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CAPTULO 18

EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOY LOS CONFLICTOS DE JURISDICCIN:

UNA PERSPECTIVA LOCAL

Fernando GARCA-MORENORODRGUEZProfesor de Derecho Administrativo.

Doctor en Derecho. Facultad de Derecho. Universidad de Burgos

SUMARIO

1. A modo de introduccin: breve apunte sobre la gnesis y evolucin delcontencioso-administrativo en Espaa hasta su vigente regulacin por laLey 29/1998, de 13 de julio

1.1. Gnesis del Contencioso-Administrativo e influencia en Espaa: Lainstauracin del sistema de Justicia Especial Administrativa por laConstitucin de Bayona de 1808

1.2. Un cambio radical en la concepcin del Contencioso-Administrati-vo: del abandono del sistema de Justicia Especial Administrativa asu sustitucin por el sistema de Justicia Civil

1.3. Nuevo giro copernicano del Contencioso-Administrativo: vuelta,en este caso efectiva y real, al sistema de Justicia Especial Adminis-trativa ante la desidia y apata provocada por el sistema de JusticiaCivil

1.4. Una nueva catarsis del Contencioso-Administrativo: repudio, unavez ms, del sistema de Justicia Especial Administrativa para vol-ver a estatuir en su lugar el sistema de Justicia Civil

1.5. Hacia un sistema eclctico Contencioso-Administrativo,erradicadorde la dicotoma Justicia Especial Administrativa-Justicia Civil: lainstauracin del denominado Sistema Armnico

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Fernando Garca-Moreno Rodrguez

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1.5.1. Un cambio transcendental dentro del Sistema Armnico

de Justicia: traslado del Tribunal Contencioso-Administrati-vo del Consejo de Estado al Tribunal Supremo1.5.2 Normalidad y nada digno de resear, en el discurrir del

Sistema Armnico de Justicia Administrativa, a pesar delos mltiples regmenes habidos durante su vigencia, hastala aprobacin de la Ley de 27 de diciembre de 1956.

1.6. La Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 27 de di-ciembre de 1956: Revolucin y modernizacin de la Justicia Admi-nistrativa a travs del denominado sistema Judicial Especializado,an hoy vigente.

1.6.1. Dos acontecimientos transcendentales para la JurisdiccinContencioso-Administrativa durante la vigencia de la Leyde 27 de diciembre de 1956: la Constitucin Espaola de1978 y la Ley Orgnica del Poder Judicial

1.6.2. La debida y necesaria sustitucin de la Ley de 27 de di-ciembre de 1956 por la, al da de hoy, vigente Ley 29/1998,de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa: motivos que justificaron tal cambio

2. Caractersticas ms destacadas del actual sistema contencioso-adminis-trativo

2.1. Jurisdiccin de gran tensin, al enjuiciar el actuar del Poder Ejecu-tivo de por s no muy proclive a ningn tipo o clase de control ofiscalizacin

2.2. Jurisdiccin enjuiciadora, no tanto de los autnticos protagonistaso responsables de la actividad administrativa ilegal o contraria aDerecho, como de la apariencia externa de la misma

2.3. Jurisdiccin fiscalizadora del actuar administrativo, pero en ningncaso suplantadora de la potestad de autotutela propia y caractersti-ca de las Administraciones Pblicas

2.4. Jurisdiccin no limitada, nica y exclusivamente, al restablecimien-to de la legalidad objetiva, sino por el contrario, plenamente subje-

tivada, al tutelar en su desempeo los derechos e intereses legtimosde los ciudadanos

2.5. Jurisdiccin de marcado carcter revisor, habida cuenta de la propie-dad o naturaleza impugnatoria del recurso que es propio de la misma

3. Extensin y lmites de la jurisdiccin contencioso-administrativa

3.1. Una primera aproximacin al mbito competencial Contencioso-Administrativo: la clusula general de competencia


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El contencioso-administrativo y los conflictos de jurisdiccin: una perspectiva local


3.2. Criterios subjetivos de delimitacin de la competencia Contencio-

so-Administrativa3.2.1. Las Administraciones Pblicas territoriales y las Entidades de

Derecho Pblico dependientes o vinculadas a las mismas

3.2.1.1. El factor, mera o puramente, subjetivo de las Ad-ministraciones Pblicas territoriales y de las En-tidades de Derecho Pblico dependientes o vin-culadas a las mismas: delimitacin individual

3.2.1.2. El factor funcional de las Administraciones P-blicas territoriales y de las Entidades de DerechoPblico dependientes o vinculadas a las mismas:actuacin sujeta al Derecho Administrativo

3.2.1.3. El factor material o competencial de las Adminis-traciones Pblicas territoriales y de las Entidadesde Derecho Pblico dependientes o vinculadasa las mismas: la actuacin administrativa

3.2.2. Otros Poderes Pblicos: en particular los rganos Constitu-cionales, los rganos Judiciales y la Administracin Electoral

3.2.2.1. Los rganos Constitucionales3.2.2.2. Los rganos Judiciales

3.2.2.3. La Administracin Electoral3.2.3. Otros sujetos pblicos: las Corporaciones de Derecho P-

blico y los Concesionarios de Servicios Pblicos

3.2.3.1. Las Corporaciones de Derecho Pblico3.2.3.2. Los Concesionarios de Servicios Pblicos

3.3. Criterios objetivos de delimitacin de la competencia Contencioso-Administrativa

3.4. Materias excluidas del mbito de la Jurisdiccin Contencioso-Admi-nistrativa

4. La jurisdiccin como presupuesto procesal: especial referencia a los con-flictos de jurisdiccin

5. rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa: especial atencina aquellos ms relacionados con las entidades locales

5.1. Clases de rganos de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa5.2. Competencia objetiva o por razn de la materia de los rganos ju-

diciales del orden Contencioso-Administrativo


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5.3. Competencia territorial de los rganos judiciales integrantes de la

Jurisdiccin Contencioso-Administrativa 6. Las partes en el proceso contencioso-administrativo: en particular la Admi-

nistracin local como demandante y demandada

6.1. La dualidad de partes propia de todo procedimiento Contencioso-Administrativo

6.1.1. El demandante en el procedimiento Contencioso-Adminis-trativo

6.1.2. El demandado en el procedimiento Contencioso-Adminis-trativo

6.2. Requisitos de obligado cumplimiento por las partes (demandante ydemandado) en el procedimiento Contencioso-Administrativo

6.2.1. Capacidad para ser parte6.2.2. Capacidad procesal6.2.3. Representacin y defensa o postulacin6.2.4. Legitimacin

6.2.4.1. Legitimacin activa6.2.4.2. Falta de legitimacin6.2.4.3. Legitimacin pasiva

7. Referencia sumaria al objeto del recurso contencioso-administrativo:contra qu proceder de las administraciones pblicas pueden recurrirlos administrados?

7.1. Actividad administrativa impugnable ante el orden Contencioso-Administrativo

7.2. La inactividad administrativa, como motivo o causa de impugna-cin ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa

7.3. La actuacin material de la Administracin constitutiva de va dehecho, como supuesto susceptible de impugnacin ante el orden

Contencioso-Administrativo 8. Eptome de los procedimientos contencioso-administrativos

8.1. El procedimiento Contencioso-Administrativo ordinario

8.1.1. Iniciacin del procedimiento y efectos8.1.2. Desarrollo del procedimiento

8.1.3. Terminacin del procedimiento


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8.2. El procedimiento abreviado

8.3. Los procedimientos especiales8.3.1. El procedimiento especial para la proteccin de los dere-

chos fundamentales de la persona8.3.2. El procedimiento especial sobre la cuestin de ilegalidad8.3.3. El procedimiento especial en los casos de suspensin ad-

ministrativa previa de acuerdos

1. A MODO DE INTRODUCCIN: BREVE APUNTE SOBRE LA GNESISY EVOLUCIN DEL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN ESPA-

A HASTA SU VIGENTE REGULACIN POR LA LEY 29/1998, DE 13DE JULIO

El propsito de este epgrafe no es otro que, como indica el mismo, introducir eltema que en el presente trabajo nos ocupa, a saber: El Contencioso-Administrativoy los conflictos de jurisdiccin: una perspectiva Local, considerando, al efecto,que la mejor forma de hacerlo es a travs del estudio y anlisis, siquiera esquem-tico, de la evolucin seguida por el Contencioso-Administrativo en Espaa desdesu surgimiento hasta su actual y vigente regulacin por la Ley 29/1998, de 13 dejulio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.

1.1. Gnesis del Contencioso-Administrativo e influencia en Espaa: la instau-racin del sistema de Justicia Especial Administrativa por la Constitucinde Bayona de 1808

El Contencioso-Administrativo espaol trae causa de la Revolucin Francesa de1789, dado que por mor del ideal revolucionario que propici esta ltima, se apro-b, en idntico ao, la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano (1),la cual estableci, entre otros, los dos principios fundamentales que vertebran ysobre los que pivota y se articula aquel: el principio de libertad (2) y el principiode legalidad (3).

No obstante, instaurada la triple separacin de poderes (Legislativo, Ejecutivo

y Judicial) y por miedo, o cuando menos, prevencin o reserva, a que el PoderJudicial pudiera entrometerse o inmiscuirse en los nuevos Poderes Legislativo yEjecutivo revolucionarios lo que lejos de ser una mera hiptesis o conjetura sehaba podido constatar ya en la ltima fase del Antiguo Rgimen, sobre todo en

(1) La Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano se aprob el 26 de agosto de1789.

(2) Art. 2 de la Declaracin del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789.(3) Art. 7 de la Declaracin del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789.


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este ltimo (4), pronto se articul una frmula para proteger, o si se me permite

la expresin: blindar, al segundo de aquellos, esto es, a la Administracin, alEjecutivo, de las posibles injerencias e intrusiones del Poder Judicial. La misma nofue otra que la creacin, a travs de la Constitucin Napolenica del ao VIII, delConsejo de Estado, rgano administrativo llamado a desempear, aun sin tansiquiera sospecharlo entonces, un papel crucial y decisivo en la articulacin, ser yesencia de la Administracin Pblica francesa, a travs de un cuerpo de doctrinade indudable e innegable valor, que amn de asistir y asesorar al Gobierno, encuanto que funcin bsica y primordial que tena encomendada, vena a cumplirfunciones cuasi-judiciales, cuando no, directa y abiertamente, judiciales, por loque al mbito administrativo se refiere, dado que si bien en un principio, nica-mente, proceda a resolver las cuestiones que sobre la materia administrativa ante

el mismo se suscitaban, pronto pas a dirimir tambin las quejas que los ciudada-nos planteaban ante el actuar administrativo. Tanto es as, que al poco de crearseaquel, concretamente en el ao 1806 se crea dentro del mismo una Seccin de loContencioso-Administrativo que no persigue, en ltima instancia, sino posibilitarla resolucin de manera ms sistemtica y formalizada, si cabe, de aquellas fun-ciones cuasi-judiciales a las que con anterioridad me he referido. Estas funciones,entre otras propias y caractersticas del Consejo de Estado, pronto se trasladan ala esfera provincial, correspondiendo la asuncin de tal papel cuasi-judicial alConsejo de Prefectura, copia, trasunto o remedo, mutatis mutandis,del Consejode Estado, que a diferencia de aquel, asiste no al Gobierno, sino al Prefecto. Comofcilmente puede deducirse de lo anteriormente expuesto, por mor de una malentendida separacin de poderes, queda exenta la Administracin Pblica de laimparticin de justicia por los jueces ordinarios, por el Tercer Poder, por el PoderJudicial, para ser impartida aquella, por s misma, a travs del Consejo de Estadoy ms exactamente dentro de este, por la referida Seccin de lo Contencioso-Administrativa, que frente a su pretendido y predicado carcter de TribunalEspecial mitad administrativo, mitad judicial, no deja de ser, de facto,un rganoadministrativo puro y duro, que viene a ejercer, en el mejor de los casos, de con-ciencia de aquella, lo que en absoluto impide, que podamos afirmar, respecto detal justicia, que en gran medida, sino en toda, la Administracin era juez y parte.Es por ello por lo que bien puede denominarse a este primer esbozo o germen delsistema Contencioso-Administrativo, como sistema de justicia retenida, o mstcnicamente, de jurisdiccin delegada (5).

(4) Lo que denota el antijudicialismo que desde un principio comportaba la RevolucinFrancesa, al igual que, ms tarde, el autocontrol del ejecutivo por s mismo y por nadiems que l, derivado, sin lugar a dudas, del autocontrol propio y caracterstico de todaorganizacin militar, que Napolen hizo transmutar a la organizacin civil.

(5) Este mismo esquema que acabamos de exponer sigue vigente en Francia en la actuali-dad, con no muy significativas modificaciones.


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En virtud de tal concepcin no debe extraarnos que el Derecho espaol reci-

ba del francs en el Siglo XIX un sistema Contencioso-Administrativo, en esenciacontradictorio al preconizar el mismo como postulados mximos de l, los prin-cipios de libertad y legalidad, si bien encomendando, frente a todo pronstico, lasalvaguarda y proteccin de aquellos, no a rganos jurisdiccionales, stricto sensu,como cabra esperar, sino como ya hemos visto, a rganos administrativos, mso menos independientes o dotados de cierta autonoma, pero al fin y a la postre,administrativos. Tal recepcin, en el sentido anteriormente apuntado, se puedeapreciar ya en la Constitucin de Bayona de 1808, si bien, la evidencia de la in-corporacin de tal sistema, no se constata, hasta, aproximadamente, mediados delSiglo XIX, con la aprobacin de las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, tal ycomo veremos ms adelante, a resultas de las cuales se instaura, de facto, dicho

sistema Contencioso-Administrativo. As las cosas, y al incorporar la Constitucinde Bayona de 1808 la frmula ideada por el sistema francs, para proteger a laAdministracin en su quehacer, de las posibles injerencias o intromisiones delPoder Judicial, se instaur en Espaa, a pesar de no tener oportunidad, ni tansiquiera de estrenarse como tal el primero de los modelos orgnicos de JusticiaAdministrativa habidos en nuestro pas, que se ha venido a denominar como deJusticia Especial Administrativa, habida cuenta de ser tal Justicia Administrativa,como hemos tenido la oportunidad de advertir, una justicia al margen de juecesy Tribunales, del Poder Judicial, propiamente dicho, ejecutada y servida, nica yexclusivamente, por funcionarios.

1.2. Un cambio radical en la concepcin del Contencioso-Administrativo: delabandono del sistema de Justicia Especial Administrativa a su sustitucinpor el sistema de Justicia Civil

La Constitucin de Cdiz de 1812 se desmarca, radicalmente, del sistemaContencioso-Administrativo, siquiera apuntado, por la Constitucin de Bayona de1808, quiz a buen seguro y entre otros factores, como la desconfianza enel mismo, su novedad y falta de aplicacin, por mera repulsa, o rechazo lgico,a todo aquello que denote, directa o indirectamente, procedencia o pertenenciaal todava, si bien ya expulsado, reciente invasor francs. As y pasando de un ex-tremo a otro, se inclina el nuevo constituyente, de manera decidida, por frmulas

ms propias del sistema anglosajn. En cualquier caso y fuera como fuere, lo queresulta del todo innegable es que las Cortes de Cdiz pasan a encomendar todos losasuntos Contenciosos de la Administracin, a la Justicia Civil, es decir, va a ser estaltima y slo esta, la competente para enjuiciar, controlar y fiscalizar el actuar dela Administracin. si bien, la adopcin de tal medida, caracterstica, tal y como yahemos apuntado, de los pases anglosajones, por ser el sistema tradicional y vigenteen los mismos, no durar mucho, debido, tanto al nulo arraigo que tal frmula tenaen nuestro ordenamiento jurdico patrio, como a las diversas veleidades y vicisitu-des polticas imperantes en la poca. Este sistema instaurado por la Constitucin


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1.4. Una nueva catarsis del Contencioso-Administrativo: repudio, una vez ms,

del sistema de Justicia Especial Administrativa para volver a estatuir en sulugar el sistema de Justicia Civil

Con el pasar del tiempo el sistema napolenico o francs, que en absoluto tuvoen nuestra patria el predicamento de que goz en su patria de origen, volvi a su-cumbir, ante las sospechas, en absoluto infundadas, de ser parcial habida cuentade no ser, stricto sensu,un autntico sistema de Justicia Administrativa, pues cues-ta creer que un rgano administrativo encargado de controlar y juzgar la actuacinde la propia Administracin Pblica dentro de la cual aquel se integra, pueda, apesar de gozar de cierta autonoma y presuponrsele la mejor de las voluntades ypropsitos, evitar, cuando menos, caer en ciertos arbitrarismos, errores y omisiones,todos, por supuesto, en beneficio de aquella. Tal convencimiento comport que

desde la misma instauracin de dicho sistema por el ordenamiento jurdico espa-ol tericamente, en la Constitucin de Bayona de 1808 y efectivamente, conla aprobacin de las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, y desde entonces,en todo momento y lugar, fuese cuestionado y combatido el mismo, con no pocavehemencia, por los liberales espaoles, para, finalmente, conseguir estos ltimos,al albur de la Revolucin de 1868 y esgrimiendo el mtico principio de Unidad deFueros, la quiebra del sistema de Justicia Especial Administrativa y la imposicin,nuevamente pues, recurdese, que ya estuvo en vigor durante la vigencia de laConstitucin de Cdiz de 1812, del sistema de Justicia Civil, que no vino sino asustituir a aquel. Este sistema de Justicia Civil, como era ms que previsible, pasa ser el sistema igualmente adoptado por la Constitucin de 1869.

1.5. Hacia un sistema eclctico Contencioso-Administrativo,erradicador de ladicotoma Justicia Especial Administrativa-Justicia Civil: la instaura-cin del denominado Sistema Armnico

Tras la restauracin Canovista y la Constitucin de 1876, siendo plenamenteconsciente, tanto el Legislativo como el Ejecutivo, de los vaivenes y fluctuacionesque vena padeciendo el modelo orgnico de Justicia Administrativa en Espaaprimero, como Justicia Especial Administrativa, despus como Justicia Civil,para ms tarde volver al de Justicia Especial Administrativa, y finalmente, desem-bocar, otra vez, en el de Justicia Civil y de lo nocivo y perjudicial, o cuando

menos, desaconsejable, que para aquella, sea cual fuere la que finalmente se de-terminase, resultaban los mismos, trataron de llegar a una solucin de compromi-so, de consenso, entre uno y otro modelo, es decir, entre el modelo funcionarial

ciales, la encontramos en el hecho de que era este ltimo quien propona al Gobierno,sin vincularle, los denominados Reales Decretos Sentencias, lo que denota a la perfeccinesa mixtura, cuando menos inslita y sorprendente, a la que nos hemos referido, entre lopuramente Administrativo (Real Decreto) y lo estrictamente judicial (Sentencia).


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(Justicia Especial Administrativa), en cuanto que desempeado, nicamente, por

funcionarios pertenecientes a una Administracin Pblica y el judicialista (JusticiaCivil), ejercido, exclusivamente, por jueces y Tribunales, lo que desemboc enla archiconocida Ley de Santamara de Paredes de 13 de septiembre de 1888. Lamisma liquida la dicotoma, hasta entonces existente, entre Sistema Administrativoy Sistema Judicial, al crear un nuevo modelo orgnico de justicia, el tercero dentrode nuestro ordenamiento jurdico patrio, que se vino a denominar como SistemaArmnico, caracterizado, por la bsqueda del consenso y anuencia entre unay otra postura divergente, lo que desemboc en la creacin de rganos juris-diccionales integrados, a la par, por personal judicial y administrativo. Estatuye,as, la Ley de Santamara de Paredes de 1888, unos Tribunales Provinciales de loContencioso-Administrativo integrados por un Magistrado, que los preside, y por

cuatro vocales, dos Magistrados y dos Diputados Provinciales letrados, elegidospor sorteo anual. Ntese que si bien es cierto que el rgano judicial en cuestines hbrido, o si se prefiere, heterogneo en cuanto a su conformacin, tiene msfuerza y peso dentro de l lo judicial que lo funcionarial, pudiendo decir por ello,que el mismo se encuentra, ms cercano al sistema de Justicia Civil, que alsistema de Justicia Especial Administrativa, si bien, es innegable, pese a todo,que la Administracin Pblica goza dentro de l de un importante predicamento.Tal tendencia, por el contrario, se invierte en el nivel jerrquicamente superior aaquellos, quiz para equilibrar o compensar el desequilibrio o desajuste a que noshemos referido anteriormente, en el que subraybamos, recurdese, su escora-miento o inclinacin a favor del sistema judicialista. Sea como fuere, lo cierto es

que en el nivel superior a los Tribunales Provinciales, desaparece todo atisbo dearmona, por cuanto que se crea un Tribunal de lo Contencioso-Administrativo,integrado en el Consejo de Estado, en el que no hay presencia judicial. Es por ello,por lo que bien podemos sealar que el Sistema Armnico que se predica dela Ley de Santamara de Paredes de 1888, solo y nicamente lo es y adems, conla matizacin que al efecto hemos subrayado, en el primero de los niveles queaquella estatuye (Tribunales Provinciales de lo Contencioso-Administrativo), dadoque en el segundo y superior de los niveles que determina (Tribunal Contencioso-Administrativo, dentro del Consejo de Estado), nos encontramos, ante un sistema,que lejos de parecerse al Armnico, responde, fielmente, al de Justicia EspecialAdministrativa.

1.5.1. Un cambio transcendental dentro del Sistema Armnico de Justicia:traslado del Tribunal Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado alTribunal Supremo

El Sistema Armnico instaurado por la Ley de Santamara de Paredes de 1888,estuvo vigente, sin grandes, ni significativos cambios, hasta la Ley Maura de 5 deabril de 1904, la cual, introdujo una novedad, de notabilsima importancia, queiba a llegar inalterada hasta nuestros das. As, dicha Ley, si bien mantiene intacta


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la composicin de los Tribunales Provinciales de lo Contencioso-Administrativo,

procede en el nivel superior a los mismos, es decir, en relacin con el TribunalContencioso-Administrativo, integrado dentro del Consejo de Estado, a trasladareste, de tal rgano administrativo al Tribunal Supremo, a cuyos efectos, crea eneste ltimo, una Sala de lo Contencioso-Administrativo, con idnticos derechosy rango que las ya existentes Salas de lo Civil y de lo Penal. Tal cambio, comobien se comprender, en absoluto resulta balad, dado que el modelo orgnico deJusticia Administrativa, pasa con ello, a escorarse, muy significativamente, a dife-rencia de antao, haca un modelo, clara y evidentemente, judicialista, no que-dando, prcticamente, ningn vestigio o indicio del sistema de Justicia EspecialAdministrativa que de l predicbamos, con la excepcin, significativa, si bien, enabsoluto determinante, de los dos representantes de la Administracin (Diputados

Provinciales letrados), que siguen formando parte de los Tribunales Provinciales delo Contencioso-Administrativo.

1.5.2. Normalidad y nada digno de resear, en el discurrir del Sistema Armnicode Justicia Administrativa, a pesar de los mltiples regmenes habidos duran-te su vigencia, hasta la aprobacin de la Ley de 27 de diciembre de 1956

Este Sistema Armnico, con las modificaciones anteriormente reseadas, esel que, sin grandes cambios, va a estar vigente hasta el ao 1956, en el que, taly como veremos ms adelante, se aprueba una nueva Ley de lo Contencioso-Administrativo, que supone una revolucin dentro de la Justicia Administrativa y

en cualquier caso, un cambio radical respecto de aquel. En dicho lapso de tiempo,durante el cual estuvo vigente el Sistema Armnico, podemos destacar, leves yen cualquier caso, limitados intentos de mejora del mismo desde la legislacinLocal, que trataban de introducir frmulas, tendentes a controlar, de manera msefectiva y certera, el exceso de poder de las Administraciones Pblicas. Asimismo,debemos aludir dentro de aquella, a los Estatutos de Calvo Sotelo (1924-1925), porcuanto que los mismos no vinieron a constituir sino el primer momento de la etapaautonomista del rgimen local, en la que los municipios, superando los controles,antes nicamente administrativos, pasan a ser fiscalizables, en su actuar, por losTribunales Provinciales de lo Contencioso-Administrativo. Se posibilita, adems,que las Corporaciones Locales que se sientan agredidas en su autonoma, puedaninterponer ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo,un recurso, que al traer cuenta de tal vulneracin, se denomina. Recurso deAutonoma. Estos Estatutos de Calvo Sotelo estuvieron vigentes durante la IIRepblica, hasta que la misma aprob su propia Ley de Rgimen Local, que nofue otra, que la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, si bien, esta ltima, nointrodujo prcticamente modificaciones sustanciales dignas de resear, respec-to de las anteriormente apuntadas. En cualquier caso, los cambios por lo que almodelo orgnico de Justicia Administrativa se refiere, resultaron prcticamenteinsignificantes, hasta la Ley de 27 de agosto de 1938, ya en plena Guerra Civil, en


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la que se procedi a suspender en bloque, sin reservas, ni excepciones de ningn

tipo o clase, el recurso Contencioso-Administrativo contra los actos del Estado.Suspensin que, a mayores, no fue levantada hasta pasados varios aos desde laterminacin de la referida contienda, concretamente hasta el ao 1944, a travsde la Ley de 18 de marzo de dicho ao, si bien, nada digno que resear sobreel modelo orgnico de Justicia Administrativa existente, salvo el viraje de algunamateria, fundamentalmente personal (ni ms, ni menos), hacia su exclusin porlos Tribunales, o lo que es lo mismo, hacia una Justicia Retenida o JurisdiccinDelegada al encomendarse la resolucin de los conflictos derivados de aquellaal Consejo de Ministros, previa audiencia del Consejo de Estado. Este perodoque venimos ahora examinando, termina en el ao 1952 con la aprobacin de unTexto Refundido de toda la legislacin Contencioso-Administrativa vigente, que no

hizo sino hacer pblicas las vergenzas y deficiencias estructurales de nuestraJusticia Administrativa, lo que, con toda razn desencaden un autntico e incon-tenible aluvin de crticas, y lo que es an ms importante, el ambiente adecuadoy propicio, para abordar una reforma en profundidad de aquella, que, afortunada-mente, se consum en el ao 1956.

1.6. La Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 27 de diciembrede 1956: revolucin y modernizacin de la Justicia Administrativa a travsdel denominado sistema Judicial Especializado, an hoy vigente

Efectivamente, es en el ao 1956 cuando a travs de la Ley de 27 de diciem-bre, se instituye en Espaa, el que va a ser el cuarto modelo orgnico de JusticiaAdministrativa y ya avanzamos, el actualmente vigente, que viene a deno-minarse como: Judicial Especializado. Tal denominacin ya indica que el mis-mo est asentado, sin ningn tipo de ambages, dentro del Poder Judicial, o loque es igual, que su imparticin esta encomendada, con exclusividad, a jueces yTribunales. Hasta aqu, bien podra asimilarse dicho modelo orgnico de justiciaal de Justicia Civil, dado que este ltimo, al igual que aquel, tambin atribua,nica y exclusivamente a jueces y Tribunales, la facultad de juzgar, si bien, prontohemos de reconducir tal postura, si nos atenemos a la otra caracterstica que esconsustancial y definitoria del mismo, a saber, ser un sistema de justicia especia-lizado, lo que nos indica, a diferencia del modelo de Justicia Civil que persigueque los jueces y Tribunales encargados de impartir tal justicia, cuenten con cierta

formacin especfica y particularizada sobre dicha materia, en definitiva, que seanespecialistas en ella, habida cuenta de las caractersticas y peculiaridades propiasde la misma (8).

(8) SANTAMARAPASTOR, J. A., Principios de Derecho Administrativo General II,Iustel, Madrid,2004, pgs. 657 y 658, compendia perfectamente la evolucin seguida por nuestra Justi-cia Administrativa, al sealar que: la organizacin del sistema de fiscalizacin de la lega-lidad administrativa se ha movido en nuestra historia entre dos polos de tensin, producto


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Este nuevo sistema, revolucionario en su concepcin y esencia, no comporta

meras reformas o cambios, nicamente en la forma, sino tambin y lo que es msimportante, en el fondo, en el objeto que el mismo regula, siendo buen ejemplode ello, el notable incremento, que experimentan las materias y campos sobre losque la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, a diferencia de antao, va a poderactuar. Pero no queda ah la cosa, ya que es tan importante y transcendental la Leyde 27 de diciembre de 1956 dentro de nuestro sistema de Justicia Administrativa,que con la perspectiva que otorgan los aos, bien puede aseverarse, que la misma,constituye un hito, que marca un antes y un despus, dentro de aquel, al constatar,tras la obligada comparacin con el sistema que la misma instaura, que la regula-cin que del Contencioso-Administrativo exista en Espaa antes de l, no era sinouna mera sombra o reminiscencia de lo que es y constituye una verdadera Justicia

Administrativa, por lo que bien puede calificarse dicha Ley de 27 de diciembre de1956, como memorable, calificativo, este ltimo, que a pulso y con toda razn, seha ganado, si tenemos en cuenta las bonanzas, beneficios y progresos que para elordenamiento jurdico-administrativo ha comportado la misma desde su entradaen vigor hasta su sustitucin por la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladorade la jurisdiccin Contencioso-Administrativa, la cual por cierto, ya apuntamos,no hace sino seguir, en gran medida, el patrn o modelo pergeado por aquella.Entre otras bondades, se debe a la Ley de 27 de diciembre de 1956, la plena con-solidacin de un sistema judicialista, al determinar de manera inequvoca y sin po-sible marcha atrs, la integracin o incorporacin de los Tribunales Contencioso-Administrativos en el sistema judicial comn. De ah, que en adelante no haya enla Justicia Administrativa ms que jueces, crendose, a mayor abundamiento, lafigura del Magistrado especialista de lo Contencioso-Administrativo. Por si todoello fuera poco, se caracteriza, asimismo, dicha Ley, partiendo de una Exposicinde Motivos antolgica, por tener una gran calidad tcnica, lo que en absoluto, co-mo puede comprobarse de su lectura, resulta incompatible con un texto sintticoy de fcil comprensin. En resumen, con la Ley de 27 de diciembre de 1956 enidntico y parejo sentido a lo que ocurre en el Derecho urbanstico con la Leyde 12 de mayo de 1956, empieza la que podemos considerar moderna JusticiaAdministrativa, al dejar atrs la misma, los arcaicos, imprecisos y en cualquier ca-so, inadecuados sistemas y procedimientos de que se vena prevaliendo, para en-comendar su imparticin, en exclusiva, a los profesionales del tal funcin (juecesy Tribunales), desde planteamientos muy amplios y tcnicamente avanzados por lo

que a su ordenacin, configuracin, efectos y ejecucin se refiere, sin parangn,

de dos versiones dispares y contradictorias del principio de divisin de poderes: de unaparte, el modelo judicialista, que atribuye a los jueces y Tribunales el ejercicio del controlcontencioso de la Administracin; de otra, el modelo administrativo, de origen francs,que lo confa a rganos de la propia Administracin. La evolucin sigue una lnea sinuosa,en la que de un sistema judicialista puro se pasa al modelo administrativo tambin puro,para retornar paulatinamente a un sistema judicialista especializado.


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con ninguno de los sistemas orgnicos de justicia administrativa aplicados hasta

entonces en Espaa (9).

1.6.1. Dos acontecimientos transcendentales para la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa durante la vigencia de la Ley de 27 de diciembre de 1956:la Constitucin Espaola de 1978 y la Ley Orgnica del Poder Judicial

El sistema de Justicia Administrativa instaurado por la Ley de 27 de diciembrede 1956, como ya hemos sealado con anterioridad, ha permanecido inalteradohasta la aprobacin de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de laJurisdiccin Contencioso-Administrativa, e incluso, en cierta medida, tambin trasella, ya que las modificaciones que introduce esta ltima respecto de aquella, noson, en lo esencial, especialmente significativas. No obstante, durante la vigenciade la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de1956, habida cuenta del gran lapso de tiempo durante el cual se aplic la mismay los notables cambios que durante dicho perodo acontecieron, debemos researdos hechos de especial transcendencia e importancia. Por un lado y en primerlugar, la aprobacin de la Constitucin Espaola de 1978 y en segundo lugar, laaprobacin de la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. La impor-tancia o transcendencia tanto de la primera como de la segunda, sobra por aadi-dura, debiendo destacar, como ms digno de resea, el que ambas no hicieron si-no confirmar las soluciones ya adoptadas por el sistema de Justicia Administrativaespecializada establecido por la Ley de 27 de diciembre de 1956, lo que, nueva-mente, vuelve a decir mucho y bien, de esta ltima, en cuanto que adelantada asu tiempo (10). La Constitucin Espaola de 1978 incluye de una vez por todasy para siempre la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa en el Poder Judicial, al

(9) Las bondades referidas en el texto ut suprade la Ley de 27 de diciembre de 1956, soncorroboradas por el legislador de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora dela Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, cuando en su Exposicin de Motivos mani-fiesta que fue precisamente aquella la que dot a la Jurisdiccin Contencioso-Adminis-trativa: de las caractersticas que hoy tiene y de las atribuciones imprescindibles paraasumir la misin que le corresponde de controlar la legalidad de la actividad adminis-trativa, garantizando los derechos e intereses legtimos de los ciudadanos frente a lasextralimitaciones de la Administracin, o que: Dicha Ley, en efecto, universalmenteapreciada por los principios en los que se inspira y por la excelencia de su tcnica, quecombina a la perfeccin rigor y sencillez, acert a generalizar el control judicial de laactuacin administrativa Ratific con nfasis el carcter judicial del orden contencio-so-administrativo dio luz a un procedimiento simple y en teora gil, coherente con supropsito de lograr una justicia eficaz y ajena a interpretaciones y prcticas formalistasque pudieran enervar su buen fin.

(10) Resulta especialmente revelador de la visin de futuro que contena la Ley de 27 de di-ciembre de 1956, cuando el legislador en la Exposicin de Motivos de la Ley 29/1998,de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, establece, que: algunos de los principios en que sta se funda (se refiere a la Constitucin Espaolade 1978) son los mismos que inspiraron la reforma jurisdiccional de 1956.


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establecer en su art. 117.3, que: El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo

tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde, exclusi-vamente a los juzgados y Tribunales, o cuando en el apartado quinto de idn-tico artculo (117.5), alude el constituyente, al principio de unidad jurisdiccional,sealando al respecto que: El principio de unidad jurisdiccional es la base de laorganizacin y funcionamiento de los Tribunales. De manera ms especfica, enrelacin con la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, se manifiesta aquel, en elart. 106.1 al establecer que: Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria yla legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a losfines que la justifican, o en el art. 153.c) al sealar que: El control de la actividadde los rganos de las Comunidades Autnomas se ejercer: c) Por la jurisdiccincontencioso-administrativa, el de la administracin autnoma y sus normas regla-

mentarias. Por su parte, la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial,como fcilmente se comprender, no viene sino a corroborar, desarrollndoles yespecificndoles, todos y cada uno de los principios y directrices que al efectoestablece el constituyente en la Carta Magna y a los que sintticamente nos hemosreferido.

1.6.2. La debida y necesaria sustitucin de la Ley de 27 de diciembre de 1956 porla, al da de hoy, vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Juris-diccin Contencioso-Administrativa: motivos que justificaron tal cambio

As las cosas, y a pesar de las notables e indudables virtudes que atesoraba la

Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956,lleg un momento en que se vio, ms que la conveniencia, la necesidad o im-periosidad de abordar su modificacin, habida cuenta, tanto de las mltiples no-vedades derivadas de la Constitucin Espaola de 1978, que, directa o indirec-tamente, mediata o inmediatamente, la afectaban, como de los nuevos tiempos,usos y costumbres sociales que, en poco o nada, se parecan o asemejaban a losimperantes durante la aprobacin de aquella. Resulta muy grfica, a estos efec-tos, la Exposicin de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de laJurisdiccin Contencioso-Administrativa, cuando seala que: Las cuatro dca-das transcurridas desde que aquella Ley se aprob han trado consigo numero-sos y trascendentales cambios, en el ordenamiento jurdico, en las institucionespoltico-administrativas y en la sociedad. Estos cambios exigen, para alcanzar losmismos fines institucionales, soluciones necesariamente nuevas, pues, no obstantela versatilidad de buena parte de su articulado, la Ley de 1956 no est ajustadaa la evolucin del ordenamiento y a las demandas que la sociedad dirige a laAdministracin de Justicia Ante todo hay que tener en cuenta el impacto produ-cido por la Constitucin de 1978 Por otra parte, durante los ltimos lustros la so-ciedad y la Administracin espaolas han experimentado enormes transformacio-nes. La primera es hoy incomparablemente ms desarrollada, ms libre y plural,emancipada y consciente de sus derechos que hace cuarenta aos. Mientras, la


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Administracin reducida, centralizada y jerarquizada de antao se ha convertido

en una organizacin extensa y compleja, dotada de funciones mltiples y consi-derables recursos, descentralizada territorial y funcionalmente. Al hilo de estastransformaciones han variado en buena medida y se han diversificado las formasjurdicas de la organizacin administrativa, los fines, el contenido y las formas dela actividad de la Administracin, los derechos que las personas y los grupos so-ciales ostentan frente a ella y, en definitiva, el sistema de relaciones regido por elDerecho Administrativo. Tales cambios fueron, por tanto, los que impelieron, endefinitiva, la sustitucin de la Ley de 27 de diciembre de 1956, tras prcticamentecuarenta y dos aos de vigencia, por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora dela Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (11).

No obstante, y si bien es cierto que debido, entre otros, bsica y fundamental-

mente, a los cambios anteriormente explicitados, se hizo inevitable a la vez queinaplazable, la modificacin en profundidad de la vieja Ley de 27 de diciembrede 1956, tal y como manifiesta el propio legislador en la Exposicin de Motivosde la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, al sealar, que: la trascendencia y amplitud de las transforma-ciones a las que la institucin debe acomodarse hacan inevitable una revisingeneral de su rgimen jurdico, imposible de abordar mediante simples retoquesde la legislacin anterior, para a continuacin y a mayor abundamiento, volver ajustificar tal revisin general en el hecho de que: Adems, la reforma no slopretende responder a los retos de nuestro tiempo, sino que, en la medida de lo po-sible y con la necesaria prudencia, mira al futuro e introduce aqu y all preceptos

y clusulas generales que a la doctrina y a la jurisprudencia corresponde dotar decontenido preciso, con el fin de perfeccionar el funcionamiento de la Jurisdiccin,no es menos cierto, tal y como ya hemos apuntado con anterioridad, que pese aello, no supuso, o comport, tal revisin general, una ruptura, o quiebra, res-pecto de la Ley precedente que vino a sustituir, a la sazn, Ley de la Jurisdiccin

(11) Tales causas no fueron, nica y exclusivamente, las que propiciaron la sustitucin de laLey de 27 de diciembre de 1956, por la actualmente vigente Ley 29/1998, de 13 de julio,reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, pudiendo destacar, siguiendoal profesor GARCA DEENTERRA, E. y FERNNDEZRODRGUEZ, T. R., Curso de Derecho Admi-nistrativo II,Civitas, Madrid, 2002, pgs. 571 y 572, entre otras ms, las siguientes: 1. Lasituacin de boqueo de la casi totalidad de las Salas de lo Contencioso-Administrativo,en las que entraban ms recursos nuevos que sentencias se dictaban, lo que ocasionabaun retraso en la resolucin de los recursos, que llegaba casi a equivaler a una denega-cin de justicia. 2. El ser este ltimo hecho una evidente e innegable vulneracin de latutela judicial efectiva consagrada por el constituyente en el art. 24 de la ConstitucinEspaola. 3. La precariedad de las medidas cautelares contempladas en la Ley de 1956,que no haca sino exacerbar, ms si cabe, el incumplimiento del artculo anteriormentereferido. 4. La deficiencia del sistema de ejecucin de sentencias, incapaz de satisfacerlos requerimientos constitucionales. 5. La reordenacin de los rganos de la justicia yde su articulacin respectiva, etc.


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Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, tal y como se infiere de

las propias palabras que el legislador, tambin dentro de la Exposicin de Motivosde la Ley 29/1998, de 13 de julio, dedica a tal reforma, en las que refirindose aesta ltima, seala que la misma: es a la vez continuista y profundamente reno-vadora. Continuista porque mantiene la naturaleza estrictamente judicial que laJurisdiccin Contencioso-Administrativa ya tena en la legislacin anterior y quela Constitucin ha venido a consolidar definitivamente; porque mantiene asimis-mo el carcter de juicio entre partes que el recurso contencioso-administrativotiene y su doble finalidad de garanta individual y control del sometimiento de laAdministracin al derecho, y porque se ha querido conservar, conscientemente,todo aquello que en la prctica ha funcionado bien, de conformidad con los im-perativos constitucionales (12).

2. CARACTERSTICAS MS DESTACADAS DEL ACTUAL SISTEMA CON-TENCIOSO-ADMINISTRATIVO

En el presente epgrafe trataremos de explicar, siquiera sea someramente, algu-na, que no todas, ni mucho menos, de las caractersticas que son propias y distin-tivas de la jurisdiccin Contencioso-Administrativa, respecto del resto de rdenesjurisdiccionales. Lo que supondr, sin lugar a dudas, un primer paso, importante,a la par que necesario, para tratar de obviar, a priori,todo posible conflicto de ju-risdiccin que se cierne sobre el orden Contencioso-Administrativo.

2.1. Jurisdiccin de gran tensin, al enjuiciar el actuar del Poder Ejecutivo depor s no muy proclive a ningn tipo o clase de control o fiscalizacin

La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa es una jurisdiccin que se carac-teriza, sin lugar a dudas, por ser tirante, tensa y estar sometida a cierta presin yello, por cuanto que su finalidad y propsito, no es otro, que el controlar el actuardel Poder Ejecutivo y procurar que el mismo, en todo momento y lugar, se ade-cue al ordenamiento jurdico imperante, tanto cuando le beneficia, como cuan-do le perjudica, lo que, indefectiblemente, comporta, tambin, una insustituiblegaranta de los derechos y libertades de los ciudadanos respecto de aquel. Comofcilmente se comprender, el solo control de los actos de poder, genera,per se,no pocas tensiones y tiranteces, pues aquel, le ocupe quien le ocupe, no suelemanifestarse muy proclive ni favorable a control o fiscalizacin alguna. Puedealegarse, no obstante, que tambin el resto de jurisdicciones, como por ejemplo,la Civil, la Penal, o incluso la Social, realizan o llevan a cabo tal labor tan ne-

(12) Resulta muy aconsejable para completar la evolucin que del Contencioso-Administra-tivo hemos llevado a cabo en el presente epgrafe, por lo preciso y preclaro del mismo,el trabajo de GONZLEZPREZ, J., Evolucin de la legislacin contencioso-administrati-va, RAP, n. 150, 1999, pgs. 209 y ss.


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cesaria y fundamental, como por lo general ingrata, si bien, estas ltimas y a

diferencia de aquella, de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, ejercitan talcontrol sobre el Poder Ejecutivo, sobre las Administraciones Pblicas, de maneraaccidental, puntual o episdica y en cualquier caso, marginalmente, lo que pocoo nada tiene que ver con el desgaste y enfrentismo que comporta la JurisdiccinContencioso-Administrativa, en la que el control sobre el Poder Ejecutivo, consti-tuye e integra su propia esencia, su razn de ser, conformando, por ende, su actuarcotidiano y normal (13).

Es quiz a buen seguro tal motivo, sino el nico, s, sin lugar a dudas,el ms importante, destacado o notable, por el que la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa a diferencia del resto de jurisdicciones Civil, Penal y Social, haestado siempre en solfa, cuestionada, por unos o por otros, cuando no por todos,

soportando embates de toda clase e ndole y sufriendo, tal y como hemos podidocomprobar a lo largo y ancho del primero de los epgrafes que integra el presentetrabajo, constantes cambios y modificaciones generalmente de hondo y transcen-dental calado, sin descanso, desde su misma concepcin y nacimiento hasta casinuestros das y siempre, para no dejar, al final, contento del todo a nadie, ni aquienes ejercitan las funciones propias y caractersticas de tal jurisdiccin (juecesy Tribunales), ni a quienes son o pueden ser objeto de la misma, fundamentalmen-te, que no exclusivamente, Administraciones Pblicas, ni a la doctrina especiali-zada, en perpetua insatisfaccin, al perseguir, incansablemente, nuevos y mejoresparadigmas, ni tan siquiera, por ltimo, a los ciudadanos a quienes aquella, sinoen toda, al menos en gran medida, viene a proteger y servir.

Es en virtud de la transcendental funcin que viene a cumplir la JurisdiccinContencioso-Administrativa, al supervisar, controlar y fiscalizar la adecuacin delPoder Ejecutivo al ordenamiento jurdico en cada momento imperante y por ende,garantizar los derechos y libertades de todos los ciudadanos respecto de tal actuar,por lo que en absoluto debe extraarnos que se considere a tal Jurisdiccin, comouna pieza clave, o fundamental, dentro de nuestro Estado de Derecho, dado quetoda falta de control del Poder Ejecutivo o la defectuosa o imprecisa fiscaliza-cin del mismo, comporta, la mayor parte de las veces, sino siempre, la quiebra,inmediata e irreversible, de aquel. De ah que siendo plenamente consciente ellegislador de tal realidad, haya plasmado tal aserto en la primera frase con la queinicia la Exposicin de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladorade la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, sealando, al respecto, que: LaJurisdiccin Contencioso-Administrativa es una pieza capital de nuestro Estado deDerecho.

(13) Libro de referencia sobre el control administrativo por los Tribunales, es el de GARCA DEENTERRA, E., Democracia, jueces y control de la Administracin, Civitas, Madrid, 2000.


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2.2. Jurisdiccin enjuiciadora, no tanto de los autnticos protagonistas o res-

ponsables de la actividad administrativa ilegal o contraria a Derecho, comode la apariencia externa de la misma

Otra caracterstica de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa respecto delas restantes jurisdicciones, Civil, Penal y Social, radica en que la misma, en elcaso de que la sentencia en cuestin determine la ilegalidad o ilicitud de la ac-tuacin realizada, termina condenando, no a quien ocasion, produjo o colaboren la produccin de aquella, sino a la Administracin Pblica dentro de la cual seintegra la autoridad o el funcionario que propici, origin o caus la misma. Aslas cosas, el autor efectivo del acto administrativo, va de hecho, o responsable dela inactividad administrativa que se juzga, resulta indemne, sale ileso de tal trance,en el que nunca comparece personalmente. En definitiva, bien puede decirse quela Jurisdiccin Contencioso-Administrativa se caracteriza, a diferencia de la Civil,Penal y Social, por enjuiciar, nica y exclusivamente, la fachada, el exterior, laapariencia, esto es, la actividad, va de hecho o inactividad de la Administracin,pero no a quien personalmente se deben aquella o aquellas, que son, al fin y a lapostre, quienes realmente las cometen.

Tal hecho, anteriormente referido, implica en primer lugar que, indirectamen-te, a quien se castiga es a los ciudadanos, ya que habitualmente las sentenciasimponen a la Administracin el pago de compensaciones millonarias a favor dequien ha resultado daado, lesionado o perjudicado por el comportamiento, vade hecho o inactividad torticera de aquella no acorde a Derecho, o directamente,

contraria a este, lo que en ltima instancia supone que quien realmente afronta yasume el pago de tal indemnizacin, no es otra que la propia sociedad, a travsde los impuestos que religiosamente pagan los miembros que integran la misma.Algo parecido, sino igual, ocurre cuando la sentencia en cuestin ordena a laAdministracin repetir, rehacer, rectificar o reelaborar algo ya realizado o ejecu-tado por aquella (por ejemplo, un Plan General de Ordenacin Urbana, la adju-dicacin de un contrato, un Proyecto de cualquier obra pblica que acometa lamisma, etc.), es decir, desandar el camino andado, ya que ello comportar por unlado que los gastos inicialmente efectuados devengan intiles, y por otro lado quehaya que afrontar nuevos gastos que evidentemente terminar, en ltimo trmino,pagando la sociedad. En segundo lugar, el hecho de resultar inimputables las au-

toridades o funcionarios responsables de la actuacin, va de hecho o inactividadque produjo, final y efectivamente, errores, imprecisiones, daos o perjuicios y porel contrario, si en su lugar la Administracin o Administraciones Pblicas dentrode las cuales aquellos se incardinan, produce en la sociedad, o al menos, en quienpercibe dentro de esta ltima tal realidad indubitada, impotencia, desconfianza yhasto. Mucho ms grave es, sin embargo, el efecto que el no enjuiciar a los autn-ticos responsables, caracterstico del actual sistema Contencioso-Administrativo,produce en aquellos, en el que la mayora de las veces, sino siempre el prop-sito de enmienda o rectificacin brilla por su ausencia, lo cual resulta del todo


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lgico, si tenemos en cuenta que los mismos, pese a ser y saberse los causantes

o responsables del correctivo que padece la Administracin, comprueban que alfinal resultan indemnes, sintindose intocables, por encima del bien y del mal,lo que, obviamente, en nada ayuda a corregir o rectificar tales conductas o com-portamientos indebidos, ilcitos e impropios. Es cierto que existen frmulas parapoder exigir a la autoridad o funcionario, si se aprecia en su actuar dolo, culpao negligencia grave, responsabilidad personal, a travs de la denominada accinde repeticin, si bien por desgracia son rara avislas veces que la Administracindecide ejercitar la misma. Resulta indudable que si la responsabilidad, al igual queen las jurisdicciones Civil, Penal y Social, fuese personal, a buen seguro, seranmucho ms diligentes en su actuar las autoridades y funcionarios, con lo que, sinlugar a dudas, se reduciran, de manera ms que sustancial, las actuaciones ilegti-

mas e impropias, por no acordes con el ordenamiento jurdico, que llevan a cabolas diversas Administraciones Pblicas.

Quiz sea tal caracterstica a la que ahora nos venimos refiriendo, el peaje, tri-buto o servidumbre que hay que pagar para poder enjuiciar al Poder Ejecutivo, da-do que, a lo mejor y de no haberse convenido, pactado o aceptado tal solucin deconsenso que en definitiva no viene sino a reflejar, una vez ms, la tensin, tiran-tez y presin propia de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, nunca hubiesepermitido o aceptado aquel, ser enjuiciado o hubiese limitado sustancialmente talposibilidad, para volver a frmulas ya utilizadas, consistentes en excluir determi-nadas materias de tal jurisdiccin, para ejercer sobre ellas la Administracin, ni-camente, un autocontrol. En este mismo sentido podemos sealar que otro tantoocurre con las ventajas, privilegios y prerrogativas de que goza la Administracinen el proceso Contencioso-Administrativo, lo que provoca, sin lugar a dudas, unadesigualdad procedimental, que nace desde el mismo instante en que se reconoceel carcter revisor de aquella.

2.3. Jurisdiccin fiscalizadora del actuar administrativo, pero en ningn casosuplantadora de la potestad de autotutela propia y caracterstica de lasAdministraciones Pblicas

La autotutela es un privilegio o una prerrogativa de la Administracin, en abso-luto cuestionada, es ms, plenamente aceptada en Espaa por todos, desde instan-cias jurdicas hasta polticas. La misma no consiste sino en la potestad (potis esse),poder, fuerza, que se otorga, atribuye o confiere a la Administracin para imponersus decisiones y de resultar necesario, ejecutar las mismas, frente a las pretensio-nes en contrario que puedan esgrimir o traten de hacer valer los ciudadanos, endefinitiva, frente a los derechos subjetivos que los mismos puedan impetrar. Elsentido de tal privilegio, en absoluto balad, como fcilmente se comprender, noes otro que posibilitar que la Administracin pueda prestar y asegurar con eficaciay presteza la gestin de los mltiples servicios pblicos que tiene encomendados.


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Pues bien, tal potestad de autotutela, insisto, de hondo arraigo en nuestro orde-

namiento jurdico-administrativo, no fue en absoluto cuestionada por la Ley de loContencioso-Administrativo de 27 de diciembre de 1956, ni tan siquiera por laConstitucin Espaola de 1978, la cual de no estar de acuerdo con aquella, bienpodra haberla suprimido, por lo que como es obvio, tampoco resulta la autotutelaadministrativa discutida por la vigente y actualmente aplicable Ley 29/1998, de 13de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. En definitiva,esta ltima debe tener presente y no slo eso, sino respetar la potestad de autotu-tela propia y caracterstica de las Administraciones Pblicas.

En el respeto y contencin que la jurisdiccin Contencioso-Administrativo debemostrar y tener respecto de la autotutela administrativa, o dicho ms llanamente,respecto del actuar de la Administracin bajo tal potestad, radica, precisamente,

la peculiaridad o caracterstica que diferencia o distingue a aquella del resto dejurisdicciones. As, en todas y cada una de estas ltimas, Civil, Penal y Social,ningn sujeto que pretenda alterar, modificar, o cambiar, frente a otro u otros, lasituacin jurdica de hecho existente, podr hacerlo por propia autoridad, por lafuerza, si el otro sujeto se opone a ello, no aceptando la alteracin pretendida poraquel. En este caso, de no cejar en su empeo no le quedar otra a quien pretendeo persigue dicha alteracin, que acudir a los Tribunales, para que sean estos, losque valorando desde el punto de vista jurdico tal pretensin, finalmente, determi-nen, si la misma, resulta o no, conforme con el ordenamiento jurdico aplicable, loque en el primero de dichos supuestos, tampoco comportar que el sujeto puedaimponerla por la fuerza, si encuentra oposicin de cara a su materializacin, por

lo que, nuevamente, deber, impetrar, el respaldo de los Tribunales, para que seanestos, a travs de la coaccin pblica, la nica legtima a estos efectos, quienesimpongan finalmente dicha pretensin. Pues bien, a diferencia de tal actuar, laAdministracin Pblica no necesita someter sus pretensiones a juicio declarati-vo o ejecutivo de ningn tipo o clase, para imponer aquellas, dado que al estarinvestida de la potestad de autotutela, sus decisiones puede aplicarlas, inclusocoactivamente, por propia autoridad, sin que por supuesto y frente a ellas, puedaesgrimirse una excepcin de ilegalidad o ilicitud (14).

(14) La anulacin, efectiva, de la actividad llevada a cabo en el ejercicio de la potestad deautotutela por la Administracin Pblica de que en cada caso se trate, nicamente, pue-de lograrse o alcanzarse, a travs de la sentencia estimatoria de tal pretensin queponga fin al procedimiento impugnatorio incoado ante el orden Contencioso-Adminis-trativo. Ntese que la mera iniciacin de tal procedimiento no interrumpe, por s solo,la ejecutoriedad propia y caracterstica de la potestad de autotutela administrativa, pu-diendo, por tanto, la Administracin, si no media al respecto ninguna medida cautelar oprovisional que lo evite, imponer su parecer, incluso coactivamente a quienes resultenobligados por el mismo, al no necesitar para ello, como ya sabemos, respaldo judicialde ningn tipo o clase.


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Dicho de otra forma, los jueces o Tribunales Contencioso-Administrativos no

pueden tratar de sustituir al Ejecutivo, a las Administraciones Pblicas, en las fun-ciones que las mismas realizan o llevan a cabo, dado que de hacerlo excederano sobrepasaran, de manera muy notable, las atribuciones que aquellos tienenencomendadas. Por tanto, los jueces y Tribunales que integran la JurisdiccinContencioso-Administrativa, nicamente, pueden fiscalizar la actuacin de lasAdministraciones Pblicas por lo que a su sometimiento y adecuacin, o no, alordenamiento jurdico se refiere, pero en absoluto las funciones propias y carac-tersticas de aquellas, como entre otras la potestad de autotutela, dado que dehacerlo no estaran aquellos en puridad juzgando, sino ms bien administrando loque est en todo grado y medida, fuera de sus competencias. Por tanto, los juecesy Tribunales de lo Contencioso-Administrativa deben respetar el ejercicio por las

Administraciones Pblicas de la potestad de autotutela, sin inmiscuirse en ella,en ningn caso, y menos an, limitar, coartar o tratar de reconducir su ejercicio,motivo este, por el que, con total y absoluta normalidad, el recurso Contencioso-Administrativo, adopta la tcnica impugnatoria de actos o disposiciones previos,ya dictados y la mayora de las veces tambin ejecutados, sobre los que solamen-te puede llevarse a cabo un control de estricta legalidad, que no de oportuni-dad o conveniencia. En definitiva, esta problemtica especfica, de la jurisdiccinContencioso-Administrativa, constituye, sin lugar a dudas, toda una singularidadrespecto de las restantes jurisdicciones, si bien, ninguna excepcin a los princi-pios ordinarios que rigen la actuacin de la justicia, ni tampoco una limitacin osalvedad a los lmites propios de sta, sino, nicamente, un acomodo o ajuste a lamateria sobre la que aquella se aplica y a la circunstancia de ser poltica, lo que laConstitucin en absoluto proscribe, antes bien, posibilita y permite (15).

2.4. Jurisdiccin no limitada, nica y exclusivamente, al restablecimiento de lalegalidad objetiva, sino por el contrario, plenamente subjetivada, al tutelaren su desempeo los derechos e intereses legtimos de los ciudadanos

En puridad, la caracterstica que vamos a analizar en el presente apartado,no es una caracterstica, propia y exclusiva, de la jurisdiccin Contencioso-Administrativa, a diferencia del resto de caractersticas que abordamos en el pre-sente epgrafe, que muestran en comn alguna diferencia o signo distintivo respectode las dems jurisdicciones, lo que en principio parecera lo lgico y normal, y de

ah que aludamos y nos refiramos a las mismas, como caractersticas, en cuantoque rasgo, sea de identidad, cualidad o atributo propio y por tanto, identificativo,

(15) La precisin, importante, en la que se subraya que si bien la potestad de autotutela ad-ministrativa constituye una singularidad respecto del resto de rdenes jurisdiccionales,no puede considerarse la misma como una excepcin a los principios propios de lajusticia o una limitacin o salvedad a los lmites propios de esta, de debida a GARCA DEENTERRA, E. y FERNNDEZRODRGUEZ, T. R., Curso de, cit., pg. 583.


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de su esencia y ser, que las diferencia, frente a otra u otras opciones, en nuestro ca-

so, jurisdicciones. Por ello, surge inevitablemente la siguiente pregunta: Entonces,por qu aludimos o vamos a referirnos a una (mal llamada) caracterstica que enrealidad no lo es, por cuanto que tambin es propia del resto de rdenes jurisdic-cionales? La respuesta es la siguiente: Para recalcar, llamar la atencin, acentuarque tal funcin, al igual que en el resto de jurisdicciones, puede ser desempeaday de hecho lo est siendo, por la jurisdiccin Contencioso-Administrativa, dadoque hasta fechas bien recientes se cuestionaba, cuando no directamente, se nega-ba tal posibilidad, al no considerar aquella, propia de tal orden jurisdiccional.

As, desde la instauracin de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa enEspaa se ha venido considerando, a diferencia de lo que ocurre en la justiciaordinaria, con la excepcin de un sector de recursos muy limitados, referidos alos derechos de carcter patrimonial, donde se ejerce una jurisdiccin plena, quela funcin propia de aquella, responde, a una jurisdiccin objetiva, caracterizada,porque la Sentencia que pone fin al correspondiente procedimiento no determinaningn reconocimiento de derechos (subjetivos) ni ninguna proteccin o tutela afavor de stos, sino slo, en su caso y de proceder, la mera anulacin de un actoadministrativo como tcnica de puro restablecimiento de la legalidad (recurso deanulacin). Ello, inicialmente, se adopt con la finalidad de no interferir en elfuncionamiento de la Administracin, al considerar que de no llevar a cabo tallimitacin bien podra verse, sino paralizado, s, comprometido, el actuar admi-nistrativo, al quedar condicionado el mismo por una plyade de recursos instandoel reconocimiento de los ms variopintos derechos subjetivos. Dando un paso

ms en dicha evolucin, se termin admitiendo, por razones o motivos de ordenpblico, ciertas denuncias, contra la incompetencia de los actos administrativos,lo que propici, el pasar a fiscalizar, de oficio, tales vicios o ilegalidades denun-ciadas. No obstante, la sentencia que a resultas de tales denuncias se fallaba, novena a responder sino al concepto objetivo a que antes nos referamos, dado quede admitir aquellas no impona sino la restauracin de la legalidad infringida sin,por supuesto, tutelar derecho alguno.

Con el pasar del tiempo, el vicio inicial de incompetencia en virtud del cual, taly como hemos visto, se permite acudir a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativapara demandar siquiera sea la restauracin de la legalidad infringida, se extender,

a los dems vicios de legalidad imaginables, si bien, mantenindose intacta la con-cepcin objetiva, propia y caracterstica, del proceso Contencioso-Administrativo,en el que como ya sabemos, no se enjuicia tanto a la Administracin como parte,sino el acto administrativo debido a la misma, respecto del cual se establece sunulidad o no, pero sin que por ello resulte o pueda resultar la Administracin afec-tada y menos an condenada por el mismo. No obstante, tal concepcin y deah que traigamos a colacin, dentro de este contexto, a la misma ha quebradototal y absolutamente en virtud del postulado constitucional establecido en el art.24 de la Constitucin Espaola de 1978, de modo y manera, que tal mecanismo


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garantizador, ad inicio,meramente de la objetividad, en cuanto que simple y pos-

trero juicio de legalidad, ha pasado a convertirse y ser, adems, finalmente, unmecanismo de proteccin de la libertad, en definitiva, de los derechos subjetivosde todos los ciudadanos, que algunos autores y precisamente por su capacidadde defensa y de poder ser reivindicados en todo momento y lugar, han dado enllamar, no sin razn, como reaccionales (16). De hecho, por imposicin, man-dato e imperativo del art. 24 de la Constitucin Espaola de 1978, todo recursoContencioso-Administrativo es, por naturaleza, estrictamente subjetivo y pleno yno, por el contrario, a diferencia de antao, objetivo e impersonal (17). Tanto esas que nicamente en el presente se puede entender o considerar, que los ad-ministrados o ciudadanos que recurren una actuacin de la Administracin, noluchan, necesariamente, por sus propios intereses o derechos, cuando ejercitan la

accin pblica que, en determinadas materias (Urbanismo, Patrimonio Histrico-Artstico, etc.), faculta y permite el ordenamiento jurdico, con el objetivo y pro-psito, de perseguir el cumplimiento de la legalidad, lo que por otro lado y bienmirado, tampoco excluye, forzosamente, el aspecto subjetivo que tal accin pue-da comportar.

2.5. Jurisdiccin de marcado carcter revisor, habida cuenta de la propiedad onaturaleza impugnatoria del recurso que es propio de la misma

Por razones histricas, como ya hemos tenido la oportunidad de comprobar enel primero de los epgrafes que integran el presente trabajo, el sistema Contencioso-Administrativo espaol, ha sido erigido, en gran medida, sino en toda a imita-cin y copia del francs, sobre la impugnacin de actos administrativos, dicta-dos, previamente, por la correspondiente Administracin Pblica, por lo que enbuena lgica, el recurso Contencioso-Administrativo, se configur y an hoy enda, en gran medida se conforma, como impugnatorio de actos administrativosprevios. Es por ello, por lo que en Espaa dentro de la tradicin multisecular queha caracterizado tal hecho, por, insisto, copia, trasunto o remedo del Contenciosofrancs, todo administrado o ciudadano que pretenda dirimir un problema conla Administracin Pblica deber provocar o suscitar en esta ltima el correspon-diente acto, bien sea este expreso o por silencio, dado que, nicamente, partien-do del mismo y agotando la va administrativa, podr el ciudadano en cuestin,iniciar, real y efectivamente, el recurso Contencioso-Administrativo. De hecho, la

propia acepcin de la palabra recurso, ya presupone, conlleva o comporta, el

(16) Me remito por entero a estos efectos a GARCA DEENTERRA, E. y FERNNDEZRODRGUEZ, T. R.,Curso de, cit., pg. 585.

(17) Vase, en relacin con el carcter objetivo-subjetivo de la jurisdiccin contencioso-administrativa, el trabajo de GARCA DEENTERRA, E., Contencioso-Administrativo objetivoy Contencioso-Administrativo subjetivo a finales del Siglo XX: una visin histrica ycomparativa, RAP, n. 152, 2000, pgs. 93 y ss.


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que ha habido una resolucin previa, un pronunciamiento o manifestacin prece-

dente, en nuestro caso, de la Administracin, que con aquel se apela, se impugna.No debe por ello extraarnos que la jurisprudencia, ante lo evidente e innegablede tal realidad, enfatizase y sustantivase tal tcnica impugnatoria, aludiendo alcarcter revisor de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Ello y frente alo que inicialmente pueda pensarse, no resultaba balad, dado que, en virtud detal premisa, se consideraba a la va administrativa como una primera instanciacuasi-jurisdiccional, al albur de la cual, se exclua la posibilidad de que pudiesenpronunciarse los jueces o Tribunales sobre cuestiones que, previamente, no hu-bieran sido planteadas, formalmente, ante aquella o sobre las que no se hubiesemanifestado la misma y ello, hasta el extremo de no poder solicitar y menos anpracticar pruebas durante el procedimiento Contencioso-Administrativo, si no era

para revisar las ya efectuadas en el correspondiente expediente administrativo.No obstante, la Constitucin Espaola de 1978 introdujo importantes y notables

cambios respecto del predicado carcter revisor de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (18), por mor de los postulados que la misma estableci, tanto ensu art. 24 como en su art. 106, que hacan radicalmente incompatible el manteni-miento de tan reduccionista criterio con lo preceptuado en ellos (19). En la actuali-dad se ha dado un paso ms, superando la tradicional y restringida concepcin del

(18) Las tensiones y los cambios que comporta la Constitucin Espaola de 1978, en parti-cular, su art. 24, que consagra la tutela judicial efectiva, en la concepcin revisora de la

Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, es tratada, con acierto y profundidad, por FER-NNDEZTORRES, J. R.,Jurisdiccin administrativa revisora y tutela judicial efectiva, Civitas,Madrid, 1998.

(19) No obstante, antes de la Constitucin Espaola de 1978, se encontraba ya corregido yatemperado tal concepto, tal y como con exactitud y rigor estableci al efecto del le-gislador de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de1956, al establecer en el prembulo de la misma que el legislador no ha querido: con-cebir la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa como una segunda instancia, para acontinuacin seguir precisando con acierto, que: ante ella, por el contrario, se sigueun autntico juicio o proceso entre partes, cuya misin es examinar las pretensionesque deduzca la actora por razn de un acto administrativo. Por si ello no fuese ya depor s suficientemente claro, abunda en su explicacin el legislador, sealando, que:La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa es, por tanto, revisora en cuanto requierela existencia previa de un acto de la Administracin, pero sin que ello signifique, dichoa ttulo enunciativo, que sea impertinente la prueba, a pesar de que no exista confor-midad en los hechos de la demanda, ni que sea inadmisible aducir en va contenciosatodo fundamento que no haya sido previamente expuesto ante la Administracin. Paraterminar, apostillando que: El proceso ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativano es una casacin, sino, propiamente, una primera instancia jurisdiccional. No obs-tante, el objeto del recurso Contencioso-Administrativo tampoco era ya, en dicha Ley,a diferencia de otras precedentes, el puro y mero acto administrativo impugnado, sinolas pretensiones que del mismo se derivaban, por lo que en definitiva, tanto entonces,como hoy en da, aquel no viene a ser sino el presupuesto, la condicin, el requisitopara admitir la accin Contencioso-Administrativa.


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recurso Contencioso-Administrativo como una revisin judicial de actos previos,

para dejarle expedito a cualquier comportamiento ilcito de la Administracin. Espor ello por lo que el art. 1 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora dela Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, ya no relaciona las pretensiones ejer-citables con los actos de la Administracin Pblica, sino con la actuacin de esta,concepto mucho ms amplio y omnicomprensivo que el anterior, al albur del cualse articulan dos nuevos tipos de acciones especficas, a saber, las acciones contrala inactividad de la Administracin y por otro lado, las acciones contra el actuar dela Administracin constitutivo de va de hecho. No obstante ello, resulta indudableque la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, al da de hoy y a diferencia delresto de rdenes jurisdiccionales, pese a las correcciones, matizaciones y ajustesque ha sufrido el mismo, sigue teniendo, en una gran cantidad de supuestos, un

indudable carcter impugnatorio respecto de la actuacin previamente llevada acabo por la Administracin y por ende, un innegable carcter revisor de lo actuadoo ejecutado por aquella, tendente a comprobar, su adecuacin o no al ordena-miento jurdico imperante, hasta el punto de que, en el presente, algn autor, llegaa establecer ciertas equivalencias o paralelismos, entre el recurso Contencioso-Administrativo y el recurso de Apelacin Civil, en el que, como es bien sabido, seprocede a revisar la sentencia dictada por un rgano judicial inferior (20).

3. EXTENSIN Y LMITES DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-AD-MINISTRATIVA

El presente epgrafe junto con el siguiente, se erige como pieza angulardel trabajo que ahora nos ocupa, dado que resulta del todo evidente que parapoder desarticular los potenciales conflictos de jurisdiccin que en torno al ordenContencioso-Administrativo puedan surgir, o salir triunfante de los ya entablados,resultar imperativo conocer, con cierta exhaustividad, la exacta extensin y lmi-tes que abarca dicho orden jurisdiccional, lo que precisamente se aborda en l.

3.1. Una primera aproximacin al mbito competencial Contencioso-Adminis-trativo: la clusula general de competencia

Desde la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 27 de diciembrede 1956 esta Jurisdiccin se integra dentro del denominado Poder Judicial, concre-tamente y a resultas de la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial,en el tercero de sus rdenes, tras la Jurisdiccin Civil y la Jurisdiccin Penal, ha-biendo tras ella, dos rdenes Jurisdiccionales ms, a saber, Social y Militar, hastahacer el total de cinco que integran tal Poder. Pues bien, una vez sentada tal pre-misa, corresponde precisar su respectivo mbito competencial, o si se prefiere, de

(20) Vase en este sentido, PARADAVZQUEZ, R., Derecho Administrativo I (Parte General),Marcial Pons, Madrid, 2002, pgs. 722 y 723.


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ejercicio, de actuacin, lo cual, como se comprender, es bsico y prioritario para

tratar de evitar posibles intromisiones o confusiones entre los diversos rdenesjurisdiccionales. No obstante, y antes de abordar tal cometido, debemos advertirque el mismo en absoluto resulta, frente a lo que inicialmente pudiera pensarseo parecer, tarea fcil o sencilla y ello por cuanto que, a diferencia del resto derdenes jurisdiccionales, que se caracterizan por actuar sobre determinadas com-petencias definidas funcionalmente, con independencia del sujeto o sujetos quelas mismas comprendan (21), la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa conoce,tanto de las actuaciones que llevan a cabo determinados y concretos sujetos, do-tados de carcter pblico, lo que comporta una atribucin competencial subjetiva,como, habida cuenta de la indefinicin y no pocos problemas que ello genera yal margen de aquellos, de determinadas competencias que por razones de polti-

ca legislativa, se considera oportuno, o conveniente, atribuir a dicha JurisdiccinContencioso-Administrativa, lo que no viene a ser sino un criterio objetivo, o si seprefiere, funcional o material, de atribucin competencial, dualidad de criterios(subjetivos y objetivos) que, indudablemente, complican, o cuando menos, difi-cultan, la exacta y precisa descripcin de lo que comprende o abarca dicho ordenjurisdiccional.

As las cosas, la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de laJurisdiccin Contencioso-Administrativa dedica, bsica y fundamentalmente,amn del Apartado II de su Exposicin de Motivos, por ttulo: mbito y exten-sin de la jurisdiccin Contencioso-Administrativa, sus primeros cuatro artcu-los, titulados respectivamente: mbito jurisdiccional (art. 1), Actos objeto de

control (art. 2), Actos excluidos (art. 3) y por ltimo Cuestiones prejudicialese incidentales (art. 4), a tratar de determinar y concretar, idntico propsito, queel predicado en el Apartado II de su Exposicin de Motivos. Pues bien, de entretodos ellos, es en el art. 1.1 de aquella, en el que se encuentra recogida la denomi-nada clusula general o definicin genrica de la competencia de la JurisdiccinContencioso-Administrativa, que por cierto, se estableci, por primera vez, dentrode nuestro ordenamiento jurdico-administrativo, en la Ley de 27 de diciembrede 1956. Volviendo al presente, esto es, a la vigente y actualmente aplicable Ley29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa,vemos como el legislador establece por lo que a las competencias generales quea tal Jurisdiccin se atribuye, lo siguiente: 1. Los Juzgados y Tribunales del or-

den contencioso-administrativo conocern de las pretensiones que se deduzcanen relacin con la actuacin de las Administraciones Pblicas sujeta al DerechoAdministrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con losDecretos Legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.

(21) As, entre otros muchos ejemplos, nos encontramos con que la Jurisdiccin Civil es lacompetente en todo lo relativo y concerniente a la propiedad, con independencia deque en tal materia concurran sujetos privados o pblicos, o que la comisin de delitoscorresponde siempre al Orden Penal, sea quien fuere quien cometa aquellos, etc.


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Como se colige con toda claridad de dicho precepto (art. 1.1), los rganos

de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa conocern de las pretensiones quese deduzcan en relacin con la actuacin de las Administraciones Pblicas,pero ojo a la matizacin que a continuacin se establece! sujeta alDerecho administrativo. Asimismo se seala que conocer dicha Jurisdiccinde: las disposiciones generales de rango inferior a la Ley, esto es, de losReglamentos, en cuanto que normas dictadas por las diversas AdministracionesPblicas (Administracin General del Estado, Administracin de las ComunidadesAutnomas y Administracin de las Entidades Locales), a la par que de: losDecretos Legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin. No obstante,al apartado primero del art. 1 en el que se establece la clusula general de com-petencia de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, no podemos darle ms

que un valor aproximado respecto del mbito competencial que, real y efectiva-mente, abarca tal Jurisdiccin, no pudiendo ni debiendo, considerarle, por ende,en tal delimitacin competencial, como riguroso, exhaustivo y detallado y menosan, por supuesto, holstico, dado que el verdadero contenido de la JurisdiccinContencioso-Administrativa, como a continuacin podremos comprobar, es nota-blemente ms amplio que el que determina aquel, de ah, que con toda propiedad,se denomine a dicha frmula delimitadora de las funciones y materias propias detal orden jurisdiccional como clusula general de competencia (22).

3.2. Criterios subjetivos de delimitacin de la competencia Contencioso-Admi-nistrativa

3.2.1. Las Administraciones Pblicas territoriales y las Entidades de Derecho P-blico dependientes o vinculadas a las mismas

3.2.1.1. El factor, mera o puramente, subjetivo de las Administraciones Pbli-cas territoriales y de las Entidades de Derecho Pblico dependientes ovinculadas a las mismas: delimitacin individual

El mbito primario de accin de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativaest constituido, tal y como hemos podido constatar de la transcripcin que enel apartado anterior hemos llevado a cabo del art. 1.1 de la Ley 29/1998, de 13de julio, de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, por: La actuacin de lasAdministraciones Pblicas sujeta al Derecho administrativo, de donde podemos

(22) Sobre el mbito que abarca la jurisdiccin Contencioso-Administrativa me remito al su-gestivo trabajo de BOQUERAOLIVER, J. M., El mbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, dentro del libro: El Derecho Administrativo en el umbral del Siglo XXI,en homenaje al Prof. Dr. Don Ramn MARTNMATEO, coord. por Francisco SOSAWAGNER,Tirant lo Blanch, Valencia, 2000, pgs. 2235 y ss. Vase en este mismo sentido el trabajode LEGUINAVILLA, J. A., El mbito de la jurisdiccin, dentro del libro: Comentarios a laLey de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, coord. por Jess ngel LEGUINAVILLAyMiguel SNCHEZMORN, Lex Nova, Valladolid, 2001, pgs. 37 y ss.


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extraer el factor puramente subjetivo, las Administraciones Pblicas, que se expli-

cita en el apartado segundo del referido art. 1. En l se alude, primeramente, a lasAdministraciones Pblicas territoriales, en orden de ms a menos segn el mbitoque las mismas comprenden, para a continuacin pasar a aludir a las Entidades deDerecho Pblico dependientes de aquellas, que integran, la que tradicionalmentese ha venido a denominar, como Administracin Institucional o Administracindescentralizada funcionalmente. As, y cindonos al orden anteriormente esta-blecido, que no es otro que el de la Ley, alude en primer lugar el legislador a laAdministracin General del Estado, debiendo entender por ella, a todos los efec-tos, la determinacin que de la misma lleva a cabo el legislador en la Ley 6/1997de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin Generaldel Estado. En segundo lugar, hace referencia el legislador a la Administracin de

las Comunidades Autnomas. Lo que integra esta ltima no deja lugar a dudasy se referir, igualmente, tanto a la Administracin Central como Perifrica de lasmismas, esto es, a todo rgano perteneciente al ejecutivo de aquellas, con inde-pendencia de donde radique el mismo (23). La tercera Administracin territorial aque alude el legislador en la Ley 29/1998, de 13 de julio, es a la AdministracinLocal, sealando en relacin con la misma, que la jurisdiccin Contencioso-Administrativa ejercer el control y competencia sobre las Entidades que integranla Administracin local, expresin que, como es bien sabido, no se refiere, nicay exclusivamente, a las dos Entidades seeras o arquetpicas de aquella, a saber,Municipios y Provincias, sino, como queda muy claro de la diccin del legislador,a todas y cada una de las que integran la Administracin Local, sin exclusin, portanto, de ninguna de ellas. Tal referencia, no plantea problema alguno, dado quelas Entidades que integran la Administracin Local son objeto de relacin y enu-meracin, en el art. 3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Rgimen Local,el cual a continuacin pasamos a transcribir, a efectos de tener, clara y ntidamentedeterminadas, las Entidades Locales sobre las que la jurisdiccin Contencioso-Administrativa ejerce sus competencias. As, en el mencionado art. 3 de la Ley7/1985 de 2 de abril de Bases de Rgimen Local, se establece lo siguiente: 1. Sonentidades locales territ

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