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PROYECTO DE LEY

VOTO PROGRAMÁTICO Y PROGRAMA DE GOBIERNO COMUNAL

El Proyecto de Ley de Voto Programático, es una iniciativa de la Red de Territorios Ciudadanos (www.redterritoriosciudadanos.cl/), la que agrupa a Redes Ciudadanas de diversos territorios en Chile:

Valparaíso: Cooperativa Territorio Sur, Ciudadanos por Valparaíso y el Observatorio Ciudadano Nuestro ValparaísoSantiago: Ciudad Viva, Centro de Urbanismo CiudadanoProvincia de Cauquenes: Provincia ActivaVillarrica: Red Ciudadana de VillarricaCuracautín: Red Ciudadana Futuro de CuracautínRegión de Los Ríos: Programa Nueva Región Cómo Vamos (www.losrioscomovamos.cl/) Provincia de Chiloé: Programa Chiloé Cómo VamosFundación AVINA Chile

La Red de Territorios Ciudadanos busca trabajar de manera conjunta para la profundización de la democracia y en la promoción de agendas de cambio en temas sensibles a la calidad de vida y el desarrollo sustentable.

Uno de los caminos para la democratización del país es el fortalecimiento de procesos de contraloría ciudadana de los asuntos públicos. En base al principio de la corresponsabilidad, y más allá de la mera fiscalización, proponemos colaborar con los gobiernos para una gestión más responsable, justa y eficiente de nuestras ciudades y territorios, en alianzas ciudadanas amplias que involucren al sector privado y al Estado, generando estrategias de incidencia en la gestión pública.

Una de estas iniciativas de incidencia, es el Proyecto de Ley de Voto Programático y Programa de Gobierno Comunal, el que busca establecer un diálogo entre la ciudadanía organizada y los candidatos a Alcalde 2012, para que presenten propuestas de campaña sobre temas que nos interesan, en forma clara y con promesas medibles.

En el interés de generar mayores espacios de participación ciudadana, se busca establecer mecanismos que permitan exigir de manera vinculante a los Alcaldes el cumplimiento de sus compromisos, promesas y programas de gobierno comunal propuestos en sus campañas.

Para ello, se requiere reformas a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que establece la posibilidad de que el Alcalde cese en sus funciones a través de un referéndum revocatorio, si es que no cumple con Programa de Gobierno Comunal inscrito en su campaña. Esto se realiza a través del deber de exponer al Concejo Municipal y el Consejo de la Sociedad Civil, su Programa de Gobierno y de las Cuentas Públicas que realiza cada año, dando cuenta del cumplimiento de dicho Programa.

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INTRODUCCIÓN

La necesidad de incorporar mecanismos de participación ciudadana como forma de perfeccionar la democracia, es fundamental en un país como Chile, que busca acercar la política a la ciudadanía y dar credibilidad a sus instituciones.

Diversos países, entre ellos muchos latinoamericanos, han avanzado en este tema mediante diversas alternativas (consulta popular, iniciativas populares, referéndums) y a distintos niveles jerárquicos, dejando en evidencia lo poco participativo de nuestro sistema en que, exceptuando contadas oportunidades, la ciudadanía, una vez electa una autoridad, queda ajena a procesos que le atañen directamente.

Si consideramos que, dada nuestra estructura político administrativa, la Municipalidad es el lugar en donde se concentran mayoritariamente funciones de gestión e implementación de programas sociales y es la figura del Alcalde el primer vinculo entre la autoridad y la comunidad, se ha estimado pertinente establecer mecanismos como los que propone la siguiente iniciativa legislativa

Conscientes del rol fundamental de los municipios, la realidad no se condice con los actuales niveles de participación existente en nuestro actual ordenamiento jurídicos, pues sin perjuicio de los avances indicados en la ley 20.500, el presente proyecto legislativo pretende darle coherencia mediante la formulación e implementación de una herramienta eficaz para una participación directa por parte de la comunidad.

Debe tenerse a la vista que la posibilidad de participación directa existente en la gestión local actualmente es precaria. A modo de ejemplo, al año 2006, sólo un 4% de las 345 municipalidades había impulsado alguna experiencia de participación local1.

Dentro de las atribuciones ciudadanas existentes a nivel internacional, se cuenta el Voto Programático y la Revocatoria del Mandato de diversas autoridades, entre ellas el Alcalde, la cual otorga a los electores la posibilidad de retirar el apoyo otorgado en la elección si éste no cumple su programa de gobierno.

Los mecanismos propuestos para llevarla a cabo son diversos. Algunos se fundamentan en el incumplimiento de “promesas de campaña”, corrupción o, simplemente, por disconformidad con la forma de gobierno. Asimismo, cada nación ha establecido los requisitos y quórums necesarios para solicitar la Revocatoria como para su aprobación.

EXPERIENCIA INTERNACIONAL

A continuación se expone la experiencia de algunos países y se propone una fórmula de Proyecto de Ley para aplicación nacional.

Diversos países en América Latina han adoptado la institución de la Revocatoria del Mandato como método de Participación Ciudadana Directa.

Existen diferencias referidas a las autoridades a quienes puede aplicarse (llegando incluso al Presidente de la República como en el caso de Venezuela y Ecuador), los porcentajes requeridos para su solicitud y aprobación y las causas para fundamentar la solicitud.

1 SUBDERE, 2005.

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ECUADOR

La Revocatoria del Mandato está amparada por la “Constitución Política del Ecuador” (art. 105 a 107), la “Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social” y el “Reglamento para el ejercicio de la democracia directa a través de la iniciativa popular normativa, consultas populares, referéndum y revocatoria del mandato”.

Modalidad de Revocatoria:

1. Aplica a alcaldes, prefectos, concejales, diputados y Presidente de la República.2. Por actos de corrupción o incumplimiento injustificado de su plan de trabajo.3. Cuando se trate de actos de corrupción, la revocatoria podrá solicitarse en cualquier

tiempo del período para el que fue elegido el dignatario. En los casos de incumplimiento del plan de trabajo, se podrá solicitar después de transcurrido el primero y antes del último año del ejercicio de sus funciones.

4. La solicitud de revocatoria deberá tener el respaldo de un número no inferior al 10% de las personas inscritas en el registro electoral correspondiente. En el caso de la Presidenta o Presidente de la República, se requerirá el respaldo de un número no inferior al 15% de las personas inscritas en el registro electoral nacional.

5. La aprobación de la revocatoria del mandato requiere de mayoría absoluta de los votos válidos emitidos y en el caso de revocatoria del mandato de la Presidenta o Presidente de la República, de mayoría absoluta de los sufragantes.

6. Si como resultado de la votación no se revoca el mandato del gobernador o del alcalde, no podrá volver a intentarse en lo que resta de su período.

Desde Enero a Mayo del 2011, se realizaron seis Revocatorias de Mandatos a Alcaldes Municipales, de los cuales dos finalmente lograron el cambio de la Autoridad, según datos del Consejo Nacional Electoral del Ecuador2.

COLOMBIA

La Revocatoria del mandato en Colombia está establecida en los artículos 40 y 103 de la “Constitución Política de Colombia” y reglada por la “Ley 131 de 1994 sobre Voto Programático y Otras Disposiciones” y por la “Ley 134 de 1994 sobre Mecanismos de Participación Ciudadana”.

En términos generales, establece la presentación de un Programa de Gobierno como parte integral para la inscripción de su candidatura, ante las autoridades electorales respectivas, el cual debe ser publicado y puesto a disposición de todos los aspirantes y del público en general.

Si bien, en un principio la Revocatoria del Mandato debía fundarse únicamente en el incumplimiento de dicho programa, éste criterio se amplió a “insatisfacción con la gestión del gobernante”.

Modalidad de Revocatoria:

1. Aplica a gobernadores y alcaldes.2. Puede argumentarse como causal el incumplimiento del programa de gobierno local e

insatisfacción general.

2 Consejo Nacional Electoral del Ecuador: http://www.cne.gob.ec/

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3. Debe haber transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo mandatario.

4. Requiere para presentar la solicitud, un número de ciudadanos no inferior el 40% del total de votos válidos emitidos en la elección del respectivo mandatario. Sólo podrán solicitar la revocatoria quienes participaron en la votación en la cual se eligió al funcionario correspondiente.

5. Se considerará revocado el mandato para gobernadores y alcaldes, al ser ésta aprobada en la votación respectiva por un número de votos no inferior al 60% de los ciudadanos que participen en la respectiva votación, siempre que el número de sufragios no sea inferior al 60% de la votación registrada el día en que se eligió al mandatario, y únicamente podrán sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada electoral en la cual se eligió al respectivo gobernador o alcalde.

6. Si como resultado de la votación no se revoca el mandato del gobernador o del alcalde, no podrá volver a intentarse en lo que resta de su período.

Cabe señalar que, según datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Colombia, entre 1996 y 2010 se han atendido 68 iniciativas de revocatoria en diferentes regiones de Colombia. De ellas un 25% realizaron todas las etapas previstas hasta la votación final, pero en ningún caso el mandato del alcalde fue revocado. Las restantes iniciativas nunca lograron llegar a la fase final de votación3.

PERU

La Revocatoria del Mandato está contenida en la “Constitución Política del Perú” en su artículo 31, en la “Ley nº 26300 de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos”, “Ley nº 29313 que modifica la Ley nº 26300 de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos” y en la “Ley nº 27972 Orgánica de Municipalidades”.

Modalidad de Revocatoria:

1. Podrá ser presentada contra Alcaldes, Regidores, Presidentes regionales, Vicepresidentes regionales, Consejeros regionales y Jueces de paz que provengan de elección popular.

2. La solicitud de revocatoria requiere ser fundamentada pero no probada. 3. Se excluye la posibilidad de solicitarle durante el primer y último año del mandato. 4. Requiere de un número de ciudadanos no inferior al 25% de los electores de una

autoridad, con un máximo de 400.000 firmas.5. Para que proceda la revocatoria deberán haber asistido por lo menos el 50% de los

electores hábiles del padrón electoral y se considerará aprobada si se logra la mitad más uno.

6. Si como resultado de la votación no se Revoca el Mandato, no podrá volver a intentarse en lo que resta de su período.

En el período comprendido entre 1997 al 2009, se realizaron 740 consultas de Revocatorias a Alcaldes, de las cuales 210 fueron aprobadas4.

3 “La institucionalización de la participación en Colombia: notas para su interpretación”, Fabio Velázquez, Política & Sociedade, Volumen 10, Nº 18, Abril de 2011, Brasil.4 “Consulta popular de Revocatoria del Mandato de Autoridades Municipales 2009 y Nuevas Elecciones Municipales 2009”, Estadísticas, Parte III, Dirección de Registros, Estadísticas y Desarrollo Tecnológico, Jurado Nacional de Elecciones, Perú.

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VENEZUELA

La figura de la Revocatoria del Mandato está contenida en la “Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela”, en su artículo 72. A la fecha, no existe una normativa legal de permita un expedito desarrollo y regulación del referéndum regulatorio.

Modalidad de Revocatoria:

1. Es aplicable a todos los cargos y magistraturas de elección popular.2. No existe causa expresa como requisito.3. Sólo puede ser solicitada si ha transcurrido la mitad del período del funcionario.4. La solicitud requiere un número no menor del 20% de los electores inscritos en la

correspondiente circunscripción.5. Se considera aprobada la Revocatoria cuando igual o mayor número de electores que

eligieron al funcionario hubieren votado a favor de la revocatoria, siempre que haya concurrido al referendo un número de electores y electoras igual o superior al 25% de los electores inscritos.

6. Durante el período para el cual fue elegido el funcionario no podrá hacerse más de una solicitud de revocación de su mandato.

Mediante este mecanismo el año 2005, se realizaron 9 referendos contra Alcaldes, lo cual finalizó con 4 de ellos revocados5.

PROYECTO DE LEY

VOTO PROGRAMÁTICO Y PROGRAMA DE GOBIERNO COMUNAL

MATERIA DE MODIFICACIÓN: LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL DE MUNICIPALIDADES

VISTOS:

Lo dispuesto en el Capitulo XV de la Constitución Política de la Republica, lo prevenido en la Ley Nº 18.918 Orgánica Constitucional del Congreso Nacional y lo establecido por el Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados.

CONSIDERANDO:

La necesidad de generar mayores espacios de participación ciudadana, de forma de establecer mecanismos que permitan exigir de manera vinculante a los Alcaldes el cumplimiento de sus compromisos, promesas y programas de gobierno comunal propuestos en sus respectivas campañas.

Se somete a consideración de este Honorable Congreso Nacional un mecanismo llamado “Voto Programático” mediante el cual, a partir de una serie de reformas a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, los ciudadanos que votan para elegir alcaldes, imponen como mandato al elegido el cumplimiento de lo que denominaremos el “Programa de Gobierno Comunal” que éste haya presentado formalmente al inscribir su candidatura en el Servicio Electoral. Así mismo, considera la Revocación del Mandato Alcaldicio ante el incumplimiento de dicho programa, a partir del segundo año del inicio de su gestión.

5 “La Regulación del Referéndum Revocatorio de Mandato en Venezuela y en Colombia”, David Matheus Brito, Revista de Derecho Electoral, Nº 6, Segundo Semestre 2008, Costa Rica.

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POR TANTO:

En mérito de lo expuesto y de lo dispuesto en las disposiciones constitucionales y legales señaladas, venimos en someter a consideración del Congreso Nacional el siguiente: PROYECTO DE REFORMA A LA LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL DE MUNICIPALIDADES

ARTICULO ÚNICO: Introdúzcanse las siguientes modificaciones a la Ley Orgánica Nº 18.460 Constitucional de Municipalidades.

1.- Agréguese al Artículo 60 letra e) que indica:

“El Alcalde cesará en su cargo en los siguientes casos: e) Revocación del mandato por referéndum revocatorio

2.- Agréguese al Artículo 65, los siguientes dos incisos finales que señalaran:

“El Alcalde electo deberá exponer ante el Concejo Municipal, durante los primeros tres meses de su gestión, su Programa de Gobierno Comunal, con indicación precisa de políticas, planes, programas, proyectos y propuestas, con indicadores y metas medibles, de manera de hacer factible el nuevo plan de gobierno”

“El Alcalde electo deberá exponer ante el Consejo de la Sociedad Civil, durante el primer semestre de su gestión, su Programa de Gobierno Comunal, en los mismos términos a los señalados en el inciso anterior”

“El Alcalde electo presentará los objetivos del Programa de Gobierno Comunal, hasta noventa días después de asumir el cargo, la cual contendrá las prioridades, acciones estratégicas, indicadores y metas para cada sector de la Administración Pública Municipal. Para ello, el Municipio promoverá, durante este período, el debate público sobre los objetivos del Programa a través de audiencias públicas y su difusión a través de los medios de comunicación municipales, incluyendo al menos el sitio web del municipio.”

“El Alcalde deberá incorporar a su cuenta anual, durante todo el periodo de su gestión el estado de avance del respectivo plan de gobierno, con expresa mención del cumplimiento o incumplimiento de cada uno de los compromisos adquiridos en su respectivo plan de gobierno comunal”

3.- Agréguese al Título IV, párrafo 1º “De la participación ciudadana” un inciso segundo al Artículo 93, que señala:

“Constituirá una forma de participación ciudadana el referéndum revocatorio en la forma y plazos que se determinen en esta misma ley”

4.- Agréguese al Título V “De las Elecciones Municipales” en el “párrafo 2º”, Articulo 116 un inciso tercero que señala:

“Los candidatos a ser elegidos como alcaldes deberán presentar ante el Servicio Electoral un Programa de Gobierno Comunal, como requisito fundamental para formalizar su candidatura. La no presentación de dichos programas producirá el efecto de tener por no presentada la candidatura”

5.- Agréguese al Título V “De las Elecciones Municipales” el “párrafo 4º”, denominado del “Referéndum Revocatorio” y los siguientes artículos:

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Artículo 128A: Cesará en el cargo de Alcalde mediante Referéndum Revocatorio en la forma que se determina en los artículos siguientes.

Artículo 128B: Se podrá solicitar un Referéndum Revocatorio, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:

1º Haber transcurrido al menos dos años del período legal para servir el cargo.

2º Presentar ante el Servicio Electoral, la solicitud de convocatoria a referéndum suscrita por los ciudadanos con derecho a sufragio en la comuna del Alcalde en ejercicio, en un número no inferior al cincuenta por ciento de los votos que obtuvo el elegido.

3º Exponer los motivos que sustentan la solicitud y que conforman el incumplimiento del Programa de Gobierno.

Será deber del Servicio Electoral de la circunscripción correspondiente certificar, en un lapso no mayor a 30 días, que las Cédulas Nacionales de Identidad de quienes suscriben la Solicitud de Revocatoria, correspondan a ciudadanos que tienen derecho a sufragar en la respectiva comuna.

Artículo 128C: El Servicio Electoral convocará al Referéndum Revocatorio en un plazo no superior a tres meses desde la presentación de la solicitud.

Artículo 128D: Se entenderá como aceptada la revocatoria, al ser aprobada por un número no inferior al cincuenta por ciento más un voto de los ciudadanos que participen en la respectiva convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cincuenta por ciento de los ciudadanos con derecho a sufragio en la respectiva comuna.

Artículo 128E: Habiéndose realizado el Referéndum Revocatorio y siendo este aprobado, cesará inmediatamente el Alcalde en el ejercicio de su cargo. En caso de ser rechazada la revocación del mandato, no podrá volver a solicitarse dicha revocación.

Artículo 128F: Una vez ejecutada la revocación, se convocará a elecciones para determinar al nuevo Alcalde en un plazo no superior a dos meses desde la fecha de revocatoria. Durante el período comprendido entre la fecha de revocatoria y la posesión del nuevo alcalde, asumirá como Alcalde provisorio mediante el mecanismo establecido en el artículo 62, Inciso 4º, de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

OBSERVACIONES:

I) Programa de Gobierno Comunal:

Probablemente uno de los mayores desafíos que presenta el Referéndum Revocatorio es cómo se determina lo que entendemos por “Programa de Gobierno Local”, y con ello, cuándo se está en presencia de un incumplimiento que dé paso a la respectiva revocación.

Al respecto cabe hacer algunas consideraciones:

1.- Al ser la ciudadanía, mediante el referéndum, el sujeto activo para la continuidad de la figura del Alcalde, resulta improcedente que otro órgano evaluara eventualmente el cumplimiento o incumplimiento del respectivo programa de gobierno comunal. Nos encontraríamos con que de oficio el Servicio Electoral, el Concejo Municipal u otro órgano ad

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hoc determinaran si se cumple o no con el programa, desvirtuando el sentido y fondo del referéndum revocatorio en si mismo.

2.- De la experiencia comparada, y del estudio de Programas de Gobiernos de países como Colombia, Perú, Ecuador y Venezuela, nos encontramos con tantos modelos y formas como municipios existen. Pareciera inadecuado definir requisitos de fondo que deba contener dicho “Programa de Gobierno Comunal” en cuanto no sólo las realidades locales diversas impiden poder acotar en forma taxativa el contenido de los mismos sino, más complejo aún, resultaría someter a plazos o fechas determinadas estos mismos programas. Es en razón de lo antes expuesto, y admitiendo la complejidad del tema, que el camino propuesto pareciera ser el que soberanamente los propios ciudadanos puedan determinar el cumplimiento e incumplimiento de los respectivos Programas de Gobierno Comunal, en cada una de sus comunas.

II) Concejo Municipal:

Se ha omitido intencionalmente la aprobación por parte de los Concejos Municipales del respectivo “Programa de Gobierno Comunal”, porque se ha querido entender como de la naturaleza del proyecto de ley en sí mismo, que los ciudadanos eligen “Alcalde y un programa”, y la eventual aprobación del Concejo de dichos programas, radicaría en el ámbito de atribuciones tradicionales ya existentes.

No debe entenderse como una privación o como coartadas las atribuciones del Concejo Municipal el presente proyecto dado que la actual Ley Orgánica Municipal ya contempla mecanismos suficientes tanto de fiscalización e incluso de destitución por parte del Concejo. El Voto Programático, mediante la posibilidad de revocar mandatos edilicios, es un mecanismo que debe ser entendido como un empoderamiento directo de la ciudadanía.