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EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS 591

CAPTULO 12

LA INCOACIN Y LA INSTRUCCIN

Isabel GALLEGO CRCOLESProfesora Titular de Derecho Administrativo de la UCLM

SUMARIO

1. La incoacin y la instruccin del procedimiento administrativo local. In-troduccin

2. La iniciacin de o cio 3. La iniciacin a instancia de parte

3.1. Los interesados como solicitantes de la iniciacin del procedi-miento

3.2. Solicitudes de iniciacin3.3. Subsanacin y mejora de las solicitudes3.4. Declaracin responsable y comunicacin previa3.5. Medidas provisionales3.6. Acumulacin de procedimientos

4. Las alegaciones 5. Prueba

5.1. Regulacin5.2. Concepto y consideraciones generales5.3. Objeto de la prueba5.4. La carga de la prueba

5.4.1. La carga de la prueba en los procedimientos administra-tivos incoados a instancia de parte

5.4.2. La carga de la prueba en los procedimientos administra-tivos iniciados de o cio

5.4.3. La carga de la prueba en los procedimientos sancionadores

Procedimiento Administrativo Local.indb 591Procedimiento Administrativo Local.indb 591 08/11/2010 15:51:1508/11/2010 15:51:15

Isabel Gallego Crcoles

592 EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

5.5. El trmite de prueba

5.5.1. Los presupuestos de hecho determinantes del trmite de prueba

5.5.1.1. Cuando la Administracin no tenga por cierto los hechos alegados por los interesados

5.5.1.2. Cuando la naturaleza del procedimiento lo exija

5.5.2. Duracin y prctica de la prueba5.5.3. Medios de prueba

5.6. Valoracin de la prueba5.7. Gastos ocasionados por las pruebas practicadas

6. Los informes

6.1. Regulacin6.2 Concepto y clasi cacin. Especialidades en el rgimen jurdico

de los distintos tipos de informes

6.2.1. Informes preceptivos e informes facultativos. Especial consideracin de los informes preceptivos determinan-tes para la resolucin del procedimiento

6.2.1.1. Informes preceptivos. Especial consideracin de los informes preceptivos determinantes

6.2.1.2. Informes facultativos

6.2.2. Informes vinculantes e informes no vinculantes6.2.3. Informes de coordinacin administrativa

6.3. La tramitacin del informe6.4. La emisin de informes y su ausencia6.5. Algunas cuestiones relativas a control jurisdiccional de los informes

6.5.1. Imposibilidad de impugnacin autnoma del informe con respecto a la resolucin nal

6.5.2. Es preciso el emplazamiento en el proceso de la Ad-ministracin autora de informe vinculante, cuando es distinta de la que adopta la decisin?

7. El trmite de audiencia

7.1. Regulacin7.2. Concepto y fundamento


La incoacin y la instruccin


7.3. Dimensin constitucional del trmite de audiencia7.4. Requisitos7.5. Efectos

7.5.1. De la presentacin del escrito de alegaciones7.5.2. De la omisin del trmite de audiencia

8. El trmite de informacin pblica

8.1 Regulacin8.2. Concepto y caracteres8.3. Requisitos8.4. Desarrollo de la informacin pblica8.5. Efectos de la comparecencia8.6. La incidencia de la omisin o incorrecta tramitacin de la infor-

macin pblica en la validez de la resolucin nal8.7. Otras formas, medios y cauces de participacin ciudadana

1. LA INCOACIN Y LA INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO ADMI-NISTRATIVO LOCAL. INTRODUCCIN

El objeto de este captulo es analizar dos de las fases del procedimiento admi-nistrativo local: la incoacin y la instruccin.

Como es de sobra conocido, mediante la incoacin se inicia el procedimien-to, iniciacin que podr producirse a o cio o a solicitud de parte interesada (art. 68 LRJPA y 165 Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organizacin, funcionamiento y rgimen jurdico de las Entidades locales, en adelante ROF).

Por su parte, la fase instructora del procedimiento administrativo es aquella que est orientada a la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin (art. 78.1 LRJPA). Por tanto, su nalidad es proporcionar los elementos fcticos, tcnicos y jurdicos precisos para que la resolucin que ponga n al procedimiento sea adecuada.

El ROF regula las cuestiones relativas a la incoacin e instruccin del procedi-miento administrativo local en la seccin 3., De los expedientes, del Captulo I, Procedimiento Administrativo, del Ttulo VI, rubricado Procedimiento y rgimen jurdico. No obstante, como es sabido, esta normas ceden ante la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (en adelante LRJPA) que, basada como est en el art. 149.1.18




CE constituye legislacin bsica aplicable tambin a las Entidades Locales (art. 2.1) (1).

Por tanto, la regulacin de la incoacin y de la instruccin del procedimiento administrativo local est contenida principalmente en los Captulos I y III del Ttulo VI LRJPA, rubricados, precisamente, Iniciacin del procedimiento e Instruccin. Elpresente captulo, por tanto, tratar de glosar dichos preceptos, prestndose espe-cial atencin a la jurisprudencia recada en la interpretacin de los mismos.

La fase de iniciacin no se limita al acuerdo aprobatorio de la incoacin del procedimiento o a la presentacin de la correspondiente solicitud, sino que inte-gra igualmente los trmites de subsanacin y mejora de la solicitud, la adopcin de medidas provisionales y la acumulacin de procedimientos.

Como re ejo del principio de impulsin de o cio (vid. art. 74.1 LRJPA), segn el cual el desarrollo del procedimiento se rige estrictamente por el principio inqui-sitivo, los actos de instruccin necesarios se realizarn de o cio por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o reglamentariamente establecidos (art. 78.1 LRJPA). Por lo dems, la instruccin se encuentra tambin sometida a los principios de contradiccin y de igualdad de los interesados, cuyo cumplimiento debe asegurar el rgano instructor (art. 85.3 LRJPA). Por su parte, el art. 85 LRJPA establece que los actos de instruccin que requieran la intervencin de los interesados habrn de practicarse en la forma que resulte ms cmoda para ellos y que podrn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente. Adems no hay que olvidar que el art. 167 ROF establece que la tramitacin de los expedientes se simpli car cuanto sea posible.

Precisamente el carcter inquisitorial del procedimiento administrativo contri-buye a dotar a la Administracin de una libertad amplia para determinar los actos de instruccin necesarios en cada caso, de modo que la LRJPA se limita a enunciar unos principios generales y a disear el rgimen bsico de los actos de instruccin ms habituales. As, los actos de instruccin singularizados por la LRJPA son las alegaciones, la prueba, los informes, el trmite de audiencia y la informacin p-blica. Al estudio detallado de su rgimen se dedican las siguientes pginas.

2. LA INICIACIN DE OFICIO

La iniciacin de o cio, como es de sobra conocido, implica la incoacin del procedimiento por iniciativa de la propia Administracin. El art. 165.1 ROF es-tablece que los expedientes se iniciarn de o cio cuando se trate de necesi-

(1) MARTN REBOLLO, L., Leyes Administrativas, Aranzadi, Madrid.




dades de servicio pblico o de exigir responsabilidades a los miembros de las Corporaciones Locales. En cualquier caso hay que advertir que el precepto no tiene vocacin de enunciar de manera exhaustiva todos los supuestos de inicia-cin de o cio en el mbito local.

La iniciacin de o cio puede tener su origen en las siguientes actuaciones (art. 69 LRJPA):

1. Iniciativa propia del rgano administrativo competente para la instruccin y resolucin del procedimiento.

2. Orden superior.

3. Peticin razonada de otro rgano.

4. Denuncia. En este caso hay que tener en cuenta que el ejercicio de la denun-cia es pblico y se puede llevar a cabo por cualquier ciudadano que tenga conoci-miento de la comisin de una infraccin administrativa. Y la Administracin puede acordar la incoacin del procedimiento a partir de una denuncia, cualquiera que sea la suerte de esta ltima, los defectos formales en los que incurra, o incluso su abandono por los denunciantes (STS 26-12-2007, LA LEY 224613/2007). Por lo de-ms, la regla general en derecho espaol es que el denunciante carece de legitima-cin para discutir las resoluciones administrativas que puedan recaer en relacin con los hechos denunciados (STS 28-12-2004, LA LEY 11305/2005). Y es que la condicin de quien denuncia es sustancialmente distinta de la de parte interesada y como regla general carece de inters directo y no est legitimado, entendiendo que el inters legtimo equivale a titularidad potencial de una posicin de ventaja o de una utilidad pblica de quien ejercita la pretensin y que se materializara de prosperar esta (vid. STSJ Madrid de 25-11-2008, LA LEY 260927/2008) (2).

Producidas estas actuaciones preliminares es posible que la Administracin de-cida la apertura de un perodo de informacin previa al acto formal de incoacin, con el n de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento (art. 69.3 LRJPA).

En de nitiva, las actuaciones reseadas no dan lugar formalmente al inicio del procedimiento, sino que lo motivan, ya que el procedimiento nicamente se inicia mediante el acuerdo formal de incoacin del rgano competente para su tramitacin. As, establece el art. 165 ROF que en los procedimientos iniciados de o cio ser cabeza del expediente el acuerdo y el orden de proceder. De este

(2) Cierto es, no obstante, que cierta normativa sectorial impone la obligacin de comuni-car al denunciante la iniciacin del procedimiento. Vid., por ejemplo, el art. 11.2 del RD 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.




modo, a efectos de caducidad, la iniciacin del cmputo del plazo comienza con el acuerdo de la incoacin del expediente, independientemente de la fecha de las actuaciones previas (vid. STS 26-6-2008, LA LEY 79153/2008, supuesto en el que la iniciacin de o cio se vio precedida de una denuncia).

Finalmente, en relacin con el cmputo del plazo de caducidad en los procedi-mientos administrativos iniciados de o cio, el Tribunal Supremo ha tenido ocasin de a rmar que el cmputo del plazo se inicia con el acuerdo de iniciacin del procedimiento [art. 42.3.a) LRJPA], y no desde la noti cacin del mismo al intere-sado (art. 48.2 LRJPA) (3).

REFERENCIAS

Normativas: arts. 42, 48 y 69 LRJPA; art. 165 ROF.

Jurisprudenciales: STS 26-6-2008 (LA LEY 79153/2008), STS 28-5-2008 (LA LEY 61832/2008), STS 26-12-2007 (LA LEY 224613/2007), STS 28-12-2004 (LA LEY 11305/2005), STSJ Madrid 25-11-2008 (LA LEY 260927/2008).

3. LA INICIACIN A INSTANCIA DE PARTE

3.1. Los interesados como solicitantes de la iniciacin del procedimiento

El art. 165 ROF establece que los expedientes se iniciarn a instancia de parte cuando se promueven para resolver pretensiones deducidas por los particulares.

Los sujetos que pueden solicitar la iniciacin del procedimiento son las perso-nas interesadas (art. 68 LRJPA), es decir, las titulares de derechos o intereses leg-timos individuales o colectivos susceptibles de verse afectados por la resolucin administrativa resultante del procedimiento cuya solicitud se inicia (vid. art. 31 LRJPA).

Estos procedimientos administrativos iniciados a solicitud de los interesados y desarrollados conforme a la LRJPA deben distinguirse de los tramitados por las Administraciones Pblicas conforme a las peticiones de los ciudadanos funda-mentadas en el art. 29 CE. Estos ltimos son procedimientos desarrollados como consecuencia del ejercicio del derecho fundamental reconocido en el citado pre-cepto constitucional, a tenor del cual todos tienen derecho de peticin individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la Ley. El de-

(3) STS 28-5-2008, LA LEY 61832/2008.




recho de peticin se regula actualmente en la LO 4/2001, de 12 de noviembre. Y en este sentido seala la Exposicin de Motivos de dicha Ley, que las peticiones pueden incorporar una sugerencia, una iniciativa, una informacin, expresar que-jas o splicas. Su objeto, por tanto, se caracteriza por su amplitud y est referido a cualquier asunto de inters general, colectivo o particular. Ahora bien, su carcter supletorio respecto a los procedimientos formales espec cos de carcter parla-mentario, judicial o administrativo obliga a delimitar su mbito a lo estrictamente discrecional o graciable, a todo aquello que no deba ser objeto de un procedi-miento especialmente regulado.

Y a la hora de jar el contenido del derecho fundamental de peticin, seala tambin la Exposicin de Motivos que: en los trminos establecidos por la doctri-na del Tribunal Constitucional se regula la obligacin de los destinatarios pblicos de las peticiones de acusar recibo de las recibidas y, salvo excepciones tipi cadas restrictivamente, la obligacin de tramitarlas y contestarlas adecuadamente, lo que constituye desarrollo del contenido esencial de este derecho.

En de nitiva, como ha declarado la STS 31 de mayo de 2000 (LA LEY 9557/2000), las peticiones a que se re ere el art. 29 de la Constitucin se entiende que son peticiones graciables, no fundadas en un derecho subjetivo o en una norma previa habilitante, que es lo que las distingue del derecho de instancia a que se re ere ahora la Ley 30/1992 (), cuando regula la iniciacin del procedimiento a instan-cia del interesado (art. 70).

3.2. Solicitudes de iniciacin

El art. 70 LRJPA establece el contenido mnimo que toda solicitud de iniciacin ha de contener:

1. Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo repre-sente, as como la identi cacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de noti caciones.

2. Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la soli-citud. En este sentido, hay que tener en cuenta que el art. 89.4 LRJPA permite la inadmisin de solicitudes mani estamente carentes de fundamento.

3. Lugar y fecha. Bien es verdad que como dijera la ya clsica STS de 30 de enero de 1965, el acto jurdico de peticin ante la Administracin no tiene lugar cuando se confecciona una solicitud o se estampa en ella una fecha (), sino cuando se presenta el escrito ante cualquiera de las o cinas pblicas que proceda.

4. Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expre-sada por cualquier medio.




5. rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. En este sentido, hay que tener en cuenta que el art. 20 LRJPA obliga dentro de la misma Administracin Pblica a que el rgano administrativo que se estime incompetente para la reso-lucin de un asunto remita las actuaciones directamente al rgano que considere competente.

Por su parte, el art. 70.2 LRJPA permite a una pluralidad de interesados formular una nica solicitud, lo que ser posible siempre que, en primer lugar, las preten-siones de los distintos solicitantes tengan un contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar y, en segundo lugar, que las normas reguladoras de los procedimientos espec cos no lo prohban. Hay que tener en cuenta que en estos supuestos de pluralidad de interesados, las actuaciones a que den lugar se efectua-rn con el representante o el interesado que expresamente se haya sealado, y, en su defecto, con el que gure en primer trmino (art. 33 LRJPA).

Por otra parte, para facilitar tanto el funcionamiento de la Administracin, co-mo el ejercicio de sus derechos por los ciudadanos, las Administraciones locales debern establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolucin numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos mencionados estarn a disposicin de los ciudada-nos en las dependencias administrativas. En cualquier caso, los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan (art. 70.4 LRJPA).

En los casos que para un procedimiento concreto se haya establecido un mode-lo normalizado, hay que tener en cuenta que la no presentacin de la instancia en impreso normalizado sera, todo lo ms, un defecto subsanable. En este sentido, la STS 24-4-2000 (LA LEY 7411/2000) tiene ocasin de a rmar que:

La no presentacin de la instancia en impreso normalizado sera, todo lo ms, un defecto subsanable, y esto sin olvidar que lo que tendra que razonar y probar la sociedad demandante cosa que no hace es si falta en la solicitud algn requi-sito verdaderamente sustancial que hiciera verdaderamente imposible concretar la pretensin de Holtenia S.A.

Y que esto es como decimos resulta del propio art. 71 LPA (tambin el 71 en la redaccin dada por la Ley 30/1992, ligersimamente modi cada por la Ley 4/1999), que expresamente dice que se requerir al interesado para que, en un plazo de diez das, subsane la falta o acompae los documentos preceptivos.

Y hay ms: la omisin del impreso normalizado no es, ni puede ser, un requisito sustancial en ningn caso, sino un requisito de uso recomendable y hasta exigible por razones de racionalizacin del trabajo.

Y siendo esto as, se trata de una mera irregularidad no invalidante (art. 48.2 LPA).




Finalmente, en aquellos casos en que la normativa espec ca de determinado procedimiento admita la tramitacin electrnica, el art. 35 LAE establece que la Administracin actuante debe poner a disposicin de los interesados los corres-pondientes modelos o sistemas electrnicos de solicitud en la sede electrnica que corresponda al rgano o procedimiento en cuestin (4).

3.3. Subsanacin y mejora de las solicitudes

Re ejo del espritu antiformalista del procedimiento administrativo, el art. 71 LRJPA prev dos trmites distintos destinados a subsanar los defectos y a mejorar los trminos de las solicitudes de iniciacin.

En el caso de la subsanacin, si la solicitud no reuniese los requisitos nece-sarios para dar lugar al inicio del procedimiento, el rgano actuante requerir al interesado para que, en un plazo de diez das, subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, con indicacin de que si no lo hiciera, se le tendr por desistido en la misma, previa noti cacin de resolucin expresa al respecto (art. 71.1). El plazo de 10 das puede ser ampliado hasta en cinco das, a iniciativa del rgano o a peticin del interesado, cuando la presentacin de los documentos requeridos presente di cultades especiales y siempre que no se trate de procedi-miento selectivo o de concurrencia competitiva (art. 71.2). Salvo en los supues-tos que cita expresamente la norma en los que se prohbe la ampliacin ,la ampliacin de subsanacin del plazo es discrecional. Ahora bien, como a r-ma la SAN de 30 de abril de 2008 (LA LEY 23267/2008), no cabe que la propia Administracin conceda a la interesada sucesivos plazos para la aportacin de los documentos que faltaban sin apercibirla de tenerla por desistida en su solicitud en caso de no veri carlo, ni dictar resolucin en tal sentido como previenen los art. 71.1 Ley 30/1992 y, posteriormente, cuando aporta tales documentos en uno de los plazos otorgados al efecto, denegarle la indemnizacin solicitada sobre la base de que cuando los present ya haba transcurrido el plazo previsto para presentar la solicitud y para abonar la indemnizacin.

La subsanacin se con gura como un autntico derecho del ciudadano. Por ejemplo, la STS de 31 de enero de 2007 (LA LEY 1597/2007) tiene ocasin de a rmar que la Administracin debi requerir al interesado para que presentara determinado documento (en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 71.1 de la Ley 30/1992) porque, hecha referencia al dato, su prueba documental es ya algo meramente instrumental, cuya subsanacin debe procurar la Administracin.

(4) Sobre la iniciacin del procedimiento por medios electrnicos, vid. PALOMAR OLMEDA,A., Gestin electrnica de los procedimientos, en GAMERO CASADO y VALERO TORRIJOS(Coord.), La Ley de Administracin Electrnica, Aranzadi, 2008.




Lgicamente, si el ciudadano no hace uso de la posibilidad de subsanacin, se dictar resolucin con los efectos previstos en el art. 42.1, es decir, la resolucin consistir en la declaracin de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicacin de los hechos producidos y las normas aplicables.

Por tanto, aunque la diccin del art. 156.2 LOF pudiera prestarse a dudas cuan-do se seala que se requerir [al interesado] para que, en el plazo de diez das, subsane la falta o coacompae los documentos preceptivos con apercibimientode que, si as no lo hiciera, se archivar sin ms trmite, para que se produz-ca el desistimiento es preciso resolucin expresa, pues, como ya se seal en la introduccin, las normas del LOF quedan desplazadas por la legislacin sobre procedimiento administrativo comn (5). En de nitiva, para que pueda producirse la perencin del procedimiento administrativo es necesario que sea declarada for-malmente (STS 24-4-2000, LA LEY 7411/2000).

Por su parte, la mejora de la solicitud por parte del rgano competente supone recabar del solicitante la modi cacin o mejora voluntarias de los trminos de aqulla, que, de producirse, debe re ejarse en un acta sucinta que se incorporar al procedimiento (art. 71.3).

3.4. Declaracin responsable y comunicacin previa

La reciente Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modi cacin de diversas Leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, ha introducido un nuevo art. 71 bis en la Ley 30/1992. Mediante este nuevo precepto se introduce expresamente la gura de comunicacin y de declaracin responsable en el Ordenamiento administrativo general.

Segn el nuevo artculo se entender por declaracin responsable el documen-to suscrito por un interesado en el que mani esta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al re-conocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la do-cumentacin que as lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimien-to durante el perodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

Los requisitos a los que se re ere el prrafo anterior debern estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaracin responsable.

(5) Fue la reforma introducida por la Ley 4/1999 la que aadi que el desistimiento dar lugar a la resolucin correspondiente segn los trminos del art. 42. En la primitiva redaccin de la LRJPA se estableca que la inactividad del particular y consiguiente de-sistimiento presunto conduca al archivo, sin ms trmite, con los efectos previstos en el art. 42.1.




Por su parte, la comunicacin previa se de ne como aquel documento me-diante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administracin Pblica competente sus datos identi cativos y dems requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad.

Las declaraciones responsables y comunicaciones previas constituyen, por tan-to, ttulos habilitantes alternativos a la autorizacin o licencia. Tal y como esta-blece el art. 71.3 Bis, con carcter general, las declaraciones responsables y las comunicaciones previas permitirn el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el da de su presentacin, sin perjuicio de las facultades de comprobacin, control e inspeccin que tengan atribuidas las Administraciones Pblicas. Por tanto, frente al control a priori que representa la autorizacin, la declaracin responsable y la comunicacin previa representan una intervencin menos restrictiva, ya que el control se produce tras el inicio de la actividad o el reconocimiento o ejercicio del derecho.

La nueva regulacin tiene tambin re ejo en la legislacin local. La propia Ley 25/2009 ha incorporado en el art. 84 de la Ley de Bases las dos nuevas tcnicas de intervencin de la actividad privada que se sitan en pie de igualdad junto a la licencia previa y otros actos de control preventivo: sometimiento a comuni-cacin previa o a declaracin responsable, de conformidad con lo establecido en el art. 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn; some-timiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de veri car el cum-plimiento de la normativa reguladora de la misma.

Por otro lado, hay que tener en cuenta que la llamada Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciem-bre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior) establece una clara preferencia por los controles a posteriori que representan las declaraciones res-ponsables y comunicaciones previas. Y es que la Directiva limita la autorizacin previa obligatoria a aquellos casos en que sea indispensable. As, el art. 9.1 c) de dicha norma establece que slo puede optarse por los controles a priori (autoriza-cin), en lugar de por los controles a posteriori (comunicacin previa, declaracin responsable), cuando estos ltimos se produciran demasiado tarde para ser real-mente e caces. Por su parte, el nuevo art. 39 bis de la Ley 30/1992 establece que las Administraciones Pblicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, debern elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la proteccin del inters pblico as como justi car su adecuacin para lograr los nes que se per-siguen, sin que en ningn caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias Ahora bien, el precepto aade que las Administraciones Pblicas velarn por el cumplimiento de los requisitos aplicables segn la legislacin correspondiente,




para lo cual podrn comprobar, veri car, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y dems circunstancias que se pro-duzcan.

En cualquier caso, la comunicacin podr presentarse dentro de un plazo pos-terior al inicio de la actividad cuando la legislacin correspondiente lo prevea expresamente. Por el contrario, parece desprenderse que la declaracin previa ha de producirse de forma previa al reconocimiento o ejercicio del derecho en cuestin.

Adems, la norma regula las consecuencias que se producen cuando el decla-rante no rene los requisitos declarados o comunicados. En estos casos, la inexac-titud, falsedad u omisin, de carcter esencial, en cualquier dato, manifestacin o documento que se acompae o incorpore a una declaracin responsable o a una comunicacin previa, o la no presentacin ante la Administracin competente de la declaracin responsable o comunicacin previa, determinar la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.

Asimismo, la resolucin de la Administracin Pblica que declare tales cir-cunstancias podr determinar la obligacin del interesado de restituir la situacin jurdica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, as como la imposibilidad de instar un nuevo pro-cedimiento con el mismo objeto durante un perodo de tiempo determinado, todo ello conforme a los trminos establecidos en las normas sectoriales de aplicacin. Es decir, en el caso de que la Administracin compruebe que los datos declarados o comunicados son inexactos o falsos dictar resolucin en la que ordenar el ce-se de la actuacin del interesado y, en su caso, y siempre de acuerdo con la legis-lacin sectorial de aplicacin, la restitucin inmediata de la situacin al momento anterior a la comunicacin y la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento en un tiempo determinado.

Por otro lado, y como una forma ms de coadyuvar a la simpli cacin y trans-parencia administrativa, se establece que las Administraciones Pblicas tendrn permanentemente publicados y actualizados modelos de declaracin responsable y de comunicacin previa, los cuales se facilitarn de forma clara e inequvoca y que, en todo caso, se podrn presentar a distancia y por va electrnica.

Lo ms llamativo del precepto es que se establece la posibilidad de que en todo caso los modelos normalizados de declaracin responsable y comunica-cin previa puedan presentarse a distancia y por va electrnica. Con carcter general, el art. 6 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos, reconoce a los ciudadanos el derecho a re-lacionarse con las Administraciones Pblicas utilizando medios electrnicos. No




obstante, la disposicin adicional tercera de la norma establece que en el m-bito de las Entidades que integran la Administracin Local, dicho derecho slo podr ejercerse cuando lo permitan sus disponibilidades presupuestarias. Ahora bien, en el supuesto de presentacin de comunicaciones previas y declaracio-nes responsables parece que el derecho a relacionarse por medios electrnicos es incondicionado, ya que el art. 71 bis de la Ley 30/1992 establece la rotunda expresin en todo caso.

Tal y como se declara en uno de los considerandos de la Directiva de Servicios, la creacin, en un plazo de tiempo razonablemente corto, de un sistema de procedimientos y trmites efectuados por va electrnica es funda-mental para lograr la simpli cacin administrativa. Precisamente por ello, en el articulado de la Directiva se establece que los Estados miembros harn lo necesario para que todos los procedimientos y trmites relativos al acceso a una actividad de servicios y a su ejercicio se puedan realizar fcilmente, a distancia y por va electrnica, a travs de la ventanilla nica de que se trate y ante las autoridades competentes.

Precisamente por ello, el nuevo apartado 4 del art. 70 bis LRBRL establece que cuando se trate de procedimientos y trmites relativos a una actividad de servicios y a su ejercicio incluida en el mbito de aplicacin de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, los prestadores podrn realizarlos, por medio de una ventanilla nica, por va electr-nica y a distancia, salvo que se trate de la inspeccin del lugar o del equipo que se utiliza en la prestacin del servicio.

Dicho precepto aade que las Entidades locales garantizarn, dentro del mbi-to de sus competencias, que los prestadores de servicios puedan a travs de la ven-tanilla nica obtener la informacin y formularios necesarios para el acceso a una actividad y su ejercicio, y conocer las resoluciones y resto de comunicaciones de las autoridades competentes en relacin con sus solicitudes. Las Entidades Locales impulsarn la coordinacin para la normalizacin de los formularios necesarios para el acceso a una actividad y su ejercicio.

3.5. Medidas provisionales

La fase de incoacin es el momento tpico (aunque no el nico) para la adopcin de medidas provisionales. Estas medidas son acordadas por el rgano competente para resolver el procedimiento, de o cio o a instancia de parte (art. 72.1 LRJPA), con la nalidad de asegurar la e cacia de la resolucin que deba poner n al pro-cedimiento, cuando existiesen elementos de juicio para ello (art. 166.1 ROF). No obstante, no pueden adoptarse medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difcil o imposible reparacin a los interesados o impliquen violacin de dere-chos amparados por las leyes (arts. 72.3 LRJPA y 166.2 ROF). En de nitiva, se trata




de evitar que mientras se instruye y termina un procedimiento puedan mantenerse situaciones que mermen o eliminen la e cacia real de la decisin o resolucin que nalmente fuere adoptada (STS 14-11-2007, LA LEY 193699/2007).

Una vez adoptadas, las medidas provisionales pueden ser alzadas o modi ca-das durante la tramitacin del procedimiento, igualmente de o cio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieran ser tenidas en cuenta en el momento de su adopcin. En cualquier caso, estas medidas se extinguen con la adopcin de la resolucin administrativa que ponga n al proce-dimiento correspondiente (art. 72.4 LRJPA).

Como advierte REBOLLO PUIG (6), no se tipi ca en la Ley el contenido de estas medidas provisionales, dada la diversidad de procedimientos y de posibles resolu-ciones a que las medidas provisionales pueden servir, por lo que resulta imposible cualquier intento de enumeracin cerrada. En cualquier caso, la jurisprudencia ha exigido que se trate de una medida que cumpla con el principio de proporciona-lidad (STS 20-9-2001, LA LEY 8070/2001).

Dentro de las medidas provisionales se prev una especie caracterizada por la posibilidad de su adopcin incluso antes de la iniciacin del procedimiento administrativo, de o cio o a instancia de parte. Se trata de las llamadas medidas provisionalsimas, que deben estar previstas expresamente por una norma con rango de Ley para los casos de urgencia y para la proteccin provisional de los intereses implicados, por lo que el art. 72.2 LRJPA se limita a establecer una re-gulacin comn que debe concretarse mediante una Ley espec ca que prevea la posibilidad de adoptar este tipo de medidas. Este es el caso, por ejemplo, del art. 38.1 de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Pblico.

La naturaleza prematura de estas medidas provisionalsimas justi ca el trmite de convalidacin previsto con carcter comn para todos los supuestos en que efectiva-mente se adopte este tipo de medidas. De este modo, una vez adoptadas deben ser con rmadas, modi cadas o levantadas en el acuerdo de iniciacin del procedimien-to, que debe tener lugar dentro de los quince das siguientes a su adopcin, el cual puede ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedan sin efecto si no se inicia el procedimiento en el expresado plazo o cuando el acuerdo de iniciacin no contenga un pronunciamiento expreso acerca de los mismos.

En relacin con la naturaleza de las medidas provisionales reguladas en este precepto, GONZLEZ PREZ/GONZLEZ NAVARRO (7) a rma que se tratan de medidas

(6) REBOLLO PUIG, M., Medidas provisionales en el procedimiento administrativo, Estudiosen Homenaje al Profesor Gonzlez Prez, Civitas, Madrid, 1993, pg. 669.

(7) GONZLEZ PREZ J./GONZLEZ NAVARRO, F., Comentarios a la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, Civitas, Madrid, 2003, pg. 1829.




provisionales, en tanto que se anticipan a una medida que ser adoptada al nal del procedimiento, y son cautelares en el sentido de que tienen una nalidad ase-guradora de la e cacia de la resolucin. Por ello, para TARDO PATO (8), las medidas provisionales del art. 72 LRJPA pertenece al mismo gnero que la medida caute-lar de suspensin contemplada tanto en el art. 104 como en el art. 111 de la Ley 30/1992.

Por lo dems, tal y como se deriva de lo dispuesto en el art. 54 d) LRJPA, el acuer-do por el que se adopta la medida provisional ha de ser motivado. Expresamente, recoge esta exigencia el art. 136 LRJPA en relacin con los procedimientos san-cionadores. La posibilidad de interponer recurso contra este acuerdo slo se prev expresamente en el supuesto de la adopcin de las medidas provisionalsimas del art. 72.2. Ello no impide la impugnacin autnoma del acuerdo de adopcin de la medida provisional, entendiendo que se trata de un acto de trmite cuali cado en los trminos previstos en el art. 107.1 LRJPA.

Por otro lado, en el art. 72 LRJPA no se prevn expresamente la adopcin de contracautelas. No obstante, es posible la adopcin de las mismas dentro de la rbrica genrica de la adopcin de las medidas oportunas para asegurar la e cacia de la resolucin (9).

Finalmente, una cuestin que resulta harto compleja es determinar si la Administracin debe responder patrimonialmente por los daos producidos como consecuencia de la adopcin de medidas provisionales. Como a rma la STS de 14 de noviembre de 2007 (LA LEY 193699/2007), no es posible dar una respuesta con carcter genrico a esta cuestin, de modo que si debe producirse o no una repa-racin en la situacin patrimonial del afectado por la adopcin de las medidas que luego se reputan contrarias a derecho ser una cuestin a solventar en cada caso valorando las circunstancias concurrentes en las actuaciones de la administracin.

3.6. Acumulacin de procedimientos

El art. 73 LRJPA establece que el rgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer su acumulacin a otros con los que guarde identidad sustancial o ntima conexin. Se trata de una manifestacin de los principios de celeridad y e ciencia. Por tanto, es posible la acumulacin tanto de procedimientos de idntica naturaleza como de aquellos otros que, careciendo de la misma, guarden ntima conexin, por tener su causa, por ejemplo, en un mismo acto administrativo [STSJ Andaluca (Sevilla) de 29 de noviembre de 2007 (LA LEY 339709/2007)]. En cualquier caso,

(8) TARDO PATO, j. a., Las medidas provisionales en el procedimiento administrativo, Re-vista Jurdica de Navarra, n. 38, 2004, pg. 114.

(9) Ibidem, pg. 127.




la acumulacin es una potestad discrecional de la Administracin (STS 21-11-1983, LA LEY 42182-NS/0000).

El art. 73 LRJPA, aade que contra el acuerdo de acumulacin no proceder recurso alguno. De este modo, se excluye que esta clase de actos sean autnoma-mente recurribles en cualquier va (administrativa o judicial) (10).

El Tribunal Supremo ha tenido ocasin de reiterar que el acuerdo de acumula-cin tiene el carcter de simple acto de trmite, no impugnable autnomamente del acuerdo de acumulacin. La reciente STS de 14-10-2008 (LA LEY 148123/2008) argumenta que: no es cierto que el acuerdo de acumulacin de expedientes ad-ministrativos haya decidido sobre el fondo del asunto, ni haya producido indefen-sin ni perjuicios irreparables al recurrente. No anticipa la decisin sobre el fondo, porque, como bien dice el tribunal a quo, el hecho de acumular dos instancias concurrentes sobre un mismo objeto no prejuzga cul de las dos ser acogida: la Administracin deber resolver, a la vista de todos los hechos relevantes y en apli-cacin de las normas reguladoras de la materia, cul de los dos solicitantes tiene derecho (). Y tampoco hay indefensin ni perjuicios irreparables, ya que en el curso del procedimiento administrativo que se siga tras la acumulacin podr el recurrente alegar cuanto crea convenir a sus intereses.

REFERENCIAS

Normativas: art. 29 CE; LO 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de peticin; arts. 20, 31, 33, 54 d), 68, 70 a 74 LRJPA; art. 84 LRBRL, Ley 25/2009, de modi cacin de diversas leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, arts. 156, 165 y 166 ROF.

Jurisprudenciales: STS de 14-10-2008 (LA LEY 148123/2008); STS de 14-11-2007 (LA LEY 193699/2007); STS de 31 de enero de 2007 (LA LEY 1597/2007); STS 16-12-2004, LA LEY 11002/2005; STS 20-9-2001, LA LEY 8070/2001); STS 31-5-2000 (LA LEY 9557/2000); STS 24-4-2000, LA LEY 7411/2000; STS 21-11-1983, LA LEY 42182-NS/0000); SAN de 30-4-2008 (LA LEY 23267/2008); STSJ Andaluca (Sevilla) de 29-11-2007 (LA LEY 339709/2007).

Doctrinales:

ARROJO JIMNEZ, L., Libre empresa y ttulos habilitantes, CEPC, Madrid, 2004.

(10) STS de 14-10-2008 (LA LEY 148123/2008).




CALONGE VELZQUEZ, A., Las medidas provisionales en el procedimiento admi-nistrativo, Comares, Granada, 2007.

ESPINOSA DE RUEDA JOVER, M., La conformidad a derecho de la medida pro-visional de inmovilizacin y retirada de vehculos a motor por incum-plimiento de los niveles tolerables de ruidos establecida por ordenan-zas municipales, Revista Interdisciplinar de Gestin Ambiental, n. 70, 2004.

FANLO LORAS, A., Disposiciones generales sobre los procedimientos ad-ministrativos: iniciacin, ordenacin e instruccin, en LEGUINA VILLAy SNCHEZ MORN (dir.), La nueva Ley de rgimen jurdico de las Ad-ministraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo, Tecnos, 1993.

GONZLEZ PREZ, J./GONZLEZ NAVARRO, F., Comentarios a la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Adminis-trativo Comn, Civitas, Madrid, 2003.

PALOMAR OLMEDA, A., Gestin electrnica de los procedimientos, en GAME-RO CASADO y VALERO TORRIJOS (Coord.), La Ley de Administracin Electrni-ca, Aranzadi, 2008.

NEZ LOZANO, C., Las actividades comunicadas a la Administracin, Mar-cial Pons, Madrid, 2001.

REBOLLO PUIG, M., Medidas provisionales en el procedimiento administrati-vo, Estudios en Homenaje al Profesor Gonzlez Prez, Civitas, Madrid, 1993.

TARDO PATO, J. A., Las medidas provisionales en el procedimiento adminis-trativo. Tardo Pato, Revista Jurdica de Navarra, n. 38, 2004.

4. LAS ALEGACIONES

Las alegaciones constituyen el acto tpico de los interesados en el procedi-miento administrativo. Se trata de escritos mediante los cuales stos aportan al expediente datos de hecho (adverados o no por los correspondientes documen-tos) y valoraciones de orden jurdico o tcnico sobre las cuestiones que en l se debaten.

La regulacin de las alegaciones se encuentra contenida en el art. 79 LRJPA, que establece que:




1. Los interesados podrn, en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.

Unos y otros sern tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin.

2. En todo momento podrn los interesados alegar los defectos de tramitacin y, en especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamen-te sealados o la omisin de trmites que pueden ser subsanados antes de la resolu-cin de nitiva del asunto. Dichas alegaciones podrn dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

La LRJPA, por tanto, regula las alegaciones propiamente dichas, que se pro-ducen antes del trmite de audiencia y asimismo las que se produzcan contra los defectos de tramitacin para que puedan ser subsanados antes de la resolucin de nitiva del asunto. Por su parte, el art. 181 ROF establece que toda persona natural o jurdica que invoque un inters en el asunto que pueda resultar afectado por la cuestin que se est sustanciando en un expediente, podr comparecer en l mientras no haya recado resolucin de nitiva para formular las alegaciones que estime conveniente a su defensa.

Por lo dems, la caracterstica ms sobresaliente del rgimen de las alegacio-nes es la posibilidad ilimitada de formularlas: puede hacerse cuantas veces se estime necesario y, sobre todo, en cualquier momento de la tramitacin anterior al trmite de audiencia, sin perjuicio de las alegaciones espec cas que pueden formularse en los trmites de audiencia (art. 84 LRJPA) o informacin pblica (art. 86.2 LRJPA). Por tanto, para que el interesado presente las alegaciones que estime conveniente no es preciso que la Administracin le otorgue un trmite espec co (STS 21-6-2005, LA LEY 12841/2005).

Nada establece la LRJPA sobre el modo de plantear estas alegaciones ni sobre el rgano ante quien han de presentarse. En cualquier caso, cabe reparar en que no se exige expresamente la forma escrita, por lo que nada impide que se produz-can de forma oral mediante comparecencia ante el secretario o el instructor del procedimiento.

Respecto al rgano ante el que habran de presentarse las alegaciones relativas a los defectos de tramitacin, parece evidente que sea el instructor del procedi-miento. Ahora bien, como seala PARADA (11), si el efecto legalmente de las mismas es provocar nicamente y sin paralizacin del procedimiento la correspondiente responsabilidad disciplinaria, lo lgico es que se plante la queja ante el superior jerrquico.

(11) PARADA, R., Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento admi-nistrativo comn, Marcial Pons, 1999, pg. 315.




Finalmente, hay que resaltar que el rgano competente ha de tener en cuenta estas alegaciones en el momento de elaborar la propuesta de la resolucin que pone n al expediente (vid. art. 79.2 LRJPA).

REFERENCIAS

Normativas: art. 79 LRJPA; art. 181 ROF.

Jurisprudenciales: STS 21-6-2005, LA LEY 12841/2005

Doctrinales:

PARADA, R., Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedi-miento administrativo comn, Marcial Pons, 1999.

5. PRUEBA

5.1. Regulacin

El ROF se re ere de manera incidental a la prueba en su art. 164.2 (12). En cualquier caso, la prueba en el procedimiento administrativo local se regula en los arts. 80 y 81 de la LRJPA en los siguientes trminos:

Art. 80. Medios y perodo de prueba.

1. Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditar-se por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.

2. Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acor-dar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a treinta das ni inferior a diez, a n de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.

3. El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean mani estamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.

Art. 81. Prctica de prueba.

1. La Administracin comunicar a los interesados, con antelacin su ciente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realizacin de las pruebas que hayan sido admitidas.

(12) Segn este precepto, los expedientes se formarn mediante la agregacin sucesiva de cuentos documentos, pruebas, dictmenes, acuerdos noti caciones y dems diligencias deban integrarlos, y sus hojas tiles sern rubricadas y foliadas por los funcionarios en-cargados de su tramitacin.




2. En la noti cacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se practicar la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan.

3. En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realizacin implique gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr exi-gir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidacin de nitiva, una vez practi-cada la prueba. La liquidacin de los gastos se practicar uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.

5.2. Concepto y consideraciones generales

La prueba constituye un acto de instruccin que tiene por objeto determinar la certeza de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas que han de servir de fundamento a la resolucin del procedimiento.

Pese a la importancia que tiene esta actividad probatoria para garantizar el acierto de la resolucin nal, como se puede comprobar la regulacin de LRJPA es bastante esquemtica. De ah que sea preciso acudir, en ausencia de norma especial, a los principios que rigen la prctica de la prueba en el mbito judicial, si bien no deben olvidarse las diferencias existentes entre proceso judicial y pro-cedimiento administrativo. A diferencia del proceso civil donde rige la regla del principio de aportacin con arreglo al cual les incumbe a las partes la funcin de introducir los hechos y de efectuar su prueba, en el procedimiento administra-tivo se da una combinacin de este principio (los interesados pueden proponer cuantas pruebas estimen convenientes y necesarias) pero, sobre todo, del prin-cipio de investigacin o de o cialidad, en cuanto que el rgano responsable del procedimiento est obligado a desarrollar, aun en el caso de que no lo pidan los interesados, la actividad probatoria adecuada cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, practicando cuantas juzgue pertinentes (80.2 LRJPA). En este sentido cabe recor-dar que el art. 78 LRJPA obliga al rgano instructor a realizar de o cio los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin.

Por otro lado es preciso destacar que el hecho de que legalmente se regule un perodo del proceso administrativo destinado a la actividad probatoria no signi ca que nicamente se pueda realizar esta actividad dentro de este perodo concreto, dado que en el procedimiento administrativo no rige el principio de preclusin de igual manera que en el procedimiento civil y, por tanto, ser posible la aportacin de pruebas en cualquier momento del procedimiento. De este modo, el art. 79 LRJPA establece que los interesados podrn, en cualquier momento del procedi-miento anterior al trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Incluso en el trmite de audiencia, el art. 84.2 LRJPA




prev que los interesados presenten los documentos y justi caciones que estimen pertinentes.

Por ello, SANTAMARA PASTOR (13) considera que el planteamiento que hace la LRJPA de estas actividades de prueba incurre en una contaminacin procesalista absolutamente incongruente cuando concibe la prueba como un perodo o fase identi cada dentro del procedimiento. Y por ello para el citado autor las reglas que se contienen en los arts. 80 y 81 LRJPA deben entenderse como normas materiales aplicables a todas las actividades de acreditacin de hechos que tengan lugar en el procedimiento, cualquiera que sea el momento o la fase en que tengan lugar.

5.3. Objeto de la prueba

De una interpretacin sistemtica del art. 80.1 LRJPA (que dispone que los hechos relevantes para la resolucin de un procedimiento podrn acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho) y del art. 78.1 LRJPA (que or-dena al instructor del procedimiento realizar los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin) se desprende que, precisamente, es obje-to de prueba en el procedimiento administrativo los hechos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolucin, o, lo que es lo mismo, aquellos que integran el supuesto de hecho de la resolucin que en su da se dicte.

La regla general, por tanto, es que deben ser probados todos los hechos re-levantes para la resolucin del procedimiento. No obstante, esta regla contiene excepciones que estn constituidas por aquellos hechos que, a pesar de ser rele-vantes, estn exentos de prueba y la prueba del Derecho, tal y como explicamos a continuacin.

En primer lugar, aunque sean hechos relevantes, en el sentido de que integran el supuesto de hecho de la resolucin nal, no es preciso probar los hechos pre-viamente declarados probados en va judicial penal, en el mbito de los procedi-mientos sancionadores, y los hechos notorios.

En efecto, en el procedimiento administrativo quedan excluidos de la prue-ba, en lo que a los procedimientos administrativos sancionadores se re ere, los hechos previamente declarados probados en va judicial penal. As, el art. 137.2 LRJPA dispone que los hechos declarados probados por resoluciones judiciales rmes vincularn a las Administraciones Pblicas respecto de los procedimien-tos sancionadores que se substancien. De modo que, como reconoce la juris-prudencia, en el expediente administrativo sancionador por infracciones objeto de condena penal no pueden modi carse los supuestos fcticos estimados por el

(13) SANTAMARA PASTOR J. A., Principios de Derecho administrativo II, 3. ed., Ceura, pg. 93.




Tribunal como probados (STS 17-3-1992). Por el contrario, si se produjo una falta de prueba en el proceso penal as en el caso de que la causa penal concluya con un auto de sobreseimiento o un archivo de actuaciones, ello no impide que la Administracin lleve a cabo la actividad probatoria que considere pertinente para probar los hechos a efectos de imponerles una sancin administrativa [en este sentido, STS 19 de abril de 1999, LA LEY 6168/1999 (14)].

La cuestin que no tiene solucin normativa expresa es la de si los hechos declarados probados en va judicial estn exentos de prueba en otro tipo de proce-dimientos administrativos pinsese, por ejemplo, en el supuesto harto frecuente de procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial iniciados tras la realizacin de previas actuaciones penales . En relacin con el procedimiento contencioso-administrativo, el Tribunal Supremo ha admitido que sean vinculan-tes para la jurisdiccin contencioso-administrativa la declaracin de hechos pro-bados contenidos en sentencias del orden jurisdiccional penal (SSTS 21-6-2005, 3-11-2004 y 29-6-2002), interpretacin que no parece que haya inconveniente en extrapolar al previo procedimiento administrativo (15).

(14) Como a rma la citada sentencia: De lo hasta ahora expuesto resulta que, conforme a la jurisprudencia de esta Sala y

a la doctrina del Tribunal Constitucional, el principio non bis in idem establece el im-pedimento de dualidad de sanciones, penal y administrativa, respecto de unos mismos hechos; y, para el caso de la concurrencia de competencias de ambas clases de respon-sabilidades, la prioridad de la sentencia penal, que se produce tambin respecto del planteamiento fctico o, ms concretamente, acerca de la existencia de los hechos. No se da, en cambio, condicionamiento cuando existe diferencia en la conceptuacin que la actuacin del autor merece con arreglo a las normas penales y administrativas, de manera que no resulta imposible que unos mismos hechos no merezcan reproche estric-tamente penal y s en cambio que lo sea desde la perspectiva del ilcito administrativo, siempre que la tipi cacin en uno y otro mbito resulten diferentes al contemplar la proteccin de diversos bienes jurdicos. Pero en el bien entendido de que, en cualquier caso, el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administracin ha de atenerse a lo que haya declarado la sentencia penal en la apreciacin de los hechos ().

En suma, de la jurisprudencia expuesta pueden extraerse los siguientes criterios: a) si el Tribunal penal declara inexistentes los hechos, no puede la Administracin impo-ner por ellos sancin alguna; b) si el Tribunal declara la existencia de los hechos pero absuelve por otras causas, la Administracin debe tenerlos en cuenta, y valorndolos desde la perspectiva del ilcito administrativo distinta de la penal, imponer la sancin que corresponda conforme al ordenamiento administrativo; y c) si el Tribunal constata simplemente que los hechos no se han probado, la Administracin puede acreditarlos en el expediente administrativo y, si as fuera, sancionarlos administrativamente.

(15) Por su parte, BARRERO RODRGUEZ C. (La prueba en el procedimiento administrativo, Aran-zadi, 2004, pg. 174), con apoyo en las SSTS 29-9-1999 y 16-2-1997, entre otras, a rma que los hechos declarados probados en otro orden judicial no quedan exonerados de prueba en un eventual proceso posterior, aunque s pueden convertirse en un impor-tante medio probatorio, junto con el resto de los que hayan podido practicarse, en la jacin de los datos en base a los cuales ha de resolverse ese segundo proceso.




Tampoco es preciso probar en el procedimiento administrativo, aunque se trate de hechos relevantes, los hechos notorios. As, el art. 281.4 LEC los excluye ex-presamente de prueba. Por su parte, la exencin de la prueba de los hechos noto-rios se acoge en la jurisprudencia de la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo [STS 16-9-2004, entre otras (16)].

Finalmente, hay que sealar que el objeto de la prueba del procedimiento ad-ministrativo no se limita a los hechos. Desde la perspectiva del Derecho procesal civil, el art. 281.2 LEC establece que ser objeto de prueba la costumbre y el Derecho extranjero. Del mismo modo, la prueba en el procedimiento adminis-trativo va ms all de los hechos, y ser preciso probar costumbre y Derecho ex-tranjero cuando sea aplicable.

As, en primer lugar, el principio de legalidad y de conocimiento de o cio del Derecho por la Administracin no puede alcanzar las normas de ordenamientos que no se integran en el sistema de fuentes nacional, de modo que la norma de Derecho extranjero invocada en un procedimiento ha de quedar debidamente acreditada si se aspira una resolucin fundada en ella (17).

Del mismo modo, el Tribunal Supremo ha a rmado la necesidad de la prueba de la costumbre en los limitados casos en los que es fuente de Derecho adminis-trativo. As, la STS 18 de febrero de 1995 tuvo ocasin de a rmar que:

Tampoco puede aceptarse el alegato de los demandantes en que la recomenda-cin hecha y ejecutada no introdujo modi caciones en el juego de la libre concu-rrencia, por estar ya uni cados los textos de garanta por el uso y la costumbre. La costumbre en el mbito del Derecho puede nacer como regla y puede llegar a ser e caz siempre que descanse en el convencimiento popular y tenga una observancia uniforme y continuada. La costumbre es norma que siempre que no sea contraria a la moral o al orden pblico es capaz de regular situaciones respecto de las cua-les no exista ninguna disposicin legal: pero en todo caso, la costumbre ha de ser probada (art. 1.3 del Cdigo Civil). En el caso que resolvemos, no existe prueba de la costumbre, ni en el expediente administrativo ni en el proceso.

Un problema relacionado con la prueba de la costumbre es el que se plantea en relacin con el precedente administrativo, aunque como es sabido no es fuente de Derecho [en relacin con el precedente, vid. art. 54.1.c) LRJPA]. Pues bien, en los casos en los que se invoque el precedente, es evidente que habr de probarse su existencia. Un problema diferente es el de la carga de la prueba del precedente administrativo, pues aunque en principio corresponde a quien lo invoca, bien

(16) Por el contrario, la situacin social y poltica de Colombia, ms concretamente, de las zonas de dicho pas espec camente citadas por la parte recurrente, no es un hecho que goce de notoriedad absoluta y general, ni, por tanto, un hecho no necesitado de prueba (art. 281.4 de la LEC) (STS 31-5-2005).

(17) BARRERO RODRGUEZ, C., La prueba, op. cit., pg. 178.




puede modularse esta regla atendiendo a que normalmente ser la Administracin quien est en mejores condiciones de probar su existencia (en relacin con la carga de la prueba, vid. infra).

5.4. La carga de la prueba

No existe en la LRJPA ningn precepto concreto estableciendo las reglas de la carga probatoria. No obstante, como pone de mani esto BARRERO RODRGUEZ (18), resulta insatisfactorio aplicar mimticamente las soluciones y principios que rigen en los procesos judiciales civiles, ya que en procedimiento administrativo concu-rren una serie de singularidades que lo hacen sustancialmente diferente del proce-so civil, y en este sentido hay que llamar la atencin sobre la particular estructura subjetiva del procedimiento administrativo, de modo que el rgano decidor no asume normalmente la posicin de tercero imparcial llamado a resolver sobre un asunto que afecta a dos partes enfrentadas y en segundo lugar la singular proyec-cin del inters pblico sobre la carga de la prueba.

En cualquier caso es preciso resaltar que no existen reglas vlidas y uniformes para toda clase de procedimientos administrativos, de modo que la extraordinaria diversidad que los preside muestra la necesidad de efectuar distinciones segn el procedimiento de que se trate. Por eso al examinar la carga de la prueba en el procedimiento administrativo, es preciso distinguir, como hace BARRERO RODRGUEZ,a quien seguimos en este punto, entre procedimientos administrativos incoados a instancia de parte, procedimientos administrativos iniciados de o cio y procedi-mientos sancionadores (19).

5.4.1. La carga de la prueba en los procedimientos administrativos incoados a instancia de parte

Aunque la LRJPA no lo establece expresamente, de una lectura sistemtica de los arts. 79 y 84 LRJPA, que imponen al interesado la obligacin de acompaar su solicitud de los documentos que justi quen su derecho y la posibilidad de aportar, con ese mismo n, documentos y otras justi caciones tanto al formular alegacio-nes como al dar cumplimiento al trmite de audiencia, se puede desprender que la carga de la prueba pesa sobre la persona que incoa el procedimiento. As, la ju-risprudencia ha a rmado como principio general que corresponde a la parte que solicita algo acreditar los hechos en que basa su pretensin [STS 13-11-2003 (LA LEY 184836/2003); en sentido similar STS de 7-10-2008 (LA LEY 148092/2008)]

(18) BARRERO RODRGUEZ, C., La prueba, op. cit., pgs. 194 y ss. (19) Tambin resalta que las reglas de la atribucin de la carga de la prueba no pueden ser

las mismas para todo tipo de procedimientos, dada su variedad, PARADA, R., Rgimenjurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo comn, Marcial Pons, 1999, pg. 316.




o, en el mismo sentido, que la carga de probar corresponde al que a rma (onusprobadi incumbit ei qui dicit) que en el supuesto equivale a quien pretende que se le otorgue un derecho (STS 3-3-2004).

Ahora bien, una vez aportado por el interesado un elemento de prueba su- ciente (STS 8-11-1999), sobre la Administracin tambin pesa, en este tipo de procedimientos, parte de la carga de la prueba. As, en primer lugar, sobre la Administracin pesa la carga de demostrar, en su caso, la concurrencia de las circunstancias impeditivas o extintivas del derecho reclamado (ello se desprende, entre muchas otras, de la STS 18-10-1999) y en segundo lugar, del art. 78 LRJPA se deriva el deber de la Administracin de aportar la prueba cuando obre en su poder (SSTS 27-10-2003 y 6-11-2001), y cuando el objeto del procedimiento transcienda del inters del peticionario (tesis que subyace en la STS 21-6-1996, en relacin con la declaracin de un bien de inters cultural).

5.4.2. La carga de la prueba en los procedimientos administrativos iniciados de o cio

En los procedimientos iniciados de o cio la carga de la prueba recae siempre sobre la propia Administracin, pues es ella la que ha de acreditar la existencia de los hechos en que pretende fundar su resolucin.

Por lo dems, en este tipo de procedimientos, a los interesados incumbe la demostracin de la inexistencia de los hechos que alega la Administracin o la concurrencia de otros que enerven el efecto que pretende (STS 30-12-2003).

5.4.3. La carga de la prueba en los procedimientos sancionadores

Como declara, entre muchas otras, la STC 30 de junio de 2003, la presuncin de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposicin de cualesquiera sanciones, sean penales, sean admi-nistrativas, pues el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones est condicionado por el art. 24.2 CE. En tal sentido, el derecho a la presuncin de ino-cencia comporta: en primer lugar, que la sancin est basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; en segundo lugar, que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie est obligado a probar su propia inocencia, y, nalmente, que cualquier insu ciencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el rgano san-cionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio.

5.5. El trmite de prueba

Ya hemos resaltado que en el procedimiento administrativo la actividad pro-batoria puede desarrollarse a lo largo de todo el procedimiento, sin necesidad




de limitarse a un perodo concreto, pues el ya citado art. 79 LRJPA permite a los interesados, en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de au-diencia, aportar documentos u otros elementos de juicio. Incluso en el trmite de audiencia, el art. 84.2 LRJPA prev que los interesados presenten los documentos y justi caciones que estimen pertinentes.

No obstante, el art. 80.1 LRJPA obliga en determinadas ocasiones, a que la prueba se desarrolle en un trmite espec co creado con este n; concretamente, cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los intere-sados o cuando la naturaleza del procedimiento lo exija.

5.5.1. Los presupuestos de hecho determinantes del trmite de prueba

El art. 80.1 LRJPA exige la realizacin del trmite de prueba en dos supuestos concretos: cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. La jurisprudencia (entre otras STS 16-6-1998, STSJ Baleares 11-2-2000) ha a rmado que la aper-tura de un trmite de prueba en estos casos es preceptiva, si bien hay que tener en cuenta dos circunstancias que matizan esa a rmacin. En primer lugar, es al rgano instructor al que le corresponde valorar la concurrencia o no de los presu-puestos de hecho determinantes del trmite de prueba y, en segundo lugar, aunque estos requisitos concurran y no se haya abierto el perodo de prueba, ello slo ser causa de invalidez de la resolucin nal si se ha producido indefensin (as, STS 5-11-1996 y STSJ Murcia 5-8-2000).

Desde un punto de vista doctrinal, JIMNEZ IBEZ considera que la decisin de no recibir el procedimiento a prueba, a pesar de la solicitud del interesado, aunque tiene la consideracin de acto de trmite, es susceptible de recurso in-dependiente como generadora de indefensin ex art. 107.1 LRJPA. No es sta, sin embargo, la orientacin que ha seguido la jurisprudencia, y as, la STS 18 de julio de 2003 considera que la denegacin de la prueba propuesta es un acto de trmite que, por un lado, no impide continuar el procedimiento y que no genera indefensin ya que el interesado podr aducir, tanto en va impugnatoria adminis-trativa o jurisdiccional contra la resolucin nal, la posible infraccin cometida por el instructor al no admitir la prueba propuesta. Incluso en los procedimientos sancionadores, en los que el derecho del expedientado a utilizar pruebas para su defensa tiene relevancia constitucional, la vulneracin del derecho fundamental proclamado en el art. 24.2 CE se producira si la inadmisin fuere irracional o ar-bitraria, y aun as est condicionada a una efectiva indefensin, de tal forma que si se reitera en la va judicial ordinaria la prueba que fue propuesta y rechazada y en sta se practica ntegramente, la indefensin desaparece y la infraccin slo tiene el alcance de una irregularidad, insu ciente por s sola para producir la nulidad del acto recurrido (STS 11-4-2003).




Finalmente, cabe resear que en el mbito de los procedimientos sanciona-dores la decisin de denegar los medios de prueba relevantes propuestos por el inculpado puede conllevar la nulidad de la sancin impuesta (STS 26-12-2005).

Realizadas estas consideraciones generales estamos ya en condiciones de ana-lizar cada uno de los dos supuestos que obligan a la apertura del trmite de prueba en el procedimiento administrativo.

5.5.1.1. Cuando la Administracin no tenga por cierto los hechos alegados por los interesados

La interpretacin de este supuesto no es excesivamente difcil. En este sentido se ha sealado en primer lugar que, aunque la redaccin del art. 80.1 LRJPA puede hacer pensar que el supuesto se re ere slo a procedimientos iniciados a instancia de parte, no cabe excluir, sin embargo, la exigencia del trmite en los incoados de o cio si el interesado introduce en ellos algn dato que la Administracin no tenga por cierto (20).

Por lo dems, el TS viene hacindose eco de la amplia facultad de la Administracin para valorar no slo si las dudas en los hechos que justi can el trmite concurren realmente en determinado procedimiento, sino tambin para decidir si es precisa la prueba para disiparla. As, la STS 29 de enero de 2003 (LA LEY 11279/2003) tiene ocasin de a rmar que:

Tal derecho no puede considerarse lesionado desde el momento en que tanto el acto administrativo como la sentencia de instancia se basan en prueba su ciente para dar por acreditada dicha relacin. Frente a ello no cabe aducir que no se abri por el instructor una fase de prueba, pues ello puede no resultar necesario si no habindola pedido el expedientado se estima que con la documental existente hay base su ciente para formular la acusacin y fundar la infraccin. Y es esto lo que ha ocurrido en el presente caso, en el que se estimaron bastantes los documentos aportados en el expediente corroborados con la practicada en el proceso, los cuales revelan la existencia de una asociacin entre los Arquitectos que, aunque pueda no tener la categora de sociedad que es lo que realmente se dice en las sentencias de los rganos de la jurisdiccin civil, s pone de mani esto una relacin entre aquellos profesionales, lo que empaa la necesaria imparcialidad que debe existir en orden a cali car los proyectos que se presentan en el Ayuntamiento (21).

Aunque la LRJPA no lo exija expresamente, algunas sentencias (como la STS 20-3-1989) han interpretado que es precisa la previa solicitud del interesado para la apertura del procedimiento de prueba. La razn de ello estriba en que, como hemos sealado, la falta de apertura de un trmite de prueba, cuando fuere pre-

(20) BARRERO RODRGUEZ, C., La prueba..., op. cit., pg. 230. (21) Vid. igualmente 5-11-1996.




ceptivo, slo causar la invalidez del acto cuando haya causado indefensin, y difcilmente puede alegar indefensin quien ha adoptado una actividad pasiva durante la sustanciacin del procedimiento administrativo.

5.5.1.2. Cuando la naturaleza del procedimiento lo exija

La interpretacin de este supuesto resulta ciertamente mucho ms problem-tica, habida cuenta, adems, de que la jurisprudencia no facilita criterios que permitan su comprensin. Los mayores esfuerzos para delimitar estos supuestos, desde el punto de vista doctrinal, han sido realizados por BARRERO RODRGUEZ (22), quien concluye que la referencia del art. 80.2 LRJPA a la naturaleza del procedi-miento como justi cante de la exigencia de la apertura del trmite de prueba se concreta en dos requisitos que han de concurrir simultneamente: a) que existan hechos controvertidos, y b) que se requieran unas pruebas en las que la garanta del principio de contradiccin exijan su prctica con presencia y participacin de las partes interesadas. De este modo, para la citada autora, si no existen hechos formalmente controvertidos o si la discrepancia puede dilucidarse y aclararse con pruebas que puedan practicarse, sin merma de las garantas del interesado, al mar-gen del trmite de prueba, no ser necesaria su apertura.

Para llegar a esta conclusin la citada autora parte del estudio de los antece-dentes histricos del precepto, del contexto de la LPA, del trmite de prueba en las distintas disposiciones sobre procedimiento administrativo, y de la vinculacin del trmite de prueba en el procedimiento administrativo a la exigencia de una prueba practicada en presencia y con participacin del interesado.

5.5.2. Duracin y prctica de la prueba

La LRJPA establece un plazo mximo y mnimo para la duracin del perodo de prueba que se entiende comn para proponer y practicar las que se juzguen necesarias. Esta previsin excluye la posibilidad de abrir un perodo inde nido o que deje su duracin a la voluntad de las partes. Tngase en cuenta que nada dice la LRJPA acerca del momento en que debe practicarse la prueba a lo largo del pro-cedimiento. Esa exibilidad permite que pueda practicarse en cualquier momento, una vez comprobado que existe contradiccin con los hechos alegados, momento que, en cualquier caso, ha de ser anterior al trmite de audiencia, que tiene lugar instruidos los procedimientos (art. 84.1 LRJPA).

Por lo dems, y en lo que atiene a la prctica de la prueba, la presencia de los interesados en la realizacin de las pruebas constituye una consecuencia necesa-ria del principio contradictorio del procedimiento administrativo. De ah la obli-

(22) BARRERO RODRGUEZ, C., La prueba..., op. cit., pgs. 235 y ss.




gacin de comunicar con antelacin su ciente el momento y lugar (inicio, lugar, fecha y hora, art. 81.2 LRJPA) en que hayan de practicarse, con la advertencia de que el interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan (art. 88.1 y 2 LRJPA). Ahora bien, como declara la STS 4 de junio de 1996, la falta de citacin del intere-sado a la realizacin de las pruebas admitidas no invalida el trmite si esa omisin no ha provocado indefensin.

5.5.3. Medios de prueba

Ante el silencio de la legislacin administrativa en lo que se re ere a la regu-lacin de los distintos medios de prueba, donde ni siquiera se enumeran cules sean stos, la jurisprudencia y la doctrina han acudido tradicionalmente a los arts. 1214 y siguientes del Cdigo Civil y 578 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881. El propio legislador ha positivado esta remisin en el art. 115 LGT, artculo que establece en los procedimientos tributarios sern de aplicacin las normas que sobre medios de valoracin y pruebas se contienen en el Cdigo Civil y en la Ley de Enjuiciamiento Civil, salvo lo que se establece en los artculos si-guientes.

Por tanto, en la actualidad, a los medios de prueba en el procedimiento admi-nistrativo son aplicables las previsiones de los arts. 1216 a 1253 CC y 299 y ss. de la nueva LEC.

Por lo dems, un medio de prueba que adquiere gran relevancia en el proceso administrativo es el de las actas de inspeccin y los atestados y denuncias de la autoridad, cuyo valor probatorio ha sido regulado en el art. 137 LRJPA en los si-guientes trminos: los hechos constatados por los funcionarios pblicos a los que se reconoce la condicin de autoridad, y que se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor probatorio sin perjui-cio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan sealar o aportar los propios administrados.

En cualquier caso, como seala FANLO LORAS (23), hay que reparar en que no es su ciente que se trate de uno de los medios de prueba recogidos en la normativa procesal civil, pues se requiere adems, que sean admisibles en Derecho (art.80.1 LRJPA). Ello implica que el precepto prohbe la obtencin ilcita de pruebas, en particular, las pruebas obtenidas con violacin de los derechos fundamentales, interpretacin que viene avalada por el art. 62.1 a) LRJPA cuando declara nulos de

(23) FANLO LORAS A., Disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos: ini-ciacin, ordenacin e instruccin, en LEGUINA VILLA y SNCHEZ MORN (dir.), La nueva Ley de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo, Tecnos, 1993, pgs. 236 y 239.




pleno derecho los actos de las Administraciones Pblicas que lesionen los dere-chos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

Por otro lado, hemos sealado que los hechos objeto de la prueba son aquellos que ostentan carcter relevante para la resolucin del procedimiento concreto. Es decir, no cualquier hecho que tenga relacin con el procedimiento tiene la facul-tad de ser probado. De ah el privilegio del instructor para declarar improcedente o no necesario un medio de prueba propuesto por los interesados, por referirse a un hecho sin relevancia para la decisin del procedimiento (art. 80.3 LRJPA). Como seala JIMNEZ IBEZ (24), el par de conceptos improcedentes o innecesarios es muy cercano al de impertinencia o inutilidad, recogidos en el art. 283 LEC como habilitadores para que el juez inadmita las pruebas en el proceso civil. Adems, este precepto, segn el citado autor, tendra la ventaja de aclarar el diferente sig-ni cado de uno y otro concepto. As, sern impertinentes o improcedentes en el procedimiento administrativo aquellas pruebas que no guardan relacin con lo que sea objeto del proceso, o dicho en los trminos de la STC 2. 30 de junio de 2003 que no guardan relacin entre los hechos y el thema decidendi, e intiles innecesarias en nuestro mbito aquellas pruebas que, segn reglas y criterios razonables y seguros, en ningn caso puedan contribuir a esclarecer los hechos controvertidos, es decir, las pruebas super uas, o como las cali ca la STS 16 de diciembre de 2003, inidneas.

Por lo dems, en el supuesto de que el instructor rechace cualquier medio de prueba ha de hacerlo de forma razonada, es decir, mediante resolucin motivada. En el mbito de los principios del procedimiento sancionador, el art. 137 establece que slo podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin con los hechos no puedan alterar la resolucin nal a favor del presunto respon-sable.

En de nitiva, no existe un derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada en virtud de la cual las partes estn facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tengan a bien proponer (STC 30-6-2003), sino slo aquellas que sean pertinentes y necesarias. Por lo dems, la inadmisin de algn medio de prueba, cuando fuera procedente su prctica, no siempre conlleva la anulacin de la re-solucin nal. Para que ello sea as esta conducta ilegtima de la Administracin debe haber dejado al administrado en una situacin en la que le haya sido impo-sible alegar o defenderse, teniendo la carga de exponer ante la jurisdiccin cul hubiera sido la situacin a la que podra haber llegado de cumplirse los requisitos legales (STS 11-11-2003).

(24) JIMNEZ IBEZ, S., Prueba, en Proceso y Procedimiento Administrativo Prctico I, LA LEY, 2003, pg. 114.




5.6. Valoracin de la prueba

La LRJPA no establece ninguna regla en cuanto a la valoracin de las pruebas. Por lo tanto, el instructor del expediente goza de la facultad de libre apreciacin de las pruebas admitidas, sin que existan reglas valorativas legalmente estableci-das en el ordenamiento administrativo que delimiten su margen de apreciacin.

Por tanto, la valoracin del resultado se llevar a cabo con arreglo a las reglas de la lgica y de la experiencia, de conformidad a las reglas del criterio humano (STS 24-10-2003) o, lo que es lo mismo, segn las reglas de la sana crtica.

5.7. Gastos ocasionados por las pruebas practicadas

El art. 81.3 LRJPA impone a los interesados el pago de los gastos que ocasione la realizacin de pruebas por ellos solicitadas y cuyo coste no deba soportar la Administracin. Hay que tener en cuenta que los gastos en algunas ocasiones pue-den ser cuantiosos (dictmenes periciales, pruebas de laboratorio, certi caciones, etc.). La cuestin ms problemtica consiste precisamente en determinar qu tipo de gastos no debe soportar la Administracin. El interesado slo debe pagar los gastos de las pruebas practicadas a su instancia, no por tanto, de todas las pruebas que haya acordado la Administracin de o cio.

Pues bien, para la interpretacin del inciso, como seala FANLO (25), habra que atender a si la realizacin de la prueba solicitada pueda ser practicada con los solos medios personales de la Administracin y sin coste material alguno, o no. En el primer caso, el interesado no debe correr con gasto alguno. En cambio, si las pruebas precisan de personal (tcnico) ajeno la Administracin o, aunque sea propio, generan costes materiales fcilmente determinables (fotocopias, ma-terial de laboratorio, etc.), dichos gastos pueden correr a cuenta del interesado. Cuestin distinta aade el citado autor es que esos gastos materiales se perci-ban cuando se trate de cantidades no muy signi cativas, subsumindose el gasto de la prueba en el hecho impositivo a que estn sujetas determinadas actuaciones del procedimiento en concepto de tasas y precios pblicos por la realizacin de una actividad administrativa, reguladas por la normativa estatal, autonmica, local o la espec ca de las distintas entidades institucionales.

Finalmente, hay que tener en cuenta que el art. 81.3 LRJPA permite que la Administracin pueda exigir un anticipo de los gastos de reserva de la liquidacin de nitiva, una vez practicada la prueba, liquidacin que se practicar uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.

(25) FANLO LORAS, A., Disposiciones generales, op. cit., pg. 239.




REFERENCIAS

Normativas: art. 24.2 CE; arts. 78 a 81, 84.2 y 137.2 LRJPA; art. 1216 a 1253 CC; arts. 299 y sigs LEC; art. 164.2 ROF.

Jurisprudenciales: STC 30-6-2003, STS 7-10-2008 (LA LEY 148092/2008), STS 26-12-2005, STS 21-6-2005, STS 3-11-2004, STS 16-9-2004, STS 3-3-2004, STS 30-12-2003, STS 16-12-2003, STS 13-11-2003 (LA LEY 184836/2003), STS 24-10-2003, STS 24-10-2003, STS 18-7-2003, STS 11-4-2003, STS 29-6-2002, STS 8-11-1999, STS 18-10-1999, STS 19-4-1999, LA LEY 6168/1999, STS 16-6-1998, STS 5-11-1996, STS 21-6-1996, STS 4-6-1996, STS 18-2-1995, STS 20-3-1989, STSJ Baleares 11-2-2000, STSJ Murcia 5-8-2000.

Doctrinales:

BARRERO RODRGUEZ, C., La prueba en el procedimiento administrativo, Aran-zadi, 2004.

FANLO LORAS, A., Disposiciones generales sobre los procedimientos admi-nistrativos: iniciacin, ordenacin e instruccin, en LEGUINA VILLA y SN-CHEZ MORN (dir.), La nueva Ley de rgimen jurdico de las Administracio-nes Pblicas y del Procedimiento administrativo, Tecnos, 1993.

JIMNEZ IBEZ, S., Prueba, en Proceso y Procedimiento Administrativo Prctico, I, LA LEY, 2003, pg. 114.

PARADA, R., Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedi-miento administrativo comn, Marcial Pons, 1999.

6. LOS INFORMES

6.1. Regulacin

Los arts. 172 a 175 ROF regulan la emisin de informes en el mbito del pro-cedimiento administrativo local. No obstante, el rgimen jurdico de los informes se encuentra contenido en los arts. 82 y 83 LRJPA. As, el citado art. 82 LRJPA dispone que:

1. A efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos infor-mes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citndose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.




2. En la peticin de informe se concretar el extremo o extremos acerca de los que se solicita.

Por su parte, el art. 83 LRJPA establece que:

1. Salvo disposicin expresa en contrario, los informes ser

Pd 0000074966

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