Sobre la experiencia de los Consejos de Participación...
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Sobre la experiencia de los Consejos de Participación Social en la Educación impulsados en el estado. CHIAPAS
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Sobre la experiencia de los Consejos de Participación Social
en la Educación impulsados en el estado.
CHIAPAS
Antonio de Haro Mejía (Coordinador)Carlos Blanco Florido
México, D.F., a 30 de junio de 2011Documento elaborado por Politeia Centro de Estudios en Asuntos Públicos, A.C. para el Fondo de Naciones
Unidas para la Infancia.
Sobre la experiencia de los Consejos de Participación Social
en la Educación impulsados en el estado.
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Contenido
Resúmen Ejecutivo
Introducción
Metodología
Caracterización de los municipios
Análisis cuantitativo de exclusión educativa
• Municipio de Salto de Agua
• Municipio de Tila
• Municipio de Tumbalá
• Municipio de Sabanilla
• Municipio de Ocosingo
• Análisis comparado
Análisis cualitativo de exclusión educativa
• El derecho al acceso a la educación
• El derecho a una educación de calidad
• El derecho al respeto en el entorno de aprendizaje
• Implicaciones
Programa “Todos a la escuela” en los cinco municipios de Ventana de Paz
• Municipio de Salto de Agua
• Municipio de Tila
• Municipio de Tumbalá
• Municipio de Sabanilla
• Municipio de Ocosingo
• Reflexiones
• Problemas de diseño y de implementación
Conclusiones y recomendaciones
Bibliografía
Fuentes de información
Asistentes al Taller Participativo “Diagnóstico para la inclusión educativa en Salto
de Agua, Tila, Tumbalá, Sabanilla y Ocosingo” el 10 de Enero de 2011.
Entrevistas individuales y grupales, así como visitas realizadas
Consejo Nacional de Participación Social en la Educación
Consejos Municipales de Participación Social en la Educación
Consejo Nacional de Fomento Educativo
Consejo Nacional de Población
Departamento de Desarrollo Social
Dirección de Evaluación de Programas Estratégicos
Desarrollo Integral de la Familia
Innovación Educativa, A.C., antes Casa de la Ciencia
Instituto Nacional de Estadística y Geografía
Instituto Estatal de Evaluación e Innovación Educativa
Secretaría de Educación (en el Estado de Chiapas)
Secretaría de Educación Pública (Federal)
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
CONAPASE
COMUPASE
CONAFE
CONAPO
DDS
DEPE
DIF
INED
INEGI
INEVAL
SE
SEP
UNICEF
Siglas y acrónimos
El presente documento forma parte de los servicios de consultoría en el marco del Programa Conjunto de Prevención de conflictos, desarrollo de acuerdos y construcción de la paz en comunidades con per-sonas internamente desplazadas en Chiapas, México (2009-2012).El programa cuenta con la participación de UNICEF, PNUD, UNESCO y UNODC y se ejecuta en coordinación con el gobierno estatal y los 5 gobier-nos municipales participantes de Chiapas, Tumbalá, Tila, Salto de Agua, Sabanilla y Ocosingo. El presente estudio forma parte de las aportaciones de UNICEF para alcanzar el resultado 2: “Reducción de la con-flictividad mediante la construcción de una cultura de paz”. En el Programa de Paz, UNICEF reconoce que es necesario reconocer y valorizar las mejores capacidades técnicas y articularlas en el servicio a los derechos de la niñez en Chiapas en diferentes niveles: equipos técnicos en la capital del estado, así como en los municipios, localidades y escuelas.
El Programa de Paz reconoce que UNICEF cuenta con ya una larga experiencia de trabajo en mate-ria de inclusión educativa, principalmente por medio del Programa “Todos a la Escuela”. En 2009 sur-gió la estrategia de fortalecimiento de los Consejos Municipales de Participación Social en la Educación (COMUPASE) como un elemento adicional, pero muy relevante para obtener mejores resultados de in-clusión. La estrategia comenzó con una etapa piloto en 14 municipios en la cual se pusieron en práctica tres metodologías de fortalecimiento diferentes, se incorporaron al proyecto dos unidades administra-tivas diferentes de la Secretaría de Educación y un órgano desconcentrado de la misma con experiencia en trabajos de participación. Cada entidad desar-rolló una forma de trabajo distinta, los alcances y resultados fueron diferentes, la sistematización de esas formas de trabajo o metodologías es el objeto de este estudio.
Dentro de la gobernanza del Programa de Paz, UNICEF propuso sistematizar la experiencia que se había
tenido durante los años 2009 y 2010 para tener un marco de referencia que pudiera ser aprovechado e implementado en los cinco municipios del programa. El presente estudio presenta los resultados de la sis-tematización, el plan de actividades incluyó:
•ReunirseconlosactoresdelaSecretaríadeEdu-cación del estado para presentar las actividades a desarrollar y consensuar el calendario. Entrevistarse con actores locales en localidades donde se han implementado los Consejos Municipales de Partici-pación Social en la Educación (COMUPASE) a fin de conocer y registrar su experiencia en el proceso.
•DiseñareimplementarunTallerparticipativoconlosactores de la Secretaría responsables de los COMU-PASE para sistematizar sus experiencias a partir de su implementación en 14 municipios del estado y sis-tematizar una propuesta metodológica para acom-pañar y promover los COMUPASE resultado de su experiencia.
•Redaccióndelosreportesfinalesdelosprocesosparticipativos desarrollados y del documento de sis-tematización de los COMUPASE.
Este reporte se integra por seis apartados, en el segundo de ellos se describen los antecedentes de las actividades de UNICEF en el estado de Chiapas y el marco jurídico de referencia para la integración de los COMUPASE; posteriormente se expone la me-todología efectuada para recopilar la información, en el cuarto capítulo se describen las tres metodologías o formas de trabajo que se utilizaron como estrate-gias para llevar el proyecto marcando las fortalezas y debilidades de cada una; posteriormente se com-paran las experiencias ante un marco de referencia basado en la literatura disponible; finalmente, el sexto capítulo presenta las conclusiones y recomenda-ciones para poder desarrollar una estrategia para la integración y el fortalecimiento de los COMUPASE en los cinco municipios del Programa de Paz.
Introducción
1 UNICEF México, Términos de Referencia (TORs) para Contratar un/a consultor/a nacional que, en el marco del Programa Conjunto de Pre-vención de conflictos, desarrollo de acuerdos y construcción de la paz en comunidades con personas internamente desplazadas en Chiapas, México (2009-2012), elabore un documento de análisis y sistematización de información sobre la experiencia de los Consejos de Participación Social en la Educación impulsados en el estado y un documento diagnóstico sobre la situación de Exclusión Educativa en 5 municipios. México, Septiembre de 2009.
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El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) participa con la Iniciativa Todos a la Es-cuela (TAE) en Chiapas desde finales desde el 2003, con la intención de atender la grave situación de inasistencia escolar. Es así, que UNICEF ha conve-nido el desarrollo de la Iniciativa y acordado planes anuales o bianuales de trabajo con la Secretaría de Educación de Chiapas. En el Plan de Trabajo vigente, UNICEF-SE 2010-2011, se incluye como uno de sus ejes, el reforzar las capacidades de los actores en las estrategias y mecanismos de inclusión educativa (el Programa Todos a la Escuela), así como de los Consejos Municipales de Participación Social en Edu-cación (COMUPASE).
Cabe señalar que el apoyo a la integración de los COMUPASE es uno de los elementos estratégicos que desarrolla UNICEF desde 2009 para fortalecer la Iniciativa Todos los niños y las niñas en la Escuela en Chiapas, dadas las diversas dificultades que se han presentado en el Estado para alcanzar una más efectiva inclusión educativa. Los diversos diagnósti-cos realizados señalaban que uno de los pasos más complejos de la implementación del programa “Todos a la Escuela” (TAE) es lograr que los directores, do-centes y padres de familia de las escuelas acepten a los niños del programa: gran parte de ellos son de familias de escasos recursos, tienen poca o nula ex-periencia en aula y muchos son niños con extra-edad (SE, 2006). Las experiencias en diversos municipios mostraban que en aquellos en los que había existido colaboración de los ayuntamientos y de personal de las delegaciones de la Secretaría de Educación en las regiones eran donde se tenían mejores resultados, lo cual se debía fundamentalmente a un trabajo más coordinado y acucioso para acudir directamente es-cuela por escuela para concientizar a la comunidad educativa sobre la importancia de cumplir los dere-chos de los niños (De Haro et al, 2010)
La estrategia de fortalecimiento de los COMUPASE estaba integrada a un plan integral de acción a niv-el municipal en el que también formaba parte el diseño e implementación del Sistema de Monitoreo y Seguimiento. El planteamiento es que el sistema podría generar cifras municipales sobre inasistencia, deserción, reprobación, y otros factores que reflejaran la problemática, además de llevar un seguimiento
caso por caso de los niños y niñas identificados por el DIF estatal como parte del Programa Todos a la Escuela. Se pensó que el espacio propicio para mos-trar esta información eran e Consejo Municipales de Participación Social en la Educación (COMUPASE) de cada municipio, ya que eran órganos colegiados en los que se podían tomar decisiones tanto para mejo-rar las condiciones de las escuelas, como de generar políticas locales de inclusión.
Los COMUPASE tienen su origen en la Ley General de Educación, publicada en el Diario Oficial de la Fed-eración el 29 de julio de 1993. Desde entonces, se señala lo siguiente en el artículo 70:
Artículo 70.- En cada municipio operará un consejo municipal de participación social en la educación integrado por las autoridades municipales, padres de familia y representantes de sus asociaciones, maestros distinguidos y directivos de escuelas, representantes de la organización sindical de los maestros, así como representantes de organiza-ciones sociales y demás participantes interesados
en el mejoramiento de la educación.2
El 19 de agosto de 2010 hubo una reforma a la ley3 en la que se delimitaron las funciones de los COMUPASE como a continuación se enlistan:
a) El mejoramiento de los servicios educativos, la construcción y ampliación de escuelas públicas y demás proyectos de desarrollo educativo en el mu-nicipio;
b) Conocerá de los resultados de las evaluaciones que realicen las autoridades educativas;
c) Llevará a cabo labores de seguimiento de las actividades de las escuelas públicas de educación básica del propio municipio;
d) Estimulará, promoverá y apoyará actividades de intercambio, colaboración y participación interescolar en aspectos culturales, cívicos, deportivos y sociales;e) Establecerá la coordinación de escuelas con au-toridades y programas de bienestar comunitario, par-ticularmente con aquellas autoridades que atiendan temas relacionados con la defensa de los derechos
Antecedentes
2 Ley General de Educación, sección VII, artículo 70.3 Cabe señalar que la reforma a la Ley General de Educación surgió durante el transcurso de la implementación del proyecto de fortalecimiento de los COMUPASE, pero esto no afectó su desarrollo; por el contrario, la reforma permitió a los equipos de implementación tener mejor comu-nicación con los ayuntamientos.
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consagrados en la Ley para la Protección de los Dere-chos de las Niñas, Niños y Adolescentes;
f) Hará aportaciones relativas a las particularidades del municipio que contribuyan a la formulación de contenidos locales a ser propuestos para los planes y programas de estudio;
g) Podrá opinar en asuntos pedagógicos;
h) Coadyuvará a nivel municipal en actividades de protección civil y emergencia escolar;
i) Promoverá la superación educativa en el ámbito municipal mediante certámenes interescolares;
j) Promoverá actividades de orientación, capacitación y difusión dirigidas a padres de familia y tutores, para que cumplan cabalmente con sus obligaciones en materia educativa;
k) Podrá proponer estímulos y reconocimientos de carácter social a alumnos, maestros, directivos y empleados escolares;
l) Procurará la obtención de recursos complementa-rios para el mantenimiento físico y para proveer de equipo básico a cada escuela pública y,
m) En general, podrá realizar actividades para apoyar y fortalecer la educación en el municipio.
En la ley se establece, aunque de forma implícita, que el consejo será conducido por el Presidente Munici-pal. El artículo 70 finaliza de la siguiente forma:
Será responsabilidad del presidente municipal que en el consejo se alcance una efectiva participación so-cial que contribuya a elevar la calidad y la cobertura de la educación, así como la difusión de programas preventivos de delitos que se puedan cometer en contra de niñas, niños y adolescentes o de quienes no tienen capacidad para comprender el significado
del hecho o para resistirlo.
Derivado de la lectura de la ley, se entiende que los COMUPASE son órganos consultivos encargados de promover una cultura más amplia de participación y cooperación entre los actores de la comunidad, del ayuntamiento y del sistema educativo, con el fin de contribuir a elevar la calidad de la educación. En este sentido, los COMUPASE son también un espacio propicio para la construcción de ciudadanía y fomen-
tar la cultura de paz.
Para la implementación del proyecto, la Secretaría de Educación y UNICEF decidieron llevar una prim-era etapa piloto en 14 municipios prioritarios, con cuatro equipos de trabajo, esto en el sentido de llevar las acciones con mayor rapidez y tener di-versas estrategias de aproximación en esta primera etapa. El responsable del proyecto y enlace con UNICEF fue la Dirección de Evaluación de Programas Estratégicos (DEPE). De forma estratégica se solic-itó la colaboración y coordinación con la unidad administrativa formalmente responsable de llevar el seguimiento de la integración de los COMUPASE que es el Departamento de Desarrollo Social (DDS). Este departamento depende de la Coordinación de Pro-gramas Especiales y Compensatorios, que tiene el encargo de llevar varios de los programas federales en el estado de Chiapas. La participación del DDS fue considerada importante pues aseguraba que se cumplieran con los requerimientos legales en la in-tegración de los COMUPASE. En este sentido la DEPE era coordinador operativo del proyecto, mientras que el DDS era el conducto para formalizar las actas de integración y los posteriores planes de trabajo.
También de forma estratégica se invitó a la organi-zación Innovación Educativa, A.C. – antes conocida como Casa de la Ciencia, que formalmente es un órgano desconcentrado de la misma Secretaría de Educación del estado, y que tenía una amplia expe-riencia en procesos participativos, dentro de los que destacaba la promoción del Consejo Municipal de Participación Social en Las Margaritas.
Como se mencionó anteriormente, se formaron cua-tro equipos de trabajo para cubrir todos los muni-cipios y, además, tener así varias formas de trabajo que después pudieran compararse (tema de trabajo de este documento). Dos equipos de trabajo cor-respondieron a la DEPE, bajo la coordinación de la Mtra. Luz María Rubio Nájera, a estos les corre-spondieron los municipios de Ocotepec, San Andrés Larrainzar, Chlchihuitán, Amatán, Aldama, Pantepec, Santiago El Pinar y Pantelhó. El DDS fue responsable de llevar los trabajos de integración de los COMU-PASE de Chilón, Salto de Agua y Tumbalá, mientras que al INED le fueron encargados los municipios de Amatenango del Valle y Huixtán. En el siguiente capítulo expondremos el acercamiento metodológi-co y las actividades realizadas para poder efectuar la sistematización de la experiencia.
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Un ejercicio de sistematización de experiencias es un proceso metodológico ordenado de recopilación de información. La sistematización permite pensar sobre lo que se ha hecho, por qué se hizo, por qué fue de una manera y no de otra, cuáles fueron los resultados, para qué y a quién sirvieron los mismos. Es un proce-so metodológico que tiene como propósito ordenar un conjunto de elementos (prácticas, conocimientos, ideas y datos) que hasta ese momento están disper-sos y desordenados. Recupera, reconstruye, organiza y procesa experiencias –interpretando críticamente los hechos- para obtener de ellas aprendizajes y lec-ciones que permitan mejorar las prácticas.5
Las sistematizaciones se ordenan a partir un eje o foco de trabajo y unas preguntas o hipótesis que ori-entan el tipo de información que se requiere recolect-ar y la manera de ordenarla para que pueda ser analizada. La definición de un eje de sistematización permite focalizar los aspectos específicos sobre los cuales se centrará ésta. Es la pregunta central que guía el análisis crítico de la experiencia y delimita el área o tamaño de lo que queremos indagar. La for-mulación de hipótesis o preguntas de trabajo ayuda a tener una mirada analítica desde los primeros mo-mentos en que se inicia la búsqueda de información, pues plantea “desafíos de conocimiento” sobre cómo ocurrieron las cosas, de qué manera se hizo el tra-bajo y qué factores externos influyeron para llegar a la situación actual en que se encuentre la experiencia de desarrollo.6
La sistematización de la Estrategia de Impulso a la In-tegración de los COMUPASE tiene como eje temático el descubrir los procesos de participación social al in-terior de los COMUPASE. Sobre el eje se desarrollan las preguntas de trabajo, que a su vez se enmarcan en el diseño general de la sistematización, el cual per-mite analizar la experiencia a partir de tres momentos: la situación inicial, la intervención del proyecto y la situación actual. El análisis de estos tres momentos va acompañado por un análisis de los factores con-textuales que facilitaron o inhibieron el desarrollo de la intervención. En conjunto, estos análisis permiten llegar a ciertas conclusiones, hallazgos y recomen-daciones, así como reflexionar sobre las lecciones que los involucrados en el proyecto aprendieron.
Siguiendo a Berdegué et al, los puntos abordados para el desarrollo de la sistematización fueron los siguientes:
1. Las acciones que se desarrollaron para la imple-mentación de la Iniciativa.
2. El papel jugado por cada uno de los principales actores.
3. Los métodos o estrategias empleados en la Ini-ciativa.
4. Los factores del contexto que facilitaron el pro-ceso.
5. Los factores del contexto que dificultaron el pro-ceso.7
La sistematización se desarrolló por medio de una revisión documental tanto de los informes de ac-tividades de las entidades que realizaron los pro-cesos como de referencias en la materia, asimismo la sistematización se complementó con una investi-gación cualitativa, con entrevistas a profundidad de los actores clave. Se entrevistó tanto a las personas que diseñaron la estrategia como a integrantes de algunos de los consejos. El proceso de entrevistas no pudo ser desarrollado de forma exhaustiva, con integrantes de todos los consejos conforme estaba planeado originalmente, ya que las actividades de integración de los consejos se detuvieron seis meses antes de las visitas de campo, tanto el personal de la Secretaría de Educación como aquellos integrantes entrevistados estaban desarrollando otras funciones y actividades diferentes, algunos consejos se habían desintegrado completamente y se habían presentado también cambios de funcionarios en los municipios, por lo que solo se acudió a los municipios de Salto de Agua, Tumbalá, Chalchihuitan y Larrainzar. El docu-mento describe las metodologías que se emplearon o se intentaron emplear con sus ventajas y desventajas particulares, continúa con la exposición de los prin-cipales argumentos que han desarrollado expertos en el tema para finalmente exponer las recomenda-ciones pertinentes para que pueda desarrollarse el proyecto de forma más integral y efectiva en un futuro cercano.
Metodología y descripción de las actividades realizadas con los actores
5 Berdegué, Julio A., Ada Ocampo y Germán Escobar. Sistematización de experiencias locales de desarrollo rural, FIDAMERICA y PREVAL, Lima, Perú, 2007.6 Ibid.6 Ibid.
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Se desarrollaron tres formas de trabajo para la in-tegración y fortalecimiento de los COMUPASE, las cuales se han denominado como metodologías. La primera de ellas fue la que desarrolló la Dirección de Evaluación de Programas Estratégicos (DEPE), bajo la coordinación de la Mtra. Luz María Rubio Nájera, la segunda fue la que desarrolló el Departamento de Desarrollo Social, con la coordinación del Mtro. Joel Ruiz Cruz; finalmente, la tercer metodología fue la que desarrolló Innovación Educativa, A.C., en el municipio de Las Margaritas y que sirvió como base para el tra-bajo en Amatenango del Valle y Huixtán.Describiremos para cada metodología cuáles fueron sus principios de trabajo o supuestos, posteriormente indicaremos algunos de los elementos principales de la forma de trabajo y finalizaremos con las principales fortalezas y debilidades.
Metodología de la Dirección de Evaluación de Programas Estratégicos
PRINCIPIOS.La metodología de la DEPE se diseñó bajo un en-foque constructivista. Se partía del principio de que los miembros de los consejos deberían interiorizar los problemas de exclusión y que con base en su ex-periencia y sus propios criterios y cuestionamientos desarrollan sus diagnósticos y planes de trabajo.El planteamiento de utilizar un enfoque construc-tivista no sólo era por ser un práctica pedagógica acorde para la formación de adultos, sino que se reconocía desde un inicio que la intervención en los COMUPASE sería temporal y que por tanto se debía privilegiar el desarrollo de competencias, más que la dotación llana de instrucciones o contenidos. En este sentido, el equipo de la DEPE consideró que unas competencias importantes a desarrollar eran las de habilidades de comunicación y relación, para lo cual se insertaron dentro del programa de trabajo diversas actividades participativas, lúdicas e inter-activas para que los integrantes del COMUPASE se conociesen, eliminasen cualquier tipo de inhibición
y tuvieran la capacidad para desarrollar procesos participativos de forma pro-activa en un ambiente de calidad y calidez interpersonal y con una visión de trabajo en equipo.8 Con este tipo de competencias se esperaba que los integrantes pudieran desarrollar sus procesos participativos con mayor fluidez.
Por otra parte, con base en la experiencia que se tenía del Programa “Todos a la Escuela” y con la asesoría de UNICEF, se definió que la estrategia re-quería de una fuerte sensibilización de los actores, principalmente en qué se concienciaran en el dere-chos de los niños y las niñas, en la importancia del derecho a la educación y en que el consejo pudiera constituirse en un eje de cambio local. Es así que durante los talleres se combinaban la presentación de contenidos formales del artículo tercero con-stitucional y de la Convención de los Derechos del Niño con ejercicios de reflexión para que los inte-grantes del COMUPASE señalaran cuáles eran los principales problemas de exclusión en el municipio y cómo eso afecta a los niños y niñas.
FORMA DE TRABAJO.En general, el planteamiento fue que el desarrollo de los trabajos fuese flexible, atendiendo las inquie-tudes del grupo, considerando los tiempos que cada uno se estaba llevando para terminar las etapas de trabajo, que conforme a la metodología constructiv-ista fueron talleres de trabajo. Se definieron cinco de éstos, los cuales podrían duran más de una sesión, dependiendo de los contenidos o actividades a de-sarrollar. En la siguiente página se presenta el pro-grama de trabajo general propuesto, se señalan los objetivos y contenidos de cada taller, así como la duración de cada uno, no obstante cabe señalar que estaba previsto que el coordinador por parte de la DEPE tendría la flexibilidad de ampliar o disminuir los plazos, dependiendo de la disponibilidad e interés del grupo.
Metodologías para la integración y fortalecimiento de los COMUPASE
8 Las bases conceptuales de incluir este tipo de competencias se basaban en los principios de cultura organizacional, los enfoques humanistas señalan que la motivación no sólo depende de los incentivos económicos y las condiciones físicas de trabajo, sino también de elementos como las relaciones interpersonales, las normas de grupo y el liderazgo (Linkert, 1967).
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Elaboración propia con base en entrevistas y Rubio Nájera, Luz María. Gestando la participación social en la educación. Memorias del primer año de trabajo para el desarrollo de los COMUPASE 2009-2010. Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, octubre de 2010.
Taller Objetivo Contenidos1. ¿Qué, por qué y para qué es el COMUPASE? (dos sesiones)
Integrar e informar a los Conse-jos acercad de sus funciones y finalidad
Normatividad de los Consejos.Ley General de Educación. Art. Del 68 al 72.Acuerdo 280.
2. “Inclusión educativa: Los Dere-chos de la Infancia” (una sesión)
Integrantes del COMUPASE sensi-bles y conscientes de su partici-pación en el cumplimiento de los derechos de la infancia, especial-mente de la educación.
¿De quién es la responsabilidad de hacer cumplir el derecho a la educación?-Presentación y análisis de los Derechos de la InfanciaConvención de los Derechos de la Infancia.Art. 3º Constitucional y su cumplimiento.
3. “Importancia de las relaciones humanas” (una sesión)
Que los consejeros participen y sean sensibles a la organización y participación en el trabajo
Actitud positivaComunicaciónRelaciones interpersonalesTrabajo en equipoAltruismoMotivaciónValores universales
4. Análisis de la situación educa-tiva municipal: Práctica pedagógi-ca, gestión educativa e infraes-tructura (diagnóstico educativo) (4 sesiones)
Elaborar el diagnóstico educativo Encuesta a personal directivo y docente de todas las escuelasPriorizar necesidades de infraes-tructuraPresentación y análisis de los indicadores educativosIdentificación de causas críti-cas asociadas a los indicadores educativos.
Taller 5. La escuela que todos queremos: diseño del plan de trabajo (3 sesiones)
Que los consejeros diseñen el programa de trabajo
Perfil del programaLa escuela que todos queremosDe las necesidades a los objetivos y las metasConstrucción del puente entre la escuela que tenemos y la escuela que queremosIntegración del plan de trabajo
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El primer taller incluye dos sesiones, la primera de ellas es para la instalación formal del COMUPASE, en éste día se eligen de forma directa o por votación a los integrantes, se requisita el acta, se toma la protes-ta y se firma el acta por todos los presentes. Para realizar correctamente el procedimiento el Departa-mento de Desarrollo Social capacitó previamente a la DEPE para que se cumplieran las formalidades de integración, también acordó que un original del acta de integración del consejo se les proporcionara para su cotejo y archivo, así como para que se rindiera el reporte al Consejo Nacional de Participación Social (CONAPASE). Un aspecto importante que vale la pena resaltar de la metodología es que la DEPE promueve ante los integrantes del consejo la incorporación de niños, niñas y jóvenes del municipio para que se in-tegren al COMUPASE con la finalidad de que pueda aportar con su visión sobre la situación educativa que viven en sus escuelas y que puedan aportar con soluciones.
La segunda sesión del taller tiene dos finalidades, por una parte, en ella se informa a los integrantes del COMUPASE sobre las atribuciones de éste y las funciones de cada uno de los integrantes y, por otra, es la sesión que permite a la DEPE concientizar a los nuevos integrantes de la importancia que tiene el consejo en la educación de los niños y que requiere la participación constante de todos sus miembros. La sesión comienza con la presentación del video de El vuelo de los gansos, con el cual se motiva el trabajo en equipo, y termina con el video de la vida de Tony Meléndez, un artista con discapacidad – sin brazos, para motivar el trabajo a pesar de las adversidades. De acuerdo con el personal de la DEPE entrevistado, la intención de incluir estos videos desde un inicio es para evitar los tradicionales casos de apatía, desin-terés y falta de continuidad.
El segundo taller es básicamente formativo y de sen-sibilización en derechos de los niños y las niñas, se desarrollan actividades para que los participantes conozcan y comprendan los principales derechos. Se presentan materiales impresos o en video de UNICEF durante la sesión. La sesión es participativa, se in-cluyen dinámicas para que los integrantes interi-oricen mediante el ejemplo cuáles son las posibles violaciones a los derechos de los niños.
El tercer taller es sobre la importancia de las rela-ciones humanas, en este taller se realizan diversas actividades, varias de ellas lúdicas, para que los inte-
grantes del COMUPASE puedan comunicarse mejor y aprendan a respetar las diferencias. En el programa se señala que este taller se puede desarrollar trans-versalmente durante todo el periodo de fortalec-imiento, de hecho en el programa se presentan otras actividades en el cuarto y quinto taller como son la actividad del juego de la telaraña en la que se práctica y se concientiza sobre el trabajo en equipo. Como ya se mencionó anteriormente la intención es que los participantes tengan las habilidades necesarias para desarrollar de forma autónoma los procesos partici-pativos del consejo.
El cuarto taller es para elaborar el diagnóstico edu-cativo y se contemplan cuatro sesiones. Las dos primeras son para analizar los datos cuantitativos, el primer día es para presentar y discutir los datos so-ciodemográficos, de marginación, desarrollo humano e infraestructura del municipio, en el segundo se analizan los indicadores educativos del municipio por nivel educativo y se reflexiona sobre las causas que generan el bajo rendimiento. Al finalizar la segunda sesión se pide al grupo que acuda durante la semana a todas las escuelas del municipio a encuestar a los directores, profesores, padres de familia y alumnos sobre las causas que motivan el bajo aprovechami-ento de los alumnos. En la tercera sesión del taller del diagnóstico educativo se profundiza la discusión sobre los factores cualitativos de la exclusión, con-templando también las aportaciones de las personas entrevistadas. El equipo de la DEPE sugirió las sigu-ientes preguntas como detonadoras de las discu-siones grupales:
1. ¿Por qué los niños del municipio no aprenden todo lo que debieran y tienen bajo logro educativo?
2.- ¿Por qué los maestros de las distintas escuelas no trabajan los 200 días que marca el calendario escolar?
3.- ¿Por qué los programas que llegan a las escuelas y familias de los estudiantes no cumplen sus propósi-tos?
4.- ¿Por qué hay niños en este municipio que no asisten a la escuela: preescolar, primaria, secundaria o media?
5.- ¿Por qué los padres de familia no participan en las actividades de la escuela?
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En la cuarta sesión se integra la información con-struida en un documento organizada en tres grandes apartados:
a) Contexto general del municipio, b) Indicadores educativos y c) Causas críticas asociadas a los indicadores edu-cativos.
Finalmente el quinto taller está destinado a la elabo-ración del plan de trabajo y contempla tres sesiones. En la primera se realiza una actividad en la cual el grupo define cuál es la escuela ideal o la “escuela que todos queremos”, posteriormente se compara este imaginario con la escuela que se desprende del diag-nóstico educativo, se comparan las causas del bajo aprovechamiento con la escuela ideal y se definen los aspectos críticos que pueden realizarse para alcanzar el ideal. Esta sesión es muy importante, el personal de la DEPE participa como facilitador de las discu-siones impulsado medidas pro-activas y factibles que puedan realizarse en el ámbito del COMUPASE.
En la siguiente sesión se elabora una matriz por área, con objetivos, estrategias, acciones y metas. Esta matriz permite cuadrar lo discutido en las sesiones anteriores con compromisos definidos por parte de los actores. El último día es dedicado para elaborar el documento final, analizarlo y modificar lo que sea necesario. Este documento lleva el siguiente orden: a) Diagnóstico, b) Programa, c) Plan de Evaluación, d) Programación de Reuniones Ordinarias.
FORTALEZAS Y DEBILIDADESEn términos de la estrategia general de que los COMUPASE se constituyan en instancias para mejo-rar la calidad educativa y reducir la exclusión, la me-todología de la DEPE tiene diversas fortalezas como a continuación describiremos:
Enfoque en desarrollo de competenciasLa metodología que desarrolló la DEPE no es de capacitación propiamente, sino de desarrollo de competencias, se busca que los participantes pu-edan desarrollar los trabajos de forma autónoma, los participantes son formados para saber reconocer y tratar las diferencias, se fortalece la capacidad de comunicación y de trabajo en equipo, todo esto con prácticas vivenciales. Estas prácticas son una for-taleza de la metodología puesto que una buena parte de los integrantes de los COMUPASE no ha tenido experiencia en consejos o asociaciones o que cuando la ha tenido generalmente ha sido bajo esquemas
jerárquicos en los que la voz de la persona de más alto cargo prevalece.
Sensibilización en derechos de los niñosOtra ventaja importante es que la metodología aprovecha el acercamiento que ha tenido esta direc-ción con UNICEF desde varios años atrás, por lo cual, incorporan de manera explícita la sensibilización en derechos de los niños. Si bien es cierto que la promo-ción de los derechos de los niños está inscrita como una inscrita como una las funciones del COMUPASE en la Ley General de Educación, esta formación per-mite a los participantes una adecuada interpretación para el contexto local. El planteamiento metodológi-co recomienda la participación de estudiantes de los diversos niveles educativos, no tan solo para ser coherentes con el derecho de los niños de ser es-cuchados y de que sean participes en las decisiones que les incumbe, sino también para que realmente los diagnósticos partan de la realidad que viven los niños y niñas del municipio. La incorporación más activa del tema de derechos en el COMUPASE permite también que el consejo pueda ser un actor promotor importante para las estrategias de inclusión educa-tiva que se promueven en el estado como el programa “Todos a la Escuela” y cualquier otra estrategia en el marco del Programa de Paz.
Planeación a partir de diagnósticos estructuradosOtro punto importante de la metodología es que está concebida para ir paso a paso desde un diagnóstico hasta una planeación con acciones y metas defi-nidas. La metodología concibe tanto el análisis de datos cuantitativos como la reflexión cualitativa sobre los principales factores que afectan el rendimiento escolar de los educandos. El plan de trabajo se artic-ula con el diagnóstico de tal forma que las acciones propuestas buscan resolver un problema particular, las acciones son priorizadas y surgen del consenso.
La metodología fue probada con éxito en los mu-nicipios de Larrainzar, Chalchihuitan y Aldama en los que los procesos participativos fluyeron hasta la integración de los planes de trabajo, los integrantes de los COMUPASE que se entrevistaron en la vista de campo manifestaron su satisfacción por las aporta-ciones hechas por el equipo de la DEPE, destacando su entusiasmo y su capacidad para lograr que todos participaran. Desafortunadamente, no se pudo al-canzar el mismo éxito en los otros municipios en los cuales participó la DEPE, en algunos únicamente se desarrollaron una, dos o tres sesiones. La falta de continuidad se propicio en varias ocasiones por falta
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de apoyo de las autoridades municipales, principal-mente del presidente municipal que funge también como presidente del COMUPASE. En general, la me-todología puede lograr su cometido, pero tiene cier-tas debilidades como a continuación se describen.
Necesidad de respaldo institucional desde un prin-cipioEl proceso participativo se desarrolla fluidamente cuando los principales actores muestran su interés desde un inicio, fue muy importante en los muni-cipios exitosos el interés mostrado por el presidente municipal y su regidor de educación, cuando esto no ocurrió difícilmente se logró la continuidad. Esto explica la importancia otorgada por el equipo de la DEPE a la primera etapa de sensibilización, los videos que se presentan tienen la finalidad de motivar la participación y el compromiso.
CentralidadUna desventaja del modelo de implementación es que el proceso participativo se centra en el desarrollo de competencias de los integrantes del consejo ac-tual, pero no implica necesariamente que se obtenga una participación de otros actores en la toma de decisiones. En especial, no se vislumbra claramente en el modelo como es que otros directores o profe-sores de escuelas que no estén en el consejo podrán participar con sus opiniones para formar el plan de trabajo, decidir en qué se invierten los recursos dis-ponibles o cómo se desarrollarán las actividades. Sí se contempla que los integrantes consulten a los otros actores, pero esto es vago en la metodología y las mismas limitaciones de tiempos y distancias se-guramente impedirían realizar consultas exhaustivas. Una atenuante de esta crítica es que el desarrollo de procesos participativos más completos requiere de mayor tiempo y uso de recursos, difícilmente la DEPE podría extender su modelo de formación de capaci-dades a grupos más numerosos o de comunidades más pequeñas.
Finalmente, la metodología aunque con ciertas des-ventajas quizás es la única factible de realizar bajo las condiciones presupuestales y temporales actuales como se discutirá a mayor profundidad en el capítulo siguiente.
Metodología del Departamento de Desarrollo Social
PRINCIPIOSEl Departamento de Desarrollo Social partió su me-todología en seguir el cumplimiento de la Ley General
de Educación y los lineamientos respectivos. Se pre-ocuparon de llevar las formas adecuadamente, medi-ante un proceso planeado que incluye concertar la citas con el Presidente Municipal para presentarle el proyecto, solicitarle que hiciera la convocatoria para integrar el consejo y acompañarlo en la reunión de integración para corroborar el cumplimiento norma-tivo. Su planteamiento metodológico fue expositivo tradicional, se presentaban tanto las funciones de los integrantes del COMUPASE como los elementos generales para elaborar el diagnóstico y el plan de trabajo. Se asume que los integrantes del consejo pueden desarrollar las funciones con esa información y que el personal del DDS les puede asesorar ante cualquier duda que se tuviera.
Un aspecto que se enfatiza es que los consejos no deben ser simples entes de gestión, sino que son órganos en los que debe existir trabajo colectivo y participativo propio para la resolución de los proble-mas de las escuelas en el municipio.
FORMA DE TRABAJOEl DDS elaboró el documento Proyecto Operativo de los Consejos Municipales de Participación Social que era un manual operativo para los asesores técnico-pedagógicos incorporados al proyecto. El trabajo realizado por el DDS no consideró un acompañami-ento a los trabajos de los COMUPASE como en los otros casos, sólo se quedaba en la explicación de los contenidos más importantes a los integrantes de los consejos y la entrega de documentos predefinidos como lo eran formato de convocatoria, la agenda de trabajo, formato de lista de asistencia, formato de acta, Ley General de Educación, antología “Impulso al funcionamiento de los Consejos Escolares de partici-pación Social”. Esto era así porque el DDS no contaba más que con cuatro personas para la integración de la totalidad de los COMUPASE del estado.
Una aportación importante que da la DDS a la es-trategia general de fortalecimiento de los consejos es la elaboración de un listado de dimensiones para efectuar el diagnóstico educativo y elaborar el plan de trabajo. Esto representa una aportación intere-sante puesto que esta división ayuda a elaborar los planes de trabajo de forma ordenada, se contemplan 3 dimensiones: la pedagógica, la social y la adminis-trativa (Ver Cuadro 2).
La lógica de esta división es que el consejo pueda distribuir de forma ordenada las actividades que va a realizar y las gestiones que en su momento puede
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efectuar el consejo. Así, por ejemplo si el consejo apoya o gestiona una mejor capacitación de los docentes se coloca en la dimensión pedagógica, la organización de los desfiles de las fiestas patrias se ubica en la dimensión social y cuando se trata de gestión de apoyos para el mantenimiento de las es-cuelas se ubica en la dimensión administrativa.
FORTALEZAS Y DEBILIDADESFormalidad La principal fortaleza que tiene el trabajo del DDS es que es la única unidad administrativa oficialmente instituida para llevar el registro de los COMUPASE, su participación por tanto es indispensable ante cualquier planteamiento de procedimiento de trabajo que se decida implementar.
ExperienciaEl DDS ha sido responsable de formalizar el registro de los consejos de todos los municipios del estado, no sólo de los cuatro que tenía asignados en el proyecto con UNICEF, por lo cual tiene ya amplia experiencia de cómo debe realizarse la logística para que los presidentes municipales en su carácter de presidentes honorarios de los COMUPASE efectúen la convocatoria respectiva; además tiene el contacto directo o indirecto con la estructura educativa del estado puesto que también es la unidad adminis-trativa responsable de la integración de los consejos escolares de participación social, lo cual puede fa-cilitar también las convocatorias de integración de los consejos. De hecho, el DDS plantea que en 2011
su estrategia para la integración de los COMUPASE parta del involucramiento de los mismos consejos escolares y que ellos mismos promuevan la creación del consejo municipal ante el alcalde o ante el Ca-bildo inclusive.
El DDS reconoce que debido a la intensa carga de tra-bajo que tiene no puede desarrollar una capacitación más completa para formar a los integrantes de los consejos en las funciones que debe asumir, aunque sí les recalcan que los consejos son órganos de de-liberación y trabajo para favorecer la educación del municipio y no entes de gestión. El DDS insiste mucho en que el plan de trabajo debe plantear primero las acciones que pueden desarrollar ellos mismos y dejar en un segundo plano las solicitudes de apoyo a las instancias estatales.
Las debilidades de la metodología son varias y son fácilmente definidas ante la comparación de las otras opciones:
Esquema de capacitación expositivo: Por las restric-ciones temporales el personal de la DDS únicamente expone los contenidos de la capacitación en un breve tiempo, no incluye dinámicas en las que los partici-pantes puedan formase integralmente en los temas.
Débil formación en derechos de los niños: Por la mis-ma falta de tiempo, el personal de la DDS no incluye en su capacitación contenidos específicos en materia de derechos de los niños, aunque sí se les indica a
Cuadro 2. Dimensiones de las actividades del plan de trabajo de acuerdo a la metodología del DDS
Fuente: Secretaría de Educación-Coordinación de Programas Especiales y Compensatorios-Departamento de Desarrollo Social. Proyecto Operativo de los Consejos Municipales de Participación Social. Agosto 2009 (mimeo).
DIMENSIONES
Dimensión pedagógicaSeñalar las actividades que coadyuvan a mejorar la eficiencia terminal, índice de aprovechamiento escolar, disminución de la deserción, ausentismo escolar, práctica docente, rescatar la relación afectiva maestros-alumnos-padres de familia y la puesta en práctica de los valores humanos en el ámbito familiar, escolar y social.
Dimensión SocialEspecificar las acciones que contribuyen a mejorar el estado nutricional de las niñas y niños, cam-pañas de salud, prevención y conservación de los recursos naturales, apoyos económicos a madres de familias, impulso a programas productivos y de servicios públicos de la comunidad, orientación sobre las adicciones, eventos culturales y deportivos.
Dimensión AdministrativaPromover e impulsar la gestión de los recursos materiales, humanos y financieros, a fin de crear las condiciones óptimas del proceso de enseñanza y aprendizaje innovador; así como la implementación de los expedientes técnicos de legalización de las escuelas a través del COMUPASE.
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los integrantes la importancia que tiene su potencial trabajo en mejorar las condiciones de la educación de estos.
Procesos de planeación débilmente articulados: Aunque el DDS incorpora en la capacitación un lis-tado para clasificar el tipo de acciones que puede realizar un COMUPASE, el planteamiento no define con claridad cómo elaborar el plan de trabajo a partir de un diagnóstico de la problemática educativa del municipio.
Centralidad en el proceso participativo: La me-todología no contempla con claridad cómo puede pueden incorporarse la participación de otros di-rectores, docentes o comunidades educativas que no pertenezcan al consejo; desde luego, la formali-dad indica que en los consejos se sigue un proceso democrático en el que cada uno de los integrantes del consejo es voz y voto de la opinión mayoritaria de sus representados, es así que el representante de los docentes de primaria debería tomar en cuenta al resto de sus colegas tanto de su escuela como la de todas las del municipio. Sin embargo, esto es prácticamente imposible y en el mejor de los casos los docentes decidirán por la persona que consideren sea más capaz de expresar sus intereses.
Metodología de Innovación Educativa, A.C.PRINCIPIOSEl trabajo de INED se encuentra sustentado en un marco teórico-conceptual que valora la partici-pación no sólo en el sentido de formar parte de algo, sino como condición necesaria para la democracia (Latapi, 2005). Marcos Estrada en su sistematización de la experiencia del COMUPASE de Las Margaritas reconoce la división de Tenti (2004) en el campo de la educación, este autor distingue tres tipos de participación de la relación entre la comunidad y la escuela: la participación estructural, la contributiva y la política. La primera es difusa y tendiente a mostrar la relación de los diferentes actores sin distinción de necesidades; la segunda da cuenta del modo en que la comunidad “contribuye” con la escuela a un nivel más bien de aportación: dinero, trabajo, materiales, etcétera; y la última es la que responde al sentido más fuerte de participación, en la que el actor individual
o colectivo forma parte y por consiguiente interviene de manera clara en las decisiones que determinan la orientación y el rumbo. No sólo se aportan ideas o materiales, sino que se decide en qué usarlos (ejerce el poder) y se involucra en el manejo y construcción de las propias instituciones (Estrada, 2008). Este tipo de participación es el buscado por INED en su me-todología, se pretende que los COMUPASE sean parte de la gobernanza municipal en materia de educación, es decir, que tengan capacidad de tomar decisiones en su competencia. Es así que INED realizó un trabajo intenso en el municipio de Las Margaritas, Chiapas tanto con las comunidades educativas (profesores, directores, padres de familia) y la estructura educa-tiva (supervisores, jefes de sector); pero también con el ayuntamiento para que el COMUPASE se institu-cionalizara como órgano de decisión para el destino de los recursos municipales disponibles para el man-tenimiento y rehabilitación de escuelas.9
Por otra parte, la metodología del INED coincide con diversas estrategias de planeación participativa que conciben que los procesos inicien desde los ámbitos comunitarios y/o vecinales y de ahí hacía arriba, lo que Alicia Ziccardi llama como instrumentos de dis-eño, aplicación y monitoreo (Ziccardi, 2004).10
El desarrollo del COMUPASE de las Margaritas parte de un intenso trabajo de construcción de la par-ticipación desde las comunidades y de ahí hasta el COMUPASE; es un modelo de abajo hacia arriba, en el que el diagnóstico comienza a nivel comunidad, sigue a nivel de microrregión y termina a nivel de todo el municipio. Esto permite no tan sólo tener diagnós-ticos más certeros, sino que motiva la participación directa de las personas, ya que los problemas plant-eados son suyos y/o de su comunidad cercana.
FORMA DE TRABAJOEl trabajo que desarrolla INED es intensivo en el componente de recursos humanos, en Las Margari-tas, por ejemplo, se tuvo un equipo de un investiga-dor principal y dos asistentes de campo. El equipo del INED participaba como moderador de las discu-siones, coordinando además la secuencia ordenada de elementos para obtener el diagnóstico y las pro-puestas. Se desarrollaron muy diversas estrategias
9 El ayuntamiento de las Margaritas (2002-2004) a través de un acuerdo de cabildo determinó que el 10% del monto total del presupuesto proveniente del Ramo 33 fuera asignado a las obras necesarias para el mejoramiento de los servicios educativos (Rodríguez y Rodríguez, 2010).
10 Alicia Ziccardi señala que en función de su composición y de sus objetivos de intervención en las políticas sociales los instrumentos de participación ciudadana pueden agruparse en tres tipos: Instrumentos de consulta pública, para tomar una decisión, tales como las encuestas o preguntas puntuales en torno a un prob-lema social, a través de medios de comunicación masivos o Internet o de instrumentos de democracia directa como son el plebiscito y referéndum; instrumentos de diseño de políticas sociales como son la consulta especializada en comités o comisiones de expertos y/o representantes de grupos de interés sobre deter-minada problemática e instrumentos de diseño, aplicación y monitoreo de políticas sociales como son la planeación estratégica o participativa y el presupuesto participativo
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para conducir las sesiones y estimular la consciencia a los sujetos de su realidad educativa para poderles interpelar al respecto (Estrada, 2008). El diagnóstico se desarrollaba mediante la definición de campos de acción en los que participantes reconocían las necesidades y exigencias educativas. Se debatía so-bre las necesidades en lo general y sobre lo que se valoraba que el otro actor debiera hacer, así por ejemplo, los docentes pedían corresponsabilidad a los padres de familia y estos pedían un mejor trabajo formativo de los primeros.
Un aspecto medular de la metodología del INED es la participación de los estudiantes ya que en su consideración son el componente más importante en la triada educativa (docentes, padres de familia y estudiantes) y, paradójicamente, son los que están padeciendo las acciones negativas que los otros dos actores realizan sobre ellos.
Como parte del diseño metodológico, se dividió al municipio en microrregiones y en cada una de el-las se formó un consejo microrregional, las deci-siones allí tomadas eran informadas al COMUPASE; en éste se encontraban representantes de todas las microrregiones y nuevamente se hacía el ejercicio de diagnóstico, así como otro de priorización de las necesidades más importantes para mejorar la calidad de la educación.
La experiencia en Las Margaritas comenzó en 2002 y ha ido avanzando progresivamente hasta la fe-cha en la que el COMUPASE tiene ya una madurez importante. Incluso se ha mantenido trabajando a pesar de los cambios de las administraciones munici-pales y como señalan Luis Rodríguez Castillo y Carlos Rodríguez Wallenius, sus acciones no siempre han sido bien vistas por las autoridades del ayuntamiento o por las del sector educativo, ya que contravienen las inercias burocráticas de planeación tradicional. El COMUPASE se insertó en un momento dado en la gobernanza municipal, de tal forma que las deci-siones allí tomadas eran referencia para la política educativa municipal, en particular para la asignación presupuestal de la obras para el mejoramiento de las escuelas (Rodríguez y Rodríguez 2010). Además, el COMUPASE ha sido interlocutor con las instancias educativas del estado o la federación para tomar acciones a favor de la educación, algunas instancias han sido la Secretaría de Educación, el Instituto de Educación para los Adultos y el Consejo Nacional de Fomento Educativo.
En general, es un modelo muy exitoso, no obstante debe reconocerse que gran parte del logro se debe al intenso trabajo de la organización Innovación Edu-cativa que ha acompañado los procesos desde un inicio y llevo años hasta que alcanzase la madurez que actualmente se tiene. De hecho, las experiencias en los municipios de la estrategia con la Secretaría de Educación de Chiapas y UNICEF no tuvieron ni el éxito ni la profundidad de la experiencia en Las Margaritas ya que en estos sólo se trabajó a nivel del consejo municipal y no de instancias comunitarias, es decir, no se llevó un proceso de abajo hacia arriba como lo indicaba su modelo.
FORTALEZAS Y DEBILIDADESEs importante diferenciar el relativo éxito que se tuvo en Las Margaritas con el planteamiento metodológico en sí, ya que el citado municipio sucedieron diversos factores contextuales que favorecieron la experiencia, principalmente la voluntad política del ayuntamiento 2002-2004 y el que le siguió. A continuación ex-pondremos algunas de las principales fortalezas de la metodología como tal, pensando en que ciertos elementos pueden ser replicados aun y cuando no existan todos los elementos contextuales que se pre-sentaron en Las Margaritas.
Proceso participativo desde las comunidades.La metodología está sustentada en mejores prácticas de procesos participativos, se plantea que el proceso participativo se construye de abajo hacia arriba, en este caso desde las comunidades a las microrre-giones y de ahí al municipio. Los diagnósticos se llevan desde un nivel micro a un nivel macro avanzan-do paso a paso definiendo necesidades prioritarias paulatinamente, de tal forma que cuando se llega al COMUPASE los diagnósticos son por definición consensuados desde un inicio con todos los actores del municipio; a diferencia de los procesos de arriba-abajo en los que los representantes del COMUPASE van a consultar a los docentes y padres de familia de las comunidades, aquí el diagnóstico tiene una construcción previa.
Fundamentos de democracia participativaEl método genera un involucramiento natural de los participantes, desde los de las comunidades y micro-rregiones hasta los que ya finalmente están presentes en el COMUPASE. Los participantes se involucran en el proceso participativo no mediante una motivación de un agente externo, sino porque se discute primero sobre acciones que les atañen directamente ya sea a favor de sus hijos, de sus prácticas como docentes
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e incluso como receptores de la educación en el caso de los estudiantes. El desarrollo de los talleres micro son sobre problemas muy locales que después se van a llevando a un nivel macro. La metodología se construye bajo la premisa de que las decisiones de los consejos tienen incidencia en las políticas munici-pales en educación. Se prevé que el consejo tenga capacidad de decisión en el ámbito de competencia de la educación municipal, al menos en las atribu-ciones que le han sido conferidas en la Ley General de Educación (Ver capítulo 1), lo cual incentiva la participación puesto que saben que lo que se discuta se tomará seriamente en cuenta.
Derechos de la infanciaLa metodología contempla elementos importantes que permiten valorar los derechos de la infancia, incluso como parte importante del proceso. Un claro ejemplo es el involucramiento de estudiantes como integrantes de los consejos; los estudiantes invitados al proceso no tan sólo ejercen su derecho a partici-par, ser escuchados y tomados en cuenta, sino que además representan a muchos otros niños y jóvenes que tienen problemas similares a ellos y, por tanto, las deliberaciones pueden ser más atinadas a resolver la situación que viven.INED no ha extendió esta metodología a los trabajos que se desarrollaron en el marco de la estrategia de fortalecimiento de los COMUPASE porque hubiera implicado disponer de más tiempo del que se tenía contemplado, además de que hubieran tenido que
destinar mayores recursos financieros. Son precisa-mente estos factores los que constituyen la principal debilidad de la metodología, más que debilidad es una gran limitante para su implementación.
Intenso trabajo de conducción del proceso partici-pativoINED ha requerido llevar los procesos con gran uso de recursos humanos para el desarrollo de los procesos, no es una metodología que desarrolle competencias como es la del caso de la DEPE sino que implica que el personal de la institución dirige las sesiones para llevar así paso a paso la conducción de los procesos de deliberación y de toma de decisiones; ciertamente se van formando competencias en el camino, pero esto no ocurre es consecuencia de un trabajo prác-tico que lleva tiempo.
Necesidad de un respaldo institucionalOtra posible limitante es que, al menos en Las Marga-ritas, se formó el desarrollo participativo con el apoyo del presidente municipal y, en su momento, cuando alcanzó su madurez el consejo fue respaldado por el Cabildo que autorizó que el destino de una parte de los recursos del Ramo 33 fuera para obras que se decidían en el propio COMUPASE. Debido a las prácticas políticas es difícil pensar que esto pudiera ocurrir en otros municipios, ya que el marco legal vigente no otorga atribuciones a los consejos sobre los ayuntamientos, sino que institucionalmente son órganos de consulta únicamente.
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El significado atribuido a la participación social ha variado a lo largo del tiempo. Rivera (1998) señala que en los años sesenta estuvo asociado mayor-mente a la satisfacción de necesidades básicas, en la década siguiente más bien se vinculó con la idea de optimizar recursos y hacer más eficientes los progra-mas. De hecho, fue en esa década que se reconoció la necesidad de impulsar la participación asociada al desarrollo social. En los años ochenta, señala Rivera, el énfasis en la participación estuvo más bien dirigido a ejercer una vigilancia de la administración guberna-mental y a fortalecer el proceso de descentralización.
Por último, en los años noventa, el sentido fue más bien que la participación daría como resultado la gobernabilidad local, en lugar de ser solamente una condición de la misma. En este contexto es pre-cisamente cuando surge la política de creación de los consejos de participación social en la educación como parte de la reforma descentralizadora de 1992 que dio origen a la Ley General de Educación.
A unos años de distancia, la participación social en la educación no ha logrado culminar exitosamente su camino hacia un modelo de gobernanza democráti-ca en la política de educación. Ya en el Programa Nacional de Educación 2001-2006 se reconoció la deuda pendiente: “Se ha tratado, hasta ahora, de una participación inducida, en la que la autoridad propone los temas y hasta las formas, en lugar de escuchar las propuestas de alumnos y ciudadanos” (Programa Nacional de Educación 2001-2006, p. 68). Canales (2006) es enfático en este sentido, al criticar que las políticas públicas que han intentado inducir la participación desde las esferas de gobierno, ya que se comete el error de fomentar ésta pero sin crear los mecanismos pertinentes que permitieran atender el carácter multidimensional de la participación y la het-erogeneidad de los actores. Úrsula Zurita demuestra que la participación social varía significativamente según el nivel de la educación básica - preescolar, primaria y secundaria- y que también hay diferencias según el tipo de localidad -urbana o rural.
En la actualidad, la participación social en las es-cuelas de educación básica constituye un fenómeno multidimensional, heterogéneo y dinámico que com-bina modalidades institucionales y no institucionales, con concepciones tradicionales y novedosas, individ-uales y colectivas (Zurita, 2009). En su investigación con escuelas del Distrito Federal, la autora encuentra
que los diferentes miembros de la comunidad es-colar tienen múltiples opiniones en torno a aquel-los aspectos que obstaculizan la participación social en las escuelas. Algunos entrevistados le señalaron obstáculos personales como la falta de tiempo; sin embargo, se detectó en había otros que son institu-cionales que impedían una buena comunicación en-tre los integrantes.
Desde su perspectiva, un buen diseño participativo considera elementos como la articulación y co-municación entre los diferentes niveles del sistema educativo, tanto a nivel horizontal como vertical. Los instrumentos normativos que abordan la partici-pación social en la educación propician, en principio, el funcionamiento de los consejos de participación social son referentes fundamentales que permiten restar complejidad o, como dice la autora, le añaden claridad a lo que de suyo es complejo, esto es, los procesos de participación social en cuestión.
En este sentido podemos afirmar que las buenas prácticas en participación social son aquellas que permiten:1) generar institucionalmente una buena comuni-cación entre los actores y 2) posibilitan la vinculación de los ciudadanos en la actividad estatal que les atañe.
Las metodologías estudiadas tienen elementos posi-tivos que se acercan en mayor o menor medida a los ideales referidos; en principio el planteamiento de tra-bajo y metodológico del INED es el que más alcance en los aspectos mencionados, tanto en términos de su institucionalización como en que un mayor número de personas se involucre en la actividad estatal. En este sentido, la experiencia de Las Margaritas es un referente, ya que su empoderamiento partió del in-volucramiento de toda la sociedad por medio de ir generando consensos de abajo hacia arriba. Al final, las decisiones valían más por el proceso participativo en sí que por las atribuciones conferidas en la ley. Desde luego, como ya se observó en las experiencias de los años 2009 y 2010, no es posible replicar este modelo a otros municipios, porque implica un destino de recursos y tiempos muy extenso y porque el marco legal vigente no propicia un apoyo institucional del ayuntamiento tan decidido como fue ese caso.
Por otra parte, la metodología de la DEPE es inte-resante puesto que reconoce las diversas dificul-
Las metodologías en un análisis comparativo
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tades que ocurren en los procesos participativos y considera elementos positivos como la articulación y comunicación en el proceso formativo de los inte-grantes del COMUPASE. En general, es sumamente positivo que la metodología sea en formación de capacidades puesto que los actores y sus visiones son multidimensionales y heterogéneos, además de que en muchos casos los mismos actores no tienen experiencias previas en esquemas de participación.
Un elemento que debe tomarse con precaución en la metodología es que las pláticas y ejercicios de mo-tivación para motivar a la participación no son sus-titutas de ejercicios democráticos de participación. Consideramos que el verdadero involucramiento de las personas se logra cuando la instancia, en este caso el COMUPASE, es considerada por el colectivo que lo integra y por la sociedad en su conjunto como un espacio legítimo en el cual efectivamente sus con-sideraciones son tomadas en cuenta y tienen impli-caciones. Los participantes deben ser considerados por sus pares como sus legítimos representantes y ellos a su vez ser conscientes y responsables de que lo que allí aprueben tendrá repercusiones no sólo para ellos sino para el colectivo. En pocas palabras, el COMUPASE debe integrarse como una figura de la gobernanza política educativa municipal.
Con respecto a este tema hay que hacer una ad-vertencia sobre las metodologías de la DEPE y del DDS: en futuras implementaciones deben establec-erse mecanismos más explícitos para que se incor-poren las opiniones de las comunidades escolares de todas las escuelas del municipio, actualmente es vago el planteamiento de que los integrantes de los consejos consulten o encuesten a los directores de las escuelas, es conveniente establecer en las metodologías y como parte del diseño institucional del COMUPASE procesos ordenados y articulados
para que los miembros de todas las comunidades escolares participen, este tema no es menor ya que en Chiapas se viven exclusiones sociales por razones de etnia, religión o diferencias políticas, además de que es común que los órganos de representación, incluyendo hasta los cabildos, dejen en cierto olvido o menosprecio a los habitantes de las comunidades diferentes a las cabeceras.
Por otra parte, las metodologías de la DEPE y del INED tienen como fortalezas la inclusión de perspec-tivas de derechos de los niños en su planteamiento metodológico, en ambos casos se sugiere la partici-pación de jóvenes en las discusiones de los COMU-PASE, lo cual es acorde a su derecho de participar y poder opinar en los temas que le incumben. En todos los casos se insiste sobre la gran importancia de me-jorar las condiciones de los niños en su educación; pero en las metodologías de la DEPE y del INED se plantean actividades que sí generan una reflexión mayor.
El planteamiento de trabajo del DDS es que el pre-senta mayores debilidades y no es recomendable su replicación si es que se quieren obtener resultados satisfactorios para disminuir la exclusión educativa y alcanzar procesos participativos democráticos y continuos. Esto no quiere decir que se deba excluir a esta institución de los procesos de fortalecimiento de los COMUPASE, por el contrario, son la instancia oficial para el registro de estos y, por tanto, lo que se recomienda es una buena coordinación interin-stitucional.
A continuación presentamos un cuadro resumen con las fortalezas y debilidades que observamos de las metodologías y resume los señalamientos anterior-mente argumentados.
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Instancia que diseñó e implementó la metodología
Fortalezas Debilidades
Dirección de Evaluación de Programas Estratégicos
- Enfoque en desarrollo de competencias- Contempla una sensibilización en dere-chos de los niños- La planeación parte de diagnósticos estructurados
- Necesidad de respaldo institucional desde un principio- Centralidad
Departamento de Desarrollo Social
- Formalidad- Experiencia
- Esquema de capacitación expositivo- Débil formación en derechos de los niños- Procesos de planeación débilmente articulados- Centralidad en el proceso participa-tivo
Innovación Educativa, A.C
- Proceso participativo desde las comu-nidades- Fundamentos de democracia participa-tiva- Derechos de la infancia: Participan jóvenes de secundaria y edu-cación media superior
- Intenso trabajo de conducción del proceso participativo- Necesidad de un respaldo institu-cional
Elaboración propia.
En el siguiente capítulo, presentamos la propuesta metodológica que se desprende del análisis presen-tado.
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Los Consejos de Participación Social en la Edu-cación son una apuesta importante del sistema educativo mexicano para construir mejores políticas educativas en cada uno de sus niveles – nacional, estatal, municipal o en las escuelas. UNICEF con-templó desde 2009 que los COMUPASE eran un área de oportunidad importante para fortalecer su estrategia e inclusión educativa en el estado de Chiapas, se observaba que era necesario fortalecer al programa “Todos a la Escuela” con otros actores y nuevas estrategias. Es así que se buscó y se alcanzó mediante un gran esfuerzo de negociación que la Secretaría de Educación del estado apoyará la idea de fortalecer los COMUPASE con una perspectiva de inclusión educativa y derechos de los niños.
En el documento se describieron y analizaron tres metodologías que se utilizaron en la estrategia, cada una de ellas tenía fortalezas y debilidades. La sis-tematización ha buscado discernir sobre cuáles son los elementos que permiten obtener mejores resul-tados para el objetivo planteado. Como resultado del análisis se definió una propuesta metodológica con siete puntos a seguir:
1) Que la metodología parta del reconocimiento de que los procesos de participación social son com-plejos, multidimensionales y heterogéneos por lo cual deben considerarse actividades con el tiempo suficiente para que los integrantes de los COMU-PASE desarrollen competencias para poder comu-nicarse y entenderse mejor.
2) Que el diseño institucional del COMUPASE debe permitir una buena articulación de diagnósticos y planes de trabajo, contemplando las diversas di-mensiones que afectan la calidad educativa y la exclusión.
3) Que los procesos participativos deben ser incluy-entes, de tal forma que se escuchen todas las voces y no se generen acciones impuestas por el grupo mayoritario o por la autoridad educativa o la políti-ca, para lo cual deben formarse competencias para que se faciliten los diálogos de manera ordenada.
4) Que debe contemplarse en el diseño metodológi-co e incluso en el diseño institucional (en términos de la integración del mismo consejo) la participación de todas las comunidades educativas del municipio, evitándose cualquier exclusión por razones de origen étnico, religioso, preferencia política y asegurándose de que se incorporen a las comunidades de las co-munidades alejadas a la cabecera municipal.
5) Que debe incluirse la participación de niños y jóvenes en los COMUPASE para que sus integrantes escuchen de viva voz la percepción que tienen el-los sobre la problemática que enfrentan y tomen en cuenta sus propuestas, pues es su derecho.
6) Que en la etapa formativa se contemplen ac-tividades para sensibilizar a los participantes en la importancia del cumplimiento de los derechos de los niños y las niñas y que esto incumbe a padres de familia y docentes, esta sensibilización tendrá la finalidad de que los proyectos de trabajo de los COMUPASE comiencen con acciones a nivel local para disminuir las condiciones de exclusión y vul-neración de derechos prevalecientes, y que no se conviertan los consejos en simples agencias para gestionar recursos a las autoridades municipales o del estado.
7) Que debe garantizarse que los consejos tengan relevancia en la definición de las políticas educati-vas municipales, sólo así se tendrá una motivación y continuidad de la participación social.
Consideramos que el Programa de Paz que se aplica en los municipios de Tumbalá, Tila, Ocosingo, Sa-banilla y Salto de Agua puede verse sustancial-mente beneficiado mediante el fortalecimiento de los COMUPASE; en este momento se cuenta con el apoyo de los presidentes municipales recién en-trantes para establecer políticas inclusivas locales, los COMUPASE pueden constituirse en instancias muy activas y promotoras de estas políticas.
Conclusiones y propuesta metodológica
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Bibliografía y documentos consultados
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Tenti, E. (2004). Notas sobre escuela y comu-nidad. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación. Consultado el 15 de marzo del 2011 en http://www.iipe-buenosaires.org.ar/pdfs/TentiFanfaninotaseducacion.pdf
UNICEF México (2010), Términos de Referen-cia (TORs) para Contratar un/a consultor/a nacional que, en el marco del Programa Con-junto de Prevención de conflictos, desarrollo de acuerdos y construcción de la paz en comuni-dades con personas internamente desplazadas en Chiapas, México (2009-2012), elabore un documento de análisis y sistematización de in-formación sobre la experiencia de los Consejos de Participación Social en la Educación impul-sados en el estado y un documento diagnós-tico sobre la situación de Exclusión Educativa en 5 municipios. México, Septiembre de 2010.
Ziccardi, Alicia (2004). Participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito local, México: Instituto de Investigaciones Sociales de la Uni-versidad Nacional Autónoma de México, Con-sejo Mexicano de Ciencias Sociales e Instituto Nacional de Desarrollo Social
Zurita Rivera, Úrsula (coord. acad.) (2006) Eval-uación de la Política de Participación Social en la Educación Básica, 2000 – 2006, México: FLACSO
Zurita Rivera, Ursula (2009). La participación social en las escuelas primarias del Distrito Federal, Colección Documentos de Trabajo, México: FLACSO.
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Alexis Cruz López Director de Evaluación de Programas EstratégicosOlivia Luna Ruiz Coordinadora de Programas Especiales y Compensatorios
Luz María Rubio NájeraResponsable del proyecto de integración y fortalecimiento de los COMUPASE en la Dirección de Evaluación de Pro-gramas Estratégicos
Joel Cruz López Jefe de Departamento de Desarrollo SocialJosé Antonio Meléndez Investigador de Innovación Educativa
Armando Rojas
Ex–Director de Evaluación de Programas Estratégicos y for-mador de la estrategia (Entrevistado en 2009 como parte de la Sistematización de la Iniciativa Todos los Niños a la Escuela)
Miguel Vázquez Arcos Secretario del Ayuntamiento de Salto de AguaPascual Méndez Cruz Regidor Agropecuario de Salto de AguaGuadalupe Solís Sánchez Presidente Municipal de TúmbalaJavier W. Solís Sánchez Profesor de TumbaláIsabel Velazco Peñate Directora del DIF municipal de Tumbalá
Eusebio López Gómez Director de la escuela Miguel Hidalgo y Costilla e integran-te del COMUPASE de Chalchihuitán
Josefa López Jiménez Maestra de primaria en ChalchihuitánBernabé Montero Supervisor escolar de la zona 019 en ChalchihuitánAlfonso Díaz Pérez Presidente Municipal en Larrainzar
Entrevistas
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Sobre la experiencia de los Consejos de Participación Social
en la Educación impulsados en el estado.
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