aplicación analógica del procedimiento previsto en el

último párrafo del artículo 18 de la Ley Agraria, conforme al cual los herederos

gozarán de tres meses a partir de la muerte del ejidatario para decidir quién, de

entre ellos, conservará los derechos ejidales y en caso de no ponerse de acuerdo,

el Tribunal Agrario proveerá su venta en subasta pública y repartirá el producto,

por partes iguales, entre las personas con derecho a heredar.40”

A partir de lo anterior, se presenta una contradicción entre legislaciones, por

una parte la Ley Agraria prevé cierta prelación excluyente en la cual se preserva el

principio “constitucional” de indivisibilidad de la parcela, y por otro lado tenemos la

regulación, supletoria, del Código Civil Federal, el cual señala en los artículos 389

fracciones II y III, 1368 fracción I, 1602 y 1608 algunas reglas y principios

generales que a grandes rasgos regulan el derecho de los hijos y descendientes

del sucesor a alimentos y a heredar.

40 Tesis 2a./J.162/2009. Segunda Sala. Novena Época. Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXX. Octubre 2009, p. 126

89

Si pensáramos en el supuesto de un hijo fuera de matrimonio, éste tendrá

derecho a alimentos, sin embargo, bajo las reglas establecidas en los artículos 18

a 20 de la Ley Agraria, podría quedar excluido, ya que lo que dichos preceptos

prevén es el caso en el cual el cónyuge supérstite queda como pilar dando

sustento a “la familia campesina”, y por ende quedaría fuera de este supuesto el

hijo nacido fuera de matrimonio. Por lo que la única solución a este tipo de casos

sería una interpretación conjunta de los preceptos del Código Civil Federal y la Ley

Agraria, salvaguardando los derechos del menor de edad.

Independientemente de lo anterior, se podría decir que la legislación agraria

en materia sucesoria es muy clara al mantener un sentido de protección del

principio ya mencionado, pero si se toman en cuenta los supuestos analizados en

las secciones anteriores del mismo capítulo, podrían presentarse una cantidad

infinita de casos en los cuales las reglas de sucesión no prevalecerían tal cual y se

estaría violando el principio de indivisibilidad, ya que, por ejemplo, si desde un

inicio se realizó jurídicamente una subdivisión de la parcela y posteriormente el

ejidatario lo hace en un sentido material al celebrar contratos y realizar actos

respecto a su “fracción” de la parcela, éste podría suceder conforme a la lista o a

un testamento una parte de la parcela delimitada materialmente y que daría pie a

que quede inaplicable la salvaguarda del principio establecida en esta sección.

IV.2. Contradicción en la práctica.

Como es posible observar en el análisis realizado en el apartado anterior, la

legislación agraria, incluyendo los criterios, tesis y jurisprudencias emitidos por las

autoridades competentes, abarcan muchos aspectos, algunos de ellos han

marcado el punto de partida de un nuevo esquema agrario en el país y otros se

han quedado rezagados históricamente. Así las cosas, se pueden presentar

muchos supuestos en la práctica, donde el ejidatario no podrá hacer lo que

requiere o lo que es mejor para su familia por las limitaciones legales que hay y

por la falta de congruencia en las disposiciones.

90

A manera de ejemplo, a continuación desglosaré un supuesto en el cual se

presentaría la contradicción en la vida de un ejidatario:

a) Una vez constituido un ejido y dotado éste de tierras y aguas, se celebra

una asamblea de delimitación y asignación de parcelas, donde por la falta de

superficie para cada ejidatario, se asigna una sola parcela a tres primos a efecto

de que los mismos puedan trabajar la tierra y dar sustento a sus familias.

b) Tiempo después se presenta una oportunidad en la cual una empresa

que busca desarrollar un parque eólico, los busca para celebrar un contrato de

arrendamiento y poder construir en la parcela un aerogenerador, sin embargo,

para este momento únicamente se encuentra en el ejido uno de los primos (“Primo

A”) y por la urgencia de celebrar el contrato, deciden celebrarlo con el Primo A

respecto de una superficie equivalente a la parte alícuota del mismo. Aquí

tendríamos una primera complicación ya que se hizo una ficción y se subdividió la

parcela para realizar dicho acto.

Aún cuando ese contrato por sí mismo no sería registrable ante el Registro

Agrario Nacional, hay muchos supuestos en los cuales dicho órgano inscribe sin

revisar el documento, por lo que no debemos descartar dicho escenario.

c) Continúa transcurriendo el tiempo, y otro primo (“Primo B”) decide que ya

no quiere vivir en el “campo” y que se irá a la ciudad más cercana con toda su

familia por lo que quiere enajenar sus derechos parcelarios. Realiza todo el

proceso previsto en ley, pero sus primos no quieren adquirir su parte alícuota ni

ninguno de los sujetos que tienen derecho del tanto, por lo que decide cederle sus

derechos a un pariente que únicamente tenía derechos sobre tierras de uso

común. Celebran el contrato pero en el contenido del mismo, por ignorancia, el

Primo B como vendedor al describir la parcela, le asigna una superficie distinta de

la superficie total de la misma y así fue como adquirió el pariente en cuestión, para

posteriormente dar aviso al Registro Agrario Nacional y al Comisariado Ejidal.

91

Para ese momento no se emitió el certificado parcelario por lo que quedó con el

carácter de posesionario, mismo que tiempo después, y con la intención de

regularizar la tierra, podría ser reconocido en una asamblea ejidal.

Para este momento, ya tenemos dos irregularidades y dos “subdivisiones”,

por llamarlo de alguna manera, donde los ejidatarios subdividieron materialmente

la parcela y celebraron actos sobre la parte que ellos consideraban que les

correspondía, ya sea porque era lo que trabajaban después de acordarlo entre

ellos o por cualquier otra razón.

En este sentido, en el Reglamento de la Ley Agraria en materia de

Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares se establece que la

asamblea podrá en términos del artículo 56 de la Ley Agraria, reconocer el

parcelamiento económico o de hecho, regularizar la tenencia de los posesionarios

y efectuar el parcelamiento del ejido, por lo que podría darse el caso de que

después de unos años se regularice la parcela y se reconozca al posesionario

como ejidatario de la parcela pero para esto se tendría que subdividir

forzosamente.

d) Pasan los años y, complicando aún más la situación de esta parcela, ya

que uno de los primos fallece (“Primo C”), dejando una lista de sucesión

depositada en el Registro Agrario Nacional. Al acudir su esposa al registro antes

mencionado, el funcionario del mismo abre la lista de sucesión y busca los

antecedentes de la parcela del caso e identifica ciertas irregularidades que dan a

entender que fue subdividida aunque no se formalizaron dichos actos,

encontrándonos en el supuesto de una parcela en regularización que tomaría un

largo tiempo poner de acuerdo a las partes.

Como se puede observar, estamos en presencia de un escenario que se

podría presentar en cualquier momento en un ejido y que presentaría muchos

92

problemas para las autoridades ya que esas personas llevan mucho tiempo como

ejidatarios o posesionarios de la parcela.

Desde mi punto de vista, este tipo de supuestos deberían de ser

considerados por el legislador y se debería de reformar la ley de tal forma que se

permita bajo ciertas circunstancias y en algunos supuestos la subdivisión formal y

material de la parcela, siempre y cuando se cuente con la superficie suficiente

para dar sustento a la familia del ejidatario, partiendo de la premisa de que en

estos casos la subdivisión será a petición de parte, por lo que no podría

representar un abuso por parte de una empresa o autoridad el permitir este acto.

En ese orden de ideas, se podría considerar poner un límite de superficie

como se hizo en el caso de la pequeña propiedad, y, si no se encuentra en un

supuesto en el que se vulnere esa superficie mínima, poder subdividirla para evitar

el esquema de copropiedad que puede complicar mucho la vida de los ejidatarios.

93

CAPÍTULO QUINTO INTERPRETACIÓN CONJUNTA. REFORMA.

Al haber analizado en el Capítulo anterior las tesis, jurisprudencias y criterios

que han emitido las autoridades competentes en lo que respecta a la legislación

agraria, comenzaremos a hacer un análisis e interpretación conjunta de ciertas

disposiciones de la Ley Agraria a la par de lo previsto en el artículo 27 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de identificar si es

congruente el sentido en el que se regula en ambos ordenamientos.

Asimismo, trataremos algunos otros aspectos relevantes, para poder tener

una visión global de la materia agraria, para posteriormente concluir con las

modificaciones que deberían de realizarse a la legislación agraria para mejorar las

condiciones de los ejidatarios.

V.1. Interpretación Conjunta de las disposiciones aplicables.

Bajo el contexto social en el cual se creó el artículo 27 constitucional, en el

cual se prevén las bases que debe desarrollar la Ley Agraria, se buscó establecer

los principios básicos de la propiedad en nuestro país, conforme a los cuales el

Estado dictaría las medidas necesarias para un adecuado destino de tierras, para

planear y regular la conservación y mejoramiento de los centros de población,

enfocándose en la organización y explotación colectiva de los ejidos y

comunidades.

En ese sentido y de manera introductoria, es necesario precisar que de

conformidad con lo previsto en el artículo 133 constitucional, la ley reglamentaria

de un artículo constitucional (en este caso la Ley Agraria), no podrá ir más allá de

lo que establece la Constitución y en caso de que así sea, se deberá recurrir al

texto de la misma y no a lo previsto en la legislación secundaria. Lo anterior se

complementa con las siguientes tesis y jurisprudencias de la Segunda Sala y del

Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

94

“PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA

CONSTITUCIÓN. La aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige del órgano

jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al Texto

Supremo, en caso de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más

entendimientos posibles. Así, el Juez constitucional, en el despliegue y ejercicio

del control judicial de la ley, debe elegir, de ser posible, aquella interpretación

mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma

impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente,

permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico.”41

“DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN

LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE

CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA

CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE

AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO

CONSTITUCIONAL. El primer párrafo del artículo 1o. constitucional reconoce un

conjunto de derechos humanos cuyas fuentes son la Constitución y los tratados

internacionales de los cuales el Estado Mexicano sea parte. De la interpretación

literal, sistemática y originalista del contenido de las reformas constitucionales de

seis y diez de junio de dos mil once, se desprende que las normas de derechos

humanos, independientemente de su fuente, no se relacionan en términos

jerárquicos, entendiendo que, derivado de la parte final del primer párrafo del

citado artículo 1o., cuando en la Constitución haya una restricción expresa al

ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma

constitucional, ya que el principio que le brinda supremacía comporta el

encumbramiento de la Constitución como norma fundamental del orden

jurídico mexicano, lo que a su vez implica que el resto de las normas

jurídicas deben ser acordes con la misma, tanto en un sentido formal como

material, circunstancia que no ha cambiado; lo que sí ha evolucionado a raíz 41 Tesis 2a./J.176/2010. Segunda Sala. Novena Época. Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXII. Diciembre 2010, p. 646.

95

de las reformas constitucionales en comento es la configuración del conjunto de

normas jurídicas respecto de las cuales puede predicarse dicha supremacía en el

orden jurídico mexicano. Esta transformación se explica por la ampliación del

catálogo de derechos humanos previsto dentro de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, el cual evidentemente puede calificarse como parte

del conjunto normativo que goza de esta supremacía constitucional. En este

sentido, los derechos humanos, en su conjunto, constituyen el parámetro de

control de regularidad constitucional, conforme al cual debe analizarse la validez

de las normas y actos que forman parte del orden jurídico mexicano.”42

Dando mayor sustento a lo anterior, Ignacio Burgoa señala que el principio

de supremacía constitucional, previsto en el artículo mencionado con anterioridad,

se comprende al observar que “la actividad del legislador ordinario, originado por y

en la Constitución, debe estar sometida a los imperativos de ella y los

fundamentales o efectos objetivos de dicha actividad, o sea las leyes, tienen

consiguientemente, que supeditárseles también y, en caso de contradicción, debe

optarse por la aplicación de la Ley Fundamental ”.

En dichos términos, comenzaremos a analizar de manera conjunta ciertas

disposiciones de los dos ordenamientos en comento a efecto de identificar si la

Ley Agraria sigue las bases de la Constitución y comprender la forma en la que

desarrolla lo anterior:

a) Como ya se mencionó en diversas ocasiones, el artículo constitucional

reconoce personalidad jurídica a los núcleos de población ejidales y comunales, y

para perfeccionar esto, el artículo 9 de la Ley Agraria señala que no solo tienen

personalidad jurídica sino que también tienen patrimonio propio y son propietarios

de las tierras que les han sido dotadas, con lo cual podríamos decir que cumple

con lo establecido en la Ley Suprema respecto a la protección de la integridad de

las tierras de los grupos indígenas, ya que si éstas forman parte de su patrimonio, 42 Tesis P./J.20/2014 10ª. Pleno. Décima Época. Gaceta del Seminario Judicial de la Federación. Libro 5, Tomo I. Abril 2014, p. 202.

96

tendrán mayor seguridad jurídica eliminando hasta cierto punto los abusos

respecto de sus bienes.

Asimismo, señala que la ley deberá de regular el ejercicio de los derechos de

los comuneros (ejidatarios respecto tierras de uso común) sobre la tierra y de cada

ejidatario sobre su parcela. Esto lo podemos observar en el Capítulo II,

principalmente en las Secciones Primera y Tercera de la Ley Agraria donde se

establecen las reglas de delimitación y destino de las tierras ejidales buscando

que puedan trabajar tierras en común, exista mayor productividad en la vida

agraria y que los ejidatarios tengan una superficie “propia”, por llamarlo de alguna

manera, en la cual se pueda desarrollar su familia y puedan darle un mejor

sustento a ésta.

b) Hasta este momento todo hace sentido, sin embargo, el texto de la

Constitución continúa estableciendo que se deberá regular la manera en la cual

los ejidatarios podrán otorgar el uso de sus parcelas, transmitir sus derechos

parcelarios y obtener el dominio pleno, agregando una frase que puede saltar

mucho a la vista de cualquiera al decir que “en caso de enajenación de parcelas

se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley”.

Como ya se analizó en el Capítulo anterior, la ley únicamente regula la

enajenación de derechos parcelarios pero no de la parcela como tal, por lo que se

daría pie a cuestionar si la ley es la que está limitando esto o si fue un error en el

texto constitucional en donde lo que buscaban señalar era el caso de la primera

enajenación cuando ya se tiene el dominio pleno.

Desde mi punto de vista, en este caso, si hacemos una interpretación no tan

estricta, el legislador trató de abarcar ese tema en la ley autorizando y

estableciendo ciertas restricciones cuando se enajene una parcela que pasó al

régimen de propiedad privada con un derecho de preferencia para los familiares,

personas que hayan trabajado la parcela por más de un año y ejidatarios y

97

avecindados del ejido, pero se podría decir que estaríamos en presencia de un

supuesto en el cual la ley secundaria establece más restricciones que la propia

Constitución y podríamos pensar que en realidad la intención desde un inicio fue

que se pudieran enajenar las parcelas pero entonces tendrían que tener la

propiedad de las mismas los ejidatarios y no solo un derecho de uso y usufructo.

El espíritu de la legislación en materia agraria es que la propiedad la

mantenga el ejido y que los ejidatarios tengan asegurado el uso de una superficie,

sin embargo, ese espíritu existe desde el periodo revolucionario, o incluso antes, y

limita a los ejidatarios al no tener, como individuo, algo propio encontrándose en

desventaja frente a la propiedad privada.

c) Ahora bien, al continuar leyendo el texto constitucional, se comienza a

hablar de los órganos del ejido, donde se prevé la existencia de la asamblea como

órgano supremo y del Comisariado Ejidal como órgano de representación del

núcleo de población. Esto hace sentido con lo que se prevé a su vez en la Ley

Agraria, pero ésta regula un órgano más que es el consejo de vigilancia. Hay

quienes podrían decir que esto es ir más allá de lo que dicta la Constitución, sin

embargo, desde mi punto de vista, lo único que busca la ley con la creación de

dicho órgano es dar mayor seguridad jurídica a los ejidatarios al contar con un

órgano que vigile los actos del Comisariado Ejidal y realice los actos del mismo

cuando éste no los haga.

V.2. Aspectos prácticos relevantes. El Registro Agrario Nacional y Procuraduría Agraria.

Habiendo explicado todo lo anterior en la presente Obra, es de cierta

relevancia tratar los aspectos más sobresalientes de dos entes que son

importantes en la vida agraria, es decir, el Registro Agrario Nacional y la

Procuraduría Agraria, ya que ambos realizan funciones importantes para la

protección de los intereses de los ejidatarios y para generar seguridad jurídica

para los mismos.

98

Como se verá a continuación, estos entes se encuentran involucrados en un

sinnúmero de actos celebrados entre los ejidatarios o actos individuales, dando

seguridad jurídica a los miembros del ejido, y permitiendo que la vida rural se lleve

de manera regulada y con cierto orden. El punto de culminación de la mayor parte

de los actos ejidales es el Registro Agrario Nacional, el cual les da publicidad y

permite que sean oponibles frente a terceros. En ese sentido, es importante

entender su función ya que gran parte de las lagunas o problemas en

regularización de tierras que se tienen hoy en día derivan de alguna falla o algún

dato que no fue previamente identificado por estos entes.

V.2.1. El Registro Agrario Nacional.

El Registro Agrario Nacional es un órgano desconcentrado de la Secretaría

de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano que se encarga del control de la

tenencia de la tierra y la seguridad documental, donde se inscriben los

documentos en que consten operaciones originales y las modificaciones respecto

de tierras ejidales y derechos constituidos sobre la propiedad ejidal y comunal.

Asimismo, deberá otorgar la asistencia técnica necesaria respecto de cualquier

tema ejidal que se esté llevando ante cualquier autoridad federal o estatal

competente y a su vez éstas se encuentran obligadas a proporcionarle al Registro

la información documental, técnica, catastral y de planificación que requiera para

el desempeño de sus funciones.

El Registro en comento, es público, es decir, cualquier persona puede

obtener información sobre sus asientos e inscripciones y cuenta con un Sistema

Registral entendido como el conjunto de normas y procedimientos que tienen por

objeto la calificación e inscripción de los actos jurídicos y documentos que

conforme a la Ley y sus Reglamentos deban registrarse, así como su ordenación

en folios e integración de índices.

En ese sentido deberán inscribirse en el mismo, de conformidad con lo

establecido en el artículo 152 de la Ley Agraria, los siguientes actos:

99

“I. Todas las resoluciones judiciales o administrativas que

reconozcan, creen, modifiquen o extingan derechos ejidales o

comunales;

II. Los certificados o títulos que amparen derechos sobre solares,

tierras de uso común y parcelas de ejidatarios o comuneros;

III. Los títulos primordiales de las comunidades, y en su caso, los

títulos que las reconozcan como comunidades tradicionales;

IV. Los planos y delimitación de las tierras a que se refiere el artículo

56 de esta ley;

V. Los planos y documentos relativos al catastro y censo rurales;

VI. Los documentos relativos a las sociedades mercantiles, en los

términos del Título Sexto de esta ley;

VII. Los decretos de expropiación de bienes ejidales o comunales; y

VIII. Los demás actos y documentos que dispongan esta ley, sus

reglamentos u otras leyes.”

Todas las inscripciones que se realicen en dicho registro y las constancias

que emita harán prueba plena en juicio y fuera de él y harán que dichos actos

sean oponibles frente a terceros, sin embargo, si dicha inscripción no se realiza,

porque no sea un acto inscribible o porque haya alguna irregularidad, solo surtirá

efectos entre las partes. Esto funciona como el Registro Público de la Propiedad y

da sustento a lo comentado con anterioridad respecto a que las inscripciones no

tienen efectos constitutivos, sino meramente declarativos. Por ende un contrato

que no se inscriba es válido entre las partes y se podrán ejercer los derechos y

deberán cumplir con las obligaciones que emanen de éstos.

En seguimiento a lo anterior, en el Reglamento Interior del Registro Agrario

Nacional esta previsto que hay ciertos actos y operaciones en las cuales se le

deberá dar aviso al Registro Agrario Nacional, siendo estos los siguientes:

100

“Artículo 9. Deberán dar aviso al Registro los Notarios Públicos

sobre:

I. Los actos, contratos, convenios y demás operaciones relacionadas

con la propiedad ejidal o comunal;

II. Las operaciones sobre conversión de propiedad de dominio pleno

a propiedad ejidal o comunal;

III. Las operaciones de las sociedades mercantiles o civiles que

adquieran o transmitan la propiedad de tierras agrícolas, ganaderas

o forestales;

IV. Testamento en los que hayan intervenido y que contengan

disposiciones sobre derechos agrarios, parcelarios o sobre tierras de

uso común en ejidos o comunidades, y

V. Los demás actos, contratos o convenios de naturaleza mercantil o

civil, por los que se constituyan sociedades mercantiles que

adquieran o sean propietarias de tierras agrícolas, ganaderas y

forestales.

Los Corredores Públicos, darán aviso al Registro únicamente sobre

las fracciones III) y V) de este apartado, siempre y cuando se trate

de sociedades mercantiles y no verse sobre inmuebles.”

Complementando lo previsto en dicho precepto, en el artículo 156 de la Ley

Agraria se señala que los notarios públicos y registros públicos de la propiedad,

cuando autoricen o registren operaciones relacionadas con tierras ejidales,

deberán dar aviso al registro en comento.

Un ejemplo de dichos avisos podría ser el caso en el cual un ejidatario

otorgue testamento ante notario público, donde éste deberá dar aviso al Registro

Agrario Nacional, previendo el caso en el cual el ejidatario hubiere depositado una

lista de sucesión ante el mismo órgano, para que pueda realizar una anotación

preventiva en sus expedientes y evitar que se dé una confusión cuando fallezca el

ejidatario.

101

A efecto de poder cumplir con sus funciones, cuenta con 7 Unidades

Administrativas, 5 de las cuales son Direcciones Generales, 1 coordinación y las

delegaciones las cuales se ubican en cada Entidad Federativa o Región

Geográfica que abarque más de una Entidad Federativa. Una de dichas

direcciones es la Dirección General de Registro y Control Documental, la cual

dentro de sus funciones tiene el dar fe pública registral y vigilar la legalidad y

exactitud con la que se practique la calificación e inscripción de los actos y

documentos objeto de registro, por lo que en caso de que se inscriba

incorrectamente un acto u operación, ésta surtirá efectos y será responsabilidad

de dicha dirección por no haber hecho una correcta calificación.

Para todo lo anterior, el registro deberá garantizar en sus procedimientos

registrales que se salvaguarden los principios registrales de rogación, buena fe,

legalidad, prelación, tracto sucesivo, celeridad y publicidad. Así las cosas, los

registradores examinarán bajo su responsabilidad, cada uno de los documentos y

actos jurídicos que consten en los mismos, para determinar si éstos cuentan con

los requisitos de forma y fondo exigidos por la normatividad aplicable, esto para

garantizar los principios de legalidad y certeza jurídica. Al efecto, las distintas

direcciones y el jefe del Registro Agrario Nacional, emitirán ciertos lineamientos y

normas internas que deberán seguir los registradores y funcionarios de dicho

órgano.

V.2.2. La Procuraduría Agraria.

Por su parte, la Procuraduría Agraria es un organismo descentralizado de la

Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio,

sectorizado de la Secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, que

desempeña funciones de servicio social, así como las referentes a la defensa de

los derechos de los ejidatarios, comuneros, sucesores de ejidatarios, ejidos

comunidades, entre otros. En ese sentido, en la Ley Agraria se prevén las

siguientes atribuciones de la procuraduría:

102

Artículo 136.- Son atribuciones de la Procuraduría Agraria las

siguientes:

I. Coadyuvar y en su caso representar a las personas a que se

refiere el artículo anterior, en asuntos y ante autoridades agrarias;

II. Asesorar sobre las consultas jurídicas planteadas por las

personas a que se refiere el artículo anterior en sus relaciones con

terceros que tengan que ver con la aplicación de esta ley;

III. Promover y procurar la conciliación de intereses entre las

personas a que se refiere el artículo anterior, en casos

controvertidos que se relacionen con la normatividad agraria;

IV. Prevenir y denunciar ante la autoridad competente, la violación

de las leyes agrarias, para hacer respetar el derecho de sus

asistidos e instar a las autoridades agrarias a la realización de

funciones a su cargo y emitir las recomendaciones que considere

pertinentes;

V. Estudiar y proponer medidas encaminadas a fortalecer la

seguridad jurídica en el campo;

VI. Denunciar el incumplimiento de las obligaciones o

responsabilidades de los funcionarios agrarios o de los empleados

de la administración de justicia agraria;

VII. Ejercer, con el auxilio y participación de las autoridades locales,

las funciones de inspección y vigilancia encaminadas a defender los

derechos de sus asistidos;

VIII. Investigar y denunciar los casos en los que se presuma la

existencia de prácticas de acaparamiento o concentración de tierras,

en extensiones mayores a las permitidas legalmente;

IX. Asesorar y representar, en su caso, a las personas a que se

refiere el artículo anterior en sus trámites y gestiones para obtener la

regularización y titulación de sus derechos agrarios, ante las

autoridades administrativas o judiciales que corresponda;

103

X. Denunciar ante el Ministerio Público o ante las autoridades

correspondientes, los hechos que lleguen a su conocimiento y que

puedan ser constitutivos de delito o que puedan constituir

infracciones o faltas administrativas en la materia, así como atender

las denuncias sobre las irregularidades en que, en su caso, incurra

el comisariado ejidal y que le deberá presentar el comité de

vigilancia; y

XI. Las demás que esta ley, sus reglamentos y otras leyes le

señalen.

Todo esto, sigue sustentándose en el Reglamento Interior de la Procuraduría

Agraria, donde se resalta que dentro de sus funciones está asesorar a los sujetos

agrarios y promover la pronta, expedita y eficaz administración de justicia agraria

tendiente a garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal.

Asimismo, este organismo cuenta con coordinaciones generales, direcciones

generales y una contraloría interna que desempeñan distintas funciones para dar

cumplimiento a todas sus atribuciones y obligaciones frente a la sociedad. En lo

que respecta a la asesoría que la Procuraduría Agraria presta en los

procedimientos, cabe señalar que sus servicios son gratuitos y que se deben de

respetar en dichos procedimientos los principios de oralidad, economía procesal,

inmediatez, suplencia de la deficiencia de la queja e igualdad formal de las partes.

Entendido lo anterior, cabe preguntarnos, el por qué si la Procuraduría

Agraria desempeña funciones de asesoría para los ejidatarios, éstos siguen hasta

cierto punto desprotegidos, ignorando los recursos que tienen para hacer valer sus

derechos, ¿ejerce correctamente su función el organismo en comento o en

realidad es un tema meramente político?

En lo referente a las asambleas ejidales, la Procuraduría desempeña

distintas funciones dentro de las cuales se encuentra el vigilar que en la

104

asignación de derechos parcelarios que realice la asamblea, ninguna persona sea

beneficiada con una extensión mayor al 5% de las tierras ejidales según lo

establecido en la Constitución. Igualmente, la Procuraduría interviene a través del

Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares, en el

reconocimiento de parcelamientos económicos o de hecho que haya respecto a

posesionarios en los distintos ejidos del país.

Como se puede ver, la Procuraduría Agraria es un organismo activo en la

vida cotidiana de los ejidatarios, participando en distintas asambleas al enviar a un

representante, así como vigilando que se protejan los derechos de los mismos.

Actualmente desempeña más funciones como en el caso de la Reforma

Energética donde estará encargada de verificar que se respeten los derechos y no

haya abusos de las empresas para con los ejidatarios al representarlos en las

negociaciones con las mismas.

V.3. Mejoras y modificaciones a considerar.

Una vez dicho todo lo anterior, considero relevante hacer hincapié en ciertas

lagunas o fallas con las que cuenta actualmente la legislación agraria, claramente

enfocado al principio de indivisibilidad de la parcela, mencionando algunos de los

cambios y reformas que debieran ser considerados por el legislador.

En ese sentido, la fracción XX de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos establece que “El Estado promoverá las condiciones para el

desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la

población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el

desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo

uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de

capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria

para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y

comercialización, considerándolas de interés público”.

105

Partiendo de esa idea, el Estado, debería de considerar hacer una reforma

para que realmente se promuevan las condiciones adecuadas para garantizar a la

población campesina el bienestar y desarrollo bajo las condiciones actuales del

campo.

En términos generales, considero que algunas de las modificaciones o

reformas que se necesitarían realizar a la Constitución y legislación secundaria

son las siguientes43:

V.3.1. Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

A efecto de poder tener bases sólidas en la Constitución para que la

legislación secundaria pueda ser clara, se deberán reconsiderar las necesidades

actuales de los ejidatarios y comunidades para que con ello el Gobierno, a través

del órgano legislativo federal, deje de entorpecer y poner restricciones a su

desarrollo.

Para lo anterior, se podrían realizar juntas con los principales representantes

de los ejidos (como por ejemplo el Comisariado Ejidal de cada uno de éstos) de

cada estado de la República para poder uniformar los requerimientos y peticiones

de todas las zonas en cuestión, sin embargo, de conformidad con lo establecido

en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la Comisión Federal de Mejora

Regulatoria difícilmente aprobaría que se realicen tales actos ya que generarían

costos elevados al país. Con esto se eliminaría lo que tanto se ha dicho en la

historia de nuestro país “las leyes son creadas por unos para ser aplicadas a

otros”.

Muchas veces el órgano legislativo busca hacer reformas o adiciones a la

legislación en aspectos que son evidentes para la sociedad a efecto de adquirir

43 Únicamente se mencionarán reformas o modificaciones relacionadas con los puntos tratados en la presente obra, sin abarcar la legislación aplicable a cabalidad.

106

mayor popularidad tanto ante el pueblo mexicano como ante los medios de

comunicación y por lo mismo, considero que se ha dejado de lado el tema agrario

al no ser una materia de la cual tenga conocimiento gran parte de la población que

vive en las ciudades, pero si realmente se tomaran el tiempo para pensar los

efectos que tendría una reforma agraria podrían beneficiar a más gente de la que

piensan e incluso facilitarle las cosas a las empresas que tienen relaciones con los

ejidatarios para proyectos de infraestructura y energía.

Hecho lo anterior, se podría hacer un plan formal de regularización de tierras

a efecto de que se le dote de las mismas a los posesionarios y puedan estos tener

seguridad jurídica en la tierra que ellos mismos han trabajado por mucho tiempo.

Para esto, sería necesario que se hagan a un lado muchas de las restricciones

que hay actualmente, como la indivisibilidad de la parcela, para poder reorganizar

los ejidos.

Respecto al texto del artículo 27 constitucional, considero que se deberían

hacer los siguientes ajustes:

Reorganizar el texto a efecto de que la redacción quede en el siguiente

orden: (i) una primera sección en la que se hable de la propiedad

originaria del Estado, donde se abarquen los temas de hidrocarburos,

recursos naturales, aguas, y demás temas que se tratan en los párrafos

1, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del texto actual; (ii) una segunda sección en la que se

hable de la propiedad privada y las modalidad que se le pueden

imponer a la misma,; y (iii) finalizar con una tercera sección en la cual

se hable de la propiedad social (propiedad ejidal y pequeña propiedad

rural) estableciendo las bases mínimas para la protección de ésta.

En el apartado de la propiedad social, se deberá regular la organización

y explotación colectiva de los ejidos y comunidades, la personalidad

jurídica y patrimonio propio del ejido como persona moral, las bases

107

mínimas que deberá regular la legislación secundaria como por ejemplo

el ejercicio de los derechos de comuneros y ejidatarios sobre las tierras

y parcelas, las formas de otorgar el uso y enajenación de derechos, los

órganos que representan al ejido, entre otros. Para lo anterior, el texto

deberá ser lo más breve y claro posible a efecto de que el legislador no

interprete erróneamente el espíritu del artículo constitucional. Una

propuesta podría ser la siguiente:

“Se reconoce que los núcleos de población ejidales o ejidos

cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio y son

propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las

que hubieren adquirido por cualquier otro título.

La organización de los ejidos y comunidades se llevará a cabo

a través de los órganos ejidales, a decir, la asamblea, el

comisariado ejidal y el consejo de vigilancia, quienes se

encargarán de vigilar el bienestar del ejido y llevarán a cabo la

toma de decisiones sobre el mismo. De igual manera, la

explotación colectiva de las tierras ejidales podrá ser adoptada

por un ejido cuando su asamblea así lo resuelva, en cuyo caso

deberán establecerse previamente las disposiciones relativas a

la forma de organizar el trabajo y la explotación de los recursos

del ejido, así como los mecanismos para el reparto equitativo

de los beneficios, la constitución de reservas de capital, de

previsión social o de servicios y las que integren los fondos

comunes.

La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros

para adoptar las condiciones que más les convengan en el

aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el

ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de

cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo, establecerá los

108

derechos individuales que cada ejidatario tendrá sobre su

parcela o tierras de uso común, en lo que respecta a la

enajenación de derechos parcelarios entre los miembros del

núcleo de población, las formas de otorgar el uso de tierras

ejidales, así como la adquisición del dominio pleno de las

parcelas.”

Establecer una superficie mínima que deberá poseer un ejidatario como

parcela. Esto se podría hacer con una redacción como la siguiente:

“Dentro de un mismo núcleo de población o ejido, la superficie

mínima de las tierras parceladas deberá ser el equivalente a un

determinado número de hectáreas por parcela – con sus

respectivas equivalencias-, en el entendido de que ningún

ejidatario podrá ser titular de más tierra que la equivalente al

5% del total de las tierras ejidales. ”

Con lo anterior, como en el caso de la pequeña propiedad, se podría

entender que la división de parcelas no violaría el objetivo principal y la

justificación de la existencia del principio de indivisibilidad de la parcela,

ya que se tendría una superficie basta y que serviría como la unidad

económica suficiente para dar sustento a la familia campesina.

Actualmente es muy complicada la lectura del artículo 27 constitucional, pero

si se modifica la redacción del mismo, podrá ser comprensible para aquellas

personas que no tienen los más amplios conocimientos o que no son peritos en la

materia. Un artículo constitucional debe establecer las bases mínimas con un texto

simple, no se deberían de abarcar todos los temas posibles con redacciones

complejas y parches que ha puesto el legislador, ya que al final del día la

interpretación que se realiza del texto en mención es la que se verá reflejada en la

legislación secundaria y jurisprudencia de los tribunales competentes.

109

V.3.2. Ley Agraria y legislación secundaria en general.

Muchos han opinado que la ley vigente ha llegado a complicar las cosas y

llegando a decir, inclusive, que estaba mejor regulada la materia en la Ley Federal

de Reforma Agraria. El objetivo principal es que ésta ley tenga un orden claro en el

cual las disposiciones de la misma no se contrapongan y se eliminen los parches

que generan lagunas en la legislación.

En ese sentido, la ley debería de regular la materia, a grandes rasgos, en el

siguiente orden:

a) Título Primero: que contenga las disposiciones preliminares y los temas

de desarrollo y fomento agropecuario.

b) Título Segundo: en el que se hable de los ejidos y comunidades, con un

primer capítulo de disposiciones generales donde se establezcan las

definiciones que se encuentran dispersas en el texto actual, un segundo

capítulo en el cual se regule la organización del ejido (incluyendo la

constitución de nuevos ejidos) y las facultades y obligaciones de cada

uno de sus órganos, para posteriormente contar con un tercer capítulo

que regule la delimitación y destino de las tierras ejidales, con

secciones que traten cada uno de los supuestos, a fin de que en este

apartado se abarque todo lo referente al ejido y los derechos de los

ejidatarios en cada supuesto.

c) Título Tercero: que trate el tema de las sociedades rurales. Al respecto

cabe mencionar que está muy mal regulado el tema ya que quedan

muchos puntos sin abarcar y no refiere a ningún ordenamiento que lo

regule a cabalidad por ejemplo en el caso de las sociedades de

producción rural.

110

d) Título Cuarto: el cual trataría lo referente a las sociedades propietarias

de tierras agrícolas, ganaderas o forestales.

e) Título Quinto: que regule la pequeña propiedad rural, bajo las bases de

lo establecido en la Constitución.

f) Título Sexto: regularía los temas de terrenos baldíos y nacionales,

abarcando igualmente el tema de las demasías que ha quedado fuera

de la regulación.

g) Título Séptimo: de la Procuraduría Agraria. A este respecto, en mi

opinión debería de ser más claro el papel de este organismo y regular la

manera en la cual los ejidatarios podrán recurrir al mismo para

asesoría.

h) Título Octavo: del Registro Agrario Nacional, donde sea claro y preciso

lo que se debe inscribir en el mismo y que se preste asesoría a los

ejidatarios respecto a los actos que no podrán ser registrables para que

esto sea conocido por todos y no únicamente por los funcionarios del

registro.

i) Título Noveno: de la justicia agraria donde se abarque todo el proceso,

acciones y recursos con los que cuentan los ejidatarios.

Para complementar el orden anterior, en mi opinión se debería mejorar la

normatividad interna de cada órgano u organismo relacionado con el Ejido y la

materia agraria, y realizando capacitaciones periódicas al personal y funcionarios

de los mismos a efecto de que puedan tener clara su función, las sanciones y la

responsabilidad que conlleva el desempeño de su cargo en aras de poder

identificar a simple vista o desde un primer momento los actos que se estén

111

realizando sobre las tierras ejidales que puedan causar un problema mayor en el

futuro.

Es importante que se haga una revisión integral de la ley vigente ya que se

pueden observar muchos temas que no han sido actualizados como es el caso de

las referencias a la Secretaría de la Reforma Agraria que hoy en día no existe.

Ahora bien, hablando específicamente del texto o fondo de lo regulado en la

Ley Agraria, se deberán hacer las siguientes adecuaciones:

Eliminar la copropiedad en la asignación de parcelas, al establecer en la

Constitución una superficie mínima de la parcela, con lo cual se podría

hacer una asignación individual por cada ejidatario del ejido. Esto lo

propongo como solución, ya que es más sencillo que un ejidatario

comprenda que puede realizar todos los actos autorizados por la ley

sobre su parcela, sin que tenga que comprender y conocer la regulación

en materia civil de la copropiedad, con la cual se restringe más su

marco de acción.

En caso de que no se realice dicha eliminación y se siga regulando

como se hace actualmente, será necesario que se prevean las reglas

mínimas de copropiedad dentro del texto de la Ley Agraria a efecto de

que no se remita a otro ordenamiento y aún más importante, será

necesario que se permita la cómoda división del inmueble en caso de

que los ejidatarios copropietarios lo soliciten y sea posible que a cada

uno le corresponda una superficie que cubra sus necesidades.

Hay muchos casos en los cuales se tienen parcelas en las que el

ejidatario no vive en el ejido y tiene a alguien más trabajándolas. En

estos casos, se deberá contemplar cada caso en específico a efecto de

poder identificar si lo justo sería que se dividiera dicha parcela para

112

darle una porción de la misma al que la trabaja. Este proceso se podría

regular en la legislación cuando se habla del parcelamiento de hecho o

económico en donde se regulariza la tenencia de los posesionarios.

Respecto a la sucesión, se deberá de contemplar la subdivisión para el

caso en el cual queden hijos dependientes económicos del ejidatario

fallecido, incluso cuando sean hijos nacidos fuera de matrimonio, para

que haya cierta congruencia con las bases que se establecen en la

legislación civil.

El punto es que se permita la subdivisión en ciertos casos en

específico, como cuando hay muchos dependientes económicos que no

son hijos de quien hereda la parcela a efecto de que un tercero o ellos

mismos trabajen la tierra y tengan un sustento económico, ya que se

puede dar el caso en el que la persona que herede la parcela no les dé

alimentos y no cumpla con sus obligaciones y entonces, al no tener

recursos para una correcta asesoría, éstos se queden desprotegidos o

se inicie un proceso largo durante el cual ellos carecerán de los medios

para tener una vida digna.

Suprimir la restricción del articulo 81 donde únicamente se permite la

adquisición de dominio pleno cuando se hayan delimitado y asignado la

mayor parte de las parcelas. Esto lo menciono ya que hay muchos

casos en los cuales los ejidatarios buscan adquirir el dominio pleno para

poder enajenar la parcela y obtener recursos que no podrían obtener de

otra forma y mejorar su economía para planes futuros.

Si no se eliminaran algunas de las restricciones para la adquisición del

dominio pleno como la anterior, podría llegar el caso en el cual un

ejidatario en vez de enajenar su parcela o predio del cual ya sería

propietario, tuviera que presentar una renuncia a sus derechos ejidales,

113

siendo esta una facultad que tiene para dejar de pertenecer al núcleo

ejidal renunciando a sus derechos como integrante del mismo a favor

del ejido.

Para complementar todo lo anterior y a efecto de intentar eliminar todas las

contradicciones que hay en la materia agraria, es importante que se uniformen los

criterios de los órganos jurisdiccionales competentes a efecto de que estos no

entorpezcan más el proceso de avance de la vida ejidal haciendo que

permanezcan vigentes principios como el de indivisibilidad de la parcela, ya que

como se pudo observar en el cuerpo de la presente Obra, es evidente que este

principio sigue vigente derivado de la interpretación que hizo hace un tiempo la

Suprema Corte de Justicia de la Nación.

114

SUMARIO Y CONCLUSIONES

Una vez presentado el contenido de la Obra, se exponen a continuación las

conclusiones fundamentales que derivan del análisis de las distintas problemáticas

aquí planteadas.

El Derecho Social es el conjunto de leyes y disposiciones que establecen

y desarrollan cuestiones protectoras a favor de las personas, grupos y sectores

económicamente más débiles, para lograr un orden justo. En ese sentido, el

Derecho Agrario según Gerardo González Navarro “es el conjunto de normas

legales, principios jurídicos, doctrina y criterios jurisprudenciales que regulan las

relaciones surgidas entre los sujetos dedicados a la actividad campesina”.

Sobra recalcar que el Derecho Agrario ha sido olvidado por muchos por no

ser un tema latente en su día a día, pero como se podrá haber observado en la

presente Obra, hay diversos aspectos que requieren especial atención y que

presentan una alternativa que abarca de raíz el problema de nuestro país para

poder ser una potencia. ¿Si las raíces están mal, qué árbol crece?

Durante muchos años, e incluso siglos, se ha luchado por proteger los

intereses de la población campesina, ya sea mediante una lucha directa o

indirectamente mediante movimientos encabezados por lideres revolucionarios.

Los ideales de la revolución y de los movimientos armados, hoy en día los

podemos ver reflejados en la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, con una protección de derechos humanos y de la propiedad social.

Actualmente, los problemas del latifundismo y de la propiedad eclesiástica ya

no se presentan como sucedía con anterioridad, sin embargo, es claro que sigue

existiendo la necesidad primordial la protección de los ejidatarios y comunidades

que siguen desprotegidos y en una situación de desventaja frente al resto de la

sociedad y es por esto que existe el Derecho Social.

115

México esta siguiendo una tendencia de avance y globalización que vemos

reflejada en algunas de las reformas recientes que se han llevado a cabo, tanto al

texto constitucional como a la legislación secundaria, pero no podrá realizarse un

avance real y material hasta que las bases de nuestro país, es decir la vida en el

campo, comiencen a desarrollarse con una estructura más fuerte donde puedan

producir insumos que hoy en día importamos para que su economía mejore.

Lo anterior lo digo ya que la vida campesina es muy complicada en la

actualidad y la única solución que tienen los ejidatarios frente a ellos es el emigrar

del país en búsqueda de mejores oportunidades.

Al dar seguridad jurídica a los campesinos y ejidatarios, habrá bases sólidas

en el país y no será necesario que se vea como solución el traer inversión

extranjera para generar empleo, ya que las personas desempleadas que vienen

del campo podrán quedarse ahí con condiciones sustentables para tener una

mejor vida. México ha dejado de enfocarse en su gente para poner atención al

mundo, es momento de que vean hacia adentro y se den cuenta de las fallas y las

corrijan, ya que así la gente estará contenta y buscará oportunidades para que su

país y su patria quede con la frente en alto.

En el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, se prevén las modalidades del derecho de propiedad que prevalecen

en nuestro país, dentro de los cuales encontramos la propiedad pública u

originaria, propiedad privada y propiedad social. En ese orden de ideas, la

propiedad social es una modalidad de propiedad reconocida respecto de la

titularidad de derechos patrimoniales de ejidos y comunidades sobre sus bienes.

Esta modalidad, tiene su origen en la Ley del 6 de enero de 1915, dentro de

un contexto donde, por lo general, la propiedad social se creaba o reconocía

mediante resoluciones presidenciales en las cuales se dotaba de tierras a un ejido

o se reconocían las que éste de facto tenía. A partir de la reforma de 1992, las

116

acciones por las cuales el Estado entrega tierras se dejaron de regular,

previéndose únicamente la constitución de nuevos ejidos mediante la aportación

de tierras.

En adición al punto inmediato anterior, el texto actual del artículo 27

constitucional establece ciertos principios que son la base de lo que se concibe

como propiedad y las modalidades de la misma. Desde mi punto de vista los

principales son los siguientes:

propiedad originaria y propiedad privada;

recursos naturales;

propiedad de la nación sobre aguas;

zona económica exclusiva;

limitaciones a instituciones de crédito para adquirir inmuebles solo a los

que sean indispensables para el cumplimiento de su objeto;

justicia agraria; y

desarrollo rural integral.

El principio de indivisibilidad de la parcela buscó remediar la pulverización de

las tierras ejidales que hubo en su momento para propiciar que los ejidatarios

puedan sustentar detentar derechos sobre una extensión de tierra suficiente para

su familia, sin embargo, no existe disposición expresa en la Ley Agraria que

prohíba expresamente la división de la parcela, sino que lo regula en cada

supuesto en específico, es decir, no es un principio general que rige la materia

agraria o la propiedad ejidal.

El principio en comento, no surge directamente del texto constitucional, sino

que surgió como resultado de una necesidad social que hoy en día se mantiene

vigente como resultado de aquellas tesis y jurisprudencias en la materia. Es

importante reconsiderar si las necesidades sociales en las cuales se basan los

tribunales en la materia y la Suprema Corte de Justicia de la Nación para afirmar

117

lo anterior son las mismas que las que se tienen hoy en día, y de lo contrario, se

deberán buscar medios alternativos para protegerlas. Se debe tener como objetivo

permitir el desarrollo tanto social como económico y generar oportunidades para el

campo, eso puede requerir que se permita la divisibilidad de la parcela, pero

únicamente bajo ciertos supuestos observando en todo momento que, aun cuando

se divida la superficie materialmente, se tenga una superficie tal que permita el

desarrollo de los ejidatarios y que no genere pobreza.

El esquema o estructura actual de la legislación agraria tiende a la

sobreprotección tanto de la tierra como del ejidatario donde el ejidatario queda con

pocas opciones para realizar actos jurídicos sobre su parcela al depender

directamente del Ejido como propietario de las mismas. Lo anterior no quiere decir

que esté en contra de que el Ejido tenga la propiedad, sino que deben abrirse las

opciones para los ejidatarios, dando mayores oportunidades y agilizando el

proceso de dominio pleno.

La Ley Agraria prevé ciertos supuestos, sin embargo, hay muchos que

quedan en el aire o que no se han abarcado con suficiencia. El tema de la

copropiedad en la asignación de parcelas puede ser una solución hasta cierto

punto, pero es necesario que se regule a fondo la figura adecuándola a la

situación y contexto de la propiedad agraria, ya que no aplican a cabalidad los

preceptos establecidos en el Código Civil Federal y esto genera confusión en los

ejidatarios.

Partiendo de la premisa de que aplican los supuestos de copropiedad en

el Derecho Civil a la parcela, de acuerdo con lo mencionado en el inciso anterior,

conforme a la regulación actual, para que ésta cese deberá ser dividida

materialmente la parcela, destruirse, que se enajene o se consolide la copropiedad

en un solo titular. Al no aplicar ninguno de estos supuestos en la realidad de la

vida ejidal, la única forma sería adquiriendo el dominio pleno y con ello se perdería

el objetivo de que la tierra ejidal permanezca en manos del Ejido y de los

118

ejidatarios.

Es por esto que la Magistrada Alejandrina Gámez propone que se adicione a

la Ley Agraria un título en el que se regulen los supuestos relativos a la disolución

de parcelas asignadas en copropiedad, incluyendo la disolución por la voluntad de

la mayoría de los integrantes de la misma.

Esta claro que si se tomara dicho supuesto, se violaría el principio de

indivisibilidad de la parcela, pero considero que es más importante reflejar la

realidad del campo que mantener ciertos ideales que se contemplaron hace más

de 10 años cuando se reguló de una manera “correcta” la materia agraria.

Como en el supuesto tratado en los párrafos inmediatos anteriores, hay

casos en los cuales la supletoriedad de la materia civil no es total ya que ésta va

más allá de lo permitido en la legislación agraria, o en otras palabras, el espíritu de

la legislación agraria es más restrictivo que el de la legislación civil y por ende hay

preceptos que es imposible jurídicamente aplicar.

En términos generales, existen ciertas aproximaciones para modificar la

legislación agraria, incluyendo los preceptos aplicables de la Constitución, dentro

de las cuales se encuentran el establecer una superficie mínima para las parcelas,

permitir la divisibilidad de las mismas en casos de copropiedad y otros similares

cuando haya un parcelamiento de hecho o formal, permitir ciertas excepciones en

materia sucesoria a efecto de no dejar desprotegidos a los dependientes

económicos del ejidatario finado, entre otros. Independientemente de lo anterior, la

prioridad del gobierno, antes de contemplar este tipo de modificaciones, debe ser

el hacer una ley que sea congruente dentro de los preceptos de la misma y que no

presente problemas prácticos al haberse reformado en distintos momentos.

Los criterios, tesis y jurisprudencias emitidos por la Suprema Corte de

Justicia de la Nación y los tribunales competentes para en materia agraria, han

119

sido de gran ayuda y han resuelto ciertas dudas respecto a las contradicciones

que se encuentran en la Ley Agraria, sin embargo, desde mi perspectiva, muchos

de estos se han quedado rezagados y no se han emitido con una mentalidad e

interpretación basada en la situación actual de los ejidatarios, sino basados en

ideales históricos y revolucionarios que hoy en día no tienen vigencia.

La tendencia actual no va dirigida a la distribución de tierras ejidales o

regularización de éstas, sino que ese tema se deja de lado, enfocándose el

legislador y autoridades en la agilización del comercio y la vida industrial. Esto lo

explica claramente Carlota Botey, al mencionar en su obra “Reformando la

Reforma Agraria” que “las Reformas al artículo 27 de la Constitución marcaron el

fin de la distribución agraria de tierras para abrir la puerta a la privatización de

ejidos y comunidades y a apropiación del territorio nacional por las corporaciones

internacionales…. Tales cambios se enmarcan en una amplia política que ubica su

esperanza en la inversión extranjera y que subordina constantemente a nuestro

país a la estrategia norteamericana”.

Como una intención de corregir esto o mínimo es lo que vemos en la punta

del iceberg, se han creado programas como el Programa de Certificación de

Derechos Ejidales y Titulación de Solares que es un programa del gobierno federal

que busca otorgar a los ejidatarios, ejidos y comunidades certeza y seguridad

jurídica en la tenencia de la tierra. El PROCEDE se instrumenta bajo la dirección

de comités operativos estatales establecidos en las diferentes entidades

federativas, con un comité operativo nacional y con la colaboración de diversas

instituciones dentro de las cuales se encuentra la Procuraduría Agraria, el Instituto

Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática y el Registro Agrario Nacional .

Desde mi perspectiva, este programa no ha tenido mucho éxito y es

necesario que se implemente algún mecanismo para poder regularizar la tenencia

de la tierra y que no se quede en un tema meramente político sin aplicación.

Asimismo, es necesario capacitar al personal involucrado en este tipo de

120

mecanismos y programas a efecto de que sepan como acercarse a la población

rural y ofrecer asesoría, así como tener los conocimientos suficientes para

movilizar estos proyectos.

Como es posible observar en el Capítulo Cuarto de la presente Obra, la

Ley Agraria se contradice en lo que respecta al principio de indivisibilidad de la

parcela tomando en cuenta:

o En lo que respecta a la asignación de parcelas que realiza la

asamblea, se puede resolver que más de un ejidatario sea titular de

la parcela.

o Por su parte en la sucesión, sucede todo lo contrario, ya que

parecería que la Ley Agraria solamente permite que el ejidatario

nombre a un solo individuo como sucesor en sus derechos

parcelarios, ya sea buscando proteger a la familia y dependientes del

mismo o buscando mantener la tenencia de la tierra dentro del

mismo sector social.

o Finalmente, respecto a la enajenación de derechos parcelarios,

simplemente la ley es omisa y no detalla las restricciones respecto a

si se podrá enajenar a más de un individuo o no; sin embargo, el

Registro Agrario Nacional expide certificados parcelarios a más de un

individuo (ejidatario) sobre una misma parcela, como resultado de

una enajenación de derechos parcelarios.

Lo anterior, nos lleva a concluir que parecería que el principio de

indivisibilidad de la parcela se refiere a la prohibición que tiene el ejidatario para

fraccionar (física o materialmente) la parcela, más no a que haya más de un titular

de derechos sobre la misma.

121

Una vez desarrollada la hipótesis de la presente Obra y ciertos aspectos

del Derecho Agrario, es posible concluir que la tendencia actual va dirigida a la

desaparición de los ejidos y comunidades y afirmar contundentemente que el

principio de indivisibilidad de la parcela debe desaparecer con la limitante de que

se tenga una superficie mínima que se deba proteger (es decir, permitir la

divisibilidad siempre y cuando no se viole cierta superficie en hectáreas que se

considere necesaria), así como otros principios, siendo necesario reconsiderar si

el mantener ciertos principios en vigor mantienen los ideales y las raíces de

nuestro país o si en realidad se esta entorpeciendo el desarrollo de cierto sector

de la sociedad.

Al mencionar mi postura de que desaparezca el principio de indivisibilidad, si

ésta se interpretara de manera absoluta y genérica, se podría llegar a generar

pobreza, volviendo el tiempo atrás y provocando que sea inútil toda la lucha que

se realizó en la historia de nuestro país, sin embargo, mi postura va en el sentido

de permitir el desarrollo en el campo, ampliando las opciones para los ejidatarios,

protegiendo un mínimo de tierra como en el caso de la pequeña propiedad,

quitando limitantes genéricas que hoy en día se mantienen en los criterios de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación y Tribunales Colegiados. Con esto, no se

generaría pobreza extrema, ya que tendrían una superficie mínima para su

subsistencia económica, y podrían obtener mayores ingresos, sin que sea el único

medio para solucionar esto la adquisición de dominio pleno.

122

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