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CAPTULO 5

INACTIVIDAD FORMAL DE LA ADMINISTRACIN:

OBLIGACIN DE RESOLVER Y NOTIFICAR, Y SILENCIOADMINISTRATIVO

scar GONZLEZ IBALLESTEROSAbogado del Ilustre Colegio de Abogados de Manresa

Secretario del Ayuntamiento de Olesa de Montserrat (Barcelona)Funcionario en excedencia del Ayuntamiento de Manresa (Barcelona)

SUMARIO 1. Normativa y abreviaturas

1.1. Normativa del Estado1.2. Normativa de la Generalitat de Catalunya1.3. Otras abreviaturas

2. Aspectos generales de la obligacin de resolver y notificar 3. Supuestos excepcionales a la obligacin de resolver y notificar 4. La obligacin de resolver y notificar: Cuestiones relativas a los plazos y

suministro de informacin

5. Aspectos generales del silencio administrativo 6. La determinacin del sentido del silencio administrativo y la incidenciade la LLAASE en sta

7. Los supuestos excepcionales del sentido negativo del silencio administrativo 8. Consecuencias de los sentidos del silencio administrativo 9. Medios de acreditacin de los actos producidos por silencio administrativo10. Anlisis del art. 44 de la LRJPA11. El silencio administrativo, los actos de trmite y los informes12. Los actos presuntos, su legalidad y su recurribilidad

Procedimiento Administrativo Local indb 171Procedimiento Administrativo Local.indb 171 08 11 2010 15:49:1008/11/2010 15:49:10

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172 ELCONSULTOR DE LOSAYUNTAMIENTOS

13. El silencio administrativo y las relaciones interadministrativas

14. El silencio administrativo y las disposiciones administrativas generales15. El sentido del silencio de las licencias urbansticas

15.1. Previo15.2. Interpretacin no oficial15.3. Interpretacin oficial15.4. Fundamentos de las dos interpretaciones15.5. Otras observaciones sobre ambas tesis y el sentido del silencio en

las autorizaciones y licencias ambientales

16. Soluciones para evitar la produccin de situaciones de silencio adminis-trativo y la responsabilidad de stas

1. NORMATIVA Y ABREVIATURAS

Las normas citadas en el captulo presente son referidas con la incorporacinde las modificaciones respectivas que, en su caso, han sufrido, y que en el mo-mento de finalizacin de su redaccin (enero de 2010) estn en vigor. As pues, sucontenido se cie a la legislacin vigente a dicho momento, sin entrar a valorar oanalizar antecedentes normativos, con algunas salvedades, como se ver. Con al-guna excepcin que se sealar, por lo que se refiere al TRLUC, la reforma que ha

sufrido en varios de sus preceptos por la Ley catalana 26/2009, de 23 de diciem-bre, de medidas fiscales, financieras y administrativas no afecta al contenido delcaptulo, del mismo modo que no es previsible (por lo menos a primera vista) quelo afecte la aprobacin de Texto refundido prevista en la disposicin final segundade esa Ley, que ha de afectar el mismo TRLUC y las diferentes disposiciones conrango de Ley que han modificado a este ltimo.

Las abreviaturas utilizadas en el captulo son las siguientes:

1.1. Normativa del Estado

CE Constitucin espaola de 27 de diciembre de 1978.

CC Cdigo Civil espaol de 1889.

TRLSOU76 Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se apruebael Texto refundido de la Ley sobre rgimen del suelo y orde-nacin urbana.

LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de rgimenlocal.


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Inactividad formal de la administracin: obligacin de resolver y notificar, y silencio...


TRLSOU Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el cual

se aprueba el Texto refundido de la Ley sobre rgimen delsuelo y ordenacin urbana.

LRJPA Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de lasadministraciones pblicas y del procedimiento administrati-vo comn.

LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdiccincontencioso-administrativa.

LCSP Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector pbli-co.

TRLS Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el cualse aprueba el Texto refundido de la Ley del Suelo.

LLAASE Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a lasactividades de servicios y su ejercicio.

L 25/2009-LLAASE Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificacin de diver-sas leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre acceso alas actividades de servicios y su ejercicio.

1.2. Normativa de la Generalitat de CatalunyaLIIAA Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la intervencin integral de la

administracin ambiental.

TRLUC Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el cual se aprue-ba el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Catalua.

TRLC Decreto Legislativo 2/2009, de 25 de agosto, por el cualse aprueba el Texto refundido de la Ley de carreteras deCatalua.

LPCAA Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de prevencin y control am-biental de las actividades.

L 26/2009 Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de medidas fiscales, finan-cieras y administrativas.

RPEL Decreto 336/1988, de 17 de octubre, por el cual se aprue-ba el Reglamento de patrimonio de las entidades locales deCatalua.


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tivas para situaciones de emergencia (como ahora en las situaciones de catstrofe

general o de peligro inminente, entre otros supuestos), si bien lo normal ser quelas resoluciones dictadas verbalmente se acaben recogiendo en un soporte (forma)que garantice la constancia de su propio contenido.

La obligacin de notificar el acto administrativo adoptado expresamente seajustar a lo que disponen los arts. 58, 59, 60 y 61 de la LRJPA en todo aquelloque sea aplicable en cada caso singular. Dicha obligacin consiste en que se llevea la prctica o se intente llevar a la prctica el trmite de librar la notificacin dela resolucin correspondiente de acuerdo con esos artculos, lo cual es necesariopara que los interesados conozcan su contenido. Esa prctica o ese intento deprctica ha de permitir al interesado que pueda conocer al menos el contenidode acto notificado (a estos efectos, es importante tener en cuenta lo que sobre lasnotificaciones defectuosas dispone el art. 58.3 de la LRJPA). Otra cosa es que, sinperjuicio de ellos y por consiguiente, por causas no imputables a la administracinque lo ha dictado, el interesado no llegue a conocer dicho contenido.

La obligacin de resolver y de notificar tiene que producirse en los mismostrminos que los acabados de explicar respecto a los supuestos contemplados enel segundo pargrafo del art. 42.1 de la LRJPA (prescripcin, renuncia del derecho,caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, as como la desapa-ricin sobrevenida del objeto del procedimiento), si bien la nica diferencia quehay es que mediante el acto administrativo el rgano no se pronuncia o disponerespecto a los intereses o derechos afectados, sino que lo nico que hace es de-

clarar qu es lo que ha pasado, lo cual comporta la imposibilidad de hacer esepronunciamiento o disposicin. Supuesto diferente es el que trata el art. 87.2 dela LRJAC cuando establece que produce la terminacin del procedimiento la im-posibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, en que la resolucintendr que ser motivada en todo caso. En ste, el acto administrativo tendr quejustificar expresamente dicha imposibilidad por las causas sealadas, y dispondrla finalizacin del procedimiento, pero no contendr ninguna declaracin.

El art. 43 de la LRJPA (cuya redaccin en vigor actualmente viene dada por elart. 1.2 de la L 25/2009-LLAASE) regula el silencio en los procedimientos iniciados asolicitud del interesado, mientras que su art. 44 lo hace respecto a los procedimientosiniciados de oficio. En los apartados 1 de ambos artculos se contina prescribiendo laobligacin de resolver (y por ende, de notificar la resolucin) aunque haya transcurri-do el plazo mximo para hacerlo. Estas prescripciones y la obligacin de resolver engeneral hay que conectarlas con lo que dispone el art. 89.4, tambin de la LRJPA:

4. En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto desilencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aun-que podr resolver la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechosno previstos en el Ordenamiento Jurdico o manifiestamente carentes de fundamen-to, sin perjuicio del derecho de peticin previsto por el art. 29 de la Constitucin.


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Una vez ms, la obligacin de resolver de la administracin, en definitiva, tiene

su paralelismo respecto al poder judicial en lo que dispone el CC en su art. 1.7.:Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso losasuntos de que conozcan, atenindose al sistema de fuentes establecido.

3. SUPUESTOS EXCEPCIONALES A LA OBLIGACIN DE RESOLVER YNOTIFICAR

Por lo que respecta a los supuestos excepcionales de resolver y notificar iden-tificados en el ltimo prrafo del art. 42.1 de la LRJPA, cabe sealar de primero(terminacin del procedimiento mediante pacto o Convenio) que, si bien median-te la formalizacin por la administracin y los interesados del pacto o Convenio

hay que suponer que estos ltimos conocern su contenido y obtendrn una copiade ste, ello no exonera a la primera de aprobarlo a travs de rgano competentemediante acto administrativo y notificar este acto administrativo a dichos interesa-dos. Una lectura del art. 88 de la LRJPA, que regula terminacin convencional delos procedimientos administrativos, lleva a esta conclusin lgica. Su apartado 3dispone que los acuerdos requerirn aprobacin expresa del consejo de ministroque traten sobre materia de su competencia directa, mientras que su apartado 4prescribe los acuerdos no supondrn alteracin de las competencias atribuidas alos rganos administrativos.

En cambio, en lo que afecta al otro supuesto que cita el art. 42.1 (procedimien-

tos sobre ejercicio de derechos sometidos nicamente al deber de comunicacinprevia a la administracin), s que tiene sentido identificarlo realmente como ex-cepcional a la obligacin de resolver y notificar. En los supuestos que forman partede esta excepcin, normativamente no est previsto, al menos en un principio,que el ente pblico tenga la obligacin de dictar un acto administrativo en lostrminos descritos. Slo tendr dicha obligacin si de la documentacin sobrela comunicacin que remita el interesado al ente pblico, ste, en su funcin decomprobacin del ejercicio del derecho correspondiente que se quiere llevar a ca-bo, ve entonces que ello no es posible tcnicamente o jurdicamente. Esa funcinde comprobacin podr cumplirla la administracin. Si ve que el interesado tieneque enmendar su comunicacin por al menos alguna causa tcnica o jurdica,

le notificar de acuerdo con la LRJPA el requerimiento correspondiente y le darel plazo previsto en su art. 71.1. Transcurrido ste se estar a lo que dispone esteprecepto sobre el desistimiento. En todo caso, a la vista del ltimo pargrafo delart. 42.1 de la LRJPA, hay que concluir que la falta de comprobacin por parte dela administracin no permite hablar jurdicamente de la produccin de una situa-cin de silencio, a pesar de que a veces se hace impropiamente. Un buen ejemplode actividades sometidas al rgimen de comunicacin lo constituye aquellas queintegran el anexo III de acuerdo con la legislacin sobre actividades sometidas ala administracin ambiental catalana, cuya norma principal, como se comentar,


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est en vigor hasta agosto del ao 2010. Las normas de esta legislacin, para regu-

lar su rgimen de comunicacin especfico, no se refieren en ningn momento ala produccin posible de situaciones de silencio administrativo.

Por supuesto, si de acuerdo con esta normativa los ayuntamientos regulan lasustitucin de ese rgimen especfico de comunicacin por el sistema de licenciade apertura de establecimientos, entonces ese sistema contendr la regulacin deprocedimiento para la resolucin sobre dichas licencias, el cual tendr que suje-tarse al rgimen de silencio contenido en la LRJPA. Por contra, los arts. 96 y 97del ROAS regulan la posibilidad mediante ordenanzas municipales establecer elrgimen de comunicacin previa respecto a las obras que no requieran proyecto,actividades no clasificadas y actuaciones que prevean stas. El art. 97.1 disponeque si en un mes desde la presentacin de la comunicacin, la administracin nomanifiesta motivadamente la disconformidad, la actuacin quedar legitimada ypodr realizarse, siempre que sea conforme con la normativa aplicable. Pero se-alar eso no significa establecer un rgimen de silencio administrativo respecto alas comunicaciones. En este sentido puede ser recomendable que se hable de laproduccin de una situacin de silencio slo cuando las normas procedimentalestraten de sta de alguna forma pero esa forma sea expresa. Esta recomendacin lasigue la tesis no oficial sobre el sentido del silencio administrativo en las licenciasurbansticas, como despus se ver.

Es importante tener en cuenta el art. 71bis de la LRJPA, introducido por laL 25/2009-LLAASE, que establece el rgimen comn de la declaracin responsa-

ble y de la comunicacin previa:Art. 71 bis.Declaracin responsable y comunicacin previa.

1. A los efectos de esta Ley, se entender por declaracin responsable el do-cumento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad,que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder alreconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la do-cumentacin que as lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimientodurante el perodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

Los requisitos a los que se refiere el prrafo anterior debern estar recogidos demanera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaracin responsable.

2. A los efectos de esta Ley, se entender por comunicacin previa aquel docu-mento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la AdministracinPblica competente sus datos identificativos y dems requisitos exigibles para elejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecidoen el art. 70.1 (Regula el contenido general de las solicitudes de inicio de los proce-dimientos administrativos).

3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirn losefectos que se determinen en cada caso por la legislacin correspondiente y permiti-


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rn, con carcter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el ini-

cio de una actividad, desde el da de su presentacin, sin perjuicio de las facultadesde comprobacin, control e inspeccin que tengan atribuidas las AdministracionesPblicas.

No obstante lo dispuesto en el prrafo anterior, la comunicacin podr presen-tarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislacincorrespondiente lo prevea expresamente.

4. La inexactitud, falsedad u omisin, de carcter esencial, en cualquier dato,manifestacin o documento que se acompae o incorpore a una declaracin res-ponsable o a una comunicacin previa, o la no presentacin ante la Administracincompetente de la declaracin responsable o comunicacin previa, determinar laimposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde

el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las respon-sabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.

Asimismo, la resolucin de la Administracin Pblica que declare tales circuns-tancias podr determinar la obligacin del interesado de restituir la situacin jur-dica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio dela actividad correspondiente, as como la imposibilidad de instar un nuevo procedi-miento con el mismo objeto durante un perodo de tiempo determinado, todo elloconforme a los trminos establecidos en las normas sectoriales de aplicacin.

5. Las Administraciones Pblicas tendrn permanentemente publicados y actua-lizados modelos de declaracin responsable y de comunicacin previa, los cuales

se facilitarn de forma clara e inequvoca y que, en todo caso, se podrn presentara distancia y por va electrnica.

La declaracin responsable se diferencia de la comunicacin previa bsica-mente en el hecho de que es un documento que se integra necesariamente dentrode un procedimiento administrativo que ya est en trmite cuando se incorpora asu expediente, mientras que en la segunda esta circunstancia no se produce, demanera que, lo ms que puede llegar a pasar, de acuerdo y en los trminos queestablece el art. 71bis, es que la administracin, a partir de la comunicacin, inicieun procedimiento. Una prueba de ello es que la L 25/2009-LLAASE no ha modifi-cado el art. 42.1 de la LRJPA sealando como una excepcin ms a la obligacinde resolver y notificar la declaracin responsable.

En todo caso, si se tiene en cuenta especialmente el apartado 3, que ha sidosubrayado, se puede ver claramente que la resolucin que eventualmente puedadictar la administracin ser posterior al inicio de la actividad. Y ello es as a causade que las mismas declaraciones responsables y las comunicaciones previas vie-nen a suplir, al menos en un momento inicial, lo que hacen las autorizaciones.

Todo lo explicado hasta aqu tiene que entenderse sin perjuicio de que el pro-cedimiento que eventualmente pueda comenzar en virtud del art. 71 bis, en s


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mismo considerado, s que estar sometido al rgimen de silencio regulado en el

art. 44.2 de la LRJPA, que es comentado en el captulo presente.

4. LA OBLIGACIN DE RESOLVER Y NOTIFICAR: CUESTIONES RELA-TIVAS A LOS PLAZOS Y SUMINISTRO DE INFORMACIN

De acuerdo con los apartados 2 y 3 del art. 42 de la LRJPA, las normas conrango de ley (sean del tipo que sean, o sean estatales o autonmicas) o las normasdel derecho comunitario europeo (sea originario o derivado) pueden establecer unplazo para resolver y notificar los procedimientos superior a los seis meses, pero sies una norma de rango reglamentario la que establece ese plazo, entonces ste nopodr exceder de ese nmero de meses, y si las normas procedimentales especfi-

cas no establecen dicho plazo, ser entonces de tres meses.El apartado 3, adems, establece las normas de cmputo de los plazos, segn

que el procedimiento se inicie de oficio o a solicitud del interesado. En este ltimocaso, dispone que el cmputo se tenga que hacer desde la fecha en que la solici-tud haya tenido entrada en el registro competente para su tramitacin. Esta previ-sin comporta la necesidad de interpretar que est derogado o es nulo, al menosde forma sobrevenida, el art. 76.4 del ROAS, que es de 1995 y anterior a la redac-cin en vigor actualmente del art. 42 de LRJPA, que proviene de la Ley 4/1999, de13 de enero, por el hecho de que ste primero dispone que cuando una licenciao autorizacin sea condicin necesaria para el otorgamiento de otra posterior, elplazo para la concesin de sta se iniciar una vez haya sido otorgada la primera.El cmputo del plazo de esa manera no est previsto en el art. 42.3 de la LRJPApara los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. La solucin ajustadaa la LRJPA para resolver el problema que intenta solventar el art. 76.4 pasa pordenegar expresamente mediante resolucin la segunda autorizacin, mientras elinteresado no obtenga la primera por lo menos por silencio administrativo.

Otro precepto curioso del ROAS, a efectos de lo comentado del art. 42.3 de laLRJPA, es el art. 77.4, que prescribe que en ningn caso se otorgar la licencia deobras sin la concesin previa o simultnea de la relativa a la actividad. Para evitarla produccin de una situacin de silencio en el procedimiento de la licencia deobras, lo cual no es nada deseable por todo lo que se explica despus, lo aconse-

jable es seguir la misma solucin que la expuesta respecto al art. 76.4. La denega-cin en este caso se basara en la vulneracin de la legislacin de rgimen local,que regula el procedimiento de otorgamiento de licencias urbansticas, teniendoen cuenta lo que dispone a estos efectos el art. 180.2 del TRLUC, que se transcribeliteralmente despus.

El acuerdo de inicio del procedimiento previsto en el art. 42.3 a) de la LRJPAconstituye un acto de trmite que puede ser cualificado o no, segn cada casoconcreto.


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De acuerdo con el art. 42.3 b), el cmputo del plazo de los procedimientos ini-

ciados a solicitud del interesado se hace a partir de la entrada de sta en el registrodel rgano competente para su tramitacin, con independencia de que antes dichasolicitud haya sido presentada o no en los lugares o registros sealados en el art.38.4 de la LRJPA.

El art. 42.4 de la LRJPA regula una obligacin de informacin de las adminis-traciones respecto a los interesados de los plazos mximos de resolucin y noti-ficacin de los procedimientos que sean de su competencia, y de los efectos delsilencio en cada caso en los supuestos de su incumplimiento. Esa obligacin loes a nivel general, para conocimiento pblico, la cual se puede cumplir mediantecualquier medio admisible en derecho que garantice la difusin, incluida la pu-blicacin en el boletn oficial correspondiente, y lo es a nivel individual, referida

a los interesados afectados cuando se inicia un procedimiento especfico. En esteltimo supuesto, el modelo de solicitud concreto para el procedimiento formaliza-do correspondiente que pueda tener establecido la entidad pblica, puede hacermencin a las circunstancias sealadas, sin necesidad entonces de hacer necesa-riamente la comunicacin de que trata el segundo pargrafo del art. 42.4. Inclusose podra hacer referencia en el modelo en qu plazo la solicitud ser entregadaa la unidad u rgano competente, sin que sea preciso comunicar la fecha de surecepcin. Se trata de una frmula flexible y gil que no vulnera ese precepto.La notificacin de acuerdo de inicio de oficio del procedimiento se notificar deacuerdo con la misma LRJPA.

5. ASPECTOS GENERALES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

La figura del silencio administrativo hay que incardinarla en lo que constituye elfuncionamiento de las entidades que son administracin pblica de acuerdo conlo que dispone el art. 2 de la LRJPA. Concretamente, sta contiene su regulacingeneral en el captulo I del ttulo IV, que trata de la actividad de las administracio-nes pblicas, captulo que establece las normas generales de dicha actividad. Enese captulo se encuentran sus arts. 42, 43 y 44, a los cuales despus se hace refe-rencia de su alcance y de los que se pone de manifiesto en este captulo algunosde sus aspectos ms significativos y singulares.

El funcionamiento de las administraciones pblicas tiene desde su perspectiva ju-rdica carcter reglado. Para la consecucin de sus objetivos y finalidades tienen queseguir una serie de trmites y cumplir varios requisitos en cada caso particular. Estostrmites y requisitos vienen impuestos y ordenados por el ordenamiento jurdico, ypueden tener mayor o menor complejidad segn el supuesto de hecho particularde que parten y que tienen que tratar. Adems, los objetivos y finalidades que hande perseguir son los que delimita la propia Constitucin espaola, y las normas conrango de ley, todas las cuales, junto con las disposiciones administrativas generalesque desarrollan estas ltimas, regulan precisamente esos trmites y requisitos. Todo


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este conjunto de normas, el cual es extremadamente amplio, constituye lo que se

conoce como derecho administrativo, el cual tiene como una de sus caractersticasbsicas precisamente su naturaleza estatutaria, tal y como defiende Eduardo GARCADEENTERRA, es decir, se trata de un derecho propio de las entidades o personas jur-dicas que tienen la consideracin de administracin pblica.

Los trmites y requisitos ordenados por las normas de derecho administrativo loestn de manera que, con su cumplimento progresivo y respetuoso con estas mis-mas desde el principio hasta el final por parte de las personas que participan (ad-ministracin/es pblica/s concreta/s en calidad de instructora/s y otra/s persona/sdiferente/s como interesada/s) se consigue garantizar, proteger, satisfacer y cumplirtanto los objetivos y finalidades de naturaleza general que tienen delimitadas lasadministraciones pblicas en cada caso concreto, como los derechos e interesesde otras personas diferentes a stas primeras (casi siempre privadas). Esos trmitesy requisitos forman, pues, el procedimiento administrativo, el cual conduce a laobtencin de una disposicin (normativa o no) que lo finaliza. Dicha disposicinse dirige a los objetivos e intereses generales y a los derechos e intereses mencio-nados en los trminos descritos.

Es importante recordar y tener clara la distincin entre lo que es el procedi-miento administrativo comn, regulado en la LRJPA, y lo que son los procedimien-tos administrativos especficos de la materia particular correspondiente a que serefieren o regulan otras normas de derecho administrativo. Haciendo salvedad delos supuestos concretos de exclusin o aplicacin supletoria de los preceptos de

la LRJPA que ordena algunas de las disposiciones adicionales de esta misma Leyen los procedimientos de ciertos mbitos competenciales de las administracionespblicas, tambin es fundamental tener presente que la regulacin que hagan lasnormas administrativas diferentes a la LRJPA de los procedimientos administrativosparticulares se tienen que basar, tienen que recoger y respetar en todos sus aspec-tos los diferentes trmites, requisitos y elementos que configuran el procedimientoadministrativo comn. As pues, las normas administrativas especiales (entendidoeste adjetivo en un sentido amplio) no pueden contradecir la LRJPA (aunque en laprctica a veces suceda).

A estos efectos es importante tener en cuenta que los arts. 42, 43 y 44 de la

LRJPA constituyen el rgimen comn de la materia que es objeto del presentecaptulo, al cual tendrn que sujetarse por tanto las normas administrativas es-peciales. Adems, en otras partes y artculos diferentes de la misma LRJPA haydiferentes preceptos que tratan sobre la obligacin de resolver y notificar, y so-bre el sentido del silencio en determinados procedimientos, cuya interpretaciny aplicacin se tiene que hacer tambin precisamente al amparo de esos mismosartculos identificados, aunque estos primeros tambin contienen singularidades ysupuestos excepcionales expresos que entonces son de aplicacin preferente a losltimos. Por lo que respecta al silencio, los preceptos diferentes a los arts. 42, 43


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y 44 se pueden encontrar en los procedimientos regulados en los ttulos VII (De

la revisin de los actos en va administrativa), VIII (De las reclamaciones previasal ejercicio de las acciones civiles y laborales)y X (De la responsabilidad de lasAdministraciones Pblicas y de sus autoridades y dems personal a su servicio).Asimismo, el resto de articulado de la LRJPA no comprendido en sus arts. 42, 43 y 44est sujeto en esos mismos trminos referidos a estos ltimos, aunque no se refieranexpresamente a la situacin de silencio. De manera que, a ttulo de ejemplo, la pe-ticin de los interesados de ampliacin de un plazo en el procedimiento prevista yregulada en el art. 49 se sujeta a esos tres artculos para el caso de falta de resolucinexpresa de la peticin por parte de la administracin, aunque sea con las peculiari-dades que el mismo art. 49 establece, como es la inimpugnabilidad de la resolucinsobre la ampliacin. Este ejemplo que se pone de manifiesto en estos trminos, se ha

de generalizar respecto al resto del articulado afectado de la LRJPA.El derecho administrativo no slo regula los procedimientos que han de seguir

las diferentes administraciones pblicas para cumplir sus competencias respecti-vas y satisfacer y salvaguardar los intereses y derechos que tienen encomendados.Tambin define (o si ms no, dispone) y regula figuras e instituciones concretasque pretenden interiorizar para s mismo (hacerlos propios por lo que se refierea la previsin de su propia existencia y regulacin, como un mbito ms suyode su competencia) aquellos supuestos o situaciones en los que no se produceel funcionamiento que se espera en virtud de la legalidad vigente de la adminis-tracin pblica competente, o bien no se produce el comportamiento que seespera de acuerdo con dicha legalidad por parte de otra persona diferente a esaadministracin. En este caso, cabe entender por internalizacin la atribucin deuna regulacin de naturaleza singular por parte de las normas de derecho admi-nistrativo a esa situacin tambin singular consistente en la ausencia de dichosfuncionamiento o comportamiento, situacin sta cuya caracterstica bsica tienela de no ser ajustada a derecho.

En definitiva, lo que hace en estos casos el derecho administrativo es contem-plarlos (hace una previsin de su posible produccin), regularlos, tanto desde unpunto de vista procedimental (ordenacin de procedimientos o trmites adminis-trativos) como de su calificacin y sus consecuencias (a efectos de reconducirlostanto para la salvaguarda de los intereses generales, como de los intereses y de-

rechos legtimos particulares diferentes de los generales). En esto consistenprecisamente las figuras e instituciones referidas.

Es la misma LRJPA la que comienza por hacer la previsin de dichos casos ydisponerlas en diferentes partes de su articulado, como son los casos de nulidady anulabilidad de los actos administrativos y sus procedimientos de revisin, lapotestad sancionadora de la administracin, su sistema de responsabilidad o elmismo silencio administrativo. Cada clase de stas hace frente a la produccin deunas circunstancias concretas, diferentes en unos casos de los otros, si bien pue-


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den concurrir al mismo tiempo en un supuesto de hecho concreto, de forma que

se tenga que aplicar simultneamente ms de una de estas figuras o instituciones.Y todas ellas, igual que el procedimiento administrativo comn, participan pre-cisamente de esa naturaleza comn a todas las administraciones pblicas en lostrminos antes indicados.

El silencio es una figura propia de las administraciones pblicas que se produ-ce ante la ausencia del funcionamiento que se espera de stas legalmente. Peroesta ausencia se produce por unas circunstancias especficas, que son las quecomportan la aplicacin del rgimen concreto en que consiste el silencio. Y estascircunstancias consisten en la falta de adopcin por parte de una administracinpblica de un acto administrativo y la prctica de la notificacin a sus interesadosuna vez transcurrido un plazo establecido por la normas administrativas para cadaprocedimiento concreto, ya sea por la falta de tramitacin o la tramitacin sloparcial de ese procedimiento dentro de aquel plazo, de forma que cuando finalizaste an se est instruyendo y, por lo tanto, sin que se haya dictado acto adminis-trativo que lo finalice. El silencio se puede producir incluso por el hecho de que laadministracin haya dictado resolucin dentro de plazo, pero en cambio no hayapracticado su notificacin dentro de ste de acuerdo con los artculos sealadosde la LRJPA. El tenor literal de sus arts. 42, 43 y 44 lleva a esta conclusin. Esocomporta que se tenga que interpretar que el plazo de diez das hbiles (arts. 48.1y 58.2) para cursar la notificacin (es decir, darle trmite hasta su libramiento ointento de libramiento a los interesados) se integra y forma parte del plazo para re-solver el procedimiento. El interesado conoce la resolucin cuando tiene acceso a

sta mediante su notificacin y es desde entonces cuando puede adoptar respectoal acto administrativo la postura que crea ms conveniente. No obstante lo acaba-do de explicar, tambin es verdad que algunas normas procedimentales e inclusoalgunos preceptos de la misma LRJPA, por razones de economa expresiva, slorelacionan expresamente el plazo mximo con la resolucin, sin hacer mencin ala notificacin. Pero ello no ha de ser en absoluto ningn obstculo para interpre-tar que dicho plazo tambin comprende la obligacin de notificar.

En estos casos es usual que la doctrina administrativa hable de inactividad formalde la administracin, consistente bsicamente en la falta de adopcin de acto ad-ministrativo dentro de plazo, la cual se puede contraponer a la inactividad material,

tambin de la administracin, que consiste en el hecho de que existe una disposi-cin general que no necesita actos de aplicacin, o un acto administrativo ya adop-tado, o un contrato o un Convenio administrativo, que obligan a la administracin ahacer una determinada prestacin a favor de una o ms personas. Es la falta de esaprestacin, pues, en lo que consiste la inactividad material, que se diferencia de laformal en que la primera es de falta de ejecucin de algo a lo que ya est obligadopor norma, resolucin o instrumento (en definitiva, que stos se tienen que cumplir),mientras que la ltima se basa en el incumplimiento de la obligacin de resoluciny notificacin de un procedimiento dentro del plazo normativo aplicable.


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El art. 25 de la LJCA, que trata de la actividad administrativa impugnable, dis-

tingue la inactividad formal (o indirectamente el silencio positivo), en su aparta-do 1, de la material, referida en su apartado 2 simplemente como inactividad de laadministracin, sin ms. El art. 29 de esta Ley, que se transcribe en este captulo,expone claramente en qu consiste la inactividad material de la administracin.En virtud de todo esto, los motivos de impugnacin por inactividad formal (tantoen el caso del silencio positivo como en el negativo) y material son diferentes en-tre s, lo cual tiene repercusiones a efectos de su trato tambin diferente tanto enva administrativa como a efectos de su impugnacin ante la jurisdiccin conten-cioso-administrativa. Una lectura de los arts. 43 de la LRJPA, y 25 y 29 de la LJCAllevan a esta conclusin. En cualquier caso, la reclamacin prevista en el apartado1 de ese art. 29 es una institucin diferente de los procedimientos regulados en el

ttulo VII (De la revisin de los actos en va administrativa)de la LRJPA.Una caracterstica importante del silencio administrativo es su consideracin

como una medida que pretende hacer frente a una situacin irregular del funcio-namiento o falta de funcionamiento de la administracin requerido legalmente,sea sta total o slo parcial, mediante el otorgamiento a favor del interesado enel procedimiento correspondiente de una consecuencia ante dicha situacin queno necesariamente tiene que ser ajustada a derecho, como se pone de manifiestoms adelante. La esencia de esa consecuencia consiste en (ante una situacin irre-gular que se podra considerar extrema por los problemas que, si ms no, podraacarrear al interesado), lo que sera la disposicin o postura consideradas comobsicas o esenciales (en sus trminos generales) de la entidad pblica ante unasunto especfico que se refiere de alguna forma al mismo interesado. Esa dispo-sicin o postura son fruto de la aplicacin automtica de la norma administrativarespectiva como consecuencia de la concurrencia de las circunstancias descritasde falta de funcionamiento o funcionamiento slo parcial. Ante la disposicin opostura referidas, el interesado ya puede saber a qu se puede atener en el asuntoque le afecta, de manera que puede dar su conformidad o su disconformidad a ladisposicin o postura de la administracin. En el primer caso, podr adoptar uncomportamiento que sean acordes o sean consecuencia de stas, mientras que enel segundo podr ejercer las acciones administrativas y jurisdiccionales que consi-dere oportunas respecto a stas.

Pero no se puede obviar en ningn momento la naturaleza bsica o esencial dela disposicin o postura referidas, las cuales estn relacionadas con la situacinextrema sealada ante la que la ley pretende hacer frente. stas no hacen frente alo que son las cuestiones secundarias del asunto o de las pretensiones del intere-sado en el procedimiento, como se ver despus.

De lo explicado se deduce que el silencio administrativo es una figura garan-tista y protectora de los derechos e intereses del interesado en el procedimientoadministrativo, a efecto de evitarle la provocacin de daos y perjuicios en stos


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que podrn llegar a ser graves o irreparables si ste no existiera, pero la respuesta

bsica que da no supone siempre que sta, por lo que respecta a su contenido, seconforme con el ordenamiento jurdico. Ese carcter garantista y protector es msintenso en el caso de silencio positivo que en el supuesto de silencio negativo,como se puede ver en el art. 43 de la LRJPA.

La produccin por imperativo legal de un acto administrativo presunto da la ra-zn o satisface las pretensiones del interesado, pero en ningn caso garantiza queesta misma se produzca cumpliendo los requisitos que establece la misma LRJPAy la normativa administrativa sectorial aplicable para que se dicte dicho acto. Ellocomporta que muchas veces, especialmente en el supuesto de las resolucionesque requieran muchos requisitos jurdicos e incluso tcnicos (como es el caso, porejemplo, de la licencia de construccin de un edificio o una autorizacin ambien-tal para el ejercicio de una actividad industrial muy contaminante), la resolucinproducida por silencio no disponga de todos los requisitos preceptivos, con lo cualsta no es ajustada a derecho y es, por lo tanto, nula o anulable. Lo que sucedeen estos casos es que precisamente a causa de la ausencia de dichos requisitos,el mismo interesado no puede llegar (por lo menos sin infringir el ordenamientojurdico) a valerse, disfrutar, hacer uso o aprovecharse al menos de alguna manerade los efectos de la resolucin presunta. Por contra, cuando la resolucin presuntarequiere normativamente pocos requisitos o stos son de poca complejidad, lonormal (aunque tambin en estos casos se pueden producir excepciones) es quedicha resolucin los cumpla y entonces se ajuste a la legalidad, con lo cual puedebeneficiarse enseguida que se entienda producida la situacin de silencio positivo

de los efectos de ste.

Una vez ms es importante recordar que los arts. 53, 54 y 55 de la LRJPA prevny regulan los requisitos generales de los actos administrativos. De acuerdo con elart. 63.2 de la LRJPA, la vulneracin del requisito de forma (regulado en el art. 55)slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formalesindispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados.En los actos presuntos, este vicio concreto slo se producir cuando sus normasprocedimentales den de alguna manera en su regulacin una gran importancia enlos requisitos formales de la resolucin finalizadora del procedimiento, y teniendoen cuenta que stos han de ser necesariamente favorables a las pretensiones del in-

teresado en virtud de la LRJPA, ser imposible que puedan provocarles indefensin.No obstante, los supuestos de ms gravedad de actos presuntos contrarios al orde-namiento jurdico son los de vulneracin o desconocimiento de los requisitos sea-lados en el art. 53 de la LRJPA: rgano competente para su adopcin, tramitacindel procedimiento aplicable, contenido del acto ajustado al ordenamiento jurdico,y determinacin y adecuacin del contenido del acto sus propios fines. El caso mshabitual es el de produccin de un acto presunto contrario a la legalidad a causa deque su contenido no cumple los requisitos que prescribe la normativa administrativasectorial aplicable (es decir, el tercer requisito sealado del art. 53).


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Las consecuencias de un acto presunto contrario al ordenamiento jurdico son

muy severas para la administracin. De acuerdo con la misma LRJPA, ste tendrque sujetarse a los procedimientos de revisin de los actos en va administrativaregulado en su ttulo VII, ya sea por el hecho de que as lo disponga de oficio lapropia administracin por haber detectado que la resolucin presunta tiene al me-nos algn vicio de legalidad, o bien a solicitud de otros interesados que no estnde acuerdo con dicha resolucin. En todo caso, la administracin tiene la obliga-cin de depurar sus actos nulos o anulables, sean expresos o presuntos, medianteel procedimiento de revisin de oficio que sea aplicable al caso concreto de losregulados en el captulo I de dicho ttulo, pues su actuacin se ha de ajustar entodo momento a la legalidad vigente. Adems, de acuerdo con el contenido deeste captulo y el ttulo X de la LRJPA, la administracin est sujeta ante el intere-

sado a responsabilidad por haber permitido que se haya producido por silencio unacto presunto que le es favorable pero que despus ha de anular por contradecirel ordenamiento jurdico.

Para evitar que la administracin tenga que hacer frente a esas consecuencias,slo puede haber una solucin. Para aplicarla, antes hay que tener en cuenta loque dispone el art. 43.3 de la LRJPA sobre la obligacin de sta de adoptar reso-lucin cuando haya transcurrido el plazo para hacerlo. En el caso del silencio po-sitivo, la resolucin expresa dictada posteriormente ha de confirmar ese silencio,mientras que en el supuesto del silencio negativo, la resolucin expresa dictadacon posterioridad puede ser confirmatoria de dicho silencio o bien pueden venir asatisfacer las pretensiones del interesado, en ambos casos en todo o slo en parte.

La naturaleza garantista y protectora para el interesado del silencio se pone aquuna vez ms de manifiesto. En el silencio positivo se trata de evitar que el intere-sado se vea desprovisto de la satisfaccin de sus pretensiones sobrevenidamentepor una resolucin del ente pblico posterior y desestimatoria. En el silencio ne-gativo, a pesar de ste, hay la posibilidad de que, ni que sea de forma parcial, elinteresado tenga razn en la necesidad de que la administracin le satisfaga suspretensiones y entonces, aunque sea fuera de plazo, la administracin ha de dictarresolucin que las reconozca, sea totalmente o en parte.

Por lo que respecta a la solucin sealada en el prrafo anterior, sta se tieneque implementar de manera que el acto que dicte la administracin posteriormente

contenga todos los requisitos preceptivos de tipo legal o tcnico. Es cierto que en laprctica habr supuestos en que esto ser difcil o imposible a efectos del cumpli-mento de dicho requisitos. Y ello no tiene necesariamente que ver con el hecho deque la falta de requisitos constituyan vicios de nulidad o anulabilidad, si bien habrmuchos casos en que dicha imposibilidad vendr determinada por la nulidad, y laposibilidad de dictar acto confirmatorio vendr provocada por la mera anulabilidad.En este sentido, los supuestos hipotticos que se pueden llegar a producir a la prcti-ca son muchsimos, y no se puede descartar ninguno de ellos, al menos a priori. Perosiempre que pueda haber al menos alguna posibilidad, la entidad pblica tendr


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De lo subrayado del art. 6 se puede extraer la conclusin de que a los pro-

cedimientos de autorizacin referidos se les aplicar plenamente el rgimen desilencio contenido de la LRJPA. Las normas con rango de ley (sean del tipo quesean dentro de dicho rango, sean estatales o autonmicas) tendrn que establecerexpresamente (pues en caso contrario se aplicara la regla general del silenciopositivo) en qu casos los procedimientos de autorizacin estn sujetos a silencionegativo de acuerdo con el art. 6 transcrito. La justificacin del sentido negativopor razones imperiosas de inters general se encuentra en el art. 3 de la mismaLLAASE, cuando especifica en qu consisten stas:

11. Razn imperiosa de inters general: razn definida e interpretada lajurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas lassiguientes: el orden pblico, la seguridad pblica, la proteccin civil, la salud p-

blica, la preservacin del equilibrio financiero del rgimen de seguridad social, laproteccin de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de losdestinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en lastransacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la proteccin del medio am-biente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial,la conservacin del patrimonio histrico y artstico nacional y los objetivos de lapoltica social y cultural

Cuando el legislador de un procedimiento administrativo formalizado quieraestablecer la regla del sentido negativo del silencio respecto a ste tendr que te-ner en cuenta la jurisprudencia a que se refiere este precepto, la cual ha definidoy ha explicado qu es y cules son los elementos de la razn imperiosa de inters

general. Y no slo tendr que tener en cuenta dicha definicin y explicacin, sinoque tambin tendr que circunscribirlas a alguna o algunas de las materias quecita la relacin del punto 11, de manera que el procedimiento formalizado tendrque referirse, tratar o afectar a stas y no a otras diferentes. La redaccin de estepunto parece defectuosa gramaticalmente y sera aconsejable que se rectificarasu redaccin. De la lectura del nuevo art. 43.1 de la LRJPA se deduce que no espreciso que se justifiquen expresamente en la norma con rango de ley las razonesimperiosas de inters general, a pesar de que el art. 6 de la LLAASE pueda llevar ainducir a pensar por lo menos inicialmente lo contrario. A estos efectos, hay queaadir que la disposicin adicional cuarta de la L 25/2009-LLAASE dispone losiguiente:

DISPOSICIN ADICIONAL CUARTA. Aplicacin de los requisitos previstospara el silencio administrativo desestimatorio regulado en normas preexistentes.

A los efectos previstos en el primer prrafo del art. 43.1 de la Ley 30/1992,de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y delProcedimiento Administrativo Comn, de acuerdo con la redaccin dada por lapresente Ley, se entender que concurren razones imperiosas de inters general enaquellos procedimientos que, habiendo sido regulados con anterioridad a la entradaen vigor de esta Ley por normas con rango de Ley o de Derecho comunitario, pre-


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diferentes normas estatales con rango de ley para adaptarlas a la LLAASE, entre

las cuales se encuentran la LRJPA y la LRBRL. De acuerdo con la disposicin finaltercera de la L 25/2009-LLAASE, el gobierno estatal puede dictar las disposicionesreglamentarias necesarias en el mbito de sus competencias para el desarrollo yaplicacin de esta misma Ley, con lo cual no se puede descartar la aprobacin omodificacin futuras de normas reglamentarias que tengan incidencia, aunquepueda ser indirecta o puntual, respecto a la obligacin de resolver y notificar y enel sentido del silencio de procedimientos formalizados. Tambin es importante te-ner en cuenta la disposicin derogatoria de la L 25/2009-LLAASE de todas aquellasnormas que la contradigan.

7. LOS SUPUESTOS EXCEPCIONALES DEL SENTIDO NEGATIVO DELSILENCIO ADMINISTRATIVO

El segundo prrafo del art. 43.1 de la LRJPA establece tres excepciones ms ala regla general del silencio positivo. De estas tres, una (derecho de peticin) noplantea al menos inicialmente ningn problema interpretativo.

Por lo que se refiere a la excepcin de los procedimientos de impugnacin deactos y disposiciones, cabe referirlos a todos los procedimientos de revisin de losactos en va administrativa regulados en el ttulo VII de la LRJPA, de manera quecomprenden tanto los de la revisin de oficio de su captulo I, como los recursosadministrativos de su captulo II, adems de las reclamaciones previas al ejercicio

de las acciones civiles y laborales reguladas en el ttulo siguiente. La excepcin aesta ltima excepcin (valga la redundancia) consistente en el caso de la interposi-cin de recurso de alzada contra la desestimacin por silencio de una solicitud, enque entonces el transcurso del plazo para resolver dicho recurso sin que se dicteresolucin expresa comporta que se entienda estimado ste por silencio, requiereuna interpretacin estricta, en el sentido de que no se refiere en absoluto a losrecursos de reposicin ni al extraordinario de revisin.

La excepcin relativa a la transferencia de facultades sobre el dominio o el serviciopblicos requiere algunas especificaciones. En una concepcin ajustada del trminoen el supuesto presente, hay que entender por facultades a aquellas prerrogativas,

potestades o derechos que tiene la administracin en virtud del ordenamiento jurdicoy en cuya virtud la legitima, habilita o permite disponer y ordenar sobre los bienesdemaniales o sobre los servicios pblicos. En trminos generales, la disposicin y or-denacin en el demanio coloca al ente pblico en la propia situacin de propietariosobre este mismo, mientras que la disposicin y ordenacin referida al servicio pbli-co comporta que ste, al menos en ltima instancia, sea el responsable de su direccinen todos sus diferentes aspectos, desde su constitucin, pasando por la adopcin dedirectrices en ste y su modificacin, e incluso llegando a su supresin.


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Cuando la excepcin trata del dominio pblico, afecta slo a esos bienes que

tienen esa cualificacin jurdica, no a los patrimoniales, y se basa en definitiva enel hecho de que stos primeros son inalienables, inembargables e imprescriptibles.El rgimen demanial es exorbitante respecto a la proteccin de la propiedad afavor de la administracin y ello justifica la excepcin del silencio negativo. Cabepreguntarse si dentro de la excepcin del demanio estn comprendidos los bienescomunales de los entes locales. Si se va al RPEL y manteniendo la concepcinajustada, la respuesta tiene que ser negativa, pues a pesar de que efectivamenteste asimila en algunos aspectos el rgimen de los comunales a los demaniales,tambin es cierto que los distingue como dos de las clases bsicas de bienes de lasentidades locales, junto a los patrimoniales.

En la concepcin ajustada de la excepcin, el servicio pblico hay que insertar-

lo exclusivamente en lo que sera la actividad prestacional (tanto cuando la formade la prestacin es directa como cuando es indirecta), sin que comprenda las otrasformas de actividad administrativa conocidas ya clsicamente, tanto normativacomo doctrinalmente (polica y fomento). Es bien conocido el hecho de que la ad-ministracin es la titular y la responsable de sus propios servicios (de una forma uotra), ya sean gestionados directa o indirectamente. Muchos argumentos jurdicosas lo justifican. Por eso precisamente dispone de las facultades referidas.

Cuando se analice el sentido del silencio en los procedimientos de licenciasurbansticas, se pondr de manifiesto que hay dos tesis, una que es la oficial,pues es la que impera actualmente, y otra, que no es oficial por estar en minora,

a pesar de que tiene tambin un nombre importante de partidarios. Se ver quela tesis no oficial se basa en la concepcin ajustada acabada de explicar sobre laexcepcin del silencio negativo respecto a la adquisicin de facultades sobre elservicio pblico, mientras que la tesis oficial lo que hace es ampliar los lmites dedicha concepcin, al pretender extender el silencio negativo tambin respecto a laadquisicin de facultades sobre parte de la actividad de polica de administracin,concretamente sobre el otorgamiento de licencias urbansticas. Por lo que se re-fiere al dominio pblico, hay licencias urbansticas que pueden afectar de algunamanera o comportar la ocupacin de ste. Cuando se expliquen en el presentecaptulo ambas tesis, se ver con ms detalle en qu consiste esta extensin.

8. CONSECUENCIAS DE LOS SENTIDOS DEL SILENCIO ADMINISTRA-TIVO

El art. 43.2 de la LRJPA establece las consecuencias bsicas de los dos sentidosdel silencio. En el positivo, comporta legalmente la produccin de un acto admi-nistrativo finalizador del procedimiento si transcurre el plazo mximo legal parasu resolucin y notificacin sin que se produzca nada de esto. En el negativo, encambio, si transcurre dicho plazo ello no comporta la produccin de ningn actoadministrativo, y entonces lo nico que pueden hacer los interesados en caso de


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disconformidad con ese sentido del silencio es interponer el recurso administrativo

o contencioso-administrativo que proceda. Otra cosa que pueden hacer en este l-timo supuesto, a pesar de que el art. 43 no lo prevea (la LRJPA no lo impide en ab-soluto, pero por supuesto no se puede imponer como obligacin a los interesados)es adoptar una postura pragmtica, de manera que se dirijan a la administracinpor cualquier medio lcito (oral o escrito) y le exijan, aunque sea varias veces, quedicte expresamente la resolucin de finalizacin del procedimiento. Ello es muyhabitual en el mbito de la administracin, especialmente con los ayuntamientosy evita el planteamiento de recursos.

El art. 43.4 de la LRJPA seala la eficacia de los actos presuntos, igual que sifueran expresos, al disponer que se podrn hacer valer tanto ante la administra-cin (se entiende que es aquella a la cual sea imputable la responsabilidad de suproduccin por no haber dictado resolucin expresa dentro de plazo), como antecualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Y los pueden hacer valertanto los propios interesados como cualquier otra persona de los tipos indicados.Tambin este precepto dispone que los actos presuntos produzcan efectos desde elvencimiento del plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la resolucinexpresa sin que la misma se haya producido. En virtud de ello, cabe preguntarse sies posible que los actos producidos por silencio puedan tener tambin una efica-cia demorada o retroactiva del tenor literal de precepto, parecera a primera vistaque en todo caso la eficacia del acto presunto se produce desde el transcurso delplazo mencionado, sin ms. Sin embargo, el acto producido por silencio ha derecibir de acuerdo con el mismo art. 43 de la LRJPA y la teora general que sobre

el acto administrativo ha perfilado la doctrina el mismo trato que el acto expreso,teniendo en cuenta en todo caso que la produccin del primero responde a lanecesidad de hacer frente de una manera bsica a la situacin irregular provocadaal no haber dictado resolucin la administracin dentro de plazo. Por este motivose podra considerar que es posible la produccin de actos presuntos tambin conefectos retroactivos y con eficacia demorada.

Sin perjuicio de ello, es importante tener presente el tenor literal del artculo57 de la LRJPA:

Art. 57.Efectos.

1. Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativose presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvoque en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o estsupeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.

3. Excepcionalmente, podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuandose dicten en sustitucin de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectosfavorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran


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ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y sta no lesione derechos o

intereses legtimos de otras personas.Si se tiene en cuenta dicho tenor literal, se pueden distinguir tres casos diferen-

tes. El primero est contenido en los apartados 1 y 3, y se basa en la posibilidadde que la administracin, al dictar el acto, pueda disponer sobre el momentoa partir del cual ste comienza a producir sus efectos. En virtud del apartado 1puede establecer que la eficacia sea tanto demorada como retroactiva, siempre,claro est, dentro de los lmites del ordenamiento jurdico. Por lo que se refierea la posibilidad de prescribir la eficacia retroactiva, ello slo se podr disponeren los supuestos y con los requisitos contenidos en el art. 57.3. El segundo casose encuentra en el apartado 2, la cual consiste en la produccin obligatoria de lademora de la eficacia del acto por disponerlo as este precepto y las normas es-

pecficas reguladoras del procedimiento formalizado correspondiente que exijande acuerdo con el derecho sustantivo aplicable algn requisito del contenido delacto que provoque de alguna manera la demora de su eficacia, o bien el requi-sito de supeditacin a que se refiere dicho apartado. El tercer caso est tambincontenido en el apartado 2, y se basa en que ste dispone la eficacia demoradadel acto por el hecho de que la administracin, al dictar el acto, ha insertado enel contenido de ste al menos algn elemento discrecional que provoca la conse-cuencia lgica de la demora.

Respecto al primer y al tercer caso, al ser determinante la voluntad de la admi-nistracin, la cual entonces tiene que adoptar necesariamente entonces un acto

expreso, no es posible la produccin de actos presuntos. En el segundo caso, encambio, no es determinante la voluntad del rgano administrativo competente,con lo cual s que es posible entonces que se produzcan actos presuntos. sta seraotra posibilidad interpretativa respecto a la LRJPA por lo que afecta al momento apartir del cual se produce la eficacia de los actos presuntos.

9. MEDIOS DE ACREDITACIN DE LOS ACTOS PRODUCIDOS PORSILENCIO ADMINISTRATIVO

El art. 43.4 de la LRJPA permite que se pueda acreditar la produccin de unacto presunto por cualquier medio de prueba que no resulte prohibido por el or-

denamiento jurdico respecto al caso concreto del procedimiento administrativode que se trate. Esto significa que no se pueden utilizar para acreditar la existenciade actos presuntos medios probatorios que vulneren o resulten incompatibles conlas normas procedimentales y de silencio correspondientes. A partir de aqu, lasposibilidades pueden ser muy variadas. Una puede ser que el interesado recurraa la emisin de un acta notarial ante la administracin que recoja la declaracinde un empleado municipal que seale que a pesar del transcurso del plazo, an elrgano competente no ha dictado la resolucin. No obstante, lo normal es que laacreditacin de la existencia del acto presunto provenga de la propia administra-


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cin competente para dictar el acto expreso. De esta manera, el interesado puede

demostrar la existencia del acto presunto por el hecho de haberle sido notificadodespus del transcurso del plazo general para notificar la resolucin un acto detrmite del procedimiento. Ahora bien, el nico medio de prueba concreto queidentifica el art. 43.4 es el certificado del silencio producido que puede solicitarsedel rgano competente para resolver.

Dicho rgano es el que tiene que dar trmite a esas solicitudes, de manera queuna vez emitido el certificado por el funcionario competente, tiene que disponerdar traslado de ste al peticionario mediante su notificacin de acuerdo con laLRJPA. La resolucin de traslado es un mero acto de trmite no cualificado y nopuede ser confundido con el acto presunto, el cual ya se ha producido por impera-tivo legal cuando se dicta el primero. El certificado tiene que describir y constatartodos los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que han provocadola produccin del acto presunto y por su supuesto, como conclusin final, la pro-pia existencia de dicho acto. As pues, en realidad el documento en que consisteese certificado no slo tiene un contenido como tal, sino que tiene tambin uncontenido de informe jurdico, pues su emisor no slo se limita a hacer constaren ste las circunstancias producidas (bsicamente consisten en la presentacinde solicitud de inicio de procedimiento, y falta de realizacin total o parcial detrmites), sino que tambin cualifica en l de acuerdo con la ley la consecuenciabsica de esas mismas, que es la produccin de la situacin de silencio en un sen-tido positivo o negativo. No es imprescindible que el emisor del certificado entrea valorar si el acto presunto es ajustado a derecho o no, excepto en el supuesto deque, de acuerdo con la tesis oficial sobre el sentido del silencio de las licenciasurbansticas que se explicar despus, tenga que determinar el sentido del silencioante el transcurso del plazo para resolver una solicitud de licencia urbanstica. Eneste ltimo caso tendr que justificar en el certificado al menos mnimamente lascausas que justifican si la licencia es ajustada a derecho o no.

Es posible que el solicitante piense que se ha producido silencio positivo, peroen cambio el emisor del certificado llegue a la conclusin de que el silencio esnegativo. No hace falta decir que la emisin de certificado se tiene que hacer porescrito. Los quince das mximos para su emisin son hbiles, de acuerdo con elart. 48.1 de la misma LRJPA, y se tienen que computar en virtud de su art. 48.4 a

partir del da siguiente en que la administracin disponga de la solicitud de acuer-do con su art. 38, si bien el cmputo se inicia teniendo en cuenta la entrada desta por el registro del rgano competente que no ha resuelto dentro de plazo.

Cabe entender que el plazo mencionado lo es para la emisin del certifica-do, la adopcin de la resolucin de su traslado al solicitante y la prctica de lanotificacin de esta ltima, y para el supuesto de la no realizacin o realizacinslo parcial de todos estos trmites durante dicho plazo, habr que estarse a loque dispone el art. 63.3 de la LRJPA, si bien hay que interpretar que no es posible


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la declarar y dispondr el archivo de la parte de procedimiento y expediente que

se hayan tramitado, con los efectos previstos en el art. 92 de la LRJPA. Sin perjuiciode esta remisin, se tiene que entender que no es aplicable lo que dispone en suapartado 1 sobre la paralizacin imputable al interesado, por lo que se explicaren el pargrafo siguiente y adems, por el hecho de tratar en dicho apartado sobrelos procedimientos iniciados a solicitud del interesado. En cambio s que es apli-cable al art. 44.2 lo que dispone el art. 92.1 al final sobre la notificacin al intere-sado de la resolucin de caducidad y archivo de actuaciones, y la procedencia delos recursos pertinentes contra sta, as como el resto de apartados de este ltimoartculo. Por supuesto, por recursos pertinentes cabe entender tanto los administra-tivos como los jurisdiccionales que sean aplicables.

El ltimo pargrafo del art. 44 se refiere al supuesto descrito en su punto 2 ydispone que cuando el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputableal interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y notificar laresolucin. Cabe interpretar que el punto 2 est formado por los dos ltimos par-grafos de ese artculo. Los arts. 42.5 a), 71 y 76 de la LRJPA, que se comentan eneste captulo, establecen la regla general aplicable a los supuestos de suspensino interrupcin del procedimiento por causas imputables al interesado, es decir, alos casos en que ste tenga que cumplimentar algn tramite de acuerdo con lo quedisponen estos mismos preceptos. Pero a esta regla general el art. 44.2 aade otraregla, especial, que es la acabada de describir, y que es desarrollada, aunque seanegativamente, en los apartados 2 y 3 del art. 132 de la misma LRJPA respecto alos procedimientos sancionadores, que establecen lo siguiente:

2. El plazo deprescripcin de las infraccionescomenzar a contarse desde elda en que la infraccin se hubiera cometido. Interrumpir la prescripcin la inicia-cin, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudn-dose el plazo de prescripcin si el expediente sancionador estuviera paralizado msde un mes por causa no imputable al presunto responsable.

3. El plazo deprescripcin de las sancionescomenzar a contarse desde el dasiguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolucin por la que se impone la san-cin. Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, delprocedimiento de ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo si aqul est paralizadodurante ms de un mes por causa no imputable al infractor.

En definitiva, dicha regla especial consiste en la suspensin o interrupcin delprocedimiento sealados en el art. 44.2 por al menos alguna causa que sea impu-table al interesado, es decir, que le sea atribuible o que sea de su responsabilidadde alguna forma, con independencia de que stas sean provocadas por la falta decumplimentacin de un trmite por parte del mismo interesado o no. En el primersupuesto, cuando acaba la suspensin de la regla general, a continuacin y de formainmediata comienza la suspensin de la regla especial. Ms adelante se explica laregla general. La finalidad de la regla especial es evitar respecto a los procedimien-


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tos del art. 44.2 que opere la caducidad a causa del transcurso del plazo correspon-

diente, que es lo que ocurre precisamente con la regla general por lo que afecta a losprocedimientos iniciados a solicitud del interesado, como se ver.

De todas maneras, cabe preguntarse si de la LRJPA se puede deducir que estaltima puede llegar a tener duracin indefinida o no. No parece sostenible la res-puesta afirmativa. En este caso concreto, si la suspensin se prolonga por un pe-rodo de tiempo que pueda ser considerado ms o menos largo, lo ms lgico ju-rdicamente sera dictar resolucin motivada finalizadora del procedimiento queexprese la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas que lacomporten, cuando se produzca esta circunstancia (art. 87.2 de la LRJPA).

11. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO, LOS ACTOS DE TRMITE Y LOSINFORMES

Otra cuestin que cabe analizar es si es posible la produccin de actos de tr-mite, ya sean cualificados o no, por silencio administrativo.

De la literalidad de los arts. 43.1 y 44.1 de la LRJPA, parecera a primera vistaque habra que excluir esta posibilidad respecto a los no cualificados, lo cual guar-dara su lgica con el carcter bsico descrito antes de la figura del silencio, en elsentido de que ste slo pretende dar una respuesta en un sentido positivo o nega-tivo a los aspectos ms esenciales o importantes de lo que pide o afecta al intere-sado, sin entrar en aquellos que son secundarios o no tan importantes, teniendo encuenta que la administracin no da esa respuesta expresa dentro de plazo.

Sin perjuicio de esto, podemos encontrar en la legislacin administrativa secto-rial por lo menos algn caso concreto de actos de trmite no cualificados y produ-cidos por silencio administrativo. En todo caso hay que interpretar que se trata desupuestos tasados normativamente, en el sentido de que slo se producen cuandose den los presupuestos de hecho correspondientes y se produzcan los requisitosrespectivos que establece la disposicin que les es aplicable. Puede plantearse laduda de que dichos supuestos contradigan la LRJPA, ya que en su regulacin delprocedimiento administrativo comn no los contempla, aunque tampoco los pro-hbe ni cabe deducir de sta su inexistencia forzosa.

As, el art. 88.2 del TRLUC prev la posibilidad en ciertos casos y con ciertosrequisitos la aprobacin inicial o provisional de instrumentos de planeamientoderivado y la aprobacin inicial de proyectos de urbanizacin por silencio admi-nistrativo positivo.

Respuesta diferente en parte merece el caso de los actos de trmite cualifica-dos, los cuales aparecen identificados en los arts. 107.1 de la LRJPA y 25.1 de laLJCA. A continuacin se transcribe literalmente este ltimo:


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2. En la peticin de informe se concretar el extremo o extremos acerca de los

que se solicita.Art. 83.Evacuacin.

1. Salvo disposicin expresa en contrario, los informes sern facultativos y novinculantes.

2. Los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo que una dispo-sicin o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exijaotro plazo mayor o menor.

3. De no emitirse el informe en el plazo sealado, y sin perjuicio de la res-ponsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrn proseguir las

actuaciones cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto en los su-puestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del pro-cedimiento, en cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos.

4. Si el informe debiera ser emitido por una Administracin Pblica distinta de laque tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondientea sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aqul se hubieraevacuado, se podrn proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazopodr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin.

La consideracin de un informe como preceptivo o facultativo no tiene ningunarepercusin para considerarlo necesaria y respectivamente como acto de trmite

cualificado o no, mientras que su consideracin como no vinculante o vinculantes que la tiene, pues en este ltimo caso la resolucin expresa se tiene que ajustarnecesariamente al sentido del informe, mientras que en caso contrario no. Aspues, un informe no vinculante es un acto de trmite no cualificado, mientras queun informe vinculante es un acto de trmite cualificado. Sin perjuicio de todo estoy en todo caso, ante la falta de resolucin expresa, se tendr que recorrer a lasnormas aplicables reguladoras del sentido del silencio.

Los dos ltimos apartados del art. 83 no se refieren en absoluto a la produccinde informes por silencio administrativo positivo, sino que estn hablando de uncaso de inactividad de un rgano o unidad de la administracin, en cuya regula-cin lo que pretende la LRJPA es proteger los derechos e intereses del interesadoen el procedimiento, pretendiendo evitar la demora de su tramitacin. A estosefectos, los supuestos que eventualmente la legislacin administrativa especialpueda establecer de informes que no se emitan dentro de su plazo, sealando queson producidos por silencio administrativo positivo una vez transcurrido ste, hayque considerarlos e insertarlos mediante interpretacin en realidad dentro este su-puesto de inactividad que se comenta, por congruencia de esa misma legislacincon la LRJPA, de manera que entonces se puede considerar que pueden proseguir-se las actuaciones, no que haya emitido por silencio positivo un informe.


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La configuracin del rgimen de emisin de informes que hace los arts. 82 y

83 de la LRJPA no permite la posibilidad de que sta se produzca por silencio po-sitivo, a pesar de lo que pueda establecer el resto de legislacin administrativa oque incluso, en el mbito del lenguaje jurdico, a veces se hable coloquialmentede que se entiende emitido el informe favorable por silencio, ante el transcursodel plazo correspondiente sin su emisin por escrito o expresa. Es cierto que el le-gislador de procedimiento administrativo comn podra haber permitido, previstoy regulado esta posibilidad, pero no lo hace, lo cual constitucionalmente es unaopcin lcita.

Una lectura detenida de los apartados 3 y 4 del art. 83 lleva a la conclusin deque en el primero se regulan dos supuestos de inactividad consistente en la faltade emisin de informe dentro del plazo legal, uno que constituye regla general yotro que constituye excepcin, mientras que en el segundo se regula una variantede la regla general de dicho apartado 3, consistente en que el incumplimiento dela obligacin de emisin del informe es imputable a rgano de distinta administra-cin a aquella que tiene la responsabilidad de tramitacin del procedimiento.

El informe regulado en el art. 85.1 del TRLUC es del tipo de los previstos enel supuesto excepcional del art. 83.3 de la LRJPA, y en virtud de ello se puedellegar a interpretar que se produce una contradiccin entre estos dos preceptos,pues el rgimen de informe especfico que este primero establece y regula no seajusta a este ltimo precepto en lo que se refiere a las consecuencias de su faltade emisin dentro del plazo legal, como se puede ver, aun manteniendo la tesis

interpretativa expuesta antes. El informe del art. 85 no slo es preceptivo, sino quetambin es determinante para la resolucin del procedimiento de aprobacin delplaneamiento derivado a que se refiere, e incluso puede llegar a ser vinculante deacuerdo con sus apartados 2, 3 y 4. En el caso presente, para evitar esa interpreta-cin contradictoria entre normas, y conseguir una interpretacin integradora entrelos arts. 85.1 y 83.3, hay que llegar a la conclusin de que se podrn proseguir laactuaciones del procedimiento de aprobacin de los instrumentos de planeamien-to derivado una vez transcurrido el plazo de dos meses, siempre que la adminis-tracin haya cumplido rigurosamente todos los trmites que dispone el art. 42.5,letra c), de la misma LRJPA:

5. El transcurso del plazo mximo legal para resolver un procedimiento y noti-ficar la resolucin se podr suspender en los siguientes casos:

()

c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes delcontenido de la resolucin a rgano de la misma o distinta Administracin, por eltiempo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los interesados, y larecepcin del informe, que igualmente deber ser comunicada a los mismos. Esteplazo de suspensin no podr exceder en ningn caso de tres meses.


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No es obstculo para mantener esta tesis interpretativa integradora o armonizadora

el hecho de que los arts. 42.5 c) y 83.3 de la LRJPA utilizen el verbo poder para refe-rirse a la suspensin y a la interrupcin, respectivamente, pues lo que exigen ambospreceptos es que, si la administracin no quiere que quede paralizada la tramitacinde un procedimiento que sea de su responsabilidad por el hecho de que no se emitaun tipo de informe de los comprendidos en el supuesto excepcional del art. 83.3 den-tro del plazo legal correspondiente y que sea exigible en ese procedimiento y, por lotanto, quiere proseguir con sus trmites lo ms pronto posible, entonces puede evitaresa paralizacin temporal que estara fuera de dicho plazo mediante la adopcin deun acto de trmite no cualificado que disponga la suspensin del procedimiento y lapeticin, peticin sta que tendr que ejecutarse en los trminos que disponga la letrac) transcrita y el resto de preceptos concordantes de la misma LRJPA.

En definitiva, en el supuesto excepcional del art. 83.3 se requiere adicional-mente respecto a su mismo supuesto que constituye regla general que se formalicecon mayores exigencias la peticin del informe y requisitos mayores para permi-tir que la administracin pueda proseguir las actuaciones, a causa precisamentedel carcter e importancia del informe solicitado, requisitos stos entre los cualesdestaca el plazo de hasta tres meses del art. 42.5, letra c), frente al de diez dasque dispone, aunque sea por defecto, el art. 83.2 tambin de la LRJPA, a pesar deque estos das se tengan que considerar como hbiles al amparo de su art. 48. Lalegislacin administrativa sectorial puede reducir ese plazo de tres meses, comohace el art. 85.1 del TRLUC al disponer slo dos.

Se pueden encontrar bastantes casos de normas administrativas, aunque seanincluso anteriores a la LRJPA, que tienen en cuenta lo aqu explicado sobre laimposibilidad de la emisin de informes por silencio positivo. Un buen ejemplopueden ser diversos preceptos del RPEL relativos al trfico sobre los bienes de losentes locales [arts. 30.1, letra a), 40.1, letra c) y 43], que disponen para supues-tos concretos de adquisicin, alienacin y gravamen de stos que dichos entestengan que pedir al Departament de Governaci i Administracions Pbliques dela Generalitat de Catalunyainforme previo, as como la posibilidad de que trans-currido el plazo que sealan (30 das), la administracin local pueda proseguircon las actuaciones. Caso curioso es el supuesto del art. 47.2 del mismo RPEL,que establece tambin la obligacin para las entidades locales de pedir informe a

dicho Departamento en los supuestos de permuta entre bienes cuyo diferencia devalores difiera en ms del 100% respecto al ms bajo, ya que su ltima frase sealaprecisamente que transcurrido el plazo sin la emisin del informe (30 das), ste seentender favorable por silencio positivo. Es evidente entonces que hay que recu-rrir a la tesis interpretativa de carcter integrador que se ha acabado de explicar.

Siguiendo la lnea de lo sealado en el pargrafo anterior, otro ejemplo sera elregulado en el art. 54 del R-LIIAA, del cual slo se transcribe aquellas partes queafectan al argumento de la exposicin presente:


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Art. 54.

Certificado de compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanstico

54.1 Para la obtencin del certificado de compatibilidad del proyecto con el pla-neamiento urbanstico que debe acompaar a la solicitud de autorizacin o licenciaambientales, se debe formular la peticin de expedicin al ayuntamiento acompa-ada de la documentacin siguiente:

()

54.2 El certificado de compatibilidad del proyecto con el planeamiento urba-nstico lo debe expedir el ayuntamiento en el plazo mximo de 1 mes a contar dela fecha de la solicitud, debe determinar la compatibilidad o no de la actividad

proyectada con la normativa y el planeamiento municipal y debe hacer constar losaspectos siguientes:

()

54.3 En el caso de que no se expida el certificado dentro de plazo, el peticiona-rio de la autorizacin ambiental puede justificarlo adjuntando copia de la solicitudy de la documentacin presentada al ayuntamiento en el que figure la fecha de pre-sentacin en el registro municipal. Esta documentacin justificativa permite iniciarel procedimiento de autorizacin.

No se puede considerar que el apartado 3 del art. 54 aada ms requisitos de losque contiene el art. 83 de la LRJPA para proseguir las actuaciones. Sin perjuicio de

lo que establece el art. 54.1, lo normal es que el interesado en el otorgamiento deuna autorizacin ambiental presente simultneamente y en un mismo escrito anteel ayuntamiento la solicitud de sta y la del certificado de compatibilidad, ya que esesta misma corporacin la competente para la tramitacin de la primera y la emisindel segundo. As pues, el transcurso de un mes de la peticin del certificado sin suemisin, que por su contenido tiene naturaleza de informe, permite proseguir con laactuacin siguiente, que es la de iniciar el procedimiento de autorizacin.

Es posible encontrar en la legislacin administrativa sectorial casos especficosde supuesto silencio negativo producidos por la falta de emisin del informe den-tro del plazo correspondiente. Hay que reconducirlos mediante una interpretacin

integradora o armonizadora hacia el supuesto de inactividad que con carcterexcepcional establece el art. 83.3 de la LRJPA, a diferencia de lo que ocurre concarcter general (aunque no siempre, como se ha visto) con los casos de supuestosinformes producidos por silencio positivo, los cuales se integran entonces en elsupuesto que constituye regla general de dicho precepto. A todos estos efectos hayque remitirse a lo explicado antes.

Sin perjuicio de lo explicado hasta ahora sobre la imposibilidad de la pro-duccin de informes por silencio positivo y la improcedencia de hablar de la no


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produccin de stos por silencio negativo, hay tambin otra posibilidad interpre-

tativa para eliminar este problema. Algn sector de la doctrina del rgimen localdefiende que en las relaciones entre el Estado y las CA, por una banda, y los enteslocales, por la otra, cuando las normas exigen la emisin previa de informe porparte de alguno de estos primeros para o durante la tramitacin o la resolucinde un procedimiento formalizado por parte de uno de estos ltimos, en realidad,ms que prescribir la obligatoriedad de la emisin de un informe como tal, lo quedisponen en realidad ms bien es una autorizacin (por tener al menos cierto ca-rcter vinculante), aunque sta pueda tener elementos basados en elementos dediscrecionalidad o criterios de oportunidad, adems de los de carcter reglado.

Analizada con cierto detenimiento se puede concluir que esta tesis tiene sulgica al menos en algunos supuestos, como es el caso del informe del art. 85 delTRLUC. Y por lo menos algunas veces el contenido de dichos informes no tieneque ser necesariamente reglado a partir de determinados parmetros tcnicos ojurdicos, sino que tambin parte de ese contenido se puede basar en criteriosdiscrecionales e incluso de oportunidad, sin perjuicio de que en todo caso setienen que ajustar a la normativa aplicable. En otros casos, diferentes al expuestodel informe-autorizacin, el informe puede ser simplemente la manifestacin de laposicin de una administracin desde el punto de vista de su esfera de competen-cia e intereses hacia un asunto que es gestionado por otra distinta y entonces notienen carcter vinculante respecto a esta ltima. Un buen ejemplo de esto ltimose puede encontrar en el art. 17.2 del TRLC, que establece:

17.2 Simultneamente a la informacin pblica, el estudio informativo previoo, si procede, el proyecto de trazado se debe someter a informe de las administra-ciones locales afectadas. Si habiendo transcurrido un mes del plazo fijado por elapartado 1 las administraciones pertinentes no han emitido informe, ste se consi-derar favorable.

El contenido de ese informe se puede basar en argumentos jurdicos y tcnicosreglados, pero tambin se puede basar en argumentos de discrecionalidad y oportu-nidad, siempre que sean incardinables dentro del marco de la legalidad vigente.

Con esta tesis en la mano, hay que distinguir dos procedimientos administrati-vos. El primero, que sera el principal, es el que requiere preceptivamente de algu-

na forma la emisin del informe-autorizacin o informe-manifestacin de posiciny que es tramitado por una administracin, mientras que el segundo, que sera elsecundario (lo cual no significa que no sea importante), es el que es tramitado porotra administracin diferente para la emisin o adopcin de alguno de esos dostipos de informes de naturaleza tan singular, cuales tendran que ser consideradosen realidad actos administrativos finalizadores de este ltimo procedimiento. Eneste supues

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