Anexo 3 Estudios de caso - cinu.mx Final.pdf · Estudio N° 3 La situación de los recursos...

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Anexos

Anexo 3Estudios de caso

Estudio N° Título

Estudio N° 1 Evaluación de un programa de recambio de artefactos que combustionan a leña por tecnologíasmás eficientes en Temuco y Padre las Casas

Estudio N° 2 Implementación de cargos al uso del agua en Brasil. El caso de la cuenca del río Paraíba do Sul

Estudio N° 3 La situación de los recursos hídricos en México y el contexto institucional de la eficiencia en suaprovechamiento

Estudio N° 4 Mejoramiento del uso de los recursos en la industria avícola de Paraguay

Estudio N° 5 La evolución y regulación de la salmonicultura en el Sur de Chile

Estudio N° 6 El Programa Nacional de Recambio de Ampolletas en Chile

Estudio N° 7 Biocombustibles en Argentina: Eficiencia, competitividad y sostenibilidad

Estudio N° 8 Desafíos para el aprovechamiento de las energías renovables en Argentina

Estudio N° 9 Aprovechamiento energético en México

Estudio N° 10 Biocombustibles e impactos indirectos en el uso del suelo en Brasil

Estudio N° 11 Los casos de certificación de la producción de arroz y la hortifruticultura en Uruguay

Estudio N° 12 Agroforestería en Paraguay : Desarrollo sustentable y socialmente inclusivo

Estudio N° 13 Estudio regional: Eficiencia, intensidad de emisiones y comercio internacional

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INFORME PNUMA/RED MERCOSUR EFICIENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS EN AMÉRICA LATINA:

PERSPECTIVAS E IMPLICANCIAS ECONÓMICAS

Estudio Regional: EFICIENCIA, INTENSIDAD DE EMISIONES Y COMERCIO

INTERNACIONAL

Carlos Eduardo Frickmann Young (Instituto de Economia, UFRJ/Red Mercosur) Luiza Maia de Castro (Programa de Planejamento Energético e Ambiental,

UFRJ/Red Mercosur) Leonardo Gonzaga Faveret (Instituto de Economia, UFRJ/Red Mercosur)

Marzo 2010

1. Introducción: el debate sobre comercio y medio ambiente

La relación entre el comercio internacional y las cuestiones ambientales no es sencilla. Como lo señalan Munasinghe y otros (2006), las hipótesis sobre el vínculo entre comercio y medio ambiente pueden dividirse en dos grupos: ―Por un lado, existe la posibilidad de que los países con estándares ambientales más bajos podrían desarrollar ventajas comparativas en industrias sucias. Esto está asociado con la llamada hipótesis del refugio de la contaminación. Desde otra perspectiva, existe la posibilidad de que, imponiendo controles y regulaciones ambientales de manera tal de evitar la especialización intensiva en contaminación, un país podría generarse costos adicionales y de esta manera perder competitividad en los mercados internacionales‖ (Munasinghe y otros 2006, pág. 65). Entre los argumentos más importantes presentados habitualmente para justificar la existencia de una tendencia intrínseca a mejorar las cuestiones ambientales como resultado de la liberalización comercial, se pueden nombrar los siguientes:

- Una mayor competencia tendría que llevar al cierre de empresas ineficientes que a su vez son más propensas a ser ambientalmente nocivas.

- La eliminación de subsidios y otros incentivos a sectores intensivos en energía constituye un incentivo a incrementar la eficiencia y reducir el consumo de energía, y por ello, disminuye la cantidad de emisiones y la contaminación.

- La reducción de barreras al comercio beneficiaría a las importaciones de equipamiento moderno y de última generación que responden a estándares ambientales más estrictos, adoptados en países desarrollados.

267

- Los mercados de exportación están sujetos a presiones de los consumidores que tienen una preocupación más grande sobre los estándares ambientales de los productos que compran.

Como se señala en un documento de la Organización Mundial del Comercio (OMC), existe la creencia de que, bajo circunstancias ―ideales‖, la promoción del libre mercado es también una política pro ambiente, ―en el mejor de los mundos, los gobiernos usarían políticas ambientalmente correctas para internalizar los costos ambientales de producción y consumo –el ―principio de contaminante paga‖. (…) en este mundo idealizado, la liberalización del comercio aumentaría sin ambigüedad alguna, el bienestar‖ (Nordström y Vaughan 1999, p.2). Sin embargo, hay muchos especialistas que argumentan lo contrario. Los estándares ambientales son más débiles en los países en desarrollo, estimulando así una tendencia hacia la especialización en industrias intensivas en contaminación en esos países (ver, por ejemplo, Leonard, 1988, y Weil y otros, 1990). La evidencia empírica muestra que en los países en desarrollo las industrias contaminantes se han expandido más rápido que el promedio de toda la industria (Lucas y otros, 1992; Low and Yeats, 1992). Lo anterior sugiere que la dependencia de las exportaciones basadas en recursos naturales o en sectores intensivos en contaminación es un problema estructural en los países en desarrollo. Se relaciona con una asimetría inherente en los mercados internacionales, asociada a la apropiación desigual de los beneficios del progreso técnico. Este argumento va en línea con estudios previos que han mostrado que los países de América Latina están concentrando crecientemente sus exportaciones en recursos naturales o bienes industriales caracterizados por un potencial relativamente alto de intensidad en emisiones de sus respectivos procesos de producción (Young, 1998; Young y Lustosa, 2001 y 2002; Munansinghe y otros, 2006). Pero existe también evidencia a favor de la idea de que las empresas orientadas a la exportación y/o de capital extranjero tienen a considerar más seriamente las ventajas competitivas de las innovaciones ambientales, que las firmas orientadas al mercado interno y/o de capital doméstico, debido a los estándares ambientales más altos y las presiones del mercado internacional (Young y Lustosa, 2001; Podcameni, 2007). Esto se relaciona con el papel de las innovaciones, que sistemáticamente cambian la relación efectiva entre producción y costos de control ambiental. De acuerdo a estos estudios empíricos, las firmas con inserción internacional tienen a preocuparse más de las cuestiones ambientales y a invertir más en ―limpiar‖ sus procesos productivos. Esto es compatible con la hipótesis de que el proceso de apertura de comercio y capitales tiende a motivar la adopción de prácticas y productos menos contaminantes (Young y otros 2009). La cuestión deviene más compleja si se considera que la heterogeneidad estructural es una de las características más notables del desarrollo de América Latina y que también se refleja en la eficiencia en el uso de los recursos. Esto significa que la eficiencia en el uso de los recursos varía entre sectores, pero también entre países y regiones dentro de un mismo país, entre distintos tamaños de firmas, y mercados (doméstico o internacional, etc). Los estudios empíricos son cruciales para entender cómo la eficiencia en el uso de recursos se ve influenciada por cambios en el comercio internacional. El objetivo de este

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documento es contribuir a este debate, observando las tendencias recientes en América Latina y en especial, verificando si las exportaciones siguen siendo más o menos dependientes de los recursos naturales o los bienes intensivos en contaminación.

2. Metodología

A efectos de testear las tendencias en el comercio en América Latina se realizaron dos conjuntos de ejercicios, utilizando la base de datos de TRADECAN 20091. El primero examinó la participación de bienes primarios basados en recursos naturales en el total de las exportaciones de América Latina y su evolución en años recientes. Se consideraron productos basados en recursos naturales a aquellos productos no procesados de los sectores agrícola y minero. El período elegido para el análisis fue 1985-2007, y el análisis se desarrolló para los siguientes grupos y países:

- América Latina.

- Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay).

- Argentina.

- Brasil.

- Chile.

- México. El segundo conjunto de ejercicios midió la especialización de los bienes industriales intensivos en contaminación. Para ello, se combinaron las estadísticas de exportaciones industriales de TRADECAN 2009 con índices de contaminación potencial del Sistema de Proyección de Contaminación Industrial -cuyas siglas en inglés son IPPS- (Hettige y otros 1994), una iniciativa del Banco Mundial e investigadores para la evaluación de la contaminación potencial de las actividades industriales. El IPPS fue creado utilizando datos de producción y emisiones de 200.000 plantas industriales en Estados Unidos (año base 1987) obtenida por la Agencia Norteamericana de Protección Ambiental (US-EPA) junto a estimados de intensidad sectorial de contaminación (contaminación por unidad de actividad). El uso de los coeficientes IPPS asume que no existen diferencias técnicas significativas entre los sectores productivos de Estados Unidos y los de los países de América Latina (por lo menos en términos de emisión promedio por unidad de producto). Entonces, considerando que el grado de tratamiento de emisiones efectivo en América Latina es desconocido, es muy probable que surjan errores de la aplicación de los coeficientes del IPPS. Además, dado que el denominador está expresado en términos monetarios (valor de producción), existe un supuesto adicional de que las estructuras de precios relativos en ambos países es la misma, lo que es muy improbable en términos reales. Finalmente, existe el problema de traducir la clasificación de los coeficientes IPPS a la clasificación de TRADECAN –se requirieron ajuste específicos para ello, pero consideramos que los errores inducidos por dichos cambios son menores y no afectan las principales tendencias.

1 TRADECAN 2009 es un conjunto de herramientas computacionales para analizar los datos de comercio

internacional, desarrollado por la CEPAL y el Banco Mundial. El acceso a TRADECAN 2009 fue generosamente brindado por CEPAL para el presente estudio.

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A pesar de estos problemas, los coeficientes de IPPS pueden ser una guía útil para clasificar a los sectores industriales en términos de sus potenciales emisiones2 . Dada su simplicidad y la ausencia de sistemas alternativos para la clasificación de la contaminación industrial según las actividades económicas, el IPPS ha sido usado frecuentemente como una Proxy de la intensidad de contaminación industrial en los países en desarrollo3. El índice IPPS expresa la intensidad de producto contaminante para seis tipos de contaminantes del aire (SO2, NO2, CO, componentes orgánicos volátiles –COV, materia fina particulada- PM10, partículas totales PT), tres tipos de contaminantes del agua (demanda bioquímica orgánica –BOD, sólidos suspendidos totales– SST, y metales) y metales dispuestos en terrenos rellenados. Existe también un agregado Intensidad tóxica humana aguda lineal (ILITHA), utilizado en este análisis como una síntesis de los parámetros de contaminación. Los coeficientes de intensidad de contaminación se expresan como emisiones por unidad de valor de producción (emisiones divididas por el valor del producto total). Cabe aclarar que la Agencia Ambiental de Estados Unidos (US-EPA) sólo considera para el cálculo de los coeficientes IPPS a los establecimientos que hubieran reportado emisiones. Consecuentemente, las intensidades en emisiones obtenidas en base a estos datos son sesgadas, ya que las unidades industriales con un patrón de emisiones relativamente bajas se excluyeron de la muestra. El IPPS ofrece dos tipos de estimaciones de coeficientes para sobrellevar este problema:

- Intercuartil: considera sólo la información por unidades industriales ubicadas en el segundo y tercer cuartil, ordenadas por el volumen de emisiones.

- Límite inferior: sigue la hipótesis de que las instalaciones que no han informado emisiones no tienen emisiones (se les asignó cero emisiones).

En el presente estudio, los coeficientes de límite inferior fueron considerados más apropiados para la estimación del desempeño ambiental de la industria en la región. La razón para ello es que el sesgo en los coeficientes de límite inferior es conocido –las emisiones son siempre subestimadas- mientras no es posible supervisar si los coeficientes intercuartiles sobreestiman o subestiman las emisiones reales, volviendo más difícil el problema de la interpretación de los resultados. Para los ejercicios de contaminación industrial, se utilizaron para el análisis el mismo período y los mismos grupos/países descriptos anteriormente.

2 Para más detalles sobre la construcción de la base de datos IPPS, ver Hettige y otros (2004).

3 Por ejemplo, ver Young y Lustosa (2001) para la experiencia de Brasil.

270

3. Resultados

a. Cambios en el tiempo

En la primera mitad del período (1988-1997), hubo una reducción relativa de la dependencia de commodities basadas en recursos naturales (Figura 1), y las exportaciones industriales más dinámicas se basaron en productos con un potencial menos contaminante (Figura 2).

Figura 1 Exportaciones de bienes primarios como % de las exportaciones totales

América Latina, 1988-1997

0%

5%

10%

15%

20%

25%

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40%

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19881989

19901991

19921993

19941995

19961997

Expo. Primarias/Exp.Totales

Fuente: Elaboración propia en base a TRADECAN.

Figura 2

Evolución de las exportaciones según grupo de potencial contaminante América Latina, 1988-1997 (1998=100)

0

50

100

150

200

250

300

350

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Alto potencial cont.

Medio Potencial cont.

Bajo Potencial cont.

271

Fuente: Elaboración propia en base a TRADECAN y IPPS.

Este período coincide con el optimismo sobre las consecuencias de las reformas económicas pro-mercado en la región, incluyendo las ganancias en eficiencia originadas en la remoción de las barreras al comercio y el capital y en otras distorsiones del mercado que protegían sectores con baja productividad y empresas que utilizaban recursos de una manera económicamente ineficiente. Por ejemplo, los subsidios y la falta de competencia externa hubieran desincentivado el uso eficiente de la energía, llegando a una generación de emisiones asociada a ese pobre uso de recursos energéticos. Cuando se quitaron esas distorsiones, el argumento era que los menos eficientes serían ―retirados‖ del mercado, incluyendo aquellas empresas y sectores que no pudieran adaptarse en términos de adquirir nuevo equipamiento y procesos de producción que son, simultáneamente, más productivos y económicos en el uso de insumos, siendo ambientalmente ―más limpios‖. Sin embargo, más recientemente (1998-2007), se observa un cambio en esta tendencia, en la cual los países latinoamericanos se vuelven más dependientes de los commodities basados en recursos naturales (Fig. 3) y productos industriales con un potencial de contaminación más alto (Fig. 4).

Figura 3 Exportaciones de bienes primarios como porcentaje del total de exportaciones

América Latina 1998-2007

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Expo. Primarias/Exp.Totales


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Figura 4 Evolución de las exportaciones según grupo de potencial contaminante

América Latina 1998-2007 (1998=100)

0

50

100

150

200

250

300

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Alto potencial cont.

Medio Potencial cont.

Bajo Potencial cont.


La clara tendencia hacia la dependencia creciente en exportaciones de bienes primarios se fue acelerando en los años 2000, y puede asociarse a una hipótesis de la desindustrialización. Ello indica que el proceso de liberalización que comenzó en los años noventa, junto al auge de los precios de los commodities en los años 2000, llevó a un cambio estructural en la región, volviendo a una posición en la cual el dinamismo en los mercados externos se basa en las ventas directas de recursos naturales. Otro resultado que causa preocupación es que la importancia relativa de los sectores industriales intensivos en emisiones vuelve a crecer. En los años noventa, se observó una clara tendencia de disminución del ILITHA para el promedio de las exportaciones industriales latinoamericanas. Sin embargo, a principio de los años 2000, la participación de las exportaciones latinoamericanas de bienes primarios se incrementa. Por ello, aunque la participación total de las exportaciones industriales disminuyó, la participación relativa de los bienes potencialmente intensivos en contaminación se ha incrementado durante el período. Ello indica que América Latina se ha especializado en proveer bienes industriales potencialmente intensivos en contaminación en los años recientes, compensando parcialmente las reducciones observadas en los años noventa. Combinando ambos resultados, los años 2000 han sido un período en el que las exportaciones latinoamericanas fueron moviéndose hacia una competitividad basada en el agotamiento de la base de recursos naturales, en vez de una base de competitividad dinámica donde el aumento del comercio provendrían del progreso técnico y la innovación. Esta cuestión es particularmente problemática ya que los consumidores de los países desarrollados están tomando consciencia de las huellas ecológicas de los bienes

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que compran, y la posición de América Latina parece crecientemente más frágil si esta toma de consciencia se refleja en barreras al comercio u otras restricciones sobre productos considerados como contaminantes. Este resultado podría ser compatible con la hipótesis de que los países en desarrollo tienden a concentrarse en industrias relativamente ―sucias‖ que se vuelven menos competitivas en los países desarrollados debido a controles ambientales más estrictos. Resulta interesante analizar el por qué de ello. Las posibles causas son:

- Precios más elevados de los commodities debido al boom en la economía mundial que garantizó la expansión de sectores basados en ventajas comparativas absolutas, especialmente recursos naturales baratos o controles ambientales menos restrictivos o efectivos.

- La falta de planificación en el proceso de apertura económica limitó a las actividades locales con potencial de alta innovación y baja contaminación, que no eran ineficientes pero tienen menos ventajas comparativas absolutas y por lo tanto no podían competir con productores extranjeros, especialmente cuando el beneficio posterior de la mano de obra muy barata, la protección gubernamental (por ejemplo, asegurando un bajo costo del crédito), gran escala y otras ventajas.

- El problema se agravó por la sobrevaluación del tipo de cambio en muchas economías latinoamericanas (enfermedad holandesa), debido a la oferta creciente de moneda extranjera garantizada por la expansión de sectores basados en ventajas comparativas absolutas. Estos sectores pueden absorber pérdidas de competitividad por una apreciación de la moneda local que resulta del incremento de los precios internacionales de los commodities; otros sectores industriales más intensivos en conocimiento pierden competitividad, en cambio.

- Fallas en la política pública, ya que los gobiernos latinoamericanos no reconocen todavía los problemas que trae aparejado el crecimiento económico basado en el agotamiento de recursos y la degradación ambiental a la sociedad.De hecho, muchas políticas públicas han apoyado fuertemente la expansión de los commodities basados en el uso de recursos naturales y productos industriales con alto potencial contaminante ya que buscan maximizar los retornos de corto plazo.

b. Diferencias entre países Como se señaló anteriormente, América Latina se caracteriza por su heterogeneidad estructural, lo cual implica que los resultados varían entre países y sectores. Esta subsección presenta los resultados para la región del Mercosur, y los resultados individuales para cada uno de los países considerados: Brasil, Argentina, México y Chile. La Figura 5 presenta los resultados para el Mercosur. Se observa una clara tendencia a una dependencia creciente en bienes primarios e intensivos en contaminación, resultado similar al obtenido para América Latina. La principal diferencia es que el incremento en la toxicidad potencial de las exportaciones industriales se ha acentuado aún más. Ello constituye una clara evidencia de que las exportaciones del Mercosur se están especializando en productos industriales potencialmente ―sucios‖.

274

Figura 5 Participación de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio de ILITHA

para las exportaciones industriales MERCOSUR 1985-2007

Mercosur

0

2

4

6

8

10

12

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

To

xic

idad

Po

ten

cia

l B

ien

es I

nd

ustr

iale

s

0%

5%

10%

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25%

30%

35%

Bie

nes P

rimario

s (%

Exp

o T

ota

les)

Toxicidad potencial Expo. Ind. Expo Primarias/Expo Total

Fuente: Elaboración propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

Los resultados para el Mercosur están fuertemente influenciados por la evolución de las exportaciones brasileñas. La Figura 6 muestra que las exportaciones industriales de Brasil son crecientemente más intensivas en emisiones, confirmando así la tendencia identificada en estudios empíricos previos que analizaron el mismo problema hasta mediados de los años noventa (Young 1998; Young and Lustosa 2001).

275

Figura 6 Participación de los bienes primarios en el total de exportaciones y promedio de ILITHA

para las exportaciones industriales Brasil, 1985-2007

Brasil

0

2

4

6

8

10

12

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

To

xic

idad

Po

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cia

Bie

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iale

s

0%

5%

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15%

20%

25%

30%

35%

Bie

nes P

rim.(%

Exp

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Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Prim/Expo Totales


Este proceso podría haber sido contrarrestado por los ahorros en emisiones generados por la rápida expansión de las importaciones desde los años noventa. Al ser producidos en el exterior, se verificó la anulación de las emisiones asociadas con la expansión de bienes importados. Sin embargo, cabe notar que este efecto de compensación fue muy atenuado por la composición de la canasta de bienes importados, comparada con las exportaciones. El crecimiento de las importaciones industriales se concentró en actividades relativamente limpias, en especial aquellas con alta intensidad en tecnología (electrónica, por ejemplo), mientras la estructura de las exportaciones industriales se mantuvo asociada a sectores más intensivos en emisiones. Por ello, la reducción de las emisiones potenciales en la industria brasileña causada por el incremento en las importaciones fue limitada frente a lo que hubiera ocurrido de haberse concentrado dichas importaciones en actividades ―más sucias‖ (bienes intermedios, por ejemplo). La Figura 7 presenta los resultados para Argentina, donde se registra una toxicidad potencial decreciente para las exportaciones industriales. Ello está asociado probablemente al proceso de liberalización que implicó una canasta de bienes exportados menos intensiva en bienes intermedios, clasificados entre los de mayor potencial contaminante. Otro aspecto interesante es que la dependencia en exportaciones primarias decreció. Todo lo anterior configura un patrón diferente al de los demás países.

276

Figura 7

Participación de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio ILITHA para exportaciones industriales

Argentina, 1985-2007

Argentina

0

2

4

6

8

10

12

14

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

To

xic

idad

Po

ten

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l B

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5%

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40%

45%

50%

Bie

nes P

rim (%

de E

xp

o T

ota

les)

Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Prim./Expo Totales


En la Figura 8 se presentan los resultados para México. Hasta los años noventa, el caso de México presenta un patrón similar al de Argentina, ya que se observa una clara tendencia declinante tanto en lasemisiones potenciales de la industria como en la participación de las exportaciones primarias. Esto se encuentra relacionado con la participación creciente de las maquiladoras en las exportaciones industriales, combinado con la retracción de la industria pesada (bienes intermedios y de capital). Sin embargo, es interesante notar que en los años 2000 hay una clara reversión de tendencias, indicando un cambio estructural en las exportaciones de México y una fuerte dependencia en bienes primarios y exportaciones industriales de alto potencial contaminante.

277

Figura 8 Participación de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio ILITHA

para exportaciones industriales México, 1998-2007

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

To

xic

idad

Po

ten

cia

l B

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es I

nd

ustr

iale

s

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Bie

nes P

rimario

s (%

de E

xp

o T

ota

les)

Toxicidad Potencial Expo Industriales Bienes Prim./Expo. Totales

Fuente: Elaboración propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS

La Figura 9 presenta los resultados para Chile. Dicho país muestra la mayor dependencia de bienes primarios del grupo. Su participación en las exportaciones totales alcanzó el 80% en 2007, mucho más que los demás países. Es también el país para el cual el indicador de intensidad potencial en emisiones (según el índice ILITHA) alcanza valores más altos. Ello es consecuencia de la especialización de la economía chilena en algunos nichos de mercados de commodities (minerales, pesca, frutas) y también la fuerte dependencia de las exportaciones industriales respecto de la cadena productiva del cobre.

278

Figura 9

Participación de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio ILITHA para exportaciones industriales

Chile, 1998-2007

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

To

xic

idad

Po

ten

cia

l B

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es I

nd

ustr

iale

s

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Bie

nes P

rim (%

de E

xp

o T

ota

les)

Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Prim/Expo Totales


Se realizaron ejercicios similares utilizando otros parámetros de potencial contaminación de la base de datos IPPS de manera de testear la robustez de los resultados. Las Figuras 10, 11 y 12 presentan los resultados para los contaminantes del agua, respectivamente contaminación por metales tóxicos, materia orgánica en emisiones de agua (medidas por la demanda bioquímica de oxígeno- BOD) y sólidos suspendidos totales (SST) en el agua. Las Figuras 13, 14 y 15 presentan los resultados para los contaminantes del aire: CO, SO2 y NO2, respectivamente. Se percibieron algunas pequeñas diferencias, como por ejemplo que las exportaciones industriales brasileñas son más intensivas en contaminación por metales tóxicos y SST, mientras la industria chilena tiene el valor más alto para BOD). De todos modos, no se registran cambios significativos para el análisis en conjunto: Brasil y Chile presentan peores resultados que Argentina y México a la vez que presentan una tendencia reciente hacia la especialización creciente en bienes industriales relativamente intensivos en contaminación.

279

Figura 10

Intensidad potencial de contaminación por metales tóxicos en las exportaciones de América Latina, 1985-2007

Contaminación por Metales Tóxicos (Límite Inf Total/Exp. Industriales)

0

50

100

150

200

250

300

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1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23

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/ 1

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$ m

illó

n

Argentina Brasil Chile Mexico


Figura 11 Intensidad potencial de BOD en las exportaciones en América Latina, 1985-2007

BOD Limite Inferior/Expo. Industriales

0

400

800

1.200

1.600

2.000

1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23

Kg

/ 1

987 U

S$ m

illo

n

Argentina Brasil Chile Mexico Fuente: Elaboración propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

280

Figura 12

Intensidad potencial de sólidos suspendidos totales (SST) en las exportaciones en América Latina, 1985-2007

SST Lim Inf / Exportaciones Industriales

0

2.000

4.000

6.000

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10.000

12.000

14.000

16.000

1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23

Kg

/ 1

987

US

$ m

illo

n

Argentina Brasil Chile Mexico

Fuente: Elaboración propia en base a Tradecan 2009 y IPPS.

Figura 13

Intensidad potencial de CO en las exportaciones de América Latina, 1985-2007

CO / Exportaciones Industriales

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

4.500

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

Kg

/ 1

987 U

S$ m

illó

n)

Mercosul Latin America Mexico Argentina Chile Brasil


281

Figura 14

Intensidad de SO2 en las Exportaciones de América Latina, 1985-2007

SO2 / Exportaciones Industriales

0

4.000

8.000

12.000

16.000

20.000

24.000

28.000

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

Kg

/ 1

987 U

S$ m

illo

n)

Brazil Chile Argentina Mexico Latin America Mercosul

Fuente: Elaboración propia en base a Tradecan 2009 y IPPS

Figura 15 Intensidad potencial de NO2 en las Exportaciones de América Latina, 1985-2007

NO2 / Exportaciones Industriales

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

Kg

/ 1

987 U

S$ m

illio

n)

Brazil Chile Argentina Mexico Latin America Mercosul


282

c. Diferencias entre sectores A nivel sectorial, resulta interesante observar cuáles son los productos responsables del incremento en la participación de productos de mayor potencial contaminante. En términos generales, se percibió que un número relativamente pequeño de productos son responsables de la gran parte de las emisiones potenciales. Los cuadros presentados en esta sección muestran el porcentaje de los principales productos entre aquellos considerados de alto potencial contaminante, por país. Los bienes intermedios son los más presentes en las listas: químicos, pulpa y papel, madera, productos asociados a la industria metalúrgica. Se incluyen también algunos bienes de capital (maquinaria, como por ejemplo partes de bombas y motores) pero su participación es relativamente menor si se compara con los bienes intermedios. Se perciben también diferencias entre países. Brasil tiene la estructura exportadora más diversificada, pero son sólo diez los productos que explican el 60% de las emisiones potenciales totales. México presenta una situación similar, con nueve productos que explican casi los dos tercios de las emisiones potenciales. En Argentina, el petróleo y sus derivados dominan el índice de toxicidad. Finalmente, Chile presenta los valores más concentrados, con sólo 6 productos explicando alrededor del 70% de las emisiones potenciales, básicamente del complejo de madera, pulpa y papel. Esto demuestra que un número relativamente reducido de sectores sería el responsable de la mayoría de los problemas de contaminación industrial. Asimismo, estos sectores tienden a ser intensivos en capital, con pocos efectos en el empleo. Por ello, eventuales costos económicos provenientes de ajustar hacia mejores estándares ambientales y mejoras en la eficiencia en el uso de recursos no deberían extenderse hacia la economía, pero se concentrarían en algunos sectores, y sus efectos sobre el empleo –si los hubiera- serían muy reducidos.

283

Cuadro 1

Productos con mayor contribución en el índice de toxicidad de las exportaciones industriales. Brasil, 1998-2007

BRASIL 1998 1999 2001 2003 2005 2007

248 Madera trabajada simplemente y traviesas de Madera para vias ferreas;

2,27% 3,70% 5,00% 7,20% 6,04% 4,29%

251 Pasta y desperdicios de papel; 11,38% 14,16% 13,46% 10,89% 8,63% 10,51%

512 Alcoholes, fenoles, fenol-alcoholes y sus derivados;

1,06% 0,99% 1,11% 1,55% 3,05% 4,42%

583 Monofilamentos, varillas, bastones y perfiles tratados o no de plásticos;

4,28% 4,59% 4,33% 3,71% 3,73% 4,60%

641 Papel y cartón; 7,88% 8,01% 6,83% 5,90% 4,09% 4,08%

671 Arrabio, fundición especular, hierro esponjoso, granallas y polvo de hierro o acero, ferroaleaciones;

4,66% 4,03% 3,89% 4,79% 7,52% 8,74%

672 Lingotes y otras formas primarias de hierro o acero;

8,42% 6,79% 6,02% 7,66% 9,46% 8,57%

674 Prod laminados planos, de hierro o de acero no aleado;

3,86% 2,99% 2,45% 3,82% 5,49% 6,08%

713 Motores de combustion interna, de émbolo, y sus partes;

9,86% 9,24% 8,64% 8,19% 7,70% 7,61%

743 Bombas (ex. Bombas para liquidos), compresores y ventiladores;

4,71% 4,91% 4,68% 3,61% 2,73% 2,87%

Porcentaje de participación entre los más contaminantes

58,39% 59,42% 56,41% 57,34% 58,45% 61,78%

Fuente: Elaboración propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS

Cuadro 2

Productos con mayor contribución en el índice de toxicidad de las exportaciones industriales. Argentina, 1998-2007

ARGENTINA 1998 1999 2001 2003 2005 2007

061 Azúcares, melaza y miel; 4,04% 2,79% 3,21% 2,58% 2,54% 3,65%

334 Productos deriv del petróleo refinados; 13,39% 15,64% 22,18% 27,38% 29,14% 0,31%

511 hidrocarbuos, n.e.p .y sus derivados halogenados

2,26% 2,50% 2,60% 3,62% 3,82% 4,92%

583 Monofilamentos, varillas, bastones y perfiles tratados o no, de plásticos;

6,89% 7,63% 10,02% 9,35% 9,05% 12,24%

591 Insecticidas, herbicidas, desinfectantes y otros.;

3,18% 3,34% 3,25% 3,61% 3,03% 4,19%

598 Productos químicos diversos, n.e.p.; 2,61% 2,73% 2,14% 1,49% 1,62% 3,24%

641 Papel y cartón; 2,46% 2,47% 2,37% 3,32% 2,91% 3,53%

642 Papel y cartones recortados; 3,38% 3,42% 2,90% 2,65% 2,13% 3,46%

674 Productos laminados planos, de hierro o acero no aleado, enchapadosl;

4,20% 4,07% 4,11% 4,62% 4,45% 4,00%

678 Alambre de hierro o acero; 6,94% 5,73% 5,44% 5,89% 6,50% 12,49%

713 Motores de combustion interna, de émbolo y sus partes y piezas, n.e.p.;

8,68% 6,99% 3,76% 2,81% 3,22% 4,90%


58,02% 57,33% 61,98% 67,32% 68,42% 56,94%

284


Cuadro 3

Productos con mayor contribución en el índice de toxicidad de las exportaciones industriales. México, 1998-2007

MEXICO 1998 1999 2001 2003 2005 2007

583 Monofilamentos, varillas, bastones y perfiles tratados o no, de plásticos; 3,71% 4,05% 4,49% 3,98% 3,83% 4,21%

642 Papel y cartones recortados; 3,19% 3,53% 3,73% 3,98% 3,09% 3,26%

672 Lingotes y otras formas primarias de hierro o acero; 2,97% 2,41% 1,97% 3,11% 6,17% 5,82%

678 Alambre de hierro o acero; 2,29% 1,75% 1,77% 1,98% 2,64% 3,18%

713 Motores de combustion interna, de émbolo y sus partes y piezas, n.e.p; 21,87% 21,76% 19,62% 18,48% 18,09% 17,43%

716 Aparatos eléctricos rotativos y sus partes y piezas, nep.; 12,11% 12,72% 12,26% 10,89% 9,04% 9,34%

741 Equipo de calefacción y refrigeración y sus partes y piezas nep; 7,65% 8,23% 8,56% 8,23% 6,84% 8,20%

743 Bombas (ex. Bombas para liquidos), compresores y ventiladores; 6,08% 6,91% 8,08% 7,89% 7,26% 8,27%

744 Equipos metálicos de manipulación y sus partes y piezas nep; 3,97% 4,37% 4,38% 4,14% 2,81% 3,43%

Porcentaje de participación entre los más contaminantes 63,83% 65,73% 64,86% 62,69% 59,77% 63,14%


Cuadro 4

Productos con mayor contribución en el índice de toxicidad de las exportaciones industriales. Chile, 1998-2007

CHILE 1998 1999 2001 2003 2005 2007

248 Madera trabajada simplemente y traviesas de Madera para vias ferreas;

8,35% 11,03% 13,15% 20,45% 20,26% 13,94%

251 Pasta y desperdicios de papel; 33,03% 34,11% 28,96% 23,64% 19,11% 25,13%

512 Alcoholes, fenoles, fenol-alcoholes y sus derivados;

7,75% 6,77% 8,01% 7,27% 9,36% 10,84%

522 Elementos químicos inorgánicos, óxidos y halogenuros;

6,32% 4,77% 4,14% 3,73% 5,13% 6,49%

641 Papel y cartón; 10,26% 10,84% 11,17% 11,01% 9,15% 8,16%

671 Arrabio, fundición especular, hierro esponjoso, granallas y polvo de hierro o acero, ferroaleaciones;

0,65% 0,34% 0,24% 0,75% 4,19% 6,44%


66,36% 67,85% 65,67% 66,86% 67,19% 71,00%


285

4. Conclusiones

Los resultados de este estudio de caso confirman la hipótesis de que los países latinoamericanos están concentrando crecientemente sus exportaciones en recursos naturales o bienes industriales caracterizados por un potencial relativamente alto de contaminación asociada a sus procesos productivos. Es más, se observó una clara tendencia a la aceleración de este proceso desde fines de los años noventa. Los resultados muestran también que la intensidad en el uso de los recursos naturales varía entre países, siendo Brasil el de mayor participación de las exportaciones industriales y también el más diversificado, mientras Chile es el más dependiente de sus recursos naturales en su patrón exportador. Asimismo, el problema se concentra en un número relativamente pequeño de sectores responsables de la gran parte de las emisiones potenciales. Las limitaciones metodológicas y las hipótesis involucradas en el presente ejercicio exigen una lectura muy atenta y cuidadosa de los resultados. La ausencia de datos exactos sobre emisiones y otros indicadores de eficiencia en el uso de los recursos naturales presentan un importante obstáculo para la comprensión de los procesos reales, y por consiguiente, para la implementación de políticas más efectivas para lograr la sostenibildad.

286

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288



Estudio N° 1

EVALUACIÓN DE UN PROGRAMA DE RECAMBIO DE ARTEFACTOS

QUE COMBUSTIONAN A LEÑA POR TECNOLOGÍAS MÁS EFICIENTES

EN TEMUCO Y PADRE LAS CASAS4

Walter Gómez, Departamento de Ingeniería Matemática, Universidad de La Frontera,

Chile Carlos Chávez, Departamento de Economía, Universidad de Concepción, Chile

Sandra Briceño, Comisión Nacional del Medio Ambiente de Chile (CONAMA)

Diciembre 2009

1. Introducción En este documento se aborda un caso prospectivo de estudio como parte del informe sobre Eficiencia en el uso de recursos en América Latina El estudio de caso se refiere al problema del deterioro de la calidad del aire en ciudades del centro-sur de Chile producto de las emisiones de material particulado generadas en los hogares por el uso masivo de leña como fuente de energía. Específicamente, se estudia la estrategia del recambio de equipos que combustionan leña en los hogares, que es una de las medidas principales propuestas por la autoridad ambiental y se pretende implementar en el corto y mediano plazo. El caso de estudio se enfocó en responder algunas interrogantes, a saber:

- ¿Qué impacto desde el punto de vista socio-económico y ambiental genera el uso masivo de leña como fuente de combustible en zonas urbanas?

- ¿Qué factores tecnológicos y regulatorios inciden y, de qué manera, en el problema de contaminación de aire asociado?

- ¿Cuáles son los aspectos de diseño y la información claves para generar de manera costo-eficiente un recambio de tecnología de combustión de leña en zonas urbanas?

- ¿Es el recambio tecnológico una política adecuada para combatir el problema de contaminación por material particulado esbozado?

4 Se agradece la información provista en una entrevista por Rocío Toro Rodríguez, Jefa Área de Control de la

Contaminación, Comisión Nacional de Medioambiente de Chile (CONAMA) Araucania, Temuco. Las opiniones incluidas en este estudio de caso son de exclusiva responsabilidad de los autores y reflejan únicamente sus propios puntos de vista y no necesariamente los de las fuentes citadas.

289

Este análisis de caso se basa en información científica e informes técnicos existentes sobre el tema, y se utilizaron datos e información pública que brinda la Comisión Nacional del Medio Ambiente de Chile (CONAMA) u otros organismos involucrados con la temática. La contaminación atmosférica por material particulado proveniente de la combustión de leña en hogares, se ha instaurado en los últimos años como uno de los problemas ambientales más graves, y de difícil solución, en las zonas urbanas del centro-sur de Chile.5 Varios factores se combinan para generar este problema. Por una parte, la leña constituye la principal fuente de energía para calefaccionar y/o cocinar en muchos hogares en esta zona, por lo que su uso es realmente masivo. Por otra parte, la tecnología de los equipos de combustión leña usados no está diseñada para reducir las emisiones de material particulado. Si a esto añadimos otros problemas como la pobre aislación térmica de las viviendas, el mal manejo de los equipos de combustión o la mala calidad del combustible leña utilizado, etc., se confirma la existencia de un problema ambiental sumamente complejo desde el punto de vista regulatorio. Entre las medidas principales que ha propuesto la autoridad ambiental se destaca un plan de recambio de equipos que combustionan leña. En la sección 2 de este estudio de caso, se presentan los antecedentes generales del problema de contaminación estudiado y se incluye una breve descripción del marco regulatorio existente. En la sección 3 se estudia el programa de recambio como instrumento de control de la contaminación y se analiza su impacto e indicadores generales. La sección 4 presenta las conclusiones y observaciones y recomendaciones generales que surgen del análisis.

2. Antecedentes generales En esta primera sección se discuten las características principales del problema ambiental considerado y de los programas de recambio de equipos como instrumentos para su manejo. 2.1. Contaminación atmosférica urbana La contaminación del aire por material particulado en zonas urbanas es un fenómeno extensamente estudiado y observado a nivel mundial. En el caso de Chile existe una amplia documentación sobre el problema en la ciudad de Santiago de Chile. Además de ser el más documentado, el caso de la contaminación atmosférica de Santiago acapara la mayor presencia en los medios de comunicación chilenos y ha traído consigo un esfuerzo legislativo y fiscalizador de gran envergadura por parte del regulador (CONAMA 1997 y CONAMA 2004). El problema de contaminación atmosférica por material particulado en zonas urbanas ha sido claramente identificado también en otras regiones de Chile, aunque con diferencias importantes respecto a la situación en la capital, como por

5 La contaminación referida en este caso es la generada por el hogar a través del material particulado

descargado en los gases que salen de las chimeneas. Estos gases se acumulan en la zona urbana generando altos niveles de material particulado en el aire respirable. Esta contaminación es naturalmente diferente a la llamada ―intradomiciliaria‖ (ver por ejemplo, Barnes, Krutilla y Hyde 2005, Agurto 2009) que ha sido ampliamente estudiada y se genera por los gases que quedan dentro de la vivienda.

290

ejemplo, un mayor deterioro de la calidad del aire y, por sobre todo, una causa distinta del problema. En Santiago de Chile las principales fuentes de contaminación por material particulado se asocian al transporte y al sector industrial, que es hacia donde apuntan en consecuencia los principales programas y medidas (CONAMA 2004 y CONAMA 2009). En un número creciente de ciudades y comunas urbanas localizadas en diversas regiones de la zona centro-sur de Chile, el problema de deterioro en la calidad del aire es causado principalmente por la demanda de parte de los hogares de energía para calefacción y producción de alimentos (ver por ejemplo, OCDE-CEPAL 2005, Celis et. al 2004 y 2006). Entre las ciudades que presentan el problema mencionado se destaca la Inter-comuna de Temuco y Padre Las Casas en la Araucanía chilena, por ser el caso mayormente documentado fuera de Santiago de Chile (CONAMA 2007a). 2.2. La leña como fuente de energía y contaminación urbana En las comunas de Temuco y Padre Las Casas se estima que habitan 350.000 personas. El principal contaminante de la ciudad es el material particulado que proviene en mas de un 90% de las emisiones generadas por la combustión de leña en alrededor de 86.000 viviendas (Chávez et al 2009). Los episodios de contaminación atmosférica se generan a raíz del llamado efecto de inversión térmica, bajo el cual los gases emitidos quedan atrapados a escasa altura generando altos niveles de material particulado en el aire respirable en la ciudad. La inversión térmica es un efecto meteorológico que escapa a nuestros mecanismos reales de control en la naturaleza, y es por ello que el problema de contaminación en estudio solo puede atacarse en su fuente, que está asociada finalmente a la actividad humana, en este caso el uso de leña como fuente de energía. La contaminación por material particulado originada por el consumo masivo de leña como fuente de energía en hogares ha sido observada, estudiada y atacada en otras regiones del mundo6. Este es un problema creciente que tiene relación directa con la generación de energía (renovable) a nivel de hogares, el uso adecuado de recursos naturales (el bosque como fuente de leña), la contaminación y sus efectos sobre la salud. En un estudio OCDE-CEPAL 2005 se señala que ―La intensidad en el uso de bosques nativos para su uso como combustible es mucho más alta que la cifra para la producción industrial, y es creciente‖. A pesar de que la contaminación atmosférica por material particulado tiene un impacto negativo relativamente intenso sobre la calidad de vida de la población urbana (especialmente su salud a largo plazo) aún no se tienen soluciones fiables y definitivas para su control desde el punto de vista socio-económico.

6 Ver por ejemplo: Barna (2002); ECAN Report 2008/2009; Millicamp et al. (2002); Scott et. al. 2004 y Wilton

(2003).

291

Tabla 1. Número de días con excedencia de norma diaria de material particulado MP10

a en

laEstación Las Encinas, Temuco. 2001-2009

Mes Año

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Marzo 1 - - 1 - - - - -

Abril 4 - - 1 2 - 2 1 1

Mayo 2 1 - 10 - 5 6 12 5

Junio 4 4 1 2 2 1 4 9 11

Julio 2 - 6 1 6 5 3 5 16

Agosto - - 1 - 1 3 6 3 2

Septiembre - - - - - 1 - 5 1

Octubre - - - - - - - 1 -

Total

13 5 8 15 11 15 21 36 37 Fuente: Informe de Calidad de aire semanal 21-29 Septiembre 2009. CONAMA Región de la Araucanía, www. pdatemucopadrelascasas.cl

Nota: Se entiende sobrepasada la norma diaria de MP10 cuando el percentil 98 es mayor o igual que 150 ug/m3, o cuando en el periodo de un año hay más de siete días con concentraciones como promedio diario, superiores a ese valor.

El deterioro de la calidad del aire, que proviene de la combustión a leña se ve fuertemente influenciado por cuatro factores determinantes: 1) El nivel de consumo de leña de los hogares. Ciertamente, mientras más leña se consume para calefaccionar y/o cocinar en un hogar, mayores son las emisiones y por ende la contaminación atmosférica resultante. 2) El contenido de humedad de la leña en uso. Está documentado que en los equipos usualmente utilizados se producen mayores emisiones de material particulado si se quema leña húmeda en vez de leña seca. 3) La forma de operar tanto el combustible como los equipos de combustión influye de manera importante en el nivel de emisiones que se genera. Existen varios factores culturales y económicos que llevan a los hogares a manipular su equipo de combustión (o la leña) de manera que se generan mayores emisiones (cerrando el flujo de aire, rellenando la cámara de combustión, a modo de ejemplos). 4) Las características técnicas de los equipos de combustión en uso. Existen grandes diferencias tecnológicas entre los equipos utilizados (o en venta) para combustionar leña. Estas diferencias tecnológicas pueden traducirse, aunque no siempre lo hacen, en una menor emisión de material particulado por unidad de leña consumida.7

7 Ver: Klippel et. al. 2007, Meyer et. al. 2008, Nussbaumer 2003 y 2006, Scott 2005, Smith et. al. 2008,Wilton

et. Al. 2006a y 2006b).

292

2.3. Regulación e instrumentos económicos A partir del momento en que la autoridad ambiental dio cuenta oficialmente del problema de la contaminación atmosférica en zonas urbanas debido al consumo masivo de leña como fuente de energía, se ha trabajado intensamente por establecer el marco legal necesario que permita una regulación y fiscalización eficaz. Sin embargo, en cuanto al biocombustible leña y su conceptualización legal dentro de la matriz energética chilena, el avance ha sido lento y difícil. Al inicio de este proceso la leña ni siquiera estaba reconocida como un combustible y por ende, no era susceptible regulada y/o fiscalizar la actividad en torno a su uso. Han habido incipientes avances en esta dirección al crearse varios anteproyectos de normativa para la calidad del combustible leña o de los equipos para su combustión. Un punto inicial de todo el proceso legislativo y regulatorio en torno al problema de contaminación atmosférica por uso masivo de leña lo marca el decreto supremo No. 35/2005 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia del Gobierno de Chile donde se declara zona saturada por material particulado respirable (PM10) promedio diario a las comunas de Temuco y Padre Las Casas. Esta declaración significó, por sobre todo, la obligación legal de elaborar un plan de descontaminación atmosférica (PDA) que defina instrumentos regulatorios tendientes a sacar a las comunas mencionadas de la condición de zona saturada en un plazo de diez años. Esta meta es ambiciosa teniendo en cuenta la experiencia internacional con el tema (ECAN Report 2008/2009) y los diversos vacíos legales que han debido ser primeramente abordados en la discusión pública sobre el problema (CONAMA 2007a). Desde el punto de vista de un diseño regulatorio orientado a mejorar la calidad de aire la autoridad ambiental se enfrenta a un desafío relevante, ya que tiene a un gran número de pequeñas fuentes de contaminación que contribuyen al problema, como consecuencia de actividades destinadas al bienestar familiar y del hogar. La prohibición del uso de la leña es prácticamente inoperante debido a los altos precios relativos de los combustibles sustitutos. Puede suponerse entonces que la leña seguirá siendo la principal fuente de energía de los hogares en los próximos años (Gómez-Lobo 2005). 2.4. Plan de descontaminación atmosférica de Temuco y Padre Las Casas El Plan de Descontaminación Atmosférica (PDA) para las comunas de Temuco y Padre Las Casas fue firmado por la Presidenta de la República de Chile y el decreto supremo correspondiente se encuentra en revisión por parte de la Contraloría General de la República. Según el reglamento que fija el procedimiento y etapas para establecer planes de prevención y descontaminación (Decreto Supremo N. 94 de 1995, Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República), el PDA se elaboró sobre la base de estudios técnicos, resultados de mediciones y monitoreo de la calidad del aire, y de un proceso de consulta ciudadana, entre otros antecedentes. El plan establece varias líneas estratégicas para controlar las emisiones asociadas a la combustión residencial de leña, que incluyen el mejoramiento de la calidad de: el combustible leña utilizado, el aislamiento térmico de las viviendas y los artefactos que combustionan leña. Otras líneas del plan enfatizan en el trabajo educativo y persuasivo con los principales agentes contaminantes (los hogares); y también la replantación de árboles en la ciudad, entre otros (CONAMA 2007a).

293

Recientemente se han analizado las medidas económicas orientadas a influenciar la calidad del combustible (Chávez et al 2009) encontrándose que su impacto sobre el nivel agregado de emisiones de material particulado en Temuco y Padre Las Casas podría tener un alcance acotado. La tecnología de los equipos de combustión es un factor determinante de los resultados en términos de la contaminación que genera la combustión de leña. El PDA contempla incentivos económicos y un programa de recambio (ver Gómez et. al. 2009) que constituye el objeto central de este caso de estudio. Un programa de recambio de equipos de combustión a leña puede ser un instrumento de gran impacto para disminuir la contaminación atmosférica. De hecho, en el análisis general del impacto económico y social del PDA (CENMA 2006) se presenta al recambio de artefactos de combustión de leña como una de las medidas de mayor impacto y de mejores índices beneficio-costo. El mecanismo del programa de recambio busca acelerar el retiro natural de equipos con altos factores de emisión (ciertamente lento debido a la larga vida útil de los artefactos de combustión de leña) y fomentar la introducción de mejores equipos, que conlleve a una reducción de emisiones. Este apoyo al recambio tecnológico ayudaría a reducir más rápidamente las emisiones anuales (que si tan solo se espera una reducción por el efecto del recambio natural de artefactos).

3. Programa de recambio tecnológico En esta sección se describe la experiencia previa conocida en programas de recambio a nivel internacional. Luego se aborda el caso específico del programa de recambio de artefactos para Temuco y Padre Las Casas mencionando sus características generales y sus indicadores económicos básicos. El diseño de un programa de recambio tecnológico representa un reto difícil para cualquier entidad regulatoria que pretenda aplicarlo. Un programa de recambio debe ser cuidadosamente adaptado a las condiciones concretas del entorno en que se aplique, y debe cumplir criterios elementales de costo-efectividad y costo-beneficio. Obviamente, la idea detrás de un programa de recambio tecnológico es extensiva más allá del marco del problema regulatorio bajo estudio. El mismo principio es aplicable a otros problemas relativos a la eficiencia, por ejemplo en el uso del agua, de la electricidad, etc., todos los cuales son temas relevantes en la región. 3.1. Experiencias internacionales sobre programas de recambio A continuación se analizan algunas experiencias internacionales documentadas relacionadas con la implementación de programas de recambio tecnológico de artefactos que combustionan leña. Este ejercicio permite identificar algunas características generales de los programas y el impacto que este instrumento puede ocasionar sobre el problema de contaminación atmosférica estudiado. No se abordan experiencias de recambios de equipos que combustionan leña en países en desarrollo, debido a que los

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casos documentados se centran en el recambio de equipos de muy bajo costo y en el contexto de problemas de contaminación intradomiciliaria. Programa de recambio en Libby, Montana, Estados Unidos Como respuesta a los graves problemas de contaminación del aire por material particulado proveniente de la combustión de leña de parte de hogares localizados en la ciudad de Libby, condado Lincoln del Estado de Montana en Estados Unidos, en el año 2005 se inició un agresivo programa de recambio de estufas. En la ciudad de Libby se estimaba que aproximadamente el 80% de las emisiones de material particulado era ocasionado por la combustión de leña que realizaban los hogares en estufas no certificadas. Una diferencia marcada con el caso de estudio de Chile es que Libby es una ciudad de tamaño mucho menor, con un total de 2.600 residentes. El programa logró cambiar un total aproximado de 1.130 estufas y se ejecutó en dos fases, en un periodo de aplicación de casi dos años. En la primera fase, los esfuerzos del programa se focalizaron en los hogares de menores ingresos e incluyeron el financiamiento total para el equipo nuevo, su instalación y el retiro de los antiguos equipos y su disposición. La segunda fase consideró a hogares de mayores ingresos y locales comerciales, y solamente entregaba subsidios parciales que dependían del tipo de equipo por el cual se realizaba el cambio (ver Gomez et. al. 2009, Hearth et. al. 2008). Entre los principales resultados logrados y lecciones aprendidas a través de la ejecución del programa se destacan: 1) Una reducción importante en el nivel de emisiones de material particulado (entre 18% y 40% dependiendo del mes comparado); 2) Un gasto total de recursos de 2,5 millones de dólares, lo cual avala al programa como una manera costo-efectiva de reducir la contaminación y mejorar la calidad del aire. En Estados Unidos se han ejecutado otros programas de recambio de equipos de combustión de leña y, sin entrar en detalles, puede señalarse que estos otros programas presentan aspectos similares al caso de Libby en cuanto a su diseño e implementación. Programa de recambio en Christchurch, Nueva Zelanda El deterioro de la calidad del aire producto del consumo masivo de leña para calefaccionar en los hogares ha sido documentado por largo tiempo en varias ciudades de Nueva Zelanda. El caso más representativo es la ciudad de Christchurch, en la que un 95% de las emisiones se atribuyen a los hogares y en donde se han tomado las mayores acciones regulatorias y fiscalizadoras. En 2002 se publicó una propuesta de plan regional sobre recursos naturales para Canterbury, que incluye un plan de acciones para combatir la contaminación atmosférica por material particulado en varias ciudades, incluyendo Christchurch. Entre las acciones tomadas se destaca un programa de asistencia financiera (Clean Heat Project) que busca incentivar el recambio de los equipos de combustión más antiguos, por nuevos artefactos que cumplan los requerimientos técnicos establecidos en las normas nacionales vigentes en Nueva Zelanda. La regulación existente en Christchurch establece que a partir del año 2010 solamente se permitirá, bajo amenaza de multas, el uso de aquellos artefactos de combustión a leña que tengan menos de quince años de antigüedad y que hayan sido previamente

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aprobados (hay una lista de equipos con esa condición que básicamente es el cumplimiento de los estándares nacionales para equipos). Para apoyar este instrumento legal es que se establece el programa de asistencia financiera al recambio de artefactos y la aislación de hogares. El plan para Christchurch (y otras ciudades) contiene varios tipos de apoyo financiero que van desde el financiamiento total de las inversiones en nuevos equipos y en aislamiento, pasando por subsidios parciales para los artefactos y/o para los costos de aislamiento, hasta préstamos sin intereses para las inversiones requeridas. El plan define un sistema relativamente complejo de elegibilidad para cada tipo de apoyo financiero. El sistema de elegibilidad diferencia, entre otros aspectos por el tipo de propiedad (dueños, arrendatarios, etc.), por los ingresos del hogar, por la localización dentro de la ciudad, etc.. Se calcula que en los años recientes el plan ha dado apoyo financiero para el recambio de artefactos y/o el aislamiento de casas a cerca de 13.000 familias en Christchurch (ver ECAN Report 2008/2009, ECAN The Clean Heat Project). 3.2. Caracterización del caso de Temuco y Padre Las Casas El Plan de Descontaminación Atmosférica de Temuco y Padre Las Casas establece en el inciso 2) de su artículo 10 que la CONAMA diseñará y pondrá en marcha, en conjunto con los organismos competentes, un programa de recambio de artefactos existentes, que contenga elementos para: focalizar los instrumentos económicos diseñados, priorizar los beneficiarios e implementar un sistema de seguimiento del recambio. El programa deberá contemplar el recambio de al menos 12.000 artefactos en el período de implementación del PDA (diez años). El programa que se pretende desarrollar en Temuco y Padre Las Casas tiene características generales propias que deben tenerse en cuenta para su diseño e implementación como son, por ejemplo, la voluntariedad del recambio y la necesidad de garantizar el retiro de equipos, entre otras. Para poder analizar su impacto socio-económico y sus índices de costo-efectividad y costo-beneficio, un programa de recambio de tecnología de combustión de leña requiere de detallada información sobre los agentes que causan la contaminación. Esta información es también clave para el diseño de los instrumentos económicos de apoyo al recambio, pues, por una parte, los subsidios deben ser focalizados en aquellos sectores socios económicos que generen el mayor impacto en las emisiones, y por otra parte, es necesario preservar un balance adecuado desde el punto de vista distributivo de los recursos que otorgue el plan. Asimismo, existen varios aspectos prácticos que influyen en el diseño y la aplicación de un programa de recambio. A modo de ejemplo se considera el flujo temporal de recambios. El programa de recambio de Temuco y Padre Las Casas debe estar enmarcado en un plazo de diez años y limitarse a 12.000 equipos, y también debe alcanzar una reducción máxima de las emisiones bajo esas condiciones. Esto encierra una contradicción de objetivos. Por una parte, en cuanto a la reducción de emisiones, si los recambios se realizan rápidamente también se reducen pronto las emisiones y el efecto persiste hasta el final del período. Esto permite reducir significativamente las emisiones acumuladas, que es la meta propuesta. Por otra parte, en cuanto a los costos, el resultado es a la inversa. Si los recambios se hacen al final del período el efecto sobre

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la reducción acumulada es débil y se dificulta el cumplimiento de la meta de reducción, y a la vez, si se recambia hacia el final del período, los recambios son más baratos debido al efecto de los factores de descuento. Sin embargo, los recambios al comienzo del período tienden a encarecer el programa. La tarea de diseñar el programa pasa por encontrar el balance adecuado que cumpla la meta propuesta y minimice los costos. Un punto muy sensible para un programa de recambio lo constituye la normativa y estándares vigentes durante su ejecución respecto a los parámetros técnicos de los equipos a combustión permitidos en el mercado. Un programa de recambio trabaja sobre la hipótesis que los nuevos equipos a instalarse no requieren de subsidio, pues ya cumplen con normas más estrictas. El recambio de equipos viejos se realiza por aquellos artefactos que cumplen precisamente estándares técnicos prefijados por decreto. La creación de estándares técnicos para equipos de combustión no es un proceso legislativo sencillo y requiere de muchos estudios y del consenso de diferentes actores sociales involucrados (productores de equipos, comercializadores, usuarios, etc.). Este proceso aún no está culminado en el caso chileno y solamente existe un anteproyecto de norma que es posible que pueda aún sufrir modificaciones (CONAMA 2007b). Los estudios realizados sobre el impacto de un programa de recambio de equipos para Temuco y Padre Las Casas han utilizado el anteproyecto mencionado como base para estimar los efectos y alcances del programa. 3.3. El programa de recambio propuesto para Temuco y Padre las Casas Con el programa de recambio se propone alcanzar una meta básica de 30% de reducción de emisiones respecto al escenario sin programa de recambio, pero tomando la sumatoria de las emisiones totales en todo el período. O sea, si por ejemplo, durante todo el período las emisiones acumuladas son de 10.000 toneladas de MP10, la meta es llegar a 70.000 toneladas en la suma de esos años. Cabe destacar que el método de reducir un porcentaje de emisiones acumuladas al mínimo costo posible tiene como resultado una alta rentabilidad social del programa. La de reducción del 30% se ha tomado como meta por ser un valor de referencia en el PDA y en otros estudios asociados al mismo. Para las hipótesis de cálculo convenidas en el diseño del programa, un 30% de reducción de las emisiones acumuladas en los diez años del programa tiende a ser un valor crítico para la meta, o sea, un 30% de reducción parece alcanzable, pero es difícil de superar solo con el instrumento del recambio. La Figura 1 muestra la evolución de las emisiones anuales (en toneladas de MP10) para un período de diez años sin y con programa de recambio. Se observa claramente que se reducen las emisiones de manera sostenida desde el primer año del programa hasta el cuarto año del mismo, para luego seguir la tendencia natural por el crecimiento de la población en Temuco y Padre Las Casas. El programa tiende a comenzar cuanto antes las reducciones para poder llegar a la meta de 30% de reducción en las emisiones acumuladas.

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Figura 1: Emisiones Totales en Temuco y Padre Las Casas. Comparación sin programa de recambio y con programa que reduce las emisiones totales en 30%.

Fuente: Informe final del estudio ―Diseño de un programa de recambio de artefactos existentes que combustionan leña por tecnología menos contaminante, en las comunas de Temuco y Padre Las Casas‖, CONAMA Araucanía, Temuco, Chile.

Entre las otras características básicas del programa hay que destacar la cantidad de recambios y la forma en que se realizan. Por un lado, se observa que es posible alcanzar la meta de reducción de emisiones acumuladas con solo 7.762 recambios (y no con los 12.000 prefijados en el PDA). Por otro lado, la lógica de gestión de este programa implica que los recambios se hacen necesariamente de forma gradual, cada año se van haciendo más recambios (por ejemplo, 1000, 2000…) con un máximo de 3000 recambios por año. Una restricción de sentido práctico impuesta al programa de recambio es que no se entreguen artefactos extremadamente caros a hogares de menores ingresos. Esto se debe básicamente a evitar la posibilidad de que si se le entrega (con cero o muy bajos costos) un artefacto muy caro a una familia de bajos recursos, existirá un incentivo para comercializarlo y así obtener ingresos con ese activo fijo. En cuanto a las emisiones que generan diferentes grupos de acuerdo al nivel de ingresos, el programa de recambio tiene un patrón sencillo de evolución. Al comienzo de ejecución del programa son los grupos más pobres los que generan más contaminación del aire. Sin embargo, el programa de recambio puede reducir el peso relativo de estos grupos hacia el final de su ejecución, aumentando el peso de los grupos de mayores ingresos en las emisiones totales. No obstante lo anterior, bajo el programa de recambio, todos los grupos de ingreso reducen sus emisiones totales en toneladas de MP10. Esta reducción es sin embargo diferenciada. Los grupos de menos ingresos logran reducir su participación en el total de emisiones debido a que reducen las toneladas que emiten en más del 40% respecto a la situación que tendrían sin programa de recambio. En contraste, la reducción

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de los grupos de mejores ingresos no llega al 10%. El programa de recambios concentra el 74% de sus costos totales en hogares de menores ingresos. 3.4. Indicadores beneficio-costo y costo-efectividad del programa de recambio

Si bien la elaboración del PDA, de acuerdo al reglamento que fija el procedimiento y etapas para establecer planes de prevención y descontaminación (Decreto Supremo N. 94 de 1995, Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República), comprende una etapa de análisis técnico y económico, éste tiene un carácter general y no aborda en detalle el diseño e implementación de las medidas propuestas (por ejemplo del programa de recambio). En tal sentido, el estudio de eficiencia económica del programa de recambio que se presenta en esta sección no se fundamenta en una obligación legal establecida por procedimiento institucional. Sin embargo, la autoridad ambiental consideró adecuado incluir en el diseño del programa de recambios un análisis de indicadores económicos básicos de costos-efectividad y costo-beneficio. Esta motivación institucional surge principalmente de la necesidad de contar con argumentos potentes para convencer a las instancias pertinentes (por ejemplo, el Ministerio de Hacienda) sobre la importancia del financiamiento del programa. Los beneficios sociales de un programa de recambio se calculan a partir de la reducción de emisiones que el mismo pueda lograr. Esos beneficios se asocian a las mejorías en diversos aspectos de la salud, y la mejor visibilidad en las ciudades. En CENMA (2006) se calcula un beneficio en de mejorías asociadas a la salud ascendiente a 9.287 dólares por tonelada de MP10 reducida en el año 2004. En cuanto al beneficio en visibilidad, se calcula un valor de 450 dólares por tonelada de MP10 de reducción en 2004. Beneficio-costo Para el análisis de beneficio-costo y costo-efectividad se utiliza como base de referencia la evolución de emisiones que se generaría sin programa de recambio. Se estima que en todo el período de ejecución de un programa de recambio puede haber un crecimiento ―natural‖ de las emisiones totales entre un 6 y un 10 % aproximadamente, que corresponde únicamente al efecto de nuevas viviendas incorporando artefactos que cumplan con los estándares de emisión vigentes. Como indicador del análisis de eficiencia se ha utilizado la razón beneficio-costo. Se toman los beneficios acumulados durante todos los años y se dividen por los costos acumulados en todos los años, considerando los valores actuales de beneficios y costos, multiplicados en cada año por el factor de descuento que corresponda. La razón beneficio-costo del programa de recambio analizado alcanza el valor de 25, lo que significa una rentabilidad social bastante elevada. En estos altos resultados de rentabilidad social influye sin duda la lógica de optimización utilizada en el diseño del programa de recambio, pues la misma provoca que los recambios se vayan localizando primero en aquellos hogares que generan más emisiones, ya sea por el tipo de artefacto que posean como por el nivel de consumo de leña y el manejo de los equipos a leña. Es interesante destacar que en todos los grupos de ingreso el programa de recambio presenta una razón beneficio-costo también relativamente alta (nunca menor que 10). En los grupos de menores ingresos se obtiene la mayor rentabilidad social, o la mayor

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reducción de emisiones respecto a los costos que el programa aporta en ellos. Aunque en los grupos de mayores ingresos la rentabilidad social también resulta elevada. En definitiva, el programa se justifica en todos los grupos de la población implicada, independientemente de la situación socioeconómica. Costo-efectividad Para el análisis costo–efectividad se considera también la situación existente en caso de que no se realice ningún programa de recambio. La efectividad de un programa se mide como la cantidad de toneladas de MP10 que se reducen respecto a la situación sin programa de recambio. Asimismo, los costos se tomaron de forma actualizada, o sea, multiplicando los valores de cada año por sus respectivos factores de descuento. Lo resultados del análisis costo-efectividad indican que al utilizar el programa de recambio como instrumento de reducción de emisiones se está pagando un costo de 330 dólares aproximadamente por reducir una tonelada de MP10 respecto a la situación sin programa de recambio. Si se analizan los indicadores costo-efectividad para grupos de diferentes ingresos se observa que los costos más bajos para reducir una tonelada de MP10 se obtienen en los grupos de menores ingresos.

4. Conclusiones El estudio de un programa de recambio de artefactos para las Comunas de Temuco y Padre Las Cases y el análisis de la experiencia internacional permiten concluir que éste es un instrumento útil y muy rentable para reducir las emisiones que generan contaminación atmosférica por material particulado (PM10). La experiencia internacional revela que las posibilidades de introducir programas masivos de recambio de equipos de combustión que sean exitosos, parecen incrementarse cuando se dan las siguientes condiciones: existe necesidad de la población por generar ahorros en uso de combustibles, los nuevos equipos que se desea introducir representan un cambio significativo respecto a la tecnología disponible, y cuando tales equipos pueden realizarse por productores locales a precios accesibles para la población objetivo. Los hogares tienden a adoptar equipos más avanzados cuando ellos observan que éstos representan mejoras con relación a los equipos tradicionales o actualmente en uso. Por ejemplo, nuevos equipos excesivamente complicados de operar o que demandan esfuerzos adicionales, ya sea para su operación o adquisición de combustibles, podrían no ser utilizadas. El precio de los nuevos equipos podría constituir una barrera significativa a la adopción de nuevas tecnologías de combustión. Esto ha sido regularmente observado en la experiencia internacional con relación a grupos de menores ingresos de la población. La revisión de experiencias sugiere que es deseable focalizar adecuadamente los programas, que estén dirigidos a determinados grupos de población, y no implementar programas masivos. Ello requiere una definición muy cuidadosa de los criterios de selección de los hogares beneficiados por el programa de recambio.

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Los instrumentos económicos tales como los subsidios a la inversión en equipos, si bien pueden hacer posible la distribución de equipos entre la población, no garantizan su uso. Un programa de recambio debe considerar en su diseño incentivos económicos efectivos, que tienden a proveer estímulos diferenciados en base a diversos parámetros. Por ejemplo, según nivel socioeconómico de la población cubierta por el programa, según tipo de equipo a sustituir, según tipo de equipo a instalar. El programa de recambio que se analizó para Temuco y Padre Las Casas reduce las emisiones totales o acumuladas en 30% en su período de ejecución. El programa presenta una razón beneficio-costo alta (25) siendo socialmente muy rentable. Por otra parte, la relación costo-efectividad se mantuvo baja con valores entre 7 y 10. La reducción mayor de emisiones ocurre normalmente en los grupos de ingresos más bajos, dado que los programas de recambio se enfocan en los principales grupos que generan emisión de MP10, aunque en todos los grupos hay reducciones. Esto lleva a que los mayores costos y la mayor cantidad de equipos se asocien a recambios en los grupos de ingresos más bajos, que tienen generalmente equipos con tecnología menos eficiente. El programa puede alcanzar la meta de 30% de reducción de las emisiones totales de material particulado con el 65% de los recambios planificados en el PDA. En relación a los efectos de mediano y largo plazo, la implementación del programa de recambios de equipos que combustionan leña a realizar en las comunas de Temuco y Padre Las Casas tendrá, entre otras, dos importantes contribuciones. Por un lado, y desde una perspectiva local, el programa se perfila como una de las medidas fundamentales para recuperar la calidad del aire en las comunas mencionadas. De ahí que su adecuada planificación y ejecución sea de vital importancia para la entidad ambiental y las comunas involucradas. Por otra parte, y ahora con una perspectiva nacional, el problema del deterioro de la calidad del aire abordado primeramente en Temuco y Padre Las Casas, ha sido ya identificado (incluyendo el uso masivo de leña como fuente principal del problema) en otras ciudades de Chile, lo cual implica que la experiencia que se recoja en la ejecución del programa de recambio a ejecutar en Temuco, será de vital relevancia para la resolución del mismo problema en otras zonas. Desde una perspectiva regional, el problema puede parecer de naturaleza e interés exclusivo para Chile. Sin embargo, muchos problemas ambientales en la región pueden probablemente tener su fuente en el uso ineficiente de la energía debido a la persistencia de tecnología de menor calidad. En el caso que este problema se observe de manera masiva y/o involucre hogares, las herramientas de trabajo y análisis y la experiencia que aporta el programa de recambio pasan a ser ciertamente útiles en la elaboración de respuestas eficientes por parte de las autoridades ambientales. Este aporte sobresale si se considera además que la experiencia del programa ocurre en el contexto regional caracterizado muchas veces por un ingreso medio o bajo y una disponibilidad de recursos limitada de las autoridades involucradas. El proceso de diseño y análisis de eficiencia del programa de recambio pone en evidencia algunos problemas estructurales que probablemente se repiten en la región. Por una parte, está la necesidad de recoger información primaria que permita la elaboración y correcto diseño de políticas públicas relativas al medio ambiente. En muchos casos recién al identificarse el problema es que se comienza a recopilar información, lo cual atrasa y dificulta cualquier respuesta eficiente. Por otra parte, se aprecia que el marco regulatorio

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debería volverse más flexible y tener la capacidad de anticipar los problemas ambientales (por demás muchas veces ya documentados en otras partes del mundo). Esto permitiría que el establecimiento de normativas y estándares técnicos, no retrase o dificulte el diseño y ejecución de políticas orientadas a mejorar las condiciones ambientales o la calidad de vida de la población. Bibliografía Barna, M. y N. Gimson (2002), ―Dispersion Modelling of Wintertime Particulate Pollution

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Estudio N° 2

IMPLEMENTACIÓN DE CARGOS AL USO DEL AGUA EN BRASIL. EL CASO DE LA CUENCA DEL RÍO PARAÍBA DO SUL

José Gustavo Féres, IPEA, Brasil/Red Mercosur

1. Contexto de política y situación ambiental

La primera regulación de agua en Brasil fue implementada en el año 1934 a través del Código de Agua. A pesar de que el texto legal determinaba múltiples usos del agua, en la práctica el sector energético jugaba un papel predominante en la estructura de manejo. Las medidas de política tenían como objetivo principal hacer frente a las necesidades del sistema hidroeléctrico. Sumado a sus características de centralizada y orientada sectorialmente, la política de agua se caracterizaba también por un enfoque no integrado. En realidad, el Código de Agua estaba más orientado hacia los aspectos cuantitativos del manejo del agua, y las cuestiones relacionadas con la calidad jugaban un papel marginal. Las regulaciones directas sobre cuestiones vinculadas con la contaminación aparecen durante los años 1970 con el rápido proceso de industrialización. La primera ley brasileña sobre control de la contaminación fue creada en 1977 e incluía el monitoreo y control de la calidad del agua. Su preocupación principal eran las condiciones fisico-químicas requeridas para mantener el agua en condiciones de ser bebida. La misma ley también estableció algunas penalidades a los contaminadores pero no contenía referencia específica alguna a cómo lograr su cumplimiento. Dicha ley nunca fue plenamente aplicada debido a la resistencia política en el Gobierno a penalizar a las empresas públicas de saneamiento, dado que los desechos domésticos eran la principal fuente de contaminación. Con la aceleración del desarrollo industrial brasilero y el crecimiento urbano desde principios de los años 1970, se hicieron evidentes las limitaciones del enfoque centralizado y no integrado de manejo del agua. Inmediatamente se observaron conflictos relacionados con la degradación de la calidad del agua y la creciente demanda de agua para otros usos, poniendo luz así a la ineficacia de los mecanismos de política de ―comando y control‖ que regían en ese momento. En dicho contexto, aparece claramente la necesidad de un enfoque de manejo del agua e instrumentos de política capaces de reconciliar la capacidad de recursos (tanto en términos cualitativos como cuantitativos) con las demandas por múltiples usos.

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Luego de la aprobación de la Ley Federal de Agua de Enero de 1997, el sistema de manejo de agua brasileño fue sufriendo una amplia reforma. El nuevo enfoque establecido por la ley para el manejo del agua estaba basado en dos principios generales: descentralización y participación público-privada. La descentralización se basaba en la idea de que la organización del manejo del agua debía reflejar la unidad física de los cuerpos de agua de manera tal de tener en cuenta potenciales fuentes de conflicto. Con el propósito de manejar los problemas de externalidades relacionados con la contaminación del agua y los conflictos en su uso en un enfoque integral, se eligió la cuenca hídrica como unidad básica administrativa. De acuerdo a la experiencia francesa, el principio de descentralización se puso en práctica definiendo Consejos de Cuencas, pieza clave del arreglo institucional. Los Consejos constituyen el ámbito en los cuales se pueden resolver los conflictos relacionados con la calidad y disponibilidad de agua. Allí se encuentran los distintos agentes vinculados al manejo del agua: usuarios, administración pública e interesados o agentes involucrados. El principio de descentralización se refleja claramente en su composición, ya que la administración pública concentra menos de la mitad de los representantes. De esta manera, al juntar a las partes interesadas de la cuenca hídrica, se espera que las decisiones de los Consejos de Cuenca reflejen el interés general de todos los usuarios e interesados o agentes involucrados. Cada Consejo de Cuenca tiene su propia agencia de agua, que actúa como rama u oficina ejecutiva. La Ley Federal de Agua también innovó al incorporar cargos al uso del agua relacionados con calidad y cantidad en el marco regulatorio. Históricamente, la política brasileña del sector de agua ha estado basada en el uso de mecanismos de ―comando y control‖, y los cargos al uso del agua presentan la primera aplicación de instrumentos económicos en el manejo de los recursos hídricos. El objetivo de introducir este nuevo instrumento de política es doble. En primer lugar, los cargos al uso del agua deberían proveer de fondos a proyectos relacionados con el control de la contaminación y disponibilidad de agua en las cuencas hídricas. Segundo, siguiendo el principio de ―usuario paga‖ y ―agente contaminante paga‖, los cargos al agua tienen también como objetivo hacer internalizar los costos de contaminación y uso del agua a los usuarios. En adición a los propósitos de generación de ingresos, los cargos al uso del agua deberían a su vez actuar como señales sobre el valor económico de los recursos hídricos y la importancia de un uso sustentable, ambos en términos de calidad (retiro y consumo) y calidad (dilución de efluentes). La naturaleza participativa de la composición de los Consejos tiene importantes implicaciones, tanto en términos de aceptabilidad como eficacia respecto de la regulación del agua. El hecho de que todas las cuestiones relacionadas al agua deben decidirse y votarse en el Consejo de Cuenca facilita la aceptabilidad de los usuarios, ya que pueden participar activamente en las discusiones. En realidad, las decisiones sobre el manejo del agua a nivel de la cuenca son el resultado del proceso de negociación entre los usuarios, la administración pública y los interesados o agentes involucrados, ya que se encuentran todos representados en los Consejos de Cuenca. Esto significa que cualquier decisión debería alcanzar un grado razonable de consenso de manera tal de ser aceptada y aprobada por las partes involucradas. El proceso de negociación legitima las decisiones tomadas por los Consejos. Estos arreglos institucionales, facilitando la aceptabilidad de usuarios del agua, permitirían evitar los problemas de aplicación de reglamento presentado por el anterior sistema centralizado de gestión del agua.

306

Por otro lado el proceso participativo de toma de decisiones prevendría la adopción de una regulación de agua más estricta. Los usuarios se opondrán a cualquier medida que implique incrementos en sus costos, dificultando la implementación de políticas de mejora del medio ambiente. De esta manera, la descentralización del sistema de manejo del agua podría favorecer la aceptabilidad de la política en detrimento de la eficiencia ambiental. Este trade-off potencial entre aceptabilidad y eficiencia ambiental se transforma en una cuestión de gran importancia en la implementación de los cargos al uso del agua. En realidad, los criterios de los cargos y los valores deben ser aprobados por los Consejos de Cuenca en el contexto de la elaboración de planes de manejo de la cuenca hídrica8.

2. Rol de la Eficiencia en el uso de recursos/intensidad de emisiones en la solución del problema

2.1. Marco conceptual En Brasil, como en otros países, el enfoque tradicional de la regulación ambiental ha pasado por los mecanismos de comando y control. Dichos instrumentos de política pretenden llevar a las firmas a cumplir con los estándares de tecnología, de manera tal de adecuarse a los objetivos de manejo del medio ambiente o de los recursos. Teóricamente, los estándares tecnológicos individuales o de performance se establecerían de manera tal de lograr que los agentes cumplan, a nivel agregado, implícita o explícitamente el objetivo ambiental. Es bien conocido que atar a todas las firmas a un mismo objetivo pude ser costoso y, en algunos casos, contra-productivo. Mientras las normas podrían efectivamente limitar las emisiones de contaminantes, llevarían a costos relativamente altos en el proceso, forzando a algunas firmas a recurrir a medios excesivamente caros de control de la contaminación. Dado que los costos de controlar las emisiones pueden variar según las firmas, una tecnología apropiada para una situación, puede no serlo para otra. Contrariamente a estos mecanismos de comando y control, los instrumentos económicos utilizan las fuerzas de mercado para descentralizar la toma de decisiones, brindando al contaminante o usuario de recursos un alto grado de flexibilidad para seleccionar las opciones de producción o consumo que minimizan su control9. El principio básico de los instrumentos económicos es ―contaminante/usuario paga‖ que transfiere los costos iniciales de uso de recursos naturales de la sociedad en su conjunto hacia los agentes contaminantes y usuarios. Cambiando los precios relativos de los recursos naturales, los

8 Basada en la evaluación de la situación de la cuenca en términos de disponibilidad y patrones de demanda,

el Plan de Manejo de la Cuenca Hídrica define objetivos ambientales para la disponibilidad y calidad del agua para un horizonte de cinco años. El plan de manejo también indica el tipo, la magnitud y la agenda de inversiones relacionadas con el agua, necesarias para alcanzar dichos objetivos. Los valores de los cargos al agua son definidos de acuerdo con las necesidades de inversión de la cuenca y los objetivos ambientales. 9 Por ejemplo, al enfrentarse con los gastos de agua, para minimizar los costos las empresas comparan

diferentes opciones de ahorro de agua (por ejemplo, invertir en tecnologías que requieren menos agua o instrumentar prácticas de reciclaje de agua) y seleccionan la alternativa que presenta el menor costo. Los hogares realizan un proceso análogo, comparando las diferentes alternativas para reducir el consumo doméstico de agua y seleccionando la de costo más bajo.

307

instrumentos basados en el mercado llevan a los contaminantes/usuarios a internalizar los costos sociales asociados al daño ambiental y al agotamiento de los recursos naturales. En teoría, si se diseñan correctamente, los instrumentos de este tipo permiten alcanzar cualquier nivel deseado de limpieza de la contaminación al menor costo en conjunto para la sociedad, brindando incentivos para reducir la contaminación por parte de aquellas firmas que logran reducciones de la manera menos costosa. Si en vez de cumplir con un estándar individual uniforme, se establecen cargos sobre los niveles de contaminación o recursos utilizados, el nivel de control o uso de cada agente sería diferente. Los agentes con menores costos controlarán más que aquellos con costos más elevados (y aquellos agentes con mayor sensibilidad de la demanda de agua reducirán menos su consumo, para un cargo dado, que aquellos con una sensibilidad de la demanda más baja). Más que igualar los niveles de contaminación entre firmas (como lo sería con estándares uniformes de emisión), los instrumentos orientados al mercado o económicos igualan el monto incremental que la firma gasta para reducir su contaminación –sus costos marginales de mitigación. En esta situación, el control seguirá entonces el sendero de menor costo entre los agentes, dada una reducción de la carga contaminante total. En otras palabras, la reducción en la carga total será costo-efectiva. Adicionalmente, los instrumentos basados en el mercado crean un incentivo fuerte y dinámico para el cambio tecnológico ―eco-amigable‖ (conservación de recursos, prevención o tratamiento). Esto se debe a que con estos instrumentos, las firmas prefieren ser más limpias si se logra identificar y adoptar un método de costo lo suficientemente bajo. Por lo tanto, es posible concluir que los instrumentos económicos son costo-efectivos tanto en términos estáticos como dinámicos. A pesar de que los instrumentos de fijación de precios parecen ser más costo-efectivos respecto a los mecanismos de comando y control, el ahorro potencial dependerá del grado de heterogeneidad entre contaminantes y usuarios, que a su vez, depende del tamaño, la tecnología, la información, las habilidades de manejo y de otros factores. Si los costos marginales del control de la contaminación no son demasiado diferentes, entonces el ahorro en costo del sistema de cargos será pequeño. La eficacia en el costo del sistema de cargos también depende de los costos de obtener la información necesaria y establecer las bases de cargo y monitoreo. El sistema puede tener altos costos de transacción que podrían disipar el ahorro esperado en los costos. En algunos casos, la introducción de un instrumento económico requiere importantes cambios institucionales en términos de expertise, recaudación de impuestos, monitoreo, que podrían hacer desaparecer el ahorro en el costo de control. Por ello, los reguladores deben tener en cuenta que dichos ahorros en el control deben cotejarse con los costos de ejecución (incluyendo instalaciones para monitoreo y recursos humanos). En este sentido, la estructura descentralizada de manejo del agua en Brasil puede ser vista como un arreglo institucional capaz de abordar un equilibrio o balance entre el ahorro de costos y los costos de transacción. De hecho, de a cuerdo con la Ley Federal de Agua, la creación de los Consejos de Cuencas depende de las iniciativas de los usuarios. Por ello, los Consejos de Cuencas y los cargos al uso del agua serán implementados solamente en aquellas cuencas en las cuales los conflictos relacionados con el uso del agua son significativos, y el ahorro en los costos tiene más peso que los costos de transacción. La opción de un sistema de cuenca descentralizado no obligatorio resulta de la toma de conciencia de que un país del tamaño de Brasil y con un sistema hídrico complejo no podría implementar un sistema jerárquico y obligatorio, dadas las

308

restricciones de capacidad institucional, incluyendo la disponibilidad de recursos humanos. 2.2. Criterios de valuación En el caso de los instrumentos de valuación como los cargos al uso del agua, más allá de la cuestión de la flexibilidad, otro aspecto importante es aquel relacionado con el criterio de fijación de precios. Es decir, ¿qué objetivo se persigue con la fijación de precios a través del instrumento elegido? El criterio de valuación puede ser aplicado con el objetivo de cumplir tres objetivos diferentes: i) Logro del nivel de uso óptimo: valoración de los costos negativos externos de las actividades de producción y consumo para igualar los precios a los costos sociales. Así, los reguladores fijan precios óptimos y los patrones resultantes (volumen y emplazamiento) de la contaminación y los niveles de uso llevarán al nivel óptimo de degradación. Este es el llamado enfoque del ―impuesto Pigoviano‖ y requiere la estimación de las curvas de daño marginal por cada contaminante y su uso bajo tributación, así como una comprensión de cómo los contaminantes se combinan y degradan el ambiente. Cabe notar que los objetivos de niveles agregados de contaminación/uso variarán según el emplazamiento o lugar de acuerdo al nivel deseado de calidad ambiental en cada uno de ellos. De hecho, nunca ha podido ser plenamente aplicado a causa de estas tareas de valoración insuperables. ii) Mejoramiento de costo-eficiencia: valorar la contaminación y niveles de uso de manera de converger a un nivel agregado de contaminación y uso establecido. Su plena aplicación requiere un conocimiento de las curvas de costo marginal de control (de forma tal de poder establecer el precio al nivel correcto para alcanzar el objetivo agregado de contaminación) y permitir así mayor flexibilidad a la fuentes para alcanzar los objetivos de descarga en los costos sociales más bajos. iii) Generación de ingresos: fijar precios de uso de recursos para generar ingresos. La sociedad establece un nivel deseado de costos de provisión y los precios son fijados para generar niveles de ingreso que satisfacen estos requerimientos de costos. Pese a que parece obvio, es importante enfatizar que antes de aplicar un instrumento económico resulta importante definir objetivos de política y sus restricciones. Compatibilizar los objetivos de política con los criterios de valuación resulta crucial.

3. El caso concreto

Este estudio de caso se centra en la Cuenca del río Paraíba do Sul, experiencia pionera en la implementación de cargos al uso del agua en Brasil bajo el nuevo enfoque de manejo del agua definido por la Ley Federal de Agua de 1997.

309

La Cuenca del Río Paraíba do Sul está ubicada en la región Sudeste de Brasil. A pesar de representar sólo el 0,7% de la superficie del país, es muy importante dada su situación geográfica. El valle del principal río conecta las dos áreas metropolitanas más importantes de Brasil: Río de Janeiro y San Pablo. Existen aproximadamente 8.500 plantas industriales localizadas en la región de dicha cuenca y su actividad económica global representa cerca del 10% del PBI del país.

Figura 1: La Cuenca del Río Paraíba do Sul

Fuente: Consejo de la Cuenca del río Paraíba do Sul (CEIVAP).

La contaminación del agua constituye el principal problema de la cuenca debido tanto a los efluentes industriales como a aquellos provenientes de los hogares. Esta situación puede mayoritariamente atribuirse a las discrepancias entre el desarrollo socio-económico de la región y las insuficientes medidas que se toman para preservar la calidad del medio ambiente. El rápido crecimiento demográfico experimentado por la mayoría de las áreas urbanas de la cuenca no fue acompañado por medidas de planificación y saneamiento adecuadas lo que resultó en una ocupación indiscriminada de los costados del río y la ausencia de infraestructura de saneamiento. De acuerdo con el Plan de recursos hídricos del río Paraíba do Sul, el 69.1% de los hogares de las áreas urbanas están conectados a la red municipal de aguas residuales, con sólo el 12.3% de recolección de agua residuales domésticas tratadas antes de su descarga al río. Se estima que los efluentes domésticos son responsables de una descarga de 240 t/día en la cuenca del río. La misma tendencia se observa en las actividades industriales, cuyo desarrollo no fue acompañado por las medidas adecuadas de control de la contaminación. La descarga estimada diaria de BOD (demanda de oxigeno bioquímico) relacionada con las actividades industriales es de alrededor de 40 t/día.

310

El Cuadro 1 refleja la magnitud del problema que representa la degradación de la calidad del agua para la cuenca del río Paraíba do Sul. Como se observa, los parámetros de calidad del agua medidos por las estaciones de monitoreo muestran el alto porcentaje de violación de estos valores con respecto a los estándares de calidad exigidos. Los valores de fosfatos, coliformes y BOD muestran el nivel excesivo de contaminación orgánica. La presencia significativa de sustancias altamente tóxicas como el aluminio y el fenol

confirma la importancia del papel de la contaminación industrial en la cuenca hídrica.

Cuadro 1: Parámetros seleccionados de calidad crítica del agua en la Cuenca del Río Paraíba do Sul

Parámetro Violaciones prom10

(%)

Aluminio 98.9

Fosfatos 90.3

Fenol 34.4

Coliformes fecales 77.8

BOD 11.8

Fuente: Plan de Recursos Hídricos Paraíba do Sul , COPPETEC (2002)

El Cuadro 1 ilustra a su vez el fracaso en el control de la contaminación del agua en la cuenca. El mal funcionamiento de los mecanismos de control se explica por la ausencia de capacidades de monitoreo y control por parte de las agencias estatales de medio ambiente a cargo del control de la contaminación del agua. Estas agencias no poseen suficientes instrumentos de coerción, recursos humanos y especialmente financieros, lo que les impide hacer cumplir las medidas de regulación del agua. Bajo estas circunstancias, los usuarios no han recibido incentivos para comprometerse en actividades de control de la contaminación del agua u otras prácticas de uso racional del agua. Dada la situación crítica de la calidad del agua (provocada por la inadecuada planificación y ausencia de medidas sanitarias frente al rápido crecimiento demográfico y al desarrollo acelerado de las actividades industriales), y la importancia de la posición geográfica del río, el Gobierno Federal decidió definir como prioridad la implementación de un nuevo enfoque de manejo del agua en la Cuenca del río Paraíba do Sul. Esta reorientación comenzó en 1996 con la creación del Consejo de la Cuenca (CEIVAP). Sin embargo, el establecimiento del CEIVAP no fue seguido por medidas posteriores de implementación, haciendo retroceder el proceso de reforma. Ello es atribuible principalmente a las presiones ejercidas por grupos de interés, en particular el sector eléctrico, representado por la Agencia de Energía Eléctrica Nacional (ANEEL) junto con otros sectores industriales. La creación de la Agencia Nacional de Agua (ANA) en julio de 2000 dio nuevo impulso a las reformas. El compromiso de esta Agencia con la implementación del nuevo sistema de manejo del agua logró contrarrestar las presiones mencionadas, manteniendo el principio participativo del nuevo sistema. De hecho, la ANA jugó un papel clave en el progreso

10

Porcentaje de lecturas que violan los estándares de los parámetros de acuerdo a la clasificación definida por la Resolución de CONAMA.

311

realizado hacia la implementación de este sistema, contribuyendo al fortalecimiento institucional y colaborando en la emisión de permisos y cargos al uso del agua. Las negociaciones sobre la metodología a definir para establecer los cargos al uso del agua empezaron en 2000. Las principales directrices y los criterios considerados definidos por CEIVAP fueron los siguientes:

Simplicidad: conceptual y operacional, es decir que el mecanismo debe basarse en la utilización de parámetros mensurables que permitan la comprensión de los usuarios.

Aceptabilidad: aceptabilidad por parte de todos los usuarios es un requisito para legitimar el mecanismo de cargos al uso del agua; un enfoque participativo en el CEIVAP que permita legitimar este mecanismo.

Señalización: los cargos al uso del agua deben actuar como señales respecto del valor económico de los recursos relacionados con el agua y de la importancia del su uso sustentable, tanto en términos de cantidad (retiro y consumo) como de calidad (dilución de efluentes).

Minimización de impactos económicos: las señales, sin embargo, no deben ser demasiado fuertes de manera tal de no poner en peligro su aceptabilidad. Por ello, los criterios de valuación fueron definidos de modo de minimizar los impactos económicos sobre los usuarios en términos de incrementos en los costos. Hasta ahora esto se ha cumplido, adoptando valores bajos para los cargos al uso del agua.

Se observa fácilmente la naturaleza contradictoria de dichas líneas directrices. En particular, la cuestión de la aceptabilidad y la minimización de los impactos económicos está en desacuerdo con el rol de señalización de los cargos al uso del agua. Si los cargos se establecen a altos niveles como para reforzar su rol de señalización —induciendo a los usuarios a realizar inversiones para reducir la contaminación y ahorrar agua— los impactos económicos sobre los usuarios pueden ser lo suficientemente altos como para poner en riesgo la aceptabilidad de los cargos. Por otro lado, niveles bajos de cargos con menores impactos en el costo de los usuarios podría facilitar la aceptabilidad, pero al mismo tiempo puede fallar en brindar incentivos a los agentes para la adopción de prácticas sustentables en el uso del agua. Su implementación comenzó en marzo de 2003. La fórmula de los cargos tiene componentes relacionados tanto con cantidad como con calidad. En el aspecto cuantitativo, los usuarios pagan tanto por retiro como por consumo11. Se asume que el

uso por consumo tiene mayor impacto que el retiro, dado que el consumo impide el uso del agua para otros propósitos. En el aspecto cualitativo, el cargo está basado en la descarga de BOD al cuerpo del agua o río. Esto constituye una importante limitación en el componente de contaminación de la fórmula del cargo, ya que dicha fórmula ignora otros contaminantes importantes de la cuenca. Esta cobertura limitada de las sustancias contaminantes es justificada por la ausencia de capacidad de monitoreo, así como por el

11

El consumo de agua se define como la proporción de agua tomada que no retorna al cuerpo de agua después de su uso.

312

argumento de que el hecho de restringir el cargo a un único contaminante facilitaría a aceptabilidad de los usuarios en esta fase inicial de la implementación de los cargos. La metodología de valuación propuesta puede ser resumida de la siguiente manera. El monto total del cargo por uso j (donde j corresponde a retiro, consumo de descarga BOD) se calcula multiplicando un precio unitario público relativo del uso j (PUPj) por la cantidad Qj. La cuenta de cargo al uso del agua se paga anualmente y su valor está dado por la suma de los tres componentes de uso (cargo total = cargo de retiro+cargo de consumo+cargo de contaminación).

TWC = Qwthd PUPwthd Kclass+ Qcons PUPcons + QBOD PUPBOD

Donde: TWC: cargo total PUPwhtd: precio unitario público relativo del retiro de agua Kclass: coeficiente de tipo de río Qwhtd: volumen de retiro de agua (m3) PUPcons: precio unitario público relative al consume de agua Qcons: volumen de agua consumida (m3) PUPBOD: precio unitario público relative a la descarga de BOD QBOD: carga de BOD (kg/m3) Los valores de retiro varían según la clasificación del río considerado. Los ríos clasificados como 1, cuyas aguas son utilizadas para usos que demandan calidad como el beber, tienen el coeficiente más alto Kclass=1. Aquellos de clase 2 y 3 enfrenten requisitos de calidad ambiental menos estrictos y tienen Kclass = 0.9. Finalmente, los ríos clase 4 se caracterizan por requisitos ambientales bajos con Kclass = 0.7. Los cargos varían a su vez según el tipo de usuario, permitiendo esquemas de subsidios cruzados. Como se observa en el Cuadro 2, los precios unitarios públicos definidos para el sector agrícola son significativamente más bajos que aquellos aplicados a los usuarios domésticos e industriales: los primeros pagan 5% de los valores cargados al retiro y consumo, comparados con los otros. Este mecanismo tiene por objeto reducir el impacto económico sobre los usuarios agrícolas, de manera tal de facilitar la aceptabilidad por parte de este sector. Cuadro 2: Unidad básica corriente, de acuerdo con el tipo de uso del agua

12

Usuario PUPwhtd

(R$/ m3)

PUPcons

(R$/1,000 m3)

PUPBOD (R$/ton)

Domestico 0.01 0.02 0.07

Industrial 0.01 0.02 0.07

Agrícola 0.0005 0.001 Excempted Fuente: Agencia Nacional del Agua (www.ana.gov.br).

Más allá de este esquema, CEIVAP adoptó valores de cargos al uso del agua bajos para todos los usuarios. Las discusiones sobre estos cargos favorecieron la aceptabilidad, mientras se puso poco peso en los objetivos ambientales. Esto puede atribuirse a dos

12

Por razones de conversión, el tipo de cambio promedio anual para 2008 es USD 1.00 = R$ 1.83.

http://www.ana.gov.br/

313

factores: (i) la característica intrínseca de un proceso de toma de decisiones con un marco participativo y (ii) las preferencias de las autoridades públicas hacia un enfoque gradual de la implementación de los cargos al uso del agua. 3.1. Análisis ex-ante: preocupaciones sobre competencia y eficiencia en la implementación de los cargos al uso del agua Como se mencionó, durante las negociaciones sobre la metodología de cargos al agua en la Cuenca del río Paraíba do Sul, tanto el sector agrícola como el industrial plantearon cierta preocupación sobre el impacto en sus costos de producción. En particular, los representantes del sector industrial ejercieron una presión considerable para lograr valores bajos de cargos, argumentando que su introducción podría reducir la competitividad de las firmas ubicadas en la cuenca. De forma tal de verificar el impacto potencial sobre la competitividad de las firmas de la implementación de los cargos al uso del agua, así como la capacidad de este instrumento de política de inducir al uso racional del agua, el Instituto para la Investigación Aplicada en Economía (IPEA), con la colaboración del Instituto Nacional para la Investigación en Agricultura (INRA-Francia), decidieron llevar a cabo una encuesta sobre el uso del agua en la industria en la cuenca considerada. Se recolectó información sobre 488 plantas industriales. El año de referencia fue 2002, reflejando así los patrones de uso del agua antes de la incorporación de los cargos (marzo de 2003). La información fue utilizada para responder a las siguientes preguntas:

1. ¿Puede la implementación de cargos al uso del agua reducir la demanda de agua? 2. ¿Puede la implementación de estos cargos inducir a los usuarios a tomar medidas

de reciclaje del agua? 3. ¿Puede la implementación de los cargos incrementar la tasa de tratamiento de

aguas residuales? 4. ¿Cuáles son los impactos económicos potenciales de la implementación de estos

cargos en los costos de producción de las firmas? En base a la información relevada, se realizaron algunos ejercicios de simulación y estimaciones econométricas para intentar responder a estas preguntas. Los resultados de las simulaciones indican que la demanda de agua responde a los incrementos en los cargos a su uso. Al mismo tiempo, los resultados brindan evidencia sobre el limitado impacto de los incrementos en los precios de agua sobre los costos de producción de las firmas. Por ello, el análisis empírico ex-ante brinda poco sostén al argumento de que la introducción de estos cargos al uso del agua reducen la competitividad de las firmas. El Cuadro 3 presenta los resultados de la simulación en cuanto al impacto de los diferentes incrementos en el precio del agua sobre la demanda industrial de agua y los costos de producción. Las simulaciones realizadas en base a un modelo econométrico de demanda de agua sugieren que los cargos sobre el uso del agua pueden inducir reducciones significativas en la demanda industrial de agua, con un impacto limitado sobre los costos de las firmas. Por ejemplo, un incremento del 10% en el precio del agua implicará una reducción de 3% en la demanda de agua con un incremento en los costos de sólo 0,05%. A pesar de que varía entre sectores, el mismo patrón se mantiene para estimaciones sectoriales. Dado el bajo impacto sobre costos y la capacidad de respuesta

314

de la demanda de agua a las variaciones en los precios, los cargos podrían ser aceptados por las firmas y a su vez actuar como instrumento efectivo para la conservación del agua.

Cuadro 3: Impacto de incrementos en el precio del agua sobre la demanda industrial y los costos de producción

ΔPW = 10 % ΔPW = 20 % ΔPW = 30 % ΔPW = 40 % ΔPW = 50 %

ΔXW - 3.23 % - 6. 38 % - 9.40 % -12. 28 % -14.99 % ΔC 0.05 % 0.11 % 0.16 % 0.21 % 0.26 %

Nota: ΔPW - variación precio del agua; ΔXW - variación demanda de agua; ΔC – variación costo de producción. Fuente: Féres et al. (2008).

Las simulaciones en relación a variaciones conjuntas del producto y del precio del agua demuestran que manteniendo constante el precio del agua, un aumento del producto del 5% incrementaría la demanda de agua en 3,4%. Sin embargo, un incremento en el precio del agua del 10% lograría compensar el aumento consiguiente en la demanda de agua. Estos resultados sugieren que los cargos al agua pueden contrarrestar la demanda creciente de agua requerida por el crecimiento en el producto. En otras palabras, el modelo econométrico provee evidencia de que la implantación de un sistema de cargos para el agua puede ser un mecanismo efectivo de desacople. Precios superiores del agua podrán anular la presión generada por el crecimiento económico sobre este recurso. Con respecto al análisis de los determinantes de las decisiones de reutilización del agua, los resultados indican que las inversiones en tecnologías para su reutilización se ven afectadas tanto por el precio del agua como por precio del capital, entre otros factores. Precios más altos del agua podrían inducir a las firmas a invertir en prácticas de reutilización del agua, sustituyendo agua fresca por agua reutilizada. Es más, las altas tasas de interés parecieran reducir los incentivos a invertir en tecnologías de reutilización, sugiriendo entonces que estas prácticas son en general capital- intensivas. Estos descubrimientos brindan evidencia sobre el hecho de que el mecanismo implementado en la cuenca del río Paraíba do Sul podría actuar como instrumento efectivo para inducir a las firmas a llevar a cabo inversiones para la reutilización del agua. Dado que las plantas tienden a reutilizar el agua cuando el precio de esta es más alto, los hacedores de política podrían incrementar el valor de los cargos al agua de manera tal de proveer de incentivos a las firmas para la implementación de prácticas de reutilización. Alternativamente, como las decisiones de reutilización parecen estar también influidas por el precio del capital, se podría utilizar parte de los ingresos de la cuenca del río Paraíba do Sul para brindar subsidios a las firmas que adopten prácticas en este sentido. Con el objeto de evaluar si el valor corriente del componente - contaminación de los cargos al uso del agua puede ser un mecanismo efectivo para inducir a las firmas a realizar inversiones para controlar la contaminación, el análisis incluyó también la estimación de los costos de control de contaminación de los usuarios industriales. El Cuadro 4 presenta los resultados para los sectores industriales más importantes de la región de la cuenca. Los costos marginales estimados se encuentran muy por encima de los valores de cargos al agua aplicados. Dicha discrepancia sugiere que, si se pretende que los cargos al uso del agua actúen como un mecanismo efectivo de incentivo del control de la contaminación, éstos deben incrementarse considerablemente respecto de sus valores actuales.

315

Cuadro 4: Costo marginal del tratamiento de efluentes por sector de actividad

Sector de Actividad Costo marginal (R$/m3)

Alimentos y bebidas 0,99 Textiles 0,49 Madera, caucho y plástico

0,53

Químicos 0,32 Hierro y Acero 1,26 Industria Mecánica 0,60

Total de firmas 0,95 Nota: Marginal costs computed at the mean sample

Fuente: Féres et al. (2008)

3.2. Análisis ex-post: generación de ingreso, aceptabilidad y resultados ambientales Los cargos al uso del agua en la Cuenca del río Paraíba do Sul fueron establecidos a partir de marzo de 2003, y es hoy demasiado temprano para realizar una evaluación del resultado de la política. A pesar de este corto período, algunos datos sobre la generación de ingresos y los patrones de uso del agua pueden brindar una primera visión de este caso pionero de implementación de cargos al agua en Brasil. Como se muestra en el Cuadro 5, los ingresos totales por los cargos al agua alcanzaron aproximadamente R$ 50 millones durante el período 2003-2009. Salvo para el año 2007, la generación de ingresos se viene incrementando firmemente en el tiempo. La tendencia creciente indica que los cargos han tenido buena aceptabilidad entre los usuarios. Las bajas tasas de cargos impagos muestran también dicha aceptabilidad. En 2008, por ejemplo, el porcentaje de cargos impagos fue de 13.8% del valor total. Según CEIVAP, este porcentaje está disminuyendo en el tiempo. La aceptabilidad por parte de los usuarios puede ser explicada por dos factores: (i) la garantía de que lo proveniente de los cargos es invertido exclusivamente en la Cuenca; y (ii) la naturaleza participativa del proceso de toma de decisiones en CEIVAP. De hecho, uno de los principales obstáculos para la aceptabilidad era la preocupación de que los ingresos por los cargos no fueran invertidos en la cuenca de origen. Sin embargo, una serie de documentos jurídicos han provisto de garantía legal en cuanto a la exclusividad en la aplicación de los cargos cobrados en inversiones en la cuenca en cuestión. Además, como se mencionó, las decisiones sobre el manejo del agua a nivel de la cuenca son el resultado de un proceso de negociación entre todos los sectores representados en el Consejo de Cuenca. Este proceso facilitó la aceptabilidad del sistema. El consenso entre los usuarios fue posible también gracias a la adopción de un enfoque claro con objetivos de presupuesto bajo y una fórmula simple de cargo al uso del agua, tanto en términos conceptuales como operativos. De hecho, el valor generado está muy por debajo de las inversiones requeridas para recuperar la facilidad ambiental de la cuenca hídrica. A pesar de los valores relativamente bajos de los cargos, la implementación de estos cargos ha contribuido a la elegibilidad de la Cuenca del río

316

Paraíba do Sul para la obtención de financiamiento adicional por parte de los programas ambientales federales y estatales. La mayor parte de los programas gubernamentales vinculados al agua están condicionados a la implementación de principios e instrumentos de este nuevo enfoque de manejo del agua, especialmente la creación de Consejos de Cuencas Hídricas y la implementación de cargos al uso del agua. Sumado a los R$ 40 millones generados por los ingresos de los cargos en el período 2003-2009, la cuenca recibió R$ 37 millones en inversiones financiadas por programas gubernamentales.

Cuadro 5: Ingresos por cargos al agua 2003 – 2009

Año Ingreso generado (R$)

2003 5,904,038.17

2004 5,969,835.94

2005 6,400,477.31

2006 7,082,534.86

2007 6,300,934.37

2008 7,990,863.01

2009 9,652,630.41

Total 2003-2008 49,301,314.07 Fuente: CEIVAP (2009).

El Cuadro 6 muestra cómo los usuarios domésticos e industriales explican más del 99% del total de ingresos por cargos, mientras otros usuarios tienen un papel marginal en términos de generación de ingreso. Esto refleja el hecho de que estos grupos pagan una parte sustantiva por su uso total de agua. Como se ve en el Cuadro 7, cerca del 70% de las extracciones o retiros domésticos e industriales de agua están sujetos a cargos. Los datos del sector agrícola contrastan con aquellos de los sectores mencionados. Los usuarios agrícolas contribuyen con menos de 1% al ingreso por cargos al uso del agua total, a pesar del hecho de que los agricultores representan más del 50% del total de retiros de agua de la cuenca. Como se ve en el Cuadro 7, el sector agrícola paga por menos del 2% de su uso total de agua. Estos datos muestran la necesidad de incluir el sector agrícola en el sistema de cargos, de manera tal de garantizar la aplicación de los principios de usuario y agente contaminante paga. Esto quiere decir que la inclusión del sector agrícola es importante para reforzar tanto la los principios de usuario-paga y agente contaminante-paga, ya que los productores agrícolas son responsables de una significativa proporción de la extracción de agua y de la contaminación del agua (fosfatos, nitratos).

Cuadro 6: Ingresos por cargos al agua según tipo de usuario - 2008

Usuario Ingresos (R$)

Industria 1,918,584.17

Agricultura 20,931.09

Minería 7,670.77

Domestico 6,041,550.98

Otros 2,126.10

Total 7,990,863.01 Fuente: ANA (2009).

317

Cuadro 7: Usos estimados de agua y volúmenes sujetos a cargos al uso del agua en la

cuenca del río Paraíba do Sul – 2007

Industria Doméstico Agricultura

Retiro

Total estimado retiro 504,891,360 581,523,840 1,734,480,000

Retiro sujeto a cargos 338,319,931 400,027,432 25,255,778

Porcentaje 67,0% 68,8% 1.5%

Consumo

Total estimado consumo 239,042,880 116,367,840 1,067,178,240

Consumo sujeto a cargos 77,567,674 92,570,835 6,960,631

Porcentaje 32.4% 79.5% 0.7%

Descarga de BOD

Total estimado 13,286,000 74,204,500 -

BOD sujeto a cargos 4,971,827 59,692,672 -

Porcentaje 37.4% 80.4% - Fuente: ANA (2008).

La evidencia sobre los patrones de uso del agua es insuficiente para brindar una evaluación completa de los resultados ambientales asociados a la implementación de los cargos al agua. Como muestra el Cuadro 8, los retiros de agua por parte de los usuarios sujetos a cargos han decrecido aproximadamente 16% entre 2006 y 2008. Esta misma tendencia decreciente puede observarse en el consumo de agua, que registró una reducción de 29% durante el mismo período13. Estos datos deben ser considerados con precaución, ya que corresponden a un período muy corto de tiempo. Sin embargo, indican que en el aspecto cuantitativo, los cargos podrían haber brindado incentivos para la conservación de los recursos hídricos. Desde el aspecto cualitativo, la eficiencia de los cargos al uso del agua son limitados, ya que el componente de contaminación de los cargos se limita a la contaminación orgánica medida por BOD. La cobertura limitada puede ser explicada por la ausencia de capacidad de monitoreo. Las autoridades afirman que deberían incluirse otros componentes de contaminación en la metodología, como contaminantes inorgánicos que juegan un rol importante en la cuenca (por ejemplo, fosfatos). Dicha incorporación es un paso esencial en la agenda de implementación de los cargos, si se pretende con ellos lograr efectivos impactos ambientales.

Cuadro 8: Usos del agua en la cuenca del río Paraíba do Sul 2006 – 2008

Retiro (l/seg)

Consumption (l/seg)

BOD (ton/día)

2006 22.17 15.87 NA

13

La fórmula de cargos por agua implementada en la cuenca de Paraíba do Sul diferencia entre retiros y consumo. El consumo de agua puede ser definido como la proporción de agua retirada que no es retornada al cuerpo de agua luego de usarla. Se asume que el consumo tiene un impacto mayor que el retiro, dado que el primero inutiliza el recurso para otros usos.

318

2007 19.79 12.52 90.88

2008 18.62 11.25 89.03

Var. (%) -16% -29% -2%

Fuente: ANA (2008, 2009).

4. Lecciones

La aplicación de cargos sobre el uso del agua en Brasil es relativamente reciente y se encuentra todavía en una fase experimental. El país adoptó un sistema descentralizado y no impuesto de manera compulsiva y los cargos al agua fueron introducidos en el amplio y moderno contexto de manejo integrado del agua. Un país del tamaño y la complejidad hidráulica de Brasil no puede administrar sus recursos hídricos con un enfoque muy centralizado y sectorial. En este sentido, esta estructura vigente en Brasil puede ser percibida como un arreglo institucional capaz de abordar cuestiones de costo-beneficio vinculadas al diseño institucional y de políticas. De hecho, los Consejos de cuenca y los cargos al uso del agua serán implementados sólo en aquellas cuencas donde los conflictos vinculados al agua son significativos y el ahorro en los costos supera aquellos de transacción. Por otro lado, las estructuras de gestión y los sistemas de cargos no serán implementados en aquellas cuencas donde los conflictos vinculados al uso del agua no sean relevantes, donde es claro que los costos de implementación serían más elevados que los beneficios. Los hacedores de política deberían tomar en cuenta el potencial trade-off entre eficiencia ambiental y competitividad en la implementación de cargos al uso del agua. Este potencial trade-off puede ser de particular importancia en países como Brasil, que adoptó un enfoque de gestión del agua descentralizado y participativo a través de los Consejos de Cuencas Hídricas. En este marco, las negociaciones sobre la fórmula y valores de los cargos al agua deberían alcanzar un cierto grado de consenso entre las autoridades públicas, los usuarios y los interesados o agentes involucrados de manera tal de ser aprobados por el Consejo de Cuenca. El trade-off entre aceptabilidad y una política ambiental rigurosa ha sido un tema importante durante el debate sobre la fórmula a utilizar para los cargos al agua en la cuenca del río Paraíba do Sul. La naturaleza participativa del proceso de toma de decisiones privilegió el argumento de minimización de los impactos económicos sobre los usuarios, en detrimento del papel de señalización ambiental. Como resultado del proceso de consenso en el Consejo, los cargos fueron establecidos a valores bajos en el período inicial de implementación. Ello facilitó la aceptabilidad por parte de los usuarios. Por otro lado, estos bajos valores no brindarían a los usuarios incentivos para adoptar medidas eficientes en el uso del agua. En particular, el componente relacionado con la contaminación dentro de los cargos parece estar bien por debajo de los niveles que podrían inducir a inversiones para la disminución de la contaminación. El Consejo de Cuenca del río Paraíba do Sul (CEIVAP) está logrando alcanzar un consenso en el marco de un sistema muy participativo. Por otra parte, dicho consenso parece haber sido posible sólo gracias a la adopción de un enfoque claro de incremento de ingresos con un objetivo y reglas simples, tanto en términos conceptuales como

319

operativos. La simplicidad hace también posible la implementación en un horizonte de corto plazo, dado que metodologías más sofisticadas requerirían información sobre los aspectos de la calidad y cantidad de agua que actualmente no se encuentra disponible. Es demasiado temprano para evaluar cuál será el éxito del sistema en la introducción de consideraciones ecológicas, de eficiencia y de equidad, y cómo otras aplicaciones se beneficiarán de esta experiencia. Bibliografía Agência Nacional de Águas (ANA, National Water Agency), 2008. ―Relatório 2007 –

Cobrança pelo Uso de Recursos Hídricos, Bacia do Rio Paraíba do Sul‖. Brasília: Agência Nacional de Águas.

Agência Nacional de Águas (ANA, National Water Agency), 2009. ―Relatório 2008 –

Cobrança pelo Uso de Recursos Hídricos na Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul‖. Brasília: Agência Nacional de Águas.

Comitê para a Integração do Rio Paraíba do Sul (CEIVAP), 2009. ―Relatório da

Situação2008/2009 – Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul‖. Resende: CEIVAP.

Féres, J., Reynaud, A., Thomas, A. and Seroa da Motta, R. 2008. ―Competitiveness and

Effectiveness in Water Charge Implementation: A Case Study of the Paraíba do Sul River Basin‖. Water Policy, vol(10), n.(6), pp. 595-612

Féres, J. & Seroa da Motta, R. (2004). Country case: Brazil. In Economic Instruments for

Water Management: The cases of France, Mexico and Brazil. Seroa da Motta, R., Thomas, A., Hazin, L. S., Féres, J., Nauges, C. & Hazin, A. S. (eds.). Edward Elgar Publishing, Cheltenham, UK.

320



Estudio N° 3 LA SITUACIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN MÉXICO Y EL

CONTEXTO INSTITUCIONAL DE LA EFICIENCIA EN SU

APROVECHAMIENTO

Roberto Constantino (coord.), Universidad Autónoma Metropolitana de México (UAM)

Graciela Carrillo González, UAM Carlos Muñoz Villareal, UAM

Eduardo Morales Santos, UAM

1. Introducción

El agua es un factor fundamental del desarrollo. Su disponibilidad y las prácticas de su aprovechamiento, son determinantes en los procesos de crecimiento económico e inciden directamente en los niveles de bienestar de población. México es un país semiárido que posee un régimen político administrativo de República Federal. Estos hechos son significativos para establecer el contexto sobre el cual se define la arquitectura de las políticas públicas del sector hidráulico en el país y facilitan la mejor comprensión acerca de los procesos, los mecanismos de toma de decisiones y los resultados del sistema de incentivos destinados a lograr un mejor aprovechamiento del agua en el país. El análisis de la eficiencia tiene diferentes formas de abordarse, puede realizarse desde las perspectivas macroeconómica y macrosocial, o bien desde un enfoque microeconómico y de experiencias; puede conducirse desde el punto de vista de la eficiencia del desempeño de las agencias responsables de la operación y la prestación de los servicios de suministro; o desde la perspectiva del balance de los acervos de los recursos naturales o con base en la efectividad de la derrama en el bienestar social. Cualquiera que sea el enfoque de eficiencia al que se acuda en materia de agua, un asunto importante a subrayar es la necesidad de vincular a éste con la dimensión del bienestar colectivo, toda vez que este recurso natural es esencial en la determinación de la calidad de vida de las personas a través de tres vectores: la seguridad sanitaria de la sociedad, el desempeño de los procesos de crecimiento económico y la disponibilidad de ingresos de la población.

321

Este documento trata de presentar un balance de la situación que muestran los recursos hídricos en México y las acciones de políticas públicas dirigidas a reducir los riesgos de un uso ineficiente del agua. En primer lugar, se presenta el contexto de la disponibilidad física, el suministro y el patrón de aprovechamiento de este recurso natural, elementos que establecen un contexto de fragilidad relacionada con el funcionamiento económico y social del país. En segundo lugar, se abordan las características de la arquitectura institucional contemporánea del país para contender con los problemas públicos del suministro y la eficiencia en su utilización. Por último, se enfatizan los retos en materia de aprovechamiento de agua en México, los cuales requieren de una modificación de la estrategia de gestión hídrica y un ajuste en el estilo de su utilización.

2. Un balance del perfil contemporáneo de los recursos hídricos en México

México es un país semiárido. Una revisión acerca de las características hidrológicas y climatológicas de las quince provincias fisiográficas que lo conforman indica que aproximadamente tres quintas partes de su territorio continental corresponden a esta categoría. Este fenómeno es consistente con la información estadística internacional en la que se suele catalogar al país como uno con una disponibilidad intermedia de agua, pero con un consumo de agua relativamente elevado. La distribución de los recursos hídricos del país no es homogénea. A pesar que una proporción significativa del territorio mexicano se encuentra entre los trópicos de Cáncer y Capricornio, la disponibilidad de agua superficial y subterránea también está afectada por condiciones meteorológicas, la elevación del territorio y los procesos de evapotranspiración. La disponibilidad física de los acervos de agua en México se distribuye, paradójicamente, de forma inversa a la dinámica demográfica y económica del país. La Figura 1 describe cómo se presenta la disponibilidad natural de agua, tanto subterránea como superficial, según diferentes regiones administrativas en las que se divide la administración federal del agua. Como se puede apreciar, la distribución natural del agua establece condiciones significativas en el modelo de organización económica de México, toda vez que la mayor cantidad de fuentes de abasto de agua se concentra en el territorio de manera contraria a la forma en la que se distribuye la población y las actividades productivas de alto valor agregado. La disponibilidad está determinada preponderantemente por las condiciones físicas de los ciclos hidrológicos, sin embargo también influyen las condiciones institucionales y las características de los estilos de consumo que pueden afectar los patrones de su abastecimiento.

322

Figura 1

La disponibilidad física del agua no es la única determinante en la construcción de un balance de la situación del sector o los recursos. La disponibilidad efectiva del agua en el país se completa al agregar las restricciones institucionales y de capacidad para el suministro, los patrones de aprovechamiento contemporáneos y el estado de la calidad de los acervos. La suma de este conjunto de elementos hace que la disponibilidad efectiva de agua en el país, en conjunto, sea más crítica que la que resulta al considerar únicamente las estimaciones de disponibilidad física. Son estas mismas condiciones que hacen comprensibles los riesgos a la seguridad económica y social del país relacionados con el estrés hídrico. México, al igual que la mayor parte de los países, destina la mayor proporción de sus volúmenes de agua a la producción del sector primario. Como se puede observar en la Figura 2, la forma en la que se distribuye el agua en el país entre diferentes actores bajo un régimen institucional complejo, genera condiciones para la intensificación de la competencia por su aprovechamiento. El único caso que se aparta de esta regla de distribución entre diferentes tipos de usuarios es la región administrativa XIII, misma que corresponde a la Cuenca Hidrológica de México y en la que se asientan la Ciudad de México y su Zona Metropolitana. En ésta, más del 80% del agua se destina al consumo residencial con una dependencia cercana al 80% de las fuentes subterráneas.

Figura 2

323

De acuerdo con las estadísticas hidráulicas nacionales, la disponibilidad de agua per cápita ha tendido a reducirse (Figura 3). Esto se relaciona con varios fenómenos simultáneamente. Por un lado, la dinámica demográfica creciente de México hasta la década de 198014, el creciente costo fiscal para la operación de una estrategia de abastecimiento con cargo casi exclusivamente al erario15 y con flujos de agua básicamente de un solo ciclo16. Por otro lado, al aumento en la densidad de las unidades económicas y el aumento en la escala de la producción de los sectores productivos. Debido a que la forma en la que se aprovecha la naturaleza, y en este caso el agua, provoca movimientos distributivos a nivel social; la escasez relativa de agua en el país y la competencia para su aprovechamiento entre fines alternativos genera condiciones propicias para la tensión social y el conflicto entre diferentes actores.

Figura 3

México: disponibilidad natural per cápita de agua

1950 - 2005

0.000

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

20.000

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2005

Miles M

3/h

ab

/añ

o

Fuente: Elaboración propia con datos de SEMARNAT, 2008

Los conflictos sociales en torno del aprovechamiento de los recursos naturales no son novedosos. Lo novedoso es el agotamiento del modelo que permitió en el pasado catalizar la tensión social por la vía institucional. En el caso específico del agua en México, mientras las disponibilidades fiscal e hídrica lo permitieron, una forma de contender con los asuntos de la competencia por el uso del agua fue a través de un

14

La presión sobre los recursos hídricos se ha incrementado en el tiempo por el aumento de la población y su dinámica en el territorio, que además tiende a concentrarse en ámbitos geográficos con una disponibilidad media de agua inferior al promedio del país. La presión sobre los recursos hídricos y su competencia para usos diferentes, también se incrementa por los procesos de crecimiento económico y la forma de aprovechamiento de agua en el país. 15

El abastecimiento de agua por parte de los servicios públicos es crecientemente costoso, en primer lugar, por las dificultades técnicas de su abastecimiento (la población en México se concentra en promedio por encima de la cota de los 500 metros de altitud) y el costo energético de su bombeo es significativo. Las tarifas que deben cubrir los usuarios de los servicios de agua no mantienen una relación con la estructura de costos del sector. Desde la perspectiva de la capacidad de respuesta, modernización y eficiencia del servicio, la forma de financiamiento es una restricción para mantener, operar, ampliar y modernizar la infraestructura hídrica del país. Un reflejo de ello lo constituye la limitada capacidad para ampliar las redes de drenaje y la capacidad para el tratamiento de las aguas residuales, las cuales, en algunos casos, reciben un tratamiento predominantemente primario y son descargadas en cuerpos de agua para su eventual aprovechamiento en las actividades agrícolas. 16

El esquema de aprovechamiento es uno en el que el agua una vez potabilizada, se emplea y se desecha sin posibilidad de reincorporarla bien para la recarga de acuíferos o bien para substituir flujos.

324

incremento en la capacidad extractiva del sector hidráulico. Desde luego, el nuevo estatus institucional de los recursos naturales frente a la sociedad, así como la fragilidad del balance fiscal federal hacen inoperante una regla de solución que implique más agua para todos. La Tabla 1 presenta el caso de disponibilidad relativa por región hidráulica administrativa federal. La tendencia predominante entre la mayor parte de las regiones es a la reducción de acervos. Las regularidades empíricas que se han podido documentar para el caso de México (Becerra & Sainz, 2003; Constantino, 2006), son convergentes al establecer que la escasez relativa tiende a incrementar la frecuencia y la escala de los conflictos vinculados con la competencia por el uso del agua17 bajo el esquema de gestión actualmente vigente.

Tabla 1

I 1,438.0 1,434.0 1,610.0 1,445.0 1,336.0 1,317.0 1,318.0 1,321.0 1,289.0

II 3,436.0 3,415.0 3,398.0 3,333.0 3,236.0 3,210.0 3,294.0 3,116.0 3,192.0

III 5,840.0 6,570.0 6,311.0 6,298.0 6,035.0 6,038.0 6,409.0 6,489.0 6,471.0

IV 2,903.0 2,835.0 2,844.0 2,818.0 2,713.0 2,703.0 2,746.0 2,029.0 2,055.0

V 10,056.0 9,294.0 8,334.0 8,235.0 7,963.0 7,782.0 7,977.0 7,928.0 7,960.0

VI 1,327.0 1,316.0 1,512.0 1,467.0 1,324.0 1,356.0 1,212.0 1,131.0 1,124.0

VII 994.0 1,470.0 1,791.0 1,783.0 1,729.0 1,726.0 1,712.0 2,055.0 1,888.0

VIII 1,902.0 1,879.0 2,084.0 1,895.0 1,962.0 1,820.0 1,846.0 1,663.0 1,650.0

IX 5,062.0 4,866.0 5,123.0 4,935.0 4,685.0 4,666.0 4,804.0 5,201.0 5,162.0

X 11,077.0 11,834.0 11,136.0 11,025.0 10,604.0 10,574.0 10,932.0 10,764.0 9,964.0

XI 28,453.0 27,152.0 26,791.0 25,843.0 24,674.0 24,549.0 25,008.0 24,450.0 24,270.0

XII 10,872.0 10,912.0 8,146.0 7,900.0 8,178.0 8,255.0 8,011.0 7,750.0 7,603.0

XIII 227.0 171.0 196.0 190.0 182.0 188.0 192.0 144.0 143.0

Fuente: Elaboración propia con datos de CONAGUA, Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, varios años.

2000 2001 2003 2004 2005 2006

Región

Hidrológico-

Administrativa

1998 1999 2007

Disponibilidad natural media del agua per cápita, por región hidrológico-administrativa, 1998-2007

(metros cubicos/ habitante)

La presión de la demanda sobre el sector hidráulico es creciente. El consumo total de agua en México exhibe una tendencia al aumento durante los últimos años (Figura 4). Esta condición implica una presión significativa para el modelo de gestión hídrica de México, en la medida que la estrategia de abastecimiento se ha concentrado predominantemente en la capacidad extractiva del sistema y sólo hasta época reciente se desarrollan los instrumentos dirigidos al diseño de los incentivos para la gestión integral.

17

En materia de conflictividad relacionada con el aprovechamiento del agua, mención aparte merece la región fronteriza entre México y Estados Unidos (regiones I, II y VI). La creciente tensión por el aprovechamiento de los flujos fronterizos condujo a principios del siglo XX a establecer un mecanismo institucional para la solución de controversias y la coordinación binacional: la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA). Las oscilaciones meteorológicas acontecidas a principios de la década del 2000 condujeron a una creciente confrontación entre los dos países debido, por un lado, a que México retrasó la entrega de los volúmenes quinquenales correspondientes a Estados Unidos a cambio de las entregas que Estados Unidos efectúa, mecanismo por lo demás aceptable entre las partes ante variaciones meteorológicas. Por el otro, la sequía sufrida por esta región del país provocó un impacto desarticulador en las actividades productivas regionales. El fenómeno meteorológico expuso la fragilidad de los dispositivos institucionales y la infraestructura, en una de las regiones más áridas del país y geoestratégica en términos económicos, ante una reducción de los flujos de abastecimiento de agua.

325

Figura 4

Consumo total de agua en México, 1993-2007

68,000

70,000

72,000

74,000

76,000

78,000

80,000

19

93

19

94

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

Hm

3

Consumo total

Fuente : Elabo rac ió n pro pia co n da to s de la SEMARNAT. Sis tema Nacio nal de Info rmació n Ambienta l y de Recurs o s Natura les .

Tal y como se puede observar en la Figura 5, el acceso a los servicios de agua potable y alcantarillado tienden a incrementarse y a cerrar la brecha correspondiente entre sí, lo cual incide directamente en el bienestar poblacional.

Figura 5

Acceso a los servicios de agua potable y alcantarillado en

México, 1990-2007

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Porc

enta

je

% Población con alcantarillado % Población con agua potable

Fuente : Elabo rac ió n pro pia co n da to s de la SEMARNAT. Sis tema Nacio nal de Info rmació n Ambienta l y de Recurs o s Natura les .

A pesar de ello, subsiste la exposición de la población al riesgo del consumo de agua con calidad desigual, debido a que se aprovechan fuentes no potabilizadas o bien el acceso a los servicios es limitado (Figura 6).

326

Figura 6

Porcentaje de la población en riesgo, por las características de

la calidad del agua, Diciembre 2008

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0

AguascalientesBaja Califo rnia

Baja Califo rnia SurCampeche

ChiapasChihuahua

CoahuilaCo lima

Dis trito FederalDurango

GuanajuatoGuerreroHidalgoJaliscoMéxico

MichoacánMorelos

NayaritNuevo León

OaxacaPueb la

Querétaro Quintana Roo

San Luis Po tos íSinaloaSonora

TabascoTamaulipas

TlaxcalaVeracruzYucatán

ZacatecasTo tal

Fuente: Elaboración po rp ia con datos de la Comis ión Federal para la Pro tección contra Riesgos Sanitario s , 2008

Se sabe que el perfil de la morbilidad relacionada con el consumo de agua con calidad deficiente, se caracteriza predominantemente por las enfermedades del sistema digestivo18. Aunque la información disponible en materia de salud pública no está diseñada para relacionar la prevalencia de la morbilidad en relación con la calidad del agua consumida, sí en cambio, permite establecer inferencias para establecer indicios. En tal sentido, el modelo probabilístico desarrollado para establecer una relación entre el patrón del estado de salud y el esfuerzo público de aprovisionamiento de servicios con calidad ofrece una relación consistente. El fortalecimiento de las capacidades institucionales para el aprovisionamiento de los servicios de agua potable, reduce los impactos sobre la salud de la población19. La simulación indica que los riesgos asociados a la salud de la población se reducen en la medida que se incrementa la capacidad de inversión de los organismos operadores en materia de infraestructura y aumenta el suministro potabilizado destinado al consumo. Esto es significativo al considerar que una parte importante de las aguas superficiales del país han estado sometidas a un proceso de contaminación variable (Figura 8).

18

Dependiendo de la naturaleza del agente contaminante (residuos biológicos, residuos inorgánicos, residuos orgánicos) se presentan patrones de enfermedad diferentes: predominan los del sistema digestivo, aunque son posibles aquellas relacionadas con manifestaciones en la piel, el sistema nervioso central, hígado, riñón y páncreas. Cfr. INE, Estimación del valor económico de reducciones en el riesgo de morbilidad y mortalidad por exposiciones ambientales, Serie Estudios, No. 1, México. 19

El modelo de simulación se calculó al considerar como variables las defunciones reportadas en el sistema de salud público de México, por estado, relacionadas con la presencia de trastornos del aparato digestivo. Si bien, no todas estas son atribuibles a los riesgos de la exposición a las características del agua, sí en cambio están incluidas todas las relacionadas con el consumo de agua proveniente de fuentes no aptas. En el caso de la formación bruta de capital y la potabilización de los suministros se consideró la información correspondiente a los 2666 Organismos Operadores de Agua del país. El modelo sólo tiene fines de establecer hipótesis sobre la causalidad de las variables.

327

Figura 7

Modelo probabilístico para evaluar la relación entre salud y características de los organismos operadores

de agua agreagados por Estados de la Federación, Datos al 2003

-9.5

-9

-8.5

-8

-7.5

-7

-6.5

-6

-5.5

-5Datos Estimación

Fuente: Elaboración propia.

Figura 8

México: porcentaje y grado de contaminación de las aguas superficiales según estaciones de monitoreo,

1998

0.23

6.85

17.58

58.44

6.6210.27

0

10

20

30

40

50

60

70

Excel

ente

Ace

ptab

le

Levem

ente

Conta

min

ada

Fuerte

men

te

Exces

ivam

ente

%

Categorizado de acuerdo al Indice de Calidad del Agua, incluye: alcalinidad, cloruros, coliformes fecales, coliformes totales, color, conductividad,

sustanciasactivas al azul de metileno, acidificación, (pH), sólidos suspendidos totales, dureza total, fosfatos, grasas y aceite, nitrógeno amoniacal,

nitrógeno de nitratos, demanda bioquímica de oxígeno, oxígeno disuelto, sólidos disueltos totales, turbiedad.

Fuente: Elaboración propia con base en INEGI, Indicadores de Desarrollo Sustentable en México, 2000

El acceso de la población al agua segura en un contexto de restricciones presupuestales y de reducción de la disponibilidad natural, ha facilitado la emergencia de un mercado de agua embotellada que tiene un impacto significativo en el bienestar de los hogares desde la perspectiva del ingreso disponible. La Figura 9 destaca la proporción del gasto de los hogares destinado al consumo de agua según el tipo de suministro. Al considerar las asimetrías distributivas que caracterizan a México, el resultado del impacto del consumo de agua sobre el ingreso corriente de los hogares es significativamente mayor entre los sectores más vulnerables de la sociedad. Lo cual confirma que el agua más cara es el agua a la que no se tiene acceso.

328

En relación con el impacto que implica el gasto en agua, es significativo que la estructura del gasto de los hogares por los servicios de agua potable presente un perfil regresivo y que se asocie con un estancamiento de la eficiencia en el consumo del sector residencial.

Figura 9

Porcentaje promedio que representa el gasto en agua sobre el ingreso

corriente de los hogares, por deciles.

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

I II III IV V VI VII VIII IX X

% d

el

Ga

sto

en

Ag

ua

Po

tab

le

0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

Agua Potable Agua Purificada

% d

el G

asto

en

Ag

ua

Pu

rific

ad

a

Deciles

Fuente: Elaboración p rop ia con datos ob tenidos de INEGI. Encues ta Nacional de Ing reso -Gasto de lo s Hogares , vario s años .

El efecto sobre el bienestar del aprovechamiento de los recursos hídricos no sólo se relaciona con los aspectos de la cobertura para usos poblacionales. El agua es un factor determinante del desempeño económico. El modelo de simulación elaborado para analizar el impacto del suministro sobre el desempeño económico del país con base en el producto interno bruto (PIB) de los estados de la Federación hasta 2005, permite establecer vínculos significativos. Tal y como se puede observar en la Figura 10, ante escenarios de suministro diferenciados —que van desde un contexto sin variaciones en el modelo de aprovisionamiento (escenario 1), hasta los correspondientes a incrementos sucesivos de 2%, 5% y 10% en el suministro de agua—, logrados sobre la base de aprovechamientos alternativos como el uso del agua de lluvia o la reutilización de aguas tratadas, el impacto sobre el desempeño económico es positivo y alentador.

329

Figura 10

Modelo de simulación para el Producto Interno Bruto de México (2005-2030), bajo

escenarios de aumento en el suministro de agua con fuentes alternativas

(Millones de pesos, 1993=100)

-

2,000,000

4,000,000

6,000,000

8,000,000

10,000,000

12,000,000

14,000,000

16,000,000

18,000,000

20

05

20

06

20

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20

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20

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20

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29

20

30

Mil

lon

es

de p

eso

s

Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 Escenario 4

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de SEMARNAT., Sistema Nacional de Información Ambiental y Recursos Naturales. INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México.

Los escenarios están sujetos a la capacidad de inversión pública en el sector hidráulico de México, toda vez que una característica estructural del sector implica que los aumentos sucesivos en la capacidad de suministro se asocian con la disponibilidad presupuestal de los organismos responsables. El aprovechamiento productivo de los recursos hídricos de México muestra una estabilidad relativa en el tiempo (Figura 11). Cuyos ajustes dinámicos parecen estar asociados a los ciclos de la economía en su conjunto, más que a una transición técnica en el aprovechamiento sectorial. Es decir, los cambios agregados que se observan en el patrón de aprovechamiento del agua en el país se asocian con los procesos de inestabilidad económica y la posición de cada uno de los sectores productivos frente a ésta, más que con el incremento de la eficiencia en la totalidad de las actividades económicas como tal.

330

Figura 11

Consumo de agua sectores: agrícola e industrial, como

porcentaje 1993-2006

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

80.00

90.00

1993 1994 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

%

Agrícola IndustrialFuente : Elabo rac ió n pro pia co n da to s de la SEMARNAT. Sis tema Nacio nal de Info rmació n Ambienta l y de Recurs o s

Natura les .

La eficiencia en el aprovechamiento productivo, aproximado desde el consumo final y no desde la cadena de valor, ha tendido a incrementarse en el sector industrial debido a una reducción efectiva del consumo industrial de agua concomitantemente con un crecimiento del producto sectorial. Por su parte, en el caso del sector agrícola, el cambio en el aprovechamiento es más lento (Figura 12). Esto marca una diferencia entre el desempeño de los sectores industrial y agrícola en cuanto a la eficiencia en el aprovechamiento del recurso.

Figura 12

Consumo sectorial de agua por unidad producida: industrial y

agropecuaria en México, 1993-2006

0.0000

0.0500

0.1000

0.1500

0.2000

0.2500

0.3000

1993 1994 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

0.0000

0.0010

0.0020

0.0030

0.0040

0.0050

0.0060

0.0070

0.0080

0.0090

Eficienciaagrícola

Eficienciaindustrial

El eje secundario co rresponde a Eficiencia industrial.

Fuente: Elaboración p rop ia con datos de SEMARNAT e INEGI..

El balance del sector se completa al considerar las cuentas externas del sector hidráulico. El balance contemporáneo estimado de agua virtual de México es superavitario (Tabla 2), debido a que las importaciones de agua virtual tienden a incrementarse paulatinamente a una tasa mayor que las exportaciones.

331

Tabla 2

Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Exportaciones de agua virtual 4,461 4,045 4,022 4,488 5,251 5,884 5,396

Importaciones de agua virtual 24,304 26,864 27,596 28,617 31,405 30,097 35,255

Importación neta de agua virtual 19,843 22,819 23,574 24,129 26,154 24,213 29,859

Exportaciones/ Importaciones 0.18 0.15 0.15 0.16 0.17 0.20 0.15

El concepto de importación y exportación de agua virtual se refiere a que no existe alguna obra hidráulica para traspasarla; sino que es la que se emplea para producir un bien, servicio o

producto.

Exportaciones e Importaciones de agua virtual* en México, 2000-2006

(Millones de m3/año)

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos del IMTA. Agua Virtual en México, 2007.

México enfrenta un escenario en el cual la disponibilidad media natural de agua tiende a reducirse, y las dinámicas demográfica y económica tienden a concentrarse en regiones en las que la abundancia de acervos de agua es inferior al promedio nacional. Todo ello en un contexto socioeconómico de asimetrías significativas en lo que hace al rezago de infraestructura como a los patrones de aprovechamiento.20 Así, se generan condiciones para que el modelo de gestión hidráulico parezca socialmente regresivo y bajo un ámbito de restricciones fiscales se reduce la capacidad de las instituciones gubernamentales para promover un proceso de desacoplamiento de la estrategia extractiva de agua.21 A pesar de la tenue ganancia en la eficiencia consuntiva de los sectores, la presión sobre el sistema hidráulico y los acervos de agua del país es significativa.

3. El diseño institucional mexicano contemporáneo en materia de agua y sus implicaciones en el bienestar colectivo

La importancia del agua para México no es nueva. El agua como tema de la agenda institucional mexicana tiene una larga historia y en más de una ocasión ha tenido una jerarquía ministerial Una constante en las diferentes interpretaciones institucionales que se han podido construir acerca del agua en México es que sin agua no hay desarrollo. Así, el agua ha estado presente en la agenda federal mexicana de diferentes maneras: como un asunto de infraestructura, como un asunto determinante del sector agropecuario, como un tema de la agenda del desarrollo social y, más recientemente, como un asunto de la agenda del desarrollo sostenible. El proceso evolutivo de las diferentes interpretaciones del agua en la agenda gubernamental mexicana no sólo expresa el énfasis y los mecanismos de articulación de política para instrumentar el diseño de las

20

En materia de agua, existen asimetrías regionales tanto en términos de la disponibilidad de agua, la infraestructura y la capacidad para garantizar el acceso a los servicios entre la población. Pero también existen diferencias en la manera en la que se utiliza el agua. 21

La existencia de condiciones heterogéneas en el país o aún al interior de los centros poblacionales, en materia de disponibilidad, infraestructura e incentivos para efectuar un uso cuidadoso de los acervos de agua ha generado una cultura poco precavida en el uso de tal recurso natural. Esto último sumado al hecho que la operación del sector hídrico descansa fundamentalmente en la capacidad de las finanzas públicas, genera restricciones para que se modifique el modelo de gestión del agua. La capacidad de las agencias federal, estatales y municipales para promover un modelo de uso de agua que no sólo descanse en la capacidad de oferta de agua y que permita el desarrollo de acciones que fortalezcan su operación y eficiencia, por ejemplo, mediante la reducción de las pérdidas en la distribución, reducción de fugas domiciliarias o promover la reutilización de flujos a partir del aumento en la capacidad de tratamiento de aguas servidas; tiene como restricción la capacidad presupuestal de los gobiernos.

332

políticas públicas. Representa, en un sentido dinámico, un proceso de acumulación de competencias y conocimientos institucionales. La estructura de la gobernanza del agua en México en un régimen institucional federal El agua en México se define como un bien público amparado por el artículo 27 de la Constitución. Ello implica que es responsabilidad del Estado Mexicano la planeación, operación y mantenimiento del sector hidráulico, así como todo lo relacionado con la autorización de los aprovechamientos. Los niveles de gobierno son importantes en la gestión del agua. Al nivel federal corresponde la planeación, creación de infraestructura para garantizar el abastecimiento, entrega de volúmenes de agua en bloque a las autoridades de agua en los Estados de la Federación, autorización de permisos de aprovechamiento para el autoabastecimiento y la generación de energía eléctrica, entre otras. A los organismos operadores en los niveles estatal y municipal corresponde la administración y la operación de los sistemas para la prestación de los servicios de agua potable a los usuarios. La gestión federal se lleva a cabo a través de 13 regiones administrativas en el país. Las cuales pueden llegar a incluir más de un Estado de la Unión. Debido a que los acuíferos tienen una distribución física que va más allá de los límites de los Estados, un recurso importante para la gestión es la división en regiones hidrológicas. La modernización del sistema de gestión bajo un principio federalista ha facilitado la emergencia, en la década de los ochenta, de los Consejos de Cuenca. Organismos en los que concurren autoridades federales de las regiones administrativas que forman parte de una cuenca, autoridades estatales en materia de agua, organismos operadores municipales y representantes de usuarios para la mejor operación de los sistemas hidráulicos regionales.

El proceso de transición económica mexicano iniciado en la década de 1980, al pasar de una economía cerrada a una abierta, estuvo acompañado también por un proceso de desconcentración de funciones administrativas y la descentralización del poder público a través de una estrategia de fortalecimiento del federalismo. Este hecho es significativo para contextualizar el diseño institucional contemporáneo de México en materia de agua, toda vez que las cuencas hídricas atraviesan diferentes límites de los estados de la República y se ha reconocido que el papel de los diferentes usuarios del agua como un bien público es fundamental como mecanismo para la reducción de los conflictos. En la Figura 13 se presenta una síntesis del complejo sistema de planeación, decisión y operación de la política hidráulica en México. Se observan los diferentes niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), los dispositivos regionales para la gestión, los más de 2600 organismos operadores del país, los consejos de cuenca, los comités científicos y de usuarios. Sin embargo, debido a la magnitud de su envergadura y acumulación de capacidades, la instancia de gestión preponderante en el país es la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA o CNA).

333

Figura 13

PROFEPA

IMTA

CONAFOR

SEMARNAT

Consejo TécnicoConsejos

ciudadanos estatales

ANEASConse

jo co

nsu

ltivo d

el A

gua

Organismos de Cuenca

Gerencias

Regionales

Gerencias

Estatales

Colonos

Distritos deRiego

Consejos

de Acuíferos

Industria

Académicos

Asoc. Profesionales

ONGs

Asoc. de

usuarios

OTRAS

SECRETARÍAS:SEP

SENER

SSA

SE

SEDESOL

SHCP

SAGARPA

CICA Secretario Técnico

Comités de usuarios:

-Regionales

-Subrregionales

-Estatales

(Por tipo de uso)

Comisiones

Comités de cuenca

COTAS

CONSEJOS

DE CUENCA

Asamblea de representantes

de los usuarios

CNAAUTORIDADES

ESTATALES

DEL AGUA

OOAPAS

MUNICIPIOS

CILA

El desempeño mexicano en materia de agua está estrechamente relacionado con la disponibilidad de los recursos fiscales. Dadas las restricciones constitucionales que perfilan al agua como un bien público ―propiedad de la nación‖, las acciones de extracción, potabilización, distribución y saneamiento; pero también indirectamente las de su aprovechamiento y las formas de su preservación, están determinadas por la gestión pública. A pesar de la importancia estratégica del sector hidráulico, los recursos presupuestales disponibles para la operación de la política federal han tendido a reducirse (Figura 14). Ello ha implicado un proceso de restructuración de las estrategias para tratar de mejorar la eficiencia en el aprovechamiento con base en programas de capacitación para la operación eficiente de los sistemas de agua locales, el fortalecimiento técnico de los Organismos Operadores, en una modificación de las tarifas, según diferentes niveles de consumo. Además de la promoción del cambio técnico en el sector industrial. Sin embargo, la estructura de su aprovechamiento no se ha modificado. El presupuesto federal asignado a la CONAGUA, medido como puntos porcentuales del PIB, ha evolucionado con una tendencia a la baja hasta mediados de la década pasada para iniciar un paulatino crecimiento de forma consistente. Esta dinámica de los recursos asignados a la autoridad federal en materia de agua explica parcialmente, aunque de forma importante, la erosión de algunas de las capacidades institucionales vinculadas con las estrategias de mitigación relacionadas con el desempeño económico y social, tales como: el caudal de tratamiento de las aguas residuales, el cambio técnico para modernizar la infraestructura de saneamiento o el mantenimiento de los embalses artificiales para prolongar la vida útil de la instalaciones de almacenamiento, entre las más significativas que se han podido documentar.

334

Figura 14

Evolución del Presupuesto Ejercido por la CONAGUA, como

porcentaje del PIB

0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

0.35

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Años

Po

rcen

taje

Nota: Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI, Banco de Información Económica. SEMARNAT,

Estadísticas Ambientales de México, 2008.

La Figura 15 presenta la estructura tecnológica predominante en el sistema público de plantas de tratamiento de aguas residuales. La mayor densidad técnica se concentra en procesos con un adecuado potencial de eficiencia para el tratamiento aguas con carga de contaminantes orgánicos y cuyos flujos se reincorporan a los cuerpos de agua.

Figura 15

Porcentaje de las plantas de tratamiento municipales por proceso

en México, 2002-2006

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2002*

2003**

2004*

2006**

2007**

Lagunas de estabilización Lodos Activados R.A.F.A. Tanque Séptico Wetland Otros

* P ara es to s año s e l va lo r expres a la capac idad ins ta lada de tra tamiento . ** P ara es to s año s la unidad de medida repres enta e l caudal

tra tado .

Fuente : Elabo rac ió n pro pia co n da to s de CONAGUA. Situac ió n de l Subs ec to r Agua P o table , Alcantarillado y Saneamiento , vario s

El caudal de tratamiento de las aguas residuales se ha ido reduciendo. Las cifras oficiales consolidadas del sector hidráulico de México indican que el sistema de plantas de tratamiento ha tendido, hasta época reciente, a perder capacidad para el tratamiento de las aguas desechadas. La Figura 16 da cuenta de este fenómeno en términos de la brecha de la capacidad instalada y el caudal tratado.

335

Figura 16

0

20

40

60

80

100

120

140

160

2002* 2003** 2004* 2006** 2007**

Eficiencia en el tratamiento de aguas residuales municipales por proceso,

2002-2007

Lagunas de Estabilización Lodos Activados R.A.F.A. Tanque Séptico Wetland Otros

Cau

dal

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tad

o/N

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pla

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s

* P ara es to s año s e l va lo r expres a la capac idad ins ta lada de tra tamiento .

** P ara es to s año s la unidad de medida repres enta e l caudal tra tado .

Fuente : Elabo rac ió n pro pia co n da to s de CONAGUA. Situac ió n de l Subs ec to r Agua P o table , Alcantarillado y Saneamiento , vario s

año s

4. La eficiencia en materia de agua y los retos al futuro

El diseño institucional mexicano contemporáneo se ha construido sobre la perspectiva de incrementar la participación de los usuarios en los procesos de toma de decisiones y bajo el contexto de una sociedad con funcionamiento federal. Los cambios en la operación y en la administración del sector hidráulico han tendido a concentrarse en estrategias que incorporen instrumentos para promover no sólo la oferta de agua, sino también instrumentos de gestión de la demanda, con el objetivo de moderar los impactos sobre los recursos hídricos. Un modelo de gestión hídrico basado únicamente en la oferta, es decir, que parte del principio que la operación del sistema hídrico sólo debe considerar el volumen que se suministra, genera efectos en las cuencas que son fuente de abastecimiento: sobreexplotación de los recursos y modificaciones ecosistémicas significativas tanto en las cuencas de abastecimiento, como en las correspondientes a la disposición.22 Sin embargo, subsisten limitaciones institucionales e inercias de aprovechamiento que se traducen en una creciente presión sobre los recursos hidráulicos del país. La eficiencia en el aprovechamiento del agua atraviesa directamente el bienestar colectivo a partir de la salud poblacional, pero también a partir de los impactos sobre los niveles de ingreso de la población. Bajo el contexto de una sociedad que exhibe asimetrías distributivas significativas, es deseable que se alineen los objetivos y los instrumentos de las políticas para reducir la presencia de la vulnerabilidad social asociada con la falta o el limitado acceso a los servicios públicos de agua potable. El proceso de desacoplamiento de las actividades económicas y sociales respecto de un modelo extractivo del agua, está alentado por el desarrollo tecnológico que facilite —desde la perspectiva de los organismos responsables del suministro— el

22

El caso de la operación hídrica del Valle de México es un ejemplo de ello. Las aguas residuales generadas por la zona metropolitana de la Ciudad de México, las cuales tienen un tratamiento limitado, han formado una nueva cuenca artificial en el área de desalojo en el estado de Hidalgo que ha modificado el paisaje y le ha convertido de una zona árida en un paisaje diferente debido a la acumulación de las aguas servidas.

336

aprovechamiento del agua de lluvia y estrategias de tratamiento más agresivas que reduzcan la vulnerabilidad de los acervos subterráneos mediante la reutilización y reinyección de acuíferos. Pero también, desde la perspectiva de los usuarios, un proceso de transición tecnológica que reduzca el volumen empleado de agua por unidad de producto generado. México debe transitar hacia un esquema de aprovechamiento que induzca cambios en el patrón de utilización del agua en el sector agrícola. En éste, la tasa de eficiencia es cercana al 37% por hectárea aprovechada en promedio en los distritos de riego del país. Un incremento en la eficiencia del sector agrícola se traduciría en un ahorro más que proporcional para el país en su conjunto. Bibliografía

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338



Estudio N° 4 MEJORAMIENTO DEL USO DE LOS RECURSOS EN LA INDUSTRIA

AVÍCOLA DE PARAGUAY

Fabricio Vázquez, CADEP, Paraguay/Red Mercosur

Febrero 2010

1. Contexto de política - contexto ambiental

A partir de la década de 1990, Paraguay no sólo se dota de una nueva Constitución Nacional (1992), sino que además construye una plataforma jurídica ambiental moderna donde gradualmente se establecen principios y procedimientos de gestión ambiental. Paralelamente, las organizaciones no gubernamentales (ONG) habían comenzado también a demostrar e intervenir en los casos de impactos ambientales negativos, aunque casi siempre con mayor énfasis en la deforestación y por lo tanto circunscripto a las zonas rurales. Recién a fines de la década de 1990, los espacios urbanos aparecen también como escenarios de intervención y aplicación de políticas ambientales. En el caso de las ciudades, los principales conflictos ambientales provenían de los efluentes industriales. De esta forma, las industrias, tímidamente primero y decididamente después, comienzan a modificar algunos elementos de sus procesos productivos orientados a la optimización de los recursos naturales movilizados. Hasta hace muy poco tiempo las empresas concebían lo ambiental como amenaza y por lo tanto eran reacias a incorporar prácticas ambientales. Por otro lado, la Política Ambiental Nacional es relativamente nueva (2006), por lo que en Paraguay las mismas están en pleno ajuste e implementación. No obstante, desde hace más de una década varios actores han comenzado a incorporar prácticas que aumentan los niveles de sustentabilidad de las empresas. Antes de la Política Ambiental, que es corolario de esfuerzos anteriores, se logró establecer diversas iniciativas estatales que tuvieron un alto impacto en los escenarios socioeconómicos, previa incorporación de la noción de sustentabilidad, que no sólo se basa en la dimensión ambiental sino también en la económica y la social. Este el caso del sector industrial en Paraguay, que comenzó a sensibilizarse en temas de eficiencia de recursos a inicios de la presente década realizando análisis, estudios y

339

ejercicios liderados por el Ministerio de Industria y Comercio con apoyo de la cooperación internacional, principalmente en Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Si bien la sostenibilidad ambiental está en Paraguay mayormente asociada a los espacios rurales, principalmente por la exuberancia de recursos, el sector industrial ha mostrado una voluntad e interés creciente en ajustarse no sólo a normas ambientales sino también a la optimización de sus sistemas productivos, especialmente en lo que se refiere a la reducción y tratamiento de efluentes del proceso industrial. De esta manera, los esfuerzos del Ministerio de Industria y Comercio, de la Secretaria del Ambiente y de los gremios de productores, terminaron por convencer a las industrias de diferentes ámbitos productivos e industriales a incorporar prácticas de producción ―limpia‖. En efecto, se puede asumir que la incorporación de la dimensión ambiental en los procesos industriales es el corolario de acciones políticas y jurídicas, que se percibieron integradas, coherentes y, sobre todo, eficientes, por los tomadores de decisiones. En este sentido, la estrategia de alianza entre el sector público y el privado para la aplicación de las políticas se tradujo en un trabajo coordinado con la Unión Industrial Paraguaya (UIP). Este gremio ha facilitado los procesos al vincular las políticas nacionales impulsadas por el Ministerio de Industria y Comercio, a las empresas que la conforman, modificando así las tensas relaciones anteriores entre las empresas y el componente ambiental, ya que una buena parte de la crítica social provenía de la escasa responsabilidad ambiental de las empresas, quienes privilegiaban el lucro económico a la gestión sustentable. A esta iniciativa se agrega la cooperación internacional que facilitó parte de los recursos para iniciar las acciones de sensibilización y luego de aplicación de las medidas de reducción del impacto ambiental de las industrias.

La industria avícola es un sector de importancia creciente en la economía paraguaya, lo cual se vincula tanto con la expansión urbana (específicamente en el Gran Asunción, Ciudad del Este, Caaguazú y Encarnación), como con la diversificación de la dieta alimentaria. Este sector productivo ha incorporado en la última década diversas tecnologías que si bien indirectamente incorporan innovaciones que tienen ventajas ambientales -como el mejoramiento de ciertos procesos específicos-, la gestión de calidad ambiental orientada hacia la sustentabilidad no puede circunscribirse a la mera incorporación de alguna tecnología. Se precisan también, formas de concebir e instalar la dimensión ambiental en el seno mismo de la empresa y en cada una de sus actividades. En este estudio de caso se analizaran las acciones emprendidas por CORPASA, empresa perteneciente al grupo Granja Avícola La Blanca de Paraguay.

2. El rol de la eficiencia en el uso de recursos /intensidad en emisiones en la solución del problema

La empresa Granja Avícola La Blanca es la pionera en la comercialización de pollos en Paraguay, liderando el 75 % del mercado nacional, además de exportar a Rusia, Sudan, Irak, Arabia Saudí, entre otros. Para satisfacer tanto la demanda interna como la externa, la empresa ha realizado fuertes inversiones en equipamiento tecnológico. Así surge Corporación Avícola Sociedad Anónima (CORPASA) como la dependencia frigorífica especializada de Granja Avícola La Blanca, que se encarga del faenamiento de las aves.

340

La industria está ubicada en la ciudad de San Antonio a veinte kilómetros de Asunción. La planta tiene una capacidad de faenamietno de más de 1.200.000 pollos por mes y en ella trabajan 140 empleados. La empresa cuenta con la certificación HACCP (Análisis de Riesgos y Puntos Críticos de Control, por sus siglas en ingles) y actualmente está implementando la norma del sistema ISO 220000. La relevancia de esta empresa radica en sus volúmenes de producción, y por lo tanto también de su alto grado de consumo de recursos naturales en sus procesos industriales. En Paraguay la producción de carne de pollo, incluidas las menudencias, ha aumentado tanto en cantidad como en calidad, siendo esto último el ámbito de mayores avances por los controles higiénicos sanitarios realizados. Esto posicionó aun más a la carne de aves de Paraguay. La producción de carne de pollo a gran escala se inicia con la provisión de las infraestructuras físicas por parte de las empresas (en este estudio de caso, por Granja Avícola La Blanca) para posteriormente agregar los pollitos, alimentos balanceados, cuidados sanitarios y asesoramiento constante durante el ciclo de crianza. Posteriormente la empresa retira la producción para el proceso de faena y comercialización. En Paraguay hay 122 granjas avícolas registradas, siendo los departamentos de Caaguazú y Central los que concentran la mayor producción. Se estima que un gran porcentaje de las explotaciones ubicadas en el departamento Central son proveedoras de Granja Avícola La Blanca. No obstante, esta empresa se encuentra en un periodo de expansión de mercado, por lo que también aumenta su influencia territorial.

Cuadro 1. Distribución de las granjas avícolas registradas al año 2008 en el SENACSA

Departamento Cantidad de Granjas

Central 34

Guairá 16

Itapúa 8

Cordillera 7

Presidente Hayes 7

Alto Paraná 6

Caaguazú 38

Paraguarí 6

TOTAL 122

Fuente: Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal, 2008.

Como se aprecia en el Cuadro 2, en muy pocos años, la producción y faena de aves casi se ha duplicado entre 2002 y 2008, indicando un gran dinamismo en el sector, alimentado tanto por el consumo interno como por las exportaciones.

341

Cuadro 2. Evolución de la cantidad de aves faenadas entre 2002 y 2008 en Paraguay.

Año

Categoría

Pollos Gallinas Gallos Total

2002 18.400.893 82.909 9.824 18.493.626 2003 17.721.523 77.142 10.489 17.809.154 2004 20.131.744 76.002 8.332 20.216.078 2005 22.946.855 78.969 20.176 23.046.000 2006 25.539.084 64.066 7.701 25.610.851 2007 27.937.229 23.407 3.750 27.983.275

2008 34.728.271 120.641 23.085 34.871.997

Fuente: IICA Paraguay, 2009. Este escenario ventajoso facilitó la apertura de las empresas a incorporar nuevos elementos de gestión, no ya sólo centrados en la eficiencia meramente económica, sino también incorporando la dimensión ambiental. Como resultado del trabajo en el seno del gremio industrial más representativo, varias empresas iniciaron un análisis riguroso de sus respectivos sistemas productivos orientados a detectar deseconomías y usos ineficientes de recursos. Una de esas empresas fue CORPASA. Si bien las primeras acciones con las empresas estaban orientadas hacia la toma de conciencia y la inclusión en los modelos productivos del eje ambiental, rápidamente éstas se vincularon con la estructura de costos. Las empresas comprendieron la real importancia de la eficiencia del uso de los recursos. En el caso de la industria avícola, el motivo de inclusión de los programas fue mayormente económico, siendo percibido como una forma de minimizar las pérdidas mediante la gestión correcta de los recursos, especialmente el agua y energía eléctrica y, relacionado a esto, la gestión ambiental.

3. El caso concreto

La industria Avícola La Blanca participó de las actividades de producción limpia del Ministerio de Industria y Comercio desde finales de la década de 1990, a partir de la asistencia y toma de conciencia sobre la problemática ambiental por el uso inadecuado de los recursos naturales y productivos. En los últimos años, la empresa CORPASA (que constituye la rama frigorífica de la industria Avícola La Blanca) ha aplicado diversas modificaciones a su sistema productivo con el objetivo de minimizar las pérdidas de recursos naturales, especialmente agua, subproductos y energía, para gestionar de forma más eficiente los recursos que moviliza en sus respectivos procesos. Los problemas detectados en relación a la eficiencia de recursos fueron el uso inadecuado del agua en algunos procesos y la pérdida de insumos en otros. En términos de energía, la empresa detectó además fuertes deseconomías en el uso de la electricidad. Finalmente, los análisis y los esfuerzos realizados en identificar los puntos de conflictos ambientales, trascendieron incorporando los factores sociales como la salud de

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los trabajadores de la empresa. De esta forma, los problemas consistían en las ―perdidas‖ de diferentes procesos industriales que ya no podían considerarse normales, sino que ameritaban un planteamiento específico tendiente a optimizar el funcionamiento. Así surgen las decisiones de la alta gerencia de iniciar una revisión total de los procesos y prácticas de la industria. Para CORPASA, la aplicación de modelos de gestión asociados a la filosofía de producción ―limpia‖ pretende: reducir costos, incentivar e introducir algunas innovaciones tecnológicas y, por último, reducir riesgos al ambiente y a los operarios de la empresa. A continuación se presentan las principales prácticas incorporadas en las actividades industriales de la empresa CORPASA:

a. Modificación de envases plásticos: los pollos son envasados luego de la faena y limpieza. Para ello, la empresa adquiere bolsas plásticas que luego de contener el producto son cortados y perforados en algunas secciones. Durante este proceso de envasado sobraban algunas cantidades de plástico que eran desechadas. Ante esta problemática, un empleado propuso la idea de solicitar al proveedor de los envases plásticos que realice los ajustes de pre-perforación y pre-cortado. Una vez aplicados los cambios sugeridos, se logró un ahorro del 27% en el uso del plástico, así como la minimización de pérdidas en esta etapa del proceso. La modificación de la operación tuvo un costo irrisorio, sólo 60 dólares y ventajas económicas y ambientales de relevancia tanto en la estructura de costos de la empresa, y por sobre todo en la reducción de residuos plásticos.

b. Reducción de la utilización de agua en el sector de recepción de pollos: cuando los

pollos son movilizados desde los camiones que los transportan desde las fincas hasta la planta de faena, la primera operación en la industria consistía en la limpieza con agua de las aves, mediante mangueras que por la superficie que debían cubrir eran muy largas. Como la llegada de camiones y aves era frecuente, la llave de agua se mantenía constantemente abierta (pues la distancia entre la llave de agua y la zona de operación era relativamente extensa), por lo que los operarios dejaban abierta la llave inclusive entre la llegada de los camiones. Conviene aclarar que los recursos hídricos han sido considerados culturalmente como exuberantes en Paraguay, siendo su costo relativamente bajo, por no existía conocimiento ni conciencia del uso, cuidado y gestión de este recurso.

Ante esta situación la empresa CORPASA instala válvulas automáticas en las mangueras, posibilitando la apertura y cierre manual en la punta de la manguera sin necesidad de ir hasta la llave. Esta modificación del proceso de recepción de las aves posibilitó un 80 % de ahorro de agua.

c. Reducción del uso de energía eléctrica: con la intención de optimizar toda la utilización de recursos, CORPASA inició la instalación de fotocélulas de forma de automatizar el encendido de las luces en la sección Subproductos, especialmente las externas.

Otra estrategia se utilizó para los espacios interiores, mediante el cambio del material del techo (que hasta entonces estaba conformado por chapas de zinc), por chapas translúcidas de un material plástico, de manera de aprovechar la luz solar, que es abundante en Paraguay entre las 6.00 y las 18.00 hs. es decir en el horario laboral. Esta

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operación permitió un ahorro del 50 % del consumo eléctrico de la sección Subproductos. Posteriormente, esta práctica se replicó en otras secciones de la empresa Granja Avícola La Blanca, propietaria de CORPASA, en la ciudad de Capiatá. Esta operación representó un ahorro global de poco más de 10.000 dólares en un año.

d. Reducción del uso de agua en la planta de tratamiento de olores: las plumas de las aves se depositan en una pileta que es regada con agua para limitar los olores propios de los procesos de descomposición. En este proceso se utilizaban dispositivos que durante las 24 horas del día regaban las plumas con un alto consumo de agua. Luego del análisis específico de la cantidad de agua, se logró reducir drásticamente el consumo de agua, cuyo nivel de utilización paso de 20 m3 a 15 m3 por tonelada de pluma tratada.

e. Reducción de niveles de ruido en las salas de trabajo: los compresores necesarios

para algunas operaciones industriales estaban situados dentro de las salas de trabajo generando mucho ruido que afectaba la salud de los trabajadores. Esta situación fue subsanada con la mudanza del compresor al techo del edificio, mejorando la calidad de vida en el trabajo por la reducción sustancial de ruido. Esta mejora social está vinculada al procesos de replanteamiento de la calidad industrial total iniciado en la empresa, que si bien se centró en el uso eficiente de los recursos y la reducción de costos económicos, también logró incorporar elementos sociales.

Los resultados de los análisis internos realizados por los gerentes y empleados de CORPASA indican que de cada 1.000 U$ invertidos en innovaciones y mejoramiento del sistema productivo orientado a minimizar impactos ambientales, ahorran alrededor de 10.000 U$ gastados en recomposición ambiental.

4. Lecciones

Los aprendizajes más importantes de CORPASA han sido el descubrimiento del análisis de la industria para la detección de los factores, procesos y lugares de uso no sustentable de recursos, así como la participación de los funcionarios de todos los rangos en el análisis de los problemas, como estrategia de solución a las situaciones encontradas. Para CORPASA la eficiencia en el uso de los recursos consistió en la búsqueda de mejoramientos específicos destinados a disminuir costos directos, optimizando el sistema productivo y la estructura de rentabilidad de la empresa, así como la modificación de los niveles de presión sobre los recursos naturales. Uno de los aprendizajes más importantes fue el nivel tecnológico de las innovaciones introducidas que, en todos los casos, representaron costos ínfimos y consistieron en modificaciones que parecen naturales pero que no fueron visualizadas antes. Otro elemento relevante de los aprendizajes es la mirada externa, que se produjo mediante la participación de esta empresa en las actividades gremiales, que a su vez están vinculadas a proyectos estatales con apoyo de la cooperación internacional.

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El proceso de modificación de algunos procesos productivos así como la incorporación de tecnología ha permitido optimizar el uso de los recursos en la industria avícola, generando no solamente avances en la gestión ambiental de la empresa, sino también demostrando al resto de las industrias la facilidad y practicidad de dichas mejoras. Las diversas innovaciones incorporadas, como las que se describieron brevemente, no han sido fáciles de instalar en el seno de gerentes y empleados. Por el contrario, se requirió coraje, información y decisiones acertadas para superar las barreras tradicionales a la resistencia al cambio, tanto en el ámbito gerencial como en los empleados. Los principales aprendizajes son los siguientes:

La política pública de Producción Limpia no se aplicó directamente hacia las empresas, es decir no hubo una relación directa Estado-empresa, sino que el Estado se apoyó en los gremios de producción para facilitar y asegurar que los principios y prácticas de la Producción Limpia sean incorporadas y aplicadas en las empresas. Para las empresas privadas, la articulación de su gremio les genera confianza y produce compromiso en los procesos iniciados, mientras que para el Estado es mucho más fácil aplicar sus políticas mediante la plataforma gremial. Se aprecia entonces la internalización de las prácticas y de los discursos de la eco-eficiencia en las empresas, que logran aplicar con éxito las prácticas recomendadas.

Las modificaciones tecnológicas que posibilitaron un mejor uso de los recursos y el consecuente ahorro de los mismos fueron sustanciales y consistieron en transformaciones de pequeña envergadura (como el cambio en la llave de una manguera) pero que significaron grandes ahorros de agua por ejemplo.

La generación de las modificaciones o innovaciones no surgieron necesariamente de una consultoría o del análisis de técnicos especialistas externos, sino de los mismos obreros, operarios e ingenieros de la empresa, quienes a partir del análisis del proceso detectaron y corrigieron las pérdidas de recursos y la generación inclusive de nuevos negocios a partir de los residuos industriales.

El aprendizaje más revelador es que las transformaciones del proceso industrial que permitieron mejorar el funcionamiento de la empresa, así como un uso más sostenible de los recursos naturales y productivos, fueron innovaciones fáciles, rápidas, baratas y prácticas, donde no se precisaron cambios mayores de maquinarias o de tecnología de punta, sino modificaciones menores y de fácil puesta en marcha.

Las modificaciones incorporadas y reconocidas como exitosas han sido replicadas en otras empresas pertenecientes al mismo grupo, con lo que el efecto se multiplicó a otras unidades productivas, sin que la industria que generó la innovación haya realizado actividades de promoción o publicidad especifica.

Los factores del éxito de las reformas introducidas en esta empresa son de diversas fuentes. Primero la política pública de Producción Limpia con la participación del sector empresarial que al pasar por el gremio de producción más importante, convierte en ―amigables‖ los conceptos de gestión ambiental y eco-eficiencia.

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Otro factor de éxito son las presiones de los modelos de certificación internacional de calidad que incorporan, al menos indirectamente, valores y prácticas relacionadas a la gestión ambiental, como la mejora continua y el establecimiento de mecanismos de medición de impactos. La creciente toma de conciencia del sector industrial sobre la problemática de los recursos naturales y el uso no racional de los mismos es otro elemento que potencia y asegura que el éxito obtenido por esta empresa se replique, sobre todo atendiendo el hecho de que el sector industrial paraguayo está compuesto en gran medida por pequeños y medianos industriales que socializan sus avances y desafíos, especialmente en la temática ambiental. Aunque pareciera que es una estrategia meramente económica, el agua no es un recurso muy caro en Paraguay, por lo que se trata más de aplicar los principios de Producción Limpia.

5. Recomendaciones

A partir del estudio de caso se generan las siguientes recomendaciones: i) A nivel de las políticas públicas sectoriales:

Insistir en las tecnologías limpias y la eficiencia del uso de los recursos en los sectores industriales más sensibles, como la producción de cueros y alimentos procesados, quienes insumen mucha agua.

Vincular las experiencias exitosas de las empresas con las universidades y centros de investigación de manera de profundizar las relaciones entre tecnología, economía y recursos naturales.

Difundir y valorar los concursos de Producción Limpia del Ministerio de Industria y Comercio.

Fortalecer la vinculación con los gremios de producción para incentivar la incorporación de más industrias al uso eficiente de los recursos.

Descentralizar las acciones de forma de integrar a las industrias que están en las diferentes regiones del país, especialmente aquellas situadas en zonas donde el acceso a algunos recursos es limitado.

ii) A nivel empresarial:

Movilizar las experiencias y aprendizajes de forma horizontal sobre el modelo de intersección equilibrada entre los recursos naturales y la economía.

Divulgar las mejoras exitosas implementadas y que permiten una gestión eficiente de los recursos en los procesos productivos

iii) A nivel operativo:

Fomentar el estudio participativo del ciclo de vida del producto en las empresas, especialmente en aquellas que hacen uso intensivo de algunos recursos, sobre todo el agua, para detectar los desajustes del sistema.

Transparentar algunas estructuras de costo de las mejoras introducidas.

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Estudio N° 5 LA EVOLUCIÓN Y REGULACIÓN DE LA SALMONICULTURA EN EL

SUR DE CHILE23

Carlos Chávez, Departamento de Economía, Universidad de Concepción, Chile Walter Gómez, Departamento de Ingeniería Matemática,

Universidad de La Frontera, Chile Sandra Briceño, Comisión Nacional del Medio Ambiente de Chile

Enero, 2010

Introducción

Este estudio de caso analiza el impacto económico, social y ambiental del desarrollo de la salmonicultura en el sur de Chile.24 Las preguntas centrales que se intenta responder son las siguientes: i) ¿Cuál ha sido la evolución de la salmonicultura en Chile durante las últimas décadas? Con tal propósito se presenta, de manera sintética, un análisis de indicadores claves. ii) ¿Qué impactos, desde el punto de vista económico, social, y ambiental, ha generado el desarrollo de la acuicultura de salmones en la zona sur de Chile? iii) ¿Cuál fue el marco regulatorio bajo el cual se desarrolló la acuicultura? iv) ¿Cuáles son las implicancias desde un punto de vista de diseño regulatorio de esta experiencia?

23

Los autores agradecen la valiosa información provista durante la entrevista concedida por Edith Saa a uno de los investigadores del equipo en noviembre de 2009. Adicionalmente, agradecen también el intercambio de opiniones y útiles comentarios y sugerencias de Luis Carroza, profesional del Departamento de Análisis Sectorial de la Subsecretaria de Pesca, que han contribuido a mejorar de manera significativa este trabajo. Las opiniones incluidas en este informe de estudio de caso son de exclusiva responsabilidad de los autores y reflejan únicamente sus propios puntos de vista y no necesariamente los de las fuentes citadas. 24

La salmonicultura es la actividad organizada por el hombre destinada a la producción de salmones. La producción se realiza a través de centros de cultivos que intentan reproducir, al menos parcialmente, las condiciones y desarrollo de salmón silvestre, maximizando de paso los niveles de sobrevivencia, reduciendo los periodos de crecimiento, realizando manejo genético, etc. En los centros de cultivos se intenta controlar el ciclo de vida de los peces y se maneja su alimentación y condiciones de salud. En el caso chileno, la salmonicultura se ha tendido a desarrollar en el borde costero del sur del país así como también, aunque en menor medida, en lagos interiores.

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El objetivo general del análisis es desprender lecciones e implicancias de política de carácter más general, que puedan ser útiles en el contexto de industrias que utilizan de manera intensiva recursos naturales y ambientales. El análisis está enfocado, de manera principal, en los aspectos referidos al diseño de regulaciones y control de cumplimiento de las mismas. El estudio de caso está basado principalmente en investigación documental (producción científica existente, informes técnicos, documentos oficiales de la industria y/o agencias reguladoras involucradas, análisis preparados por Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) relacionadas a la temática del estudio). Una entrevista destinada a obtener información específica referida a cambios regulatorios en la industria fue también considerada y ejecutada. El cultivo de salmones, junto al resto de la producción acuícola, constituye una fuente de producción de alimentos que contribuye a reducir la presión sobre otros recursos hidrobiológicos. Esta industria puede contribuir, y lo ha hecho en el caso chileno, al desarrollo económico, principalmente a través del incremento sostenido de su producción, el desarrollo de mercados a nivel nacional e internacional, la generación de nuevas oportunidades de empleos directos e indirectos, así como otros efectos positivos que se transmiten a industrias relacionadas. Existen, no obstante, trade-offs, entre otros, impactos negativos sobre el sistema ambiental y natural, y cambios sociales. La salmonicultura es una industria basada en recursos naturales: demanda agua (y sus nutrientes), espacio físico que puede competir con otras actividades productivas, utiliza productos químicos y antibióticos para prevenir enfermedades, y genera residuos como sub-producto de la actividad, algunos de los cuales se depositan en cuerpos receptores, principalmente fondo del mar o lagos, y el agua. El documento se organiza de la siguiente forma. En la sección 1 se presenta un breve recuento del desarrollo de la acuicultura con especial atención a la salmonicultura en Chile, y se describe el marco regulatorio general en que se desarrolla la actividad. El impacto económico, social y ambiental de la actividad se presenta en la sección 2. La sección 3 describe brevemente la crisis que ha enfrentado la salmonicultura chilena a partir del año 2007 con la irrupción del virus ISA, y particularmente los cambios regulatorios implementados a partir de ese episodio. Finalmente, la sección 4 presenta las conclusiones del estudio y las implicancias de política que surgen del análisis.

1. La acuicultura y salmonicultura en Chile y su regulación

1.1 El desarrollo de la acuicultura y salmonicultura en Chile La acuicultura en Chile incluye de manera general la producción de peces, moluscos, y algas. La Tabla 1 presenta la evolución del número de centros que registran cosecha de peces, moluscos, y algas durante cada año del período 1995-2008. Diversos puntos son interesantes para caracterizar la evolución de la industria. Primero, al inicio del período considerado la mayoría de los centros con cosechas incluían producción de algas. Segundo, a través del tiempo el número de centros con tal producción tiende a perder relevancia relativa, y se incrementan aquellos que presentan cosechas de peces y moluscos, aunque con variaciones a través del tiempo.

349

Tabla 1. Acuicultura en Chile: número de centros que registran cosecha 1995-2008

Año Nº

Centros peces

Nº Centros moluscos

Nº Centros algas

1995 234 111 387

1996 442 205 511

1997 343 173 443

1998 341 196 293

1999 318 216 315

2000 344 243 291

2001 402 282 298

2002 412 229 228

2003 358 328 302

2004 368 380 317

2005 323 408 297

2006 346 472 318

2007 377 201 287

2008 423 502 252

Fuente: Anuarios Estadísticos de Pesca. Nota: centro se refiere al lugar en que se realiza acuicultura, incluye concesiones de acuicultura, piscicultura, hatchery, etc.

Si bien el número de centros de cultivo con cosecha de peces y moluscos varía a través del tiempo, el nivel de cosecha de ambos crece de manera ininterrumpida durante todo el período considerado. En la Tabla 2 se observa que entre 1995 y 2008, la cosecha de moluscos pasó desde 16 mil toneladas hasta un nivel de 212 mil toneladas, esto es, al final del período el nivel de cosecha era 15 veces superior que en 1995. En el caso de cosecha de peces, mientras ésta alcanzaba a 141 mil toneladas en 1995, superó el nivel de 630 mil toneladas durante el año 2008, mostrando al final del período un nivel de cosecha de alrededor de cuatro veces el exhibido al inicio del período considerado.

350

Tabla 2. Acuicultura en Chile: cosechas por grupo de especies 1995-2008

Año

Cosecha de peces

(miles ton)

Cosecha de

moluscos (miles ton)

Cosecha de algas (miles

ton)

1995 141,4 15,7 49,2

1996 199,3 18,7 105,2

1997 248,3 24,1 102,8

1998 259,7 33,4 68,4

1999 230,5 43,7 31,3

2000 342,7 48,9 33,5

2001 504,7 61,4 65,5

2002 432,7 62,9 71,6

2003 488,7 78,6 40,0

2004 569,4 107,0 20,3

2005 614,4 109,4 15,5

2006 647,6 149,9 38,2

2007 601,2 176,6 26,4

2008 630,9 212,2 27,7

Fuente: Anuarios Estadísticos de Pesca.

El desarrollo de la industria acuícola chilena durante las últimas décadas está determinado principalmente por la evolución de salmonicultura.25 Esta actividad se organiza en tres etapas verticales: piscicultura (reproducción de peces, genera el insumo básico para los centros de cultivos), cultivo (incluye proceso de engorde y cosecha), y plantas de procesamiento; este último eslabón de la cadena productiva posee importancia en cuanto a generación de empleo, valor agregado a través del desarrollo de diversas líneas de producción, e inversiones.26 Existen, naturalmente, otras industrias relacionadas: provisión de alimentos, servicios como medicamentos (vacunas/antibióticos), transporte, equipamiento, etc. En particular, en la Tabla 3 se destaca la evolución que exhibe el nivel de cosechas de Salmón Atlántico y Salmón Plateado, así como también de la especie Trucha Arcoiris.

25

No obstante que no constituye el foco de atención de este estudio de caso, una evolución también importante en el desarrollo de la industria acuícola en Chile corresponde a la actividad ligada al cultivo de Choritos, particularmente debido a sus altas tasas de crecimiento y generación de empleo asociado. 26

Cabe considerar que la capacidad productiva de las plantas de procesamiento se utiliza también en otros recursos.

351

Tabla 3. Cosechas de Salmón en Centros de Cultivos por Especie y Total, años 1999-2009 (cifras en miles de Tons.)

Especie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Salmon del Atlántico 103,2 166,9 253,9 265,7 280,3 349,1 385,8 376,5 331,0 388,8

Salmon Plateado 76,3 93,4 136,9 102,5 91,8 90,3 102,5 118,2 105,5 92,3

Salmon Rey 0,2 2,5 3,8 2,5 1,5 3,1 2,9 2,0 1,9 0,1

Trucha Arcoiris 50,4 79,6 109,9 111,7 114,6 126,6 123,0 150,6 162,4 149,4

Total Pecesa 230,5 342,7 504,7 432,7 488,7 569,4 614,4 647,6 601,2 630,9

Totalb

305,5 425,1 631,6 617,3 607,2 696,3 739,4 835,7 804,2 870,8

Fuente: Anuarios Estadísticos de Pesca, www. sernapesca.cl

Notas: a Incluye cosechas de salmonideos y otros peces.

b Incluye cosechas de peces, moluscos y algas.

La salmonicultura se desarrolla principalmente en las Regiones Décima, Undécima y Duodécima, sin embargo se concentra fuertemente en la X Región (o Región de Los Lagos). Esta concentración es preocupante ya que la actividad de producción demanda agua y sus nutrientes, y espacio físico que eventualmente compite con otras actividades económicas. 27 La Tabla 4 presenta la distribución geográfica (por región) de las cosechas reportadas por centros de acuicultura chilenos durante el año 2008. Mientras no existen cosechas desde centros acuícolas en las regiones XV (Arica y Parinacota en el norte del país), ni tampoco en la Región Metropolitana de Santiago, ni en la VI Región (las tres no consideradas en la Tabla 4), se observa que la actividad acuícola —si bien existe en todas las restantes doce regiones de Chile— se concentra básicamente en dos regiones: La X Región de Los Lagos y la XI Región. En particular, en los centros acuícolas de la X Región se cosechó durante el año 2008 el 65% de la cosecha total de peces a nivel nacional, en tanto que en la XI Región se cosechó aproximadamente un 33% de la cosecha total de peces a nivel nacional. Las especies cosechadas en las mismas regiones son principalmente Salmón del Atlántico, y Salmón Plateado. Se observa también como importante la cosecha de Trucha Arcoiris.

27

La Región de Los Lagos (alternativamente X Región) es una de las 15 regiones en que se divide actualmente el país por motivos político-administrativos. Durante la mayor parte del periodo considerado en el estudio, esta región incluía cinco provincias; sin embargo, a partir del año 2007 a partir de una de las provincias de esta región se creó la Región de los Rios. Para efectos del estudio, entendemos regularmente como X Región a la antigua región de Los Lagos que incluía las Provincias de Valdivia, Osorno, Llanquihue, Chiloé, y Palena.

352

Tabla 4. Chile: Cosecha de centros de acuicultura por especie y Región, Año 2008 (En

Toneladas)

ESPECIE I II III IV V VII VIII IX XIV X XI XII Total

HAEMATOCOCCUS 16 - - - - - - - - - - - 16

HUIRO - - - - 1 - - - - - - - 1

PELILLO - 162 931 1.342 1 - 7.667 - - 11.583 - - 21.686

SPIRULINA 6.000 - - - - - - - - - - - 6.000

BAGRE AGUA DULCE - - - - - 3 - - - - - - 3

HIRAME - - - 3 - - - - - - - - 3 SALMON DEL ATLANTICO - - - - - - - - - 248.971 136.279 3.597 388.847

SALMON PLATEADO - - - - - - - - - 72.212 20.105 - 92.317

SALMON REY - - - - - - - - - 72 - - 72

TRUCHA ARCO IRIS - - - - - - 1.141 4 1.473 91.760 52.577 2.456 149.411

TURBOT - - - - 278 - - - - 1 - - 279

ABALON JAPONES - - 1 - - - - - - - - - 1

ABALON ROJO - - 178 - 245 - - - 20 71 - - 514

CHOLGA - - - - - - - - - 1.575 - - 1.575

CHORITO - - - - - - - 5 165 186.889 5 - 187.064

CHORO - - - - - - - 75 3 614 - - 692

OSTION DEL NORTE 18 273 5.728 15.258 - - - - - - - - 21.277

OSTRA CHILENA - - - - - - - - - 205 - - 205

OSTRA DEL PACIFICO - - - - - - - 3 - 879 - - 882

TOTAL ALGAS 6.016 162 931 1.342 2 0 7.667 0 0 11.583 0 0 27.703

TOTAL PECES 0 0 0 3 278 3 1.141 4 1.473 413.016 208.961 6.053 630.932

TOTAL MOLUSCOS 18 273 5.907 15.258 245 0 0 83 188 190.233 5 0 212.210

TOTAL GENERAL 6.034 435 6.838 16.603 525 3 8.808 87 1.661 614.832 208.966 6.053 870.845

Fuente: Anuario Estadístico de Pesca año 2008, www.sernapesca.cl

La alta concentración de la actividad acuícola en general, y de la salmonicultura en particular a nivel regional, se reproduce también al interior de estas divisiones político-administrativas a nivel de territorio comunal. Aunque no se dispone de cifras detalladas de concesiones acuícolas por comunas, el patrón de desarrollo territorial se caracteriza por el surgimiento de enclaves geográficos, con alta concentración de centros de cultivos en zonas geográficas específicas, por ejemplo el caso de comunas localizadas en la Provincia de Chiloé, en la Región de Los Lagos. 1.2 La regulación de la acuicultura en Chile La autoridad reguladora de la actividad pesquera y acuícola en Chile es la Subsecretaría de Pesca, que a su vez depende del Ministerio de Economía. En términos generales, la Subsecretaría de Pesca es responsable de la administración de actividades pesqueras y

http://www.sernapesca.cl/

353

acuícolas del país, así como también de proponer normas y formular la política pesquera nacional. El control y cumplimiento de las regulaciones y normas que rigen la actividad pesquera y acuícola del país es realizado por el Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA), organismo también dependiente del Ministerio de Economía.28 El marco legal general para el desarrollo de la actividad pesquera y acuícola nacional es provisto por la Ley General de Pesca y Acuicultura del año 1991 (LGPA) y sus modificaciones, sin embargo, otros textos legales y reglamentarios son también relevantes, incluyendo: la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley No 19.300 de 1994), el Reglamento Ambiental para la Acuicultura (RAMA), el Decreto Supremo-DS No 320/2001, la resolución 404 sobre contenidos y metodología para Informes Ambientales (INFA) y el Reglamento Sanitario (RESA) contenido en el Decreto Supremo (DS) No 310 del año 2001.29 Es interesante notar que aunque la LGPA consideró la actividad acuícola, ésta era poco significativa a nivel nacional a principio de la década de 1990, período en que se aprobó el referido cuerpo legal. La referida Ley contempló regulaciones sobre la actividad acuícola, sin embargo, como ésta era una actividad incipiente, no constituía un foco de atención o preocupación regulatoria, a diferencia, por ejemplo, de las pesquerías nacionales. Adicionalmente, no es sino hacia principios de esta década que son aprobados los Reglamentos básicos para el funcionamiento de la acuicultura, estos son: el Reglamento Ambiental para la Acuicultura (RAMA) y el Reglamento Sanitario (RESA). La acuicultura se desarrolló entonces primeramente bajo el marco legal provisto por la Ley y posteriormente por reglamentos relacionados. Una explicación para este desarrollo más bien tardío del marco regulatorio específico, sería que las prioridades iniciales incluyeron primeramente identificar las áreas susceptibles de ser asignadas para concesión (áreas habilitadas). En este sentido, el sector se expandió, hasta que se enfrentó la necesidad de generar nuevas reglamentaciones, como las identificadas previamente. Como ilustración del desarrollo previamente descrito, en el caso específico del RAMA, éste incluía (e incluye actualmente) la obligatoriedad de realizar reportes sobre la situación ambiental de las concesiones, entre otros aspectos; sin embargo, se estima que prácticamente no existían consecuencias prácticas asociadas a la evaluación de los informes. Adicionalmente, ya hace algunos años se diagnosticaban debilidades para hacer cumplir los reglamentos, escasez de personal fiscalizador para una gran cantidad de concesiones en un extenso territorio; y efectos en términos de sanciones inexistentes o poco claros. Por ejemplo, el informe OCDE/CEPAL sobre el desempeño ambiental de Chile publicado en 2005 recomendaba de manera específica para la acuicultura chilena: ―Mejorar la protección ambiental y sanitaria de la acuicultura (con respecto a la eutroficación, las fugas de salmón, el equilibrio ecológico de los lagos, el uso de

28

En el caso específico de la acuicultura, existen también otros organismos con atribuciones reguladoras y/o fiscalizadoras, con competencias sobre asuntos específicos tales como los aspectos laborales, de localización y operación de las concesiones en el territorio marítimo, etc. 29

Los lineamientos estratégicos para el desarrollo de la actividad acuícola chilena han sido definidos en el documento ―Política Nacional de Acuicultura‖ (PNA) del año 2003. Se fijan allí prioridades y objetivos en diversos ámbitos de competencia de la actividad. Entre los objetivos de la PNA se incluyen el logro de crecimiento económico de la acuicultura chilena en el tiempo, en un marco de sustentabilidad ambiental y equidad en el acceso a la actividad (ver ―Objetivo de la Política Nacional de Acuicultura en Chile‖, documento PNA (2003)). Adicionalmente, con el propósito de implementar la PNA, durante el año 2004 se constituyó la Comisión Nacional de Acuicultura. La referida Comisión posee un rol de asesora del Presidente de la República, y es integrada por las instituciones públicas y organizaciones privadas relacionadas con el desarrollo de la actividad.

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antibióticos, la vigilancia epidemiológica, la erradicación de las enfermedades infecciosas, entre otros) particularmente fortaleciendo la capacidad para hacer cumplir las normas y reglamentos‖ (OCDE/CEPAL, 2005, pág. 29). La implementación práctica del marco regulatorio bajo el cual se desarrolla la actividad acuícola involucra diversas interacciones entre las instituciones públicas que poseen injerencia en la actividad. En este sentido, y considerando el volumen de concesiones actuales, solicitudes de concesiones, la actividad propiamente tal de los centros de cultivo y plantas, entre otros, es posible anticipar la existencia de gran demanda de recursos humanos a las tareas rutinarias asociadas al funcionamiento de la actividad, impidiendo de paso disponer de una visión integral y de largo plazo que permita la generación dinámica de políticas para el desarrollo del sector. Finalmente, cabe mencionar aquí también el desarrollo de diversas estrategias de autorregulación que intentó desarrollar el sector privado, como el SIGES, APLs, etc. Por ejemplo, el SIGES es un sistema integrado de gestión impulsado por SalmónChile que es la Asociación de la Industria del Salmón de Chile A.G. Este sistema, creado durante el año 2003, tiene como objetivo principal alcanzar la estandarización y la implementación de buenas prácticas en aspectos tales como salud de peces, calidad, seguridad e inocuidad alimentaria, medio ambiente y salud y seguridad ocupacional. Otro ejemplo de estrategias desarrolladas por el sector privado es el Acuerdo de Producción Limpia (APL). Esta iniciativa fue suscrita voluntariamente en el año 2002 por varias empresas del sector, SalmónChile y un conjunto de instituciones públicas que incluye, entre otras el Gobierno Regional de Los Lagos, la Subsecretaría de Pesca, el Servicio de Salud de la X Región, la Comisión Regional de Medio Ambiente, etc. El objetivo principal del APL es elevar los estándares de calidad ambiental y productivos de la industria del salmón, permitiendo asegurar el desarrollo sustentable de la actividad.

2. Impactos económicos, sociales y ambientales de la salmonicultura

El desarrollo de la salmonicultura ha generado cambios significativos en zonas geográficas que hace dos décadas eran escasamente pobladas, y cuya actividad económica básica estaba constituida por la agricultura menor y la pesca artesanal. El desarrollo de la actividad ha generado un alto y acelerado crecimiento económico del sector pesquero de la Región, cambios productivos y tecnológicos, y una marcada orientación al comercio internacional. Las transformaciones han ocurrido además en un breve período de tiempo que no supera las tres décadas.30 2.1 Impactos económicos y sociales

30

Los efectos descritos, no están relacionados sólo y de manera directa con esta industria sino que también con la relación de ésta con su entorno, incluyendo, servicios, transportes, infraestructura, comunicaciones, etc. El desarrollo de esta industria ha sido también acompañado por efectos demográficos y culturales diversos. Considere por ejemplo la influencia del desarrollo de la industria en el plano de la educación a todo nivel (Universitaria, Técnica, y Secundaria), lo que se ha traducido en el incremento y diversificación de carreras asociadas a la actividad, que antes no estaban presentes.

355

Los cambios en la estructura productiva en la Región Acuícola Las cifras de producto interno bruto (PIB) regionalizado por clase de actividad económica son una indicación de los cambios estructurales de la X Región en las últimas décadas. La Tabla 5 muestra la composición del PIB de la Región, en particular, se evidencia allí el cambio entre el sector agropecuario-silvícola y el sector pesca. Mientras este último incrementa de manera significativa su participación en todo el período, el sector agropecuario-silvícola la reduce. Aunque no existe información detallada al interior de los subsectores, es posible inferir, en términos gruesos, que el crecimiento del sector pesca está asociado al desarrollo de la industria acuícola, particularmente la salmonicultura, en tanto que la caída en la participación del agropecuario-silvícola está asociada a la contracción de la actividad agrícola tradicional de la Región.31 Tabla 5. Composición del PIB por clase de actividad económica en la X Región de Los Lagos

(Porcentaje)

Añoa Agropecuario-

silvícola Pesca Resto Total PIB

1985 21,3 6,7 72,0 100,0 1986 21,6 5,6 72,8 100,0 1987 22,1 7,1 70,8 100,0 1988 22,1 5,9 72,0 100,0 1989 21,2 5,9 72,9 100,0 1990 22,0 8,3 69,7 100,0 1991 20,0 9,1 70,9 100,0 1992 18,5 10,5 71,0 100,0 1993 18,4 11,2 70,4 100,0 1994 18,5 12,0 69,5 100,0 1995 18,0 14,0 68,0 100,0 1996 15,8 17,4 66,8 100,0 1997 13,7 20,5 65,8 100,0 1998 11,8 13,1 75,2 100,0 1999 12,4 11,3 76,3 100,0 2000 11,0 15,1 74,0 100,0 2001 11,1 18,1 70,9 100,0 2002 10,6 18,6 70,8 100,0 2003 10,7 17,1 72,2 100,0 2004 9,0 14,0 77,0 100,0 2005 8,8 14,1 77,1 100,0 2006 9,0 12,4 78,6 100,0

Fuente: Elaboración propia en base a estadísticas de PIB Regional, Banco Central de Chile.

Notas:

a Cifras período 1985-1997, base en millones de pesos de 1986. Período 1998-2003,

millones de pesos de 1996. Período 2003-2006, base millones de pesos 2003.

Generación de empleo

31

Un análisis de los efectos de la salmonicultura sobre las economías campesinas de la Región de Los Lagos es provisto por Amtmann y Blanco (2001). Los autores concluyen que los principales efectos de la actividad acuícola sobre las economías campesinas de la Región incluyen migraciones intra-regionales a ciudades intermedias vinculadas a las nuevas oportunidades laborales, trabajo asalariado femenino y juvenil, y cambio en la estructura del gasto familiar.

356

El desarrollo de la industria acuícola en general, y de la salmonicultura en particular, ha generado nuevas oportunidades de empleo, incluyendo a segmentos tradicionalmente con menores oportunidades para obtener ocupación, tal es el caso del empleo femenino. La actividad de la industria generó de manera creciente empleos en piscicultura, centros de cultivo y plantas de procesamiento. Es precisamente en este último eslabón donde se concentran las ocupaciones generadas. Adicionalmente, aunque no disponemos de estimaciones de empleo generado, es también relevante la industria de servicios relacionados. Estimaciones de la propia industria, sugieren que el empleo total de la salmonicultura hacia el año 2006 alcanzaba a 53 mil puestos de trabajo, 35 mil de los cuales eran empleo directo (piscicultura, cultivo, plantas de procesamiento). La mayor parte de este empleo estaría localizado en la X Región, particularmente en las provincias de Puerto Montt y Chiloé. Un documento reciente del Departamento de Análisis Sectorial de la Subsecretaría de Pesca del Gobierno de Chile sugiere que el empleo directo asociado a centros de cultivo de Salmón del Atlántico habrían alcanzado durante el año 2007 a alrededor de 2.000, en tanto que el empleo asociado a plantas de proceso con abastecimiento de Salmón del Atlántico bordearía los 11.000 empleos equivalente, con una participación femenina cercana al 50%.32

32

El concepto de empleos equivalentes corresponde al número de ocupados considerando que todos ellos hubieran trabajado jornada completa en sus correspondientes actividades. Ello permite realizar comparaciones adecuadas respecto a niveles de ocupación a través del tiempo y cuando las actividades consideradas incluyen jornadas dispares de trabajo.

357

Tabla 6. Tasa de desempleo país, X Región, Provincia de Llanquihue, y Provincia Chiloé y Palena. (Trimestre Agosto-Octubre 1990-2009)

Periodo Llanquihue Chiloé y Palena Total X Región Pais

1990 nd nd 3,8 8,2

1991 nd nd 3,6 8,8

1992 nd nd 3,4 6,9

1993 nd nd 3,5 6,7

1994 nd nd 4,7 8,6

1995 nd nd 4,0 7,3

1996 2,7 4,4 3,7 6,6

1997 2,9 3,6 3,3 6,4

1998 3,9 5,9 4,9 7,0

1999 6,2 9,6 7,6 11,4

2000 4,7 5,7 5,9 10,6

2001 nd nd 6,5 10,4

2002 nd nd 7,4 10,5

2003 nd nd 7,3 9,9

2004 nd nd 7,3 10,8

2005 nd nd 6,9 9,4

2006 4,4 6,0 6,0 7,4

2007 4,2 4,6 5,1 7,7

2008 6,2 3,3 4,5 7,5

2009 8,7 6,6 7,5 9,7

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas, INE. Notas: Periodo 2008-2009 las cifras de la X Región excluyen la Provincia de Valdiva (actual Región de Los Ríos). En este sentido, las cifras para estos años no son estrictamente comparables con la antigua Región de Los Lagos.

La Tabla 6 presenta la evolución del desempleo a nivel nacional y la X Región para el período agosto-octubre de cada año entre 1990 y 2009. Se ha agregado además, para períodos en que la que se encontró disponible, la tasa de desempleo de dos provincias de la X Región en que se concentra la actividad acuícola, particularmente, la salmonicultura. La tasa de desempleo de la X Región y de cada una de las provincias consideradas es sistemáticamente menor que la tasa de desempleo nacional en cada año del período considerado. Se observa también un incremento en la tasa de desempleo de la Región y las provincias consideradas, particularmente durante el año 2009. Aunque las cifras son gruesas, y consideran sólo una observación, ésto podría dar una indicación, aunque parcial, del efecto de la crisis debido a la irrupción de la enfermedad ISA que afectó a la salmonicultura a partir de mediados del año 2007. Dada la concentración de la actividad a nivel comunal, es altamente probable que los efectos contractivos en empleo se concentren en determinadas comunas de la región y provincias en que se desarrolla principalmente la actividad; particularmente serio podría ser el caso de Quellón en la Provincia de Chiloé y Palena.

358

Exportaciones Consistentemente con el desarrollo de la salmonicultura previamente descrito, las exportaciones del sector pesquero chileno están fuertemente concentradas en recursos como el Salmón del Atlántico y Salmón del Pacífico (ver Tabla 7). Las exportaciones de Salmón del Atlántico durante 2008 alcanzaron a alrededor de US$ 1.500 millones. Para un patrón de comparación, tal cifra representa un 37% del total de las exportaciones del sector pesquero chileno. Las exportaciones de harina de pescado, otro producto relevante de la canasta exportadora del sector pesquero de Chile representaron durante el año 2008 sólo un 12% de dicho total. Entre los principales países de destino de exportaciones de productos pesqueros congelados y frescos refrigerados —entre los que se incluyen los procesamientos de salmones— son Japón, Estados Unidos, Alemania, Francia, Brasil, y España.

Tabla 7. Principales recursos exportados por el sector pesquero chileno al año 2008

Recurso Exportado

Valor

(Miles US$)

2008

Salmón del Atlántico 1.497.010

Trucha Arco iris 594.010

Peces Pelagicos s/e 511.488

Salmón del Pacifico 298.849

Jurel 152.205

Chorito 131.882

Merluza del Sur 97.392

Salmón s/e 85.285

Erizo 77.162

Otros 665.404

Total 4.110.687 Fuente: Tablas de Cosechas y Exportaciones Consolidadas al mes de Diciembre de 2008 (www.subpesca.cl).

Es interesante mencionar que la industria ha evolucionado a través del tiempo desde la producción de productos con bajo valor agregado (por ejemplo Salmón fresco) hacia productos de mayor elaboración destinado a segmentos específicos de mercado, (tales como los productos ahumados, diversos tipos de filete, etc.). 2.2 Impactos ambientales Los impactos ambientales de la salmonicultura son diversos. La literatura relacionada sugiere las siguientes áreas de impactos principales: (1) Escape de salmones, (2) Calidad del agua, sus nutrientes y otros ecosistemas (por uso de alimentos e insumos químicos, descarga de nutrientes), (3) Uso de productos químicos y antibióticos, (4) transmisión de enfermedades e infecciones.

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Escape de salmones La magnitud del problema es desconocida, pero las cifras oficiales reportadas en el Informe de la OCDE/CEPAL 2005 sobre el desempeño ambiental de Chile indican que se habría producido durante el año 2004 un incidente de escape de hasta 1 millón de salmones durante una tormenta. El efecto de los escapes se transmitiría a través de la reproducción y alimentación de otras especies silvestres, con consecuencias sobre el ambiente natural y el desarrollo de otras actividades productivas ligadas a la pesca (por ejemplo, reducción en niveles de abundancia de ciertas especies con impactos sobre la pesca artesanal). Este tipo de problemas presenta como desafío regulatorio el diseño de un sistema de incentivos destinado a motivar el esfuerzo de prevención de parte de las empresas. Tal sistema de incentivos podría incluir estándares tecnológicos de seguridad en operación de los centros, un sistema adecuado de sanciones en caso de ocurrencia de escapes, y procedimientos expeditos de aplicación de tales sanciones, de manera de generar suficiente poder para motivar la prevención. Calidad del agua, sus nutrientes y otros ecosistemas Los efectos de la salmonicultura en la calidad del agua, sus nutrientes, y otros ecosistemas, dependen tanto del nivel de la actividad productiva —lo cual a su vez determina la cantidad de descarga de nutrientes inorgánicos (nitrógeno y fósforo)—, la tecnología de producción (densidad del stock de peces) y características ambientales y físicas de los sitios en que se localiza la producción en las zonas costeras. Un informe científico reciente indica que entre todos los factores relevantes, el que aparece como más importante, es el referido a aspectos propios de la dinámica del agua (ver por ejemplo, Buschmann et. al. (2007). Entre los desechos orgánicos que se acumulan bajo las balsas jaulas se incluyen, por ejemplo, alimentos no utilizados, afectando la vida en el fondo marino.33 En el caso de salmonicultura en lagos del sur de Chile existe evidencia de impactos negativos por su reducido tamaño, escasa profundidad y características propias de la dinámica del agua en los referidos sitios (Buschmann et. al. (2007). Los efectos de la actividad de la salmonicultura sobre la calidad del agua parecen ser heterogéneos y caso específicos dependiendo tanto de quien los provoca como también del lugar en que se producen. Una implicancia inmediata es que el diseño regulatorio debería ser diferenciado, lo cual requiere información científica y tecnológica detallada previo al

33

Un impacto adicional relacionado a la alimentación y que es sugerido en la literatura, tiene relación con la presión que se produciría a partir de la expansión de la salmonicultura sobre pesquerías pelágicas orientadas orientada a la producción de harina de pescado, principal insumo en la elaboración de alimentos de salmones. De acuerdo a estimaciones disponibles, para producir 1 kg de salmón se requerirían alrededor de 8 á 9 kg de peces pelágicos (Fundación Terram, 2008). Una cifra alternativa es provista por el informe OCDE/CEPAL sobre el desempeño ambiental de Chile, en que se indica que en magnitud equivalente de peso fresco, para producir 1 kg de salmón se requieren entre 3 y 5 kg de pescado. Sin embargo, el concepto de presión es discutible, particularmente porque las pesquerías que sustentan la producción de harina cuentan con medidas de regulación pesquera específicas, tales como cuotas globales (e incluso individuales) de capturas, Régimen Artesanal de Extracción (RAE) en el caso artesanal, entre otros. Al respecto, cabe considerar que la producción de harina se consume sólo en aproximadamente un 40% a nivel doméstico.

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otorgamiento de concesiones, así como evaluación frecuente y sostenida a través del tiempo. 34 Uso de productos químicos y antibióticos Entre los productos químicos y antibióticos utilizados por la industria se incluyen: fungicidas, colorantes, tetraciclina, ácido oxilinico, flumequina y penicilina. Se ha sugerido la necesidad de controlar el uso excesivo de antibióticos en la salmonicultura. Dos son los problemas regulatorios principales que fueron detectados recientemente: falta de recopilación y procesamiento de estadísticas sobre el uso de antibióticos en la industria, y ausencia de supervisión del control veterinario (OCDE/CEPAL 2005, pág. 187). Transmisión de enfermedades e infecciones Las principales enfermedades que afectan a la producción de salmones en Chile son: septicemia rickettsial salmonídea (SRS) producida por una bacteria; enfermedad bacteriana del riñón (BKD, por su sigla en inglés); Caligidosis, generada por un microcrustáceo conocido como ―piojo de mar‖; y la Anemia Infecciosa del Salmón (ISA por su sigla en inglés: Infectious Salmon Anemia), enfermedad que es transmitida por partículas virales presentes en la mucosa, y desechos en los centros de cultivos que están presentes en el agua, o por contacto directo entre peces (ver ―Crisis en la Salmonicultura Chilena‖, Fundación Terram (2008)). Al respecto, es interesante notar que, específicamente, en el informe OCDE/CEPAL se indicaba textualmente que ―el exceso de animales contribuye a propagar enfermedades como la anemia infecciosa del salmón‖ (OCDE/CEPAL pág. 184 (2005)).

3. Crisis y ajuste: El cambio regulatorio

3.1 La enfermedad ISA En julio de 2007 se detectó el virus de la Anemia Infecciosa del Salmón. Los brotes se propagaron rápidamente a través de una extensa zona geográfica, que incluyó centros de cultivo en la X y XI Regiones, localizados tanto en el mar como en agua dulce, con 64 y 8 centros en cada región, respectivamente, durante el período julio 2007-julio 2008.35 Las medidas iniciales consistieron en declarar varias decenas de centros de cultivo en cuarentena y en la eliminación de planteles enfermos. La enfermedad continuó desarrollándose afectando seriamente a la industria. El máximo de detecciones (brotes) fue medido a mediados del año 2008. Es muy probable que la rápida propagación de la

34

Las reformas regulatorias impulsadas para el sector parecen avanzar en la referida dirección. Un Proyecto de Ley de Acuicultura, actualmente en trámite legislativo en el Congreso Nacional, considera diversos cambios en cuanto al emplazamiento de las concesiones acuícolas incluyendo, entre otros: eliminación de autorizaciones de acuicultura en ríos y lagos no navegables, eliminación de la posibilidad de establecer áreas apropiadas para la acuicultura intensiva en ríos navegables (Entrevista personal con Edith Saa, Ingeniero Pesquero). 35

Es importante señalar que el ISA sólo afecta al Salmón del Atlántico, el resto de los salmónidos podrían eventualmente ser agentes de propagación, sin embargo, no son afectados por la referida enfermedad.

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enfermedad a través del contagio en distintos centros haya sido favorecida por la alta concentración geográfica de la actividad, una alta densidad poblacional de la especie, y eventualmente por otras prácticas inadecuadas de manejo asociadas al ejercicio de la bioseguridad. En la X Región, los brotes de virus ISA se han concentrado mayoritariamente en centros de cultivos localizados en la isla de Chiloé, habiéndose detectado brotes tan al sur como Melinka e incluso Puerto Aysén en la Patagonia chilena (ver Informe de SERNAPESCA, Unidad de Acuicultura, julio 2008). Relacionado con la evolución de la enfermedad, el nivel de cosechas de Salmón del Atlántico se habría reducido en alrededor de un 33% hacia mediados del año 2009 con respecto a igual período del año anterior (ver Informe Sectorial, Subsecretaría de Pesca del Gobierno de Chile, Agosto 2009). De acuerdo a la información más reciente disponible, la contracción de cosechas de Salmón del Atlántico podría ser incluso mayor, bordeando el 40% (ver Tabla 8). Tabla 8. Cosechas de salmón en centros de cultivos por especie y total, 2008-2009 (cifras en

miles de Tons.)

Especie 2008 2008 a 2009b Var. %c

Salmon del Atlántico

388,8 233,5 141,5 -39,0%

Salmon Plateado 92,3 45,8 46,6 0,0%

Trucha Arcoiris 149,4 99,3 86,5 -13,0%

Totald 870,8 573,1 438,9 -23,0%

Fuente: Informes Sectoriales de Pesca y Acuicultura año 2009 (www.subpesca.cl), basados en Estadísticas de Pesca, del Servicio Nacional de Pesca, y Anuarios de Pesca (www. sernapesca.cl).

Notas: a Datos periodo Enero-Agosto 2008.

b Datos provisorios periodo Enero- Agosto de 2009.

c Variación porcentual Enero-Agosto 2009 con respecto a igual periodo del año anterior.

d Incluye cosechas de peces, moluscos y algas.

Naturalmente, la contracción de las cosechas de Salmón del Atlántico tiene asociados otros efectos relacionados, incluyendo reducción en el nivel de exportaciones y en el nivel de empleo directo e indirecto generado por la actividad. Un informe reciente del Departamento de Análisis Sectorial (DAS) de la Subsecretaría de Pesca del Gobierno de Chile referido a los efectos del ISA sobre la industria de salmónidos en Chile indicaba que, en base a la disminución proyectada de las cosechas durante el año 2009, serían afectadas un total de 7.800 plazas de trabajo en el sector de plantas de proceso de la industria (ver Minuta DAS, ―Efectos del ISA sobre la Industria del Salmón del Atlántico (Salmo Salar)‖). No obstante que la magnitud exacta de la contracción en el nivel de las ocupaciones es desconocida, lo cierto es que la irrupción del ISA ha generado consecuencias negativas en cosechas, producción de plantas, exportaciones y empleo. 3.2 Cambios regulatorios recientes

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Como consecuencia directa del desarrollo del virus de la ISA, se han generado cambios en los procesos productivos al interior de la industria, afectando de diversas formas distintos eslabones de la cadena de producción. Adicionalmente, los cambios también han afectado al ámbito público responsable de las regulaciones y control de las actividades del sector. En particular, en este ámbito se han desarrollado y acelerado cambios regulatorios, entre ellos, algunos destinados específicamente a mitigar y controlar el desarrollo de la enfermedad en el corto plazo, y otros que estaban siendo considerados antes del año 2007 (ver por ejemplo la sección ―Áreas para Mejorar‖ en el ámbito de la acuicultura chilena en el informe OCDE/CEPAL 2005, pág. 186-189). De igual modo, recientemente se han generado iniciativas legales destinadas a generar un nuevo marco para el desarrollo de la actividad de la industria. Una parte importante de los progresos alcanzados en breve tiempo en las transformaciones en el ámbito de la regulación al sector, se han desarrollado en el marco del funcionamiento de la denominada ―Mesa de Trabajo del Salmón‖. Se trata de una iniciativa de coordinación pública intersectorial destinada a abordar aspectos institucionales, regulatorios, ambientales, ordenamiento de concesiones y de innovación del sector salmonero chileno, cuyo fin último es asegurar la viabilidad de la actividad. La instancia ha generado una cantidad de iniciativas de modificaciones regulatorias. Entre otros aspectos en que se han producido avances significativos en el ámbito regulatorio se incluyen mejoramiento de reglamentos considerando aspectos técnicos sensibles y relevantes, cuya ausencia se hizo evidente a partir de la crisis generada por el desarrollo de la enfermedad asociada al virus ISA. Los cambios han afectado a los tres reglamentos principales: RAMA, RESA, y reglamento de importación de ovas.36 Debido a que dado el contexto de la Ley General de Pesca y Acuicultura no era posible avanzar en otros cambios a través de modificaciones reglamentarias, se generó un Proyecto de Ley de Acuicultura que se encuentra actualmente en trámite Legislativo en el Congreso Nacional chileno. El referido cuerpo legal inició su trámite en el mes de enero del presente año. El Proyecto de Ley referido considera entre otros ámbitos, cambios en relación al otorgamiento de concesiones, cambios referidos al emplazamiento de concesiones, cambios en materia de normativa ambiental y sanitaria; modificaciones tendientes a generar un nuevo ordenamiento territorial y productivo de la industria. Adicionalmente, el cuerpo legal en trámite incluye también aspectos referidos al diseño de sanciones por incumplimiento a la normativa, incrementos en pago de patente y fortalecimiento de la institucionalidad encargada del control y fiscalización para el cumplimiento. Se estima que los cambios regulatorios ya realizados y aquellos actualmente en proceso, no habrían sido posibles de incorporar sin el contexto de crisis generado por el virus ISA. Este evento de transmisión de enfermedades generó el espacio para la discusión de política pública e hizo evidente la necesidad de mayores y mejores regulaciones dada la vulnerabilidad exhibida por el sector. Esa situación también hizo posible un incremento en los fondos públicos destinados a la actividad regulatoria y fiscalizadora de parte del Estado sobre la actividad acuícola, incluyendo además la provisión de fondos para investigación científica y estudios técnicos que se estimaron necesarios para mejorar el conocimiento existente sobre los impactos de la actividad de salmonicultura.

36

Entrevista personal con Edith Saa, Ingeniero Pesquero, participante en la ―Mesa de Trabajo del Salmón‖.

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Desde otra perspectiva, los cambios regulatorios han generado también la necesidad de ajuste de las empresas. El Estado ha intervenido también en este ámbito mediante la generación de garantías para aquellas empresas que debido a modificaciones reglamentarias han debido modificar su escala y forma de producción. Adicionalmente, se encuentra actualmente en operación un plan de ayuda dirigido a los trabajadores de la industria. Dicho programa fue establecido por el Gobierno con el propósito de mitigar las consecuencias negativas de la crisis y ajuste del sector.

4. Conclusiones y recomendaciones

Si bien este caso se asoció con el uso efficiente del agua, cabe resaltar que es multifacético (lo que queda en evidencia en los multiples impactos ambientales previamente mencionados), por lo que es difícil identificar un uso ineficiente de un solo recurso, en el sentido tradicional. La actividad acuícola impacta sobre los recursos agua y ecosistemas afectados por el escape, los productos químicos y las enfermedades. El uso de productos químicos y/o alimentos tienen impacto también en la producción de salmón. Un uso eficiente sería mejorar el manejo y las técnicas de trabajo de modo que se logre el mismo beneficio y se disminuyan los impactos mencionados. La actividad acuícola, y específicamente la salmonicultura en Chile experimentó un proceso de extraordinario crecimiento durante las últimas dos décadas. Ello se tradujo en expansión de la producción tanto a nivel de centros de cultivos como de plantas procesadoras, aumento en los niveles de exportaciones, e impactos positivos a nivel de empleo en las zonas geográficas en que tal actividad se ha concentrado. El desarrollo descrito introdujo impactos económicos y sociales significativos a través de la generación de empleos productivos, y constituyó incluso una alternativa laboral para trabajadores agrícolas, pescadores artesanales, y sus familias. Las nuevas oportunidades laborales habrían generado cambios incluidos movimientos migratorios, oportunidades de empleo para segmentos usualmente postergados, y transformaciones de la estructura productiva general de zonas geográficas específicas en el sur de Chile, modificando incluso la oferta educativa regional y nacional. El fuerte desarrollo productivo de esta industria no ha estado exento de críticas por sus potenciales impactos ambientales. Estos han estado referidos al uso de productos químicos y antibióticos, efectos negativos sobre la calidad de las aguas, y consecuencias sobre la diversidad biológica, seguridad y condiciones laborales, entre otros. El sector de la salmonicultura experimentó desde mediados del año 2007 la irrupción de la enfermedad Anemia Infecciosa del Salmón (virus ISA). Desde su detección durante el mes de julio del año 2007 la enfermedad se transmitió hacia diversos centros de cultivos de salmón. La cantidad de brotes en centros de cultivo habría alcanzado su nivel máximo a mediados del año 2008. Como consecuencia de la transmisión de la enfermedad infecciosa, la actividad productiva ha sido severamente afectada, constatándose cierre de centros de cultivos, reducciones significativas en producción y pérdida de empleos, generando de paso impactos sociales negativos focalizados en zonas específicas. La actividad ligada a la salmonicultura se habría aparentemente expandido, sin que se contara con el debido desarrollo de un marco regulatorio adecuado destinado a anticipar

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problemas ambientales/enfermedades transmisibles, y con una excesiva confianza en la autorregulación del propio sector productivo. Este caso sugiere lecciones respecto a la necesidad de que actividades productivas con impacto ambiental —o que usan el medio ambiente como un factor productivo— requieren considerar, junto a aspectos tecnológicos y económicos, las interrelaciones con el medio ambiente. Tales interrelaciones son bi-direccionales: la actividad productiva puede tener consecuencias ambientales y, al mismo tiempo, cambios ambientales pueden generar impactos significativos en la actividad productiva. A pesar que la consideración de las interacciones entre la actividad productiva y sus efectos en el medio ambiente puede resultar relativamente obvia, ésta puede llegar a ser en diversos casos ignorada. En este sentido, la experiencia indica que eventuales omisiones de consideraciones ambientales traducidas en un marco regulatorio y de fiscalización inadecuado, pueden tener como consecuencia un desarrollo productivo caracterizado por crecimiento acelerado, en conjunto con una eventual fragilidad y vulnerabilidad de las actividades económicas relacionadas. De igual modo, la provisión de información sistemática, pertinente y oportuna constituyen también un elemento deseable del sistema regulatorio. La información con estas características puede contribuir y hasta jugar un papel clave en la discusión y evaluación de políticas públicas relacionadas al desarrollo de industrias que utilizan recursos naturales y ambientales. El estudio de caso permite ilustrar también el tema respecto a cuál es el modelo de desarrollo deseado. En particular, dado que el desarrollo de industrias basadas en el uso intensivo de recursos naturales y ambientales pueden generar no solo crecimiento económico sino también graves impactos negativos, surge la pregunta respecto a cómo conciliar ambas dimensiones, o cuánto impacto la sociedad está dispuesta a tolerar a cambio de la generación de empleo, ingresos, y desarrollo de zonas extremas, entre otros. Se plantea también el desafío respecto a cómo se articula el sector público primero y luego éste con el sector privado para estructurar un diseño regulatorio apropiado y dinámico acorde a la actividad. En el caso específico del desarrollo de la salmonicultura chilena es posible plantear a manera de hipótesis que de no haberse producido la crisis del virus ISA, probablemente no habrían existido los soportes político y social necesarios para reconocer los problemas del sector y hacer viable las necesarias modificaciones regulatorias y los cambios legales actualmente en tramitación. Finalmente, este caso sugiere también lecciones respecto a la necesidad de contar con diseño regulatorio específico en el ámbito de actividades económicas intensivas en el uso de recursos naturales y ambientales. El marco regulatorio debiera desarrollarse además de manera que considere las complejidades propias de la actividad involucrada. Conocimiento científico para generar tal diseño regulatorio parece ser también muy relevante.

365

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367


PERSPECTIVAS ECONÓMICAS

Estudio N° 6 EL PROGRAMA NACIONAL DE RECAMBIO DE AMPOLLETAS EN

CHILE37

Sandra Briceño, Comisión Nacional del Medio Ambiente

Walter Gómez, Departamento de Ingeniería Matemática, Universidad de La Frontera

Carlos Chávez, Departamento de Economía, Universidad de Concepción

Diciembre, 2009

1. Introducción

Este estudio de caso presenta la implementación de un Programa Nacional de Recambio de Ampolletas (PNRA) de Chile, que forma parte de los programas creados y financiados por el Programa País de Eficiencia Energética (PPEE) de la Comisión Nacional de Energía (CNE).

Las principales materias de interés en la descripción del PNRA, son aquellas relacionadas con:

i) el contexto energético chileno;

ii) la iniciativa del desarrollar e implementar programas tendientes a optimizar la eficiencia energética nacional;

37

Los autores agradecen la valiosa información proporcionada por Marcelo Padilla y Valery Rebolledo, profesionales del Programa País de Eficiencia Energética (PPEE) de la Comisión Nacional de Energía de Chile (CNE) y encargados, específicamente, del Programa Nacional de Recambio de Ampolletas (PNRA (2008), e Ilumínate con Buena Energía, (2009), por las entrevistas concedidas y por facilitar el acceso a los estudios técnicos y de seguimiento realizados por estas iniciativas de eficiencia energética. Adicionalmente, se agradece también a Daniela Zaviezo y Pamela Mellado, funcionarias igualmente del PPEE, por su colaboración y participación en el taller sobre eficiencia energética y uso eficiente de recursos organizado por la Red Mercosur y realizado en Montevideo, Uruguay en julio de 2009. No obstante, las opiniones presentadas en este informe de estudio de caso son de exclusiva responsabilidad de los autores.

368

iii) la elección de implementar el PNRA como el primer programa de recambio tecnológico a nivel nacional tendiente a generar eficiencia energética en el sector residencial;

iv) el mecanismo y la focalización del PNRA y sus implicancias socio-económicas y, finalmente;

v) cuáles son los resultados actuales del programa y las principales recomendaciones que aporta la implementación de este tipo de medidas a las políticas públicas que buscan a incentivar y generar la eficiencia energética en los hogares.

El análisis presentado respecto del PNRA, fue logrado gracias a la revisión de material técnico e informes oficiales existentes, con información acerca del diseño, implementación y replicación del programa en estudio, y a dos entrevistas específicas a las personas encargadas de la ejecución del programa, de donde se obtuvo información relacionada a la toma de decisiones en la elección de cursos de acción, frente a problemas en la aplicación práctica.

La eficiencia energética (en adelante EE) en Chile, es uno de los principales objetivos estratégicos de política energética y su potencial es reconocido como una fuente de energía, capaz de evidenciarse dentro de la matriz energética nacional. Por tal motivo, se han fortalecido las políticas internas de eficiencia en el uso de energía, lo que ha permitido el desarrollo de medidas de EE en el ámbito del consumo. Como una de estas medidas, surge el PNRA, el cual busca consolidar en el sector residencial la cultura de la EE, mediante el reconocimiento en los hogares del ahorro en el gasto en consumo anual de energía, a través del recambio de sus antiguas ampolletas de alto consumo, por ampolletas de bajo consumo. El ahorro generado por la implementación del PNRA en consumo de energía, contribuye a ampliar la disponibilidad de la energía generada. Adicionalmente, el uso eficiente de la energía, puede reconocerse como un aporte a la mitigación de gases de efecto invernadero (GEI) en el control del cambio climático.

La estructura del presente documento contempla 5 secciones. La segunda sección presenta una breve descripción del contexto ambiental y energético que introduce a la importancia del tratamiento de la eficiencia en el uso de recursos energéticos, para una economía emergente como la chilena. En la tercera sección, se describen los hitos que generaron la creación del PNRA, y se presentan la descripción y los cambios en el mecanismo y la implementación que el PNRA ha tenido en los dos años de funcionamiento como programa de gobierno. Como última sección, se muestra el desempeño del PNRA en cuanto a cobertura y cantidad de recambios logrados, y las principales recomendaciones y/o lecciones aprendidas de su implementación.

2. Contexto energético nacional

La energía es un factor fundamental para el desarrollo económico y social de las comunidades. De su generación, disponibilidad y uso, dependen todos los procesos productivos que sustentan las economías nacionales y las condiciones de bienestar y mejora en la calidad de vida de quienes la aprovechan.

Luego de la crisis del petróleo de 1973, las economías de países desarrollados, inician un período sostenido de reducción en el crecimiento del consumo energético, paralelo al aumento del producto interno bruto (PIB). En Chile, por el contrario, el consumo promedio anual de energía ha crecido durante la última década a tasas similares, e incluso

369

superiores, a las reportadas para su crecimiento económico, presentando una distribución equilibrada de la participación en el consumo de energía por parte de tres grandes sectores: industrial (38%), transporte (32%) y residencial y comercial (30%). (Figura 1) (CAS-PPEE, 2009).

Figura 1. Evolución del Consumo por Sector Económico en Chile

Nota: Consumo Energético en Teracalorías. Fuente: Elaboración propia con datos de la CNE 2009.

3. Eficiencia Energética (EE) y lineamientos de política energética en Chile.

El consumo actual y el incremento de las demandas energéticas a nivel mundial, anticipan dificultades para garantizar una generación de energía sostenible y sustentable. Se prevé la necesidad de implementar medidas que permitan continuar con los niveles de consumo existentes, considerando dos aspectos: la reducción del impacto ambiental asociado a su generación, y el resguardo de los requerimientos energéticos que exige la continuidad de los procesos de desarrollo socio-económico. En el año 2005, como resultado de una Evaluación del Desempeño Ambiental, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), recomienda al Chile fortalecer las políticas internas de eficiencia en el uso de energía y avanzar en el desarrollo de medidas de EE en el ámbito del consumo. En respuesta a estas recomendaciones, se materializó la creación del Programa País de Eficiencia Energética (PPEE), cuya misión es consolidar el uso eficiente de energía, contribuyendo al desarrollo energético sustentable de Chile. La EE es hoy uno de los principales objetivos estratégicos de la política energética de Chile. La estrategia en torno al aprovechamiento de la EE como fuente de energía, es uno de los nuevos lineamientos de política energética, propuestos por el ministro de energía, y evidencia el creciente interés por evolucionar hacia el uso de la energía mínima necesaria para generar una unidad de PIB ó, para satisfacer las necesidades energéticas

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residenciales manteniendo un determinado nivel de confort38. Lo anterior, no solo dependerá de la capacidad de generación de energía, sino del nivel de costo asociado a su disponibilidad y aprovechamiento. Esto se puede lograr a través de la implementación de diversas medidas e inversiones a nivel tecnológico, de gestión y de hábitos culturales en la comunidad. De este modo, la EE se instala como un factor que contribuye, de manera costo-eficiente, a asegurar la oferta que requiere la evolución de la demanda de energía. El uso eficiente de energía, proporciona beneficios estratégicos, económicos, sociales y ambientales. Para las economías emergentes, como es el caso de Chile, garantizar el suministro de energía es un factor de gran importancia para dar continuidad a los procesos productivos y de bienestar social, requeridos tanto a nivel nacional e internacional. La capacidad de generar energía se convierte entonces en un recurso estratégico, si se considera la reducción de la vulnerabilidad del país por dependencia de fuentes energéticas externas. En relación a los beneficios económicos y sociales, la asimilación del concepto de EE, y su reconocimiento al interior de la matriz energética, como fuente de generación de energía, hace posible la reducción de costos de abastecimiento energético. Lo anterior puede darse en la medida en que, la unidad de energía ahorrada, a través de programas de EE, puede tener un costo significativamente menor al costo promedio de generación de energía, traduciéndose además, un menor gasto del ingreso de las familias en energía. Adicionalmente, la reducción de las presiones sobre los recursos naturales, tanto locales como globales, generadas por la incorporación de la cultura de la EE, incide en la reducción de la tasa de crecimiento de la demanda por energéticos, así como en las emisiones de CO2, conducentes al calentamiento global. La consolidación de una cultura de EE en la sociedad, considera iniciativas dirigidas al sector industrial, comercial y residencial. A éste último sector apunta una de las iniciativas del PPEE, el Programa Nacional de Recambio de Ampolletas (PNRA), que busca mediante el reemplazo de ampolletas de alto consumo de energía, generar en los hogares un ahorro en el costo del consumo anual de energía, contribuir a ampliar la disponibilidad de energía generada y al desarrollo sostenible y la mitigación de los efectos del cambio climático a través de la reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI).

4. El Programa Nacional de Recambio de Ampolletas El PNRA, surge como respuesta a aspectos que involucran variables que afectaron el escenario energético de Chile y motivos estructurales de largo plazo. En el escenario energético chileno, se presentaban dos aspectos importantes. Uno de ellos tenía relación con los fenómenos naturales y comerciales que afectaban el suministro de energía en Chile, ya que se vivía un periodo de intensa sequía que no permitía explotar el potencial hidroeléctrico del país y, además, el suministro del gas natural desde Argentina se redujo considerablemente. Chile se encontraba en una situación de crisis energética, que por motivos ―naturales‖, económicamente se tradujo en alzas en los precios de la energía eléctrica. Al mismo tiempo, Chile se encontraba generando estrategias que permitieran iniciar el desacople estructural entre consumo energético y crecimiento económico —evidenciado en el estudio reportado por la OCDE— lo que suponía idear lineamientos de

38

En: Política Energética. Nuevos Lineamientos. Comisión Nacional de Energía (CNE) 2008.

371

política que encaminaran al país en esa vía. Tomando en consideración este contexto, se promovió la implementación de una iniciativa tendiente a trabajar en la solución o integración de estos aspectos. En el año 2005, en el marco del Programa País de Eficiencia Energética, el Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC) realiza, en convenio con la Comisión Nacional de Energía (CNE), un estudio en el Gran Santiago, sobre el comportamiento del consumo energético de las familias. Dicho estudio señala particularmente que un sector de la población tiene algún grado de disposición a la incorporación de conceptos de EE en sus hábitos cotidianos, aún cuando los costos asociados exceden las posibilidades y prioridades reales de dichas familias, y que el uso de aparatos eficientes se traduce puntualmente en el uso de ampolletas con ahorro de energía.39 En el mismo año, un estudio similar, indica que cerca de un 60% del consumo de energía eléctrica en los hogares chilenos, lo compone el uso de iluminación (27,3%) y refrigeradores (32,3%), seguidos de artefactos como enceradoras (9,7%) tostadoras (7,7%) y hervidores eléctricos (4,3%).40 Además, el estudio muestra que alrededor del 92% de los hogares tenían lámparas incandescentes tradicionales, con un promedio de 7,6 ampolletas de 74.3 Watts de potencia. Posteriormente, un estudio elaborado por Universidad de Chile para el PPEE41, mostró que los mayores potenciales de EE para el periodo 2008-2021, se encuentran en el sector industrial y el de transporte, con aproximadamente el 67% del potencial total, seguidos de los sectores residencial y minería (Figura 2). De los programas enfocados a la eficiencia energética en el sector residencial, las mayores potencialidades para el logro de mejoras en el uso de la energía las otorgan aquellos dedicados a la Reglamentación Térmica de viviendas (82%), y en menor medida los relacionados con iluminación y artefactos eléctricos (PRIEN, 2008).

39

SERNAC (2005): Comportamiento de Consumo Energético, en Familias Urbanas Tipo del Gran Santiago. Santiago, Convenio SERNAC - CNE, Programa País de Eficiencia Energética: 103 pp. 40

Estudio: ―Comportamiento del Consumidor Residencial y su Disposición a Incorporar Aspectos de Eficiencia Energética en sus Decisiones y Hábitos,‖ CNE, 2005. 41 Estudio: Estimación del Potencial de Ahorro de Energía, Mediante Mejoramientos de la Eficiencia Energética de los Distintos Sectores. Programa de Estudios e Investigaciones en Energía (PRIEN), Universidad de Chile. (2008)

372

Figura 2. Potenciales de Eficiencia Energética 2008-2021

Fuente: PRIEN (2008) y PPEE, LatinCarbon (2008).

Considerando dichos antecedentes y estudios técnicos, se logra avanzar en la idea de hacer operativa la hipótesis que propone que el uso de ampolletas de ahorro de energía, se traduce en términos marginales, en ahorros efectivos para las residencias que logran incorporar estos recambios. En términos generales, el recambio de ampolletas tradicionales por eficientes, se traduce en disminuciones en el consumo energético de Chile. De este modo, en 2008 se da inicio al PNRA, cuyo propósito es incentivar a las familias a mejorar el uso de la energía además de disminuir el costo de electricidad de las familias beneficiarias.42

No obstante, el PNRA apunta a un alcance mayor, al considerar igualmente la posibilidad de auto-financiarse con la venta de bonos de carbono generados por el ahorro en consumo de energía a nivel residencial, contribuyendo al desarrollo sostenible y la mitigación de los efectos del cambio climático a través de la reducción de emisiones de GEI convirtiéndose en una iniciativa pionera en América Latina y el Caribe en la implementación de mecanismos de desarrollo limpio (MDL).43

Las reducciones de GEI se podrán transar en el ―Mercado Voluntario‖ mediante la adjudicación de los derechos sobre la reducción de emisiones de GEI que el proyecto pueda generar. Para ello, el PPEE realizará una licitación pública cuyas ofertas deberán cumplir con cuantificar, a través de una metodología reconocida, las actividades que permitan conocer los resultados de ahorro en el consumo energético anual asociado al

42

Los logros obtenidos a 2008 con el PNRA muestran cifras de 580.000 familias beneficiadas, 1.500.000 ampolletas repartidas, una estimación del ahorro generado de 138,24 GWH anuales. 43

Cabe destacar que en los cuatro años de duración promedio de estas ampolletas se prevé un ahorro total cercano a los 76,4 millones de dólares americanos para los beneficiarios y de 388 GWh para el consumo energético de Chile, y se espera que el total de reducciones de CO2 para periodo 2008 -2013 (tCO2reducidas) sea de 248.202 Ton.

373

uso de ampolletas eficientes y la reducción de emisiones de GEI, generadas por el PNRA. Además, el proyecto deberá someterse a alguno de los estándares de alta calidad existentes en el mercado, y las reducciones de emisiones deberán ser verificadas para su posterior transacción, con objeto de evidenciar la rigurosidad en la implementación del proyecto (Minuta técnica, PPEE 2009).

4.1. Implementación y resultados del PNRA

En la práctica, el PNRA en su etapa realizada en 2008, consistió en la entrega de un subsidio total, mediante la provisión gratuita de dos lámparas fluorescentes compactas (LFC, ampolletas de bajo consumo o eficientes) por hogar, entregadas al 40 % más vulnerable de la población, según la base de datos del Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) a partir de la Ficha Protección Social. Las LFC deberán reemplazar a dos ampolletas incandescentes tradicionales, las cuales requerirán ser presentadas por el beneficiario en el momento del canje44. Para acceder al subsidio, el MIDEPLAN elabora un listado con las familias beneficiarias de acuerdo al puntaje obtenido en la Ficha de Protección Social. Los beneficiarios reciben en su domicilio un cupón que les permite acceder al recambio de ampolletas incandescentes por LFS. De esta manera, se verifica que el programa tiene como propósito ayudar a la población de menores recursos a ser más eficientes en el uso de la energía y acceder a un cambio tecnológico, que les permite mejoras en cuanto a la calidad de la iluminación provista y ahorros en el costo de la energía.

Previo a la aplicación del PNRA a nivel nacional, se realizó un programa piloto cuyos resultados indicaron que el uso de las nuevas ampolletas generaría una reducción promedio de 19% en el consumo mensual de energía, reduciendo en promedio el gasto mensual de energía por hogar en aproximadamente 4 dólares americanos. Pese a que el precio de las nuevas ampolletas del PNRA es significativamente más alto que las tradicionales, se estimó que un hogar podría financiar tal adquisición mediante ahorros de energía logrados en menos de un semestre.

La adjudicación de la compra de ampolletas, mediante el sistema de compras del Estado, se le otorgó a la empresa SODIMAC que cuenta con numerosas sucursales a nivel nacional, facilitando la entrega de ampolletas a las empresas de distribución eléctrica de todo el país, canalizada a través de la Asociación de Empresas Eléctricas, quienes desarrollaron en conjunto la logística de distribución y reposición de LFS en los puntos de entrega a los usuarios finales. La recolección y disposición segura en contenedores de las ampolletas incandescentes recibidas en canje fue adjudicada a la empresa Hidronor.

Para el primer año de programa se adquirieron 1.500.000 LFS, beneficiando a 683.673 familias. Durante el año 2008, el programa fue ejecutado de manera escalonada comenzando en las Regiones de Coquimbo, O‘Higgins, el Maule y la Araucanía, y continuó luego durante el mes de abril en Bío-Bío y Magallanes y a partir de junio en el resto del país (ver Tabla 1).

44

Las ampolletas fluorescentes tienen un costo aproximado de $US 5,6 por unidad, por lo que el monto del subsidio alcanzaría a $US 11,2 por hogar participante.

374

Tabla 1. Resultados de la Implementación del PNRA 2008.

Nº de Packs entregados a beneficiarios (2008) 683.673

Merma (2008) 46.400

Nº de packs por repartir y/o asignado a proyectos 2009 19.927

TOTAL PACKS (pack =2 ampolletas por vivienda) 750.000

Nota: Merma son aquellas bajas involuntarias de packs ocurridas durante la ejecución del PNRA. Fuente: PPEE, Noviembre 2009

El diseño del PNRA consideró como fuente de financiamiento, los ingresos asociados a la venta de la reducción de emisiones de GEI en los sistemas interconectados de energía del Norte y Centro del País. Como mencionado anteriormente, se propone que dichas reducciones sean transadas en el ―Mercado Voluntario‖ y no en el mercado regulado por el Protocolo de Kyoto (Mecanismos de Desarrollo Limpio –MDL), dado que los criterios de aprobación de proyectos del primero son menos costosos y más sencillos, asegurando la confiabilidad de las emisiones transadas (Verifed Emission Reduction–VERs) y el cumplimiento de las normativas ambientales. El detalle de la reducción de emisiones estimadas para cada uno de los sistemas eléctricos se observa a continuación:

Tabla 2. Emisiones Estimadas en los sistemas Eléctricos Nacionales.

ITEM Sistema Interconectado del Norte Grande –SING

Sistema Interconectado Central –SIC

Familias Beneficiadas 16000 484000

LFS Distribuidas 32000 968000

Factor de Emisión 0,0007 0,0004421

Reducciones Anuales estimadas de CO2 (t CO2 reducidas)

2.147 41019

Total Reducciones Estimadas 2008-2013 (t CO2 reducidas)

12.344 235.858

Hrs/día Uso de ampolletas

3,2

Fuente: Comisión Nacional de Energía, PPEE (2009).

Se estima que la comercialización de las reducciones de GEI mediante VERs en el ―Mercado Voluntario‖, podrá asimilarse a la emisión de 248.000tCO2, equivalente a las emisiones promedio anual de aproximadamente 63.500 chilenos.

Con la asesoría del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en marzo de 2009, la CNE a través de su PPEE, licita internacionalmente el Primer Proyecto Público de Venta de Derechos sobre las Reducciones de CO2, con el objetivo de financiar parte del PNRA; y cuantificar el ahorro de energía eléctrica del programa y conocer certeramente las

375

reducciones de GEI asociadas al PNRA. En mayo de 2009, venció el plazo para participar de la licitación, la cual se declaró desierta. Actualmente se tiene una versión revisada de los términos de referencia sobre los que se realizan las propuestas de licitación, de manera de hacer más atractiva la oferta. Sin embargo, aún no se inicia el proceso de licitación y se decidió, en consideración a los requerimientos exigidos por ambos mercados y a los costos en que se incurriría para cumplirlos, que para las posteriores etapas del PNRA, no se tendrá como objetivo el manejo de las reducciones de GEI mediante transacciones MDL y VERs.

En su segunda etapa, el programa se presenta bajo el nombre: ―Ilumínate con Buena Energía‖, debido a una campaña institucional de armonización de iniciativas y programas, tendientes a promover la EE, implementadas por el PPEE.45 ―Ilumínate con Buena Energía‖, se enmarca dentro de las iniciativas de recambio tecnológico para el logro de la EE. Su mecanismo, es similar al utilizado en el PNRA, pero incrementa la cantidad de ampolletas eficientes a subsidiar por hogar, considerando un recambio de 6 ampolletas incandescentes, por las nuevas LFC. La población objetivo del programa continúa apuntando a los hogares pertenecientes al 40% de la población chilena más vulnerable.

Este programa se adjudica la compra de 1.399.998 unidades de LFS para ser entregadas a los beneficiarios de todo el país, reemplazando ampolletas incandescentes en al menos 233.333 viviendas y asumiendo una meta de 1.170.000 ampolletas repartidas antes de diciembre de 2009, a través de tres modalidades de entrega: los programas del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU): ―Quiero Mi Barrio (QMB)‖, ―Fondo Solidario de Vivienda (FSV)‖ y el ―Programa de Protección al Patrimonio Familiar (3PF)‖46(ver Tabla 3).

El programa QMB, es un programa innovador en la aplicación de políticas públicas de responsabilidad compartida con la comunidad, en el que se seleccionan barrios que presentan déficit de infraestructura, equipamiento, problemas de conectividad y vulnerabilidad social para ser beneficiarios en la implementación, mediante sinergias con instituciones públicas y privadas, de modelos de regeneración urbana participativos, que incorporan a los vecinos como actores relevantes en el proceso de remodelación del barrio. Con este programa se busca beneficiar a 97.953 hogares, iniciándose en las Regiones de Tarapacá (934 viviendas), Antofagasta (3.693 viviendas) y Atacama (2.526 viviendas).

El programa FSV, está orientado a aquellas personas que acrediten situación de vulnerabilidad mediante el Puntaje de Carencia Habitacional en la ficha de Protección Social. Mediante el FSV, se suma al ahorro de las familias, un subsidio por parte del Estado que permite comprar o construir una vivienda social. Con este programa se pretende beneficiar a 24.230 hogares. Específicamente, para la segunda fase del PNRA, se considera la modalidad de construcción de vivienda nueva. Bajo este programa se pretende incorporar a las viviendas de la Región de los Ríos, en las comunas de Valdivia (33 viviendas) y Malalhue (30 viviendas).

45

Así por ejemplo, los programas tendientes a impulsar la EE en el sector productivo, se reconocen bajo el nombre ―Produce con Buena Energía‖, los pensados para el sector transporte, bajo el nombre ―Transporta con Buena Energía‖, los programas de EE para hogares y viviendas, bajo el nombre ―Vive con Buena Energía‖. 46

En la meta de hogares beneficiados a 2009, se cuenta con un número significativo de hogares rezagados del 2008, teniendo un total de 87.562 beneficiados dentro del 2009. Se estima además, se beneficiarán mediante otros programas o instituciones, un total de 1.257 viviendas más.

376

Finalmente el 3PF, es un programa que ofrece subsidios a propietarios de viviendas, localizadas en zonas rurales o urbanas y que no superan las 650 UF, para ampliar o mejorar la vivienda (y/o su entorno). A la fecha, aún se están definiendo las viviendas beneficiarias bajo esta modalidad, pero se estima que se beneficiarán 22.331 hogares.

Tabla 3. Resultados Esperados de la Implementación del PNRA 2009

Nº de Packs entregados a beneficiarios (2009) 144.514

Beneficiarios rezagados (2008) 87.562

Merma (2009) 1.257

TOTAL PACKS (pack 6 = ampolletas por vivienda) 233.333

Nota: Merma son aquellas bajas involuntarias de packs ocurridas durante la ejecución del PNRA. Fuente: PPEE, Noviembre 2009.

5. Recomendaciones y lecciones

Una vez presentados el contexto en el que surge la iniciativa del PNRA y su implementación, es de importancia destacar algunos aspectos de política y estrategias que fueron relevantes en la ejecución del mismo.

El primero de ellos tiene relación con la disposición de Chile a promover la EE como línea de acción en materia energética. No se observan barreras a nivel institucional que obstaculicen la promoción y el auge de políticas públicas vinculadas a la promoción de EE, y esto se debe a que la EE es uno de los lineamientos estratégicos fundamentales de política energética en el mediano plazo, y cuenta con el apoyo y mandato presidencial al acoger las recomendaciones de la OCDE en materia de EE.

De esta manera, el PNRA se constituye como el primer incentivo público orientado a estimular el mejor uso de la energía a nivel residencial. Su propósito es ayudar a la población de menos recursos a ser más eficientes en el uso de la energía y acceder a un cambio tecnológico, que les permite mejoras en cuanto a la calidad de la iluminación provista y ahorros en el costo de la energía.

Es un proyecto específico, voluntario, enfocado al sector residencial con alcance y cobertura determinada, que utiliza un mecanismo de selección reconocido por los beneficiarios, con claridad en la información relevante en cuanto a ahorros en consumo de energía, canalizado a través de programas establecidos a nivel de ministerio y entregado mediante un trámite simple de canje, haciéndolo atractivo para los beneficiarios, e incentivando su participación.

Otro aspecto de gran interés en la ejecución de iniciativas de este tipo, tiene que ver con costo asociado a su implementación. Para el PNRA, el costo de las actividades asociadas al retiro (y disposición) de ampolletas en uso e instalación de nuevas ampolletas, sin contar el propio costo de las ampolletas, es relativamente bajo en comparación con otros programas de recambio tecnológico, lo cual es una buena razón para la implementación de programas similares en la región.

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Una evaluación de la aplicación de la primera fase, rescata el grado de aceptación que tuvo la iniciativa en la población objetivo y en los encargados de gestionar el programa. Principalmente, los hogares participantes del PNRA, manifiestan percibir un beneficio inmediato y directo, al considerar dos aspectos: (i) el ahorro en gasto de energía y, (ii) la efectividad del programa (entendida como el recambio efectivo de ampolletas).

En relación al ahorro en el gasto de energía, el 53% de beneficiarios reconoce una disminución en la cuenta de luz, y el 97% realizó el reemplazo efectivo de ampolletas. En cuanto a la efectividad del programa, el 98% de los beneficiarios estaría dispuesto a recibir el beneficio otra vez y el 75% estaría dispuesto a acceder por cuenta propia a más ampolletas eficientes. No obstante, este último resultado refleja que un 25% de los beneficiarios aún prioriza el precio de la ampolleta, a la EE en el momento de una futura compra.

Uno de los problemas identificados es que las ampolletas que se recambian contienen mercurio, y no previó ningún programa para retirar y tratar las ampolletas eficientes entregadas en los hogares, solamente se contó con una estrategia de recolección y tratamiento las ampolletas incandescentes que efectivamente se retiraron de los hogares al instalar las eficientes. El programa terminó en el 2009 y a octubre de 2010 aún debía entregar cerca de 100.000 ampolletas eficientes en hogares pero sin un criterio claro sobre la elección beneficiarios (se estarían explorando algunas posibilidades de entrega a través del FOSIS). Experiencias de este tipo que pueden ser exitosas en términos de eficiencia en un primer momento ponen en cuestión su viabilidad y sostenibilidad a mediano y largo plazo en tanto no cuenten con un plan claro de manejo de desechos.

Estos buenos resultados, en cuanto a aceptación e implantación de cultura de EE, han motivado su continuidad del PNRA en 2009. La experiencia evaluada en la primera fase del PNRA, sugiere desde la perspectiva pública el uso de nuevos mecanismos de incentivo, como descuentos o convenios con empresas. Desde la perspectiva privada, se manifiesta el interés de continuar en el programa, respondiendo a temas de responsabilidad política y social de las empresas en promover la cultura de la EE y la voluntad de cooperar y actuar de manera coordinada con los organismos públicos (CAS, 2009).

Igualmente, en la evaluación surgen propuestas tendientes a evaluar el beneficio de ampliar la cobertura de beneficiarios del PNRA a otros estratos económicos, como el medio, en donde los hogares son bastante perceptivos a la problemática ambiental y por lo general no reciben mayores beneficios. Sin embargo, no se evidencia un gran respaldo a esta propuesta, debido a que el diseño de subsidios en las políticas públicas nacionales, busca apoyar a aquellas personas que no pueden económicamente realizar estas inversiones.

En su diseño, el PNRA consideró además, como fuente de financiamiento, los ingresos asociados a la comercialización de la reducción de emisiones de GEI resultantes de la implementación del mismo. Aún cuando no se ha tenido éxito en concretar la iniciativa de utilizar la venta de bonos de carbono generados por el programa, se adelantan esfuerzos tendientes a hacer posible esta actividad; por lo que no se descarta su operatividad futura.

No obstante, la implementación y desarrollo de la primera fase del PNRA, trae desafíos importantes en cuanto a la necesidad de contar con capacidades institucionales para generar información a través del registro del control y seguimiento del uso de las

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ampolletas entregadas, que permita realizar una medición y evaluación efectiva del impacto de la política implementada y a su vez, contar con la información requerida para enfrentar el ingreso al mercado de bonos de carbono, o en su defecto al ―mercado voluntario‖, elementos actualmente ausentes que no han permitido concretar acciones de venta de bonos y el reconocimiento a la reducción de GEI.

La aplicación de subsidios focalizados a la EE, se observa igualmente en otros contextos. Un ejemplo particular es la iniciativa de Subsidio al Reacondicionamiento Térmico en Vivienda Existente. La iniciativa contempla un subsidio a los propietarios, o asignatarios de la vivienda, para el reacondicionamiento térmico de su envolvente, techos, muros y piso. La ejecución de este subsidio, beneficia a la población perteneciente a los segmentos de mayor vulnerabilidad y se distribuirá en las regiones con mayores necesidades de calefacción, debido a sus condiciones geográficas, y con cantidad de población afectada por las bajas temperaturas. Así, la iniciativa parte beneficiando las regiones de O'Higgins, Maule, La Araucanía, Los Ríos, Los Lagos y Aysén.

El Subsidio al Reacondicionamiento Térmico en Vivienda Existente, es un trabajo de colaboración conjunta entre la CNE, a través del PPEE, y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Tiene como meta, mejorar la EE de 10.000 viviendas, transfiriendo fondos para que se ejecute el subsidio de reacondicionamiento térmico a través del programa del MINVU conocido como Programa de Protección al Patrimonio Familiar (ó 3PF).

De lo anterior, se desprenden al menos cuatro recomendaciones de política: i) la primera, relacionada con la inclusión de la EE como eje de política energética que permitirá generar los mecanismos necesarios para que el país pueda continuar creciendo de manera sustentable; ii) la segunda, la focalización de beneficios en la población más vulnerable, la cual tiene dos propósitos: generar cultura de ahorro y eficiencia energética y contribuir en la disminución del pago por consumo de energía; iii) la necesidad de utilizar ampolletas que no contengan mercurio o bien diseñar desde el inicio de la implementación un plan claro para retirar y tratar las ampolletas eficientes entregadas en los hogares además de aquellas que se retiran inicialmente y iv) finalmente, el fomento a la inversión en tecnologías de EE a través de la cooperación público-privada, mediante subsidios al recambio tecnológico de dispositivos eficientes en consumo de energía.

En Chile, dentro de las Políticas Públicas, actualmente se está diseñando y consensuando el Plan de Eficiencia Energética 2010-2020, por parte de connotados expertos nacionales e internacionales, que orientará respecto de las acciones a seguir por todos los actores involucrados en los temas de EE. Igualmente se están ejecutando estudios relacionados con el Mercado de la Eficiencia Energética en Chile y se prepara una Evaluación de Políticas y Programas de Eficiencia Energética a través de mecanismos que permitan verificar los ahorros de energía, con el objetivo tanto de rendir cuentas transparentes respecto del uso de los recursos, como de dar confianza a los distintos actores, especialmente a aquellos ligados al financiamiento de inversiones en EE. Lista de Siglas

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OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.

PPEE: Programa País de Eficiencia Energética.

PNRA: Programa Nacional de Recambio de Ampolletas.

EE: Eficiencia Energética.

CAS: Corporación Ambiental del Sur, S.A.

LFC: Lámparas Fluorescentes Compactas.

GEI: Gases de Efecto Invernadero.

SERNAC: Servicio Nacional del Consumidor.

MDL: Mecanismos de Desarrollo Limpio.

MIDEPLAN: Ministerio de Planificación.

MINVU: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

QMB: Programa Quiero Mi Barrio.

FSV: Fondo Solidario de Vivienda.

3PF: Programa de Protección al Patrimonio Familiar.

FPS: Ficha de Protección Social.

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Bibliografía PPEE-CNE (2009): ―Buena Energía: Reporte 2008-2009‖. CNE (2009): ―Informe Complementario Programa de Recambio de Ampolletas‖, PPEE,

Noviembre 2009. PPEE-CAS (2009): ―Evaluación del Programa Nacional de Recambio de Ampolletas-

Comisión Nacional de Energía‖. Informe Final, 24 de Junio de 2009. PPEE (2008): ―Componente de Carbono en Proyectos Públicos: Recambio de Ampolletas

en Chile‖. Presentación en LatinCarbon Santiago, 29 de Octubre de 2008. PRIEN (2008): ―Estimación del Potencial de Ahorro de Energía, Mediante Mejoramientos

de la Eficiencia Energética de los Distintos Sectores‖. Informe Final: 150pp. Enero de 2008.

CNE (2008): ―Política Energética: Nuevos Lineamientos. Transformando la crisis energética en una oportunidad.‖

PPEE (2009): Minutas Técnicas. Material entregado por Pamela Mellado, profesional del

PPEE. SERNAC (2005): ―Comportamiento de Consumo Energético, en Familias Urbanas Tipo

del Gran Santiago‖. Santiago, Convenio SERNAC - CNE, Programa País de Eficiencia Energética: 103 pp.

CNE (2005): ―Comportamiento del Consumidor Residencial y su Disposición a Incorporar

Aspectos de Eficiencia Energética en sus Decisiones y Hábitos‖. CNE: Balances Energéticos. Web Site: www.cne.cl , consultados en Octubre de 2009.

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Estudio N° 7 BIOCOMBUSTIBLES EN ARGENTINA:

EFICIENCIA, COMPETITIVIDAD Y SOSTENIBILIDAD

Martina Chidiak (CENIT, Red Mercosur) Leonardo Stanley (CEDES, Red Mercosur)

Carlos Galperín (CEI, Centro de Economía Internacional)

Septiembre 2010

Introducción

Varios países industrializados y en desarrollo han establecido en los últimos años distintos instrumentos de fomento para el uso y/o la producción de biocombustibles. Asimismo, han creado mercados para estos combustibles a través de requisitos de mezcla obligatoria de combustibles fósiles con biocombustibles líquidos. Según una revisión internacional reciente, 21 países y 41 estados o regiones han introducido estos requisitos al mercado (REN21, 2010). Estas decisiones regulatorias tienen fundamentos diversos. A modo de síntesis de los argumentos encontrados en la literatura, podría decirse que las políticas de promoción de los biocombustibles se relacionan con tres objetivos fundamentales, aunque a veces los gobiernos prioricen alguno sobre otros: 1) seguridad energética - mejora en la situación de balanza de pagos (sustitución de importaciones de combustibles líquidos); 2) mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero vinculadas al transporte y 3) diversificar y ampliar la creación de valor y las exportaciones del sector agroindustrial (Doornbosch y Steenblink, 2007; Pistonesi y otros, 2008;. PNUMA, 2009). Mientras que los dos primeros fines tienen alta prioridad para los países industrializados, para los países en desarrollo el primer y el tercer objetivo tienen mayor relevancia. La escasa relevancia del objetivo 2 en los países en desarrollo se debe por el momento a que sólo los llamados países ―Anexo I‖ de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) (que excluye a los países en desarrollo) tienen compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en el marco del Protocolo de Kyoto (PK) de la CMNUCC. Por otra parte, cabe mencionar que los países en desarrollo exportadores de biocombustibles no están autorizados a generar proyectos en el marco del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) del PK basados en la reducción de emisiones derivados de su uso47.

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Esto se ha decidido a fin de evitar un doble conteo de las reducciones de emisiones en los países productores (exportadores) y en los países consumidores (importadores), tal como estableció la Junta Ejecutiva del MDL en su 26° reunión. En ella se estableció que sólo se admitirán proyectos MDL en casos donde la producción y el consumo de los biocombustibles se realice localmente y que está prohibida la

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El marco regulatorio en Argentina

Siguiendo la tendencia internacional, Argentina dictó hace algunos años un marco regulatorio específico para fomentar la producción y uso de biocombustibles en su territorio. Se trata de la Ley 26.093, que estableció el ―Régimen de Regulación y Promoción para la Producción y Uso Sustentables de Biocombustibles‖ (promulgada en 2006 y reglamentada por el Decreto del Poder Ejecutivo de la Nación 109/07). Esta normativa también estableció la creación de un mercado interno de biocombustibles al fijarse una mezcla obligatoria de 5% de biodiesel con diesel oil y de 5% de bioetanol con gasolina a partir de enero de 2010. El régimen de fomento incluye exenciones y devoluciones de impuestos federales, los cuales sólo se aplican a plantas instaladas y registradas para abastecer al mercado interno. Diversos regímenes provinciales también favorecen la producción de biocombustibles con beneficios de exenciones o reducciones en los impuestos provinciales (Chidiak y Stanley, 2009). Es de notar que incluso antes de la entrada en vigencia del régimen regulatorio específico, la producción de biodiesel en Argentina comenzó a crecer vertiginosamente, a partir de la instalación de varias plantas de gran escala (mayormente por parte las grandes empresas aceiteras, petroleras y comercializadoras de cereales). Estas inversiones fueron en buena medida incentivadas por la creciente demanda internacional y alentadas por los altos precios internacionales de los años 2007-2008. El desarrollo del sector también fue ayudado por otras políticas públicas, ya que hasta febrero de 2009 los impuestos a la exportación eran del 5% para el biodiesel y del 25% o más para el aceite de soja. Esto permitió que los productores locales pudieran acceder a materias primas a precios inferiores al precio internacional y que lograran exportar competitivamente aunque su materia prima, el aceite de soja, tuviera un precio de mercado superior al del biodiesel en algunos momentos en el período 2007-2008. Un tercer factor clave en el desarrollo del sector ha sido la alta capacidad instalada de molienda y la elevada competitividad de la industria local de aceite de soja, principal proveedora de materias primas para la obtención de biodiesel en el país (Chidiak y Stanley, 2009). Cabe notar que Argentina se ubica como el principal exportador mundial de aceite de soja, mientras que actualmente el país resulta el 4° productor mundial y primer exportador mundial de biodiesel. Desde el punto de vista de la aplicación práctica de la normativa interna y de la organización del mercado interno de biocombustibles, cabe notar que a comienzos de 2010 cuando debía iniciarse el corte obligatorio de combustibles fósiles con biocombustibles, no se contaba con plantas de biodiesel ni de bioetanol construidas en el marco del régimen de fomento –es decir autorizadas a operar únicamente para abastecer al mercado interno-, aunque sí se contaba con varias plantas instaladas que en ese momento se orientaban a la exportación. En este marco, la autoridad de aplicación (la Secretaría de Energía) ha debido modificar lo originalmente previsto y ha logrado mediante negociaciones con las empresas, establecer la distribución del cupo de producción para abastecer al mercado interno de biodiesel (establecido en febrero de 2010) en base a las plantas ya instaladas. Tampoco ha tenido problema al renegociar recientemente con las empresas productoras de biodiesel para elevar el corte con biodiesel, el cual ha sido ampliado al 7% recientemente

generación de proyectos relacionados con la exportación de biocombustibles hacia países incluidos en Anexo I del PK. Para más información, se recomienda consultar el anexo de la minuta de dicha reunión disponible en http://cdm.unfccc.int/EB/026/eb26_repan12.pdf.

http://cdm.unfccc.int/EB/026/eb26_repan12.pdf

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(política oficializada por las Resoluciones 554 y 828/2010 de la Secretaría de Energía). En contraste, el corte obligatorio del 5% de gasolina con bioetanol ha sido postergado un año a fines prácticos. De todos modos, ya han sido asignadas las cuotas de producción para garantizar el corte del 5% y se han iniciado obras para ampliar la oferta local, sobre todo por parte de los ingenios azucareros, al amparo de una ley específica de promoción de la producción de bioetanol (Ley N° 26.334 que establece el Régimen de Promoción de la Producción de Bioetanol, promulgada en enero de 2008).

El caso analizado

En el marco del panorama dinámico que presentan los biocombustibles en Argentina, el presente estudio busca resaltar algunos aspectos y temáticas (muy relacionadas con la eficiencia de recursos y la sostenibilidad) que no parecen recibir adecuada atención en el desarrollo actual del sector. Como se detalló anteriormente, se han dictado en Argentina diversas leyes que establecen mecanismos de fomento para la producción de biocombustibles. Asimismo se ha desarrollado en los últimos dos años un importante sector productor de biodiesel (obtenido en base a aceite de soja) y se ha convertido en un importante jugador en el mercado mundial de este biocombustible. Por lo anterior, nos concentraremos en analizar el caso de la producción de biodiesel en Argentina, el segmento más desarrollado en materia de producción y exportaciones en los últimos años y el que plantea más interrogantes concretos por el momento en relación a las relaciones entre sostenibilidad, eficiencia y competitividad. Si se consideran los datos relativos al desarrollo productivo y exportador, pareciera que el sector de biodiesel en Argentina es un gran éxito. Sin embargo, cabe notar que el desarrollo del sector y las políticas públicas del país presentan una serie de limitaciones que a veces no son reconocidas (lo cual puede limitar considerablemente los esfuerzos de mejora). Por un lado, se notan algunas dudas acerca de su sostenibilidad ambiental, social y económica. Por otra parte, se presenta el incipiente debate internacional en torno al modo de medir la eficiencia y la sostenibilidad de los biocombustibles de diverso tipo. El caso argentino sugiere que podría lograrse una alta eficiencia productiva sin garantizar la sostenibilidad. En función de los análisis propuestos, surge la necesidad de prestar una mayor atención de las políticas públicas a estos aspectos así como el desarrollo de iniciativas privadas o mixtas para avanzar en una evaluación específica de ambos aspectos, así como para fortalecer la sostenibilidad del sector.

Situación actual y desafíos en la producción de biodiesel

En la actualidad operan en Argentina unas veinte plantas productivas que mayormente emplean tecnología moderna y de gran escala para obtener biodiesel. A principios de 2010, estas sumaban alrededor de 2,5 millones de toneladas de capacidad de producción (según surge de la Tabla 1). Según datos del 2009 el coeficiente de exportación sobre producción era del 80-90% (debido a la inminente entrada en vigencia del corte obligatorio y la creación del mercado interno en 2010). Las exportaciones han alcanzado entre 800 y

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900 millones de dólares en los años 2008 y 2009. En el año 2009 se exportaron más de 1.100.000 toneladas de biodiesel. El país tiene un claro interés en sustituir parte de sus grandes necesidades de combustibles fósiles importados por biocombustibles. Se estima que un 20% de la creciente demanda local de diesel oil se abastece con combustible importado (Chidiak y Stanley, 2009) y en el año 2008 el país importó diesel oil por un total de 1900 millones de dólares. El fuerte crecimiento en la demanda local de combustibles fósiles que se experimenta ininterrumpidamente desde el año 2003 –período de recuperación económica- ha estado acompañado (e incentivado en parte) de precios internos relativamente bajos en comparación con los precios internacionales. Tal como se refleja en un informe reciente (CADER, 2010) Argentina cuenta entre los 8 países de América Latina que presentan menores precios de los combustibles. Los precios de diesel oil y gasolina super en Argentina son similares a los de México y Belice, pero son claramente inferiores a los de todos sus vecinos (excepto Bolivia). Sólo Ecuador, Venezuela y Bolivia muestran precios de combustibles inferiores a los de Argentina y México. Estos niveles de precios internos han demandado, en vista de las crecientes importaciones de combustibles (fundamentalmente fuel oil, diesel oil y gas natural) una cifra importante de subsidios, que alcanzó en 2007 cerca de 10.000 millones de dólares anuales según un informe reciente (Global Subsidy Initiative, 2009). Por eso resulta llamativo que no se haya buscado rápidamente aprovechar la capacidad local para sustituir importaciones. Como estaba previsto, o mejor dicho con cierto retraso, en abril de 2010 se ha dado inicio al mercado interno de biocombustibles. En el caso del biodiesel, la asignación de cuotas para garantizar el abastecimiento del mercado interno con un corte del 5% se logró en febrero de 2010 y recientemente en julio de 2010 se elevó el objetivo (y la asignación de cuotas de producción) para alcanzar un corte del 7% hacia fin de año. En contraste, se ha postergado un año el inicio de la mezcla obligatoria de gasolina con etanol por problemas de abastecimiento interno de bioetanol (aunque la asignación de las cuotas de mercado entre las distintas empresas productoras y el cronograma de incorporación de nuevas capacidades ya fueron establecidos). Podría decirse entonces que recién a partir de 2010-11, la incorporación de nueva capacidad de producción de biocombustibles líquidos se relaciona con el mercado interno y con las leyes de promoción de biocombustibles. Expertos sectoriales estiman que en 2011 la producción de biodiesel se asignará en partes iguales al mercado interno y a la exportación (CADER, 2010). Asimismo, el marco regulatorio nacional indica explícitamente su intención de favorecer a los productores agropecuarios, en especial a las Pymes. En la práctica son las grandes empresas aceiteras y comercializadoras de granos, así como las petroleras, en menor medida, las que han instalado la mayoría de las plantas de estado del arte y gran escala y abastecerán el mercado interno48. Esto puede, en parte, constituir una buena noticia ya que significa la provisión de biodiesel en escala eficiente y a bajo costo para el mercado interno. Sin embargo, sugiere el no cumplimiento de algunos objetivos de política. Otra debilidad del desarrollo reciente del sector de biocombustibles es que se corre el riesgo de empeorar problemas sociales y ambientales ya existentes. En el caso del

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También se dispone de una veintena de otras instalaciones de pequeña escala pero mayormente para autoconsumo.

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biodiesel muchas de estas preocupaciones se derivan que implica se ha profundizado el aprovechamiento de la soja como principal cultivo agrícola en Argentina, sobre todo debido a su alta rentabilidad (Chidiak y Stanley, 2009). El proceso de desarrollo del complejo sojero (en el cual, cabe notar, el desarrollo de la producción de biodiesel es sólo el último impulso agregado y no el principal determinante) enfrenta diversas críticas por sus impactos sociales y ambientales. Entre los impactos sociales se destaca el desplazamiento de pequeños productores, aunque cabe mencionar que el impacto social de la expansión de la soja fue muy diferenciado según la región (Reboratti, 2009). En la región pampeana, la expansión de la soja significó un avance de la agricultura a expensas de la ganadería, un aumento en los ingresos de los pequeños productores que arrendaron sus tierras y una mejora general en las economías regionales. En cuanto al empleo, disminuyó en la fase agrícola por el cambio tecnológico pero aumenta el empleo en otras fases de la cadena productiva. En la región Norte (Centro de la provincia del Chaco y NE de Santiago del Estero), significó un desplazamiento del algodón (que ya venía en baja por sus recurrentes crisis) y también el avance agrícola sobre tierras forestales); por otra parte, este reemplazo contribuyó a generar empleo y provocó cierta migración hacia regiones sojeras de dichas provincias. En la región Noroeste (NO Santiago del Estero y Salta) se presentó un fenómeno diferente ya que la soja implicó desde el inicio el paso a grandes unidades de producción y planteó el desplazamiento de pequeños productores que no contaban con un régimen claro de tenencia de la tierra –tal el caso de 40% de los pequeños en zonas sojeras de Salta y del 20% de pequeños productores del NO de Santiago del Estero-. Este fenómeno no se presentó en las otras dos regiones donde es alta la formalidad en la tenencia de la tierra; además en el Noroeste no se verifica un aumento del empleo. El autor concluye que de continuar la expansión de la soja en la dirección reciente se plantearán conflictos con los antiguos pobladores en especial en las regiones norte y centro. Entre los impactos ambientales se destacan, sobre todo, los asociados al corrimiento de la frontera agropecuaria, la intensificación agrícola, y los cambios drásticos en los usos del agua y del suelo, con efectos particularmente preocupantes en zonas extrapampeanas (Morello y Pengue, 2007; Adamoli y otros, 2009). Según Adámoli y otros (2009), la mayor expansión agrícola vinculada a la soja se da, sobre todo, en la región chaqueña y en dos franjas: una que cubre la transición entre las subregiones del chaco húmedo y semiárido y otra en la transición entre el chaco semiárido y las yungas. En las provincias de Chaco, Salta y Santiago del Estero, la producción de soja pasó de representar el 35% a ocupar el 77% del total de producción agrícola. En esta región el avance se produce por la expansión de medianos y grandes productores con escasa planificación y control por parte de las autoridades provinciales, y la importancia relativa de la sustitución de otros cultivos, del desplazamiento de ganadería y de la sustitución de ecosistemas naturales como componentes de la expansión de la soja varía según la zona productiva. Comparando las campañas de los años 2000/01 y 2006/07 los autores encontraron que la producción de soja creció 133 % (pasando de 2.012.600 a 4.690.784 ton), debido principalmente a un aumento de 94,7 % en la superficie cultivada con esta oleaginosa (1.034.100 ha a 2.013.327 y en mucho menor medida a un aumento del rinde (de 19,7 %, 1,95 ton/ha a 2). En la provincia de Chaco, se estima que el aumento en la superficie cultivada con soja es producto de la retracción de la superficie destinada al algodón y (en mayor medida) por la incorporación de nuevas tierras (transformación de 300.000 ha de ecosistemas naturales

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en primera ocupación). En forma similar, en Salta hubo una contracción de las superficies de legumbres (poroto) y cultivos industriales (algodón) y sobre todo un importante incremento en la superficie sembrada total con cultivos en primera ocupación, lo que representa la sustitución de cerca de 200.000 hectáreas de ecosistemas naturales. La pérdida de ambientes naturales y su sustitución por agroecosistemas, con la asociada deforestación de montes nativos es el aspecto de la expansión agropecuaria que presenta los mayores impactos ambientales (Adámoli y otros, 2009). Los autores también indican que en los últimos años la región chaqueña ha sido, y es, la ecorregión de Argentina donde el proceso de deforestación de bosques nativos es más intenso. Las preocupaciones derivadas de esta evolución y su eventual proyección futura son variadas. Por un lado, los autores proyectan que de continuar el proceso se corre el riesgo de pérdida de algunos ecosistemas no protegidos. Uno de ellos es la selva pedemontana, ubicada en la transición entre el chaco semiárido y las yungas en el noroeste argentino. Este ecosistema no está representado en el sistema nacional de áreas protegidas y podría llegar virtualmente a su extinción hacia el año 2020 (Adámoli y otros, 2009). Otro ambiente seriamente comprometido es el ―bosque de tres Quebrachos,‖ ubicado en el chaco subhúmedo central. Por otra parte, las posibilidades de expansión agrícola quedan ahora limitadas a la faja de contacto de las zonas subhúmeda y semiárida de la región chaqueña ya que se trata de zonas de riesgo climático y su ocupación agrícola puede aumentar los riesgos de desertificación. La probable aparición en pocos años más de variedades tolerantes o resistentes a la sequía podría aumentar la presión para el desmonte (Adámoli y otros, 2009). Según los autores, los riesgos de pérdida de ecosistemas y de desertificación pone de manifiesto la necesidad de implementar un programa de ordenamiento territorial a escala regional. El modelo y modo productivo asociado a la expansión de la soja es criticado también por sus impactos sobre la productividad de los suelos en el mediano y largo plazo (Pengue, 2009), y por este motivo se podría incluso comprometer la competitividad de largo plazo (Chidiak y Murmis, 2003). Pengue (2009) destaca que junto con los granos también se extraen los principales nutrientes y se degrada el suelo que los genera. La exportación de nutrientes naturales de Argentina es muy elevada (en especial de nitrógeno, fósforo y potasio) y no es recuperada ni compensada de modo sustentable. La extracción de nutrientes (fósforo y nitrógeno) asociada a los principales cultivos de exportación (soja, trigo, maíz y girasol) fue estimada en 3,3 millones de toneladas anuales (y el costo de reposición de los nutrientes contenidos en los granos exportados fue estimado en 990 millones de dólares). Para la soja, específicamente, la exportación de nutrientes alcanzaría la mitad de las cifras anteriores dado que se trata del cultivo que extrae más nutrientes del suelo (Pengue, 2009). En suma, podría argumentarse que las autoridades nacionales y provinciales han explícita o implícitamente apoyado la expansión del sector con una visión de desarrollo productivo y una perspectiva que prioriza el corto plazo. En contraste, se ha prestado hasta ahora escasa atención a los impactos ambientales, sociales o incluso a la cuestión tecnológica todos aspectos que se manifiestan en el mediano y largo plazo. Todo lo cual implica una visión de competitividad estática y potencialmente, una posición competitiva bastante débil de cara al futuro no muy lejano, habida cuenta de crecientes requisitos ambientales y tecnológicos para que los biocombustibles importados de países en desarrollo accedan a los mercados de Estados Unidos y la Unión Europea (Hoppstock y otros, 2009; Féres, 2010), tal como se discute a continuación.

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Eficiencia, sostenibilidad y la competitividad Dos tipos de indicadores son habitualmente considerados para evaluar los biocombustibles. Los primeros se refieren a su sostenibilidad y los segundos a la eficiencia. En relación a la sostenibilidad se consideran, fundamentalmente, indicadores de impacto ambiental a lo largo del ciclo de vida (a veces limitados al análisis de emisiones de gases de efecto invernadero a lo largo del ciclo de vida, a falta de datos de otros impactos). La preocupación habitualmente manifestada en los debates internacionales sobre la contribución de los biocombustibles a la sostenibilidad es que los beneficios de la reducción de emisiones locales (que en los biocombustibles son en general menores a las de los combustibles fósiles) puede más que compensarse por un balance neto negativo de emisiones de gases de efecto invernadero, en particular si la producción de biocombustibles fomenta la deforestación o aumenta el uso de fertilizantes y agroquímicos (ver Gómez y otros, 2008). Otros indicadores de sostenibilidad de interés son de carácter ―binario‖ y conciernen la localización de la producción y sus impactos sobre los usos del suelo y la diversidad biológica (en particular, para indagar si se ubica en terrenos recientemente deforestados, o en áreas de alta diversidad biológica). Estos indicadores de sostenibilidad son crecientemente tomados en cuenta para el acceso a mercados, tal como se refleja en el recuadro 1. Allí se sintetizan los diferentes tipos de medidas que pueden limitar el acceso de los productores argentinos a mercados externos de biocombustibles. Los requisitos de tipo ambiental parecen tener una creciente relevancia. Estos criterios de sostenibilidad y eficiencia resultan altamente relevantes para la competitividad de mediano plazo de los productores argentinos de biodiesel. Esto surge de los requisitos establecidos en Estados Unidos para los biocombustibles renovables y en Europa para la aceptación de biocombustibles para cumplir con la mezcla obligatoria. Los requisitos establecidos se refieren a diferentes aspectos. Por ejemplo, la directiva europea sobre energías renovables requiere que los biocombustibles garanticen un 50% de reducción de emisiones de GEI respecto a los combustibles fósiles al año 2017 (y un 35% de reducción al año 2013); y que no estén asociados a procesos de deforestación (el criterio requiere que las materias primas no provengan de regiones ―sensibles‖ con alto contenido de carbono y alta biodiversidad). En cuanto a los indicadores de eficiencia, se considera el balance energético, es decir la relación entre la energía generada y consumida por los biocombustibles.Estos indicadores juegan un rol importante en el debate internacional pero no han sido incluidos (al menos por el momento) en las normas o requisitos internacionales, si bien su modo de cálculo es altamente relevante como se refleja en la discusión posterior.

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Recuadro 1: Barreras de acceso al mercado para biocombustibles Para los biocombustibles se vienen aplicando y están en estudio en los principales mercados (que son la Unión Europea y los Estados Unidos) diversas medidas que limitan su importación y que discriminan por tipo de producto y en algunos casos también por tipo de materia prima y proceso de elaboración. Aranceles a la importación: los valores más altos se aplican al etanol (en consonancia con la mayor protección que reciben las materias primas de las cuales se lo obtiene: maíz, azúcar, trigo). Normas técnicas: pueden referirse a las características del producto final y/o del proceso productivo –para todas sus etapas o para algunas de ellas–. También pueden ser de carácter voluntario u obligatorio; en este último caso, dictadas por los gobiernos. A veces, las normas de cumplimiento voluntario pueden en la práctica transformarse en obligatorias cuando el producto no necesita cumplir para pasar la aduana del país pero la única forma de venderlo es cumplir con dicho requisito debido a que los piden los compradores, sean fabricantes –si lo utilizan como insumo–, distribuidores o consumidores finales. A continuación se describen tres tipos de normas que se aplican o aplicarían al biodiesel a base de soja, que es el biocombustible que exporta la Argentina. Normas obligatorias sobre el producto Para los biocombustibles, existen normas referidas a la calidad del producto final en especial a lo referido a su utilización como carburante para motores de vehículos de transporte. En el caso de la Unión Europea, la norma EN 14214 –en revisión– fija un contenido de yodo para el biodiesel que es difícil de ser cumplido por el biodiesel producido a base de soja, pero no a base de colza, que es la principal materia prima utilizada en el biodiesel elaborado en Europa. Esta norma constituye una traba no arancelaria al ingreso de este biocombustible a la UE, la cual no aparece en la norma de EE.UU. (ASTM D 6751). Sin embargo, hasta ahora el biodiesel a base de soja exportado por la Argentina ha continuado ingresando al mercado europeo. Según la información recabada en entrevistas, esto se debe a que el biodiesel argentino obtenido en base a soja se mezcla con el obtenido en base a otras materias primas y logra cumplir con la norma. Normas ―cuasi-obligatorias‖ sobre el proceso productivo Más recientes y de creciente relevancia son las normas sobre el proceso productivo de los biocombustibles, que hacen particular hincapié en cuestiones de sostenibilidad. Aquí cabe distinguir a las dictadas por los gobiernos de las elaboradas por el sector privado. En la Unión Europea, diversos países han fijado criterios de sostenibilidad referidos al porcentaje de reducción de gases de efecto invernadero en comparación con un combustible fósil y también a la conservación de la flora y fauna (ICTSD, 2008). Para demostrar el cumplimiento de estos requisitos se precisa de una certificación. Los más conocidos son los de Alemania y el Reino Unido. En ambos casos no se exige el cumplimiento con dichos requisitos para ser comercializado en el mercado, pero sí deben respetarlos los biocombustibles que se utilizan para cumplir con el porcentaje mínimo de energía renovable que deben utilizar las empresas, en particular las de transporte. La Unión Europea aprobó en abril de 2009 la Directiva 2009/28/CE –en adelante ―la Directiva‖– sobre el fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables. Fija criterios (artículo 17) que deben respetar los biocombustibles –elaborados dentro o fuera de la Comunidad– para poder ser considerados para el cumplimiento de las metas nacionales de uso de energía renovable y para poder acceder a las ayudas financieras –beneficios tributarios– de la UE para biocombustibles. Por lo tanto, aunque es de carácter voluntario en el sentido de que no prohíbe la venta de productos que no cumplan sus requisitos, es un incentivo para importar sólo

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biocombustibles que los verifiquen. Es un caso de un requisito voluntario que en la práctica podría actuar como si fuera obligatorio. Siguiendo lineamientos previos del Consejo Europeo respecto a favorecer el desarrollo de biocombustibles de segunda generación, la Directiva establece que los biocombustibles ―obtenidos a partir de desechos, residuos, materias celulósica no alimentarias y material lignocelulósico‖ empleados en los medios de transporte se computarán dos veces a los efectos de calcular la cuota de energía renovable usada para comprobar el grado de cumplimiento de las metas nacionales de utilización de energías renovables (artículo 21). Entre los criterios de sostenibilidad (artículo 17), la norma incluye los siguientes requisitos: i. El biocombustible debe permitir una reducción de gases de efecto invernadero de un 35% como mínimo. A partir de 2017 el mínimo se eleva al 50%. Para las plantas que elaboran biocombustibles que ya estaban en funcionamiento en enero de 2008, este criterio se aplicará desde abril de 2013. ii. La materia prima no debe provenir de tierras de ―elevado valor en cuanto a biodiversidad‖ –tierras con bosques, zonas declaradas protegidas, prados y pastizales ricos en biodiversidad–, de tierras con ―elevadas reservas de carbono‖ –incluye humedales y zonas arboladas– y de turberas. Los productores de biocombustibles –tanto comunitarios como extra-comunitarios– deberán informar el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad y de las medidas para proteger el suelo, el agua y el aire, aunque no define cómo será el sistema de certificación (artículo 18). La Comisión Europea deberá informar lo que ocurre en los países extra-comunitarios proveedores de biocombustibles o de materias primas para elaborarlos en la Comunidad respecto de: las medidas que toman en relación a los criterios de sostenibilidad mencionados, las medidas para proteger el aire, el suelo y el agua; las consecuencias sociales, en especial la disponibilidad y precio de los alimentos; y, si aplicare, la suscripción de convenios para la protección de los trabajadores (de la Organización Internacional del Trabajo) y de la biodiversidad (por ejemplo, el Protocolo de Bioseguridad de Cartagena y la Convención sobre el Comercio de Especies en Peligro –CITES-). Para definir qué biocombustibles cumplen el criterio de reducción mínima de gases de efecto invernadero, la Directiva incluye valores por defecto de reducción de gases de efecto invernadero (anexo V) según los cuales no cumplen con este criterio el biodiesel de soja y de aceite de palma. El de palma lo cumple sólo si proviene de un proceso con captura de metano. Cabe notar que estos dos biocombustibles suelen ser más competitivos en precio que el biodiesel comunitario hecho a partir de colza. Vale aclarar que la reducción de gases de efecto invernadero depende no sólo de la materia prima empleada sino también del lugar donde se cultiva y del proceso productivo utilizado

49, por lo que fijar valores universales no se basaría en evidencia científica válida. Por lo

tanto, esta medida podría caratularse como una restricción encubierta al comercio y sería violatoria de las normas multilaterales de comercio. Además, podría no estar en conformidad con otros elementos del sistema multalteral de comercio como el hecho de discriminar productos en base a su proceso de producción para la certificación y para ser beneficiarios de incentivos tributarios (Zarrilli, 2008; Swinbank, 2009). Sin embargo, la Directiva dejaría abierta la puerta para continuar importando biodiesel de soja y de aceite de palma si el productor del otro país demuestra el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad, incluido el de emisión de gases de efecto invernadero. El productor estaría exento de presentar esta información si pertenece a un país que haya firmado un acuerdo bilateral con la Comunidad sobre dichos criterios o uno multilateral del que también forme parte la Comunidad, o si participa de un régimen nacional o internacional voluntario en la materia. El carácter de condicional

49

La Argentina presentó información a la UE de que el biodiesel de soja argentino cumple el criterio del 35% de reducción de gases de efecto invernadero.

390

de esta posibilidad es porque depende de que la Comisión Europea decida si dichos acuerdos demuestran que los biocombustibles provenientes de los otros países firmantes cumplen los criterios de sostenibilidad y si los regímenes voluntarios (considerados en el punto siguiente) contienen ―datos exactos‖. Normas voluntarias sobre el proceso productivo A nivel multilateral y bilateral se vienen desarrollando normas privadas sobre el proceso productivo, en particular sobre criterios de sostenibilidad y de cuidado del aire, agua y suelos. Entre las iniciativas privadas se destaca la Mesa Redonda sobre Biocombustibles Sostenibles

50,

que en agosto de 2008 publicó su primera versión de normas para biocombustibles sostenibles, denominada la ―versión cero‖, la cual se encuentra en proceso de revisión. Entre los criterios de sostenibilidad incluye a la reducción de gases de efecto invernadero –pero con valores a calcular por región productora–, a evitar impactos sobre la biodiversidad y ecosistemas y al cuidado de la calidad de los suelos, aire y agua. En síntesis, las normas de la Unión Europea obligatorias o ―cuasi-obligatorias‖ sobre el biodiesel a base de soja podrían constituirse en trabas para exportar a ese mercado, complementando los menores aranceles que enfrentan en relación al etanol. De este modo, la Unión Europea protegería su mercado de etanol con aranceles y el de biodiesel con normas técnicas. La normativa descripta incentiva a los países en desarrollo a suscribir acuerdos para la consideración y certificación local bajo normas obligatorias europeas o a adoptar normas voluntarias, lo cual establece costos adicionales para los productores locales.

Situación de los productores locales frente a los requisitos e indicadores arriba indicados Para la correcta estimación de los indicadores de sostenibilidad y eficiencia en Argentina y la evaluación de los impactos ambientales actuales y potenciales a futuro relacionados con la producción de biocombustibles se necesita considerar la materia prima, el lugar de implantación, el modo de producción agrícola y diferenciar a la producción de biodiesel según el origen de sus materias primas agrícolas (soja). Esto equivale a una segregación geográfica según criterios complejos ya que es importante la región climática, la tecnología actual (ej. si emplea siembra directa), el perfil de uso del suelo (por ejemplo, para indagar si hubo deforestación reciente y definir cuál era el uso del suelo anterior al cultivo de soja), y la relevancia de la zona de implantación desde el punto de vista de la protección de ecosistemas y de la biodiversidad. Por lo anteriormente expuesto, no es indiferente si la soja proviene de la región pampeana (esto es, de tierras que ya han sido aplicadas a la producción agrícola y ganadera durante varias décadas) de la producción que proviene de otras áreas de corrimiento de la frontera agropecuaria (por ejemplo, en la región chaqueña involucrando deforestación o conversión de pastizales). Sin embargo, los productores locales y representantes de cámaras de productores entrevistados destacan que la trazabilidad del origen de las materias primas resultaría imposible en la práctica o prohibitivamente costoso, en particular para quienes no están

50

Esta iniciativa está liderada por la Escuela Politécnica Federal de Lausanne – Suiza, y la Junta Directiva fundadora estuvo integrada por representantes de organizaciones no gubernamentales –v.g., WWF–, cámaras empresarias –vg.., UNICA–, empresas privadas –v.g., Shell–, gobiernos –v.g., Países Bajos–y organismos internacionales –v.g., UNCTAD. Su sitio web es http://EnergyCenter.epfl.ch/Biofuels.

391

integrados verticalmente (y compran aceite o porotos de soja en el mercado) y producen en gran escala. Cabe notar que el marco regulatorio argentino no ha adoptado provisiones especiales respecto de los impactos de la cadena de producción de biocombustibles sobre el uso del suelo. Esto es particularmente preocupante en un contexto donde pese a la evidencia de una alta tasa anual de deforestación en especial en la región chaqueña —donde la soja se ha expandido considerablemente— se ha suspendido en 2009 la aplicación de la legislación orientada a proteger los bosques nativos. Se trata de la llamada ley de bosques51 que introdujo una moratoria al otorgamiento de permisos de desmonte hasta que las provincias dicten regulaciones sobre ordenamiento territorial y uso del suelo. Si la ley de bosques tuviera aplicación efectiva y garantizada en todo el país, sería muy fácil certificar que las tierras agrícolas asignadas en el futuro a la producción de soja no resultan de la deforestación ni plantean un riesgo para ecosistemas y especies en peligro. Desde la perspectiva de los indicadores de eficiencia energética, la medida habitualmente empleada mide, por ejemplo, la energía obtenida (litros de biodiesel) por ha o la cantidad de energía obtenida en los biocombustibles por unidad de energía empleada para obtenerla. Desde esta perspectiva el biodiesel de soja suele presentar una situación desventajosa frente al biodiesel de aceite de palma o de jatropha (ver por ejemplo, los estudios citados en Chidiak y Stanley, 2009). Esto se debe a que el poroto de soja contiene entre 70 y 80% de proteína y entre 20 y 30% de aceite). Por su parte, los productores argentinos de soja argumentan que los estudios que postulan una baja eficiencia energética del biodiesel de soja no toman en cuenta que el principal motivo del cultivo de soja no es la obtención de aceite y biocombustibles sino de alimentos (harinas proteicas). Desde esta visión, el biodiesel de soja puede resultar altamente eficiente ya que se obtiene en base a un residuo de la producción de harinas proteicas. Esto diferencia el caso del biodiesel de soja de lo que ocurre con la caña de azúcar. En este último caso generalmente se obtiene el alcohol o el azúcar (además del bagazo, otro insumo de uso energético). En el caso de la soja, la cadena industrial permite obtener a partir del mismo poroto de soja, además de aceite (y eventualmente biodiesel) alimentos balanceados, glicerina, etc. Como consecuencia, siguiendo un criterio de balance de masa, las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas a la producción de soja deben dividirse proporcionalmente entre los subproductos obtenidos (por ejemplo en función de su peso o precio relativo). De modo similar, y volviendo a los indicadores de sostenibilidad, si las emisiones de gases de efecto invernadero se asignan proporcionalmente o totalmente al producto de mayor precio y con mayor relevancia en el balance de masa del cultivo (distribuyendo las emisiones a los diferentes subproductos según su relevancia física), las emisiones derivadas del aceite de soja y el biodiesel resultan nulas o muy inferiores a las resultantes de una estimación donde se asignan todas las emisiones a la obtención de aceite (biodiesel). De hecho, existe una metodología propuesta por la Junta Ejecutiva del MDL a tal fin (para asignar emisiones de gases de efecto invernadero a diferentes subproductos

51

Ley 26.331 (Presupuestos Mínimos de Protección de los Bosques Nativos) de 2007, reglamentada en febrero de 2009.

392

de los cultivos energéticos) pero no considera el balance de masa como base sino la composición de precios de mercado52. En cuanto a los indicadores de sostenibilidad, ya se dispone de estimaciones preliminares de las emisiones de ciclo de vida del biodiesel de soja obtenido en base a cultivos realizados en diferentes regiones de Argentina. Las estimaciones muestran que los subproductos aceite de soja y biodiesel de soja aún reúnen el mayor nivel de emisiones (vinculado a la fase agrícola, de transformación de aceite de soja y de transporte de materias primas) (ver figura 1). Asimismo, se observa una gran variedad de resultados en materia de emisiones de GEI según el tipo de labranza, el uso anterior del suelo y la región climática (habida cuenta de que las emisiones relacionadas con la fase industrial son las mismas) (Figura 2). En el caso de la subregión de clima templado seco, las emisiones de GEI asociadas al biodiesel son inferiores en un 42% o un 80% con respecto al diesel convencional (la última cifra corresponde a la conversión de tierras agrícolas que empleaban labranza convencional antes de incorporar soja con siembra directa; la primera cifra corresponde al cultivo de tierras antes empleadas para ganadería extensiva). En el caso de la subregión de clima templado húmedo, los resultados son aún más contrastantes: se obtiene una reducción de emisiones del biodiesel con respecto al diesel convencional del orden del 90% por la conversión de tierras anteriormente cultivadas con labranza convencional y un aumento de emisiones del 23% si se trata de la conversión de tierras antes aplicadas a la ganadería extensiva (Galbusera, 2009). Sin considerar la asignación de emisiones a diferentes subproductos, un trabajo del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) estimó las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas a la obtención de biodiesel de soja en Argentina en base a una metodología elaborada por la consultora ECOFYS y Senter Novem (la agencia de energía del gobierno holandés) (the CO2 bioenergy tool). Los resultados para todas las regiones (agrícolas) consideradas arrojan resultados de reducción de emisiones iguales o superiores al 75% con respecto al escenario de referencia (el biodiesel convencional) (Hilbert y otros, 2009). Dado que no existe aún una metodología internacionalmente aceptada para medir las emisiones de GEI asociadas a la obtención de biodiesel, la adopción de valores por defecto y el uso de metodologías que no reconocen el balance de masa de los cultivos oleaginosos podría ser perjudicial para los productores argentinos y poco basados en la realidad. En estas condiciones los requisitos de sostenibilidad podrían constituir la base de barreras no arancelarias al ingreso de las exportaciones argentinas en terceros mercados. Esto requiere de una postura más proactiva del sector privado y del sector público para garantizar la generación de información y la adopción por parte de los productores locales de un mecanismo de certificación de sostenibilidad de los biocombustibles. Esto comienza a ser reconocido por los productores y las autoridades locales y está implicando crecientes esfuerzos para probar la sostenibilidad de los biocombustibles argentinos, a través de mecanismos de cooperación público-privados. En este sentido resulta auspicioso el anuncio realizado en julio del presente año de la exitosa misión de expertos argentinos del sector privado, académico y público en una misión (en la cual participaron expertos de la Cámara Argentina de Biocombustibles –CARBIO-, el INTA, y el Ministerio de Agricultura) al Centro Común de Investigaciones de la Unión

52

Se trata de las ―Guidelines on apportioning emissions from production processes between main product and co- and by-products – version 01‖, aprobada en la 50ª sesión de la Junta Ejecutiva del MDL, Bonn, 13-16 de Octubre de 2009.

393

Europea en Italia para discutir métodos de medición y presentar los resultados obtenidos sobre la sostenibilidad del biodiesel argentino antes citados (Hilbert y otros, 2009)53. En la actualidad están en carrera diferentes modelos de certificación para probar la sostenibilidad de los biocombustibles (por ejemplo, el Sustainable Biofuels Scorecard del Banco Interamericano de Desarrollo, el mecanismo propuesto por la Mesa Redonda de Biocombustibles Sostenbiles (Roundtable on Sustainable Biofuels-RSB), el mecanismo alemán ISCC, el mecanismo inglés para el cumplimiento de la ley sobre combustibles renovables para el transporte RTFO, el propuesto por la Global Bioenergy Partnership –GBEP-, etc.). En este momento de incertidumbre resulta difícil seleccionar un esquema, en especial tomando en cuenta que los costos de entrada y salida serían elevados. Por eso, resulta lamentable que no se estén realizando esfuerzos en Argentina para elaborar un esquema propio de certificación (y lograr su reconocimiento internacional), por ejemplo apoyado en el esquema de Agricultura Certificada (que propone el seguimiento de la aplicación de buenas prácticas agrícolas) de la Asociación Argentina de Productores en Siembra Directa (AAPRESID). Existen interesantes antecedentes en este sentido, como el ilustrado por el temprano reconocimiento internacional del mecanismo argentino de certificación de la producción orgánica impulsado por la iniciativa del gobierno y los productores privados. Este rápido reconocimiento trajo aparejadas para los productores locales ventajas de acceso a mercados exigentes como los de la Unión Europea (Chidiak y Murmis, 2003). Lecciones y recomendaciones Las plantas industriales de biodiesel de gran escala instaladas en Argentina se ubican entre las más eficientes y competitivas en el mundo (siempre dentro de su rango, es decir del grupo de plantas de biocombustibles de primera generación, es decir las tecnologías actualmente difundidas). Esta base industrial, junto con una alta competitividad de la producción agrícola (de soja) y de materias primas (aceite de soja) en Argentina garantizan una alta competitividad estática de los productores locales de biodiesel (los primeros exportadores mundiales). Parece difícil por el momento garantizar el desarrollo sostenible y la competitividad dinámica de los biocombustibles en Argentina, dado que los impactos ambientales, sociales y económicos de mediano plazo, y los requisitos ambientales de mercado no están siendo totalmente tomadas en cuenta por los productores y autoridades y no ocupa un lugar central en la agenda de política y de cooperación público-privada. Aquí se observa una cierta falta de visión estratégica por parte de la política pública y, en menor medida, del sector privado, ya que el desarrollo reciente se ha orientado a la instalación de plantas de gran escala con las tecnologías más difundidas y a buscar la competitividad estática (en función de precios y costos). Hasta ahora el marco regulatorio y la estrategia privada ha fomentado una expansión productiva para la exportación basada en criterios de competitividad estáticos (basados en precio y no en atributos de calidad y liderazgo tecnológico).

53

Esta misión y sus resultados fueron anunciadso en diversos medios informativos y periodísticos. Ver por ejemplo, http://biodiesel.com.ar/3895/argentina-busca-intensificar-las-exportaciones-de-biodiesel-a-europa http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1295272

http://biodiesel.com.ar/3895/argentina-busca-intensificar-las-exportaciones-de-biodiesel-a-europa

http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1295272

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Lo anterior sugiere que el marco regulatorio no considera todos los aspectos relevantes del sector y sugiere la necesidad de reformular la estrategia de biocombustibles del sector privado y el sector público para orientarlos a la sostenibilidad (con evaluación local de su impacto ambiental global) y a la competitividad dinámica. Varias falencias han sido identificadas en las políticas públicas y las iniciativas privadas. Para reformular una estrategia orientada a la competitividad dinámica, con eficiencia productiva y sostenibilidad, se necesita incorporar tres temas muy relevantes. En primer lugar, es necesario que las autoridades provinciales y nacionales reaccionen frente a la evidencia sobre pérdida de ecosistemas y avance de la frontera agrícola en algunas regiones particularmente afectadas (en particular, en la región chaqueña y las Yungas). El avance de la soja parece tener incidencia directa o, al menos, indirecta en este proceso. Este desafío necesita ser enfrentado con la coordinación de políticas de ordenamiento territorial a escala nacional y regional (y no sólo a escala provincial). Es el sector privado quien está mostrando una postura más proactiva frente a las preocupaciones sobre cambios en el uso del suelo. Los productores de la cadena agroindustrial han realizado un análisis exhaustivo de la sostenibilidad del sector agrícola en Argentina, incorporando esta preocupación por primera vez. Una asociación de productores (AAPRESID, la asociación de productores en siembra directa, impulsores de esta práctica conservacionista de manejo del suelo) ha desarrollado un mecanismo de certificación (el primero disponible en el país) de buenas prácticas agrícolas (Agricultura Certificada). Este esquema, que ya está en implementación en varias explotaciones, no está listo aún para incorporar el seguimiento de los impactos sobre uso del suelo y del balance de carbono de los biocombustibles pero podría proveer una plataforma a tal fin. Sería importante extender estas iniciativas y fortalecer la cooperación y coordinación público-privada para crear y adoptar un mecanismo único de certificación agrícola y de sostenibilidad de los biocombustibles En segundo lugar, las autoridades y el sector privado deben adoptar una postura más proactiva frente a los requisitos ambientales de los mercados externos que hacen a la competitividad dinámica del sector. Crecientemente, los requisitos de acceso a mercados en este sector están basados en preocupaciones sobre su impacto ambiental y sobre el precio de los alimentos. Es necesario desarrollar una mayor capacidad local de respuesta a los requisitos de mercados externos con una mayor formación de recursos humanos en los sectores público y privado, una mejor conocimiento local sobre los impactos ambientales de diferentes modos y localizaciones de la producción y también prepararse para el futuro con la innovación tecnológica ya que cabe vislumbrar la adopción en algunos años de requisitos en mercados de exportación donde se exija el uso de tecnologías de ―segunda generación‖ (que no compiten con cultivos alimenticios) o de tercera generación (de origen biológico) en lugar de las actuales de ―primera generación‖ para obtener biocombustibles. La evidencia no indica que desde el sector público o privado se esté fomentando activamente un rápido desarrollo de los biocombustibles de segunda o tercera generación en el país lo cual puede limitar su competitividad dinámica. En tercer lugar, y más en general, los actores del sector público y privado deben ampliar su visión para considerar que para la competitividad no sólo cuenta el costo de la materia prima (ventajas competitivas estáticas de corto plazo) sino también el método de producción, la actualización de la tecnología y cómo se responde a los requerimientos cualitativos de la demanda, tales como los requisitos ambientales (todos estos factores

395

determinan las ventajas competitivas dinámicas). Esto es necesario para poder enfrentar con éxito las barreras comerciales. Los productores argentinos de biodiesel en base a soja podrían ser penalizados por los mercados externos en caso de una generalización de los pedidos de trazabilidad del origen de la soja (para garantizar que no proviene de tierras deforestadas). Desde esta perspectiva, la falla en la aplicación de la ley de bosques podría perjudicar a la industria de biocombustibles de modo indirecto. Si se contara con mecanismos de certificación de buenas prácticas agrícolas internacionalmente reconocidos, con mecanismos de certificación de biocombustibles (bajo indicadores de sostenibilidad aceptados internacionalmente), regulaciones de ordenamiento territorial y protección de bosques efectivamente aplicadas, sería mucho más fácil y menos costoso para los productores de biodiesel probar y garantizar a la sociedad y a sus clientes que la soja no proviene de áreas recientemente deforestadas y no genera impactos ambientales superiores a los del diesel convencional. Tanto el sector público como el sector privado y el sector académico deben velar e involucrarse en el proceso para que estas garantías puedan generalizarse y lograrse con alta confiabilidad y a un costo razonable.

396

Tabla 1. Capacidad Instalada (Mayo 2010)

Empresa Capacidad ton/año

Era S.R.L 9.600

New Fuel S.A 10.000

Ecopor S.A 10.200

Hector A. Bolzan y Cia. S.R.L 10.800

Soy Energy S.A. 18.000

Pitely S.A. 18.000

Diferoil S.A. 30.000

Rosario Bio Energy S.A. 36.000

Maikop S.A. 40.000

AOM S.A. 48.000

Aripar Cereales S.A. 50.000

Oil Fox S.A. 50.000

Vicentín S.A.I.C 63.400

Biomadero S.A 72.000

Diaser S.A. 96.000

Molinos Río de la Plata S.A. 100.000

Explora S.A. 120.000

Viluco S.A. 200.000

Unitec Bio S.A. 230.000

Ecofuel S.A. 240.000

Patagonia Bioenergía S.A. 250.000

LDL Argentina S.A. 305.000

Renova S.A. 480.000

Total 2.487.000

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía y CADER

397

Figura 1. Resultado de la distribución de emisiones de GEI por subproducto de la cadena sojera

Fuente: Galbusera (2009) Figura 2. Comparación de emisiones de GEI asociadas al biodiesel (según localización y modo de producción) y al diesel convencional

Fuente: Galbusera (2009)

398

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Estudio N° 8 DESAFÍOS PARA EL APROVECHAMIENTO DE LAS ENERGÍAS

RENOVABLES EN ARGENTINA

Martina Chidiak (CENIT, Red Mercosur) Cecilia Filipello (CENIT, Red Mercosur)

Septiembre 2010

1. Introducción

Es reconocido que Argentina posee un considerable potencial para la generación de electricidad en base a fuentes renovables (energía eólica, solar, en base a biomasa, aprovechamiento mareomotriz, geotérmico e hidráulico de pequeña escala) y también una larga trayectoria de escaso aprovechamiento de dicho potencial. En las últimas dos décadas, diversas leyes, planes y programas, esfuerzos técnicos de los sectores académico y privado, y diversas iniciativas de inversión y de cooperación internacional han buscado con escaso éxito una mayor difusión de las energías renovables más allá de la hidroelectricidad de gran escala –cuyo aprovechamiento es actualmente desaconsejado porque resulta en grandes riesgos a la sostenibilidad-, la única que tradicionalmente ha contado con cierto aprovechamiento, (República Argentina, 2008; Greenpeace, 2009; FB/SE, 2009; Moragues, 2010) A juzgar por algunas políticas recientes, la promoción y el aprovechamiento de las energías renovables en Argentina comienzan a tener un rol más importante en la estrategia de abastecimiento eléctrico del país. Sin embargo, se enfrentan una serie de desafíos de política y de cooperación público-privada para lograr un cambio que permita en la práctica un mayor desarrollo efectivo. A nivel mundial, las energías renovables (excluyendo hidroelectricidad) representan el 7% de la capacidad instalada de generación eléctrica. Pero estas energías están creciendo rápidamente y concentran crecientes proporciones de las adiciones de capacidad de generación eléctrica en los países desarrollados y en varios países en vías de desarrollo (representando 36% de la capacidad instalada global en 2009) (UNEP/SEFI, 2010). Según la información disponible, el número de países que cuentan con políticas orientadas a la promoción de las energías renovables se duplicó entre 2005 y 2010. A principios de 2010 más de 100 países cuentan con ellas y al menos 85 han establecido metas específicas de penetración de energías renovables. En la mayoría de los casos se han establecido objetivos de participación de fuentes renovables en la generación de electricidad, que rondan entre el 5 y 30%, y en otros casos, metas de participación en la oferta final total de energía. Los países de la Unión Europea (UE27) suscribieron una meta del 20% de de participación de renovables en la energía final para el año 2020. Esta tendencia incluye a los países en desarrollo, quienes están implementando metas de penetración ambiciosas para las energías renovables (45 de dichos países las

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establecieron con aplicación a partir de 2010). Por ejemplo, cabe mencionar que China espera cubrir el 15% del consumo final de energía con fuentes renovables en el año 2020, India planea incorporar 12,5 GW de fuentes renovables para 2012, Brasil se propone mantener o aumentar la participación de renovables en la oferta de energía total (para alcanzar un 48%) y en la generación de electricidad (para alcanzar el 85%) en el año 2020. Actualmente la mayoría de los países están revisando el cumplimiento de sus metas para los años 2010-2012 y están programando metas de más largo plazo para el año 2020 (REN21, 2010; UNEP/SEFI, 2009; 2010). A la hora de diseñar políticas en esta temática, es importante considerar que la adopción de energías renovables enfrenta numerosas barreras y fallas de mercado, de coordinación y de información que la dificultan. Esto necesita de políticas específicas que establezcan metas definidas de avance de las energías renovables, faciliten la planificación y coordinación público-privada, orienten la inversión, promuevan mecanismos de fomento y establezcan incentivos necesarios si las energías renovables no fueran competitivas con otras fuentes, faciliten la corrección de fallas de mercado y el aprovechamiento de externalidades positivas, faciliten la generación y difusión de información sobre estas tecnologías menos conocidas entre inversores y usuarios, promuevan la cooperación tecnológica público-privada y garanticen la provisión de financiamiento necesario. Asimismo, es crecientemente reconocida la necesidad de adoptar ―paquetes de políticas‖ con enfoques integrados en materia de regulación ambiental, energética, y de promoción tecnológica a fin de coordinar los esfuerzos arriba indicados en un marco regulatorio coherente y permitan lograr la difusión de estas tecnologías acorde con las necesidades y prioridades de los países (IEA, 2008; Chidiak y Tirpak, 2008; UNEP/SEFI 2009). Es desde esta perspectiva que se consideran los desafíos que tienen que ver con la eficiencia en el uso de los recursos para lograr menores emisiones por unidad de energía utilizada, o menores emisiones por unidad de producto bruto interno. Si bien estos indicadores se mantienen relativamente estables en Argentina en los últimos años, existe el riesgo actual de suban y no bajen en los próximos años de seguir con la trayectoria actual. 2. El caso analizado

Según el balance energético de 2008 publicado por la Secretaría de Energía, el 90% de la energía primaria se obtiene en Argentina en base a hidrocarburos (básicamente, petróleo y gas natural). La electricidad producida en Argentina se obtiene en un 55,9% en base a combustibles fósiles, un 36,7% es de base hidráulica, un 7,4% es de origen nuclear, mientras que la energía eólica aporta un 0,07% y la energía solar menos de un 0,01%. La principal base para la generación eléctrica en Argentina está compuesta de plantas muy eficientes de ciclo combinado incorporadas o modernizadas en los años 1990. Estas fueron pensadas para operar en base a gas natural. Sin embargo, el país enfrenta una restricción próxima en su disponibilidad del gas natural, un combustible relativamente ―limpio‖ (es el combustible fósil de menor intensidad en emisiones de dióxido de carbono). La producción y las reservas comprobadas de gas natural han caído año a año desde inicios de la década actual. Se estima que alcanzan al equivalente de 8 años de provisión para el gas natural y de 11 años para el petróleo (Caratori, 2010). En el año 2009, las reservas de gas natural habían caído a la mitad de

403

las disponibles en el año 2000. Las reservas de petróleo también cayeron pero en menor proporción (en 2009 cayeron un 16% por debajo de los niveles de fines de 2000). En contraste, el primer semestre del año 2010 mostró niveles record de consumo de ambos combustibles fósiles. Por el momento, el déficit de gas natural se suple con crecientes importaciones de fuel oil y de gas natural con creciente incidencia de las primeras por motivos de costo. Lo anteriormente expuesto, junto con la caída de la participación relativa de la hidroelectricidad por falta de nuevos proyectos y la lentitud en el avance de otras energías renovables (eólica, solar, etc.) plantea dos riesgos poco deseables para Argentina: el de tener una matriz energética cada vez más ―sucia‖ y el asociado a depender crecientemente de las importaciones de combustibles fósiles. Sin embargo, existe la alternativa de potenciar el desarrollo de las energías renovables, dado que los proyectos implementados y en marcha todavía sugieren un bajo aprovechamiento del potencial que presenta el país, como muestra la Tabla 1 a continuación. El ritmo del cambio dependerá de los incentivos e iniciativas de política y de cooperación público-privada puestos en marcha y su eficacia para enfrentar las barreras al desarrollo de las energías renovables.

Tabla 1. Potencial y proyectos de energías renovables en Argentina

Fuente: FB/SE (2009)

Marco regulatorio La Ley 25.019 promulgada en 1998, reglamentada por el Decreto 1597/1999 del Poder Ejecutivo declaró de interés nacional la generación de energía eléctrica de origen eólico y solar. A fin de promover el aprovechamiento de fuentes renovables dispuso una serie de incentivos54. En la práctica, este cambio regulatorio incentivó la instalación de los primeros parques eólicos de gran capacidad en el país. Sin embargo, al carecer de algún mecanismo de ajuste para el incentivo especial de $0,01/kwh de fuente renovable, con el fin de la convertibilidad y la pesificación y congelamiento de tarifas se diluyó el incentivo. Con la devaluación, el incentivo de un centavo, medido en dólares pasó a representar un tercio del valor originalmente previsto. Además, pese a la creciente demanda de energía

54

Estos incluían el pago diferido del impuesto al valor agregado (IVA) por un plazo de 15 años y una remuneración de un centavo por KWh efectivamente generado por sistemas renovables con venta de energía en los mercados mayoristas y/o destinados a la prestación de servicios públicos, también por un período de 15 años.

Clasificación de proyectos

Solar Fotovoltaica Solar

Térmica Eólica Biomasa Geotérmica Mini-Hidro

Proyectos o potencial identificado

5 kWh/m2 día

media anual al Norte del Río Colorado.

100 MW al año 2015, 1000 MW

5000 MW 422 MW 4 Reservorios 430 MW + 100 MW en 10 años.

Proyectos en Desarrollo

1,2 MW en San Juan + PERMER (1 MWp)

Proyectos en desarrollo: 0.5 MW

0,9 MW (PERMER) + 2850 MW

156 MW 30 MW en Copahue

30 MW

Potencia instalada

10 MWp (PERMER+Otros estimados dispersos)

29,76 MW + 0,6 MW baja potencia + 0,2 Chubut y otras

720 MW 0,67 MW (sin servicio)

380 MW

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verificada en los últimos años, las tarifas eléctricas residenciales permanecieron relativamente estables desde el fin de la convertibilidad dificultando aún más un cálculo costo-beneficio razonable para la inversión en renovables. Actualmente se plantea la posibilidad de un cambio en base a varias novedades introducidas en el marco regulatorio en los últimos años. En especial, cabe notar el dictado de la Ley 26.190 de 2006, y su decreto reglamentario 562 del año 2009. Estos cambios buscan incrementar la participación de fuentes renovables en la generación de electricidad hasta alcanzar una participación del 8% del consumo eléctrico nacional en el año 2016. Dicha ley considera un conjunto amplio de fuentes renovables: eólica, solar, mareomotriz, geotérmica, pequeña hidroelectricidad (hasta 30 MW), biomasa, gases de vertederos y de plantas de depuración, y biogás. En estos instrumentos se ha reintroducido un incentivo55 para la venta de energía renovable en la red (en especial, para las fuentes eólica y solar cuentan los proyectos ya instalados y aquéllos a instalarse). Dicha ley determina, además, otros incentivos de tipo fiscal y prioriza a los emprendimientos que favorezcan la creación de empleo y a los que se integren con bienes de capital de origen nacional. A los fines de dar cumplimiento a la meta establecida, se ha lanzado una licitación a través de ENARSA (Energía Argentina S.A.), enmarcada en el Programa GENREN (Generación Eléctrica a Partir de Fuentes Renovables de Energía), con cuotas para diferentes tipos de fuentes renovables que deberían representar unos 1000 MW de potencia instalada (para mayor detalle consultar Tabla 1 a continuación). La energía generada será entregada por ENARSA al Mercado Eléctrico Argentino a través de contratos de compra de energía por un plazo de 15 años. La licitación ha dado prioridad a los proyectos que tengan integración nacional de piezas y materiales. La licitación fue evaluada como muy exitosa porque marcó un quiebre de tendencia y en vista de que se ha cubierto la cuota prevista, bien que dicha meta no resulte muy ambiciosa (Tabla 2). A efectos de comparación cabe tener en cuenta, para cumplir con la cuota del 8% de la demanda energética para el año 2016, se estima que será necesario contar con una potencia instalada de generación a través de energías renovables de aproximadamente 2800 MW, para la generación de unos 10.500 GWh de electricidad (Moragues, 2010). Es decir, la potencia licitada no alcanza ni a la mitad de la necesaria para cubrir el objetivo previsto.

55

Se prevé un incremento del precio pagado de hasta 0,015 $/kWh vendido en la red que se haya obtenido de las siguientes fuentes: eólica, geotérmica, mareomotriz, biomasa, hidroeléctrica, gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás; y hasta 0,9 $/kWh para la energía solar fotovoltaica.

405

Tabla 2. Objetivos de la licitación, ofertas y adjudicación de potencia por fuentes renovables en el marco del programa GENREN

Notas aclaratorias de la licitación: E.eólica: Proyectos con factor de capacidad igual o superior a 35% debidamente documentados E.térmica con biocombustibles: La mezcla a utilizar debe tener una composición mínima de 50% de Biocombustible Peq.hidro: Hasta 15 MW por planta Solar fotovoltaica: con radiación solar igual o superior a 5kwh/km2 debidamente documentados Fuente: Secretaría de Energía

En la primera oferta se presentaron 51 proyectos con una potencia de 1442 MW, superando ampliamente la cuota licitada de 1015 MW. La mayor parte de la oferta se concentró en proyectos de energía eólica (1182 MW), a los que siguieron los de energía térmica con biocombustibles (155 MW), biomasa (54 MW), pequeñas centrales hidroeléctricas (14 MW), energía solar fotovoltaica (23 MW) y desarrollos de biogás (14 MW). Los proyectos fueron evaluados ponderando el porcentaje de componente local de las

propuestas, los precios ofertados y el tiempo de habilitación de las centrales. Finalmente se adjudicó en junio de este año la instalación de 32 proyectos de energías renovables, que permitirán en un plazo estimado de dos a tres años la incorporación de 895 MW a la matriz energética nacional, lo que permitirá proveer aproximadamente un 3-4% de la generación eléctrica actual. Estas novedades marcan un cambio de tendencia, como se indicó anteriormente, pero no significan un salto cualitativo en materia de penetración de renovables en la matriz energética argentina, ni podrán cambiar drásticamente la creciente dependencia de importaciones de combustibles fósiles o el riesgo de crecientes emisiones por unidad de producto. Es por ello que se considera importante analizar con mayor detalle qué sería necesario para fortalecer el desarrollo de las energías renovables a partir de la experiencia reciente.

406

3. Proyectos y experiencias recientes de interés Durante la última década y media, Argentina ha desarrollado exitosamente varias iniciativas interesantes de energías renovables. Estas iniciativas no han cambiado cuantitativamente el peso de dichas fuentes en la matriz energética, pero han traído el beneficio de generar interesantes efectos de demostración, capacidades locales en lo tecnológico y la gestión y difusión de tecnologías. Un caso notable es el desarrollo de parques eólicos de gran escala (ver Tabla 3). En la actualidad existe una capacidad de generación de 30 MW de base eólica de media/alta potencia en Argentina, muchos de ellos instalados por Cooperativas Eléctricas entre 1994 y 2002 (al amparo del marco regulatorio anterior). Un proyecto a destacar es el Parque Eólico Morán, actualmente el parque generador de energía eólica más grande de Sudamérica. Lo administra la Sociedad Cooperativa Limitada de Comodoro Rivadavia, utiliza tecnología producida localmente y genera créditos de carbono/CERs en el marco del MDL.

Tabla 3. Proyectos eólicos en funcionamiento (venta de electricidad al mercado) Localidad, Provincia Proyecto Puesta en

servicio Potencia (kw)

Comodoro Rivadavia, Chubut

PE Comodoro Rivadavia

1994 500

Cutral-Co, Neuquén 1994 400

Pehuen-Co, Buenos Aires 1995 400

Tandil, Buenos Aires 1995 800

Rada Tilly, Chubut 1996 400


PE Antonio Morán 1997 6000

Mayor Buratovich, Buenos Aires

1997 1200

Darregueira, Buenos Aires

1997 750

Punta Alta, Buenos Aires 1998 1800

Claromecó, Buenos Aires 1998 750

Pico Truncado, Santa Cruz

2001 2400


2001 10560

Gral. Acha, La Pampa 2002 1800

Fuente: FB/SE (2009)

Otra experiencia destacable es el programa de electrificación rural basado en energías renovables PERMER, que contribuyó sobre todo a desarrollar el aprovechamiento de energía solar fotovoltaica fundamentalmente en las provincias con mayor potencial de aprovechamiento solar. Se orientó a lograr el abastecimiento de energía eléctrica en hogares rurales, y en distintos servicios públicos como escuelas, salas de emergencia médica, y destacamentos policiales, que se encuentran fuera del alcance de las redes de distribución de energía. Este proyecto de la Secretaría de Energía, iniciado en 1999, fue articulado en la práctica con dos iniciativas de gran interés social desde el punto de vista local. En primer lugar, una cooperación con el Ministerio de Educación para dotar de energía eléctrica a las escuelas rurales (la cual permitió brindar energía eléctrica a unas

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1500 escuelas rurales en las provincias de Salta, Tucumán, Catamarca, Santiago del Estero, Chaco, y Misiones en el norte y de Río Negro y Neuquén en el sur). Por otra parte, el PERMER implicó la cooperación con las provincias para crear mini redes locales en áreas rurales. Sus resultados son presentados en la Tabla 4. Se trata de un proyecto a pequeña escala con financiamiento y participación de diferentes actores. Ha involucrado una inversión estimada de 58,2 millones de dólares, aproximadamente el 70% de ese total aportado por la Secretaría de Energía a través de un fondo formado por un préstamo del Banco Mundial (30 millones) y una donación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM o GEF) (10 millones), el 9% de fondos provinciales, principalmente del Fondo Nacional de la Energía, el 4% del Ministerio de Educación para la electrificación de escuelas rurales, y el 17% restante financiado por los concesionarios y usuarios beneficiarios del programa. En todos los casos el PERMER absorbe los costos de la inversión inicial, subsidiando la instalación de los equipos. Esta es una forma de incentivar a los usuarios y a los concesionarios, facilitando la inversión privada. Por otro lado, el PERMER también implicó la cooperación de la nación con las provincias, no sólo por el esquema de financiamiento con responsabilidades compartidas (en el caso de las mini redes, la contribución nacional es del 75%, los concesionarios aportan el 10 % y la provincia es responsable del 14%, el 1% restante queda a cargo de los usuarios; en los sistemas residenciales eólicos para pequeñas comunidades la contribución nacional es del 70 % y la provincia es responsable del 30 % restante). Los Gobiernos de las provincias en las que se implementa el proyecto han comprometido, además de los aportes de fondos, contar con una infraestructura capaz de regular el servicio.

Tabla 4. Obras Finalizadas del PERMER. Usuarios beneficiados

Categoría del Proyecto Número

Residencial-Solar 4360

Mini redes 1040

Escuelas Rurales 1333

Termo Solar 85

Servicios Públicos – Solar 141

Residencial-Eólico 1615

Total 8574 Fuente: Secretaría de Energía. Información disponible en http://energia.mecon.gov.ar/permer/permer.html (acceso agosto 2010)

Estas experiencias exitosas sin duda constituyen la base de otras iniciativas más ambiciosas que están actualmente en marcha como se describe a continuación. Nuevos proyectos Uno de los proyectos más destacados es ‗Vientos de la Patagonia I‘, una asociación entre ENARSA (dueña del 80%) y el Gobierno de la Provincia de Chubut (responsable del 20%). Constituye el primer parque eólico argentino de gran potencia que se espera conectar a la red nacional. Está previsto construir un parque de 40 molinos con una potencia instalada final de 60 MW, y la utilización de aerogeneradores fabricados con un

http://energia.mecon.gov.ar/permer/permer.html

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mínimo de 80 % de producción nacional. Las dos empresas a las que les fue adjudicada la obra han construido cada una un primer prototipo de 1,5 MW que están actualmente bajo evaluación. Otra iniciativa interesante se enmarca en el nuevo marco regulatorio, y es el desarrollo en la Provincia de San Juan del proyecto ―Solar San Juan‖ que involucra no sólo el primer parque solar del país (que aportará energía eléctrica a la red) sino también la autoproducción de paneles solares aprovechando los minerales disponibles en la provincia. El proyecto involucra inicialmente una planta piloto, cuya generación se sumará al Sistema Interconectado Nacional. La granja solar San Juan I ubicada en Ullum tendrá una potencia máxima instalada de 1,2 megavatios, generados a través de 4.898 paneles solares. El contrato de construcción de la planta vincula al gobierno sanjuanino con una asociación entre una empresa argentina y una española (unión transitoria de empresas). El objetivo de largo plazo es establecer un polo de desarrollo tecnológico en la provincia, con la instalación de una fábrica de paneles fotovoltaicos para abastecer al resto del país, y aprovechar el abundante cuarzo con el que cuenta la región para la producción de silicio, elemento principal de los paneles solares. La reciente adjudicación de licitaciones de proyectos de energías renovables en el marco del GENREN se presenta como un segundo paso en el desarrollo de Solar San Juan. La Empresa Nacional de la Energía (ENARSA), recibió ofertas para la generación de energía solar-fotovoltaica por 22,5 megavatios y decidió adjudicar 20 megavatios en seis proyectos a realizarse exclusivamente en la provincia de San Juan. (3 en la localidad de La Chimbera y otras 3 en Cañada Honda). Las iniciativas antes mencionadas reflejan el ―efecto demostración‖, la acumulación de experiencia y capacidades locales a partir de proyectos anteriores el rol de difusión que pueden tener en la práctica los proyectos de pequeña escala (como el PERMER). De todos modos, resulta relevante considerar las enseñanzas que dejó la experiencia reciente con proyectos de energías renovables en Argentina en especial en cuanto a las barreras enfrentadas y los cambios regulatorios y de iniciativas públicas y privadas necesarios para generar un mayor desarrollo. Evaluación de la experiencia reciente y de las barreras al desarrollo de las energías renovables en Argentina En un estudio reciente (FB/SE, 2009) se presentan los resultados de una encuesta realizada a desarrolladores y asesores científico-técnicos que participaron en proyectos de energías renovables (aún a escala piloto) a fin de recabar información sobre barreras para el desarrollo de las energías renovables en Argentina56. En su gran mayoría, los entrevistados consideraron que sus proyectos fueron exitosos (82% de los encuestados) y que tuvieron buenos resultados (59%). Asimismo, los encuestados indicaron que las perspectivas para el desarrollo de las energías renovables en Argentina eran buenas o muy buenas. Acorde con lo que se observa en la experiencia reciente en Argentina y en los mercados internacionales (donde la energía eólica es la

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La mayor parte de los entrevistados no pudo opinar sobre el nuevo marco regulatorio debido a que era muy reciente. Los entrevistados pertenecían mayormente al ámbito académico (70%), trabajan preponderantemente en relación a energía solar, eólica y biomasa (o bien en relación a varias tecnologías renovables) y se encontraban ubicados en la Ciudad de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires, Mendoza y Salta.

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tecnología más madura y de mayor difusión), la tecnología evaluada como con mayor potencial y oportunidades de desarrollo en los próximos 10 años es la energía eólica, en buena medida por su facilidad para conectar grandes potencias a la red, el alto potencial existente, el bajo costo por kW instalado y la capacidad tecnológica local. En segundo lugar por sus oportunidades de desarrollo, los encuestados ubicaron a la energía solar (reflejándose de alguna manera, las numerosas experiencias conocidas en pequeña escala y el elevado porcentaje de participación de los encuestados dedicados a esta tecnología incluyendo la generación fotovoltaica, térmica así como la arquitectura bioclimática). En cuanto a la utilización de la energía solar con fines térmicos exclusivamente, indicaron que si bien existe un importante potencial, su desarrollo es desalentado por la competencia con el precio relativamente bajo del gas natural (FB/SE, 2009). En cuanto al tipo de problemas que suelen encontrar los proyectos de energías renovables en Argentina, se mencionó en primer lugar a los de índole económico/financiera, y en segundo lugar, los de tipo político/institucional. Las cuestiones relativas a tecnología y capacitación se ubicaron en tercer lugar. En cuanto a la prioridad (gravedad) asignada por los encuestados a diferentes tipos de barreras para el desarrollo de las energías renovables, se destacaron las siguientes (presentadas por orden de importancia): (1) Barreras político-institucionales: existe escasa coordinación por parte de las diferentes autoridades responsables de esta temática. En ella intervienen distintos niveles de gobierno (existen regímenes de fomento provinciales y nacionales) y áreas de política (tecnológica, energética, ambiental, etc.), lo cual genera gran dispersión, superposición y derroche de esfuerzos. También es necesario dar mayor continuidad a las políticas de promoción de energías renovables. La falta de coordinación y de evaluación global en las políticas ha determina, como destaca Moragues (2010) y se refleja en la Tabla 1 que exista nulo aprovechamiento de algunas fuentes de energía renovable altamente competitivas en materia de costo, como es el caso de la energía solar térmica, activamente promovida y crecientemente aprovechada en países vecinos como Chile y Brasil. (2) Barreras económico/financieras: se destacó que los inversores reciben señales regulares o malas en relación a la rentabilidad de los proyectos y a la permanencia de las políticas sectoriales. Se necesita mayor coordinación de actores y entre niveles de gobierno para superarlas y para garantizar mayor acceso al financiamiento adecuado para los proyectos y para los desarrolladores de energías renovables (incluyendo la provisión de garantías exigidas por los bancos). Se observan ciertas posibilidades de obtener financiamiento de organismos internacionales o nacionales, destinados a invertir en proyectos que faciliten la reducción de emisiones de GEI (por ejemplo, fondos de carbono, proyectos de MDL, y proyectos financiados por el GEF) pero falta difusión y familiaridad. (3) Barreras regulatorias: a la antes mencionada falta de continuidad en materia de incentivos y regulación que genera incertidumbre y dificulta la evaluación de la rentabilidad de los proyectos, se suma otro problema de la falta de confiabilidad sobre precios relativos. Se destacó la necesidad de fijar precios para la energía eléctrica proveniente de fuentes renovables que se mantengan en el tiempo por encima de los precios correspondientes a aquella proveniente de fuentes convencionales (incorporando externalidades negativas de estas últimas, por ejemplo). También se mencionó la demora

410

en reglamentar las leyes de fomento de las energías renovables (en particular la Ley 26190). (4) Barreras técnicas: se destacó la necesidad de clarificar objetivos globales en materia de innovación y de I&D, así como de coordinar diferentes esfuerzos dispersos. También se requiere proveer más información; su disponibilidad es muy variable dependiendo del tipo de tecnología y la región del país de que se trate. La falta de información geográfica que relacione recursos con infraestructura y demanda penaliza la planificación. Con respecto a la calidad de los equipos disponibles en general se clasifica como buena, aunque se ha indicado que es variable, siendo necesario aplicar normas de calidad para garantizar una adecuada performance de las instalaciones sobre todo en las tecnologías más complejas. Hay un buen potencial para fabricar una porción importante de las tecnologías asociadas a las energías renovables que han alcanzado la etapa comercial en otros países. La capacidad técnica se clasifica como buena. Si bien no se identifican importantes carencias de recursos humanos en el área tecnológica, se reconoce que están sub-utilizados y que se requiere capacitación periódica. Con respecto a las actividades de investigación y desarrollo, se indica que en Argentina, se registra una importante capacidad y grado de actividad. Las capacidades existen a nivel individual e, incluso, institucional, pero que hay falencias en la denominada capacidad sistémica, es decir la articulación constructiva a los efectos de generar resultados amplios y concretos. (5) Barreras sociales: derivadas de la falta de familiarización con estas tecnologías, si bien la percepción de los beneficiarios se calificó entre buena y regular. El grado de concientización de los beneficiarios de los proyectos a lo largo del desarrollo de los mismos en general es bajo. La capacitación ha demostrado ser esencial ya que está vinculada a la adecuada operación de los sistemas y a su mejor aceptación, ambos aspectos resultan críticos para asegurar la sustentabilidad de un proyecto a lo largo del tiempo. La experiencia indica que, cuando los proyectos de ER están asociados a otros de carácter productivo, se observa una mayor aceptación de los futuros usuarios en todo el proceso de maduración, a la vez que se le asegura una mayor sustentabilidad futura. A lo anteriormente expuesto cabe agregar dos barreras adicionales. La primera se relaciona con la infraestructura. En el estudio antes citado de FB/SE (2009) se destaca que el país cuenta con grandes potenciales para aprovechar energéticamente los recursos renovables en áreas con baja densidad poblacional y que carecen de una adecuada infraestructura de transmisión eléctrica (por ejemplo en mini redes o para conectarse a la red nacional). Esto representa una barrera adicional para la explotación de estos recursos en gran escala, tal como sucede en Patagonia con el recurso eólico. Existen diferentes modos de encarar este desafío. El desarrollo de infraestructura de transmisión es un prerrequisito para proveer acceso de la energía proveniente de fuentes renovables a la red nacional y brindar factibilidad económica a los proyectos (FB/SE, 2009). Una alternativa a grandes redes de transmisión es la adopción de un sistema eléctrico basado en mecanismos de generación distribuida (redes descentralizadas) (Programa Cono Sur Sustentable, s/f). Otro modo de facilitar la provisión de infraestructura necesaria para el aprovechamiento de las fuentes de energía renovable de mayor potencial en Argentina como son la solar y la eólica, que tienen la característica de ser intermitentes, es buscar sinergias con las fuentes convencionales. Por ejemplo, en la Patagonia las centrales eólicas pueden complementar a la gran hidroelectricidad en períodos de bajo caudal o de recarga y ésta última a la central eólica cuando no hay

411

viento; esto tendría la ventaja adicional de aprovechar la capacidad de transmisión ya instalada para la hidroelectricidad (Moragues, 2010). Por último cabe mencionar que el modo de evaluación de los proyectos resulta clave y que aún no se ha desarrollado ni difundido una metodología apropiada desde el punto de la evaluación socioeconómica y ambiental. Por un lado, la experiencia del PERMER muestra que las energías renovables son una solución clave para mejorar el acceso a fuentes de energía segura, moderna y menos contaminante en zonas rurales y que permite mejorar la calidad de vida de la población. Esta característica de los proyectos de energías renovables no siempre está reconocida en las evaluaciones financieras o de decisión de asignación de recursos para proyectos energéticos. En el estudio de FB/SE (2009) se destaca que las instituciones públicas y privadas de crédito en Argentina carecen de experiencia para gestionar proyectos de energías renovables. Adicionalmente, no se toma en cuenta su importancia social y estratégica ni se buscan respuestas adecuadas para los montos, lapsos de tiempo y otras condiciones de los créditos para este sector. A la hora de diseñar o aprobar un proyecto no siempre se evalúa la compatibilidad entre la tecnología, los requerimientos y características culturales de los usuarios. Por otra parte, como se destaca en Moragues (2010) si se estableciera la obligatoriedad de evaluar un análisis costo-beneficio de los proyectos de energía se encontrarían grandes sorpresas que incluso desde una perspectiva económica favorecerían el desarrollo de las energías renovables. 4. Proyecciones Greenpeace elaboró para Argentina el escenario de ―Revolución Energética‖ que permitiría estabilizar las emisiones de dióxido de carbono (CO2) del sector energético entre 2010 y 2015, y reducirlas en un 36% para el 2050 (en comparación con los niveles de 1990). El escenario diseñado para Argentina está basado en un escenario global, elaborado por el Consejo Europeo de las Energías Renovables. El escenario incorpora proyecciones sobre crecimiento de la población, crecimiento económico, precios de los combustibles fósiles, costos de las emisiones de dióxido de carbono, costos de las energías tradicionales y de las nuevas tecnologías de energías renovables (aplicando curvas de aprendizaje que reflejan la correlación entre la producción acumulada de una tecnología y la reducción de su costo). Del mismo modo, el escenario presentado por Greenpeace supone la implementación de medidas orientas al aprovechamiento de la eficiencia energética. Además, considera necesaria una amplia inclusión de las energías renovables para generación de calor y electricidad, y producción de biocombustibles. Para alcanzar esta meta, el escenario proyecta la implementación de un programa de ―feed in tariffs‖ que define tarifas fijas a pagar por el ingreso a la red de los distintos tipos de energía renovable. Este programa estaría orientado a reducir la brecha desde la actualidad hasta el año 2030, cuando se estima que los costos de generación para las tecnologías renovables serán menores que para la energía convencional. En cuanto a la inserción de las energías renovables, el escenario de Revolución Energética estipula objetivos muy ambiciosos para Argentina. Para el año 2050 se estima que el 86,1% de la electricidad será obtenida a partir de fuentes renovables (incluyendo hidroeléctrica). Para el año 2025 las ―Nuevas Energías Renovables‖ serán responsables de la generación de aproximadamente 42 TWh/año contando con una capacidad instalada de 14,4 GW (proveyendo aproximadamente un cuarto de la generación eléctrica total).

412

Entre las fuentes de energía renovable se destaca la participación de la eólica (63%), seguido por biomasa (24%). Hasta el año 2030 las principales energías renovables serán la hidroeléctrica y la eólica, a partir de ese año el fuerte crecimiento de la energía eólica será acompañado por la biomasa, fotovoltaica y solar térmica. Tabla 5. Resultados del Escenario “Revolución Energética Greenpeace”para Argentina

Año 2025 Generación Electricidad TWh/año

Capacidad Instalada MW

Eólica 26,5 10.800

Fotovoltaica 0,93 660

Biomasa 10,2 2050

Geotérmica 3,45 580

Solar Térmica 1,5 320

Total 42 14.400

Fuente: Greenpeace (2009)

Por su parte, la Secretaría de Energía ha elaborado dos escenarios con horizonte 2025. El Escenario Tendencial es una descripción de cómo evolucionaría el sistema energético sin nuevas políticas energéticas, pero cumpliendo con las metas de las normativas existentes en la actualidad y manteniendo la tendencia histórica en la participación de los distintos energéticos. Por otro lado, el Escenario Estructural incorpora los efectos esperados de la implementación de nuevas metas de sustitución de fuentes de energía y políticas de eficiencia. En este escenario se modifica la tendencia histórica y privilegia la participación de fuentes como el gas natural, la electricidad y la energía solar. En materia de energías renovables el escenario tendencial asume el cumplimiento de la meta establecida por la ley 26.190 que supone que para el año 2016 el 8% del consumo de energía eléctrica debe ser cubierta por fuentes de energías renovables. A partir de 2017 se supone una potencia eléctrica interconectada de energías renovables de 2800-3000 MW y que alcanza los 3.800 MW en 2025 (para su composición por tipo de tecnología ver Tabla 6, que refleja una preponderancia de la tecnología eólica). En el Escenario Estructural se mantiene la misma estimación de la incorporación capacidad instalada, pero ya que la demanda eléctrica del Escenario Estructural es menor a la del Tendencial (como resultado de la aplicación de políticas de eficiencia energética), el porcentaje de energías renovables representa el 8,8% en 2017 y el 9,6% en 2025. El total de la oferta eléctrica en este escenario sería de 216,4 TWh/a

Tabla 6. Proyecciones de potencia de energías renovables. Escenario Tendencial

Potencia Instalada Interconectada (MW)

Año 2025

Eólico 2098

Minihidro 930

Solar 20

Geotérmica 20

Biomasa 407

Ingenios 350

Total 3800 Fuente: Secretaría de Energía (2008)

413

Entre las fuentes de energía renovable interconectada se destaca la participación de la eólica, responsable de más de la mitad de la generación (55%), seguido por pequeños aprovechamientos hidroeléctricos (25%), biomasa (10%) e ingenios (9%). La oferta de generación eléctrica aislada a partir de fuentes renovables crece a un ritmo menor, alcanzando una potencia instalada de 1400 MW en 2025. A efectos de comparar los resultados de las dos proyecciones antes descriptas, se propone considerar los resultados obtenidos en cuanto a la capacidad instalada de energías renovables (presentados en la Tabla 7). Las diferencias de supuestos, modos de cálculo, horizonte y fuentes consideradas y otros elementos impiden comparar la penetración de energías renovables en la generación de electricidad proyectada. Surge de la comparación que la capacidad instalada de energías renovables que se proyecta en el marco regulatorio actual es muy limitada en comparación con un escenario ambicioso (como el planteado por el estudio de Greenpeace). Incluso esta proyección poco ambiciosa significa, de todos modos, un salto importante en la escala de aprovechamiento actual de las energías renovables en Argentina con respecto a la situación actual. Tabla 7. Comparación de proyecciones

Año 2025 Capacidad Instalada MW

Greenpeace

Año 2025 Potencia Instalada

Interconectada (MW) Sec Energía

Eólica 10.800 Eólico 2098

Fotovoltaica 660 Solar 20

Solar Térmica 320

Biomasa 2050 Biomasa 407

Geotérmica 580 Geotérmica 20

Minihidro 930

Ingenios 350

Total 14.400 Total 3.800

Fuente: elaboración propia 5. Lecciones y recomendaciones El estudio de FB/SE (2009) y otros diagnósticos coinciden en concluir que la falta de avance de las ER en Argentina hasta años recientes se explica por un conjunto de motivos relacionados con la falta de financiamiento y de falta de planeamiento de largo plazo, y de coherencia y continuidad de incentivos económicos y del marco regulatorio para su aprovechamiento. En base a dicho diagnóstico surgen diversas propuestas y condiciones necesarias para lograr un mayor desarrollo de proyectos de energías renovables (FB/SE, 2009):

Insertar la las energías renovables en la planificación energética de largo plazo

414

Compatibilizar la política energética de corto plazo con la política energética y

ambiental de largo plazo. Brindar estabilidad, transparencia, continuidad y

flexibilidad al marco regulatorio, reduciendo el grado de incertidumbre en las reglas

de juego.

Implementar un marco institucional e interinstitucional favorable que coordine

actores e iniciativas en el ámbito de las energías renovables, fortaleciendo las

actividades y grupos de trabajo existentes.

Potenciar mecanismos que permitan reducir el costo de las tecnologías de

energías renovables y fomentar la inversión en ellas (por ejemplo, a través de

mecanismos especiales de amortización y garantizando una remuneración

adicional razonable respecto de tecnologías convencionales).

Fortalecer las actividades de difusión y capacitación de potenciales beneficiarios y

usuarios de las tecnologías acerca de los beneficios y las limitaciones de las

energías renovables, ya que su aplicación contribuye al mejoramiento de la calidad

de vida de los sectores sociales más postergados

Cabe notar que el nuevo marco regulatorio fortalece los incentivos y los mecanismos de remuneración de la energía eléctrica proveniente de fuentes renovables y busca dar estabilidad y fomentar la integración local de tecnologías, a la vez que provee metas de mediano plazo de penetración de energías renovables. Sin embargo, algunos aspectos y debilidades antes mencionados no están contemplados ni parecen ser abordados por el nuevo marco regulatorio. En especial, la necesidad de coordinación de esfuerzos en diferentes niveles y áreas de gobierno, el fomento de la cooperación público privada, la mejora en la estructura de transmisión eléctrica para adaptarla a fuentes intermitentes, y a la falta de difusión de los beneficios sociales de las energías renovables no parecen tener respuesta aún. Otros elementos que requieren atención por parte de las políticas públicas y las iniciativas público-privadas son: En primer lugar, una estrategia de aprovechamiento de energías renovables y de mecanismos vinculados a la mitigación del cambio climático (como los fondos de carbono y el MDL para fines de desarrollo energético), siguiendo la exitosa experiencia de otros países como Brasil y Chile. En segundo lugar, se necesita mejorar los incentivos reduciendo las distorsiones de precios de combustibles y garantizando que el diferencial de precios a favor de las fuentes renovables en comparación con las convencionales se mantenga. Resulta auspicioso el desarrollo reciente de instrumentos que dan estabilidad y previsibilidad a las inversiones tales como los contratos de compra de largo plazo. En tercer lugar, sería deseable también la introducción de instrumentos de financiamiento específicos para fuentes renovables. En el nuevo marco regulatorio no está previsto pero parece necesario para fomentar la realización de inversiones en la escala necesaria para incrementar sustancialmente la penetración de las fuentes renovables en la matriz energética argentina. En un marco de falta de financiamiento y un marco regulatorio incierto, la disponibilidad de financiamiento público o de organismos internacionales fomentó la inversión en fuentes convencionales por encima de las renovables. Cabe notar

415

que distintos trabajos de la literatura internacional señalan que el costo de inversión por unidad de potencia de los proyectos de energía solar y eólica es superior a las fuentes convencionales; en contraste su costo de operación es muy bajo a diferencia de los proyectos convencionales que tienen altos costos de insumos (combustibles). (Chidiak y Tirpak, 2008). Por ello, cabe esperar que en un contexto de restricción financiera estas tecnologías renovables resulten particularmente penalizadas. Otro tema importante a considerar tiene que ver con la organización del sistema eléctrico. La energía eléctrica de fuentes renovables como la solar y eólica son intermitentes y dispersas y por ello presentan dificultades para su aprovechamiento y distribución. Esto ha penalizado hasta ahora su desarrollo. El nuevo marco regulatorio fomenta específicamente la venta de energías renovables a la red. Si bien esto representa una mejora con respecto al pasado, cabe notar que profundiza la tendencia a sistemas eléctricos centralizados y muy intensivos en inversión de infraestructura de transmisión, en contraste con los sistemas descentralizados que promueven algunos proponentes de formas de energía sustentable y modelos sustentables de integración energética regional. . La falta de una estrategia clara y un enfoque integrado para proveer incentivos tarifarios adecuados y superar barreras y problemas de coordinación con un marco regulatorio estable, ha bloqueado el avance de las energías renovables en Argentina durante años pese a su gran potencial estimado. Así es que Argentina hoy muestra, a diferencia de otros países de la región, un estancamiento o retracción de la participación de las fuentes renovables en su matriz energética. Esto podría cambiar frente a las nuevas políticas que están actualmente en curso de implementación (y que ya sugieren la posibilidad de una ampliación considerable de la capacidad de generación en base a fuentes renovables, en el paque eólico y solar fotovoltaico). Sin embargo, para que estas nuevas regulaciones contribuyan a la eficiencia y la sostenibilidad se requiere además de un enfoque integrado que busque un mayor avance general de las energías renovables en la matriz energética, la consideración de aspectos de incentivos, de financiamiento y de barreras a la adopción de tecnologías específicas, así como una articulación con las preocupaciones vinculadas a temas ambientales locales y a la mitigación y adaptación relacionados con el cambio climático. Las experiencias de otros países como Brasil y México sugieren que las políticas de fomento de energías renovables ganan en coherencia y alcance si están enmarcadas en una estrategia de cambio climático y no sólo de abastecimiento energético. De todos modos, parece prometedor observar varios proyectos en marcha (por ejemplo, los proyectos aprobados en el marco del GENREN, y el proyecto Solar San Juan), que se han beneficiado del efecto demostración y del aprendizaje generado por proyectos y programas anteriores, como el PERMER, han permitido. Lo que hace falta es encontrar un modo de sistematizar este tipo de efectos benéficos y de mejorar la cooperación a escala provincial-nacional y entre los sectores público y privado en un sector donde estos vínculos son muchas veces conflictivos a raíz de cuestiones tarifarias.

416

Bibliografía

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417

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UNEP/SEFI (2010): Global Trends in Sustainable Energy Investment 2010. Disponible en (acceso septiembre 2010).

http://www.unep.org/pdf/Global_trends_report_2009.pdf

418



ESTUDIO N° 9 APROVECHAMIENTO ENERGÉTICO EN MÉXICO

Roberto Constantino (coord.), Universidad Autónoma Metropolitana de México (UAM)

Graciela Carrillo González, UAM

Carlos Muñoz Villareal, UAM

Eduardo Morales Santos, UAM

Marzo 2010

Introducción

El aprovechamiento y la disponibilidad de los recursos energéticos son esenciales en el proceso de crecimiento económico. Su accesibilidad es determinante de las características de la estructura del sector productivo, así como de la derrama de bienestar entre la población de un país. México es un país petrolero, no sólo por el tipo predominante de explotación energética, pero también por la dependencia de las finanzas públicas federales respecto del desempeño del sector energético. Esta condición establece una doble importancia en el sector, por un lado, como un factor determinante del desempeño económico en su rol de insumo de la actividad productiva. Por el otro, como un elemento central en la capacidad de interacción del gobierno frente a la sociedad a partir de la disponibilidad y estabilidad de las finanzas públicas, uno de cuyos componentes más significativos son los recursos fiscales provenientes de la producción y exportación energética. El contexto contemporáneo del sector energético mexicano es uno en el que: las reservas probadas de petróleo se reducen, las reservas potenciales en aguas profundas en la Zona

419

Económica Exclusiva del Golfo de México son elevadas pero inexplotables en el corto plazo; un régimen fiscal crecientemente pesado para la empresa petrolera estatal Petróleos Mexicanos (PEMEX) que reduce sus capacidades de innovación; un precario balance en las finanzas públicas que limita la capacidad para el diseño gubernamental de incentivos que alienten un proceso de transición tecnológica en materia de fuentes alternativas de energía; la importante participación de los combustibles fósiles en la producción de energía eléctrica; una arquitectura institucional que inhibe una reforma en materia fiscal que facilite la desvinculación de las finanzas públicas respecto del sector petrolero y la existencia de compromisos internacionales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). En este documento se revisan algunos de los rasgos más significativos del sector energético mexicano contemporáneo y su contexto institucional. El cual incluye no sólo aspectos relacionados con la estructura de la producción y la demanda de energía, sino también asuntos fiscales vinculados con este sector. En la primera sección se aborda la importancia fiscal de la industria petrolera mexicana, y en general, del sector energético. En la segunda se analiza la producción y el consumo de energía en el país, así como su estructura. En la tercera sección se desarrolla una revisión de la importancia ambiental de la eficiencia en el sector energético, al tomarse en consideración que el índice de emisiones asociado con este sector es predominante en la contaminación atmosférica y causa central de la concentración de GEI. En el análisis de la eficiencia subyacen dos formas diferentes de interpretarla, una manera estática y otra dinámica. En este estudio de caso se parte de la versión dinámica, lo cual tiene implicaciones en el proceso de la derrama de beneficios sociales que se pueden obtener al diseñar políticas públicas dirigidas a fortalecerla en el sector energético. Desde una perspectiva estática, la noción de eficiencia en el sector energético se relaciona con el proceso de generación y el aprovechamiento de energía bajo una misma estructura tecnológica. En cambio, desde un enfoque dinámico, la noción de eficiencia se relaciona con la mejor forma de producir y utilizar la energía desde diferentes opciones técnicas.

1. La importancia fiscal del sector energético en México

En el caso mexicano el sector energía tiene una doble importancia, no sólo porque es el proveedor de un insumo central en el proceso productivo, sino además debido a que institucionalmente ocupa un lugar imprescindible en el equilibrio de las finanzas públicas federales. A diferencia de lo que ocurre en otras economías de la región, el papel de la autoridad federal en materia fiscal es central, ya que más del 97% de los impuestos se colectan a través de esta vía, mientras que la proporción restante se obtiene mediante la recaudación de los estados y municipios. En el contexto de una sociedad con fuertes asimetrías distributivas, una importante fuente de los ingresos federales se obtiene a partir de la recaudación que se hace sobre las empresas del sector público, entre las cuales dos de las más importantes operan en el sector energía: Petróleos Mexicanos (PEMEX) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Éstas tradicionalmente han permitido balancear las finanzas públicas y han facilitado el gasto público corriente.

420

De acuerdo con información oficial (Figura 1), aproximadamente una tercera parte del ingreso del gobierno federal anual se obtiene a partir de los recursos que se obtienen con base en los recursos provenientes por la generación y venta de energía primaria y secundaria, mientras que las dos terceras partes restantes provienen de los ingresos fiscales generados a través de impuestos, tarifas, derechos y aprovechamientos administrados por la autoridad tributaria. La aportación a las finanzas públicas de la renta petrolera es cercana al 9% del Producto Interno Bruto (Figura 2).

Figura 2

México: ingresos públicos federales petroleros (% PIB)

4.5 4.3

6 5.2

4.8

6.5

7.6 8.5

9.9

0

2

4

6

8

10

12

1998 1999 2000 2001 20002 2003 2004 2005 2006

Porcentaje

El papel de las empresas paraestatales es central en la estabilidad de la finanzas públicas de México, toda vez que las asimetrías distributivas y la estructura del régimen tributario construido sobre la base de un inestable balance primario (Figura 3), crea condiciones para el desarrollo de un modelo que profundiza el desequilibrio distributivo.

Figura 1

421

Figura 3

Una muestra de lo anterior lo constituye la importancia que tienen en la estructura tributaria los impuestos a la propiedad. La Figura 4 es indicativa del sesgo institucional con base en el cual se recaudan impuestos en el país, si bien los impuestos al ingreso tienen una base progresiva y constituyen un componente significativo del ingreso público total, junto con el Impuesto al Valor Agregado (IVA); el hecho que los gravámenes a la propiedad sean técnicamente poco significativos (Figura 4) genera un efecto de creciente costo fiscal sobre los sectores menos favorecidos de la sociedad mexicana.

La Figura 5 muestra la contribución de los grupos de ingreso de la sociedad mexicana al total de la recaudación por concepto de impuestos a la renta. Tal y como se prescribe constitucionalmente, la participación es progresiva. Sin embargo, el impacto fiscal es negativo en grupos de ingreso intermedio. El primer decil, que agrupa al 10% más pobre de la población recibe un subsidio debido a las transferencias de gasto directo de la

Figura 4

Impuestos a la propiedad como porcentaje del PIB

3.9

3.3 3.1

2.1 2.0 2.0 1.9

1.0 0.7

0.5 0.5 0.2

0 0.5

1 1.5

2

2.5 3

3.5 4

4.5

Ca

na

dá

Fra

ncia

EE

.UU

.

España

Italia

Suecia

Ho

lan

da

Arg

entina

Ch

ile

Boliv

ia

Bra

sil

Mé

xic

o

% del PIB

Ingreso tributario comparado por grupos de países, 2004 (% PIB)

12.7%

3.8% 1.9% 3.1%

4.8%

2.1%

1.4% 1.8%

6.7%

6.7%

3.9%

5.7% 4.1%

3.8%

1.8%

2.9%

2.3%

1.0%

1.8%

2.4%

2.0% 0.7%

0.2%

0.4% 0.5%

0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

30.00%

OECD América del

Sur America Central América

Latina México 2006/p

Impuesto al ingreso

Otros impuestos directos IVA IEP

S

Otros impuestos indirectos

422

política social; mientras que el décimo decil que agrupa al 10% de la población más rica, tiene un impacto en su ingreso que no corresponde al del resto de la población.

En este contexto, el papel del sector energético mexicano ha cumplido una función de estabilidad de las finanzas públicas con base en una proporción importante de la renta energética que se produce. Desde la perspectiva de esta función social adquirida, el asunto de la eficiencia en el desempeño del sector energético requiere no sólo de un desplazamiento tecnológico que permita la innovación en la producción petrolera y de electricidad; sino de la alineación de la política fiscal que reduzca la presión tributaria sobre el sector y facilite el financiamiento de su modernización. En el modelo probabilístico isoelástico elaborado para medir el impacto de la producción de energía sobre el crecimiento económico del país, se encontró que la producción de energía tiene un impacto positivo sobre la tasa de actividad económica. Ello se muestra en la Figura 6 —que sintetiza los resultados— y en la cual el producto está medido en términos de valor, mientras la energía en términos físicos. El resultado es valioso en sí mismo, debido a que permite establecer que el incremento de la eficiencia en el sector es socialmente positivo aún cuando no variara la regla distributiva en la sociedad. Sin embargo, la estructura actual de producción de electricidad ofrece rendimientos a escala decrecientes. Es decir, bajo el modelo actual de generación de energía es paulatinamente más costosa la generación de electricidad.

Figura 5

Contribución al Impuesto sobre la Renta e Incidencia

Tributaria por grupos de ingreso (2003)

-10

0

10

20

30

40

50

60

70

80

I

II III IV V VI VII VIII IX X

Deciles de ingreso bruto

%

Contribución al impuesto total

Incidencia

423

Figura 6

Impacto de la producción de electricidad sobre la tasa de crecimiento de la economía mexicana

25.6

25.8

26

26.2

26.4

26.6

26.8

27

27.2

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Años

Ela

stic

ida

des

Serie original Modelo ajustado

Log. (Serie original)


2. La matriz mexicana de energía y su trayectoria contemporánea

La matriz de abastecimiento energética de México está predominantemente caracterizada por la producción de:

1. Hidrocarburos (petróleo crudo, gas natural y condensados): 89,1% 2. Electricidad (Nucleoeléctrica, Hidroeléctrica, Geotérmica y Eólica): 5,4% 3. Carbón: 2,2% 4. Biomasa (Bagazo de caña y leña): 3,3%.

El componente energético que predomina en la economía mexicana es el de hidrocarburos, mismo que se relaciona directamente con la producción de energía eléctrica y que constituye la segunda fuente de generación de energía del país (Figura 7). La producción de energía proveniente de la biomasa ha tendido a reducirse significativamente, en parte debido a las restricciones que impone la legislación en materia ambiental y del equilibrio ecológico.

424

Figura 7

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en el Sistema de Información Energética (SIE).

La Figura 8 da indicios acerca de la trayectoria de la producción de energía por unidad del PIB y de las exportaciones, es decir la eficiencia productiva terminal del sector. Como se puede observar, la tendencia que presenta es la de una paulatina reducción, sobretodo en relación con las exportaciones. Desde luego, este incremento paulatino en el aprovechamiento de la energía está asociado con la velocidad de crecimiento de la actividad económica más que con una transición tecnológica que reduzca la dependencia de fuentes tradicionales de energía.

Figura 8

Eficiencia de la producción energética, 1980-2007

0

0.001

0.002

0.003

0.004

0.005

0.006

0.007

0.008

0.009

0.01

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

Producción energía/PIB Producción energía/Exportaciones

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos del SIE.

Lo anterior se asocia con el patrón de aprovechamiento contemporáneo. La ganancia en la eficiencia energética aparente que se puede apreciar en la revisión de la trayectoria de la economía mexicana está encabezada por el sector industrial. La Figura 9 presenta la estructura del consumo agregado de energía por sectores de actividad. Los sectores que

425

consumen mayor cantidad de energía son: el sector transporte, el industrial y el residencial. Destaca la reducción en el consumo de los sectores industrial y residencial, ambos asociados con los programas tecnológicos de reducción del consumo de energía y de la disponibilidad en los mercados de dispositivos de consumo final ahorradores. Igualmente significativo es el aumento relativo del consumo energético relacionado con el sector transporte que está vinculado con el aumento en el ritmo de la actividad económica y a la estructura de movilidad existente del país en la que más del 80% del movimiento de carga y de pasajeros al nivel nacional se lleva a cabo a través del autotransporte federal (Tabla 1).

Figura 9

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos del SIE

La Tabla 1 muestra la estructura del sector transporte y la envergadura del autotransporte federal en el movimiento económico de personas y mercancías en el país.

Tabla 1: Movimientos de pasajeros y de carga por tipo de transporte (2000-2007)

Tipo de transporte 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Autotransporte Federal

Pasajeros (millones) 2660 2713 2740 2780 2860 2950 3050 3141

Toneladas (miles) 413193 409210 411100 416200 426100 435500 445448 473859

Sistema Ferroviario Nacional

Pasajeros (miles) 334 242 237 270 253 253 261 288

Toneladas (miles) 77164 76182 80451 85168 88097 89814 95713 99845

Empresas aéreas en servicio regular

Nacional

Pasajeros (miles) 17762 17923 17591 18411 19531 19829 22165 27401

Toneladas (miles) 99 88 89 89 106 123 112 112

Internacional

Pasajeros (miles) 16212 15750 15599 16876 19891 22347 23241 24820

Toneladas (miles) 280 263 300 321 361 406 432 460

Embarcaciones

Pasajeros en crucero (miles) 3189 332 4720 5238 6263 6538 6198 6388

Pasajeros en transbordador (miles) 4211 4175 3995 4605 5481 4923 5787 5886

Toneladas (miles) 244252 244431 253046 264739 266008 283604 287432 272304

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes. Principales Estadísticas del Sector 2008

Movimientos de pasajeros y de carga por tipo de transporte

Al aproximarse el problema de la eficiencia energética de la economía desde el punto de vista del consumo, la economía mexicana muestra una tenue tendencia de eficiencia en el aprovechamiento. La Figura 10 muestra las trayectorias del consumo energético por unidad de producto y exportaciones generadas. El sector externo de la economía mexicana ha incrementado notablemente el aprovechamiento a partir del proceso de

426

apertura, sin embargo la capacidad de arrastre sobre el resto de los sectores domésticos es desproporcionadamente limitada.

Figura 10

Consumo de energía por unidad de producto, 1980-2007

0

0.0005

0.001

0.0015

0.002

0.0025

0.003

0.0035

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

0

0.05

0.1

0.15

0.2

0.25

0.3

0.35

0.4

0.45

Consumo de energía/PIB Consumo de energía/Exportaciones

Fuente: Elaboración propia con datos del SIE.

Desde una perspectiva estática y al comparar las Figuras 8 y 10, resulta que la cobertura de la demanda de energía de México se ha llevado a cabo con base en un incremento en la eficiencia en la producción de energía proveniente de fuentes tradicionales, más que a partir de un proceso de eficiencia en la demanda de energía, cuyos esfuerzos institucionales inician durante la década de 1990. Si se revisa el crecimiento de la producción y el consumo de energía en el tiempo, se puede observar que, en general, la tasa de crecimiento contemporánea del consumo ha sido mayor que la de la producción. La Figura 11 muestra que a partir del año 2000 la producción de energía proveniente de fuentes tradicionales ha encontrado un límite de eficiencia técnica para atender el crecimiento de la demanda de energéticos en el país, cuyo diferencial se cubre con base en importaciones, sobre todo en el caso de combustibles para el sector transporte.

427

Figura 11

Fuente: Elaboración propia con datos del SIE.

La estructura institucional es fundamental en el proceso de estructuración tecnológica del sector energía. Recientes avances citados en la literatura especializada sobre el cambio tecnológico y la infraestructura (Walz, Ragwitz & Schleich, 2008), aportan indicios acerca de la importancia del papel de las legislaciones sobre el sector de infraestructura en la medida que éste confronta triples retos regulatorios: las de la investigación y el desarrollo, las ambientales y las de la solución de cuellos de botella ocasionados por la presencia de monopolios. El proceso de promoción de la eficiencia en el aprovechamiento de la energía proveniente de fuentes convencionales en México está relacionado con los cambios legislativos aprobados por el congreso federal y por un proceso de normalización técnica. En el caso de la legislación en materia energética, y omitiendo el hecho que el sector energético tiene disposiciones jurídicas específicas en la Constitución que definen al sector como un ámbito de competencia del Estado; el Cuadro 1 da muestra de modificaciones significativas de las leyes vinculantes con el sector energético y su desempeño ambiental y sectorial. Por su parte, el Cuadro 2 presenta el conjunto de normas oficiales mexicanas emitidas al amparo de la legislación vigente y relacionadas con los esfuerzos técnicos para reducir el consumo de energía eléctrica en el sector doméstico, toda vez que este sector es el principal destino del flujo eléctrico del país. El esfuerzo institucional por revisar las características técnicas de los bienes y sevicios de demanda final para reducir el consumo de energía tiene un impulso significativo durante la década de 1990, posterior a la aprobación de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA).

428

Cuadro 1: Cambios significativos a la legislación federal mexicana en materia energética

Algunos cambios significativos a la legislación federal mexicana en materia energética

Leyes Fecha de

Promulgación

Fecha de

Modificación

Principales Modificaciones, adiciones o

derogaciones.

Ley que declara

reservas mineras

nacionales y los

yacimientos de uranio,

torio y las demás

substancias de las

cuales se obtengan

isótopos hendibles que

puedan producir

energía nuclear

26-01-1950 12-01-1972

Artículo 2º “El Ejecutivo Federal, a través

del Instituto Nacional de Energía Nuclear,

ejercer el control sobre los yacimientos

minerales radiactivos a que se refiere la

Ley del 31 de diciembre de 1949, y en

general sobre los materiales

radiactivos…”

Ley para el

aprovechamiento

sustentable de energía

28-11-2008 Sin

modificación Sin modificación

Ley para el

aprovechamiento de

energías renovables y el

financiamiento de la

transición energética

28-11-2008 Sin


Ley del servicio público

de energía eléctrica 22-12-1975 22-12-1993

Reforma al artículo 45:

“Los actos jurídicos que celebre la

Comisión Federal de Electricidad se

regirán por las Leyes Federales aplicables

y las controversias nacionales en que sea

parte, cualquiera que sea su naturaleza,

serán de la competencia de los tribunales

de la Federación, salvo acuerdo arbitral,

quedando exceptuada de otorgar las

garantías que los ordenamientos legales

exijan a las partes, aun en los casos de

controversias judiciales”

Ley de energía para el

campo 30-12-2002

Sin


Ley de la comisión

reguladora de energía 31-10-1995 28-11-2008

Se adiciona al artículo primero para que

La Comisión Reguladora de Energía goce

de autonomía de gestión y operación,

quedando de la siguiente forma:

Artículo 1.- “La Comisión Reguladora de

Energía, órgano desconcentrado de la

Secretaría de Energía, gozará de

autonomía técnica, operativa, de gestión y

de decisión en los términos de esta Ley”

Fuente: Elaboración propia con información del H. Congreso de la Unión, Cámara de Diputados.

429

Cuadro 2

Norma Fecha de

promulgación

Descripción

NOM-001-ENER-2000 01-Septiembre- 2000 Eficiencia energética de bombas verticales tipo

turbina con motor externo eléctrico vertical.

NOM-004-ENER-2008 26-Julio-2008 Eficiencia Energética de bombas y conjunto

motor-bomba, para bombeo de agua limpia, en

potencias de 0,187 kw a 0,746 kw.

NOM-005-ENER-2000 28-Agosto-2000 Eficiencia energética de lavadoras de ropa

electrodomésticas.

NOM-006-ENER-1995 09-Noviembre-1995 Eficiencia energética electromecánica en sistemas

de bombeo para pozo profundo en operación

NOM-007-ENER-1995 01-Septiembre-1995 Eficiencia energética para sistemas de alumbrado

en edificios no residenciales.

NOM-008-ENER-2001 25-Abril-2001 Eficiencia energética en edificaciones, envolventes

de edificios no residenciales.

NOM-009-ENER-1995 08-Noviembre-1995 Eficiencia energética en aislamientos térmicos

industriales.

NOM-010-ENER-1996 07-Marzo-1997 Eficiencia energética de bombas sumergibles

NOM-011-ENER-2006 22-Junio-2007 Eficiencia energética en acondicionadores de aire

tipo central paquete o dividido.

NOM-013-ENER-1996 16-Mayo-1997 Eficiencia energética en sistemas de alumbrado

para vialidades y exteriores de edificios.

NOM-014-ENER-1997 17-Julio-1998 Eficiencia energética de motores de corriente

alterna, monofásicos, de inducción, tipo jaula de

ardilla, de uso general en potencia nominal de

0,180 a 1,500 kw.

NOM-015-ENER-2002 15-Enero-2003 Eficiencia energética de refrigeradores y

congeladores electrodomésticos.

NOM-016-ENER-1997 17-Junio-1998 Eficiencia energética de motores de corriente

alterna trifásicos, de inducción, tipo jaula de


0,746 a 149,2 kw.

NOM-016-ENER-2002 13-Enero-2002 Eficiencia energética de motores de corriente

alterna trifásicos, de inducción, tipo jaula de


0,746 a 373 kw.

NOM-017-ENER-1997 22-Junio-1998 Eficiencia energética de lámparas fluorescentes

compactas.

NOM-021-

ENER/SCFI/ECOL-

2000

24-Abril-2001

Eficiencia energética, requisitos de seguridad al

usuario y eliminación de clorofluorocarbonos

(CFC’s) en acondicionadores de aire tipo cuarto.

NOM-021-

ENER/SCFI-2008

04-Agosto-2008 Eficiencia energética y requisitos de seguridad al

usuario en acondicionadores de aire tipo cuarto.

NOM-022-

ENER/SCFI/ECOL-

2000

25- Abril-2001 Eficiencia energética, requisitos de seguridad al

usuario y eliminación de clorofluorocarbonos

(CFC’s) para aparato de refrigeración comercial.

Fuente: Elaboración propia con base en las Normas Oficiales Mexicanas sobre Eficiencia Energética.

430

La demanda de energía eléctrica en México está dominada por los usuarios residenciales. La Figura 12 muestra la estructura de la demanda de electricidad en el país. La demanda de los hogares es creciente permanentemente, al igual que el flujo eléctrico empleado para fines productivos, aunque la tasa de crecimiento de éste último sector es menor.

Figura 12

Demanda de energía eléctrica por sector, 1980-2007

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

19

80

19

81

19

82

19

83

19

84

19

85

19

86

19

87

19

88

19

89

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

Peta

jou

les

Residencial Comercial PúblicoFuente: Elaboración propia con datos obtenidos en el SIE

En un contexto de crecimiento de la demanda de energía eléctrica —la que para su producción emplea una cantidad significativa de combustible de origen fósil— las medidas institucionales para promover el ahorro de energía e incrementar la eficiencia de su aprovechamiento han generado resultados positivos que lograron modular parcialmente el impacto de la demanda de energía sobre la estructura de producción. La Figura 13 muestra una aproximación al impacto de las medidas de ahorro de energía en México, asociadas con la promulgación de las normas técnicas. En apenas unos años el ahorro energético ha sido significativo, sobre todo el correspondiente a energía eléctrica, aunque no suficiente para evitar una creciente presión sobre la estructura de producción de energía del país, que ha tendido a cubrir el déficit con importaciones crecientes. El ahorro de energía se ha promovido al nivel institucional no sólo a través de normas técnicas. Se han creado organismos públicos actualmente en operación tales como la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE) y el Fideicomiso para el Ahorro de Energía Eléctrica (FIDE), junto como programas específicos: el Cambio de Horario, nuevas normas de construcción y el programa de eficiencia de la Comisión Federal de Electricidad.

431

Figura 13

Ahorro de energía por Normas Oficiales de Eficiencia Energética, 1995-2008

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

AE

Ele

ctr

icid

ad

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

AE

Térm

ica

Ahorro de Energia Eléctrica Ahorro de Energia Térmica

Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Información Energética.

La estrategia de ahorro de energía está estrechamente relacionada —aunque posiblemente no como un objetivo deliberado de política pública sino asociado con la estructura de costos de producción de la industria eléctrica—57, con la utilización de los precios de la electricidad para inducir una reducción del consumo. Como se puede observar en la Tabla 2, que contiene una muestra de las tarifas promedio facturadas por la Comisión Federal de Electricidad, según diferentes tipos de usuario y semestralizadas58, los precios aparecen como un componente activo en la política de reducción de la demanda de energía eléctrica. Destacan tres hechos significativos: en primer lugar el subsidio vía precios que recibe la agricultura; en segundo lugar, la alineación periódica de los precios con incrementos sucesivos en todos los segmentos tarifarios y, en tercer lugar, las transferencias desde el sector industrial y de servicios.

Tabla 2: Precios medios facturados por tarifa en la CFE (2005-2008)

Semestre/Año I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007 I/2008 II/2008

Doméstica 0.958 0.881 1.012 0.937 1.050 0.970 1.092 1.010

Servicios 1.429 1.475 1.518 1.572 1.607 1.663 1.696 1.714

Comercial 2.071 2.110 2.251 2.455 2.375 2.492 2.488 2.688

Agrícola 0.408 0.466 0.425 0.478 0.460 0.501 0.487 0.553

Industrial 0.898 0.988 1.023 1.103 1.047 1.153 1.246 1.537

Mediana industria 1.038 1.098 1.150 1.229 1.191 1.280 1.382 1.667

Gran industria 0.718 0.827 0.845 0.908 0.842 0.954 1.052 1.322

Total 0.975 1.021 1.074 1.132 1.114 1.175 1.250 1.425

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos del Sistema de Información Energética

Precios medios facturados por tarifa en la CFE

Pesos/KW

57

Según información Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, sólo en 2005 la falta de generación de ingresos de la CFE fue equivalente a $7,730.4 millones de pesos (aproximadamente 714 millones de dólares de 2005), mismos que fueron cubiertos con recursos provenientes del ingreso petrolero excedente. 58

La factura por concepto de consumo eléctrico tiene una periodicidad bimestral, se presentan los datos en forma semestral con una intención de simplificar su exposición. Mantener una diferencia semestral tiene el objetivo de reconocer que ante las variaciones climáticas estacionales entre el período invernal y el de verano, existen patrones de consumo y tarifas diferenciadas.

432

El balance externo del sector energético (Figura 14), presenta una idea clara de la presión que ejerce la demanda de energéticos sobre la estructura de producción interna. El consumo nacional de energéticos secundarios (entre los que destacan las gasolinas y el gas natural) se completa con crecientes montos provenientes del mercado mundial. Por su parte, las importaciones de carbón, que se contabilizan en la energía primaria, han sido crecientes; sin embargo el superávit petrolero compensa su creciente importancia dentro del saldo de la balanza comercial de energía primaria.

Figura 14

Sector externo energético mexicano: saldos de belanza comercial de energía primaria y secundaria

1980 - 2008 (Petajoules)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

En

erg

ía p

rim

ari

a

-1400

-1200

-1000

-800

-600

-400

-200

0

200

400

En

erg

ía s

ecu

nd

ari

a

SBC energía primaria SBC energía secundariaFuente: Elaboración propia con datos de SIE

La insuficiencia de energéticos secundarios de la economía mexicana es creciente. Sin embargo, se torna deficitario a fines de los años 1980, medido en términos físicos. La magnitud de la dependencia de México respecto de la energía fósil lo ha conducido al establecimiento de un patrón en el que las importaciones de energía secundaria representan una tercera parte de las exportaciones de energía petrolera.

Figura 15

México: intensidad de las importaciones para cubrir el consumo total

energético, 1980-2008

0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

0.35

0.40

19

80

19

81

19

82

19

83

19

84

19

85

19

86

19

87

19

88

19

89

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

Años

Pe

tajo

ule

s

Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Información Energética; SENER.

Nota: El indicador se calculó como la relación Importación total de energía sobre Consumo total energético.

La trayectoria del modelo mexicano de dependencia respecto de los combustibles fósiles, ha conducido al país a una situación de vulnerabilidad debido a que las importaciones

433

totales de energía para atender la demanda interna, aumentan permanentemente y ejercen una presión significativa sobre la estructura de las finanzas públicas a través de la balanza de pagos (Figura 15). El desarrollo contemporáneo de la economía mexicana, desde una perspectiva energética, se ha construido sobre una estructura tecnológica en la que la abundancia relativa de acervos de hidrocarburos ha determinado una estructura de producción y de consumo altamente dependiente de este recurso natural. Aunque existe evidencia que indica la presencia de esfuerzos institucionales para hacer más eficiente el aprovechamiento de la energía, los ahorros logrados no son compensatorios de la vulnerabilidad exhibida respecto de la energía derivada de fuentes fósiles. La razón de esto es que el diseño de políticas con objetivos de eficiencia es insuficiente para establecer un patrón de aprovechamiento sostenible, si no se elaboran mecanismos de coordinación intersectorial que alineen los dispositivos de la política fiscal para reducir la presión sobre el sector, la del transporte para inhibir el desarrollo de prácticas poco eficientes por unidad de persona o mercancía transportada en los ámbitos federal o locales, la alineación de los precios de la energía para promover de forma deliberada un reducción de las pautas de consumo vigentes; además del diseño de incentivos para coordinar y alentar la innovación, a través de la investigación y el desarrollo en el sector, orientada a la producción de energía con bajas emisiones y con escalas menores que los grandes proyectos de infraestructura, que tomen en consideración el precario balance de las finanzas públicas.

3. Una aproximación a la ecoeficiencia del sector energético mexicano

Actualmente México está considerado como uno de los 25 mayores emisores de gases de efecto invernadero (GEI) del mundo y es uno de los principales emisores de América Latina. Al nivel regional, se clasifica como el principal emisor de GEI debido al tipo de estrategia energética y su aprovechamiento; y el segundo lugar debido a las emisiones derivadas del cambio en el uso de los suelos. Sin embargo, al considerar las emisiones per cápita, se reduce considerablemente la posición de México en el ámbito de las clasificaciones internacionales. Del conjunto de GEI reconocidos por el Protocolo Kyoto59, las estimaciones científicas efectuadas durante los últimos años indican que México es un emisor predominante de bióxido de carbono y metano, mientras que las emisiones correspondientes al resto de los GEI equivalen al 3% del total. Desde la perspectiva de la generación de energía y del patrón de su aprovechamiento, un indicador significativo del desempeño ambiental del sector, está relacionado con las emisiones de bióxido de carbono. Toda vez que este precursor se considera el resultado preponderante de la quema de combustibles fósiles y biomasa.

59

Los gases de origen antropogénico considerados como precursores del calentamiento global son: Bióxido de Carbono (CO2), Metano (CH4), Óxido Nitroso (N2O), Hidrofluorocarbonos (HFC), Perfluorocarbonos, Hexafluoruro de Azufre (SF6). Anexo técnico, (IPCC, 2001). Otros gases de efecto invernadero no considerados en el Protocolo de Kyoto son incluidos en el Protocolo de Montreal. Las mediciones mexicanas empleadas en este estudio se refieren a las incorporadas en el Protocolo de Kyoto.

434

La Figura 16 muestra la participación por actividad de producción o aprovechamiento60 directo de la energía en la emisión de bióxido de carbono. Las participaciones están calculadas respecto del total de GEI que produce México; en tal sentido, al menos dos tercios de las emisiones se encuentran determinadas por el patrón de generación energética y el estilo social de su aprovechamiento.

Figura 16

Emisiones de Bióxido de Carbono asociadas con la producción / uso de energía (2002)

Transporte, 18%

Generación de Energía, 24%

Otros consumos, 5%

Manufactura e industria de la

construcción, 8%

Emisiones fugitivas, 6%

Fuente: Elaboración propia con datos de SEMARNAT, Estrategia Nacional de Cambio Climático, México, 2007

En el contexto de una sociedad cuya arquitectura institucional ha generado un modelo energético costoso desde el punto de vista fiscal y de la balanza de pagos —que tiende a incrementar la vulnerabilidad sobre la seguridad económica del país conforme la capacidad de generación confronta límites técnicos de corto plazo y que por añadidura provoca externalidades ambientales negativas importantes— la promoción de la eficiencia energética y la estrategia de desacoplamiento del crecimiento económico y energético respecto de las emisiones de GEI es un diseño de política pública que responde al objetivo de garantizar la viabilidad de la economía mexicana en el largo plazo. Los esfuerzos institucionales dirigidos en este sentido, no podrían ser entendidos sin tener presente la creciente importancia que la opinión pública mexicana contemporánea le confiere a los asuntos ambientales. La estructura institucional del sector energético mexicano está integrada como se señala en la Figura 17. A partir de ésta, y de manera coordinada con la Comisión Intersecretarial

60

Se calcula que el porcentaje de emisiones de CO2 respecto del total de los GEI es de 74%. La ilustración excluye las emisiones de Bióxido de Carbono no relacionadas directamente con la energía.

435

de Cambio Climático61, se han impulsado estrategias de incremento en la eficiencia energética y programas específicos de reducción de emisiones.

Figura 17

Aunque los esfuerzos están orientados a promover ahorros energéticos, éstos son convergentes con la reducción de emisiones. Un ejemplo de ello se muestra en la Figura 18. En el caso de la CONUEE se considera únicamente la eficiencia obtenida vía normas, mientras que en la elaboración de las estimaciones del FIDE se incluyen programas específicos como el de incentivos para las pequeñas empresas y el de eficiencia de bombeo agrícola.

61

Grupo de trabajo de alto nivel del gobierno federal mexicano integrado por 8 Secretarías de Estado incluyendo a la propia Secretaría de Energía, y presidido por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. La CICC se integró para dar cumplimiento a los compromisos de México suscritos en la Convención Marco de la Naciones Unidas sobre Cambio Climático y de ella es integrante permanente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

436

Figura 18

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20080

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

Emisiones evitadas de CO2 por programas de ahorro de

energía, 1995-2008

CONUEE FIDE Horario de Verano CFE

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de INEGI.

Mt

CO

2

Desde una perspectiva dinámica, el asunto de los incrementos en la eficiencia de la producción y el aprovechamiento de la energía se relaciona con el potencial de la economía mexicana para establecer una trayectoria tecnológica de bajas emisiones de carbono. En tal sentido, la coordinación institucional requerida para reducir el impacto de las fallas de gobierno en el cumplimiento de objetivos de política es esencial. A fines de 2008, el Congreso Federal aprobó la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética. Este dispositivo institucional está orientado al fomento de las capacidades locales y alinear esfuerzos dirigidos para facilitar procesos de desacoplamiento energético de fuentes convencionales. Como parte de tal estrategia, existe una iniciativa específica importante, la constitución del Fondo para Medidas de Adaptación ante el Cambio Climático. Al considerarse el hecho que México posee condiciones geográficas adecuadas para el desarrollo de programas de producción de energía renovable62, la ley prevé la constitución de un fideicomiso cuya asignación inicial de recursos se estima de acuerdo con la Tabla 3, y cuyo monto de operación anual podría ser de alrededor de 100 millones de dólares anuales.

62

México se localiza geográficamente en el denominado ―cinturón de máxima radiación global‖, presenta una radiación solar promedio superior a los 5 Kwh. / m

2; posee un potencial de producción de energía eólica que

se estima de 5000 MW; además de contar con caídas de agua con una capacidad aproximada de 3,200 MW, así como biomasa aprovechable que no requiere de una transformación del uso de los suelos.

437

Tabla 3: Fideicomiso para medidas de adaptación ante el cambio climático Fideicomiso para medidas de adaptación ante el cambio climático

Destino Porcentaje Especificaciones

Fondo Verde 55%

Para incentivar el uso de tecnologías

renovables maduras (aplicaciones

eléctricas)

Fondo de Tecnologías Emergentes 6% Aplicaciones Eléctricas

Fondo de Electrificación Rural 10% S/E

Fondo de Biocombustibles 7% S/E

Fondo General de Energías Renovables

(ER) 7% Aplicaciones no eléctricas

Fondo de Investigación y Desarrollo

Tecnológico de las ER (FIDTER) 15% S/E

Fuente: Elaboración propia con datos de (Torres & Gómez, 2006), SEMARNAT, Estrategia Nacional de Cambio Climático, 2007.

El proceso de transición tecnológica en materia energética podría generar beneficios adicionales a la economía mexicana, más allá de la reducción de los índices de emisiones, los cuales serían el resultado de un ajuste a las cuentas del sector externo. La Figura 19, muestra los escenarios probabilísticos elaborados con base en el patrón del impacto de las importaciones energéticas sobre el saldo de la balanza de pagos de México.

Figura 19

-3,000

-2,500

-2,000

-1,500

-1,000

-500

0

199

0

199

1

199

2

199

3

199

4

199

5

199

6

199

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199

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199

9

200

0

200

1

200

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200

3

200

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200

5

200

6

200

7

200

8

200

9

201

0

201

1

201

2

201

3

201

4

201

5

201

6

201

7

201

8

201

9

202

0

202

1

202

2

202

3

202

4

202

5

202

6

202

7

202

8

202

9

203

0

-120

-100

-80

-60

-40

-20

0

Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 Escenario 4


Escenarios de Impacto de las Importaciones de Energía sobre la

Balanza de Pagos México, 1990-2030

Mil

mil

lones

de

dó

lare

s Mil m

illon

es de d

ólares

Los escenarios describen el efecto sobre la balanza de pagos del país asociados con reducciones sucesivas del monto de importaciones energéticas tradicionales. Al considerar el saldo de la balanza de pagos, excluyendo a las remesas, el impacto de la sustitución de importaciones energéticas sobre la estructura de las cuentas externas permitiría mejorar la posición del país. El escenario 1, representa una situación sin cambio en el patrón energético y con crecientes volúmenes de importación de energéticos como actualmente ocurre. Por su parte, los escenarios 2 a 4 representan estrategias sustitutivas

438

con base en fuentes energéticas alternativas que corresponden a reducciones sucesivas en las importaciones del 10%, 5% y 2%, respectivamente. En cualquiera de los tres escenarios, se mejora la situación de las cuentas externas nacionales, variando únicamente su velocidad de corrección.

4. Lecciones del contexto energético mexicano

La eficiencia es una condición dinámica que requiere de un esfuerzo institucional de coordinación para evitar las fallas de gobierno en los procesos de aprovechamiento de los recursos naturales que tienen un impacto distributivo en las economías. A través de la revisión de las características y el desempeño del sector energético mexicano, destacan algunos asuntos importantes. En primer lugar, la promoción de la eficiencia energética y su eventual transición tecnológica produce beneficios directos a la economía más allá de los indicadores de la efectividad ambiental relacionados con el cambio climático. En segundo lugar, se requiere de un proceso de alineación de los incentivos económicos y de las políticas fiscales, de manera que los gobiernos puedan ser capaces de financiar programas de fomento en un ámbito de la actividad económica que por su naturaleza requiere de grandes inversiones a escala. En tercer lugar, el diseño de incentivos específicos requiere del desarrollo de capacidades institucionales y de información puntual acerca de la producción de energía, pero también de su aprovechamiento. En este sentido, es importante destacar que la eficiencia requerida en el proceso de desacoplamiento del crecimiento económico respecto del carbono, atraviesa por la articulación de las políticas de generación de energía, de transporte, de finanzas públicas, de medio ambiente, de combate a la pobreza, de fomento económico y de planeación urbana. La transición económica de México durante las últimas décadas, ha demostrado que la energía es un asunto de seguridad y estabilidad económica nacionales. Sin embargo, las asimetrías distributivas mostradas por el país, recuerdan que el crecimiento económico no es suficiente para corregir las brechas sociales de bienestar, mayor disponibilidad de energía con menores emisiones no significa menor pobreza. Dada la relación existente entre la producción energética y su capacidad de arrastre sobre el resto de los sectores económicos, la modernización y transición tecnológica en la generación y aprovechamiento de la energía puede ser un factor de crecimiento significativo para México en el futuro próximo.

439

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441



Estudio N° 10

BIOCOMBUSTIBLES E IMPACTOS INDIRECTOS EN EL USO DEL

SUELO EN BRASIL

José Gustavo Feres, IPEA, Brasil/Red Mercosur

Marzo 2010

1. Contexto de política y situación ambiental

El creciente consenso sobre el fin del petróleo barato, las tensiones geopolíticas en las regiones productoras y las consecuencias de las emisiones de carbono han causado una aceleración en la búsqueda de fuentes alternativas de energía. En este contexto, tanto el etanol como el biodiesel surgen como firmes alternativas a los combustibles fósiles. En los últimos años se registra un repentino crecimiento en la producción de biocombustibles y se espera que la demanda crezca a altas tasas, mientras los países que son grandes consumidores de energía están estableciendo objetivos de largo plazo para el uso de los biocombustibles y la reducción de emisiones de carbono. Existen varias razones para el entusiasmo en torno a los biocombustibles. Primero, estos proveen de energía renovable. Segundo, varios de entre ellos son menos intensivos en carbono que los combustibles fósiles y en consecuencia reducirían las emisiones. En tercer lugar, la creciente demanda hacia la agricultura debería incrementar el ingreso del sector. Finalmente, los biocombustibles son más trabajo intensivos que otras tecnologías energéticas y por ello crearían más empleos. De esta manera, a parte de los beneficios ambientales, mejorarían las condiciones sociales y contribuirían a aliviar la pobreza en las regiones rurales.

442

Teniendo en cuenta estos beneficios, los biocombustibles presentan oportunidades para los países de América Latina, ya que muchos de entre ellos tienen un fuerte potencial en cuanto a su producción. La mayoría de los países podrán producir uno o más tipos de cultivos en los cuales poseen ventajas comparativas y usarlos para la demanda doméstica, la externa, o ambas. Sin embargo, si la agricultura debe alimentar a una población creciente, entonces se justifica un examen serio de las consecuencias de su uso generalizado. La tecnología no existe sin costos. La producción de biocombustibles ha enfrentado críticas en relación a sus impactos ambientales y sociales. La mayoría de ellas están relacionadas con los cambios en el uso indirecto del suelo como consecuencia de la expansión de los biocombustibles. Básicamente, la producción de materias primas para biocombustibles puede ser caracterizada como una actividad intensiva en el uso de la tierra. Este aspecto generó crecientes preocupaciones respecto de la competencia entre los distintos usos de dicho recurso. En primer lugar, algunos analistas argumentan que los biocombustibles podrían llevar a incrementar la presión provocada por la deforestación, ya que los agricultores convertirían las tierras forestadas en áreas productoras de materias primas para biocombustibles. La deforestación creciente debido a la expansión de estos provocaría mayores emisiones de efecto invernadero. En segundo lugar, la expansión se daría a expensas de las áreas de cultivos de subsistencia, reduciendo así la oferta de alimentos y llevando a una inflación en los precios de dichos bienes. En este sentido, como lo afirman Ragajopal y Zilberman (2007), ―los biocombustibles podrían significar llenar el tanque de combustible bajo el costo de vaciar el estómago de los pobres‖. Esta controversia da lugar al debate llamado competencia ―alimentos-combustibles-preservación forestal‖. Los debates sobre los cambios indirectos en el uso del suelo y la competencia ―alimentos-combustibles-preservación forestal‖ se encuentran en el centro de las negociaciones comerciales internacionales sobre biocombustibles, como lo ilustran las discusiones actuales sobre los criterios de sostenibilidad de los biocombustibles en la Comunidad Europea (CE). Dos directivas de la CE, publicadas en diciembre de 2008, establecen objetivos en el uso de biocombustible para el sector de transporte así como criterios de sostenibilidad para su producción. La Directiva sobre Energía Renovable establece un objetivo mandatario de 10 % de energía renovable para el año 2020, mientras la Directiva de Calidad del Combustible estableció una reducción mandataria de 6% en el total de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el sector transporte para el mismo horizonte temporal. Sin embargo, el uso de biocombustibles para el cumplimiento de los objetivos establecidos por estas directivas de la CE debe cumplir con los criterios de sostenibilidad. Específicamente, los biocombustibles producidos o importados por los países europeos no deben ser cultivados o producidos en áreas con altos contenidos o stocks de carbono (tierras húmedas, selvas) así como en áreas con alto valor en biodiversidad. Estas últimas incluyen selvas primarias, reservas ambientales protegidas y pastizales altamente biodiversos. La imprecisión de este último término trajo aparejada una gran preocupación tanto en el gobierno brasileño como en el sector de negocios agrícolas, que manifiestan temor en cuanto a que dichos criterios prevendrían la producción de biocombustibles en áreas con alto potencial agrícola, como ser el ―cerrado‖ brasileño. El debate sobre la sostenibilidad ambiental se encuentra también presente en las negociaciones sobre las importaciones de biocombustibles por parte de Estados Unidos.

443

El Acta de Seguridad sobre Energía e Independencia estableció nuevos volúmenes específicos y requerimientos a los combustibles renovables para el combustible para el transporte en Estados Unidos. Estos requerimientos incluyen THERSHOLDS DE GEI para combustibles renovables, incluyendo emisiones directas provenientes del ciclo de producción y emisiones asociadas a cambios en el uso de la tierra. La Agencia de Protección Ambiental (EPA), como parte de las revisiones propuestas del Programa Standard de Combustibles Renovables, publicó una versión preliminar de los resultados del análisis completo de ciclo de vida para combustibles renovables. De acuerdo con el Análisis Preliminar de Impacto Regulatorio, si Estados Unidos incrementa sus importaciones netas de etanol por 2.5 millones de galones en 2022, el mayor proveedor de este incremento sería Brasil. Sin embargo, cuando se calculan las emisiones de GEI provenientes de la conversión en el uso del suelo, el informe indica un significativo impacto ambiental proveniente de los cambios en el uso del suelo en Brasil. El informe estima también que los precios de la mayoría de los productos básicos —commodities— agrícolas se incrementaría globalmente, brindando evidencia empírica sobre el trade-off alimentos-combustibles. Dada la controversia en torno a la hipótesis sobre la competencia ―combustibles-alimentos-preservación forestal‖ y su relevancia en el contexto de las negociaciones comerciales internacionales, resulta de fundamental importancia para los países de América Latina tomar un papel activo en el debate. Los biocombustibles presentan grandes oportunidades para estos países. Por ello es imprescindible lograr proveer de evidencia empírica transparente y consistente en términos de los impactos ambientales y sociales para no poner en peligro el acceso a los mercados externos.

2. Rol de la eficiencia en el uso de recursos/intensidad de emisiones en la solución del problema

Uno de los principales argumentos en favor de los biocombustibles es la percepción de que son más favorables para el medio ambiente que el petróleo. Sin embargo, en la literatura han surgido distintas preocupaciones. En realidad, los biocombustibles pueden consumir una cantidad de energía significativa derivada de los combustibles fósiles. Muchos insumos para su producción tienen incorporada energía de origen fósil. Las emisiones de carbono provenientes de esos procesos intermedios deben ser incorporadas en el análisis de los impactos ambientales relacionados con la producción de los biocombustibles, de forma de proveer una evaluación correcta de los balances netos de carbono. Deben tenerse en cuenta a su vez otros impactos provenientes de la producción de biocombustibles no relacionados con el medio ambiente pero de suma importancia como ser la erosión del suelo, la exposición a pesticidas, la creciente deforestación y la pérdida de biodiversidad debido a los cambios en el uso del suelo. Un enfoque para estimar el daño ambiental de una actividad es estimar su huella ecológica, y una forma de caracterizarlo es en términos de la intensidad del consumo o emisión de sustancias contaminantes. Por ejemplo, mayores emisiones de GEI se asocian a una mayor contribución al calentamiento global, y un uso más intenso de agua para la irrigación puede reducir su disponibilidad para otros usos (doméstico, recreación etc.). Por ello, a través de la medición de las emisiones netas o del consumo neto de un recurso, es posible comparar su huella ecológica para productos y procesos que compiten en su uso.

444

El modelo más utilizado en la actualidad para estos cálculos es el modelo de evaluación

de ciclo de vida (LCA)63

. Este modelo agrega los materiales (cantidad de combustible,

electricidad, agua, químicos, contaminantes, etc.) y el flujo de energía incorporado a la producción y/o consumo de un producto básico —commodity— en particular. En el caso de los combustibles, este enfoque mira el cuadro completo de cómo se produce un combustible, desde farming, su recolección, procesamiento y distribución hasta su uso final. Entre los indicadores de ciclo de vida más comúnmente utilizados para medir los impactos ambientales asociados a los biocombustibles se encuentran los siguientes:

Valor neto de energía (VNE): es la energía contenida en un litro de etanol menos la energía fósil utilizada para producir ese litro. La computación del combustible fósil debe incluir toda la cadena productiva (siembra, recolección, procesamiento y distribución). En algunos casos, el VNE es calculado como la relación de energía, es decir, el ratio entre el contenido de energía de los biocombustibles y la energía fósil necesaria para producir el biocombustibles.

NET PETROLEUM OFFSET: se refiere a la reducción en consumo de petróleo que puede conseguirse utilizando biocombustible. Una forma de estimarlo es calculando la cantidad de galones de gasolina reemplazada por un galón de biocombustible. Este indicador puede ser útil para estudiar las implicancias de los biocombustibles en el agotamiento del petróleo, importaciones de petróleo, etc.

Reducción neta de carbono: se refiere a la reducción neta de emisiones de carbono resultante del consumo de una unidad de biocombustible, vis-à.vis los combustibles fósiles.

Como puede observarse, los estudios parecen focalizarse en la intensidad de energía y carbono, ignorando otros impactos ambientales como aquellos relacionados con la salud, la erosión del suelo, la calidad del agua, etc. Estos son impactos importantes de considerar y deberían dedicarse esfuerzos para desarrollar y ampliar el conjunto de indicadores disponibles. En este sentido, Mattson, Cederberg y Blix (2000) esbozaron un método de evaluación ambiental del uso del suelo agrícola que no es tomado en cuenta por la mayoría de los países de América Latina. Estos autores definen objetivos e indicadores ambientales de la calidad del uso del suelo. Concluyen que la erosión del suelo, la materia orgánica de éste, la estructura del suelo, su pH, su estatus en términos de fósforo y potasio, y el impacto sobre la biodiversidad son buenos indicadores de los impactos de largo plazo sobre la fertilidad y biodiversidad asociados al uso del suelo. Sin embargo, se necesita trabajo adicional con el propósito de desarrollar marcos analíticos para evaluar otras dimensiones del impacto ambiental relacionado con la producción y uso de biocombustibles. Una limitación importante del enfoque de ciclo de vida es que este no toma en cuenta los incentivos económicos y de política que enfrentan los productores. De hecho, los cambios en precios deberían inducir a la sustitución de insumos o a cambios en el comportamiento de manera de eliminar los beneficios asociados a la producción de biocombustibles. Por ejemplo, precios más altos del gas natural en ausencia de regulaciones de carbono podrían inducir a un cambio hacia el uso de carbón en la producción de fertilizantes o en

63

La presentación del enfoque de Ciclo de Vida se basa en Ragajopal y Zilberman (2007).

445

el procesamiento, lo que implicaría mayores emisiones de carbono en el transcurso del ciclo de vida de los biocombustibles. De esta manera, dicho enfoque brinda una imagen estática de las condiciones económicas y tecnológicas en un determinado instante y no permite analizar la dinámica. Es importante ampliar el enfoque básico de ciclo de vida de manera de hacer que los indicadores sean en función de los precios. Una mejor comprensión de cómo las huellas de carbono y energía varían en distintos escenarios económicos resultará en mejores incentivos y mejores políticas en general. Las dificultades para la incorporación de incentivos económicos al enfoque de ciclo de vida limita el uso de esta herramienta analítica en la investigación de la hipótesis sobre la competencia ―alimentos-combustibles-preservación forestal‖. Las decisiones sobre la asignación de la tierra por parte de los agricultores toman en cuenta los retornos económicos relacionados con los distintos usos de suelo -COMPETING. Por ejemplo, cuando se trata de decidir cuánta superficie asignar a cultivos de subsistencia o a la producción de caña de azúcar (o cualquier otro uso del suelo), los agricultores observan los precios de los insumos y productos y luego asignan áreas o porciones de tierra de manera tal de maximizar los beneficios esperados. Dado que el enfoque de ciclo de vida no incorpora los efectos de los precios sobre los patrones de sustitución en el uso del suelo, no puede abordar la competencia ―alimentos-combustibles-preservación forestal‖ de manera correcta. Adicionalmente, estos modelos no pueden evaluar el impacto agregado de los biocombustibles. De hecho, desde el punto de vista de los hacedores de política, es importante entender cómo afectará la expansión de los biocombustibles los precios de la energía y de los alimentos, la adopción de tecnologías, las condiciones del mercado laboral, la distribución del ingreso y otros factores socioeconómicos. El desarrollo de herramientas de evaluación que incluyan esto requiere de técnicas de modelización económica que escapan a la competencia de los métodos del enfoque de ciclo de vida. La literatura sobre el impacto económico agregado de los biocombustibles puede ser dividido en dos capítulos: modelos sectoriales y modelos de equilibrio general. El enfoque sectorial consiste básicamente en desarrollar modelos de uso del suelo de manera tal de evaluar la respuesta del sector agrícola a las políticas gubernamentales o a las futuras condiciones del mercado agrícola. Los modelos sectoriales son una herramienta analítica útil para abordar la hipótesis de competencia ―alimentos-combustibles-preservación forestal‖ ya que enfatizan los patrones de sustitución entre usos del suelo que compiten y los determinantes económicos de asignación de la tierra y de la oferta de alimentos. En particular, los modelos sectoriales han sido utilizados para analizar el impacto de la demanda de biocombustible sobre el precio global de los alimentos (por ejemplo, Walsh (2003), OECD (1996)). Mientras los modelos sectoriales se focalizan en las actividades agrícolas, los modelos de equilibrio general se ocupan de todos los mecanismos de retroalimentación entre los biocombustibles y otros mercados. Al modelizar las interacciones entre los diferentes sectores económicos, estos modelos pueden dar cuenta del impacto en la economía de la expansión de los biocombustibles. En este sentido, estos modelos pueden analizar cómo los biocombustibles pueden afectar no sólo a los agricultores, sino también al bienestar de los consumidores, al balance comercial y otros agregados económicos relevantes. Estos modelos de equilibrio general han sido aplicados en el análisis de diversos escenarios de política, como el del impacto de los mandatos de biocombustible y el logro de objetivos de

446

reducción de carbono en la economía nacional (ver, por ejemplo, Dixon, Osborne y Rimmer (2007)). La literatura empírica sobre los impactos económicos agregados de los biocombustibles se centran principalmente en los países desarrollados. De hecho, los modelos sectoriales y los de equilibrio general se bajan en supuestos que no toman en cuenta las especificidades de los países en desarrollo, donde tanto la oferta de biocombustibles como la demanda de productos básicos —commodities— agrícolas y de energía son claramente diferentes a los correspondientes a los países desarrollados. Dado que dichos modelos brindan respaldo técnico a las negociaciones internacionales sobre la sostenibilidad de los biocombustibles, los países de América Latina deberían desarrollar sus propios modelos analíticos de uso del suelo, pudiendo así detallar la dinámica regional de las actividades agrícolas de manera más adecuada. En la siguiente sección, se revisa la literatura empírica sobre los impactos ambientales y económicos de la expansión de la producción del etanol en Brasil.

3. El caso concreto

Los biocombustibles presentan una gran oportunidad para Brasil, dada su ventaja competitiva en la producción de etanol. Con una producción que alcanzó los 17,4 millones de litros en 2006, se convirtió en el segundo productor más importante del mundo de etanol. Entre 2000 y 2007, la producción se incrementó en un promedio anual de 11,4%. El consumo interno se fue incrementando de manera continua desde el lanzamiento de los vehículos híbridos. Hoy representan más del 80% de las ventas de los nuevos vehículos livianos. Se estima que el consumo doméstico podría alcanzar los 35 millones de litros en 2015 y 50 en 2050. Las futuras exportaciones dependen del grado de apertura que los principales mercados consumidores tendrán, pero se estima que se podrían exportar anualmente alrededor de 20 millones de litros en el año 2020. Los análisis de ciclo de vida del etanol proveniente de la caña de azúcar muestran mejoras ambientales significativas. Por ejemplo, se ha estimado que el ratio entre energía obtenida por energía empleada (balance energético) de la producción de bioetanol en base a caña de azúcar en Brasil se ubica en el rango 8,3-10,2 y también que se evitan 1,7 toneladas de CO2 equivalente por cada metro cúbico de etanol hidratado que reemplaza a la gasolina. El gobierno brasileño y el sector privado han estado muy atentos al debate ―alimentos-biocombustibles-preservación forestal‖. En términos generales, se observa que la agenda sobre regulación del uso del suelo ha sido bastante influenciada por la presión externa. Tanto las medidas de políticas gubernamentales como la pro-actividad del sector privado responderían a un esfuerzo por evitar las barreras al comercio. Entre las medidas de política, pueden citarse la zonificación económico-ecológica de la Región del Norte, que virtualmente prohíbe la producción de caña de azúcar en toda la selva amazónica. La asociación de productores UNICA anunció la eliminación gradual de la recolección manual de caña de azúcar que involucra prácticas de quema. Debe señalarse también que los modelos de uso del suelo desarrollados específicamente para el territorio brasileño no muestran evidencia en sustento del debate ―alimentos-

447

biocombustibles-preservación forestal‖. En términos generales, muestran que la expansión de la caña de azúcar se produce a expensas de los pastizales en lugar de las tierras de cultivo y las tierras forestales.64 Existen en Brasil 335 plantas de producción de bioetanol, y la gran mayoría de ellas pueden producir azúcar o etanol utilizando la caña de azúcar como materia prima. Actualmente, la caña de azúcar es casi igualmente utilizada para la producción de azúcar como para el etanol. En 2006, 6, 45 millones de hectáreas fueron cultivadas y cerca de 3 millones de ha se dedicaron a la producción de etanol. La mayoría de la producción de caña de azúcar proviene de la región Centro-Sur (87% en 2007), de lo cual el 60% proviene del estado de San Pablo. La dimensión económica de la sostenibilidad de la caña de azúcar en Brasil no constituye un asunto controversial. Es internacionalmente reconocido el hecho de que Brasil produce etanol a bajos costos y su viabilidad no depende de subsidios. El Cuadro 1 compara la productividad de los biocombustibles y los costos de producción en Brasil, Estados Unidos y la Unión Europea.

Cuadro 1: Biocombustibles: Panorama general en Brasil, los Estados Unidos y la Unión Europea

Brasil Estados Unidos Unión Europea

2006/07 2005/06 2005

Etanol Etanol Etanol Biodiesel

Plantas en operación 335 97 32 120

Materia prima Caña de azúcar

maíz Cereal,

remolacha azucarera, etc.

Aceite de colza, girasol,

palma y soja, etc.

Areas de cultivo (millones de has)

6.4 31.6 Cereales: 51.5

Remolacha azucarera: 2.2

6

Producción de materia prima (millones tons)

426 267 Cereals: 253

Sugar beet: 116 19.7

% de mat. prima dedicada a los combustibles

48% 20% Cereales: 1.6%

Remolacha azucarera:0.6%

colza: 40%

Producción de biocombustibles (millones litros)

17,411 18,547 902 4,458

Productividad (ltrs/ha)

6,800 3,000 Cereales: 3,125

Remolacha azucarera:7,250

Colza :1,999 Girasol: 833

Nota: los costos de producción de Brasil y EEUU datan de 2005; 2004 para Europa. Los datos de EEUU y Brasil para etanol son para el 2006. Fuente: Jank et al. (2007).

64

Un informe del FBDS (2007) estima que aproximadamente 30 millones de hectáreas de un total de 220 actualmente dedicadas a pasturas podrían ser convertidas en áreas de caña de azúcar con leve impacto sobre la producción de carne, dados los avances tecnológicos. Un reciente modelo de uso del suelo desarrollado por IPEA (2009) ofrece resultados que van en la misma dirección. Según este reporte, la expansión de cultivos para materias primas para biocombustibles tendría lugar en detrimento de las tierras para pasturas y, en menor escala, de las áreas productoras de granos.

448

A pesar del consenso respecto a su viabilidad económica, la producción de etanol brasileño ha sido criticada por sus potenciales impactos ambientales y sociales. Así como los mencionados balances netos de carbono positivos, existen otros aspectos en relación a la producción de etanol que fueron identificados como relevantes para una evaluación de su sostenibilidad, entre ellos: a) cambios directos e indirectos en el uso del suelo; b) beneficios socio-económicos generados por la producción de etanol; c) potenciales impactos sobre la disponibilidad y calidad del agua; d) impacto del uso de fertilizantes y agroquímicos en la producción de biomasa; e) impactos en el suelo; y f) pérdida de biodiversidad. Desde la perspectiva política, el gobierno brasileño y el sector privado han estado atentos al debate sobre la competencia ―alimentos-combustibles-recursos forestales‖. En términos generales, se observa que la agenda sobre el uso de la tierra se encuentra influenciada por la presión externa. Tanto las medidas de política económica como la proactividad del sector privado pueden atribuirse en parte al esfuerzo por evitar las barreras al comercio. Entre las iniciativas de política, puede citarse la zonificación económica-ecológica reciente de la Región Norte, que prácticamente prohíbe la producción de caña de azúcar en la totalidad de la selva amazónica. Los productores asociados a UNICA anunciaron la eliminación gradual de la recolección manual de la caña de azúcar, que implica prácticas de tala y quema. Adicionalmente, el gobierno y los productores de etanol están participando de negociaciones bilaterales y multilaterales para garantizar el acceso a los mercados internacionales. Estas discusiones involucran la definición de objetivos y el establecimiento de criterios de sostenibilidad mínima de los biocombustibles, como lo ilustra la iniciativa bilateral llevada a cabo por importadores de etanol suecos (la empresa privada SEKAB) y los productores brasileños. Existen muchos esfuerzos dedicados al diseño e implementación de un programa de certificación de etanol. El Instituto Nacional de Metrología, a través del Programa de Certificación de Biocombustibles se encuentra debatiendo activamente en el marco de foros con representantes del gobierno y del sector privado.. De acuerdo con las premisas del Programa, la certificación no sería obligatoria y los criterios estarían en línea con estrategias que apuntan a fomentar las exportaciones de biocombustibles y a reducir las barreras no-técnicas al comercio. Actualmente una primera versión se encuentra bajo consulta pública. De acuerdo con la propuesta, un productor de etanol es elegible para su certificación si cumple con las siguientes condiciones ambientales: (i) que la producción de caña de azúcar se realice en conformidad con los requerimientos de zonificación agro-ecológica; (ii) emisión de licencias ambientales; (iii) adopción de medidas de reciclado de agua; (iv) inversión en generación conjunta (biomasa residual de caña de azúcar); y (v) manejo ambiental de residuos (incluyendo recolección mecánica). 3.1. Análisis de sostenibilidad del etanol en Brasil: evidencia empírica del argumento de la competencia “alimentos-biocombustibles-preservación forestal” El análisis de ciclo de vida del etanol de caña de azúcar indica mejoras ambientales sustantivas. Estudios estiman que el ratio neto energía por tonelada de caña de azúcar se ubica entre 8.3 y 10.2. Las reducciones netas de carbono como consecuencia de la sustitución de la gasolina por etanol se calcula en 2.6 toneladas de CO2 equiv/m3 etanol anhídrido y 1.7 toneladas de CO2 equiv/m3 de etanol hídrico. La evidencia empírica sobre los cambios en el uso del suelo en Brasil no brinda apoyo al argumento de la competencia ―alimentos-biocombustibles-preservación forestal‖. En 2006,

449

el área ocupada por caña de azúcar se estimaba en 6,2 millones de hectáreas. En términos de distribución geográfica, la producción está concentrada en la Región Sudeste (el 68%). El Estado de San Pablo concentró el 60% de la producción en ese año. La región Noreste es un área tradicionalmente productora de caña de azúcar desde la época colonial, pero su importancia fue reduciéndose a través de los años y hoy su participación en la producción nacional no llega al 14%. Esta decadencia se acentuó en los últimos años debido a las inadecuadas condiciones topográficas, que previenen la introducción de la recolección mecánica en la región. Casi el 10% de la producción nacional tuvo lugar en la región Centro-Oeste, uno de los principales ejes de la expansión de la caña de azúcar en Brasil. La dinámica de dicha expansión en esta región generó preocupación, dado el riesgo potencial de impactos ambientales en el bioma de ―el cerrado‖. La participación de la región Sur es de alrededor de 7.8% de la producción nacional, básicamente concentrada en el Estado de Paraná (el 95% de la producción regional). Finalmente, la producción de la caña de azúcar en la región Norte, donde se localiza la selva amazónica, es casi insignificante, representando sólo el 0.3% de la producción nacional. Considerando el período 1996-2006, se observa que la producción de caña de azúcar en la región Norte-Noreste presentó una disminución del 5%, mientras la producción creció un 87% en el área que comprende el Centro-Oeste, Sudeste y la región Sur. Varios estudios muestran que no existe evidencia que las áreas deforestadas fueron utilizadas para incrementar el cultivo de la caña de azúcar (Cuadro 2). El Cuadro 2 muestra los cambios en el uso de la tierra en los seis estados productores más importantes de la región Centro-Sur. Durante el período, casi el 90% de la expansión del área de caña de azúcar se concentra en cuatro estados (San Pablo, Minas Gerais, Paraná y Goiás).

Cuadro 2 Cambios en el uso del suelo en los seis principales estados productores de la región

Centro-Sur 1996-2006

Estado Δ Caña de

azúcar Δ Soja Δ Pastura Δ Selva

São Paulo 792 93 -468 372

Minas Gerais 184 538 -4794 1428

Paraná 133 153 -942 378

Goiás 120 1611 -3880 1393

Mato Grosso do Sul 71 811 -3389 -927

Mato Grosso 68 1607 1357 -3785

Fuente: Walter, A., P. Dolzan, O. Quilodran, J. Garcia, C. Silva, F. Piacente, A. Segerstedt (2008). ―A Sustainability Analysis of the Brazilian Ethanol‖. Campinas, UNICAMP.

Estos datos indican que el impacto ambiental de la expansión de la caña de azúcar en relación al cambio directo en el uso del suelo ha sido insignificante. El crecimiento de las áreas de caña de azúcar tuvo lugar principalmente en áreas previamente utilizadas para pasturas. Sin embargo, desde un punto de vista prospectivo, las regulaciones del uso del suelo en la región del Cerrado (Goiás, Mato Grosso y Mato Grosso do Sul) deberían ser reforzadas. El bioma del Cerrado es uno de los principales ejes de expansión de la caña de azúcar, lo que podría implicar un incremento de la deforestación y pérdida de biodiversidad en el futuro.

450

Asimismo, surgieron preocupaciones respecto de los impactos indirectos de la expansión de la caña de azúcar. Estas están basadas en la premisa de que las áreas de caña de azúcar podrían inducir al desplazamiento de actividades hacia otras áreas, causando deforestación en otras partes. Entre dichas preocupaciones se destaca la relacionada con el posible desplazamiento de actividades como el pastoreo o la producción de soja, que podrían trasladarse hacia la región del Amazonas y conducir a un incremento de la presión de deforestación. Algunos estudios65 intentan utilizar modelos económicos específicos de uso del suelo para Brasil, con el objetivo de evaluar el impacto de la expansión del etanol. Dichos modelos adoptan un enfoque sectorial, enfatizando los patrones de sustitución entre usos del suelo y determinantes económicos de la asignación de la tierra y la oferta de alimentos. Estos esfuerzos de modelización ofrecen la posibilidad de representar a nivel regional la dinámica de los sectores agrícolas brasileños, captando las relaciones causa-efecto que no se captan en los modelos internacionales y nacionales y así aportando y llenando un vacío en la literatura sobre modelización de usos del suelo para países en desarrollo. Nassar et al. (2009) se centra en el impacto en términos de cambios en el uso del suelo y emisiones de gases de efecto invernadero originados en los incrementos en la producción de etanol en Brasil con el objetivo de atender los requerimientos adicionales de importación de Estados Unidos, de acuerdo con los objetivos establecidos por el programa de Combustibles Renovables. Los autores utilizan un modelo específico para Brasil (BLUM —siglas en inglés para Modelo Brasileño de Uso de la Tierra—), que proyecta los cambios en el uso del suelo de seis regiones brasileñas. Se desagrega la asignación de la tierra en ocho tipos de uso: soja, maíz, algodón, arroz, frijoles secos, caña de azúcar, pastura y selva. Esta desagregación regional y el enfoque dinámico permiten no sólo la evaluación de patrones de sustitución entre tipos de uso, sino también el desplazamiento de actividades hacia otras áreas. En este sentido, el modelo captura impactos tanto en términos directos como indirectos de los cambios en el uso de la tierra. Los autores consideran cambios en el uso del suelo de manera de responder a una demanda adicional de 2.5 mil millones de galones de etanol. Considerando los cambios directos e indirectos en el uso del suelo en Brasil, los resultados de desplazamientos son los siguientes: 75% de las tierras de pastura, 5% de la selva tropical y 20% de la savana y los matorrales. La reducción estimada de emisiones de GEI del etanol proveniente de la caña de azúcar comparada con la gasolina, es superior que los resultados presentados por el Análisis del US EPA Draft Regulatory Impact Analysis: mientras estos últimos estiman una reducción del 26% en 30 años, Nassar et al (2009) proyecta una reducción del 60% en el mismo horizonte temporal. El argumento de los autores es que la diferencia se debe a que el modelo del US EPA calcula la asignación de la tierra para Brasil en conjunto. Féres et al. (2009) investiga más en detalle la hipótesis de la competencia ―alimentos-combustibles-preservación forestal‖. Los autores especifican y estiman un modelo

65

Féres, J., J. Speranza, P. Viana, T. Barcellos and Y. Braga (2009). ―Produção de Etanol e seus Impactos sobre o Uso da Terra no Brasil‖. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Nassar. A., L. Harfuch, M. Moreira, L. Bachion and L. Antoniazzi (2009). ―Impacts on Land Use and GHG Emissions from a Shock on Brazilian Sugarcane Ethanol Exports to the United States Using the Bazilian Land Use Model (BLUM)‖. Institute for International Trade Negotiations (ICONE).

451

econométrico de uso de suelo, de acuerdo a cinco tipos de uso: caña de azúcar, cultivos de subsistencia, otros cultivos, pastura y recursos forestales. Los ejercicios de simulación tuvieron como objetivo evaluar cómo la asignación de la tierra respondería a los futuros precios agrícolas. Se construyeron escenarios futuros para el año 2035. Se trata de un modelo estático, lo que restringe la evaluación del impacto de la expansión de la caña de azúcar en términos de cambios directos en el uso del suelo. Dependiendo de los escenarios, los incrementos en las áreas de cultivo de caña de azúcar van entre 17.8 y 19 millones de hectáreas. El Cuadro 3 ilustra los principales resultados en términos de cambios en el uso de la tierra. Antes de comentar los resultados, debe mencionarse que Féres et al (2009) adopta un modelo estático, que restringe la evaluación del impacto de la expansión de la caña de azúcar en términos de cambios directos en el uso de la tierra. Teniendo en cuenta esto, cabe mencionar algunos hallazgos. Primero, los resultados no brindan evidencia de un potencial trade-off entre alimentos y combustible: el modelo no predice la conversión de los cultivos de subsistencia en plantaciones de caña de azúcar en cualquier región. En segundo lugar, la expansión de la producción de caña de azúcar en la región Norte, donde está localizada la selva del Amazonas, no es significativa. Además, los patrones de conversión indican que esta expansión no ocurrirá en detrimento de la selva amazónica. Finalmente, los resultados muestran que la expansión de la caña de azúcar podría implicar una deforestación significativa en otras regiones de Brasil, en particular en el Sudeste, Noreste y el área Centro-Oeste. En dichas regiones se localizan importantes biomas como la selva atlántica y el Cerrado. Ello sugiere que se deberían aplicar y monitorear muy de cerca medidas de planificación del uso del suelo como la zonificación ecológica económica así como requisitos legales de reserva con el objeto de contener la presión de deforestación sobre dichas áreas.

Cuadro 3 Cambios en el uso del suelo en las Regiones de Brasil de acuerdo al tipo de uso –

escenarios de precios agrícolas para 2035

Cultivos de subsistencia

(1,000 hectáreas)

Otros cultivos (1,000

hectáreas)

Caña de azúcar (1,000 hectáreas)

Pasturas (1,000

hectáreas)

Selva (1,000

hectáreas)

Norte 0,15%

(0,35 x 104

ha)

-20,65% (-0,17 x 10

6 ha)

959,77% (0,05 x 10

6 ha)

-0,0093% (-0,21 x 10

4 ha)

0,38% (0,11 x 10

6

ha)

Noreste 0,34%

(1,95 x 104

ha)

-24,99% (-2,19 x 10

6 ha)

803,89% (8,07 x 10

6 ha)

-0,0035% (-0,11 x 10

4 ha)

-20,75% (-5,89 x 10

6

ha)

Sudeste 0,49%

(1,42 x 104

ha)

-9,55% (-0,84 x 10

6 ha)

331,75% (8,53 x 10

6 ha)

-0,0023% (-0,09 x 10

4 ha)

-66,86% (-7,70 x 10

6

ha)

Sur 0,11%

(0,66 x 104

ha)

-3,62% (-0,26 x 10

6 ha)

198,96% (0,69 x 10

6 ha)

-0,0022% (-0,05 x 10

4 ha)

-5,56% (-0,44 x 10

6

ha)

Centro-Oeste 0,60%

(1,41 x 104

ha)

-12,23% (-0,63 x 10

6 ha)

614,77% (1,78 x 10

6 ha)

-0,00018% (-0,01 x 10

4 ha)

-3,46% (-1,17 x 10

6

ha)

Fuente: Féres et al.(2009).

452

Más allá de la importancia de estos modelos, quedan aún algunos vacíos que deberían ser incorporados en futuras investigaciones, como por ejemplo la necesidad de que estos estudios incorporen los determinantes en la adopción de tecnologías, como en el caso de los biocombustibles de segunda generación, o tomar en cuenta las heterogeneidades existentes —por ejemplo, entre los distintos productores, pequeños y grandes—.

4. Lecciones y recomendaciones de política

Brasil y otros países latinoamericanos tienen un fuerte potencial para la producción de biocombustibles. Se espera que la demanda crezca a tasas altas, mientras un número importante y creciente de países adoptan objetivos respecto al uso de biocombustibles. Sin embargo, su producción ha enfrentado críticas respecto de sus impactos ambientales y sociales. A pesar de los beneficios en términos de reducción de valor neto de energía y de emisiones de carbono reportados por la literatura científica sobre el etanol proveniente de la caña de azúcar, Brasil enfrentó críticas por la expansión de su cultivo, basadas en la controversia de la competencia ―alimento-combustible-recurso forestal‖. Algunos analistas plantean que dicha expansión podría incrementar la presión hacia la deforestación, especialmente en áreas con alto valor de la biodiversidad como la región del Amazonas y el Cerrado. En segundo lugar, se menciona a menudo que la expansión de los biocombustibles podría tener lugar a expensas de las áreas de cultivos de subsistencia, y de esta manera reducir la oferta de alimentos y llevar a una inflación en los precios de los alimentos. Estos potenciales impactos ambientales negativos podrían impedir el acceso a los mercados internacionales de biocombustibles, con severas consecuencias económicas para el sector de los negocios agrícolas. Los debates sobre el cambio en el uso indirecto de la tierra y la competencia entre biocombustibles, alimentos y preservación forestal, se encuentran en el centro de las negociaciones comerciales internacionales actuales en torno a los biocombustibles en el mundo desarrollado. El gobierno de Brasil y el sector privado están muy atentos al debate sobre la competencia ―alimentos-biocombustibles-preservación forestal‖. La agenda vinculada a la planificación del uso de la tierra se encuentra influenciada por la presión externa al respecto. Tanto las medidas de política del gobierno como las acciones del sector privado pueden atribuirse en parte a un esfuerzo por evitar las barreras al comercio. Entre dichas medidas, puede mencionarse la reciente zonificación económica-ecológica de la Región Norte que prácticamente prohíbe la producción de caña de azúcar en la selva amazónica. Los productores de caña de azúcar han anunciado una eliminación gradual de la recolección manual de la caña de azúcar, que implica prácticas de tala y quema. Adicionalmente, se están realizando importantes esfuerzos para el diseño e implementación de un programa de certificación de etanol. Tanto Brasil como los demás países latinoamericanos deberían invertir en actividades de monitoreo del uso de la tierra, con el objetivo de poder brindar información transparente y consistente a la comunidad internacional. Esta medida es extremadamente importante para garantizar el acceso a los mercados externos. La literatura empírica sobre los impactos agregados económicos de los biocombustibles se centra en los países desarrollados. De hecho, los modelos de uso de la tierra están basados en supuestos que no toman en consideración las especificidades de los países en desarrollo, en los cuales

453

tanto la oferta de biocombustibles como la demanda de energía y productos básicos –commodities– agrícolas difieren ampliamente de las de los países desarrollados. Los países latinoamericanos deberían desarrollar sus propios modelos analíticos de uso de la tierra. El debate técnico sobre el cambio en el uso directo e indirecto de la tierra es un tema central en las negociaciones comerciales internacionales. La mayoría de los modelos discutidos en dichos ámbitos no tienen en cuenta las especificidades de los patrones del uso de la tierra en los países de América Latina. La revisión de la literatura empírica sobre la expansión del etanol y los patrones de uso de la tierra permiten esbozar algunas conclusiones generales. En primer lugar, la evidencia disponible no brinda apoyo al argumento de que la expansión de la caña de azúcar llevaría a una caída en la oferta de alimentos.66 El análisis de recientes tendencias en el cambio en el uso de la tierra indica que la expansión de áreas de cultivo de caña de azúcar no se dio en detrimento de los cultivos de subsistencia. De la misma manera, los modelos de uso de la tierra que consideran escenarios económicos futuros no sugieren que los agricultores pasarían de producir cultivos de supervivencia a producir caña de azúcar. En segundo lugar, la producción de caña de azúcar es actualmente de poca importancia en la región del Amazonas y su expansión estimada no será significativa. De esta manera, la expansión de la caña de azúcar no parece ser una fuente potencial de presión de deforestación del Amazonas. Finalmente, la expansión del área de cultivo de la caña en la región Centro-Sur –que representa el eje principal de expansión– podría inducir a la deforestación. Ello sugiere que las medidas de planificación del uso de la tierra como lo son la zonificación ecológica-económica y los requisitos legal reserve67 deberían ser monitoreados de cerca y puestos en práctica.

66

Esto se muestra en el Cuadro 3, ya que la expansión de la caña de azúcar no reduciría el área de cultivos de subsistencia. 67

Las reservas legales son requisitos obligatorios respecto a las áreas de bosques naturales con los que deben cumplir los establecimientos agropecuarios. Deben representar al menos el 80% de la superficie total de establecimiento en la región amazónica, el 50% en la región de El Cerrado y el 20% en el resto del país.

454

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455



Estudio N° 11 LOS CASOS DE CERTIFICACION DE LA PRODUCCION DE ARROZ Y

LA HORTIFRUTICULTURA EN URUGUAY

Carlos Paolino (coord.), CINVE, Uruguay/Red Mercosur

Bibiana Lanzilotta, CINVE, Uruguay/Red Mercosur

Alicia Failde, CINVE, Uruguay/Red Mercosur

Febrero 2010

Introducción

El objetivo de este informe refiere al análisis del funcionamiento institucional de dos cadenas agroindustriales específicas, y sus resultados en términos de eficiencia ambiental y desarrollo competitivo: i) la cadena arrocera orientada a la exportación y desarrollada por el sector empresarial con apoyo institucional y ii) la producción integrada hortícola y frutícola de hoja caduca para el mercado interno, impulsada inicialmente desde un programa gubernamental. El funcionamiento en Red, en ambos casos, condiciona los niveles de competitividad y sustentabilidad alcanzados, así como las perspectivas futuras de ambos tipos de actividades. Los casos analizados tienen resultados muy diferentes, lo cual los hace particularmente atractivos para la comparación y la derivación de recomendaciones de políticas públicas. El caso del cultivo del arroz en Uruguay, que está entre los cinco primeros productos de exportación del país, es prácticamente único en el mundo, lo cual lo hace muy atractivo para un estudio de caso con foco ambiental. La base de su competitividad histórica es la hegemonía de los sistemas de producción en rotación arroz/pasturas que ha sido evaluado exhaustivamente, y continúa siéndolo, por la investigación nacional aplicada. Los resultados de esta investigación muestran, con claridad, que el sistema de producción de arroz en rotación con pasturas tiene muchas ventajas ambientales con relación al monocultivo o a los sistemas de producción intensivos. Esta particularidad del sistema de

456

producción le confiere una calidad de activo específico que los agentes privados de la cadena, con el apoyo de las instituciones relacionadas, están profundizando a los efectos de su futuro reconocimiento internacional. Recientemente se elaboró un Manual de Buenas Prácticas Agrícolas y se apunta a lograr la certificación con reconocimiento internacional. Estos desarrollos pueden ser reputados como exitosos hasta el momento, tanto desde el punto de vista tecnológico como económico. Sin embargo, los desafíos futuros también son muy grandes y exigen avanzar hacia nuevas fases de investigación y construcción institucional. El segundo caso, en cambio, en la Red para la Producción Integrada de frutas y hortalizas, si bien la institucionalidad especializada que se conformó logró avances técnicos importantes, al demostrar la conveniencia ambiental de estos sistemas de producción vrs la producción convencional, el programa no terminó de consolidarse y debió discontinuarse. La explicación responde a varios factores, entre los cuales se destacan: debilidad relativa del sector privado -sobre todo en la producción hortícola-, inserción exclusiva en el mercado interno y debilidad comercial notoria de los emprendimientos. Se trató básicamente de un programa promovido desde la ―oferta‖ tecnológica y subsidiado por un programa específico impulsado por el gobierno y con apoyo de la cooperación internacional (BID y GTZ). Sin condiciones de demanda genuina y ampliada de estos desarrollos, su duración estuvo condicionada a la continuidad de los subsidios. El estudio tiene tres partes: en las dos primeas se presentan los estudios de caso y en la tercera se realiza una comparación entre ambos. De esta comparación es posible extraer algunas importantes conclusiones para la construcción de políticas públicas. 68

Parte I. Arroz en Uruguay

1. La cadena arrocera: ventajas ambientales relativas e institucionalidad en red

1.1 Aspectos generales del cultivo

Cuando se analizan las características del mercado y la producción mundial de arroz, así como de los países productores Uruguay presenta particularidades propias y poco comunes. En efecto, Uruguay es el 6to exportador mundial – y primero en Latinoamérica - participando con el 3 % del comercio de arroz a nivel internacional. Se produce prácticamente 1:000.000 de toneladas de las cuales se exporta el 95 %; mientras que, a nivel mundial, la mayoría de los productores son a su vez grandes consumidores exportando cantidades residuales de su producción total. En Uruguay se cultiva el arroz bajo riego, con siembra en seco, y no como cultivo continuo sino en rotación con forrajeras, con destino a la producción de carne y lana. En otras palabras el cultivo del arroz tiene su existencia ligada a la fase ganadera en el uso de la

68

El estudio de caso arroz es más extenso porque se dispone bastante más información, producto de la larga historia de investigación en el país, que permitió incluso la estimación de costos/beneficios del trabajo en Red, así como reseñar los pasos futuros que se vienen desarrollando.

457

tierra, ya sea por el propio productor arrocero que realiza las dos actividades, o por el dueño de la tierra en el caso que se realiza el cultivo en régimen de arrendamiento. Este período de pastoreo es una necesidad de manejo para combatir malezas, recuperación de la estructura y fertilidad del suelo y atenuar el impacto ambiental de la actividad. La ―salida‖ del cultivo consiste en un período de descanso, no siembra del cultivo, que implica bien la regeneración espontánea del tapiz sin intervención del productor, o bien instalación de pasturas anuales o permanentes. La instalación de pasturas luego del ciclo arrocero es un aporte relevante para la fase ganadera de la rotación, y normalmente influye beneficiosamente en la siguiente zafra arrocera. Según ilustra la última encuesta nacional disponible, casi el 60% de las tierras del ―arroz de salida‖ fueron sembradas con pasturas plurianuales (Cuadro 1). Sin embargo, el cuadro muestra también que existen diferencias regionales importantes: se registra una menor proporción de ―arroz de salida‖ en la zona Norte-Litoral Oeste del país y esta aumenta en la zona Este. Este fenómeno está asociado a una mayor repetición de arroz sobre rastrojos de arroz en la zona Norte y Centro.

Cuadro 1. Arroz “de salida” y siembra de pasturas según regiones arroceras

Zona de producción Superficie

sembrada

Miles has

Superficie arroz de

“salida”

Superficie de pasturas

sobre rastrojo de salida

Miles has % Miles has %

Total 160.7 93.4 53.1 54.3 58.1

Norte-Litoral Oeste 29.7 10.7 35.9 8.1 75.7

Centro 17.0 7.2 42.1 5.3 74.0

Este 114.0 75.5 66.3 40.9 54.1

Fuente: Encuesta Arrocera, DIEA-MGAP (2009).

Según DIEA-MGAP, en las últimas cinco zafas arroceras, las pasturas implantadas sobre rastrojo han oscilado alrededor de dos tercios de la superficie de ―arroz de salida‖ y el porcentaje de ―arroz de salida‖ ha oscilado en un 60% de lo sembrado. En otras palabras, el sistema de producción de arroz que predomina en nuestro país, sin bien no ha escapado a la tendencia creciente en el uso de fertilizantes y defensivos agrícolas, se diferencia de otras regiones productoras porque el monocultivo prácticamente no existe. A modo de ejemplo, el sistema de producción de arroz en California (USA), no incluye la rotación de cultivos porque no son económicamente viables69 y en Italia -país de Europa de mayor producción de arroz- y en la mayoría de los países de la Unión Europea, el sistema de producción de arroz es el monocultivo70. El Cuadro 2 evidencia precisamente la ―intensidad ―del cultivo de arroz, en el área sembrada. El llamado ―arroz de primer año‖ refiere a la siembra de arroz en campos que no han tenido siembras de arroz en la zafra anterior y si, diferentes tipos de pasturas (artificiales, forrajeras anuales). Esta situación representa casi el 57% de la superficie

69

Mutters y Wckhert, 2000.

70 Ferrero y Nguyen, 2008.

458

sembrada con arroz, aunque se registran diferencias regionales importantes. El arroz de segundo año (es decir sobre rastrojos de arroz) representa el 32% del área y los esquemas más intensivos de producción de arroz, de 3 o más años representan el 11% de la superficie sembrada.

459

Cuadro 2. Intensidad del cultivo de arroz por regiones arroceras

Tipo de Chacra Total Norte-LitoralOeste

Centro Este

Miles has

% Miles has

% Miles has

% Miles has

%

Total 160.7 100.0 29.6 100.0 17.0 100.0 114.0 100.0

Arroz primer año 91.5 56.9 7.8 26.1 8.1 47.4 75.7 66.4

Arroz seg. año 51.4 32.0 14.4 48.6 7.0 41.0 30.0 26.3

Arroz tres o+ años 17.8 11.1 7.6 25.3 2.0 11.6 8.3 7.3

Fuente: Encuesta Arrocera, DIEA-MGAP, 2009.

Por lo tanto, las características peculiares del sistema de producción de arroz uruguayo acercan las posibilidades de alcanzar una diferenciación desde el punto de vista de su sustentabilidad ambiental. ¿Qué relación tiene ello con el impacto ambiental y con la eficiencia en el uso de los recursos en al caso de la producción? A continuación se presentan algunos indicadores.

1.2 El sistema de producción y las ventajas ambientales relativas

En la década de los 70, técnicos de la Estación Experimental del Este, dependiente del CIAAB recomendaron a los productores de la zona Este del país, una secuencia del uso del suelo utilizando 2 años con la producción de arroz seguidos por 4 años de producción pecuaria con la introducción de pasturas. Este modelo fue validado en el campo Experimental del CIAAB de Paso de la Laguna en el Este del país durante 17 años71, e incluía en la segunda etapa la siembra de una mezcla de especies forrajeras, integradas por gramíneas y leguminosas. Este modelo resultó sumamente exitoso, pero como todo cambio también se generaron mayores problemas derivados de la mayor frecuencia del cultivo, comenzándose a registrar una mayor presencia relativa de enfermedades en tallos y de malezas (capín y arroz rojo fundamentalmente). A partir de allí se definió una segunda etapa en la investigación nacional en los sistemas de producción arroz-pasturas con un protagonismo muy fuerte de la Asociación de Cultivadores de Arroz del Uruguay (ACA). Estos productores, en forma conjunta con los investigadores del INIA definieron una línea muy extensa y permanente de trabajo con resultados en muy diversas áreas vinculadas al desarrollo de este sistema de producción integrado. Los ensayos de evaluación fueron realizados en campos experimentales y también en campos de productores. En este escenario de desarrollo de innovaciones en los sistemas mixtos de producción arroz-pasturas se lograron resultados muy relevantes que han sido transferidos al sector productor, tanto en la producción de bovinos de carne72, en pasturas73, como en ovinos74.

71

Mendez, R. 1993. 72

Rovira, P.J., Bonilla O. 2009. 73

Bermúdez y Ayala: 2009. 74

Bermúdez, Bonilla y Rovira:2009; Montossi et al, 2009.

460

La investigación demuestra, que los sistemas de producción mixtos arroz ganadería, permiten avanzar hacia un manejo integrado del cultivo. El "Manejo integrado del Cultivo" engloba todas las actividades que pueden realizar un productor, para obtener un cultivo saludable con un rendimiento económicamente rentable. Incluye desde la preparación de la tierra, el manejo de la fertilización, la utilización en tiempo y forma del riego, el planteo de las rotaciones arroz/pasturas etc., de manera de reducir con estos recursos los efectos que puedan causar las plagas en el cultivo, utilizando en última instancia el plaguicida de una manera compatible y en dosis mínimas necesaria, para obtener el objetivo planteado75. Existe una cantidad importante de trabajos sobre los temas de preservación de los recursos naturales y de eficiencia ambiental de la producción de arroz según este sistema. Algunos resultados relativos a enfermedades, malezas y uso de agroquímicos en el cultivo se reseñan brevemente a continuación y en líneas generales los resultados son alentadores. En relación a la ―enfermedad del tallo‖ los resultados muestran que los sistemas de rotación más intensivos –mas años de arroz sobre la misma superficie- están relacionados con mayor presencia de la enfermedad76. Este es un resultado auspicioso porque la mayoría de la superficie plantada, casi 90%, es arroz de primer o segundo año.

Cuadro 3. Número de esclerosios por gramo de suelo según tipo de rotación

(valores promedio)

Zafra Arroz “intensivo”

(3 o mas años) Arroz no intensivo (2 años )

1999/00 7.1 2.6

2000/01 7.2 3.2

2001/02 7.3 4.2

2002/03 7.0 2.0

Fuente: Beldarrain y Avila (2009).

En cuanto a presencia de malezas, los resultados de la investigación indican que con manejo integrado del sistema es posible reducir y mantener bajo control la proliferación de malezas. En el cuadro, se visualiza la mayor importancia de la existencia de malezas en situaciones en donde no existe pastoreo, siendo que el pastoreo de los sistemas mixtos tiende a garantizar un mayor control.

75

Deambrosis, 2009. 76

Balderrain y Avila, 2009.

461

Cuadro 4. Efecto del pastoreo en la producción de semillas de capín

(Nº semillas/m2)

Semillas Con pastoreo Sin pastoreo

llenas 14.050 26.145

viables 5.800 13.187

vacías 3.500 3.584

Fuente: Saldain (2009).

Respecto al uso de agroquímicos, INIA y LATU ejecutaron un estudio en profundidad en dos zafras: 1993/94 y 1994/95. Estos estudios procuraron cubrir un amplio espectro de situaciones de uso de chacras en los departamentos de Tacuarembó, Treinta Tres, Cerro largo y Rocha. El estudio incluyó chacras de producción de arroz que retornaban de un período de praderas (4 años de pasturas artificiales), retornos de pasturas naturales, y situaciones con 2 – 3 y hasta 4 años consecutivos de arroz. Se extrajeron muestras de aguas de ríos, cañadas, arroyos y canales de drenaje, y las de suelos y granos de las propias chacras de producción. En general en los monitoreos realizados en el transcurso de estas dos zafras agrícolas, no se han encontrado residuos en los suelos utilizados, en corrientes de agua ubicadas en las cuencas respectivas, ni en los productos finales. En los casos que se detectaron niveles de residuos de algunos plaguicidas en períodos inmediatos a su aplicación, se pudo comprobar su disminución o desaparición en extracciones sucesivas. Mas recientemente, se retomaron estudios de monitoreo ambiental a nivel de grano, suelo y agua (UdelaR, MGAP, LATU, ACA, GMA), que se comenzaron a ejecutar en la zafra 2006/07. Los resultados obtenidos también brindan información auspiciosa, en general, relativa a la compatibilidad ambiental del sistema productivo, aunque también ofrecen resultados que obligan a ser más cautelosos que en el pasado sobre los eventuales riesgos ambientales en las prácticas más intensivas de producción77. La metodología empleada se basó nuevamente en muestreos en diferentes sistemas de producción y en diferentes zonas del país. La evidencia indica que en las prácticas habituales de la producción en rotación arroz/pasturas, el uso de agroquímicos se realiza en la etapa del cultivo y se reduce notoriamente en la fase forrajera de la rotación. Por lo tanto, el uso de agroquímicos desciende en los esquemas de rotación arroz/ganadería. Los principales resultados de este monitoreo más reciente se presentan en el cuadro que sigue.

77

Roel, Lanfranco, García, 2008.

462

Cuadro 5. Resultados del monitoreo sobre uso de agroquímicos

Evaluación agroquímicos en:

Resultados

Grano En grano blanco no se encontraron residuos

Agua Tanto en riego como en la fuente se detectaron algunos residuos de cadmio y fósforo. Cadmio se encontraron algunos residuos dentro y fuera de la cuenca arrocera por lo que se requieren más estudios. En algunas mediciones se detectaron niveles de Fósforo por encima de niveles críticos asociados a sistemas intensivos de producción.

Suelos Muestreos pre y post cultivos. A mayor intensidad mayor incidencia de residuos

Fuente: elaborado con base en Hill, M y Clérice, (2008).

Se cuenta además con una evaluación a nivel de una cuenca hidrográfica específica: cuenca del arroyo Tala (litoral oeste del departamento de Salto y el litoral norte del Uruguay), en donde el arroz constituye el principal cultivo78. Se utilizó un Índice de Riesgo Ambiental79, el cual considera: características del ambiente receptor (suelo, aire, agua y sedimento), efectos en la salud humana y el ambiente (persistencia en el ambiente, capacidad de acumularse, toxicidad), dosis y frecuencia de las aplicaciones y cómo se distribuyen estos componentes en el ambiente. El cálculo del índice de riesgo ambiental (IRA) tipifica los resultados en tres categorías: bajo, moderado y alto. Los compuestos evaluados presentan un riesgo moderado, con la excepción de un producto para agua superficial (Clomazone); en cuanto al procesamiento de la materia orgánica, la carga de nutrientes y las concentraciones de Nitrógeno están dentro de los límites de las normas vigentes (decreto 253/79), mientras que los niveles de Fósforo mostraron mayor variabilidad espacial y temporal. Sin embargo, ambos nutrientes presentan un marcado descenso próximo a al desembocadura, con valores incluso menores que los registrados en las nacientes, indicando una buena capacidad de asimilación de los aportes recibidos desde el área de drenaje. Si bien se detecta una reducción en la calidad del agua entre naciente y desembocadura (de muy buena a buena) debe notarse en primer lugar que la calidad se mantiene dentro de lo aceptable para su uso actual (riego) y en segundo lugar, que una vez finalizado el ciclo agrícola se obserba una rápida recuperación retornando a ala categoría de ―muy buena‖.80

78

Eguren, et al., 2008. 79

Finizio ,1999ª; Finizio et al, 2001. 80

Eguren, García y Rivas, 2008.

463

1.3 Indicadores de Eficiencia

La investigación confirma que estos sistemas mixtos arroz/ganadería, evaluados durante 10 años, presentan ciertas ventajas por sobre otras alternativas de arroz más intensivo como en los países competidores más importantes.

Cuadro 6. Las ventajas del sistema mixto con relación a sistemas especializados

Ventaja relativa sistemas mixtos de arroz/ganadería, vrs

arroz

Concepto Indicador

Económico Las actividades agrícolas son más riesgosas que las ganaderas. El análisis indica que existió un efecto ―compensatorio‖ o buffer en los sistemas mixtos arroz/ganadería y por lo tanto una menor exposición al riesgo.

Menor variabilidad del margen bruto en sistemas mixtos arroz/ganadería.

Producción animal (bovina y ovina)

La viabilidad de la producción ganadera (vacuna y ovina) en los sistemas mixtos arroz/ganadería, esta probada y tiene menores costos.

Se trata de soluciones validadas técnicamente y de muy bajo costo vrs otras alternativas.

Control de malezas Impacto positivo de las rotaciones en el control de las malezas como arroz rojo.

Solución evaluada técnicamente y de alto impacto agronómico y económico.

Recuperación de suelos Recuperación de la productividad de los suelos, deteriorados por un uso diferente en la etapa previa.

Se estima que con la rotación arroz/pasturas se logran niveles superiores de rendimientos del 25% con relación a suelos deteriorados.

Fuente: En base a: Lanfranco, Rovira y Bonilla, Deambrosis y Bonilla, compilados en INIA (2009).

2. La conformación de la Red y el impacto económico de las innovaciones

Como fuera mencionado, la investigación nacional aplicada en el país tiene una larga historia. Esta investigación siempre fue realizada en coordinación con las demandas del sector productivo buscando preservar y aumentar los niveles de productividad, competitividad y sustentabilidad ambiental. El CIAAB y después su sustituto el INIA, en coordinación estrecha con la Asociación de Cultivadores de Arroz han tenido un papel fundamental en esta evolución productiva y tecnológica. Las investigaciones realizadas, orientadas a lograr mayores niveles de productividad con sostenibilidad ambiental, han sido la clave. Esta ―Red corta‖ INIA/ACA fue la responsable más directa de estos resultados, con el apoyo más puntual del LATU, la Facultad de Agronomía y otros actores institucionales.

464

En cuanto al impacto económico de estas investigaciones, en el siguiente cuadro se presenta la evolución de la adopción de diferentes tecnologías arroceras, como porcentaje del área sembrada de arroz.

Cuadro 7. La adopción de innovaciones en el cultivo de Arroz

(% áreas sembrada de arroz) Año Siembra

oportuna Riego temprano

Reducción laboreo

Malezas control

Fertilización. Nitrogenada.

1992/1993 59 52 7 55 2 1993/1994 66 58 12 62 4 1994/1995 71 62 16 68 5 1995/1996 72 64 17 70 6 1996/1997 75 68 18 72 8 1997/1998 77 69 20 75 8 1998/1999 78 72 26 77 9 1999/2000 79 73 28 76 9 2000/2001 80 75 36 79 10 2001/2002 80 78 40 81 10 2002/2003 78 80 45 82 12 2003/2004 81 82 49 84 15 2004/2005 79 85 59 84 16 2005/2006 81 84 68 81 19 2006/2007 82 85 79 85 22 2007/2008 85 85 86 93 23 2008/2009 83 87 96 91 24

Fuente: elaborado con base en Nozar y DIEA-MGAP.

A partir de ello se calcula, del total de innovaciones adoptadas por el sector arrocero, que proporción obedecía a la red de innovación entre ambas instituciones, INIA/ACA. Con base en estas cifras, Nozar, G. (2007) estima el impacto económico que tuvo la red arrocera en producir y difundir innovaciones que redujeran los costos de producción del arroz, según categorías.

Cuadro 8. Impacto de las innovaciones en red en el costo de producción del arroz

(Miles de dólares por año)

Variedad Variedad Variedad Reducción Riego Control Fertiliza TOTAL

Año Paso 144 Tacuarí Olimar Laboreo Temprano malezas nitrogenada

1994/1995 -75 -1 -76 -768 -1939 -2859 1995/1996 -142 -26 -106 -1176 -3002 -97 -4549 1996/1997 -193 -76 -131 -1623 -4175 -149 -6347 1997/1998 -204 -154 -182 -1911 -4958 -116 -7525 1998/1999 -220 -172 -273 -2241 -5866 -142 -8914 1999/2000 -280 -145 -308 -1973 -5213 -157 -8076 2000/2001 76 -169 -280 -1297 -3403 -149 -5222 2001/2002 52 -100 -448 -1153 -3007 -211 -4867 2002/2003 39 -103 0 -481 -928 -2405 -257 -4135 2003/2004 -175 -69 -3 -609 -687 -1769 -386 -3698 2004/2005 -84 -91 -20 -758 -744 -1903 -523 -4123 2005/2006 -80 -48 -39 -792 -685 -2540 -525 -4709 2006/2007 -82 -35 -18 -812 -620 -4200 -485 -6252

465

2007/2008 -71 -45 -25 -705 -505 -3500 -228 -5079 2008/2009 -55 -32 -40 -680 -415 -3900 -298 -5420

Fuente: elaborado con base en Nozar, y DIEA-MGAP.

Como se observa en el cuadro 8, las innovaciones incorporadas, en particular las vinculadas con el manejo, representan un fuerte aporte a la reducción de costo del cultivo. Asimismo, utilizando la misma metodología es posible estimar el impacto que tienen las innovaciones sobre los ingresos de los productores arroceros. En este caso se estimaron los efectos sobre la mejora en los rendimientos del cultivo (separando el efecto de las variedades y el de las innovaciones de manejo) y el cambio en los precios. La comparación con relación al impacto de las variedades se realiza con relación a una variedad que se dejó de usar, pero que fue la predominante durante muchos años (Bluebelle). De esta forma e incorporando también las innovaciones de manejo y estimándolo a nivel nacional es posible evaluar el impacto económico sobre los ingresos brutos obtenidos por los productores arroceros de Uruguay.

Cuadro 9. Variación de los ingresos del productor por participación en la Red

(variedades + manejo del cultivo) (Miles de US$)

Año Bluebelle Paso 144 Tacuarí Olimar Total 1990-91 807 11 818 1991/1992 594 82 676 1992/1993 522 436 958 1993/1994 361 2202 2563 1994/1995 228 2993 0 3221 1995/1996 82 6320 80 6482 1996/1997 7 7189 1434 8630 1997/1998 4 6915 4848 11767 1998/1999 4 3962 1336 5302 1999/2000 2 4262 856 5120 2000/2001 2 2660 1403 4065 2001/2002 3313 1295 4608 2002/2003 3811 729 2 4542 2003/2004 8741 727 14 9482 2004/2005 6737 748 878 8363 2005/2006 6682 450 958 8090 2006/2007 6490 312 610 7412 2007/2008 6395 469 718 7582 2008/2009 5865 387 890 7142

Fuente: elaborado por Nozar. G. y actualizado por los autores

En el cuadro 10 se presentan las estimaciones referidas al impacto positivo del funcionamiento de la red sobre los ingresos brutos más la reducción de costos y el agregado de ambos efectos.

466

Cuadro 10. Impacto económico de la red en el sector arrocero

(miles de dólares/año) Año Efecto sobre Efectos sobre Total

Ingresos Costos 1990-91 818 1415 2233

1991/1992 676 1767 2443 1992/1993 958 2131 3089 1993/1994 2563 2409 4972 1994/1995 3221 2859 6080 1995/1996 6482 4549 11031 1996/1997 8630 6347 14977 1997/1998 11767 7525 19292 1998/1999 5302 8914 14216 1999/2000 5120 8076 13196 2000/2001 4065 5222 9287 2001/2002 4608 4867 9475 2002/2003 4542 4165 8707 2003/2004 9482 3698 13180 2004/2005 8363 4123 12486 2005/2006 8090 4709 12799 2006/2007 7412 6252 13664 2007/2008 7582 5079 12661 2008/2009 7142 5420 12562

Fuente: elaborado con base en Nozar y DIEA-MGAP.ƒ

Como se ve en el efecto agregado, la Red interinstitucional significó un aporte al sector privado, para los últimos años, del orden de casi 13 millones de dólares anuales.

3. Los desafíos: el refuerzo del trabajo en Red y las nuevas regulaciones

3.1 La mayor presión ambiental derivada de un cambio en el contexto

Hasta aquí, y como balance general el caso en estudio ha sido exitoso, porque se logró aumentar los niveles de producción, exportaciones y productividad creándose y difundiendo innovaciones a partir de un profundo trabajo en Red pública privada. Sin embargo, surgen también algunas nubes en el horizonte más o menos inmediato, tanto en el frente interno como en el internacional. Si bien el arroz es una producción que en Uruguay se realiza mayoritariamente en rotaciones con pasturas, y ello, como vimos, se mantiene hasta el presente, la mayor presión derivada de los cambios en los precios de la tierra y la mayor intensificación agrícola en general, está determinando cambios en las funciones de producción en la agricultura (Figura 1).

467

Figura 1. Evolución de la Superficie Agrícola y Valor de la Tierra

0

500

1000

1500

2000

2500

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Años

U$S

Ha.

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

Mil

es H

as.

Tierra U$S Ha.

Sup Agric Miles Has.

Fuente: elaborado con base en información de DIEA.

El perfil de especialización de la economía uruguaya ha cambiado fuertemente en los últimos años, agudizando su orientación agro exportadora (Figura 2). Figura 2. Participación de las exportaciones uruguayas por contenido tecnológico (1999-2009).

44

1823

11

2 2

59

17

106

36

0

10

20

30

40

50

60

70

Productos primarios

Manuf. basadas en

RRNN

Manufacturas de contenido tecnológico

bajo

Manuf. de contenido

tecnológico medio

Manuf. de contenido

tecnológico alto

Otras transacciones

%

Participación de las exportaciones uruguayas por contenido tecnológico, 1999 y 2009

1999

2009

Fuente: Cámara de Industrias del Uruguay, 2009.

Esta situación de alto dinamismo agrícola y mayor presión ambiental requiere respuesta desde el sector privado y desde las políticas públicas.

468

3.2 Los nuevos desafíos ambientales para la producción arrocera

Como fue mencionado, los resultados presentados con relación al monitoreo del impacto del uso de agroquímicos en zonas arroceras, son estimaciones realizadas hace más de una década. Posteriormente, existieron algunas evaluaciones que comienzan a evidenciar diferentes niveles de residuos de plaguicidas en la producción de arroz, aún dentro de límites muy controlables. Sin embargo, está palnteado profundizar las investigaciones y proyectar un trabajo en red bastante más ampliado por la complejidad del fenómeno y la creación de las bases de una plataforma de negocios de arroz con calidad ambiental certificada a futuro. 3.2.1 Primer paso: las buenas prácticas agrícolas en el cultivo del arroz

Muy recientemente, en noviembre de 2009 fue lanzada públicamente una Guía de Buenas Prácticas en el Cultivo del Arroz (ACA, GMA, INIA, LATU, Facultad de Agronomía). El objetivo explícito de esa guía es ―orientar y poner al alcance de los productores, técnicos y trabajadores del sector arrocero en general, las recomendaciones y los conocimientos disponibles para la producción sustentable del arroz, de manera de garantizar la mayor productividad y potenciar la competitividad a nivel nacional e internacional. Su implementación en el cultivo del arroz está orientada a asegurar la la calidad e inocuidad del producto, el uso adecuado y eficiente de los recursos naturales involucrados en el proceso de producción (suelo, agua, biodiversidad) y brindar garantías para la salud y seguridad de las personas que participan en el mismo‖ (ACA, GMA, FAgro, INIA, LATU). Este hecho constituye un hito en esta dirección de avanzar en el trabajo en Red con la preocupación de incorporar plenamente el perfil ambiental en las características de la producción de arroz. Al respecto, se identifican en la guía dos tipos de acciones: i) las llamadas de ―cumplimiento mayor‖, que responden al necesario cumplimiento de las normas nacionales legales que tienen relación con la producción de arroz y ii) las que ―se recomiendan‖ que son prácticas que si bien no forman parte de ninguna legislación, sí se basan en resultados de la investigación nacional y son utilizadas por los productores de avanzada del cultivo81. Las BPA se diseñaron en conjunto por 5 instituciones (ACA, GMA, Fagro. INIA; LATU) y fueron comunicadas públicamente en noviembre de 2009. El paso siguiente, que requiere aún más trabajo institucional, es avanzar hacia la certificación de la producción exportable, extendiendo la investigación aplicada de modo que permita profundizar en la temática ambiental. 3.2.2 La integración de nuevas capacidades a la Red y la certificación de la

producción exportable

81

ACA et al, 2009.

469

La necesidad de integrar otras capacidades a la red de I+D+i es esencial para completar los requerimientos mayores de un equipo interdisciplinario ampliado, donde participan no sólo INIA, la ACA y el LATU, sino también varias grupos técnicos de distintas Facultades de la Universidad de la República (Agronomía, Química, Ciencias) y el laboratorio oficial de Sanidad Vegetal del MGAP, apuntando de una forma decidida hacia la certificación de la producción exportable de arroz del Uruguay, que utiliza procesos amigables con el medio ambiente. Los apoyos institucionales provienen de la Mesa del Arroz, creada en el año 2006 y de la también recientemente creada Agencia Nacional de Investigación e Innovación, que permitiría financiar las capacidades que se requieren para que los trabajos sean desarrollados en una red coordinada. Es posible que, en función de cierta heterogeneidad ya existente, el trabajo de investigación termine potenciando la segmentación según calidad ambiental de la producción. Ello permitiría condiciones diferenciales de comercialización según pautas de remisión a molinos, apuntando hacia el control de los flujos de producción, la trazabilidad de productos y procesos y eventualmente a la segmentación de tales flujos según país de destino. 3.2.3 Bioseguridad y la diferenciación auto impuesta hacia arroz no transgénico

En el año 2008 el PE estableció (Decreto 353/008) las normas que rigen en materia de bioseguridad en Uruguay para avanzar hacia una Ley. Las nuevas normas vigentes se basan en dos principios: es un régimen voluntario y basado en el análisis caso a caso de cada evento que se pretende introducir al medio nacional. En ese entorno han surgido definiciones estratégicas tomadas por la cadena arrocera, que tienen que ver con la ―diferenciación‖, donde se destaca la prohibición autoimpuesta de la utilización de materiales transgénicos, con un enfoque de pragmatismo comercial que busca diferenciarse de los países competidores en el plano internacional82.

4. Síntesis

Uruguay ha desarrollado una cadena arrocera competitiva en el plano internacional y en condiciones menos dañinas ambientalmente en relación a sus competidores. La plataforma tecnológica fundamental ha sido un esquema de rotaciones arroz/ganadería, que si bien tiene expresiones regionales diferentes, ha garantizado un esquema de producción altamente difundido en el plano nacional. Este esquema de producción, posibilita que el impacto ambiental de la producción sea menor que el que se puede esperar de un esquema tradicional de monocultivo. La evidencia empírica en Uruguay apunta en el sentido que los sistemas de producción basados en las rotaciones arroz/pasturas ofrecen mayores niveles de eficiencia y menor impacto ambiental en relación a los sistemas más intensivos de producción. Estos desarrollos tecnológicos e institucionales, comienzan a verse desafiados por factores internos, derivados de mayor presión sobre el uso de RRNN a partir del boom agrícola y el impacto en los precios de la tierra y a nivel internacional por nuevas

82

Aguerre, 2008.

470

demandas de los mercados, en particular en términos de inocuidad de productos y calidad ambiental de los procesos de producción. Ello obliga al sector privado a emprender nuevas estrategias para redefinir y ampliar las redes institucionales de soporte tecnológico en el sector, buscando avanzar en la investigación aplicada multidisciplinaria e interinstitucional. En el plano de estrategia se avanzó, hasta el momento, en dos frentes: por un lado en la elaboración de una Guía de Buenas Prácticas Agrícolas para el cultivo y por otro en la reafirmación de Uruguay productor de arroz no transgénico. El próximo paso sería, una vez que se profundice en el conocimiento del impacto ambiental de la producción de arroz en Uruguay, avanzar hacia un reconocimiento internacional con la correspondiente certificación ambiental de la producción.

Parte II. Producción Integrada Hortofrutícola

1. El contexto ambiental y de política

La situación de la granja en Uruguay en la década de los 90 se caracterizaba, con algunas excepciones, por una notoria debilidad competitiva internacional y regional. El grueso de la producción granjera se destinaba al mercado interno y la industrialización de la producción era muy incipiente. Las importaciones constituían una fracción creciente de la oferta que se comercializaba en la plaza. El cuidado del medio ambiente y la preservación de los recursos naturales ofrecían carencias históricas asociadas a las formas tradicionales de producción en la granja nacional, en especial en el Sur del país. En particular, se constataba un uso irracional de los agroquímicos y carencias muy importantes en cuanto a regulación. La institucionalidad privada mostraba grandes disparidades, siendo muy frágil, o prácticamente inexistente, en la horticultura y en la fruticultura de hoja caduca (no así en la producción citrícola). Esta debilidad se extiende al área comercial, en donde los desarrollos exportadores son incipientes, discontinuos y de muy escasa proyección. En cuanto a las políticas públicas, desde la década de los 80 se venía desarrollando un proceso de descentralización de funciones con participación del sector privado. En este contexto se inicia el Programa de Reconversión y Fomento de la Granja (PREDEG) que tiene por objetivo incrementar el valor de la producción del subsector granjero y de sus exportaciones a través del mejoramiento de su competitividad. La preservación de los Recursos Naturales (RRNN) constituyó uno de los objetivos planteados en la implementación del PREDEG. Los instrumentos principales para la acción, estaban incorporados en las modalidades de ejecución de cada componente que involucrara el uso de los RRNN y la preservación del medio ambiente. Uno de los componentes de este proyecto es el de ―promoción de la calidad‖ que ejecutó dos subcomponentes: i. Instrumentación de Sistemas de Certificación de Materiales de Propagación, ii. Normalización y Control de Calidad de Productos y Procesos.

471

El primero de estos elementos propone el apoyo a la Dirección General de Servicios Agrícolas (DGSSAA) del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP) y al Instituto Nacional de Semillas (INASE) a través de consultorías técnicas, capacitación y equipamiento para la instrumentación de sistemas de certificación de materiales de propagación de frutas y hortalizas, de modo de permitir la certificación de la identidad genética y las condiciones fitosanitarias de dichos materiales. El segundo subcomponente se propuso implementar un marco normativo referido a los estándares de productos y procesos de la granja, así como propender a la armonización de las normas de calidad del país con las implementadas en el MERCOSUR y en la OMC. También se contemplaba el fortalecimiento de la DGSSAA para la difusión y vigilancia de la aplicación de estos estándares y para el control de calidad de frutas y hortalizas, de forma que esta producción cumpliera con los requerimientos de los mercados de exportación. Aunque durante su ejecución el componente Mejora de la Calidad sufre cierta reformulación, es en este marco que se desarrollaron programas de capacitación a los productores y técnicos para el monitoreo de plantas y enfermedades y dan inicio las actividades de certificación.

2. El rol de la eficiencia en la solución del problema

La producción convencional se venia caracterizando por un alto rendimiento basado en el uso de fertilizantes, plaguicidas y materiales genéticos de alta productividad que se asocian a problemas sanitarios. Este sistema tiene altos costos ambientales como erosión de suelos y pérdida de variabilidad genética, contaminación, y desarrollo de resistencias a los pesticidas. Por otra parte, existe el convencimiento en productores y organismos involucrados de que los mercados internacionales exigirán cada vez más trazabilidad para los alimentos. La Producción Integrada (PI) es un sistema de producción de alimentos de alta calidad que prioriza la utilización de métodos ecológicamente seguros y económicamente viables para garantizar la sostenibilidad de la producción agrícola. En este sistema la totalidad del ambiente es considerada la Unidad Básica de producción. El equilibrio de los nutrientes, la preservación de la fertilidad del suelo y la diversidad ambiental son esenciales. Para ello el sistema de PI utiliza técnicas biológicas, culturales y químicas en forma equilibrada, minimizando los efectos no deseados de los agroquímicos y contribuyendo a preservar la salud del trabajador y el consumidor. Es importante reconocer que la investigación nacional y la generación de tecnología en el país han priorizado la conservación de los recursos naturales desde tiempo atrás. En particular esto ha servido de base a la experiencia de PI dado que esta utiliza gran parte de la tecnología generada para la producción convencional. Los trabajos centrados en la evaluación y selección de cultivares, manejo de cultivos, identificación de plagas y enfermedades, evaluación de plaguicidas y el desarrollo de sistemas de alarma de enfermedades y plagas, dieron lugar al concepto de Manejo Integrado de Plagas que luego evoluciona hacia una visión integral de los cultivos y conduce al sistema de PI. El énfasis del sistema de PI está puesto por un lado en la utilización de alternativas al control químico de plagas y enfermedades (confusión sexual, trampa de feromonas, etc.),

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y por otro en la reducción y racionalización de las aplicaciones de plaguicidas -incluso evaluación de nuevos productos de bajo impacto ambiental- mediante el ajuste de técnicas de monitoreo y pronóstico de enfermedades. En relación al aspecto comercial, la PI permite cumplir con la línea de exigencia señalada, ofreciendo un producto sano y seguro que además preserva los recursos naturales y el ambiente. Esto hace del sistema de PI un sello de calidad que habilita a dicha producción a ingresar en los mercados más exigentes.

3. El caso de la Producción Integrada (PI)

3.1 Las acciones emprendidas

Como se mencionara, se trata de un ejemplo de trabajo interinstitucional con participación de productores y técnicos asesores. El diseño responde al de trabajo en Red entre instituciones públicas y privadas. Las instituciones involucradas fueron:

PREDEG/GTZ en la coordinación interinstitucional y apoyo económico al productor

para la incorporación de nuevas tecnologías.

INIA y Facultad Agronomía/UdelaR como organismos de investigación nacional

generadores de las nuevas tecnologías.

JUNAGRA/MGAP como organismo de extensión que agrupa y provee motivación

a los productores.

Los técnicos privados son los responsables del asesoramiento. Se destaca como factor determinante la existencia de un grupo de productores convencido de que la reconversión varietal (recambio de variedades) debía tener en cuenta la conservación de los recursos naturales, la utilización de tecnologías lo mas inocuas posible para el trabajador, y obtener un producto que asegurara la trazabilidad al consumidor. A partir de 1999-2000 se crean las asociaciones de productores en ambos rubros, AFRUPI y AHPI, que van asumiendo las tareas de PREDEG/GTZ. En el año 1997 dio inicio la experiencia en fruticultura y en 1998 en horticultura, pero el programa se discontinuó luego de 2003. En la práctica, este sistema se puede describir como un proceso productivo con un control permanente de las técnicas de producción y de empaque que implica el registro cuidadoso de las actividades rutinarias de forma de permitir el seguimiento, certificación y trazabilidad de lo producido. La implementación del sistema de PI requirió pues, la capacitación de productores y técnicos y la elaboración de materiales escritos. Durante el desarrollo del programa (1997-2003) INIA La Brujas, JUNAGRA y Facultad de Agronomía, realizaron jornadas y cursos de capacitación para productores. Se elaboraron Cuadernos de Campo y Empaque y Guías de Monitoreo para seguir cada una de las unidades. Un elemento fundamental del proceso es la certificación del producto; procedimiento que en sus inicios estuvo a cargo de un organismo externo e independiente, reconocido internacionalmente: Sistema de Certificación Conjunta IRAM-ArgenINTA. A partir de 2001, la certificación quedó en

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manos de un organismo nacional, LATU-Sistemas, que también cuenta con reconocimiento internacional. Los resultados de la investigación y otras recomendaciones se fueron incorporando en las Normas de Producción Integrada. Estas normas son un conjunto de recomendaciones acordadas entre técnicos y productores que contemplan todos los aspectos técnicos para llevar adelante cada cultivo, así como manejo general del predio para PI. Las normas de PI se revisan y actualizan en forma periódica y los productores participantes las siguen, independientemente de la certificación de su producción. En el momento hay normas disponibles para: ciruelas, duraznos, manzanas, peras, uva de mesa, ajo, boniato, cebolla, frutilla, lechuga, maíz dulce, melón, morrón, papa, pepino, tomate (industria y mesa), zanahoria, zapallo y zapallito. En cuanto a regulación, en el año 2000 el Poder Ejecutivo aprueba un Decreto orientado a regular la Producción Integrada donde se definen las condiciones de habilitación de las empresas certificadoras, aunque los productores cuentan, en teoría con la libertad de seleccionar las empresas de certificación, siempre y cuando la misma cumpla con las exigencias definidas. Entre las medidas que establecen los reglamentos técnicos se destacan: la firma de un contrato por el cual los productores se comprometen a cumplir las Normas de Producción Integrada establecidas, permitir todos los controles previstos, aceptar las definiciones del Comité Técnico correspondiente. En las normas establecidas se controla el nivel de residuos químicos en los productos y se prohíben determinados agroquímicos y principios activos, no autorizados. Asimismo se realiza el monitoreo de plagas y enfermedades y el control de todo el proceso por intermedio de productores especializados. Se prescribe también la realización de análisis de suelos y la aplicación racional del riego, el control de la calidad del agua, la revisión y calibración regular de pulverizadores para un uso seguro y eficiente. A nivel de post cosecha también las normas establecen requisitos para el manejo e higiene de cámaras y galpones. Se propende a un uso reducido de agroquímicos y se registran todas las actividades que realiza el agricultor en el establecimiento.

3.2 Replicabilidad

La experiencia de PI comenzó con 27 productores y fue aumentando año a año, aunque sobre el final del período sufre una disminución. Esto prueba que es posible extender el sistema en frutas y hortalizas y posiblemente, investigación mediante, a otros rubros de producción agrícola. En lo que hace a las Normas Técnicas hay que mencionar que las primeras se elaboraron para algunos rubros del sur del país y luego sobre esa base se fueron extendiendo a otros productos y a producciones de la zona norte de acuerdo a sus características específicas.

Cuadro 11. Productores dentro del Sistema de Producción Integrada

(Número de Productores)

Año Horticultores Fruticultores Total

474

1997 0 27 27

1998 21 58 79

1999 37 76 113

2000 76 99 175

2001 73 91 164

2002 50 64 114

2003 45 60 105

Fuente: Paolino, C. et al. (cinve), Informe de Evaluación PREDEG.

Por otra parte, la experiencia de trabajo interinstitucional y la necesidad de ceñirse a propuestas de producción consensuadas permiten un cambio fundamental en la generación y transferencia de conocimientos, elementos fundamentales en las posibilidades de replicabilidad del sistema.

3.3 Indicadores de eficiencia antes y después

El impacto de los plaguicidas o agrotóxicos sobre el ambiente depende de factores como el tipo de producto, la frecuencia y dosis empleada, la forma de aplicación y el área tratada, entre otros. En cultivos intensivos como frutas y hortalizas es dónde se usa la mayor cantidad de producto por unidad de superficie. En 2004 INIA Las Brujas inició estudios tendientes a evaluar el impacto del uso de los plaguicidas en estos cultivos. Una de las etapas de esta evaluación implicaba la comparación de los dos sistemas de manejo: producción convencional y PI y en ese sentido se tienen resultados que sirven como indicadores de la mejora en el uso de recursos que implica el sistema de PI. En particular se calculó un Índice de Impacto Ambiental EIQ (Environmental Impact Quotient). Este indicador toma en cuenta para todos los plaguicidas el grado relativo de impacto de cada producto, sobre el ambiente, el trabajador y el consumidor, ponderado por el número de aplicaciones y la dosis empleada. Para la fruticultura se trabajó con un área cercana a 700 has sembradas de pera, manzana y durazno, en la zona de Melilla, Montevideo. Los resultados mostraron que el sistema PI utiliza un 30% menos de plaguicidas. Por otra parte la PI usa en mayor proporción plaguicidas de menor impacto ambiental y de mayor selectividad. Los valores del EIQ en los tres cultivos fueron siempre menores para PI que para el sistema convencional. Sin embargo se señala que aún es posible disminuirlo significativamente mediante la disminución de algunos plaguicidas altamente tóxicos aún en uso y eliminando otros que contienen cobre y azufre.

Cuadro 12. Valores de EIQ por cultivo frutícola, según sistema de Producción.

Durazno Pera Manzana

P. Convencional 1270 1622 1477

P. Integrada 1050 1183 1290

Fuente: Nuñez, S. et al., Impacto Ambiental (Parte 1).

Para la horticultura se trabajó, dentro del departamento de Canelones (de larga tradición en estas producciones, próximo a Montevideo), con tomate en la zona de Sauce, y zanahoria en una zona próxima a San Antonio. Es necesario precisar que en el caso de zanahoria no existían cultivos de PI y por lo tanto la comparación se realizó entre áreas

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con y sin problema de gorgojo (plaga cuyo surgimiento obligó a la incorporación de múltiples aplicaciones de insecticida). Los resultados mostraron que en el sistema de PI se emplean alrededor de un 50% menos de aplicaciones de plaguicidas. En el caso de tomate se vio que esta reducción va acompañada del uso de productos selectivos y de menor toxicidad, aunque hay diferencias entre cultivo a campo e invernadero. Esta conclusión no se extiende a zanahoria ya que solo se aplicó insecticida para control de gorgojo. Los valores del EIQ calculados para PI fueron siempre inferiores a los obtenidos en producción convencional. También vale la observación respecto a la posible mejora mediante disminución de fungicidas cúpricos.

Cuadro 13. Valores de EIQ por cultivo hortícola, según sistema de Producción.

Tomate a campo

Tomate Invernáculo Zanahoria

P. Convencional 1932 3099 121

P. Integrada 338 608 77 Fuente: Nuñez, S. et al., Impacto Ambiental de plaguicidas Prod. Hortofrutícola (Parte 2).

Por otra parte, tanto en frutas como huerta, se realizaron análisis de residuos en suelo y agua y se encontraron en general, sin distinción de sistema productivo, niveles aceptables en comparación con límites establecidos a nivel mundial. No obstante se predice un potencial peligro respecto al efecto sobre algunos organismos indicadores (Daphnia Magna). En cuanto a residuos en los productos finales todos los niveles detectados, sin diferencias claras entre convencional y PI, estuvieron por debajo de los máximos permitidos por el Codex Alimentarius83.

4. Síntesis

4.1 Visión de los actores involucrados

Técnicos de INIA, Facultad de Agronomía, PREDEG/GTZ y la Asociación de Productores Frutícolas (AFRUPI), hacen una evaluación de las condiciones de partida y los resultados del programa84. La motivación, como se mencionara, pasa por un lado por la disposición a reconvertir la producción - cambiando hacia un sistema de preservación de los recursos- que mostraron las instituciones y por otro por el convencimiento de un grupo de productores de que en el futuro la única manera de acceder a mercados internacionales será garantizando la trazabilidad del producto y los procesos.

83

La Comisión del Codex Alimentarius de la FAO y la OMS desarrolla normas alimentarias, reglamentos y otros textos relacionados. Entre sus objetivos están: la protección de la salud de los consumidores, asegurar prácticas de comercio claras y coordinar todas las normas alimentarias acordadas por las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. (http://www.codexalimentarius.net). 84

―Situación Actual y Perspectivas de la Producción Integrada Frutícola en Uruguay‖, Núñez S. et al.

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En cuanto a resultados, se puede decir que el éxito comercial del programa no es claro. INIA estima que la comercialización de productos certificados en el mercado nacional no ha alcanzado aún los niveles deseados y la PI no ha tenido el reconocimiento necesario. Se estima que por un lado falta promoción por parte del Estado de estos sistemas de producción; mientras que por otro lado el consumidor no ha tenido una cabal comprensión de lo que significa la PI. El estudio a que nos referimos estima que los costos del nuevo sistema son algo mayores a los de la producción convencional, debido al uso de algunos agroquímicos especiales, pero además por los controles que garantizan la trazabilidad. Al mismo tiempo, en el mercado interno, no se ha logrado una buena diferenciación de la fruta comercializada y por lo tanto no se logró la diferencia de precio necesaria respecto a la fruta convencional85. Sin embargo, se evalúa como buena la participación de los productores, la coordinación entre las instituciones del estado y la interacción productores-técnicos privados- instituciones oficiales, así como la propuesta de paquetes tecnológicos unificados.

4.2 Lecciones

El programa se discontinuó a raíz de las debilidades exhibidas en el aspecto comercial, no el técnico, que hicieron inviable el proyecto. El emprendimiento quedó confinado al mercado interno sin gran impacto comercial. El principal problema que atravesó el Programa fue de naturaleza económica: la demanda del mercado no lograba diferenciar con sobre-precios los mayores costos involucrados en el sistema de PI. Esta situación es posiblemente la explicación de la caída en el número de productores con PI a partir de 2001. En la raíz del problema esta el hecho de que la experiencia se dio en un marco de desinformación generalizada. A esto se sumó que entre 2001 y 2003 la economía uruguaya estaba en plena recesión económica con la consecuencia de una abrupta caída de los ingresos de los hogares. En la experiencia referida es indiscutible la importancia del trabajo interinstitucional con participación de los productores y los técnicos asesores. Esta forma de trabajo en Red, sin embargo necesita identificar a los participantes, a la población objetivo, y analizar sus habilidades, conocimientos, y recursos para ser integrantes y destinatarios de las actividades que se promueven. Si los actores carecen de capacidades, es probable que la Red termine siendo una experiencia trunca. En particular, en los aspectos comerciales, esta fue la situación. Cuando estas capacidades institucionales no existen, es necesario que el Estado plantee estrategias para su creación en calidad de líder o gestor de una red. En este caso parece ser que el diseño asumió actores con capacidades, sin haber hecho un diagnóstico de las limitantes de las mismas. Ello demuestra que son determinantes del éxito de las políticas públicas las capacidades institucionales y no únicamente las capacidades estatales, y son importantes las capacidades de los actores privados en la medida en que figuren como beneficiarios y participantes activos de las políticas.

85

Se inició en 2004 una nueva experiencia comercial que trabaja con la denominación Cosecha Premium para diferenciar el producto mediante una marca complementaria al distintivo PI.

477

La lección que se extrae de esta situación es que la coordinación y la interdependencia del Estado son temas prioritarios para el éxito de las políticas públicas. Esto implica, entre otras cosas, diseñar un sistema de seguimiento y evaluación de las políticas públicas, cosa que no es sencillo implementar. Un hecho es innegable: hoy existen activos específicos en la producción granjera (tangibles e intangibles) de los cuales el país carecía. También es evidente que hoy existen instituciones del ámbito público (INIA, INASE) y privado (Asociación de Viveristas, Grupos de Productores con vocación exportadora) preparadas para el trabajo.

En resumen, existe la firme convicción de que la preocupación por el medio ambiente y

la obtención de alimentos a través de procesos certificados serán las únicas formas viables de producción en el futuro. Esto implica seguir trabajando en el desarrollo de PI, como en la implementación y desarrollo de otros sistemas de producción controlada (ejemplo: producción orgánica). Es necesario en particular, continuar desarrollando la investigación, tal como ha venido ocurriendo, en busca de nuevas estrategias de manejo integrado de enfermedades y plagas, tanto para mejorar la eficiencia de los procedimientos como para disminuir los costos. Sin embargo, se requiere una activa participación del Estado y una adecuada coordinación institucional de forma de transmitir un mensaje claro al productor en cuanto la importancia de seguir estos programas para el desarrollo futuro; así como al consumidor sobre las ventajas de acceder a un producto sano y seguro que se obtiene disminuyendo los costos ecológicos. El gobierno ha destacado la importancia de fomentar el desarrollo de la competitividad y en ese sentido se destaca la creación del Gabinete de la Innovación inspirado en el funcionamiento en Red de instituciones públicas y privadas. Las acciones iniciadas deberían tener su continuidad, fortaleciendo los ámbitos de organización de los productores y desarrollando políticas de coordinación con el sector público para el fomento de las exportaciones.

Parte III. Una comparación entre ambos casos: lecciones aprendidas

El desarrollo de capacidades para atacar en un mismo proceso los aspectos tecnológicos, institucionales y comerciales son claves para el éxito de los emprendimientos agropecuarios con sustentabilidad ambiental. Ello exige el desarrollo y la construcción de un conjunto de capacidades a diversos niveles así como la coordinación de estas capacidades, y su recreación en el tiempo, para lograr resultados que sean sustantivos. Las capacidades necesarias son tanto de ―primer‖ como de ―segundo‖ orden. Capacidades de ―primer orden‖ son aquellas intrínsecas a cada una de las instituciones que participan en las redes de innovación en torno a cada caso estudiado. Son las capacidades inherentes a la Misión institucional. En cambio las capacidades de ―segundo grado‖ son las que se desarrollan para vincularse ―hacia fuera‖ y crear sinergias con otros agentes del medio externo.

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1. La base tecnológica

En los casos estudiados fue clave contar con un sistema de Innovación, con instituciones que tienen muchos años trabajando en investigación agropecuaria y que incluyen entre sus trabajos el tema de la sostenibilidad ambiental. En el caso del arroz, los desafíos tecno-científicos son de mayor magnitud por varios motivos: el hecho que se desarrolla en sistemas más complejos; que incluye el desarrollo de rotaciones con pasturas de diversas características (artificiales, forrajeras anuales, campo natural etc.); que se realiza bajo riego pero con diferentes sistemas que coexisten en el país (gravedad, bombeo, utilizando fuente eléctrica o gasoil); que se expande en diferentes zonas del país con características ambientales diferentes (llanuras, suelos con pendiente etc.). En el caso de la PI de frutas y hortalizas el desafío implica conocer a fondo la dinámica de las poblaciones de enemigos naturales, para realizar un manejo estratégico de insumos y agroquímicos, lo cual también tiene sus complejidad pero de otro orden. En ambos casos, sin embargo, las necesarias innovaciones específicas se crearon sobre la base de la investigación nacional, orientada a la creación de innovaciones que aumentaran la productividad considerando aspectos ambientales, permitiendo así la creación de activos específicos. En relación a la investigación y selección de variedades se consideraron los aspectos propios de resistencia a plagas y enfermedades; en el desarrollo de innovaciones de manejo también se tuvieron en cuenta el impacto ambiental de las innovaciones desde el inicio. Otro aspecto clave, desde el punto de vista tecnológico es que, en ambos casos, la creación de Redes permitió trabajar con equipos interdisciplinarios que complementan saberes.

2. Los aspectos institucionales-regulatorios

La principal lección aprendida, con relación a la construcción institucional en Red, cuando se comparan ambos casos, de éxito pero con desafíos nuevos (arroz) y fracaso comercial (Hortifruticultura), refiere a las capacidades en juego en uno u otro caso y en particular también en el rol ―facilitador‖ o articulador del estado uruguayo en ambas redes. El estudio de caso del arroz en Uruguay muestra, con mucha claridad, la importancia que ha tenido el trabajo en Red, tanto públicas como privadas, para crear capacidades (de ―primer orden‖ como de ―segundo orden‖) de alto impacto productivo pero permitiendo reducir el impacto ambiental de la actividad practicada en rotaciones con la ganadería. El éxito obedeció a que en parte se contó y en parte se fueron generando evolutivamente las capacidades primarias de los ―nodos‖ de la Red, tanto privados como públicos. Asimismo el estado uruguayo cumplió un papel clave en la ―articulación‖ como facilitador del funcionamiento de la Red a muy diversos niveles.

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Este estudio permitió evaluar el impacto económico que se lograra con la difusión de las innovaciones desarrolladas en la red arrocera, y que generara tanto un aumento en los ingresos como una disminución de los costos de producción. En el caso de la Producción Integrada Hortifrutícola las ―capacidades primarias‖ se construyeron con éxito sólo parcialmente, a nivel de los institutos de investigación e innovación, y no en el sector privado empresarial. A raíz de debilidades en el aspecto comercial -no en el técnico- que terminaron por hacer inviable el proyecto, la Red de Producción Integrada discontinuó su actividad en el año 2004. En la experiencia referida es indiscutible la importancia del trabajo interinstitucional con participación de los productores y los técnicos asesores. Sin embargo esta forma de trabajo falla al identificar las capacidades de los participantes o población objetivo. En este caso parece ser que el diseño asumió ex -ante actores con capacidades, sin haber hecho un diagnóstico más o menos cuidadoso del alcance y limitaciones que presentaban estos agentes. El modelo de PI fue impulsado en el marco de un programa gubernamental específico y no fue una exigencia de agentes privados que demandaran las innovaciones a las instituciones para su implementación. El estado como facilitador o articulador cumplió roles institucionales también marcadamente diferentes en uno y otro caso. En el caso del arroz su rol articulador fue muy importante, pero casi invisible porque lo delegó en el INIA en la fase técnica promoviendo inversiones en infraestructura y facilitando la institucionalidad coordinadora (CSA, MSA, ANII). En cambio, en el caso de PI su rol fue mucho más directo, al punto que sólo se explica la existencia del ―caso‖ que se analiza porque existió el PREDEG que lo financió y lo ―impuso‖ en función de normativas internacionales de PI que están lejos de encontrar, condiciones propicias para un desarrollo exportador. Por último en el caso del arroz, por voluntad explícita del sector privado arrocero, en Uruguay no se cultiva arroz transgénico. En el caso de la PI un decreto del que busca regular las condiciones de certificación de dichas producciones. Esta diferencia en cuanto al origen del uso de las reglamentaciones tampoco es menor: en el caso arrocero formaba parte de una estrategia explícita del sector privado. En el caso de la PI, en cambio, si bien existían productores interesados, el mecanismo de inducción de oferta fue el que predominó.

3. Aspectos comerciales y de inducción de mercado

El aspecto comercial y de obtención de mercados es fundamental en cuanto hace a la sostenibilidad del sistema de producción planteado. En este sentido los casos del arroz y la PI hortifrutícola son, en cierta forma, casos ―simétricos‖ y contrapuestos. En el caso del arroz se trata de uno de los principales productos de exportación del Uruguay y basa su competitividad en condiciones genuinas (alta productividad, sistemas mixtos con ganadería, cuidado ambiental, libre de transgénicos). En cambio, la producción hortofrutícola está orientada al mercado interno, mayormente no ha desarrollado

480

competitividad internacional y se trata de actividades que gozan de protección de los mercados internacionales y regionales. En ambos casos se buscó la producción de activos específicos y bienes de club. En el caso de la producción hortofrutícola se creó la base técnica que permitiera certificar la producción como integrada y diferenciarla de la producción convencional. Se lograron avances tecnológicos y la certificación de más de 100 productores, pero no se logró el desarrollo comercial de segmentos en el reducido mercado interno. En el caso del arroz todavía se está en el medio de un proceso orientado a crear ese ―bien de club―, a partir de la creación de un segmento al menos de arroz ambientalmente certificado. En este caso, existen demandas de mercados internacionales con gran poder adquisitivo y, dada la complejidad tecnológica involucrada, si bien se está avanzando rápidamente en este proceso, aún no se ha logrado segmentar y diferenciar la producción con arroz certificado. Los agentes privados están en esa búsqueda y cuentan con el apoyo de la institucionalidad nacional vinculada al tema. Una última diferencia, y también factor explicativo reside en las diferentes capacidades tecno/económicas de los productores arroceros vrs la producción hortofrutícola nacional, siendo que los arroceros son productores mucho más capitalizados que manejan escalas superiores si se los compara con la producción hortofrutícola y, en particular la hortícola. Estas diferencias también ayudan a entender la dinámica comparada de ambos procesos.

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Siglas ACA. Asociación de Cultivadores de Arroz ANII. Agencia Nacional de Investigación e Innovación BID. Banco Interamericano de Desarrollo CIAAB. Centro de Investigaciones Agrícolas Alberto Boerger CIU. Cámara de Industrias del Uruguay CONICYT. Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación DGSSAA. Dirección General de Servicios Agrícola DIEA. Dirección de Estadísticas Agropecuarias, MGAP EIQ. Environmental Impact Quotient FAGRO. Facultad de Agronomía de la UDELAR FAO. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación GTZ. Programa de Cooperación de Alemania GMA. Gremial de Molinos de Arroz GMI. Gabinete Ministerial de la Innovación INASE. Instituto Nacional de Semillas INIA. Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria JUNAGRA. Junta Nacional de la Granja LATU. Laboratorio Tecnológico del Uruguay MERCOSUR. Mercado Común del Sur MGAP. Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca MSA. Mesa Sectorial del Arroz OMC. Organización Mundial de Comercio OPYPA. Oficina de Programación y Política Agropecuaria PREDEG. Programa de Reconversión y Fomento de la Granja UdelaR. Universidad de la República

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485



Estudio N° 12 AGROFORESTERIA EN PARAGUAY:

DESARROLLO SUSTENTABLE Y SOCIALMENTE INCLUSIVO

Ramiro Rodríguez Alcalá, CADEP, Paraguay/Red Mercosur

Enero, 2010

INTRODUCCIÓN

El presente estudio de caso sobre agroforestería y agricultura de Conservación (AC) en el Paraguay busca ilustrar que es posible mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y al mismo tiempo revertir la deteriorada situación socio económica, ambiental y productiva (de la fertilidad del suelo) de las fincas de pequeños productores rurales del país en el estrato de Agricultura Familiar Campesina (AFC). Todo lo anterior permite, en suma un crecimiento económico competitivo y sustentable con mayor equidad e inclusión social. La reversión de la situación de base o superación del problema se encara a través de la utilización sustentable de recursos naturales, por parte de la AFC. Este planteamiento permite una mayor producción, productividad, diversidad, valor agregado y calidad de los productos, y consecuentemente crea oportunidades de empleo, mejores ingresos y, en general, mejores condiciones de vida para las familias campesinas carenciadas. Dado que el foco del informe se orienta a considerar el uso de los recursos naturales por parte de la AFC y su relación con la pobreza rural, se desarrollan los aspectos pertinentes para una comprensión de los problemas y obstáculos iniciales, y la superación de los mismos. En el desarrollo de las conclusiones, lecciones y sugerencias, otros temas y conceptos son incorporados para una visión de la AFC en relación al entorno nacional e internacional.

En el primer Capítulo se destaca la delicada situación socio económica del país centrada en la problemática de la pobreza rural, focalizada en los pequeños productores con

486

prácticas productivas tradicionales e inapropiadas en sus fincas, y las principales políticas públicas globales y específicas relacionadas para encarar la situación de base. En este capítulo se destaca la pertinencia y relevancia del estudio de caso, dada la gravedad de la pobreza rural y su relación con el ambiente y la utilización de los recursos naturales. En el Capitulo II se expone el alcance de la agricultura de conservación y los sistemas agroforestales como prácticas productivas y como herramientas para mejorar las condiciones productivas de la AFC, y la experiencia con su introducción, validación y difusión en Paraguay. Para una apropiada comprensión del tema ambiental / utilización de recursos naturales y pobreza en la AFC, se detallan las prácticas productivas tradicionales utilizadas por las mismas y su afectación negativa a la degradación de los suelos y recursos, y éstas a su vez, como impactan negativamente en las condiciones económicas y sociales del mencionado estrato (AFC). El Capitulo III presenta la incorporación, validación, implementación y resultados exitosos de la Agricultura de Conservación / Sistema Agroforestal en el Paraguay. En este capítulo se presentan las prácticas desarrolladas para superar los problemas y obstáculos, de la AFC. Cabe remarcar que, en el Departamento de Caazapá, donde se ha implementado AC con sistema agro-fruti-forestal articulado a cadenas productivas, la iniciativa de desarrollo regional participativo (Plan Caazapá 2003 – 2013) ha sido una herramienta coadyuvante para el éxito de la misma. La cooperación internacional bilateral técnica y financiera alemana (GTZ - Kfw), a pedido del Gobierno Nacional ha tenido un papel significativo y disparador en la implementación, validación y difusión de la AC / Sistema Agroforestales / Sistema Agrofrutiforestales en territorios de los Departamentos de San Pedro, Caaguazú, Caazapá, Paraguarí, Guairá, Canindeyú y Concepción. En el Capitulo IV se exponen dos casos empresariales con suceso de cadenas productivas competitivas e inclusivas, y asociados a AC / Sistema Agroforestal en el Departamento de Caazapá.

Las conclusiones, lecciones y sugerencias del estudio giran en gran medida en torno a enfoques propositivos-ambientales generadores de competitividad y sustentabilidad para el crecimiento económico, oportunidades laborales y mejores ingresos a pequeños productores rurales carenciados del estrato AFC. En otras palabras, el círculo vicioso del inapropiado uso de los recursos naturales y la consecuente pobreza en el estrato de la AFC es superable en un entorno win-win de sustentabilidad ambiental, mayor equidad e inclusión social y crecimiento económico.

487

I. PARAGUAY - AGROFORESTERÍA: CONTEXTO SOCIAL, AMBIENTAL y ECONÓMICO

I.1. Alcance El presente estudio de caso se centra en la recuperación reciente de suelos degradados y de baja productividad en un área significativa donde se asientan millares de pequeños productores carenciados del Paraguay, en especial en el Departamento de Caazapá. Esta intervención consiste en la generación, validación y difusión de la Agricultura de Conservación (AC) con sistemas Agroforestales –y Agro-fruti-forestales-.. I.2. Contexto de las políticas de desarrollo en la agricultura familiar campesina (AFC) La estrategia de desarrollo de Paraguay apunta al crecimiento económico sustentable, competitivo, con mayor inclusión y equidad social. Se centra en gran medida en los agronegocios, las agrocadenas productivas, y los clusters agroindustriales, con orientación al mercado de exportación de los grandes excedentes exportables, sin necesidad de desatender el mercado interno86. Con respecto al sector agrícola, la biodiversidad y los servicios de los ecosistemas, determinan su mayor productividad y competitividad sustentable. Sin embargo, el crecimiento económico del país es escaso en las últimas décadas, y la pobreza está alcanzando niveles alarmantes. Este aumento de pobreza se presenta en un contexto de corrientes migratorias hacia centros urbanos como reflejan los indicadores habituales. La población del Paraguay era en 1972 en un 63% rural; actualmente esta proporción se ubica en el orden del 40%. Este proceso implica que los campesinos migran a centros urbanos en búsqueda de oportunidades para mejorar sus condiciones de vida, y se origina en el hecho de que una porción importante de la pobreza, en primera instancia, se genera en espacios rurales, y la misma está muy relacionada con la inadecuada utilización de los recursos naturales. La pobreza e inequidad social en espacios rurales presenta las siguientes características:

En el año 2008, la población en condiciones de pobreza en el área rural fue de 48,8% (30,9% pobreza extrema + 17,9% pobreza moderada). (Ver Cuadro Nº I-01).

La AFC representa el 82,5% de la fincas agropecuarias y las mismas ocupan el 4,3% de la superficie de las tierras utilizadas por el sector. (Ver Cuadro Nº I-02).

86

Atendiendo a que el mercado interno es relativamente pequeño con respecto a la oferta agroindustrial, y a la relación entre producción y generación de empleos, el país debe recurrir al comercio internacional para colocar sus excedentes de producción, y de esa forma mitigar la pobreza –rural y urbana- por el lado de los ingresos. Sin embargo, sin adecuadas políticas ambientales alineadas a la sustentabilidad y competividad productiva, este enfoque tendría consecuencias negativas para lograr objetivos a largo plazo.

488

Los indicadores que anteceden demuestran la dimensión de la pobreza y su ruralidad en el contexto nacional y que la misma se centra en los pequeños productores.

Cuadro Nº I-01: Pobreza Total y Extrema según área de residencia. Periodo 2004-2008 En Porcentaje

NIVEL DE POBREZA 2004 2005 2006 2007 2008

Urbano Pobreza Extrema 12,2 10,7 14,9 15,4 10,6

Pobreza no Extrema 23,3 23,7 20,4 18,2 19,6

TOTAL 35,5 34,4 35,3 33,6 30,2

Rural

Pobreza Extrema 26,1 24,3 36,0 34,0 30,9


TOTAL 48,9 44,2 55,3 51,8 48,8

TOTAL GENERAL

Pobreza Extrema 18,3 16,5 23,7 23,2 19,0


POBREZA TOTAL 41,3 38,6 43,7 41,2 37,9

Fuente: Elaborado con datos de la DGEEC (2009)

Cuadro Nº I-02: FINCAS AGROPECUARIAS Región Oriental : Cantidad y Superficie

87 Censo

Agropecuario 2008

Cantidad Fincas

En Porcentaje Superficie

Ocupada por las Fincas

En Porcentaje

I . Agricultura Familiar Campesina – AFC

A. De 1 a menos 5 ha 101.643 45,1 231.118 17,3

B. De 5 a menos 10 ha 66.218 29,4 416.702 31,3

C. De 10 a menos 20 ha 57.735 25,6 685.381 51,4 I. Sub Total de 1 a menos 20 ha - AFC 225.596 100,0 82,5 1.333.201 100 4,3 II. Agricultura Empresarial – AE

D. De 20 a menos 50 ha 22.865 47,9 619.986 2,1

E. De 50 a menos 100 ha 6.879 14,4 459.555 1,5

F. De 100 a menos 200 ha 5.234 11,0 699.257 2,4

G. De 200 a menos 500 ha 5.251 11,0 1.600.537 5,4

H. De 500 a menos 1.000 ha 2.737 5,7 1.810.119 6,1

I. De 1.000 a menos 5.000 ha 3.443 7,2 7.200.531 24,2

J. De 5.000 a menos 10.000 ha 684 1,4 4.702.034 15,8

K. De 10.00 ha a mas 600 1,3 12.654.779 42,5

II. Sub Total de 20 a mas ha – AE 47.693 100 17,5 29.746.798 100 95,7

TOTAL 273.289 100 32.420.094 100

Fuente: Censo Agropecuario 2008 – MAG

El deterioro de las condiciones de vida rural en el estrato de pequeños productores se debe fundamentalmente a los siguientes factores (Birbaumer 2007): i) Caída de ingresos netos en las fincas del estrato de la agricultura familiar

campesina (AFC), o pequeñas fincas carenciadas como resultado de mayores

87

No se incluyen a las 15.586 fincas con menos de 1ha y 774 familias que no carecen de tierra.

489

costos de producción no compensados por los aumentos de los precios de los productos finales.

ii) Rendimientos y productividad agrícola decreciente o baja fertilidad de los suelos (suelos degradados) debido al uso de prácticas productivas inapropiadas, durante más de 80 años en algunos casos, por los pequeños productores.

iii) Dificultades de acceso a las tierras para cultivar. Cabe añadir que los pequeños productores ―… han venido utilizando sistemas tradicionales de cultivos basados en la práctica de desmonte y quema, seguido del uso del arado‖. Se suma a ello que ‖… la mayoría de los suelos de asentamientos campesinos en la región oriental provienen de arenisca, una roca matriz que proporciona al suelo una textura arenosa y una fertilidad natural de media a baja; donde el contenido de materia orgánica juega un rol importante para lograr rendimientos satisfactorios (Birbaumer 2007). ―En regiones tropicales y sub-tropicales, las condiciones naturales de clima requieren de un uso de suelo bajo cobertura vegetal viva o muerta de manera continua. Sin embargo, con la práctica de la remoción del suelo por el arado, la tierra superficial se mezcla con sus componentes vegetales vivos o muertos, los que pierden su función protectora y quedan depositados debajo de la tierra. El suelo queda al desnudo y expuesto al impacto del agua de lluvia y del calor de los rayos solares que en Paraguay pueden elevar la temperatura del suelo a 60º C. Estas condiciones facilitan la erosión, aceleran la descomposición y mineralización de la materia orgánica y, consecuentemente llevan a perdida de la fertilidad del suelo. Este proceso conduce a la reducción drástica en los rendimientos agrícolas, y la necesidad de incremento de uso de fertilizantes para poder mantenerlos. En este contexto, y atendiendo a la relación elevación de precios de los fertilizantes / bajo precio de los productos, y al poco uso de los mismos por parte de la AFC por su escaso poder adquisitivo, el uso de fertilizantes es una práctica poco común‖ (Birbaumer 2007). En resumen, la AFC es un estrato de significativa trascendencia para el país, por la cantidad de población involucrada, y dentro de este grupo la proporción carenciada. En ese sentido, las prácticas productivas no sustentables implementadas en el pasado, y otras políticas públicas desacertadas, arrojaron impactos negativos en lo social con creciente pobreza e inequidad y el desplazamiento de campesinos. En lo ambiental, se verifica una degradación de suelos, y pérdida de biodiversidad. En lo económico se observa una baja en productividad y empeoramiento de las condiciones de competitividad y acceso a mercados internacionales.

I.3. Marco constitucional relacionado al desarrollo sustentable El marco constitucional es la matriz fundamental para el diseño de políticas públicas de promoción de la producción sustentable, tal como se refleja en el recuadro presentado a continuación que resume las provisiones pertinentes.

490

Recuadro 1. La Constitución Nacional en Relación al Medio Ambiente SECCION I – DE LA VIDA Art. 6 - DE LA CALIDAD DE VIDA La calidad de vida será promovida por el Estado mediante planes y políticas que reconozcan factores condicionantes, tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de la edad. El Estado también fomentará la investigación de los factores de población y sus vínculos con el desarrollo económico social, con la preservación del ambiente y con la calidad de vida de los habitantes. SECCION II – DEL AMBIENTE Art. 7 – DEL DERECHO A UN AMBIENTE SALUDABLE Toda persona tiene derecho a habitar en un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado. Constituyen objetivos prioritarios de interés social la preservación, la conservación, la recomposición y el mejoramiento del ambiente, así como su conciliación con el desarrollo humano integral. Estos propósitos orientarán la legislación y la política gubernamental. Art. 8 – DE LA PROTECCIÓN AMBIENTAL Las actividades susceptibles de producir atención ambiental serán reguladas por la ley. Asimismo, ésta podrá restringir o prohibir aquellas que califique peligrosas. Se prohíben la fabricación, el montaje, la importación, la comercialización, la posesión o el uso de armas nucleares, químicas y biológicas, así como la introducción al país de residuos tóxicos. La ley podrá extender esta prohibición a otros elementos peligrosos; asimismo, regulará el tráfico de recursos genéticos y de su tecnología, precautelando los intereses nacionales. El delito ecológico será definido y sancionado por la ley. Todo daño al ambiente importará la obligación de recomponer e indemnizar.

ARTICULO 38 - DEL DERECHO A LA DEFENSA DE LOS INTERESES DIFUSOS

Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a reclamar a las autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente, de la integridad del hábitat, de la salubridad pública, del acervo cultural nacional, de los intereses del consumidor y de otros que, por su naturaleza jurídica, pertenezcan a la comunidad y hagan relación con la calidad de vida y con el patrimonio colectivo.

ARTICULO 176 - DE LA POLITICA ECONÓMICA Y DE LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO

La política económica tendrá como fines, fundamentalmente, la promoción del desarrollo económico, social y cultural.

El Estado promoverá el desarrollo económico mediante la utilización racional de los recursos disponibles, con el objeto de impulsar un crecimiento ordenado y sostenido de la economía, de crear nuevas fuentes de trabajo y de riqueza, de acrecentar el patrimonio nacional y de asegurar el bienestar de la población. El desarrollo se fomentará con programas globales que coordinen y orienten la actividad económica nacional.

En conclusión, tomando en consideración las normativas constitucionales que anteceden, puede inferirse la notoriedad y relevancia de las mismas con respecto al crecimiento económico limpio y sustentable, competitivo y con impacto social positivo.

491

I.4. Políticas públicas y programas para el desarrollo rural Las principales políticas públicas orientadas al desarrollo rural con prioridad en la AFC y en la AC son el Marco Estratégico Agrario 2009/2018 y el Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar (PRONAF). I.4.1. “Marco Estratégico Agrario 2009/2018 – Directrices Básicas - MAG. Diciembre 2008”. Política Pública para el Desarrollo de la Agricultura Familiar Campesina (AFC)88. El Ministerio de Agricultura y Ganadería de Paraguay (MAG), órgano público con competencias en el sector agropecuario, diseña e implementa políticas públicas de desarrollo agrario con discriminación positiva en los siguientes términos: ―la agricultura familiar, numéricamente muy importante, representa alrededor del 80% de las unidades productoras rurales, aporta significativas proporciones de la producción agraria de consumo interno y en menor escala, aquella destinada a la exportación. Este segmento productivo, dada su característica singular, requiere estrategias diferenciadas de intervención orientadas a superar las limitaciones que restringen su capacidad de inserción en los mercados‖.89 El mencionado ―Marco Estratégico Agrario 2009-2018 – MAG (2008)‖ se sustenta en un enfoque conservacionista y centrado en la producción y productores del estrato de la AFC. El mismo es de reciente data, atendiendo a que las validaciones e implementación en escalas relevantes de la AC han arrojado resultados e impactos positivos recientes en la generación de valores ambientales, económicos y sociales. Dicho Marco Estratégico emerge como prioridad a finales del año 2008 debido a la comprobación de su viabilidad y contribución objetiva para un crecimiento económico competitivo y sustentable, socialmente inclusivo y más equitativo.

88

El ―Marco Estratégico Agrario 2009-2018 – MAG. 2008‖, como política pública, es básicamente la actual estrategia de desarrollo agrario de Paraguay focalizada en la AFC. 89

Párrafo mencionado en los CONSIDERANDOS de los Decretos del MAG relacionados al Desarrollo Agrario.

492

Recuadro 2. Marco Estratégico Agrario 2009-2018 CONTEXTO La agricultura paraguaya se compone de una estructura básicamente bimodal, integrada por una cantidad relativamente pequeña de medianas y grandes empresas comerciales o cooperativas incorporadas a la corriente formal de la economía, equivalente 17.5 % del total de las explotaciones

90. En contraste, un número considerable de pequeñas fincas débilmente insertadas

en el circuito económico, que representan el 82.5 % de las mismas.91

Por lo tanto, un eje condicionante es el logro de un crecimiento estable, es decir, un incremento incluyente del Producto Sectorial reduciendo vulnerabilidades resultantes de las asimetrías socioeconómicas que se manifiestan en el medio rural productivo y económico.

VISION 2018 ―Al año 2018 el sector agropecuario y rural del Paraguay habrá incrementado en forma sostenida y sostenible la producción para consumo interno y exportable y habrá mejorado la equidad distributiva en el campo y el arraigo de las familias campesinas y comunidades indígenas.‖ i) Objetivo General: Incrementar en forma sostenida y sostenible la competitividad de la producción agropecuaria y forestal orientada por demandas de mercado, con visión de sistemas agroalimentarios transectoriales socialmente incluyentes y equitativos, orientadas a satisfacer el consumo interno y las demandas del sector externo, promoviendo así mismo, otras producciones rurales no agrarias generadoras de ingresos y empleos en el medio local- territorial interior. ii) Objetivos Específicos: - Incrementar la productividad, la competitividad y el ingreso por unidad de recursos destinados a las actividades agro-rurales de la agricultura familiar y de los demás estratos rurales. - Ampliar y diversificar la oferta exportable de origen agropecuario, forestal y artesanal. - Generar y facilitar las condiciones de acceso a tecnologías ambientalmente sostenibles. -Racionalizar el uso del espacio territorial con fines agro productivos en base a criterios de orden ambiental, sociocultural y económico.

I.4.2. Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar - PRONAF El PRONAF fue creado por Decreto Nº 10.547 /2007, con el objetivo lograr el mejoramiento de la calidad de vida con el desarrollo sustentable de la unidad productiva de las familias rurales dedicadas a la agricultura. Los objetivos específicos del PRONAF son los siguientes: a. Promover la diversificación de rubros de renta acorde a la conveniencia de las familias dedicadas a la agricultura familiar. b. Asegurar la producción de rubros de consumo de las familias incorporadas al programa.

90

Se refiere a la Región Oriental del Paraguay. 91

El Censo Agropecuario Nacional 2008 – MAG.

493

c. Incrementar el nivel de implementación de tecnologías agropecuarias y forestales sostenibles. d. Proveer apoyo financiero a las unidades productivas familiares mediante criterios técnicos establecidos. e. Desarrollar un sistema de apoyo directo a las fincas familiares afectadas por contingencias climáticas. f. Alianzas operativas con organismos locales (gobernaciones, municipalidades, cooperativas, ONGs, empresas privadas) de atención a la agricultura familiar. Enfoques del Programa: a. Sostenibilidad ambiental, social e económica. b. Equidad en la aplicación de las políticas al Sector Agropecuario. c. Respeto a los aspectos de género, generación y etnia. d. Considera la unidad familiar como un sistema (social, ambiental, cultural y económico). Componentes del Programa a. Apoyo en Transferencias para la Implementación de Tecnologías: apoyo financiero para la implementación de tecnologías de los rubros de renta y consumo de los productores registrados en el Registro Nacional de Agricultura Familiar (RENAF). b. Apoyo en Transferencias para la Financiación Rural: transferencia de apoyo al Crédito Agrícola de Habilitación (CAH) para la financiación rural de los beneficiarios de la agricultura familiar que aplique prácticas agropecuarias recomendadas por el MAG. c. Apoyo para Reposición de Semillas de cultivos afectados por fenómenos climáticos y compensación por contingencia climática, periodo 2008/2009. El apoyo consiste en transferencia de recursos económicos para la reposición de semillas y compensación de los cultivos afectados hasta 1 (una) hectárea por productor. En resumen, el ―Marco Estratégico Agrario 2009/2018 – Directrices Básicas - MAG. Diciembre 2008‖ y el ―Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar – PRONAF. 2007‖, demuestran claramente que las políticas de desarrollo rural se focalizan en: potenciar la Agricultura Familiar Campesina, la mitigación de la pobreza en dicho estrato, y la implementación de prácticas productivas de agricultura de conservación. Cabe añadir que recientemente el Gobierno del Paraguay ha tomado significativos préstamos internacionales para potenciar a la AFC competitiva y sustentable. Esta gestión pública denota claramente la voluntad política del sector público de revertir la pobreza rural.

II. AGRICULTURA de CONSERVACIÓN, AGROFORESTERÍA y SISTEMAS AGROFRUTIFORESTALES. DESCRIPCIÓN e IMPORTANCIA para la AGRICULTURA FAMILIAR CAMPESINA (AFC) del PAÍS II.1. Introducción y alcances de la agricultura de conservación, agroforestería y sistema agro-fruti-forestales

a) Agricultura de Conservación (AC).

494

Según FAO92, el objetivo de la AC es lograr una agricultura sostenible y rentable y en consecuencia dirigida al mejoramiento del sustento de los agricultores mediante la aplicación de los tres principios: perturbación mínima del suelo, cobertura permanente del mismo y rotación de cultivos. La AC ofrece un potencial enorme para toda clase de tamaño de fincas y sistemas agro-ecológicos. Sobre todo aquellos que sufren una escasez aguda de mano de obra. La AC combina una producción agrícola rentable con una protección del ambiente, y la sostenibilidad; y se ha mostrado capaz de funcionar en un amplio rango de zonas agro-ecológicas y sistemas de producción. Ha sido percibida por profesionales como una herramienta válida para el manejo sostenible de la tierra. Su adopción es más necesaria para los pequeños productores. b) Agroforestería: Extractos del 1er. Congreso Mundial de Agroforestería. Declaración de Orlando, Orlando, Florida USA - 02 Julio de 200493. - La agroforestería es dinámica, con bases ecológicas, manejo de sistemas de recursos naturales que, a través de la incorporación de árboles a los campos, granjas, y en otros paisajes, diversifican e incrementan la producción y promueven los beneficios sociales, económicos, y ambientales para los usuarios de la tierra. - La Agroforestería hará: -- Aumentar los ingresos familiares con la diversificación de cultivos y sistemas silvícola para generar utilidades desde la venta de árboles y productos asociados de alto valor, y creando opciones para que millones salgan de la pobreza. -- Promover la sustentabilidad ambiental para mejorar la producción de cultivos, manejo de recursos naturales y conservación de la biodiversidad, a través de la restauración de procesos ecológicos que aumenten la fertilidad del suelo, captura de carbono, creación de hábitat de especies nativas, y mantener los procesos hidrológicos y otros servicios ecológicos sobre los campos y cuencas agrícolas degradadas. El congreso llama a: - Países en Desarrollo integrar la agroforestería dentro de sus estrategias de reducción de la pobreza con la adopción y formulación de leyes apropiadas; c) Sistemas agro-fruti-forestales (Implementado por MAG-GTZ en el Departamento de Caazapá) 94 Sistemas agro-fruti-forestales (Birbaumer 2007). Están conformados por una asociación de árboles frutales con árboles forestales y cultivos anuales o semiperennes (mburucuya, tártago, banano, piña). Al igual que los sistemas agroforestales, favorece a la protección del suelo. Es un sistema con producción muy diversificada y más exigente en cuanto a conocimientos tecnológicos, inversión y manejo. Requieren, en la mayoría de los casos, la integración a cadenas productivas, o sea, la conexión del productor a una serie de servicios tales como viveros especializados, asistencia técnica continua y confiable, asistencia crediticia, proveedores

92

Ver http://www.fao.org/ag/ca/es/index.html 93

http://www.lonkokilapang.cl/articulos/orlandoespanol.pdf 94

http://www.gtzparaguay.org/Library/libros/bajar/Libro%20Gerencia%20DTR.pdf Birbaumer, Georg (2007)– Gerencia de Desarrollo Rural. El Cambio desde el Interior del País. GTZ – 2007.

http://www.fao.org/ag/ca/es/index.html

http://www.lonkokilapang.cl/articulos/orlandoespanol.pdf

http://www.gtzparaguay.org/Library/libros/bajar/Libro%20Gerencia%20DTR.pdf

495

de insumos, mercados o industrias transformadoras de la materia prima (jugos de frutas, dulces, etc.). Por otro lado proveen al productor de ingresos mayores que los sistemas agroforestales. II.2. Agricultura de conservación en pequeñas fincas en Paraguay En Paraguay, la AC ha sido estudiada por el Instituto Agronómico Nacional de Caacupé antes del año 1980, y luego en el Campo Experimental de Choré (Distrito del Departamento de San Pedro). En 1987 se inicia la investigación y difusión sistemática de abonos verdes de verano en el Campo Experimental de Choré y en el norte del Departamento de San Pedro, en el marco del proyecto ―Desarrollo Rural San Pedro Norte MAG-GTZ‖. En 1998 se contaba con 800 familias campesinas que adoptaron AC en los Distritos de San Pedro del Ycuamandyyu y Nueva Germania. Este avance inicial tropezó con una desacertada gestión anti-conservacionista del gobierno sub-nacional de la época, que afectó a las fincas con AC, reduciéndolas a 70 has. Este impacto ambiental negativo implicó igualmente la pérdida de diez años de esfuerzos y dinero (Birbaumer 2007). Adicional a los esfuerzos en San Pedro, el ―Proyecto de Conservación de Suelos MAG – GTZ‖ promovió la AC en pequeños predios de Edelira – Itapúa y en el Dpto. de Paraguarí. En ambas regiones en el año 2002 se ha logrado que unos 150 pequeños productores utilizaran AC en forma permanente y unos 700 ocasionalmente. A partir del año 2002 el ―Proyecto de Manejo Sostenible de Recursos Naturales (PMRN), MAG/kfw interviene los Departamentos de Caazapá, Concepción, San Pedro, Caaguazú y Paraguarí, llegando actualmente a unas 17.000 familias campesinas con pequeñas fincas. Cabe apuntar que para el año 2007 se constató que el proceso de adopción de innovaciones de prácticas de AC del Proyecto lograba un 35% de confirmación, 40% período de prueba y 25% en proceso de prueba95.

III. AGROFORESTERÍA - MANEJO SOSTENIBLE DE RECURSOS NATURALES En la implantación de la Agricultura de Conservación (AC) en el Paraguay ha tenido gran importancia y participación la Cooperación técnica y financiera de Alemania (GTZ / Kfw). Esta cooperación se ha implementado con distintos programas que se mencionarán seguidamente. III.1 Proyecto Manejo Sostenible de Recursos Naturales del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), KFW, GTZ y la consultora AGEG/ ECO

El Proyecto Manejo Sostenible de Recursos Naturales (PMRN) es ejecutado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), a través de la Dirección Nacional de Coordinación y Proyectos (DINCAP) con apoyo de la cooperación técnica GTZ y la Consultora AGEG/ECO, y la cooperación financiera no reembolsable (Kfw) de Alemania.

95

Estimaciones en Birbaumer, Georg (2007)– Gerencia de Desarrollo Rural. El Cambio desde el Interior del País. GTZ – 2007.

496

Actualmente el Proyecto PMRN está interviniendo en territorios de los Departamentos de Concepción, San Pedro, Caaguazú, Caazapá, Paraguarí, Guairá y Canindeyú. El proyecto provee incentivos financieros a unos 17.000 productores y/o familias asociadas en 1.350 Comités, de los cuales en 15.600 hectáreas se realizan prácticas de Agricultura de Conservación (AC) y forestación. Este enfoque ha implicado la adopción de prácticas sustentables de manejo de suelo (cultivo con siembra directa, abonos verdes, y rotación de cultivos), y de manejo forestal (de bosque nativo, reforestación, regeneración natural y sistemas agroforestales).

El Proyecto se compone de 2 fases: - Fase I: se intervino en los Departamentos de: Concepción, San Pedro, Caaguazú, Caazapá, Paraguarí, Guairá y Canindeyú. Aporte donación de KFW de Alemania 7,6 millones de Euros. - Fase II el Proyecto asiste a los Comités de Productores de los Departamentos de: San Pedro, Caaguazú, Caazapá, Paraguarí y Concepción. Aporte donación total de Kfw de Alemania ha alcanzado 9,1 millones de Euros. a) Resultados generales del proyecto: En los departamentos de Concepción, San Pedro, Caaguazú y Caazapá se ha logrado que 61% de los productores asistidos hayan aumentado el rendimiento de sus cultivos por encima del 100%. Ante este aumento de producción, los productores se articularon a los mercados para la venta de sus excedentes. Los productos comercializados han sido maíz, melón, sésamo, tomate, feijão, poroto, mandioca y abonos verdes, entre otros. Con las nuevas prácticas productivas conservacionistas del proyecto se ha logrado igualmente contribuir significativamente al ingreso familiar de pequeños productores carenciados96 a corto y largo plazo, la disminución de las jornadas de trabajo, se evitó la erosión y el riesgo por clima extremo, así como un incremento en la captación de carbono, nitrógeno y materia orgánica. En el año 2007, el ingreso familiar logrado por los asistidos por el proyecto fue superior en 46,8% en contraste con las fincas no asistidas. b) Resultados Específicos (en todos los Departamentos y en el Departamento Caazapá separadamente). El alcance global del proyecto, en cuanto a cantidad de familias, comités, y la producción de los mismos al año 2007 y por Departamento se presenta en el Cuadro Nº III-01. Se debe considerar que en el Departamento de Caazapá se han implantado los sistemas de agroforestería y agrofrutiforestal.

96

En 2007 el ingreso familiar de fincas asistidas supera en 46.8% a las fincas no asistidas

497

Cuadro Nº III-01

Familias registradas en PMRN. Año 2007 - según la base de datos

Dept. Comités Familias

Suelo fértil (ha)

Suelo Degradado

(ha)

Bosque Nativo (ha)

Reforestación (ha)

Agroforesteria (ha)

CONCEPCION 212 2581 703 1648 86 42 16

SAN PEDRO 300 3895 1355 1833 1490 840 542

CANINDEYU 50 655 480 0 198 453 39

CAAGUAZU 323 4531 708 3388 700 797 246

PARAGUARI 83 1381 0 1337 0 48 43

CAAZAPA 167 2462 1851 374 423 356 282

GUAIRA 2 28 28 0 0 0 0

TOTAL 1.137 15.533 5.125 8.580 2.896 2.535 1.168

Fuente: GTZ (2007). Evaluación de Impacto Económico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas

Respecto a la siembra directa del proyecto PMRN, de acuerdo al Cuadro Nº III-02 puede apreciarse que la superficie de la misma aumenta progresivamente en el período 2005 a 2007. En el año 2005 el 23% de las familias no tenían parcelas con siembra directa, en tanto en el 2007 solamente el 1,3% operaba en dicha condición. En dos años se duplicó la proporción de familias con una superficie con siembra directa mayor a 1 ha: esta era del 14% en 2005 y alcanzó el 28% en 2007, tal como refleja el Cuadro Nº III-02.

Cuadro Nº III-02

Porcentaje de familias con superficie de la finca con siembra directa en los años 2005 a 2007

Superficie con Siembra directa

Año 2005

Año 2006

Año 2007

0 23 14,6 1,3

< 1 ha 61 68,6 70,6

> 1 ha > 2 ha 4 4,7 13,1

> 2 ha 10 12 15,0

100 100 100 Fuente: GTZ (2007). Evaluación de Impacto Económico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas

En los rendimientos de maíz, es remarcable que el 44,1% de los productores antes de la implementación de las nuevas prácticas conservacionistas cosechaban menos de 1.000 kg/ ha/maíz. Posteriormente, en el año 2007, 52,7% de los productores cosechan más de 2.000 kg/ ha, y solamente un 3.3% entre 500 y 1.000 kg/ha (ver Cuadro Nº III-03).

498

Cuadro Nº III -03

Rendimiento de maíz en kg/ ha antes y después de la implementación de las medidas según monitoreo de impacto PMRN – Año 2007

Maíz en kg/ha Antes % Después %

< 499 12 6,8 0 0,0

500 – 999 66 37,3 5 3,3

1000 – 1499 56 31,6 24 15,8

1500 – 1999 24 13,6 43 28,3

>2000 – 2499 11 6,2 34 22,4

2500 – 2999 5 2,8 18 11,8

3000 – 3499 3 1,7 15 9,9

> 3500 0 0,0 13 8,6

Total 177 100 152 100 Fuente: GTZ (2007). Evaluación de Impacto Económico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas

La mayor producción de maíz generó excedentes de producción en la mayoría de las fincas, luego del auto consumo, que fueron comercializadas y/o utilizados para alimentación de animales. El record de productividad fue de 9 ton/ha de un productor en el Departamento de Guairá. Respecto al Departamento de Caazapá los rendimientos de los cultivos con prácticas de AC esquema agroforestería lograron mejorías significativas. Ver Cuadro Nº III-04.

Cuadro Nº III- 04 Rendimiento de Rubros Agrícolas antes y después de las Medidas de Conservación. Departamento de Caazapá.

Rubros Agrícolas

Rendimiento Promedio (en Kg) Ahorro de Mano de Obra

(en%) Antes de las Medidas

de Conservación Después de las Medidas

de Conservación

Maní 150 300 55%

Maíz Tupí 800 1540 47%

Algodón 633 833 48%

Mandioca 11,375 16,250 50%

Maíz Chipa 650 1350 65%

Caña de Azúcar 28,500 32,333 40% Fuente: Fuente: GTZ (2007). Evaluación de Impacto Económico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas

Tomando en consideración la percepción de los beneficiarios (incluyendo la percepción de las mujeres para el año 2007) sobre los impactos positivos de la implantación de la AC, claramente pueden verificarse los mismos en el Cuadro Nº III-05 , en términos de ―mayor capacidad productiva y sustentable, ganancias y productividad de sus activos naturales, con menos insumos y jornadas de trabajo‖.

499

Cuadro Nº III- 05 Percepción de los productores en cuanto a mejoramiento de suelo en diferentes aspectos año 2005, 2006 y 2007 y la percepción de las mujeres (para el año 2007)

mas

rendimiento menos erosión

más ganancia

menos jornaleros

contratados Menos carpida

menos maleza

más humedad

Cantidad de productores que responden con si en 2007 157 111 107 101 141 136 125

2007 en % 59,9 42,4 40,8 38,5 53,8 51,9 47,7

2006 en % 68,5 41,4 42,8 43,2 58,1 54,7 54,1

2005 en % 44,4 30,6 27,8 16,7 38,0 n/a 30,6

Mujeres en % 2007 73,4 40,6 56,3 54,7 67,2 56,3 50,0 Fuente: Fuente: GTZ (2007). Evaluación de Impacto Económico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas

Los indicadores de resultados en cuanto a rendimientos del Proyecto PMRN con la implementación de AC en términos de ingresos y jornadas se tiene cuanto sigue en el siguiente Cuadro Nº III-06.

Cuadro Nº III-06 AGROFRUTIFORESTAL: Rendimientos Proyecto MAG-PMRN-GTZ–kfw

Cultivo Supuestos Ingreso neto U$D/ha/año

Dias de Trabajo por ha/año

Ingreso Neto US$ p/ día de Trabajo

Algodón 1 cosecha por año

250 50 5

Sésamo 1 cosecha por año

800 70 11

Agroforestria (Citrus) Proyección 20 años

1100 60 18

Reforestación Proyección 15 años

1000 15 67

Manejo de Bosque Nativo

Promedio 4 m3/ha/año

250 12 21

Fuente: Ing. Forest. Paul Borsy - PMRN GTZ. (2007)

En cuanto a los ingresos o impacto social del proyecto para la superación de la pobreza y mayor equidad en los territorios de acuerdo al Cuadro Nº III-07 se tiene cuanto sigue:

Cuadro Nº III -07 Ingreso familiar (promedio) por Departamento según datos de la GTZ 2007

Departamento Asistido (U$S) No asistido (U$S) % de incremento

Concepción 3.083 1.842 67,4

Guairá 4.922 3.862 27,5 Caazapá 3.871 2.561 51,2 Promedio (Ponderado) 3.966 2.701 46,8

500

Cuadro Nº III-08: Composición del ingreso familiar Dpto. Caazapá. En Guaraníes corrientes 2007

Item Caazapá

Asistido No Asistido

A Ingreso Monetario Agropecuario

10.377.232 5.624.480

Agrícola 7.774.692 4.344.490 Pecuario 1.317.286 1.149.090 Forestal 58.849 7.229 Transformación 1.226.405 123.671

B Ingreso Monetario No Agropecuario

2.196.850 2.198.554

Trabajo Extrapredial 1.152.993 370.843 Transferencia de dinero 1.037.857 1.669.639

Otros Ingresos (negocio, servicios)

6.000 158.072

Ingreso Monetario Total (A+B)

12.574.082 7.823.034

C Gasto Total Monetario 4.732.965 3041.813

Insumos Agrícolas – Agroquímicos

1.599.276 157.494

Insumos Agrícolas - Semillas

153.465 89.259

Insumos Pecuarios 72.595 79.120

Otros Gastos relacionados a la producción

114.936 173.747

Pago Mano de Obra Contratada

1.174.736 782.819

Gastos para Transformación

35.564 128.916

Otros Gastos 1.582.393 1.630.458 D Ingresos No Monetarios 11.902.916 8.279.006 Agrícola 5.102.868 4.654.657 Pecuario 3.442.879 2.814.217 Forestal 2.758.314 642.120 Transformación 598.855 168.012 E Ingresos Bruto (A+D) 22.280.148 13.903.486

F Ingresos Neto Agropecuario

(E-C) 17.547.183 10.861.673

Ingreso Familiar (F+B) en

Gs. 19.744.033 13.060.227

Ingreso Familiar en US$ 3.871 2.561

Total Encuestados 140 83

Promedio Personas por

Hogar 4,26 4,46

Ingreso per cápita en Gs. 4.637.860 2.929.727

Ingreso per cápita en US$ 909 574

Fuente: Fariña, Hector (2007). Evaluación del Impacto Económico y

Social. Componente 2: Desarrollo Económico Local y Regional.

MAG/GTZ

Fuente: Fuente: GTZ (2007). Evaluación de Impacto Económico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas

501

En relación al Departamento de Caazapá, el MAG-DEAG estima que actualmente existen aproximadamente 1.200 ha con sistemas agro-fruti-forestales. Este total se compone de aproximadamente 600 ha de naranja y 600 ha de pomelo. La cantidad de familias que participan del mencionado esquema es del orden de las 1.600, y la mayoría de ellas cultivan 1 ha bajo un esquema agro-fruti-forestal. En el Departamento de Caazapá, donde se implantó el sistema agrofrutiforestal con mayor intensidad, el ingreso familiar per cápita al año 2007 de productores asistidos fue superior del correspondiente a productores no asistidos en un 58.4% (Gs 4.6 millones vs 2.9 millones / US$ 909 vs US$ 574). En cuanto a los ingresos monetarios totales, la diferencia es de 84,5% (Gs. 10.4 millones vs Gs 5.6 millones) (Cuadro Nº III- 08). Con los resultados expuestos en el presente capítulo se demuestra claramente la eficacia de la implementación de la AC en un período de tres años para la mitigación de la pobreza rural por la vía de los ingresos y producción para auto consumo con sustentabilidad.

IV. DEPARTAMENTO DE CAAZAPÁ - AGROINDUSTRIAS - CASOS EMPRESARIALES IV.1. Cadena productiva de frutas (citrus)

PPP – GTZ - EMPRESA FRUTIKA97 a) Empresa Frutika S.R.L. – Información de la empresa Frutika es una empresa del Grupo Kress, ubicada en el Km 150 de la Ruta 6ta, Colonia Carlos Antonio López, Departamento de Itapúa, vecino al Departamento de Caazapá, y cuenta con más de 1.500 hectáreas de plantaciones frutales propias. Frutika fue inaugurada en 1.997, con una inversión de 5 millones de dólares y un capital operativo de 3 millones de dólares. La empresa opera con diversos productos provenientes de las plantaciones frutales como fruta fresca, jugos naturales, alimentos líquidos de soja con jugo de frutas, mermeladas, aceites esenciales, forrajes de cáscara de naranja, etc. Frutika tiene certificaciones internacionales de la SGF de Alemania para la producción orgánica de pomelo y naranjas y con la certificación de la SGS de Holanda para los procesos de calidad en la fábrica de jugos. La empresa está inserta en el comercio internacional en varios países de Europa con concentrados de frutas frescas. Las pequeñas fincas de Caazapá se articulan con la empresa Frutika a través de un PPP98 que la empresa establece con GTZ, que se encuentra en dicho territorio implementando una iniciativa de mayor escala apoyando al Plan de Desarrollo Departamental Caazapá 2003-2013. El PPP Frutika GTZ es por tanto un sub componente de un amplio espectro del mencionado Plan Caazapá 2003-2013.

97

Este Estudio de Caso fue publicado por el PNUD-ODH Paraguay. Cuaderno DH Nª 4 ―Asociación y Diversificación Productiva para el Empleo Rural‖. 2008. http://www.undp.org.py/images_not/file/Cuaderno%20de%20DH%204.pdf 98

PPP son alianzas público – privadas.

http://www.undp.org.py/images_not/file/Cuaderno%20de%20DH%204.pdf

502

La iniciativa de Frutika de desarrollar una nueva cuenca de producción de citrus en el Departamento de Caazapá (vecino al Dpto. de Itapúa) implementado por pequeñas fincas, es un sub componente y no el mas importante para generación de ingresos de los productores de especies agrofrutiforestales que implantan en sus fincas. La planificación de las fincas se ajusta a las prácticas de la AC, con cultivos para auto consumo y renta pautados en base a los mercados, y con especies asociativas en el esquema de diversificación agrofrutiforestal. El PPP Frutika GTZ se implementa para un período de tres años (2004 – 2006) donde se plantan progresivamente los citrus. b) Funcionamiento del PPP-GTZ-FRUTIKA El aporte de GTZ se asigna para gastos de asesoramiento de coordinación entre las Instituciones de asistencia99. Es destacable que la GTZ a su vez implementa una alianza con el MAG apoyando al mismo con recursos para potenciar las capacidades institucionales, sean ellos, los técnicos extensionistas calificados del MAG-DEAG. Al respecto, en el PPP, el 95% de la asistencia técnica es implementa por el MAG-DEAG-GTZ, el 5% restante por ONGs100.

c) Aporte Frutika al PPP Frutika aporta los plantines de citrus (80,000 naranja + 40,000 pomelo) cuyo costo unitario es de US$ 3, así como insumos (cupricos, tijeras de podar, y pesticidas permitidos). Los plantines y los insumos conforman un kit que se entrega a los productores. Los plantines de naranja proveídos por Frutika son de origen propio de su vivero, y los de pomelo provienen de la Cooperativa Capiibary que recibió transferencia de tecnología para dicho fin por parte de Frutika, y opera como sub contratista. La empresa Frutika es la administradora principal del proyecto. Frutika también aporta asistencia técnica de alto nivel a los técnicos del MAG y a comités organizados relacionados con los cítricos101. Los plantines de especies forestales que se asocian con los citrus que se complementan con el PPP (pero no son parte del mismo) son aportados por GTZ que los adquiere del SFN – MAG, basado en la alianza MAG-GTZ. Las especies forestales se asocian con los citrus para la implementación del concepto agrofrutiforestal. En el apoyo a las fincas para los cultivos agrícolas asociados que forman parte del esquema agrofrutiforestal, algunos de ellos reciben soporte del proyecto PMRN para las prácticas agrícolas de conservación; en cuanto al financiamiento, las fincas102 acceden al sistema de créditos públicos (BNF, CAH) y privados (Cooperativa, otros).

99

Las instituciones de asistencia son básicamente la Gobernación de Caazapá, MAG y Frutika. 100

Las ONGs se sustentan con recursos e intereses propios, con excepción de los plantines que provee Frutika. 101

De acuerdo a versiones de la Empresa Frutika, seguirían apoyando a los pequeños productores luego de la finalización del PPP 102

Las fincas al envolverse en el PPP potencian sus posibilidades de ser elegibles como sujeto de crédito.

503

En cuanto a las relaciones / alianzas público privadas en el PPP, como se menciona antecedentemente, puede encontrarse básicamente en el involucramiento de instituciones gubernamentales (Gobierno Central y sub Nacionales) en la alianza GTZ- MAG, y la participación de la Gobernación de Caazapá en el seguimiento del proyecto para velar el cumplimiento de los compromisos de las instituciones partes (Frutika y GTZ). La duración del Proyecto PPP Frutika – GTZ en el Departamento de Caazapá es de tres años (se inicia en el año 2004 y culmina en agosto año 2006). Los cítricos del PPP son un sub componente de una finca en el esquema agrofrutiforestal y con los fundamentos de AC; las fincas en su conjunto, son a su vez asistidas como parte de un programa del Plan de Desarrollo CAAZAPA 2003 - 2013. Es decir, el impacto de los cítricos en el PPP Frutika – GTZ trasciende como parte integrante de un programa más amplio de potenciar fincas pequeñas con prácticas de AC, y con la innovación de un esquema productivo asociativo agrofrutiforestal, potenciador de aumento de producción y productividad, diversificación, empleos e ingresos con sostenibilidad ambiental. Son elegibles de ingresar al programa PPP componente frutas, las familias campesinas carenciadas con fincas pequeñas que manifiesten el deseo de ser parte del mismo, y que en el lugar exista apoyo técnico público o privado (ONGs) para asegurar que los citrus dispongan de asistencia técnica. En este orden de cosas, se genera el compromiso del pequeño productor de planificar su finca teniendo incorporado citrus como uno de sus cultivos en una magnitud aproximada y equivalente entre ¼ a 1 ha. Actualmente (noviembre 2009) existen alrededor de 1,600 familias campesinas con 600 has. de naranjos y 600 has. de pomelo. Los productores planifican sus fincas con cultivos de auto consumo y renta, estos últimos articulados al mercado y para la obtención de ingresos a corto plazo y mas largo plazo. El componente citrus está orientado a renta para el mediano plazo (a los 4 a 5 años y sucesivamente). La especies forestales son para renta a largo plazo, o sea para el año 10 a 12 en adelante y hasta 25 años, que coincide con la vida útil de los citrus, aunque los raleos y las podas de las especies forestales proveen biomasa que puede utilizarse para energía en el hogar o y/o venderla al mercado103. Con la implantación del esquema agrofrutiforestal en Caazapá mediante el PPP Frutika – GTZ, se rompe la tradición e inercia conservadora de las fincas pequeñas y adoptan este diversificado enfoque productivo y sostenible pautado en las prácticas de AC. La Cooperativa Caapiibary (en San Juan Nepomuceno) recibió know how de Frutika para producir plantines de pomelo libre de virus y vender posteriormente al PPP. Con esta transferencia la cooperativa internalizó tecnología y adicionalmente está vendiendo y financiando plantines a sus socios (fincas pequeñas) que no están en el proyecto PPP, facilitando ampliar sus servicios a sus socios para que los mismos obtengan mayores ingresos y producción en el territorio. La Cooperativa también vende plantines a terceros. Este fenómeno es una externalidad positiva del proyecto.

103

Más del 90% de la población campesina utiliza la leña como fuente principal de energía para cocción. En caso que la familia carezca de leña, la alternativa garrafa de gas implicaría una erogación importante de sus ingresos e insostenible para productores carenciados.

504

d) Plan de Desarrollo Departamental Caazapá 2003 - 2013. Sector Económico. Marco para el Proyecto PPP-GTZ-FRUTIKA La decisión de la empresa Frutika de ampliar su cuenca proveedora de citrus a partir de pequeños productores del departamento de Caazapá recurriendo al mecanismo PPP es de relevancia superlativa para los pequeños productores carenciados de mejorar sus condiciones de vida. Esta decisión de inversión de la Empresa Frutika tuvo como precondición, entre otras cosas, la existencia de un marco global satisfactorio para negocios competitivos en el territorio. La precondición favorable mencionada se fundó a su vez en el diseño e implementación de un plan de desarrollo territorial participativo público - privado ―Caazapá 2003-2013‖. Es decir, el PPP Frutika GTZ se incubó en la mencionada iniciativa desarrollo territorial. Los métodos participativos para el diseño e implementación del Plan de Desarrollo Caazapá 2003-2013 traen inherentes componentes de descentralización efectiva, gobernabilidad, gobernanza, y consensos de actores públicos y privados. IV.2. Cadena productiva mandioca – almidón Planta Procesadora de Mandioca / ARAMIRO MOROTI Comité de Almidoneros ―Santa Maria‖ Distrito General Morínigo - Departamento de Caazapá. Producción primaria –Agrofrutiforestal/AC- e industrial (P+L) articuladas para conformar una cadena productiva agroindustrial sostenible con mayor productividad, competitividad e inclusión social. Un grupo de 22 pequeños productores rurales carenciados y con suelos degradados del Distrito de General Morínigo (Departamento Caazapá) sembraban mandioca con muy baja productividad y escasa producción, y con la misma elaboraban artesanalmente almidón de mandioca con bajo nivel de calidad y eficiencia y contaminando cauce hídrico (año 2003). Con la intervención del Proyecto MAG-GTZ-PMRN en el marco del ―Plan de Desarrollo de Caazapá 2003-2013, Desarrollo Productivo‖, luego del año 2003, los mencionados productores inician un proceso de implementación de prácticas de AC con el sistema agrofrutiforestal en sus pequeñas fincas. Con el correr de unos pocos años logran un ecosistema agroforestal muy productivo facilitando el aumento de productividad y producción diversificada de las fincas. Uno de sus rubros, la producción de mandioca, alcanza niveles excedentarios significativos, lo que impulsó a los productores a conformar una asociación para implementar una pequeña unidad productiva (ARAMIRÓ MOROTÍ) planta procesadora de mandioca pautada en procesos de ―producción más limpia‖ (eco-eficiencia) y lograr un producto final (almidón) de alta calidad104 comercializable a mejores precios. Mediante este emprendimiento se ha evitado que continúe la contaminación del cauce hídrico

104

La fábrica de chipas Santa Ana absorbe la producción de almidón de alta calidad de ARAMIRÓ MOROTÍ. El emprendimiento igualmente cuenta con demandas en mercados internacionales.

505

causada por la elaboración artesanal e ineficiente de almidón que se practicaba anteriormente. Esta cadena productiva presenta los siguientes impactos relevantes: - La peculiaridad del ―empoderamiento‖ de los productores de todos los eslabones de la cadena productiva mandioca–almidón, generando valores ambientales, sociales y económicos, en un entorno win win / sinergias entre ellos (valores). - El impacto ambiental de la cadena productiva trasciende en un proceso que se inicia con ecosistemas degradados y cauce hídrico contaminado. Con el correr de unos pocos años se logran ecosistemas altamente productivos con biodiversidad y sostenibles, y la recuperación del cauce hídrico anteriormente contaminado. - El empleo en la cadena productiva es más sostenible y mejor remunerado es del tipo ―green jobs‖ y ―más decente‖ dada las variadas oportunidades de mercado y mejores precios, derivados de la buena calidad del almidón. Este empleo se refiere a las familias de pequeños productores inicialmente carenciados que incrementan sus ingresos con un ecosistema emergente y saludable con gran bio-productividad. Se debe adicionar la mayor producción y venta de excedentes de los demás renglones (agrofrutiforestales) y consecuentemente los ingresos que generan los mismos. - La agroforestería con prácticas de conservación que conllevan el no uso de agroquímicos y su eventual mal manejo en las fincas, habría evitado problemas en la salud campesina que son de ocurrencia frecuente en dicho ámbito. - El emprendimiento tuvo como matriz impulsora inicial al Plan de Desarrollo Participativo Caazapá 2003-2013, validando la eficacia de ―iniciativas de desarrollo local‖ como herramienta para el crecimiento sostenible o ambientalmente amigable, competitivo y socialmente inclusivo.

V. CONCLUSIONES, LECCIONES y RECOMENDACIONES V.1. Conclusiones La Agricultura de Conservación (AC) / Sistema Agroforestal ha sido una reciente respuesta validada, e implementada exitosamente en el estrato de la Agricultura Familiar Campesina (AFC) carenciada para mitigar la pobreza rural del Paraguay. Si bien este proceso aún no presenta una alta incidencia cuantitativa a escala nacional, sí resulta representativo en términos de replicabilidad para otros territorios y exitoso en su contribución al logro de los objetivos nacionales de crecimiento económico competitivo sustentable, con inclusión y mayor equidad social. En la AFC y la AC asociadas y/o separadas se remarcan hechos significativos como: i) La AC recientemente validada e implementada para el estrato de la AFC ha sido incorporada en la política pública para el desarrollo rural con relevante prioridad. ii) La AFC recibe discriminación positiva en las políticas públicas en la búsqueda de su inclusión competitiva en el circuito económico y a fin de mitigar la pobreza rural.

506

iii) La promoción deliberada de la AFC está orientada a coadyuvar una complementación y coexistencia exitosa de la misma (AFC) con el estrato de la agricultura empresarial. iv) Es notorio el apoyo gubernamental actual como impulsor y promotor de la AFC y la AC para dar continuidad y replicabilidad al Proyecto MAG – PMRN GTZ. A tales efectos, el gobierno ha contratado recientemente nuevos y cuantiosos recursos financieros internacionales adicionales. Las prácticas agrícolas tradicionales de la AFC basadas en el desmonte y quema, constante uso del arado, monocultivos y dependencia de insumos extra prediales –entre otros, los fertilizantes y defensivos agrícolas sintéticos, de alto impacto ambiental y relativamente costosos para productores carenciados- no han tenido éxito, sino lo contrario. En otras palabras, las mencionadas prácticas tradicionales –no conservacionistas- han generado degradación de suelos y recursos, un aumento de la pobreza, y en algunos casos el desplazamiento de pequeños productores a centros urbanos del país y migración al exterior. La producción competitiva, rentable y sustentable de la AFC para auto consumo y para la venta de excedentes al mercado es, además de replicable para otros territorios, una oportunidad validada e implementada para el mejoramiento de las condiciones de vida de los pequeños productores carenciados del país. Sin embargo, esto no ha llevado en la práctica a una alianza de actores privados y del sector público para alcanzar una masiva replicabilidad a través de la sensibilización, implementación y difusión de programas y proyectos que generen oportunidades de encarar la mitigación de la pobreza a través de la AC recuperando suelos y recursos degradados y dando lugar a un crecimiento económico sustentable. La cooperación técnica y financiera no reembolsable de Alemania -GTZ y Kfw-, ha tenido un rol protagónico para la validación e implementación exitosa de prácticas de AC en varias regiones carenciadas del país. Al respecto, es remarcable que la implementación del sistema agrofrutiforestal en el Departamento de Caazapá –con el apoyo de GTZ- articulado a la agroindustria ha generado, entre otros, una activación de otros recursos económicos de gran impacto como los ―PPP105‖. En ese sentido, el cluster frutícola ha incorporado a productores del territorio caazapeño al grupo de proveedores de citrus, a lo que se debe añadir el desarrollo de capacidades de producción de plantines de citrus libre de virus, y de financiamiento por parte de cooperativa del lugar, entre otros. Otro caso relevante win-win derivado de la intervención GTZ apoyando al Plan de Desarrollo participativo Caazapá 2003-2013, ha sido el surgimiento de la ―cadena productiva mandioca-almidón‖, con sus respectivos efectos multiplicadores para una mayor producción y productividad sustentable, con impacto positivo para la inclusión y mayor equidad social, aprovechando las oportunidades y acceso a mercados ampliados. La mencionada ―cadena productiva mandioca-almidón‖ de pequeña escala, presenta peculiaridades remarcables como: a) Los productores han ocupado todos los eslabones de la cadena, a partir de la producción primaria, la industrial y la comercialización. Este tipo de emprendimiento exitoso y genuinamente rural es poco usual, y por tanto es relevante su emergencia;

105

Proyectos con participación publico privadas

507

b) Los fundamentos productivos de la ―cadena mandioca-almidón‖ son similares a los lanzados recientemente por la ―green economy‖ / ―eco business‖, atendiendo a que el primer eslabón de la producción se sustenta en AC, y el procesamiento industrial se ajusta a pautas de ―producción limpia‖ –y ecoeficiencia- con un producto final de buena calidad, y bajo impacto ambiental. Esta cadena productiva por tanto genera empleos más sustentables. V.2. Lecciones La implementación de nuevos enfoques y esquemas agroproductivos en el estrato de la AFC orientados a la sustentabilidad, competitividad e inclusión social, no es fácil ni rápido aún siendo una oportunidad cierta, comprobada y atractiva para el desarrollo socioeconómico del país en su conjunto y en particular para la mitigación de la pobreza rural. Se suma a ello que las prácticas de AC carecen de complejidades y son notablemente convenientes para el país en lo económico, social y ambiental, y en general son aceptadas por los productores rurales carenciados. La actuación del Estado (Gobierno Central / Nacional y Sub Nacionales) en su rol de diseñar e implementar políticas públicas como promotor del desarrollo sustentable e inclusivo socialmente, ha tenido aciertos como el Proyecto MAG/GTZ/PMRN, y también desaciertos. Estos últimos conllevan a grandes pérdidas de tiempo y recursos utilizados, y son los responsables de la actual pobreza rural y la decadencia de la AFC del Paraguay. La disponibilidad y acceso a mercados locales, nacionales e internacionales ampliados, y las innovaciones, entre otras las prácticas de AC en la AFC, han sido componentes y condición necesaria para potenciar a la misma, y en general para mitigar la pobreza rural por la vía de los ingresos. Se suma a estos factores la implementación de planes de desarrollo regional en un marco participativo público–privado, con acuerdos y compromisos entre todos los actores participantes (por ejemplo el Plan de Desarrollo Caazapá 2003 – 2013). V.3. Recomendaciones

Profundizar el diseño e implementación de políticas públicas, en el marco de la participación efectiva público–privada a nivel global, sectorial y regional / territorial, en torno a la viabilidad de generar crecimiento económico competitivo y sustentable, socialmente más equitativo e inclusivo.

Sensibilizar y difundir las ventajas competitivas, los mercados ampliados y más favorables para las cadenas / clusters agroindustriales sustentados sobre bases productivas de la AC / agro-ecología / producción orgánica106, y el procesamiento industrial de las materias primas agropecuarias con prácticas de eco-eficiencia.

Formular políticas públicas que viabilicen el logro de simultáneo win–win de valores económicos, valores sociales y valores ambientales, basados en la

106

La producción orgánica como AC del país trasciende internacionalmente atendiendo que Paraguay es el mayor exportador mundial de azúcar orgánica. Fuente: Centro Azucarero del Paraguay.

508

utilización sustentable de los ecosistemas y sus servicios ambientales para la producción de bienes y servicios competitivos.

Implementar una mayor articulación de la política energética107 del país con la AC / agroforestería / eco-eficiencia industrial de las cadenas productivas agroindustriales en el marco del crecimiento económico competitivo y sustentable. Esta propuesta implica, entre otros, en cuanto al consumo final de la matriz energética108 cuanto sigue:

Una mayor descarbonización de la matriz mediante la sustitución competitiva y viable de componentes importados como los combustibles líquidos de origen fósil109, por componentes de origen local110. Se debe remarcar que los combustibles importados son ambientalmente dañinos para la salud humana y el ambiente, en tanto los biocombustibles nacionales son limpios, renovables y competitivos. Ejemplos: producción y uso de etanol y biodiesel (elaborado de ciertas especies agroforestales competitivas).

Una mayor participación y diversificación sustentable y competitiva de componentes de origen nacional en torno a una mayor seguridad y menor vulnerabilidad externa para el desarrollo nacional.

Una mejora en la gestión de la biomasa111, que si bien es renovable y competitiva en base a prácticas sustentables, sin este enfoque, los impactos ambientales son nocivos como la degradación de ecosistemas, pérdidas de diversidad biológica y de cauces hídricos, entre otros (por ejemplo, la deforestación indiscriminada para usos energéticos).

107

La oferta interna bruta de la matriz energética (2007) se compone en un 86% de energía renovable, es decir hidroenergía (58% + biomasa 28%). El 14% restante, o coeficiente de dependencia, son los hidrocarburos importados. 108

En el Anexo se inserta matriz energética año 2007. 109

Paraguay no dispone de yacimientos de petróleo, e importa la totalidad del consumo de los combustibles de origen fósil. En la matriz energética los hidrocarburos representan el 34%. 110

La utilización de energía eléctrica renovable y limpia en medios de transporte dada la disponibilidad y precios competitivos con respecto a hidrocarburos, es una oportunidad de sustitución viable y cierta para el país. 111

La biomasa representa el 53% del consumo final de la matriz energética; nivel significativamente elevado y sensible por su relación directa con la utilización de recursos naturales.

509

SIGLAS y ACRONIMOS AC: Agricultura de Conservación AFC: Agricultura Familiar Campesina (estrato de 1 a menos de 20 ha) BCP: Banco Central del Paraguay BNF: Banco Nacional de Fomento CAH: Crédito Agricola de Habilitación DEAg: Dirección de Extensión Agraria (dependencia MAG) DGEEC: Dirección General de Estadísticas Encuestas y Censos Paraguay FAO: Food and Agriculture Organization / Organizacion de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación GTZ: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit. (Agencia de Cooperación Alemana) IICA: Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura Kfw: Kreditanstalt für Wiederaufbau (Banco Aleman Estatal de Desarrollo) MAG: Ministerio de Agricultura y Ganadería (Paraguay) PPP: Proyecto Publico Privado. PMRN: Proyecto Manejo Sostenible de los Recursos Naturales PRONAF: Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar (dependencia MAG) RENAF: Registro Nacional de Agricultura Familiar (dependencia MAG) WBCSD: World Business Council for Sustainable Development SEAM: Secretaria del Ambiente SFN: Servicio Forestal Nacional SNV: Netherland Development Organisation. Organización Holandesa de Desarrollo

510

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513

ANEXO

PRODUCTORES de MANDIOCA Con Prácticas de Agricultura de Conservación

FABRICA DE ALMIDON ARAMIRÒ MOROTÌ

514

AGRICULTURA de CONSERVACION

SISTEMA AGROFRUTIFORESTAL

Ramiro Rodríguez A.– Autor del Estudio

515

FUENTE: MOPC - Vice Ministerio de Minas y Energía

Matriz Energética del Paraguay - 2007

EXPORTACIÓN CONSUMO FINAL

ELECTRICIDAD

11 %

BIOMASA

56 %

HIDROCARBUROS

33 %

ELECTRICIDAD

46 %

45 %

PÉRDIDAS Y STOCK

9 %

58 % 28 % 14 %

14 %

45 %

41 %

13 % 52 % 34 %

ELECTRICIDAD 93% C. VEGETAL 7%

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