Pd 0000074954

7/25/2019 Pd 0000074954

1/26

ELCONSULTOR DE LOSAYUNTAMIENTOS 19

CAPTULO 1

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMNCOMO INSTITUCIN JURDICA. DEFINICIN.

RGIMEN JURDICO VIGENTE

Fernando GARCARUBIOProfesor titular de Derecho administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos

Jefe de la asesora jurdica del Ayuntamiento de Alcal de Henares

SUMARIO

1. El procedimiento administrativo2. El procedimiento comn3. Rgimen jurdico vigente

A la hora de abordar el procedimiento administrativo comn como uno delos elementos indispensables para el conocimiento del derecho administrativo engeneral, y del derecho local en particular, deben realizarse con carcter previo,toda una serie de reflexiones en relacin con el propio concepto de procedimientoadministrativo y la nocin de procedimiento administrativo comn, derivado delttulo competencial estatal establecido por el art. 149.1.18. de la Constitucin

Espaola de 1978, que reserva para el Estado dicho procedimiento comn.Con carcter general, las organizaciones complejas estn integradas por un

conjunto tanto de personas como de grupos, que suponen la existencia de di-versas fases en la adopcin de sus pautas y conductas. De hecho, cuanto mayorcomplejidad tiene una organizacin, mayor tiempo y formalidades deben produ-cirse para la adopcin de cualquier tipo de conducta, toda vez que se pretendeque intervengan todos los integrantes de la organizacin que tienen alguna partede responsabilidad en los correspondientes procesos, estos se pueden superponer

Procedimiento Administrativo Local indb 19Procedimiento Administrativo Local.indb 19 08 11 2010 15:48:2508/11/2010 15:48:25

7/25/2019 Pd 0000074954

2/26

Fernando Garca Rubio

20 ELCONSULTOR DE LOSAYUNTAMIENTOS

e incluso contradecir, siendo imprescindible la imposicin de unas pautas para

adoptar las decisiones.Partiendo de los sistemas industriales forjados por Henry Ford, en relacin con

la produccin en cadena y la sistematizacin de los procesos, debemos destacarque en las organizaciones modernas cualquier proceso est debidamente siste-matizado y normalizado a los efectos de garantizar una eficacia que conlleve,respetando la intervencin de todos los interesados en el proceso mismo, a laresolucin ms adecuada de los intereses de la organizacin.

Teniendo en cuenta eso debemos destacar que si existe alguna organizacinverdaderamente compleja, esta es el Estado, y por tanto la personificacin jur-dica que se encarga de ejecutar sus actuaciones, que es la administracin o en

el caso de Espaa, las administraciones pblicas al encontrarnos en un Estadodescentralizado. Por tanto, a la hora de adoptar sus resoluciones y actuaciones, lasadministraciones pblicas deben con carcter necesario, seguir un cauce formalpara la adopcin de stas y como consecuencia adecuarse a un procedimiento, onos encontraramos ante el caos absoluto, todo ello sin perjuicio de su adecuacinal Estado de Derecho, como posteriormente abordaremos, puesto que el procedi-miento es preexistente al Estado de Derecho, e incluso al Derecho Administrativo.Toda adopcin de actos o acuerdos, por muy arbitraria que sea, siempre tiene uncauce formal o al menos una formalizacin de sta. Por tanto, el procedimiento esconsustancial no slo a la administracin, sino a la propia administracin y, portanto, a la existencia de una civilizacin.

1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

As, el procedimiento es segn GARCA DEENTERRAy Toms RAMNFERNNDEZ(1),un cauce necesario para la produccin de actos administrativos, elevndose as lacondicin de validez de stos, por tanto, el procedimiento est vinculado a la exis-tencia del acto; no puede haber actos sin un previo procedimiento, por lo menosen un estado de derecho que establece como frmulas de actuacin una serie derequisitos formalistas que son esenciales para la produccin de los actos, toda vezque el principio de autotutela, tanto declarativa como ejecutiva, reviste a las diver-sas administraciones pblicas, y por tanto a las entidades locales, de una serie de

privilegios que deben ser debidamente contrapesados en un sistema de garantascomo es el estado de derecho, por unas garantas formales a favor del ciudadano,que se cristalizan en el previo procedimiento.

As, siguiendo a los citados autores, debemos sealar que el procedimientoregula simultneamente cuatro cuestiones:

(1) Eduardo GARCA DEENTERRAy Toms RAMNFERNNDEZ, Curso de Derecho Administrativo I,13. ed., Thomson-Civitas 2006, pg. 565.


7/25/2019 Pd 0000074954

3/26

El procedimiento administrativo comn como institucin jurdica. Definicin. Rgimen...


Una primera que es evidentemente, al referirnos a un procedimiento admi-

nistrativo una actividad emanada de una entidad administrativa y obviamentedicha actividad debe vincularse a un supuesto concreto de hecho que se deberincardinar para otorgar validez al procedimiento y al acto consecuente de ste, enla materia objeto a la competencia de dicha administracin.

En segundo lugar, se ocupa de establecer la participacin de toda una plura-lidad de sujetos o de rganos, en la adopcin de dicha resolucin, y as a travsde los informes, las propuestas, los dictmenes ya sean obligatorios o facultativos,los procedimientos de informacin pblica o audiencia del interesado, etc., seconcretan las obligaciones y los derechos de todos los interesados, ya sea por surelacin de servicio o competencia administrativa, o ya sea por su inters en elprocedimiento como promotores o posibles beneficiarios o perjudicados de ste,

su participacin en el citado procedimiento.

En tercer lugar, el procedimiento implica la necesidad de adoptar, tal y comoafirman los ya citados GARCA DEENTERRAy Toms Ramn FERNNDEZ(2), unas ciertasformas de actuacin que puedan dar lugar a unos requisitos determinados, comopuede ser una convocatoria pblica para un sistema de seleccin de personal, ouna licitacin en la seleccin del contratista, o una necesidad de establecer unpliego de cargos para un procedimiento sancionador, etc.

Y en cuarto y ltimo lugar, y con una relevancia jurdica especial a juicio de loscitados autores que compartimos, la necesidad de establecer la participacinde las personas que tienen la condicin formal de partes en el procedimiento, dis-tintas de la administracin actuante. Una exigencia, por tanto, de iniciativa de losciudadanos en los procedimientos o actos que sean rogados o a instancia de parte,conforme se establece en el art. 70 de la LRJPA, garantas en cuanto a la posibilidadde participar en la prueba, conforme los arts. 80 y 81 de dicha ley, la audiencia alinteresado, del art. 84 LRJPA, etc.

Estamos, por tanto, en un procedimiento derivado de una relacin jurdica pro-cesal, con una dualidad de partes, y que no se limita a una mera ordenacintcnica, sino en la que se establece un autntico vnculo jurdico que debe, comoanteriormente apuntbamos, recogerse en un estado de derecho en base a unasgarantas imprescindibles para las partes.

Esta consideracin de unas garantas y consecuencias jurdicas, derivadas delcarcter procesal sustancial de un procedimiento, implica lgicamente cuandono se cumplimentan esas garantas para las partes, incluso la nulidad del actodictado en virtud del procedimiento (y as el clsico ejemplo de la falta de audien-

(2) Eduardo GARCA DEENTERRAy Toms RAMNFERNNDEZ, op. cit., Curso de Derecho Admi-nistrativo I, pg. 564.


7/25/2019 Pd 0000074954

4/26



cia del interesado que genera indefensin y por tanto nulidad de pleno derecho,

conforme a lo determinado en el art. 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviem-bre, sobre Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del ProcedimientoAdministrativo Comn). Por lo que tiene una evidencia y naturaleza sustancia-les en relacin con el propio concepto de procedimiento, compartindose comoya apuntbamos, por tanto, la opinin de dichos autores frente a la de otros, derelevancia, como por ejemplo Fernando GARRIDO DEFALLA, acerca de que el pro-cedimiento puede tener un carcter de simple formacin gradual de la voluntadadministrativa, como resultante de una integracin de las voluntades de todosaquellos sujetos y rganos que han participado en la operacin procedimental.Puesto que si bien es un cauce necesario para la adopcin de actos y resolucionesadministrativas, estas no se pueden adoptar libremente, dado que en nuestro esta-

do de derecho y recurdese que el art. 105.b) del texto constitucional lo recogeexpresamente debe otorgarse audiencia a los interesados antes de efectuarse laadopcin de los actos o a sus entidades representativas, en el supuesto de disposi-ciones administrativas de carcter general, en relacin con su elaboracin.

En cualquier caso no puede olvidarse la importancia cardinal que sobre el pro-cedimiento tiene la naturaleza administrativa de este, puesto que de la cualidadprocesal que hemos descrito lo ms resaltable es el ejercicio de esa funcin admi-nistrativa del cual el procedimiento es su cauce formal, por lo que se ve sometidoa las caractersticas derivadas del derecho administrativo.

En cuanto al origen histrico del procedimiento y su concepto en el mbito del

derecho, ste debe circunscribirse lgicamente a la etapa posterior al nacimientode la ciencia del derecho administrativo, que se produjo con la revolucin fran-cesa, aunque es notorio que existan procedimientos sobre la administracin y enrelacin con sta, con anterioridad a dicho hecho histrico, pero que no puedenser considerados como tales procedimientos administrativos, en tanto en cuantono se producan las garantas jurdicas a que hemos hecho referencia anteriormen-te de dualidad de las partes.

El principal terico histrico del procedimiento es tal y como lo seala la ma-yora de la doctrina, Adolfo MERKL, que establece una actualizacin general detodo el procedimiento (3), y as para dicho autor el procedimiento es una funcindel derecho procesal, pero no este mismo derecho, y el procedimiento administra-

tivo es una funcin del derecho y en concreto del derecho administrativo.

Para el referido autor, el derecho procesal administrativo se suele diferenciarmaterialmente, segn los actos administrativos a cuya produccin se encamina elprocedimiento, pero afirma que la existencia previa del derecho procesal judicial,

(3) Al respecto vase, Adolfo MERKL, Teora general del derecho administrativo,Comares,Granada, 2004, pgs. 272 a 288.


7/25/2019 Pd 0000074954

5/26



al procesal administrativo, ha sugerido el nacimiento de este derecho procesal

administrativo como modelo en la codificacin del uno sobre el otro.Ahora bien, la administracin en todas sus actuaciones no tiene que verse so-

metida a un procedimiento como tal, puesto que la vinculacin absoluta que tienecualquier administracin, y por tanto las entidades locales, a la ley y al derechoconforme lo determinado en el art. 103.1 de la Constitucin Espaola de 1978, nosignifica que esa ley tenga que ser la ley administrativa, puesto que las adminis-traciones actan en buena parte de sus ocasiones, aunque minoritarias, al margendel derecho administrativo, dado que pueden comprar, vender, arrendar y actuaren rgimen de derecho privado, creando incluso sociedades mercantiles. En esassituaciones, y sin perjuicio de la denominada doctrina de los actos separables, queen materia de contratacin se constata en el art. 20 de la actual Ley 30/2007, de

30 de octubre y en su da teorizada por GARCA-TREVIJANO(4), debemos sealar queel procedimiento administrativo se circunscribir a los actos administrativos, tal ycomo indicaba MERKL.

En ese sentido cabe hablar de procedimiento de la funcin administrativa pues,tal y como distingue GONZLEZNAVARRO(5), ese procedimiento de la funcin admi-nistrativa supone lgicamente la necesaria vinculacin de la actuacin administra-tiva, a un previo cauce para la adopcin de cualquier actuacin de sta; ese caucede carcter formal es el que ser el procedimiento administrativo.

Ahora bien, ese cauce formal, que es el procedimiento administrativo para laadopcin de cualquier resolucin administrativa, sin la cual sta no ser vlida,tal y como expresamente recoge nuestra LRJPA, al sealar en el art. 101 a sensucontrarioque los jueces no admitirn interdictos (6) dictados en materia de sucompetencia y siguiendo el procedimiento legalmente establecido, por lo que sehace absolutamente necesario y vinculante la previa adopcin de un procedi-miento para la consecucin de una resolucin vlida en derecho por parte de lasdiferentes administraciones pblicas, puesto que en caso contrario se perdern losprivilegios inherentes a la va administrativa permitindose la actuacin del juezordinario.

Pero cabe recordar que dicho procedimiento no puede ser homogneo, dada ladiversidad de administraciones pblicas y sobre todo la enormidad de materias y

(4) Jos Antonio GARCA-TREVIJANO YFOS, Contratos y actos ante el tribunal supremo: la ex-plotacin del hotel Andaluca Palace de Sevilla, Revista de Administracin Pblican.28, enero-abril 1959, pgs. 147-166.

(5) Francisco GONZLEZNAVARRO, Procedimiento administrativo local, tomo I, Iustel, 2005,pgs. 88 a 90.

(6) La figura del interdicto existente con la Ley de Enjuiciamiento Civil vigente en el mo-mento de la promulgacin de la LRJAPC, ha sido sustituida en el art. 250 de la Ley deEnjuiciamiento Civil 1/2000 por la figura de juicio verbal.


7/25/2019 Pd 0000074954

6/26



agentes que tienen que intervenir en cada uno de los diversos aspectos sectoriales

en los que puede o deben actuar las administraciones pblicas, por lo cual nospodemos encontrar con determinaciones diversas en materia de procedimiento,lo que ha llevado a algunos autores, como el ya citado GONZLEZNAVARRO(7), ahablar del grupo normativo del procedimiento administrativo, siguiendo la teorade grupos normativos en su da enunciada por VILLARPALAS(8).

A tal efecto, debemos centrarnos en relacin con el procedimiento administra-tivo y sus categoras, en el marco de ese grupo normativo sobre el procedimientoadministrativo, en el texto de nuestra Constitucin Espaola de 1978, que recogecomo ya ha sido indicado, de forma expresa y reservada al Estado, una competen-cia en el art. 149.1.18. sobre el procedimiento administrativo comn.

Esta norma de cabecera que, como no poda ser menos, es la ConstitucinEspaola, afecta por tanto a todas las normativas incluidas en el grupo sobre pro-cedimiento administrativo, obviamente tanto comn, como luego veremos, comode carcter sectorial o territorial; circunstancia sta derivada de la compleja es-tructura del Estado espaol a la hora de la distribucin de competencias entre losentes administrativos integrantes de la organizacin territorial del Estado, confor-me lo dispuesto en el art. 137 de la Constitucin.

En tal sentido, partiendo de esa determinacin del art. 149.1.18. de laConstitucin, debemos recordar que esa determinacin de reserva a favor delEstado de legislacin sobre el procedimiento administrativo comn lo es, con ca-rcter de legislacin bsica y por tanto con la capacidad para establecer las baseso principios uniformes e iguales para todo el territorio nacional, en lo cual se re-incide entre el aspecto bsico y el aspecto comn, en la posibilidad de que hayadesarrollos de dicha legislacin bsica aunque respetando lgicamente sus prin-cipios uniformes, e igualmente configuren modalidades procesales diferenciadaspor parte de los entes con competencia sectorial en la materia.

Esta determinacin de las posibilidades de que existan procedimientos sec-toriales o materiales, con respecto a cada una de las distintas competencias queimpliquen ejercicio de facultades procedimentales, ha sido reconocida expresa-mente por el Tribunal Constitucional, en su STC 227/1988, de 29 de noviembre,en la cual se establece la pauta sobre qu debemos entender por procedimiento

administrativo comn a los efectos determinados por la Constitucin Espaola,lo que supone que el citado objetivo comn debe llevar a entender, a juicio delTribunal Constitucional, que lo que el precepto constitucional ha querido reservar

(7) Francisco GONZLEZNAVARRO, op. cit., Procedimiento administrativo local, tomo I, Iustel,2005, pgs. 104 y ss.

(8) Jos Luis VILLAR PALAS, Derecho administrativo. Introduccin y teora de las normas ,Madrid, 1968, pgs. 433 y ss.


7/25/2019 Pd 0000074954

7/26



en exclusiva al Estado, es la determinacin de los principios o normas que, por un

lado, define la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para larealizacin de la actividad jurdica de la administracin, y, por otro, prescriben laforma de elaboracin del requisito de validez y eficacia, de los modos de revisiny los modos de ejecucin de los actos administrativos, incluyendo sealadamentelas garantas generales de los particulares en el seno del procedimiento.

Junto a esas facultades reservadas al Estado, coexisten, tal y como recuerda elTribunal Constitucional, numerosas reglas especiales de procedimiento, aplicablesa la realizacin de cada tipo de actividad administrativa por razn en la materia,puesto que la constitucin no reserva en exclusiva al Estado la regulacin de estosprocedimientos especiales. Antes bien, conforme afirma la STC 227/1988, hay queentender que sta es una competencia conexa a las que respectivamente tanto elEstado como las Comunidades Autnomas ostentan para la regulacin del rgimensustantivo de cada actividad o servicio de la administracin.

Por tanto, conforme a lo anteriormente relatado, debemos distinguir entre unprocedimiento administrativo comn general, que debe respetarse en cada proce-dimiento sustantivo, y los procedimientos sustantivos o materiales en cada una delas diversas competencias en que est dividida la accin administrativa.

En este aspecto debemos destacar la capacidad o competencia establecida porel art. 149.1.18. de la Constitucin, en cuanto a legislacin bsica sobre el pro-cedimiento administrativo comn reservado al Estado, sin perjuicio de las particu-

laridades de autoorganizacin de cada una de las Comunidades Autnomas, ypor tanto de sus procedimientos sustantivos, respetando el procedimiento comn,queda reservado fundamentalmente a la capacidad legislativa, circunstancia estade la que estn desterradas las entidades locales, pero no as a la potestad re-glamentaria, en tanto en cuanto, los municipios pueden establecer respetando,como es lgico, el principio de jerarqua normativa recogido por el art. 9.3. dela Constitucin y especficamente sancionado por el art. 62.2 de la LRJPA, de suspropios procedimientos en las materias en las que gozan de competencia, respe-tando las normas estatales y autonmicas, por lo tanto el procedimiento comn yel procedimiento sustantivo establecido por las Comunidades Autnomas, pudien-do establecer normas procedimentales propias, como por ejemplo pudiera ser el

sistema de tramitacin de licencias municipales, con la lgica reserva de respetoa la jerarqua normativa y a las regulaciones legales y reglamentarias, estatales yautonmicas anteriormente aludidas.

En ese sentido debemos recordar que las entidades locales estn dotadas de po-testad reglamentaria conforme al art. 4. de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladorade las Bases de Rgimen Local, que se manifiesta a travs del procedimiento parala elaboracin de disposiciones administrativas de carcter general, y en este casoespecficamente las ordenanzas, previsto por el art. 49 de dicha norma legal.


7/25/2019 Pd 0000074954

8/26



Por tanto, nos podemos encontrar, lgicamente, ante un verdadero grupo nor-

mativo en materia de procedimiento administrativo que derivando del ttulocompetencial de la Constitucin en el art. 149.1.18., sobre procedimiento comn,que es desarrollado mediante la legislacin bsica estatal por la Ley 30/1992, de26 de noviembre, sobre Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y delProcedimiento Administrativo Comn se ve complementado y adicionado portodas las normas estatales o sectoriales en materia procedimental, ya sean proce-dimientos singulares como el sancionador (verbigracia Real Decreto 1398/1993para el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la administracin ge-neral del Estado o el Decreto 245/2000 para el ejercicio de dicha potestad por laadministracin de la Comunidad de Madrid), as como todos los procedimientossectoriales, como por ejemplo en materia de contratos (Ley 30/2007 de 30 de oc-

tubre de contratos del Sector Pblico), y cada una de las materias o actuacionesadministrativas en que se integran las competencias y actividades de todas las ad-ministraciones pblicas: aguas, carreteras, servicios sociales, urbanismo, etc.

En cuanto al contenido del propio procedimiento administrativo, y siguiendo elprincipio de jerarqua normativa anteriormente anunciado, debemos destacar quesin perjuicio de la existencia de un procedimiento comn, como posteriormenteabordaremos, la propia Constitucin Espaola recoge unas pautas imprescindiblespara cualquier procedimiento, sea comn o sea sustantivo de la accin administra-tiva de los diferentes entes dotados de potestad legislativa, que es la determinacinrecogida en el art. 105 de la propia Ley de leyes que establece literalmente:

La Ley regular:

a. La audiencia de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizacionesy asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboracin de lasdisposiciones administrativas que les afecten.

b. El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo enlo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y laintimidad de las personas.

c. El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos,garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.

Partiendo de esta regulacin constitucional, que establece un principio de vin-culacin positiva para cualquier legislador por el principio de jerarqua normativay vinculacin de la Constitucin sobre todas las leyes y normas prevista en elartculo noveno de la propia Carta Magna, debemos destacar la necesidad insosla-yable de que cualquier norma procedimental est previa y especficamente regu-lada y tenga una base en la ley, esto quiere decir que puede haber procedimientossustantivos que sean determinados va reglamentaria, pero que su reserva esthabilitada por una norma legal.


7/25/2019 Pd 0000074954

9/26



Igualmente debemos destacar la necesidad de incorporar la previa audiencia

del ciudadano en cualquier trmite procedimental que pueda afectarle, y espec-ficamente antes de la adopcin de cualquier resolucin, circunstancia sta quees desarrollada por el actual art. 84 de la LRJPA, en el mbito del procedimientoadministrativo comn.

El objeto concreto del procedimiento habr de vincularse, tal y como destacaGONZLEZPREZ(9), a la funcin administrativa correspondiente, y as cada una delas diversas funciones administrativas da lugar a unas actuaciones y a un proce-dimiento en el que nicamente podrn plantearse y decidirse ciertas cuestiones.Dichas cuestiones vienen delimitadas por lo que constituye el objeto al que se haestablecido el procedimiento.

En ese sentido slo puede plantearse cada procedimiento y decidirse en buenalgica las cuestiones propias de cada uno de ellos, aunque no hubiesen sido plan-teadas por el interesado que lo inst en aplicacin del principio inquisitivo tal ycomo se especifica en el art. 89 de la LRJPA. Ahora bien, tal y como afirma el yaindicado GONZLEZPREZ, al lado de las cuestiones propias del procedimiento pue-den o plantearse y en consecuencia decidirse otras que surjan con carcter secun-dario o accidental, y tambin las cuestiones propias de ms de un procedimientocuando as lo imponga la ley o lo acuerde el rgano competente (pluralidad deobjetos).

2. EL PROCEDIMIENTO COMN

A la vista de todo lo anteriormente analizado, debemos destacar la existenciade un procedimiento comn, reservado como ya hemos indicado a la legislacinestatal, sin perjuicio de la especialidad derivada de la organizacin propia de lasComunidades Autnomas. En ese sentido, el reconocimiento especfico, por losdiversos estatutos de autonoma, de ttulos competenciales procesales administra-tivos en diversas materias como concesiones, contratos, etc., tal y como se derivade los Estatutos del Pas Vasco, Catalua, Galicia, etc., obviamente en el marco dela legislacin bsica del Estado, a la que debern circunscribirse dichos procedi-mientos, y por tanto, existiendo una evidente identificacin entre lo que es proce-dimiento administrativo comn y legislacin bsica, que a su vez se subsume, tal y

como opina LPEZ

MENUDO

(10), supone que cualquier administracin a la hora deregular su materia competencial sustancial de los diversos campos de la accin ad-

(9) Jess GONZLEZPREZ, Sistema jurdico de las AA.PP.,Thomson-Reuters, Civitas, 2009,pg. 63.

(10) Francisco LPEZ MENUDO, Los principios generales del procedimiento administrativo,dentro de la obra colectiva El procedimiento administrativo en el derecho comparado,coordinado por Javier BARNSVZQUEZ, Civitas, Consejera de Presidencia de la Junta deAndaluca 1993, y en concreto pg. 148.


7/25/2019 Pd 0000074954

10/26



ministrativa, como puedan ser el urbanismo, los transportes, la seguridad vial, etc.,

deber cumplimentar tanto sus normas legales, en el caso de las ComunidadesAutnomas, tanto, por una parte, en las materias que gocen de competencia ex-clusiva como las que gocen de mayor lgica de competencia de desarrollo de lalegislacin bsica del Estado, unos requisitos o reglas mnimas procedimentalesreferidas a las estructuras de los cauces formales para la adopcin de las diferentesresoluciones administrativas que puedan recaer.

As, en ese sentido cabe destacar en cuanto al margen para regular los proce-dimientos por las diferentes entidades en que se organiza el Estado, conforme ala disposicin del art. 137 de la Constitucin, en buena medida entre entidadesdotadas de potestad legislativa que son entes del propio Estado en cuanto a lainstrumentalizacin de la administracin general por parte de la organizacin te-rritorial que le da soporte a travs de las Cortes Generales, y por otra, las diferentesComunidades Autnomas que, conforme a los diferentes Estatutos de Autonoma,gozan de competencia legislativa en materia del desarrollo del rgimen jurdicode las administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn, y portanto de las determinaciones correspondientes.

En cualquier caso, todas y cada una de estas entidades, deben respetar las es-pecificaciones recogidas en el Ttulo VI de la Ley 30/1992, arts. 68 a 89, sobre elprocedimiento comn y las cuatro fases de iniciacin, ordenacin, instruccin yresolucin, e igualmente como ya hemos analizado anteriormente en la doctrinadel Tribunal Constitucional, las determinaciones en relacin con el silencio, sin

perjuicio del establecimiento a travs de las leyes propias de las ComunidadesAutnomas de plazos diferenciados del recogido por el procedimiento comn detres meses, y su libre apreciacin de si el silencio es positivo o negativo, con lasola limitacin, en su caso, de las competencias propias estatales en las materiasque se regulen bsicamente estableciendo esos plazos, o de las determinaciones anivel de Derecho Comunitario Europeo, como pueda ser el caso de los servicios ysu libre implantacin, tras la Directiva 2006/130/CE, o Directiva Bolkestein.

Junto a esas determinaciones debemos destacar el papel de otras entidades in-tegrantes de la organizacin territorial del Estado, como son las entidades locales,que gozan, no ya de potestad legislativa, sino de una mera potestad reglamentaria;

mera, pero suficiente y a veces fundamental para la determinacin de la regula-cin jurdica de los diversos procedimientos.

En ese sentido, cabe hacer una doble apreciacin en relacin con el procedi-miento comn al que deben necesariamente adecuarse las entidades locales. Poruna parte las circunstancias vinculadas a la inexistencia de una potestad legisla-tiva por parte de las entidades locales, y por tanto de su sometimiento en cuantoal procedimiento administrativo a las determinaciones legales tanto estatales co-mo autonmicas, circunstancia sta que pudiera suponer a veces un conflicto en


7/25/2019 Pd 0000074954

11/26



cuanto a la aplicacin de normas procedimentales, especialmente en el curso del

fenmeno denominado interiorizacin autonmica del derecho local.As, respecto de la aplicabilidad o no de las normas procedimentales estable-

cidas en relacin con la legislacin estatal y autonmica, y su preferencia de unassobre otras con respecto a las Comunidades Autonmicas, debemos destacar juntoa los argumentos anteriormente relatados de la aplicabilidad a todas las entidadesadministrativas de las reglas del procedimiento comn, la falta de ttulo compe-tencial, incluso en los Estatutos reformados de Catalua y Andaluca como lmitesmximos a la existencia de competencias autonmicas sobre el procedimientoque hemos denominado comn.

As, estos aspectos del procedimiento comn a todos los espaoles, por partede las diferentes administraciones, tienen su lgica partiendo del art. 149.1.1. dela propia Constitucin que reserva en idntico sentido a la competencia exclusivadel Estado, la garanta de igualdad de todos los espaoles en el territorio nacional,en el ejercicio de sus derechos y obligaciones, y por tanto para el correspondienteejercicio de los derechos fundamentales, como pueden ser el de tutela judicialefectiva, o la audiencia al interesado en su aspecto extensivo, debe existir esanormativa comn general a todo esto; circunstancia sta que ya recoga por ejem-plo, el art. 12 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, sobre proceso autonmico (loque qued de la derogada por inconstitucional de forma parcial LOAPA, 3/1982de 9 de junio), que indica: sern de aplicacin a las administraciones de lasComunidades Autnomas y a los organismos que de ellas dependan, la legislacindel Estado sobre el procedimiento administrativo comn sin perjuicio de las espe-cialidades derivadas en la organizacin propia de aqullas. Tales especialidadesdebern ser aprobadas por ley de la respectiva Comunidad Autnoma, sin que enningn caso puedan reducirse las garantas que establece la legislacin estatal afavor del administrado. Por tanto, debemos destacar dicha circunstancia sin per-juicio de la continua actualizacin y revisin por va de la jurisprudencia consti-tucional y ordinaria, en relacin con esta materia.

El ncleo sustancial del concepto de procedimiento administrativo comn noes el general de un procedimiento igual, sino, como hemos sealado, es la baseya recogida por la anteriormente apuntada sentencia del Tribunal Constitucional227/1989, de 29 de noviembre sobre la ley de aguas, de un iter procedimentalque garantice a los administrados un tratamiento comn y, por tanto, su relacincon la determinacin del punto 1.1., del art. 149 de la Constitucin, recayendosobre esta circunstancia, el propio concepto de procedimiento comn y no al tipode procedimiento, si es un procedimiento general o procedimiento especial, o alpoder pblico, ya sea la administracin general del Estado, o a la administracinde las Comunidades Autnomas, que tienen competencias sustantivas sobre lasmaterias correspondientes a la actividad de las administraciones.


7/25/2019 Pd 0000074954

12/26



As, el citado LPEZMENUDO (11) seala una identificacin entre procedimien-

to administrativo comn y principios generales del procedimiento, como aquellospuntos de referencia en torno a los cuales parece obligado polarizar una regulacindel procedimiento administrativo comn, aunque no sean slo stos los que han deacaparar el objeto de la Ley de procedimiento comn, en este caso la LRJPA, puestoque la uniformidad y deber ser absoluto, en que consiste la legislacin comn delEstado, puede y debe abarcar tambin ambas instituciones y figuras que aunqueno constituyen en s mismas principios y su relacin directamente con ellos, sutratamiento unitario puede estar plenamente justificado en cuanto a que dicha re-gulacin comn constituya por s misma un bien jurdico digno de proteccin y pordescansar en fundamentos serios de seguridad e igualdad y no en una mera cuestinvinculada a la bondad del derecho codificado en la materia procesal.

Por tanto, a juicio del citado autor, son esencialmente los principios mismos yseguidamente formulados, as como diversos institutos procedimentales que apa-recen vinculados a aquellos, los que quizs deberan absorber a categora de locomn, en tanto en cuanto, recolectados ms o menos directamente, con valoresfundamentales y principios constitucionales, que dan plena justificacin a unalegislacin uniforme en todo el conjunto del territorio nacional.

De hecho, en algunas materias la LRJPA ha abordado dicha vinculacin proce-dimental sobre principios, por ejemplo, en los ttulos noveno y dcimo al hablarde los principios de la potestad sancionadora o principios del procedimiento san-cionador y principios de la responsabilidad patrimonial.

No obstante, y pese al tiempo transcurrido desde la determinacin constitucio-nal y desde la aprobacin de la propia LRJPA, este hecho de procedimiento comnen relacin con los procedimientos sectoriales o territoriales, sigue suponiendouna gran novedad con respecto al sistema procedimental anterior, recogido porla Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958, en relacin conesa segunda codificacin establecida por este sistema del procedimiento adminis-trativo, impulsado incluso primigeniamente por el Reglamento de Organizaciny Funcionamiento de las Corporaciones Locales, de 17 de mayo de 1952, que yarecoga ese rgimen codificado general. Pero no supone una novedad en nuestroderecho histrico, puesto que ya la primera codificacin del procedimiento admi-nistrativo que podramos denominar comn, la ley Azcrate de 1889, estableca

un rgimen general, pero que a su vez no supona la no existencia de nuevosprocedimientos singulares, y as ya desde la ley Camacho de 31 de diciembrede 1881 y su Reglamento provisional de la misma fecha, de carcter econmicoadministrativo, sustituido por el Reglamento definitivo de dicha materia, aprobadopor Real Decreto de 15 de abril de 1890, y la multitud de procedimientos quedesarrollando dicha determinacin legal, recogan en la prctica una heterogenei-

(11) Francisco LPEZMENUDO, op. cit., pgs. 156-157.


7/25/2019 Pd 0000074954

13/26



dad que LPEZMENUDO(12) ha llegado a calificar como maremgnum de disposi-

ciones, careciendo dicha ley de 1889 vigente hasta 1958 de capacidad paraengendrar autnticos principios generales del procedimiento, lo cual se consiguicon la derogada por la LRJPA, Ley de procedimiento administrativo del citado ao1958.

Esta consideracin del procedimiento administrativo comn debemos tenerla encuenta con especial incidencia, desde la aprobacin de la Constitucin Espaolade 1978 y no slo por la determinacin del art. 149.1.18. que acabamos deanalizar, sino tambin con el descrito por el 105 en relacin con la consecucinconstitucional de un procedimiento previo, y especialmente por la sumisin quese hace en el art. 9.1 de la propia Carta Magna al resto del ordenamiento jurdicoen relacin con toda la actuacin administrativa vinculada al principio de legali-

dad, cuestin sta perfectamente prevista para el mbito de la administracin enel propio art. 103.1 de la CE.

De hecho, la Constitucin recoge una serie de valores superiores adoptados en elart. 1., que impregnan todo el ordenamiento y por tanto tambin el ordenamientoprocedimental, y as debemos destacar fundamentalmente los principios vinculadosa los derechos fundamentales y las libertades pblicas, de tanta incidencia en lasgarantas procesales a las que hemos hecho referencia anteriormente.

As, podemos distinguir en cuanto a los principios constitucionales en relacincon el procedimiento, los principios de la Carta Magna que tienen en primer lugaruna operatividad directa inmediata sobre el procedimiento y as la exigencia delpropio procedimiento prevista en el art. 105.c) de la Carta Magna, el ya citadoprincipio de legalidad del art. 9.3, el principio de igualdad del art. 14, el princi-pio de objetividad del art. 103.1, as como el de imparcialidad de los funciona-rios pblicos del 103.3 y el de interdiccin de la arbitrariedad del art. 9.3 de laConstitucin; principios todos ellos expresamente recogidos por la jurisprudenciay as en cuanto al de legalidad las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de juliode 1988 y 24 de julio de 1989; en cuanto al de igualdad en relacin con la trami-tacin por orden de antigedad de las instancias la sentencia del Tribunal Supremode 15 de enero de 1985.

Cabe destacar en cuanto a la objetividad, la propia determinacin constitucio-

nal en cuanto a la imparcialidad, la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octu-bre de 1988 relacionada con el deber de la abstencin del art. 28 de la LRJPA y latcnica de recusacin del art. 29, y en cuanto a la interdiccin de la arbitrariedadlas sentencias del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 1978, 7 y 8 de octubre de1990 en virtud del principio de control de la desviacin de poder.

(12) Francisco LPEZMENUDO, op. cit., pg. 118.


7/25/2019 Pd 0000074954

14/26



Cabe sealar la existencia de otros tipos de principios del procedimiento que

establecen una clara conexin con principios positivizados en la Constitucin,los cuales integraran el segundo grupo, y as podemos sealar el de no generarindefensin y la presuncin de inocencia, previstos en el art. 24, apartados 1 y 2de la Constitucin, y la facultad de recurso universal de todos los actos en relacincon las resoluciones no de trmite, el principio de in dubio pro actioneo reglageneral de interpretacin ms favorable al ejercicio de las acciones, recogido porla sentencia del Tribunal Constitucional de 30 de septiembre de 1985, el principiode subsanabilidad de los actos por los interesados en el procedimiento, mediantela presentacin de escritos y documentos previsto en el art. 71 de la LRJPA, y lassentencias del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1987, 12 de abril y 1 de diciem-bre de 1988, as como el hecho de que el error en la calificacin no obsta para

la tramitacin del recurso, recogida de forma expresa en el art. 107 de la LRJPA,y en las sentencias del Tribunal Supremo de 2 de febrero y 21 de marzo de 1988,as como el principio de contradiccin, tal y como se seala en la sentencia delTribunal Supremo de 8 de febrero de 1988 y el principio de publicidad previstoigualmente en la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1988 enrelacin con la notificacin prevista en el art. 58 de la LRJPA.

Un tercer grupo de principios se deriva indirectamente de los propios principiosde la Constitucin, y por otra parte podemos sealar el principio de gratuidad noprevisto de forma legalmente expresa, pero que a juicio de LPEZMENUDO(13) setrata de un principio tradicional del procedimiento. Circunstancia sta que confor-me las determinaciones de la Ley de Tasas y Precios Pblicos Estatal y los arts. 20 y

siguientes de la Ley reguladora de las haciendas locales es ms que discutible.En segundo lugar, podemos sealar dentro de este apartado la existencia de un

principio de tutela del inters pblico previsto en el art. 103.1 de la Constitucin,con la consecuencia del principio de oficialidad previsto en el art. 74 de la LRJPA,y la existencia de las medidas provisionales y cautelares que pudieran recaer, conlos lmites correspondientes establecidos en la LRJPA y las sentencias del TribunalSupremo, y as la de 25 de noviembre de 1986, etc.

En tercer lugar, el principio de eficacia del art. 103.1 de la Constitucin, juntocon el principio de eficiencia recogido en el art. 31 de la Carta Magna, antiguoprincipio de economa, que se recoge por el Tribunal Constitucional en sus senten-

cias de 24 de julio de 1981, la de 26 de julio de 1983, as como la de 3 de agostode 1983 y 17 de febrero de 1984, estableciendo que la eficacia de la adminis-tracin es un bien pblicamente protegido, pero de un valor inferior en la escalaaxiolgica de los principios constitucionales, especialmente en su vertiente deeconoma procesal. Y as podemos destacar como manifestacin de este principiolos principios antiformalistas, por exceso de formalismo en la depravacin de la

(13) Francisco LPEZMENUDO, op. cit., pg. 134.


7/25/2019 Pd 0000074954

15/26



norma como garanta de prestacin, por las sentencias del Tribunal Supremo de

28 de junio de 1985, 29 de abril de 1988 y 7 de febrero de 1989, en los principiosde celeridad y eficacia en sentido estricto, como elementos fundamentales delprincipio general de actuacin administrativa y de ejecutividad previsto en el art.57 de la LRJPA.

Igualmente cabe destacar los principios de economa procedimental y sus ma-nifestaciones, como el principio de unidad de expediente y resolucin, previstosen las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de enero y 1 de abril de 1986 y elart. 89 de la LRJPA, la posibilidad de acumulacin de expedientes cuando existauna ntima conexin, etc.

Y, finalmente, en relacin con el mbito de los principios del procedimiento

derivados indirectamente de la Constitucin los que enlazan con los arts. 24 y 103de la Constitucin, como son el principio de conservacin de los actos previstopor el art. 104 de la LRJPA, y consagrado por las sentencias del Tribunal Supremode 8 de julio de 1985, 23 de septiembre de 1986, 23 de febrero y 23 de abril de1987, etc.

Por ltimo, y como cuarto grupo de principios, podemos hablar de principiosgenerales no constitucionalizados de amplia incidencia en el procedimiento, ascomo el de legalidad, seguridad jurdica, interdiccin de la arbitrariedad, que danlugar al de buena fe, que es insistentemente proclamado por la jurisprudencia, aslas sentencias del Tribunal Supremo de 4 de marzo, 25 de abril y 19 de septiembrede 1989, entre otras; el principio de proteccin de la confianza legtima, as como elprincipio de los actos propios, de muy especial importancia en relacin con la ac-tuacin de la administracin y que recogen las sentencias del Tribunal Supremo de31 de mayo, 17 de julio y 30 de noviembre de 1985. Igualmente debemos hablar delos principios de irrenunciabilidad de la competencia, del art. 12 de la LRJPA; la irre-troactividad de los actos con su manifestacin en la sentencia del Tribunal Supremode 23 de abril de 1985; valoracin conjunta de la prueba, puesto de manifiesto porla sentencia de 11 de abril de 1986, etc., y los principios de notificacin y requeri-miento previo a la ejecucin, y especialmente el de proporcionalidad.

Podemos indicar con carcter general, conforme afirma GMEZ DELMERCADO(14),que el trmino procedimiento administrativo comn es entendido por el Tribunal

Constitucional en el sentido de que corresponde al Estado el establecimiento deuna estructura procedimental, apta para todo tipo de procedimiento, de tal formaque las Comunidades Autnomas debern respetar sus trmites esenciales (legiti-macin, iniciacin, desarrollo, audiencia, resolucin, silencio positivo y negativo,

(14) Francisco GARCAGMEZ DELMERCADO, Comentario al ttulo preliminar, art. 1, pg. 25,dentro de la obra colectiva Rgimen jurdico de las administraciones pblicas y procedi-miento administrativo comn, 2. ed., Aranzadi Editorial, 2002.


7/25/2019 Pd 0000074954

16/26



etc.), pero admite, tal y como hemos afirmado anteriormente, una posibilidad de

desarrollo por razn de la materia del procedimiento administrativo comn, sien-do los lmites y extensin de la capacidad de adaptacin autonmica el puntoque, a juicio del citado autor, ms problemas ha supuesto en dicha construccinjurisprudencial, sobre todo en algunas materias como la sancionadora.

Por ejemplo, no entra en ningn caso dentro de procedimiento administrativocomn, conforme determin ya el Tribunal Constitucional en su STC 15/1989,el procedimiento de elaboracin de las disposiciones administrativas de carctergeneral, puesto que el Estado no puede dictar en esa materia norma alguna al res-pecto, sino que afecta a la potestad de autoorganizacin de las diversas modalida-des de formulacin de dicha expresin de la potestad reglamentaria de que estndotadas las diferentes entidades.

El fundamento de dicha exclusin est en la potestad autoorganizativa quetiene un sentido aditivo al mbito anteriormente sealado para desarrollar elprocedimiento administrativo comn, en los trminos del art. 149.1.18. de laConstitucin, tal y como sealaba la STC 50/1999 en su fundamento jurdico ter-cero, puesto que cada administracin tiene capacidad para determinar cules sonlos rganos o instituciones que actan en cada fase del procedimiento y ms en laelaboracin de las disposiciones administrativas de carcter general.

Debemos sealar en relacin con el procedimiento comn, y a ttulo de resu-men, tal y como afirma COSCULLUELAMONTANER(15), que el procedimiento comnes igual a la regulacin de aplicacin general a todas las administraciones pbli-cas, encontrndose el fundamento de dicho concepto, no slo en la considera-cin general de que el inters pblico exija una normativa uniforme en todo elterritorio estatal, como en el resto de las leyes bsicas, sino en la ms especficade la garanta de un tratamiento comn de los administrados ante las administra-ciones pblicas y la exigencia de que todos los modos de accin de las adminis-traciones pblicas, responden a unas caractersticas comunes que posibiliten unams adecuada relacin entre todas ellas. Es dicho trato comn el que se eleva acategora y fundamenta la competencia estatal, al igual que el establecimiento deun modus operandicomn que posibilite y facilite las relaciones entre todas lasadministraciones pblicas. As, el propio Tribunal Constitucional destac dichanecesidad de un tratamiento comn de los administrados en la regulacin de las

normas procedimentales y en particular la inconstitucionalidad de cualquier nor-ma autonmica que excluya la audiencia al interesado, como ncleo fundamen-

(15) Luis COSCULLUELAMONTANER, Posicin ordinamental de la Ley 30/1992. Los principios yefectos de la misma, Ttulo Preliminar y Disposiciones Adicionales, Transitorias y Dero-gatorias, pgs. 19 a 52 del libro colectivo Comentarios sistemtico de la Ley de Rgimen

Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, Ley30/1992, de 26 de noviembre,Editorial Carperi 1993, y en concreto pg. 31.


7/25/2019 Pd 0000074954

17/26



tal de ese procedimiento comn, y as, por ejemplo, la Sentencia 14/1986, de 31

de enero, en su fundamento jurdico catorce, e igualmente tambin se consideraninconstitucionales la imposicin de sanciones que impongan un salto sanciona-dor cualitativo que rompa la unidad en lo fundamental del esquema sancionador,conforme recoge la STC 87/1985, de 16 de julio.

Ahora bien, debemos reiterar la competencia exclusiva del Estado para regulardicho procedimiento comn, sin perjuicio de las reiteradamente citadas especiali-dades organizativas de las Comunidades Autnomas, reconocindose dicha com-petencia exclusiva al Estado de forma expresa en la STC 76/1983 de 5 de agosto ensu fundamento jurdico vigsimo tercero, al declarar la plena constitucionalidaddel art. 12.1 de la ley del proceso autonmico, que reproduca el art. 141.1.18. dela Constitucin en relacin con las administraciones autonmicas, con respecto al

ya comentado procedimiento comn.

Por otro lado debemos distinguir entre procedimiento comn y procedi-miento general en opinin del citado autor (16), toda vez que el comn nose identifica con el carcter que la doctrina dio al procedimiento regulado enla Ley de procedimiento administrativo de 1958, puesto que en dicha ley seestableca un procedimiento comn, pero era comn a la administracin y noal conjunto de las administraciones pblicas en las cuales se integra nuestroEstado. As, en ese sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubrede 1981 recogi, en relacin con el Tribunal de Defensa de la Competencia,que si por la naturaleza jurdica del bien jurdico protegido su rgimen san-

cionador viene establecido en una ley especial y de fecha posterior a la Leyde procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958 y con las adaptacio-nes que reclama la configuracin del Tribunal de Defensa de la Competencia,creado por la Ley 110/1963, puede afirmarse que se trata de una disposicinespecial, excluida del mbito del procedimiento comn, establecido en la Leydel procedimiento administrativo.

En dicho caso, uno de los procedimientos especiales, regulados en la propialey, el sancionador, en este caso la LRJPA, ttulo noveno, podra ser excepcionadopor el legislador en relacin con determinadas materias sectoriales, pero con laLRJPA, el legislador ha acabado con las especializaciones salvo una expresa re-misin de la ley, a procedimientos especiales, cuestin que se realiza en diversos

mbitos de la propia LRJPA, puesto que un procedimiento comn no significaun procedimiento uniforme o nico, dado que hay procedimientos excluidos delmbito de aplicacin de la ley, por ejemplo los tributarios, los del orden social olaboral, los disciplinarios de funcionarios, etc.

(16) Luis COSCULLUELAMONTANER, op. cit., pg. 34.


7/25/2019 Pd 0000074954

18/26



3. RGIMEN JURDICO VIGENTE

Partiendo de ese carcter de procedimiento comn, y antes de abordar el pro-cedimiento en el mbito de la administracin local, deberemos tener en cuentala naturaleza y situacin del rgimen jurdico vigente del procedimiento anterior-mente relatado. En ese sentido, tal y como se ha apuntado, el desarrollo legislativode la determinacin bsica del art. 149.1.18. de la Constitucin fue el establecidopor la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958, en su inter-pretacin constitucional, que no supuso derogacin de ningn tipo de norma, entanto en cuanto la norma franquista contena los principios mnimos exigidos porel art. 105 de la Constitucin.

Pero junto a dicha normativa preconstitucional debemos recordar que se fueron

implantando normas autonmicas, y as en primer lugar la Ley 13/1989, de 4 dediciembre, de organizacin, procedimiento y rgimen jurdico de la administra-cin de la Generalidad de Catalua, as como otras Comunidades Autnomas pau-latinamente, lo cual llev finalmente a la aprobacin de la actualmente vigenteLey 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Rgimen Jurdico de las AdministracionesPblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, ley que ha sido objeto denumerosas reformas parciales, la ms reciente a travs de la Ley 25/2009, de 22 dediciembre, sobre modificacin de diversas leyes para la adaptacin a la ley sobreel libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, que incorpora el art.71.bis) y modifica el art. 42 de la citada LRJPA, entre otros aspectos.

Junto a esas reformas parciales, derivadas de diversas circunstancias, s cabehacer hincapi en una reforma intensa que se produjo a travs de la Ley 4/1999, de13 de enero, de reforma de dicha ley (17), que introdujo diversos aspectos de mo-dificacin sustancial sobre la normativa originaria, como la incorporacin de losprincipios de confianza legtima y buena fe en las relaciones interadministrativas,o la restauracin del recurso de reposicin, aunque ste con carcter potestativo.

No obstante, las caractersticas generales de la LRJPA siguen vigentes y supo-nen la incorporacin del desarrollo, tanto de las bases del rgimen jurdico de lasadministraciones pblicas como del procedimiento administrativo comn y delrgimen de responsabilidad de las administraciones, derivado del ttulo competen-cial reiteradamente aludido, previsto en el art. 149.1.18. de la Carta Magna.

As, por lo que se refiere a la materia especfica del procedimiento, debemosindicar, siguiendo a MARTNMATEO(18), que resulta novedosa, la incorporacin en

(17) Al respecto de dicha ley vase la obra colectiva dirigida por Jos Luis PIARMAAS, Lareforma del procedimiento administrativo. Comentarios a la Ley 4/1999, de 13 de enero,Dykinson, 1999.

(18) Ramn MARTNMATEO, Manual de Derecho Administrativo,25. ed., Thomson-Aranzadi,2006, pg. 277.


7/25/2019 Pd 0000074954

19/26



dicha LRAJPC, de tcnicas sustitutivas de la resolucin administrativa o de recursos

para mbitos o supuestos sectoriales que se determinen, y muy particularmente laeliminacin de recursos en va administrativa, alzada y reposicin, sustituidos porel ordinario, nico instrumento utilizable antes de proceder a demandar la tutelajudicial, con la incorporacin ya sealada del carcter potestativo del recurso dereposicin tras la Ley 4/1999.

Ese marco legislativo estatal y autonmico es el que nos debe dar la pauta paraestablecer el rgimen del procedimiento comn en su vertiente local.

As en esa lnea, tal y como aclara VELASCOCABALLERO (19), las competenciasexclusivas de Catalua y Andaluca son en materia de relaciones institucionalesde la Comunidad y los Entes Locales, tcnicas de organizacin, determinacin de

competencias y de las potestades propias de los municipios, rgimen de bienesde dominio pblico, determinacin de rganos de gobierno, rgimen de rganoscomplementarios, regulacin del rgimen electoral, etc., pero en ningn caso ladel procedimiento especficamente sealado.

En igual medida pero con menor intensidad, puesto que no podemos hablar deningn tipo de competencia exclusiva en la intensidad que se formula en los referidosEstatutos de Catalua y Andaluca, el art. 71.5 del Estatuto de Autonoma de Aragn,habla de competencia exclusiva de la determinacin de las competencias de losmunicipios y dems entes locales en las materias de competencia de la ComunidadAutnoma de Aragn, el rgimen de los bienes locales y las modalidades de presta-cin de los servicios pblicos locales, as como las relaciones para la cooperacin ycolaboracin entre los entes locales y de stos con la administracin autnoma deAragn y todava menor sentido el nuevo Estatuto Balear y ya en ningn caso, puestoque mantiene la redaccin originaria en este aspecto, el art. 49.1.8. del Estatuto deAutonoma de la Comunidad Valenciana, en su ltima redaccin.

Por tanto, la materia procedimental, al menos en su aspecto comn, queda re-servada claramente al Estado, tambin en su ejercicio por parte de las entidadeslocales.

Ahora bien, esas competencias en materia de organizacin nos hacen enlazarcon el mbito en relacin con las entidades locales, del procedimiento administra-tivo, puesto que tal y como se refleja en la propia LRJPA no pueden incluirsedentro de su mbito de aplicacin las determinaciones necesarias para la forma-cin de la voluntad de los rganos de gobierno de las entidades locales.

Expresamente se recoge en la Disposicin Adicional Primera de la citada LRJPA,por tanto, que esa parte de configuracin interna de la voluntad no se regular por

(19) Francisco VELASCOCABALLERO, Derecho local, sistema de fuentes,Marcial Pons, 2009,pgs. 155.


7/25/2019 Pd 0000074954

20/26



las determinaciones del procedimiento comn, pudiendo entrar en este mbito de

competencia local, la competencia autonmica.Pero con qu intensidad, debemos en este aspecto recoger nuevamente las

determinaciones del 149.1.18. de la Constitucin, pero referidas al rgimen jur-dico de todas las administraciones pblicas y por tanto de las entidades locales.Circunstancia sta que incidir en una limitacin de la competencia autonmicaanteriormente referida sobre rgimen local, puesto que siempre deber ser de desa-rrollo de la legislacin bsica estatal.

Por tanto el procedimiento interno de configuracin de la voluntad de los r-ganos locales ser, en cuanto a los rganos bsicos o necesarios, el previsto porla legislacin de rgimen local y en concreto por la Ley 7/1985, de 2 de abril,

Reguladora de las Bases de Rgimen Local, mientras que el procedimiento de con-figuracin de la voluntad de los rganos complementarios, al ser de competenciaautonmica en los trminos expresamente recogidos por la jurisprudencia del msalto intrprete de la Constitucin, entrarn en la capacidad de legislacin de lasComunidades Autnomas, en virtud de sus competencias sobre desarrollo de lalegislacin bsica de rgimen local y competencias especficas en materia de r-ganos complementarios, y por tanto el procedimiento para la configuracin de suvoluntad y funcionamiento.

Es en esta lnea donde debemos plantearnos las determinaciones de la legislacinestatal en materia de procedimiento administrativo local y concretamente las deter-

minaciones del Reglamento de Organizacin Funcionamiento y Rgimen Jurdico delas Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviem-bre, en adelante ROF. Este ROF que recoge dentro de sus determinaciones en ma-teria de organizacin y funcionamiento de las entidades locales, un especfico Ttu-lo VI, bajo la rbrica de Procedimiento y Rgimen Jurdico, aborda en el CaptuloPrimero del citado Ttulo VI, arts. 146 a 195, el procedimiento administrativo de lasentidades locales a travs de una norma de carcter reglamentario estatal.

En este sentido cabe recordar lo dispuesto en las especificaciones sobre la di-ferencia entre legislacin materialmente bsica y formalmente bsica en relacincon las especificaciones en el procedimiento administrativo, y en este caso elprocedimiento administrativo local.

Al respecto debemos recordar la clsica resolucin de la Secretara de Estadode la Administracin Territorial de 1987, sobre posicin ordinamental del ROF,en relacin con las legislaciones autonmicas, resolucin esta que lgicamentehay que poner en su preciso lugar, tras la sentencia del Tribunal Constitucional214/1989, de 21 de diciembre en relacin con la apelacin de fuentes aplicable.

En cualquier caso debemos sealar que el ROF tiene un carcter de legislacinestatal, y que en materia de procedimiento administrativo, por tanto, desarrolla los


7/25/2019 Pd 0000074954

21/26



preceptos bsicos con los cuales comparte su naturaleza, previstos en el Ttulo VI

de la LRBRL para las entidades locales.No obstante, en el mbito estrictamente local debemos sealar una excepcin

a la aplicabilidad del ROF, que tiene su propio fundamento en la LRJPA, y en con-creto en su Disposicin Adicional Primera, que excluye de las disposiciones delCaptulo 2., del Ttulo II, al Pleno, y en su caso, a la Junta de Gobierno de las en-tidades locales, no sealndose nada en relacin con las Comisiones Informativas,aunque como rganos del propio Pleno debemos entender que le es de igual apli-cacin dicha exencin de la disposicin adicional primera del LRJPA.

Debemos destacar que esa exencin no es de toda la ley del procedimiento ad-ministrativo comn, sino tan slo del rgimen de los rganos colegiados, circuns-

tancia esta que nos hace plantear si el procedimiento aplicable sea el del Ttulo VI,en cuanto a la configuracin de la voluntad de dichos rganos, y en ese sentidodebemos sealar una respuesta afirmativa, aunque siendo este aplicable, en nues-tra opinin, supletoriamente al de la propia normativa organizativa correspondien-te, a la cual la LRJPA, reenva al considerar inaplicable sus normas organizativas.

En ese sentido debemos destacar la importancia en ese aspecto de los regla-mentos orgnicos de las entidades locales, tanto los reglamentos orgnicos de losmunicipios de rgimen comn, a los que hace referencia el art. 20.c) de la LRBRL,como los de los municipios de rgimen especial de gran poblacin, previstos enel art. 123 de esta.

Dichas normas organizativas de carcter reglamentario suponen una normade desarrollo procedimental de las especificidades organizativas de las entidadeslocales y, por tanto, constituyen una norma de desarrollo especial, que aunquerespetando el tronco comn del Ttulo VI de la LRJPA, en cuanto al procedimien-to por establecer novedades procesales o especialidades que no se contenganestrictamente en los arts. 68 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviem-bre, sobre Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del ProcedimientoAdministrativo Comn.

En cuanto al rgimen de funcionamiento de estos rganos, ser el previsto en lacitada LRBRL, las legislaciones autonmicas correspondientes de rgimen local, el

ROF, y los reglamentos orgnicos de cada uno de los diferentes Ayuntamientos.En el resto de los supuestos, esto es, la actividad material de las entidades

locales, debemos recordar que al ser stas entes a los cuales es de aplicacinen la LRJPA, conforme se establece de forma estricta y literal en el art. 2.1.c), dela LRJPA, la normativa procedimental, ser la prevista en dicha ley con carcterbsico, y en las diversas normas procedimentales, reguladoras de los muy diferen-tes y diversos campos de actuacin administrativa regulados por el Estado y lasComunidades Autnomas, pudiendo tan slo las entidades locales, a travs de su


7/25/2019 Pd 0000074954

22/26



potestad de ordenanza, establecer modalidades procesales de desarrollo de dichas

legislaciones estatales y autonmicas.En ese sentido la potestad reglamentaria local de carcter procedimental se ve

muy disminuida por el principio de jerarqua normativa recogido en el art. 9.3 dela Constitucin, en relacin con las normas, por supuesto legales, pero tambinde carcter reglamentario, estatales y autonmicas, a las cuales las ordenanzas seven supeditadas en virtud de lo dispuesto en el art. 62.2 de la LRJPA, bajo pena denulidad de pleno derecho.

Cabe resaltar en ese sentido que los procedimientos locales pueden por reenvode dicha legislacin, establecer requisitos o supuestos que no estn previstos enestas legislaciones, incluyendo fases o compromisos necesarios de este procedi-

miento, y as por ejemplo debemos destacar lo especificado en el Reglamento deBienes de las entidades locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 dejunio, con respecto a las normas sobre aprovechamiento de los bienes comunales,o en lo referido a los requisitos de la tramitacin de licencias, conforme a las es-pecificidades de las legislaciones del suelo autonmicas y de los diferentes planesgenerales de ordenacin urbana de los municipios.

No obstante, debemos resaltar la absoluta supeditacin de la legislacin proce-sal de las entidades locales, a las legislaciones estatal y autonmicas y en ese sen-tido basta recordar el ejemplo de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que obligaa la modificacin de cualquier ordenanza local en relacin con un procedimiento

tan municipal como es el de tramitacin de las licencias de actividades.Dejando al margen esa especificidad local, s debemos destacar en cuanto al

rgimen jurdico vigente del procedimiento administrativo que podemos estable-cer en base a esa norma de cabecera que supone la LRJPA, dos situaciones encuanto a la aplicabilidad directa o por remisin de esta norma, a los procedimien-tos administrativos concretos.

Por un lado su aplicabilidad directa, o por otro lado su supletoriedad total oparcial.

Igualmente, la propia LRJPA acta con su carcter bsico como norma suple-

toria general de todos los procedimientos, y as debemos recordar el art. 149.3 dela Constitucin y las propias determinaciones de la LRJPA, tal y como se derivanpor ejemplo de las disposiciones adicionales Quinta, en relacin con los proce-dimientos tributarios previsto por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, y por laley reguladora de las haciendas locales, aprobado por Real Decreto legislativoen su texto refundido actual 2/2004, de 5 de marzo, y en las disposiciones entreotras materias, de personal, reguladas en el mbito de la administracin generaldel Estado, por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, exceptuadas por laDisposicin Adicional Octava.


7/25/2019 Pd 0000074954

23/26



En ese sentido debemos sealar la singularidad de los procedimientos admi-

nistrativos en materia tributaria, a los cuales, conforme la disposicin adicional5..1, se aplica en defecto de norma tributaria aplicable, esto es, no slo la leygeneral tributaria, sino tambin el Real Decreto de desarrollo de sta, 520/2005,de 13 de mayo, e igualmente en el mbito local la citada LRHL, as como, inclusolas normas tributarias sustantivas procedimentales de las entidades locales, esto es, lasordenanzas generales de gestin, recaudacin e inspeccin de los tributos, y lasordenanzas sustantivas fiscales de tributos y precios pblicos especficos, que sernen cualquier caso de aplicacin previa a las determinaciones de la LRJPA, y sloen defecto de norma tributaria sustantiva, ser aplicable la citada Ley 30/1992, de26 de noviembre, sobre Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y delProcedimiento Administrativo Comn.

Tambin es de aplicacin supletoria la LRJPA, a los procedimientos adminis-trativos instados ante misiones diplomticas de oficinas consulares espaolas porciudadanos extranjeros no comunitarios, siendo de aplicacin preferente su nor-mativa especfica.

En igual sentido, conforme a la Disposicin Adicional 19., el rgimen de losprocedimientos regulados por la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero sobre de-rechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, siendonuevamente de aplicacin preferente las determinaciones de la ley de extranjeray supletoriamente los de la LRJPA.

Otro rgimen singular que no es ni aplicacin plena y directa ni la aplicacinsupletoria de la LRJPA, es el de la aplicacin en lo que proceda, como curiosa-mente se refiere la disposicin transitoria primera en relacin con las corporacionesde derecho pblico, tanto los colegios profesionales regulados por el art. 34 de laConstitucin, como las Cmaras de Comercio, Industria y Novacin, reguladas porel art. 52 de la Carta Magna, puesto que en tanto en cuanto participan de la naturale-za administrativa, como corporaciones de derecho pblico en parte de sus funcionesy de actuaciones, deben ajustarse en esa materia a la legislacin procedimental delas administraciones pblicas, siendo por tanto de aplicacin, en lo que proceda,su normativa, cuestin sta que queda reflejada en la legislacin bsica especficade cada una de los dos tipos de corporaciones anteriormente reflejadas.

Finalmente cabe sealar las materias en las cuales la LRJPA es inaplicable, pesea que nos encontramos ante procedimientos, y as debemos destacar los actos deseguridad social, de desempleo, y el procedimiento sancionador por infraccin enel orden social, y actas de liquidacin de las cuotas de seguridad social, que seregulan en caso del acto de seguridad social y desempleo, por la ley de procedi-miento laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 521/1990, de 27 de abril,no siendo aplicable la LRJPA, mientras que los actos de procedimientos sanciona-dores en el orden social, y de liquidacin de actas de cuotas de la seguridad social,


7/25/2019 Pd 0000074954

24/26



conforme a la Disposicin Adicional Sptima de la propia LRJPA, se regularn

nuevamente con carcter subsidiario por esta.Cuestin aparte merece la Disposicin Adicional Octava sobre los procedimien-

tos disciplinarios de los funcionarios al servicio de las entidades pblicas, puestoque la primera redaccin de dicha Disposicin Adicional Octava, dejaba claro suinaplicabilidad, esto es, la de la LRJPA, a este tipo de personal, circunstancia estaque se vino a modificar por la Disposicin Adicional Tercera de la Ley 22/1993, de29 de diciembre, sobre medidas fiscales, de reforma del rgimen jurdico de la fun-cin pblica y la proteccin por desempleo, en la cual se estableca una regulacinsupletoria de la LRJPA a excepcin de los Ttulos VI y IX, esto es, los referidos precisa-mente a las normativas procedimentales, ya sean con carcter general, o con carc-ter especfico de naturaleza sancionadora, por lo que no sern de aplicacin dichas

circunstancias, establecindose un reenvo por la propia ley a una norma reglamen-taria, que es la que regula dicho ejercicio de la potestad disciplinaria en el mbito dela administracin general del Estado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero,y al cual, a su vez, reenva el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigenteen materia de Rgimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de18 de abril, en su art. 150.4, al considerar aplicable en las entidades locales, dichorgimen disciplinario de los funcionarios de la administracin civil del Estado.

En igual sentido se afirma ya con carcter final la exclusin del rgimen de suscrip-cin de Convenios de colaboracin, previsto en la Disposicin Adicional 13. de laLRJPA, puesto que establece una remisin expresa a un procedimiento reglamentario

que se establezca, y por ende es una exencin del mbito de regulacin de la LRJPA.Por tanto, podemos concluir, en cuanto al rgimen jurdico aplicable, que la

LRJPA constituye el rgimen jurdico bsico nuclear del procedimiento administra-tivo y establece el procedimiento administrativo comn, siendo norma de aplica-cin directa a buena parte de los procedimientos de las diferentes administracionespblicas, sin perjuicio de su desarrollo o normas sustantivas materiales estableci-das por los entes competentes, fundamentalmente autonmicos, y de su exencinexpresa conforme a la citada ley.

RESUMEN

Introduccin

Cuanto mayor complejidad tiene una organizacin, mayor tiempo yformalidades deben producirse para la adopcin de cualquier tipo de con-ducta, siendo imprescindible la imposicin de unas pautas para adoptar lasdecisiones. Teniendo en cuenta eso debemos destacar que si existe alguna


7/25/2019 Pd 0000074954

25/26



organizacin verdaderamente compleja, esta es el Estado, y por tan-

to la personificacin jurdica que se encarga de ejecutar sus actuacio-nes, que es la administracin o en el caso de Espaa, las administracio-nes pblicas al encontrarnos en un Estado descentralizado. Por tanto, ala hora de adoptar sus resoluciones y actuaciones, las administracionespblicas deben con carcter necesario, seguir un cauce formal para laadopcin de stas y como consecuencia adecuarse a un procedimiento.

El procedimiento administrativo

El procedimiento est vinculado a la existencia del acto; no puede haberactos sin un previo procedimiento. El procedimiento regula simultneamentecuatro cuestiones: una actividad emanada de una entidad administrativa; la

participacin de toda una pluralidad de sujetos o de rganos, en la adopcinde dicha resolucin a travs de los informes, las propuestas, los dictmenes,los procedimientos de informacin pblica o audiencia del interesado, etc.;la adopcin de ciertas formas de actuacin que puedan dar lugar a unosrequisitos determinados, como puede ser una convocatoria pblica para unsistema de seleccin de personal; y, por ltimo, la necesidad de establecerla participacin de las personas que tienen la condicin formal de partes enel procedimiento, distintas de la administracin actuante, pudindose llegara declarar, en el supuesto de omisin de esta ltima garanta, la nulidad delacto dictado en virtud del procedimiento.

El procedimiento comn

Ocurre no obstante que dicho procedimiento no puede ser homogneo,dada la diversidad de administraciones pblicas y sobre todo la enormidadde materias y agentes que tienen que intervenir en cada uno de los diver-sos aspectos sectoriales en los que puede o deben actuar las administracio-nes pblicas. La Constitucin Espaola reserva a favor del Estado en su art.149.1.18. la legislacin sobre el procedimiento administrativo comn concarcter de legislacin bsica y por tanto con la capacidad para establecerlas bases o principios uniformes e iguales para todo el territorio nacional,sin perjuicio de la especialidad derivada de la organizacin propia de lasComunidades Autnomas. En cualquier caso, todas y cada una de estas enti-dades deben respetar las especificaciones recogidas en el Ttulo VI de la Ley

30/1992, arts. 68 a 89, sobre el procedimiento comn y las cuatro fases deiniciacin, ordenacin, instruccin y resolucin.

Junto a esas facultades reservadas al Estado, coexisten, tal y como recuer-da el Tribunal Constitucional (STC 227/1988), numerosas reglas especiales deprocedimiento, aplicables a la realizacin de cada tipo de actividad adminis-trativa por razn en la materia. Por tanto, debemos distinguir entre un pro-cedimiento administrativo comn general, que debe respetarse en cadaprocedimiento sustantivo, y los procedimientos sustantivos o materiales en


7/25/2019 Pd 0000074954

26/26



cada una de las diversas competencias en que est dividida la accin admi-

nistrativa. En todo caso, y sin perjuicio de la existencia de un procedimientocomn, la propia Constitucin Espaola recoge en su art. 105 unas pautas im-prescindibles para cualquier procedimiento, sea comn o sea sustantivo de laaccin administrativa de los diferentes entes dotados de potestad legislativa.

Rgimen jurdico vigente

Finalmente y en cuanto al rgimen jurdico vigente del procedimiento,el desarrollo legislativo de la determinacin bsica del art. 149.1.18. de laConstitucin, fue el establecido por la Ley de procedimiento administrativode 17 de julio de 1958, en su interpretacin constitucional, que no supusoderogacin de ningn tipo de norma, en tanto en cuanto la norma franquistacontena los principios mnimos exigidos por el art. 105 de la Constitucin.Junto a dicha normativa preconstitucional se fueron implantando normasautonmicas, como por ejemplo la Ley 13/1989, de 4 de diciembre, de or-ganizacin, procedimiento y rgimen jurdico de la administracin de laGeneralidad de Catalua, as como otras Comunidades Autnomas pau-latinamente, lo cual llev finalmente a la aprobacin de la actualmentevigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Rgimen Jurdico de lasAdministraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, leyque ha sido objeto de numerosas reformas parciales, siendo la ms intensa detodas ellas la que se produjo a travs de la Ley 4/1999, de 13 de enero, queintrodujo diversos aspectos de modificacin sustancial sobre la normativaoriginaria, como la incorporacin de los principios de confianza legtima ybuena fe en las relaciones interadministrativas, o la restauracin del recurso

de reposicin, aunque ste con carcter potestativo.Ese marco legislativo estatal y autonmico es el que nos debe dar la pauta

para establecer el rgimen del procedimiento comn en su vertiente local.Y aunque las reformas producidas en los Estatutos de Autonoma de diversasComunidades Autnomas, como Catalua, Andaluca o Aragn hablen decompetencia exclusiva de la determinacin de las competencias de los mu-nicipios y dems entes locales en las materias de su competencia, la materiaprocedimental, al menos en su aspecto comn, sigue quedando reservadaclaramente al Estado, tambin en su ejercicio por parte de las entidades lo-cales.

Pd 0000074954

Documents

Transcript of Pd 0000074954