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CAPTULO 3

EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y ELEMENTOS.LAS CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

EN LAS ENTIDADES LOCALES

Guillermo RUIZARNAIZDoctor en Derecho

Profesor Titular E.U. de Derecho Administrativo.UPM Abogado

SUMARIO1. Nocin de acto administrativo2. Elementos

2.1. El elemento subjetivo2.2. El contenido y la finalidad de los actos administrativos2.3. Los elementos formales del acto administrativo2.4. Clusulas accesorias de los actos administrativos

3. Las clases de actos administrativos

1. NOCIN DE ACTO ADMINISTRATIVO

Una de las formas jurdicas empleadas por las Administraciones Pblicas parael desempeo de las funciones que legalmente tienen encomendadas es, sin duda,la del acto administrativo. Categora central en torno a la cual ha ido evolucio-nando el desarrollo y la construccin del Derecho Administrativo moderno, puesaunque no todo l gire en torno al mismo, s es cierto que se trata de una institu-cin central de la disciplina sin la cual no sera posible comprender nuestro actual

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Guillermo Ruiz Arnaiz

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Derecho Administrativo, buena parte del cual se ha concretado sobre la nocin

de acto administrativo. Ya en 1895 el jurista alemn Otto MAYER subray que elDerecho Administrativo moderno est dominado por el concepto de acto adminis-trativo, lo cual sigue siendo a da de hoy una afirmacin cierta: baste con poner al-gn ejemplo ilustrativo, buena parte de la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de lasAdministraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn LRJPAse refiere al rgimen de los actos administrativos, al modo de su produccin (elprocedimiento administrativo), a los requisitos de los mismos, la presuncin de va-lidez, los supuestos de nulidad y anulabilidad y la revisin de los mismos, bien deoficio o por medio de recurso administrativo. Asimismo, la existencia de un actoadministrativo es un requisito inexcusable para el enjuiciamiento de la Jurisdiccincontencioso-administrativa, el cual se erige en criterio delimitador de la misma: el

art. 1.1 de la Ley jurisdiccional de 1956 se refera a las pretensiones deducidas enrelacin con actos de la Administracin Pblica sujetos al Derecho Administrativo;ahora, la vigente Ley de 1998 dice actuacin de las Administraciones Pblicassujeta al Derecho Administrativo. Lo cual pone de manifiesto que la teora delacto administrativo que se maneje sirve como concepcin jurdica para ordenarnuestro Derecho Administrativo.

Naturalmente no todas las formas jurdicas que empleen las AdministracionesPblicas son reconducibles a la categora de acto administrativo. Junto a la mismay como categoras igualmente primarias que determinan su sujecin a un rgi-men jurdico bsico se encuentran la potestad normativa y los actos contractualesa que se reducen todos los actos jurdicos de las Administraciones Pblicas. La

potestad administrativa reglamentaria es una potestad distinta de la ejercida pormedio de actos administrativos. As lo afirman GARCA DEENTERRAy FERNNDEZ(1)para delimitar el concepto de acto administrativo como: acto jurdico unilateralde la Administracin distinto del Reglamento. Con ello se destaca el carcteraplicador del acto administrativo, a diferencia del carcter creador del Derecho dela potestad reglamentaria reconocida a las Administraciones Pblicas, pues, comoafirman los autores citados, el acto administrativo no innova el ordenamiento ju-rdico, sino que lo aplica; mientras que el Reglamento supone una alteracin delDerecho objetivo, un episodio de creacin del Derecho. La norma jurdica tienecarcter general, abstracto y es impersonal, mientras que el acto administrativotiene carcter concreto y singular. Adems, la potestad reglamentaria corresponde

a aquellos rganos a quienes especficamente se les atribuya, mientras el poderde dictar actos administrativos es una cualidad general de todo rgano adminis-trativo. Asimismo, la Administracin formaliza su funcin gestora a travs de loscontratos que celebre, lo que supone en cierta manera que la relacin jurdicaque se cree tiene un componente de bilateralidad que no se predica de los actos

(1) GARCA DE ENTERRA, E. y FERNNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo I, Civitas,Madrid, 7. ed., 1995, pg. 521.


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El acto administrativo. Concepto y elementos. Las clases de actos administrativos...


administrativos, que tienen carcter unilateral. A lo que no se opone el hecho

de que sea la Administracin contratante quien tenga la responsabilidad de lospliegos de clusulas administrativas y de prescripciones tcnicas que configuranlos contratos administrativos, pues el carcter bilateral de la relacin jurdica ascreada viene dado porque las partes pueden compelerse al cumplimiento de lo pac-tado (2). As, es causa de resolucin del contrato la demora en el pago por partede la Administracin en los casos previstos en la Ley o el incumplimiento de lasobligaciones contractuales esenciales.

Es cierto que definiciones sobre acto administrativo hay tantas como autoresse han preocupado de la cuestin; sin embargo, es importante precisar los con-ceptos que se han venido empleando. En una definicin ya clsica de la doctrinaitaliana (ZANOBINI), difundida con notable xito entre la doctrina espaola, el acto

administrativo es toda manifestacin de voluntad, de deseo de conocimiento yde juicio realizada por la Administracin Pblica en el ejercicio de una potestadadministrativa.Dicha definicin fue recogida en trminos prcticamente literalespor nuestra Jurisprudencia: la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviem-bre de 1980 que seal que hoy la doctrina ms autorizada estima que es actoadministrativo cualquier declaracin de voluntad, de deseo, de conocimiento ode juicio realizado por un sujeto de la administracin pblica en el ejercicio deuna potestad administrativa.Sobre esta formulacin clsica y en la lnea antescomentada que le distingue de la potestad reglamentaria los profesores GARCA DEENTERRAy FERNNDEZofrecen como definicin de acto administrativo (3) la de-claracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la

Administracin en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestadreglamentaria. Por el contrario, GALLEGOANABITARTEy MENNDEZREXACH(4) huyen-do de la dependencia de la tesis del acto administrativo como negocio jurdico ytratando de superar el concepto subjetivo u orgnico como elemento integrantede la definicin proponen la siguiente: resolucin unilateral, con eficacia vincu-lante, de un caso concreto dictada por un sujeto cuando gestiona actividades yservicios administrativos pblicos.Asimismo, y sobre la base de que el conceptode acto administrativo se ha construido para delimitar el objeto de la Jurisdiccincontencioso-administrativa y que debe incluir como autores de los actos adminis-trativos a los poderes pblicos y no slo a la Administracin Pblica, el profesorPARADAVZQUEZ (5) da la siguiente definicin: resolucin de un poder pblico en

el ejercicio de potestades y funciones administrativas y mediante el que impone

(2) Sobre esto puede verse con mayor detalle la obra de GALLEGOANABITARTE y MENNDEZREXACH, et alia, Acto y procedimiento administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2001, pgs.21-9.

(3) Op. cit., Curso de Derecho Administrativo,pg. 522.(4) Op. cit., Acto y procedimiento,pg. 45.(5) PARADAVZQUEZ, R., Derecho Administrativo I, Parte General, Marcial Pons, Madrid,

2008, pg. 102.


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su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos pblicos o

privados, bajo el control de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.

No obstante, y partiendo de las anteriores definiciones, existen una serie denotas particulares o elementos que se desprenden del concepto de acto adminis-trativo que pasaremos seguidamente a considerar:

a) Los actos administrativos son actos jurdicos. Lo que excluye de los mismos alos actos materiales (actuacin no jurdica) indiferentes al derecho; por ejemplo, laconstruccin de una carretera, la actividad tcnica de la Administracin por la quedesarrolla ciertos servicios como educacin, asistencia sanitaria, etc. No obstante,esta actividad tendr naturalmente un previo soporte jurdico.

b) Los actos administrativos son resoluciones unilaterales del poder pblicodel que emanan, sin que exista un consentimiento recproco por sus destinatarioscomo sucede con los negocios jurdicos bilaterales, en donde el consentimientoes un requisito constitutivo del mismo. Ello supone que quedaran excluidos de losmismos los actos contractuales que integraran una teora propia de los contratosde la Administracin en donde se requiere la concurrencia de varias voluntades.

c) El acto jurdico en que consiste el acto administrativo ha de ser emitidopor la Administracin Pblica o las Entidades de Derecho Pblicos vinculadas odependientes de las mismas, o por otros sujetos que sin tener tal consideracin(concepto subjetivo de Administracin) por no ser encuadrables en las distintasAdministraciones Pblicas (rganos de gobierno de las Asambleas legislativas,

Consejo General del Poder Judicial, por ejemplo), lleven a cabo actividades ma-terialmente administrativas (personal, actos de administracin, y gestin patrimo-nial), quedando sometidas al Derecho Administrativo y al control judicial por lostribunales de lo contencioso-administrativo. Tambin seran actos administrativoslos procedentes de las Corporaciones de Derecho Pblico cuando ejerzan fun-ciones pblicas [art. 2.c) LJCA] y los actos de los concesionarios de los serviciospblicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a losmismos [art. 2.d) LJCA]. En consecuencia, los particulares no pueden dictar actosadministrativos, y si lo hacen, ser no en cuanto tales, sino por su especial depen-dencia de una entidad de Derecho Pblico.

d) Los actos administrativos deben dictarse en el ejercicio de una potestad deDerecho Pblico, lo que supone su vinculacin con el principio de legalidad (po-sitive Bindung)y que pone en ejercicio las facultades de imperio. En cierto sen-tido viene a cumplir una funcin anloga a la Sentencia judicial, viene a ser unadecisin ejecutoria, en cuanto el poder pblico afirma, a la vez, su intencin y suderecho de pasar a la ejecucin; o lo que es lo mismo, que, mediante el acto admi-nistrativo, la Administracin manifiesta su voluntad de definir y determinar, frenteal particular, una situacin jurdica individualizada y ejecutiva. As, por ejemplo,una simple propuesta de la Administracin carecera de idoneidad para ser fuente


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de derechos y obligaciones y, por consiguiente, del carcter de verdadero acto

administrativo. Con la propuesta no se pone en ejercicio las facultades de imperio,sino que se trata de llegar a una solucin por la va del consenso con el administra-do (STS de 5 de noviembre de 1979). Quedan, asimismo, fuera de esta definicinlos actos de las Administraciones que se produzcan en el campo privado, en laactividad privada de las Administraciones Pblicas.

e) Los actos administrativos tienen consecuencias jurdicas. Deben encaminarsea la creacin, modificacin o extincin de una relacin jurdica o de un derechorespecto de una persona, cosa o situacin (6). Como seala el Tribunal Supremo(S de 7 de mayo de 1979) es esencia del acto administrativo concepto bsicodel sistema y ordenamiento jurdico de la Administracin Pblica constituir unaespecie de acto jurdico emanado de un rgano administrativo en manifestacin

de voluntad creadora de una situacin jurdica SS de 5 y 17 diciembre 1974,y 20 mayo 1977. Estas notas excluyen de aquel concepto cualquier otra decla-racin o manifestacin que aunque provenga de rganos administrativos no seapor s misma creadora o modificadora de situaciones jurdicas; es decir, carezcade efectos imperativos o decisorios. As, no pueden merecer el calificativo de ac-tos impugnables los dictmenes e informes o las manifestaciones de juicio, quesiendo meros actos de trmite provienen normalmente de rganos consultivos. Nitampoco las contestaciones a consultas de los administrados, pues aunque stasprovengan de rganos decisorios, por su propia naturaleza carecen de los ele-mentos esenciales definitorios de una resolucin y, por tanto, de la trascendenciacreativa consustancial del acto administrativo propiamente dicho.

f) Si la potestad ejercida es la reglamentaria, el producto de su ejercicio seruna norma y no un acto administrativo, con lo que el concepto de acto administra-tivo se refiere al fenmeno de la aplicacin del derecho y no al de su creacin. Losactos administrativos no son disposiciones generales y se caracterizan precisamen-te por su oposicin a las normas reglamentarias, de ah que se agoten en su propiocumplimiento, sean susceptibles de recurso en va administrativa y no lo sean derecurso indirecto y estn sujetos a notificacin, a diferencia de los Reglamentosque estn sujetos a publicacin.

2. ELEMENTOS

Segn el criterio de la doctrina mayoritaria espaola los elementos de los actosadministrativos pueden clasificarse en subjetivos, objetivos y formales; y asimismoen esenciales (sujeto, objeto, voluntad, causa, contenido y forma) y accidentales(trmino, condicin y modo). No obstante, esta presentacin de los elementos de

(6) Como afirma BOCANEGRA SIERRA, R., Lecciones sobre el acto administrativo, Civitas,Madrid, 2002, pgs. 31 y ss. y que denomina carcter regulador de los actos adminis-trativos en el sentido estricto del concepto de acto administrativo que considera.


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los actos administrativos ha sido criticada por ciertos sectores doctrinales que ven

en la misma una falta de inters y un condicionamiento de la dogmtica privatistade los actos administrativos procedente de la doctrina italiana (ZANOBINI).

2.1. El elemento subjetivo

Como ya hemos sealado, los actos administrativos slo pueden ser dictadospor una Administracin Pblica o por un sujeto que gestione competencias ma-terialmente administrativas, lo que excluye los actos de los particulares salvo enaquellos casos en los que acten por delegacin de una Administracin (v. gr., losColegios Profesionales). Seguimos, pues, un concepto no slo orgnico o subje-tivo del mismo en cuanto dictado por una Administracin Pblica (no slo las

Administraciones Pblicas dictan actos administrativos y no toda la actuacinde las Administraciones Pblicas se concretan en actos administrativos); sino tam-bin material, ya que si el sujeto que ejerce un poder pblico realiza una actuacinmaterial calificable como administrativa su actividad tendr como consecuencia laproduccin de un acto administrativo, lo cual tambin incluye a rganos constitu-cionales y otros rganos que no son formalmente Administracin Pblica. Ello noslleva a excluir del campo del acto administrativo los denominados actos de polticoso de gobierno que, adems de no estar sujetos al derecho administrativo, no sonfiscalizables judicialmente, salvo en los supuestos del art. 2 a) de la LJCA (7).

El acto debe ser dictado por el rgano competente cuya determinacin con-creta vendr dada por la norma jurdica atributiva de la competencia ejercida (8).

Slo podrn actuar vlidamente en el mbito de sus competencias, cumpliendocon los requisitos de las normas atributivas; cualquier incumplimiento de las mis-mas dar lugar a su invalidez, a la ilegalidad de los mismos, e incluso como viciode incompetencia ms grave a la nulidad de pleno derecho si la incompetencia esmanifiesta por razn de la materia o del territorio [art. 62.1.b) LRJPA]. Si la falta decompetencia fuera por razones jerrquicas no determinante de nulidad, sera sus-ceptible de convalidacin que podr realizarse por el rgano competente cuando

(7) El TS (Sentencia de 24 de septiembre de 1984) inadmiti un recurso interpuesto alegan-do falta de jurisdiccin en un caso por el que se impugnaba la disolucin de las CortesEspaolas y se convocaban nuevas elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado.El TS declar que el Real Decreto impugnado haba sido dictado en el ejercicio de unapotestad constitucionalmente reconocida en el art. 115 de la Carta Magna al Presidentedel Gobierno bajo su exclusiva responsabilidad, siendo patente que su contenidodesborda lo que viene comnmente definido como acto de la administracin pblicasujeto al derecho administrativo, lo que elimina la posibilidad de su fiscalizacin juris-diccional contencioso-administrativo por estar fuera de las facultades de revisin delTribunal, conforme al mbito material sustantivo de esta jurisdiccin definido por el art.1.1 de la Ley de veintisiete de diciembre de mil novecientos cincuenta y seis.

(8) Sin perjuicio de las tcnicas previstas de alteracin de la competencia: delegacin decompetencias, avocacin, etc.


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sea superior jerrquico del que dict el acto viciado (art. 67.3 LRJPA). Es preciso

que el titular del mismo est vlidamente nombrado o investido; esto es, que eltitular sea una autoridad o funcionario nombrado, que haya tomado posesin yque est en activo como titular del mismo, lo que puede dar lugar a los supuestosque la doctrina califica como funcionarios de hecho y que plantea la cuestin desi puede negarse la validez de los actos realizados por dicho titular, o si por elcontrario deba reconocerse valor a dichos actos en aras de la seguridad jurdica yde los derechos de terceros de buena fe que puedan verse implicados.

La actuacin del titular del rgano ha de ser imparcial y por ello no ha de estarincurso en las causas de abstencin y recusacin previstas en los arts. 28 y 29 dela LRJPA por tener inters en el caso que deba decidir en el sentido declarado porla Jurisprudencia segn la cual: concurre cuando la actuacin administrativa parala que se predica la abstencin puede producir consecuencias en la esfera jurdicadel funcionario actuante o le puede reportar cualquier clase de beneficio o ven-taja personal(9). De tratarse de rganos colegiados, es preciso, adems, que sehayan observado las reglas de constitucin y funcionamiento previstas en los arts.22 del mismo cuerpo legal, as como los arts. 46 y ss. de la LRBRL para el casode entidades locales sobre sesiones peridicas y extraordinarias, el desarrollo delas mismas y las votaciones y acuerdos adoptados. Esto es, ha de actuar conformea los requisitos formales que permiten imputar su actuacin al rgano, lo cual esespecialmente relevante respecto a los miembros colegiados, pues en otro casopodra estarse ante una causa de nulidad de pleno derecho.

2.2. El contenido y la finalidad de los actos administrativos

El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento ju-rdico y ser determinado y adecuado a los fines de aqullos (art. 53.2 LRJPA).Por lo pronto el ejercicio de una potestad administrativa exige la comprobacindel cumplimiento de los presupuestos de hecho previstos por la norma a aplicar,comprobacin que ser una tarea ms o menos objetiva a determinar por el rga-no que aplique la norma al caso concreto y en todo caso revisable por el juez delo contencioso-administrativo. Ello supone que toda decisin administrativa debeestar justificada sobre la base del cumplimiento del presupuesto de hecho contem-plado en la norma, requisito esencial y necesario para el ejercicio de las compe-

tencias, por lo que el control judicial posterior, en caso de producirse, atender ala verificacin de la exactitud de los hechos que integran la causa o motivo legal,y la Administracin tendr que explicar ante el Juez las razones que le llevaron aadoptar su decisin plasmada en el acto administrativo de que se trate para queste pueda comprobar el cumplimiento del fin pblico sealado por la normaaplicada habilitante de la competencia. El fin pblico o de inters pblico que

(9) STS de 11 de febrero de 2003.


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se ejercita en el caso concreto por el acto administrativo es uno de los elementos

necesarios de los actos administrativos, de lo que se deriva que toda actuacin ad-ministrativa ha de estar dirigida a la consecucin del mismo, por lo que el controljudicial posterior se centrar en verificar si el acto administrativo impugnado hasido dictado con base en dicho fin o inters pblico en garanta del principio pro-clamado en la Constitucin Espaola (art. 103.1), segn el cual la AdministracinPblica sirve con objetividad los intereses generales. As pues, mientras que losparticulares en uso de su autonoma pueden establecer los pactos, clusulas y con-diciones que tengan por conveniente siempre que no sean contrarios a las leyes, ala moral ni al orden pblico, teniendo por causa la finalidad objetiva del negocioque celebren; la Administracin Pblica acta exclusivamente en cumplimientode un fin pblico sealado por la norma cuya aplicacin se lleva a cabo por medio

de actos administrativos con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. En otraspalabras, en virtud del principio de legalidad la Administracin acta de manerapredeterminada all donde est habilitada legalmente para hacerlo a diferenciade los particulares mediante decisiones unilaterales en ejercicio y aplicacin depotestades pblicas legalmente atribuidas y que producen efectos jurdicos.

El contenido del acto ha de ser lcito, posible jurdica y materialmente, de-terminado y adecuado a los fines del acto como manifestacin de una potestadadministrativa sujeta a Derecho Pblico y con relevancia y efectos jurdicos. Yaque el fin de todo acto administrativo ser constituir, modificar o extinguir unasituacin concreta en cumplimiento del ordenamiento jurdico y adecuado a susfines, lo que conforme al principio de congruencia el contenido del acto habr

de estar ntimamente relacionado con la finalidad de la potestad actuada, con laconsecucin de los fines marcados por la Ley, pues en caso contrario se estaraante una desviacin de poder.

2.3 Los elementos formales del acto administrativo

Sobre la forma de produccin de los actos administrativos el art. 55 de la LRJPAdispone que se producirn por escrito a menos que su naturaleza exija o permitaotra forma ms adecuada de expresin y constancia. La exigencia de forma es-crita se establece como garanta de seguridad y certeza (10), como prueba de suproduccin en cumplimiento de un procedimiento administrativo seguido condu-

cente al acto o resolucin final. No obstante, en general se puede afirmar que norige un criterio formalista, bastando que en el contexto directo o referencial de laresolucin se encuentren suficientemente expresados los fundamentos de hecho

(10) Vid., entre otras, las SSTS de 21 de enero de 1992 y 26 de febrero de 1992, sobre con-cesin de licencias de obras de forma verbal que, de admitirse, introducira un factor degrave inseguridad jurdica. Incluso una posterior manifestacin por escrito del Alcaldeindicando haber dado permiso verbal para las obras, no pasa de ser un elemento pura-mente testifical que no implica que la licencia conste por escrito.


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y de derecho que conducen a la parte dispositiva del acto administrativo, pues

como destaca el Tribunal Supremo no todos los vicios o infracciones cometidos enun expediente administrativo tienen entidad jurdica suficiente para amparar unapretensin anulatoria por causa formal, dado que slo los defectos muy graves queimpiden al acto administrativo alcanzar su fin o que produzcan la indefensin delos interesados podrn determinar anulabilidad, lo que implica admitir un marca-do sentido restrictivo del entendimiento de esos preceptos, en los que se repudiaun formalismo extremo. La regla general de la escritura en la produccin de losactos administrativos es particularmente exigible en las resoluciones sancionado-ras, en contraposicin a las resoluciones de manera verbal, pues no parece que seaesta ltima la forma ms adecuada de expresin y constancia, pues puede suscitardudas en cuanto a la motivacin de la misma que deber contenerse en la propia

resolucin: las garantas de motivacin que son exigibles a la resolucin sanciona-dora no se cumple en la resolucin dictada en forma verbal y documentada con ellimitado contenido del art. 55.2 LRJPA, ya que dicha resolucin no alcanza a in-corporar el texto de la motivacin que la propuesta de resolucin pudiera ofrecercomo soporte para el cumplimiento de este requisito.

Es posible la constancia verbal de los actos administrativos, lo que implica unaausencia de forma. No obstante, en estos casos es posible la constancia escrita delacto cuando sea necesaria, lo que se efectuar y firmar por el titular del rganoinferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicacindel mismo la autoridad de la que procede. De tratarse de resoluciones, el rganoque tenga atribuida la competencia deber autorizar una relacin de las que haya

dictado de forma verbal con expresin de su contenido, con lo que de algn modoquedar constancia escrita de los mismos.

No es necesario que cada acto deba recibir una forma de expresin distintacuando deban dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza,tales como nombramientos, concesiones o licencias, pues podrn refundirse enun nico acto acordado por el rgano competente, que especificar las personasu otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado(art. 55 LRJPA).

Asimismo, y conforme a los arts. 45 LRJPA y 70 bis 3 de la LRBRL, y sobretodo con la Ley 11/2007 de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios

pblicos (11) es posible la expresin de actos administrativos en soporte electr-

(11) Ley que reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las AdministracionesPblicas por medios electrnicos y regula los aspectos bsicos de la utilizacin de las tec-nologas de la informacin en la actividad administrativa, en las relaciones entre las Admi-nistraciones Pblicas, as como en las relaciones de los ciudadanos con las mismas conla finalidad de garantizar sus derechos, un tratamiento comn ante ellas y la validez yeficacia de la actividad administrativa en condiciones de seguridad jurdica.


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nico, informtico y telemtico que gozarn de la validez y eficacia de documento

original siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conserva-cin y, en su caso, la recepcin por el interesado, as como el cumplimiento delas garantas y requisitos exigidos en las Leyes. La citada Ley 11/2007, en arasde la eficacia administrativa, desarrolla la va abierta inicialmente por el art. 45LRJPA que incorpor los medios tcnicos e informticos de las AdministracionesPblicas, a la que siguieron la Ley 24/2001 que modific la anterior para im-pulsar la administracin electrnica permitiendo los registros y las notificacionestelemticas, y la Ley 59/2003 que regula la firma electrnica. La importancia dela misma estriba en el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a comu-nicarse con las Administraciones Pblicas por medios electrnicos para lo quelas Administraciones debern dotarse de los medios y sistemas electrnicos para

que puedan ejercer ese derecho, para lo cual se servirn de este tipo de medioscomo soporte de las actuaciones administrativas relacionadas con los administrados.El Ttulo III de la Ley aborda la gestin electrnica de los procedimientos adminis-trativos, aludiendo a la iniciacin del procedimiento, su instruccin y su termina-cin, as como el acceso de los interesados a la informacin sobre el estado de latramitacin del expediente de que se trate. La resolucin de un procedimiento uti-lizando medios electrnicos deber garantizar la identidad del rgano competentemediante el empleo de alguno de los instrumentos previstos en la Ley. Asimismo,se indicar el rgano que debe ser considerado responsable a efectos de impug-nacin. Tngase en cuenta que de acuerdo con la Disposicin Final Tercera de laLey y en el mbito de la Administracin General del Estado, la efectividad plena

del derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Pblicaspor medios electrnicos podr ejercerse con la totalidad de los procedimientosy actuaciones a partir del 31 de diciembre de 2009. Y que en el mbito de lasComunidades Autnomas y las Entidades Locales la fecha ser la misma perosiempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias, para lo cual lasDiputaciones Provinciales, o en su caso los Cabildos y Consejos Insulares u otrosorganismos supramunicipales, podrn prestar los servicios precisos para garantizartal efectividad en el mbito de los municipios que no dispongan de los mediostcnicos y organizativos necesarios para prestarlos.

Adems, por la forma de exteriorizacin los actos administrativos pueden serexpresos, presuntos y tcitos. Normalmente se estudian con ocasin de la clasifi-cacin de los mismos distinguiendo entre actos expresos, presuntos y tcitos. Noobstante y sin perjuicio de los comentarios que ms adelante haremos cree-mos oportuno hacer una breve referencia a los mismos, pues no cabe duda que ladistincin entre los mismos obedece a criterios formales. As, los actos expresosseran aquellos que revistiendo la condicin de actos administrativos se formulenpor escrito u oralmente, como hemos visto; mientras que los actos presuntos seranaquellos que la Ley atribuye a la Administracin frente al silencio de la misma anteuna peticin o recurso a efectos de permitir el acceso a la jurisdiccin contencio-


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so-administrativa (art. 25.1 LJCA: El recurso contencioso-administrativo es admi-

sible en relacin con las disposiciones de carcter general y con los actos expresosy presuntosde la Administracin Pblica que ponga fin a la va administrativa[]), o a efectos del ejercicio de derechos que podran verse bloqueados por lapasividad de la Administracin. La presuncin de los mismos frente al silencio dela Administracin es lo que ha dado lugar a la creacin de la institucin del silen-cio administrativo que ser analizada con ms detalle en otra parte de esta obra.As, cabe hablar de dos tipos de silencio administrativo en funcin del valor dadolegalmente a la inactividad administrativa: negativo o desestimatorio considerandoque el silencio equivale a la desestimacin de lo solicitado, y positivo o estima-torio por entender que el silencio supone que se estima lo pedido. Los primeros,los actos presuntos desestimatorios, tienen como principales efectos impedir la

adquisicin de facultades o derechos contrarios al ordenamiento jurdico (v. gr.,la obtencin de licencias urbansticas por silencio en contra de la ordenacinurbanstica establecida), lo cual es causa de nulidad de pleno derecho recogidaen el art. 62.1.f) LRJPA, as como permitir a los interesados la interposicin delrecurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente (art.43.3 LRJPA). Dado que la Administracin est obligada a dictar resolucin expresaen todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que fuera la forma de inicia-cin, es admisible la resolucin expresa posterior contraria al sentido del silencionegativo sin que quede vinculada por el mismo. Los segundos, los actos presuntosestimatorios en virtud del juego del silencio, tienen a todos los efectos la consi-deracin de acto administrativo finalizador del procedimiento, y en estos casos y

a diferencia del silencio negativo, la resolucin expresa posterior al mismo slopodr dictarse de ser confirmatoria del mismo en aras de la seguridad jurdica. Losactos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valertanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblicao privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo mximoen el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se hayaproducido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba ad-mitido en Derecho, incluso el certificado acreditativo del silencio producido quepudiera solicitarse del rgano competente para resolver. Solicitado el certificado,ste deber emitirse en el plazo mximo de 15 das (art. 43.5 LRJPA). Asimismo,en el campo doctrinal se admite la posibilidad de que el acto administrativo pueda

ser, adems de expreso, que es la regla general, el tcito, que se produce cuan-do del modo de actuar de la Administracin quepa presumir racionalmente laexistencia de una voluntad productora de efectos jurdicos, por deducirse de unaconducta expresiva al afecto. En este sentido ha tenido ocasin de pronunciarseel Tribunal Supremo en la Sentencia de 18 de octubre de 1986 al declarar queen el prembulo de la Ley de la Jurisdiccin de 1956 se hablaba de acto y no deacuerdo, resolucin o providencia o cualquier otro concepto semejante, por seraqul ms extenso y comprender todas las manifestaciones de la actividad admi-nistrativa por el que el acceso a la jurisdiccin no ha de ser posible, nicamente,


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cuando la Administracin produce actos expresos y escritos, sino tambin cuando

revisten cualquier otra manifestacin regulada por el derecho, y son tcitos o pre-suntos de accin o de omisin.Asimismo la Sentencia de 27 de marzo de 1987,al decir que la teora de la interpretacin del acto administrativo parte de la basede que lo que ha de buscarse es la voluntad real de la Administracin. El hecho deque la LRJPA seale que los actos administrativos se producirn o consignarn porescrito cuando su naturaleza o circunstancia no exijan o permitan otra forma msadecuada de expresin y constancia, no puede significar, en modo alguno, negarla existencia de situaciones jurdicas por faltarle su expresin escrita.

Adems, el acto administrativo deber ir firmado por el titular del rgano com-petente. Su ausencia implica que no haya autoridad administrativa que se respon-sabilice del acto administrativo, siendo su consecuencia que no exista resolucin

administrativa alguna. La firma de un acto administrativo por el titular del rganoque ejerce la potestad administrativa correspondiente, ms si cabe la sanciona-dora, es esencial para la existencia de acto, debiendo concluirse que sin firma laresolucin no existe; se produce un supuesto de acto inexistente, y lo inexistenteno puede ser subsanado ni convalidado por el superior jerrquico, ni siquiera en laresolucin de recursos en va administrativa. No obstante, la Jurisprudencia no essiempre tan tajante en relacin con la falta de firma pues en ocasiones ha conside-rado que es un vicio subsanable en virtud del art. 67 LRJPA (12) sealando ademsque estos vicios que se ponen de manifiesto no pasan de ser meras irregularidadesadministrativas no invalidantes, pues las graves consecuencias de la nulidad radi-cal del art. 62.1.e) LRJPA se reservan para los casos en que ha habido una omi-

sin total y absoluta del procedimiento legalmente establecido para la obtencindel acto administrativo. Adems, tambin ha sealado que no siempre puede serdeterminante de anulabilidad pues, segn el art. 63 de la misma Ley, para quelos defectos de forma determinen la anulabilidad del acto es preciso que stecarezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o produzcaindefensin. Si ninguna de tales condiciones se observa, pues no se ha privado alacto de eficacia, ni se ha ocasionado indefensin, ya que ha habido una perfec-ta comprensin del sentido del acto en donde el interesado ha gozado de todaclase de posibilidades defensivas, se estar ante una irregularidad administrativano invalidante. Asimismo, debe recordarse que cabe la delegacin de la firma delas resoluciones y actos administrativos a los rganos o unidades administrativas

que dependan de los titulares de los rganos administrativos, lo que no supondralteracin de la competencia del rgano delegante y sin que sea precisa su publi-cacin para su validez, debiendo hacerse constar la autoridad de procedencia en

(12) Vid. la Sentencia del TSJ de Catalua de 24 de febrero de 1998 que admiti la convalida-cin de una Resolucin del Gobernador Civil de Lleida carente de firma, pero que tras lainterposicin de recurso ordinario dio lugar a nueva Resolucin que s apareca firmaday rubricada, por lo que conforme con el art. 46 LRJPA no poda negarse su validez yeficacia toda vez que la Administracin pudo convalidar los actos anulables.


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las resoluciones y actos que se firmen por delegacin. No cabe la delegacin de

firma en las resoluciones de carcter sancionador.En cuanto a la lengua a emplear en los actos administrativos, el art. 36 LRJPA

seala que ser el castellano en la Administracin General del Estado, salvo quelos interesados se dirijan a los rganos de la misma con sede en el territorio de unaComunidad Autnoma, en cuyo caso podrn utilizar tambin la lengua que seacooficial en ella (13). En los procedimientos tramitados por las Administracionesde las Comunidades Autnomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua seajustar a lo previsto en la legislacin autonmica correspondiente. En este sentidoel art. 10 de la Ley catalana 1/1998 de poltica lingstica seala que en los proce-dimientos administrativos tramitados por la Administracin de la Generalidad, lasAdministraciones locales y las dems Corporaciones de Catalua debe utilizarse

el cataln, sin perjuicio del derecho de los ciudadanos y ciudadanas a presentardocumentos, hacer manifestaciones y, si lo solicitan, a recibir notificaciones encastellano. No obstante, la Administracin ha de entregar a las personas interesa-das que lo requieran, en la lengua oficial solicitada, un testimonio traducido deaquello que les afecta, sin que la solicitud de traduccin pueda suponer ningnperjuicio o gasto al solicitante ni retrasos en el procedimiento ni suspender su tra-mitacin ni los plazos establecidos. Y en cuanto a las actuaciones administrativasde los rganos y entes de la Administracin del Estado realizadas en Catalua seestablece que son vlidas las realizadas en cualquiera de las dos lenguas oficialessin necesidad de traduccin. No obstante, se prev el derecho a relacionarse conla Administracin del Estado en Catalua en la lengua oficial que escojan y ser

atendidos sin que pueda exigrseles traduccin alguna. La Ley gallega 5/1988 deluso del gallego como lengua oficial de Galicia por las entidades locales prev

(13) Vase tambin la Ley 11/2007 de acceso electrnico de los ciudadanos a los ServiciosPblicos. Concretamente su disposicin adicional 6. que regula el uso de las lenguasoficiales en las relaciones administrativas por medios electrnicos del modo siguiente:1. Se garantizar el uso de las lenguas oficiales del Estado en las relaciones por me-dios electrnicos de los ciudadanos con las Administraciones Pblicas, en los trminosprevistos en la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas ydel Procedimiento Administrativo Comn y en la normativa que en cada caso resulte deaplicacin.

2. A estos efectos, las sedes electrnicas cuyo titular tenga competencia sobre territorioscon rgimen de cooficialidad lingstica posibilitarn el acceso a sus contenidos y servi-cios en las lenguas correspondientes.

3. Los sistemas y aplicaciones utilizados en la gestin electrnica de los procedimientosse adaptarn a lo dispuesto en cuanto al uso de lenguas cooficiales en el art. 36 de laLey 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y el ProcedimientoAdministrativo Comn.

4. Cada Administracin Pblica afectada determinar el calendario para el cumplimien-to progresivo de lo previsto en la presente disposicin, debiendo garantizar su cumpli-miento total en los plazos establecidos en la disposicin final tercera.


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que las convocatorias de sesiones, rdenes del da, mociones, votos particulares,

propuestas de acuerdo, dictmenes de las comisiones informativas y actas de lasEntidades Locales de Galicia se redactarn en lengua gallega, sin perjuicio de quepuedan hacerlo, adems, en castellano. Tambin la Ley del Pas Vasco 10/1982bsica de normalizacin del uso del euskera contiene interesantes disposicionesen este sentido sealando que toda disposicin normativa o resolucin oficial queemane de los poderes pblicos sitos en la Comunidad Autnoma del Pas Vasco,deber estar redactada en forma bilinge a efectos de publicidad oficial. Y todo ac-to en el que intervengan los poderes pblicos sitos en la Comunidad Autnoma delPas Vasco, as como las notificaciones y comunicaciones administrativas, debernir redactados en forma bilinge, salvo que los interesados privados elijan expresa-mente la utilizacin de una de las lenguas oficiales de la Comunidad Autnoma.

Cuando los documentos, expedientes o partes de los mismos deban surtir efec-to fuera del territorio de la Comunidad Autnoma, as como los documentos dirigi-dos a los interesados que lo soliciten expresamente, deber traducirlos al castella-no la Administracin Pblica instructora. Ahora bien, si debieran surtir efectos enel territorio de una Comunidad Autnoma donde sea cooficial esa misma lenguadistinta del castellano, no ser precisa su traduccin.

No todos los actos administrativos deben estar motivados, sino slo aquellosrespecto de los cuales el ordenamiento jurdico lo exija. Los supuestos en losque la motivacin es necesaria vienen recogidos, en general, en el actual art. 54LRJPA cuyo precedente es la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. La

vigente LRJPA vino a recoger los criterios de la anterior, ampliando su nmina.Concretamente, sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamen-tos de derecho, los actos administrativos siguientes:

Cuando limiten derechos subjetivos o intereses legtimos. Son los llamadosactos desfavorables, que deben ser motivados y son irretroactivos. Es razonableque tales actos se motiven, ya que restringen la esfera jurdica de los particulares,frente a los favorables que por ampliarla no precisan de tal justificacin. Cuandoun acto es susceptible de afectar a los derechos, libertades o intereses, el adminis-trado deber ser informado de los motivos sobre los que se funda. Esta informacinser facilitada por indicacin de los motivos en el propio acto, bien a requerimien-to del interesado, mediante comunicacin escrita en un plazo razonable (14).

Cuando resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposicioneso actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vajudicial y procedimiento de arbitraje.

(14) Como indica la Resolucin 31 del Comit de Ministros del Consejo de Europa de 27 deseptiembre de 1977.


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Cuando se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del

dictamen de rganos consultivos. La necesidad de motivar los actos administrati-vos que se separen del criterio seguido anteriormente tiene su fundamento en elart. 9.3 de la Constitucin que garantiza la interdiccin de la arbitrariedad de losPoderes pblicos y el respeto al principio de igualdad ante la Ley.

Cuando acuerden la suspensin de actos por cualquiera de los motivos pre-vistos o la adopcin de medidas provisionales.

Cuando acuerden la ampliacin de plazos o la tramitacin de urgencia.

Cuando se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales. Ya que losactos reglados han de someterse en todo caso a las normas que habilitan su pro-

duccin. La necesidad de que los actos administrativos reglados se sujeten a susnormas habilitantes viene impuesto por el propio art. 9 de la Constitucin quegarantiza el principio de legalidad. El amplio margen de actuacin que comportael ejercicio de potestades discrecionales justifica la motivacin de los dictados confundamento en ella que permita un control judicial de la misma penetrando en elfondo de la decisin para comprobar si se ajusta a los principios de objetividad,racionalidad e interdiccin de la arbitrariedad.

Cuando as lo disponga una norma legal o reglamentaria expresa. Por ejem-plo, la declaracin de utilidad pblica e inters social a efectos expropiatoriosconforme a la Ley de Expropiacin Forzosa. O la denegacin de pruebas por elinstructor del procedimiento cuando sean manifiestamente improcedentes o inne-cesarias (art. 80.3 LRJPA).

Es sabido que, conforme con un reiterado criterio jurisprudencial, la motiva-cin de cualquier resolucin administrativa constituye el cauce esencial para laexpresin de la voluntad de la Administracin que a su vez constituye garantabsica del administrado que as puede impugnar, en su caso, el acto administrativocon plenitud de posibilidades crticas del mismo, porque el papel representadopor la motivacin del acto es que no prive al interesado del conocimiento de losdatos fcticos y jurdicos necesarios para articular su defensa.

La finalidad de la motivacin es una exigencia esencial para hacer posible el

control judicial de los actos administrativos. La motivacin es el medio que posibi-lita el control jurisdiccional de la actuacin administrativa, pues, como quiera quelos Jueces y Tribunales han de controlar la legalidad de la actuacin administrativa,as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican art. 106.1 CE, laAdministracin viene obligada a motivar las resoluciones que dicte en el ejerciciode sus facultades con una base fctica suficientemente acreditada y aplicando lanormativa jurdica adecuada al caso cuestionado. Esta tesis ha sido defendida porel Tribunal Constitucional, quien ha declarado que es claro que el interesadoo parte ha de conocer las razones decisivas, el fundamento de las decisiones que


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le afecten, en tanto que instrumentos necesarios para su posible impugnacin y

utilizacin de los recursos(15).La motivacin es necesaria para el debido conocimiento de los interesados y

para la posible defensa de sus derechos, y la misma debe darse con la amplitudnecesaria para tal fin, pues slo expresando las razones que justifiquen la deci-sin, es como puede el interesado despus alegar cuanto le convenga para sudefensa, sin que se cree la indefensin que proscribe el art. 24.1 de nuestra LeyFundamental, tambin extensivo a las resoluciones administrativas. Sirve para dara conocer las razones que justifican el acto, porque slo conocindolas podr eladministrado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan.Si la Administracin Pblica ha de servir con objetividad los intereses generales,como impone el art. 103 de la Constitucin, es mediante la motivacin de sus

actos, pues slo a travs de ella es como se puede conocer si la actuacin merecela conceptuacin de objetiva por adecuarse al cumplimiento de sus fines. Desdeluego, una correcta motivacin es manifestacin de buena administracin (16).

La motivacin de la actuacin administrativa constituye el instrumento quepermite discernir entre discrecionalidad y arbitrariedad, y as la exigencia de mo-tivacin suficiente es, sobre todo, una garanta esencial del justiciable mediantela cual se puede comprobar que la resolucin dada al caso es consecuencia deuna exigencia racional del ordenamiento y no el fruto de la arbitrariedad. Conrelacin a este extremo, el Tribunal Constitucional ha afirmado que la facultadlegalmente atribuida a un rgano [] para que adopte con carcter discrecional

una decisin en un sentido o en otro no constituye por s misma justificacin sufi-ciente de la decisin firmemente adoptada, sino que, por el contrario, el ejerciciode dicha facultad viene condicionado estrechamente a la exigencia de que talresolucin est motivada, pues slo as puede procederse a un control posteriorde la misma, en evitacin de toda posible arbitrariedad que, por lo dems, vendraprohibida por el art. 9.3 CE.

La doctrina cientfica ha sealado que la motivacin es el medio tcnico de con-trol de la causa del acto. No es un requisito meramente formal, sino tambin de fon-do. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo afirma que habr que determinar la apli-cacin de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate Ss.de 23 de diciembre de 1969 y 7 de octubre de 1970. El Tribunal Constitucional

destaca que la motivacin no es slo una elemental cortesa, sino un requisito del

(15) STC de 232/1992, de 14 de diciembre.(16) Sobre la motivacin como manifestacin de buena administracin puede verse el traba-

jo de NEVADO-BATALLAMORENO, P., Cumplimiento de la legalidad en la nueva cultura degestin pblica: propuestas y realidades en lucha contra la corrupcin, en R ODRGUEZGARCA, N. y FABINCAPARRS, E. A. (Coords.), La corrupcin en un mundo globalizado:anlisis interdisciplinar, Editorial Ratio Legis, Salamanca, 2004.


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acto de sacrificio de derechosSTC de 17 de julio de 1981, y que debe reali-

zarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y suposterior defensa de derechosSTC de 16 de junio de 1982.

En el derecho positivo espaol la motivacin puede recogerse en el propioacto, o puede encontrarse en los informes o dictmenes previos cuando el actoadministrativo se produzca de conformidad con los mismos y queden incorpora-dos a la resolucin art. 89.5 LRJPA, motivacin in aliunde. La motivacin porremisin ha sido asimismo aceptada por el Tribunal Constitucional en diversospronunciamientos, como es el caso de las SSTC 174/1987, 146/1990, 27/1992,150/1993.

Finalmente, y con relacin a los efectos que conlleva la falta de motivacin

del acto administrativo, debe sealarse que la falta de la misma o una motivacindefectuosa pueden integrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad noinvalidante: el deslinde de ambos supuestos se ha de hacer indagando si realmenteha existido una ignorancia de los motivos que fundan la actuacin administrativa,y si por tanto se ha producido o no la indefensin del administrado. En esta lneahay una constante Jurisprudencia, pues es criterio jurisprudencial sostenido y rei-terado, SSTS de 6 de mayo de 1993 y 13 de julio de 1999, entre otras muchas, quelos defectos formales nicamente podrn dar lugar a la nulidad del procedimientocuando produzcan efectiva indefensin a los interesados. As se ha declarado quela falta de motivacin o la motivacin defectuosa en el acto administrativo puedeintegrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante y que el

deslinde de ambos supuestos se ha de hacer indagando si realmente ha existidouna ignorancia de los motivos que fundan la actuacin administrativa y si, por tan-to, se ha producido o no la indefensin del administrado(SSTS de 3 y 18 de abrilde 1990, entre otras).

2.4. Clusulas accesorias de los actos administrativos

Las clusulas accesorias o elementos accidentales de los actos administrativos (17)generalmente aceptadas por la doctrina son: el trmino, la condicin, la reserva derevocacin y el modo. Las clusulas accesorias, en contraposicin a los elementosesenciales de los actos administrativos sin cuyo concurso el acto no existe, consis-ten en una serie de elementos de los mismos cuya existencia afecta a la eficaciano a la validez de los actos administrativos. As, la sujecin de un acto admi-nistrativo a un da determinado o a una fecha concreta e incluso con relacin a unperodo de tiempo concreto (trmino) afecta a la eficacia jurdica del mismo, pues

(17) Sobre las clusulas accesorias del acto administrativo partiendo del negocio jurdicoprivado hasta ser descritas como elementos accidentales del acto administrativo puedeconsultarse la obra de VELASCOCABALLERO, F., Las clusulas accesorias del acto administra-tivo, Tecnos, Madrid, 1996.


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hasta que el mismo no llegue o la fecha se cumpla o el perodo se agote el conte-

nido del acto no podr desplegar los efectos propios en l contenidos. Por trminohabra que entender el momento a partir del cual comienza o cesa la eficacia delacto. Habra entonces que distinguir entre un trmino inicial como aquel sealadoen el que comienza el perodo de vigencia de la resolucin administrativa, y untrmino final del mismo que significa el momento previsto en el que los efectosdel acto terminan. En principio los actos administrativos producen efectos desde elmomento en que se perfeccionan, pero nada empece que la eficacia del mismo ypor mor de una clusula accesoria introducida en el mismo el acto despliegue susefectos en un momento anterior o posterior.

Si un acto se dicta bajo condicin se quiere decir que la eficacia del mismo sesupedita a la realizacin de un acontecimiento futuro cuya verificacin concreta

no es posible conocer con antelacin, pues su cumplimiento puede depender decircunstancias ajenas a la voluntad del interesado. No obstante es posible que elacontecimiento futuro dependa de la voluntad del interesado en cuyo caso estara-mos ante lo que ha dado en llamar condicin impropia, pero eso no priva al acon-tecimiento de su carcter como futuro e incierto, pues depender de la voluntaddel particular, lo cual es imposible conocer con exactitud por el rgano autor delacto. La condicin es una clusula que supedita el comienzo (condicin suspensi-va) o la cesacin (condicin resolutoria) de los efectos del acto o resolucin a unsuceso futuro e incierto. Debe distinguirse de las condictio iurisque son aquellasestablecidas por la Ley y que no pueden considerarse como elementos de los actosadministrativos, sino que forman parte del contenido implcito de los actos.

La reserva de revocacin sera aquella clusula accesoria en virtud de la cuallos efectos del acto no desaparecen automticamente como sucedera con elvencimiento del plazo o el cumplimiento de la condicin, sino que los efectosdesaparecern cuando la Administracin decida revocar o retirar el acto con efec-tos ex tunccumpliendo con los requisitos generales establecidos para la misma.Por ejemplo, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales prev la re-vocacin de las licencias cuando desaparecieren las circunstancias que motivaronsu otorgamiento, o sobrevinieren otras que de haber existido a la sazn habranjustificado la denegacin. Tambin cabra la revocacin cuando por motivos deoportunidad o de conveniencia administrativa (18) se adoptaren nuevos criterios

(18) Si la Administracin decide retirar o suprimir un acto propio por motivos de legalidad,por ser ste ilegal, se estar ante un supuesto de revisin de oficio, que es distinto de larevocacin.

As la STS de 17 de abril de 2000 seal que: La revocacin de los actos adminis-trativos presupone un acto vlido al que se le puede privar de eficacia en cualquiermomento por razones de legitimidad, como por razones de oportunidad, siempre ycuando la revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, osea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico. Larevisin administrativa de los actos dictados parte de un acto previo firme el que slo


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de apreciacin. En este ltimo caso la revocacin fundada en la adopcin de

nuevos criterios de apreciacin y anulacin comportarn el resarcimiento de losdaos y perjuicios que se causaren (art. 16). Por el contrario, no habra derechoa indemnizacin si la revocacin se produjere cundo se incumplieren las condi-ciones expresadas en la resolucin o acto administrativo. El procedimiento parala revocacin de actos desfavorables o de gravamen es posible siempre que nosea contraria a derecho (art. 105.1 LRJPA) y es ms simple que cuando lo que sepretende es la revocacin de los actos declarativos de derechos como sucede conlas autorizaciones, concesiones, nombramientos, etc. En cuanto al plazo para ejer-citar la revocacin, el art. 106 de la LRJPA, sin sealar uno concreto, dispone quelas facultades de revisin no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin deacciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte

contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.Por ltimo, por modo hay que entender aquella carga vinculada a un acto ad-

ministrativo favorable que se impone a la persona destinataria del acto en virtudde la cual se le exige hacer, no hacer o soportar ciertas actuaciones sin las cualesno es posible disfrutar de los beneficios propios del acto. El modo o carga actuaracomo un complemento de la situacin jurdica del interesado, pues se sumara alos deberes que la Ley impone al acto como contenido propio de l.

3. LAS CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

La clasificacin de los actos administrativos ha recibido distintas respuestas en

funcin de los autores que se han dedicado a su estudio sin que pueda decirse queexista unanimidad en la doctrina. Nosotros haremos una clasificacin basada notanto en criterios convencionales, sino empleando un criterio ms prctico quepermita distinguir los diversos tipos de actos en funcin de las consecuencias jur-dicas que se deriven de ellos.

puede ser privado de eficacia por la concurrencia de las circunstancias especficas quela Ley antes dicha seala en su art. 118 y no por otras razones, como puede aconteceren el caso de la revocacin, y as, mientras para sta por la Ley no se seala un trmite,o procedimiento formalizado, por lo que slo basta que el rgano administrativo debarealizar de oficio o a instancia de parte, los actos de instruccin necesarios para ladeterminacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales debepronunciarse la resolucin (art. 78.1 de la LRJPA), en la revisin se exige un plazo parala formulacin 4 aos y 3 meses, segn sea la causa 1., o las 2., 3. y 4., informedel Consejo de Estado u rgano Consultivo de la Comunidad Autnoma, trmite de au-diencia a otros posibles interesados distinto del instante de la revisin, etc., ello sin olvi-dar, tampoco, que la revocacin exige como presupuesto previo de carcter objetivo, laexistencia de un acto de gravamen, o desfavorable, respecto del administrado, mientrasque la revisin procede contra cualquier acto, sea favorable o de gravamen, en el queconcurran algunas de las circunstancias enumeradas en el art. 118.1 de la LRJPA.


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Los actos pueden ser expresos o presuntos. Como hemos sealado anterior-

mente (19) los actos expresos se plasman por escrito, mientras que los actos pre-suntos se producen per se, por la simple falta de respuesta expresa, pues el actopresunto constituye una ficcin legal en beneficio del particular ante una falta decumplimiento por parte de la Administracin de su deber de dictar el acto expreso.El acto presunto se produce con eficacia constitutiva por el mero transcurso delplazo. La falta de respuesta de la Administracin, el silencio administrativo, equi-vale de alguna forma a un acto, aunque haya quien afirme que el silencio no es unacto sino un hecho jurdico (20), a lo que la Ley anuda consecuencias concretas.Consecuencias que sern distintas en funcin de quin haya iniciado el corres-pondiente procedimiento administrativo. Si la iniciacin se produjo de oficio y separaliza por causas imputables a la Administracin, pasado el plazo mximo sin

dictar y notificar resolucin expresa, el art. 44.1 LRJPA prev que los interesadosque hubieren comparecido en el procedimiento podrn entender desestimadas suspretensiones por silencio administrativo, de tratarse de procedimientos en los quepudiera derivarse el reconocimiento o la constitucin de derechos u otras situacio-nes jurdicas individualizadas. Por el contrario, si se trata de procedimientos en losque la Administracin ejercite potestades disciplinarias o, en general, de interven-cin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirla caducidad. Si el procedimiento se inici por el interesado (art. 43 LRJPA), pasa-do el tiempo legal sin haber recibido notificacin de la resolucin, el interesadopodr entender estimada su pretensin en los casos legalmente previstos (silenciopositivo) o bien entender que no ha obtenido lo pedido (silencio negativo). Concarcter general se establece que los interesados pueden entender estimadas sussolicitudes por silencio administrativo, salvo que una norma con rango de Ley onorma de Derecho comunitario europeo establezca lo contrario. Conforme al art.43.3 LRJPA la estimacin por silencio tiene a todos los efectos la consideracin deacto administrativo finalizador del procedimiento, por lo que la acreditacin de suexistencia por cualquier medio admitido en Derecho no tiene otra virtualidad quela de constituir un justificante formal de los efectos estimatorios o desestimatoriosproducidos por el transcurso del plazo para resolver expresamente un determina-do procedimiento.

Los actos administrativos pueden ser favorables o desfavorables (tambin llama-dos de gravamen). Son actos favorables o declarativos de derechos todos aquellos

que enriquecen el patrimonio jurdico, entendido en su sentido amplio, ya seareconociendo un derecho que antes no se tena, o liberando de una carga o gra-vamen que antes se soportaba. El Tribunal Supremo entiende que el Derecho es lasituacin de poder concreta y consolidada, jurdicamente protegida, que se inte-

(19) Vid. ut supra.(20) Cfr. PARADAVZQUEZ, R., Derecho Administrativo I. Parte General, Marcial Pons, 17. ed.,

Madrid, pg. 119.


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gra en el patrimonio jurdico de su titular al que se encomienda su ejercicio y de-

fensa. Por ejemplo, una licencia urbanstica. Se caracterizan porque para dejarlossin efectos es preciso acudir a las vas sealadas en los arts. 102 y ss. de la LRJPAen garanta de los principios de seguridad jurdica y de confianza legtima. As, larevisin de los actos favorables nulos de pleno derecho requiere previo dictamenfavorable del Consejo de Estado u rgano consultivo autonmico equivalente. Sise trata de actos anulables conforme al art. 63 LRJPA la Administracin tendr quedeclararlo lesivo para el inters pblico para proceder a su ulterior impugnacinante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, declaracin que no podradoptarse una vez transcurridos 4 aos desde que se dict el acto administrativo.Por el contrario, los actos de gravamen deniegan la existencia de un derecho yno elimina, sino que mantiene el obstculo existente para su ejercicio, afectando

negativamente a la esfera jurdica del particular, o bien imponiendo sanciones. Adiferencia de los anteriores, y como indica el Tribunal Supremo, si un acto admi-nistrativo no es favorable, sino de gravamen, la revocacin de los mismos se sujetasimplemente a que no sea contraria al ordenamiento jurdico y a que no constitu-ya dispensa o exencin no permitida por las leyes o sea contraria al principio deigualdad o inters pblico, pues en los actos de gravamen no se produce la tensinentre las dos exigencias contrapuestas que se plantean con los actos favorables:el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando seconstata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurdica, que postula la conser-vacin de los actos ya dictados y su irrevocabilidad administrativa cuando sondeclarativos de derechos (21). En los actos desfavorables es obligatorio el trmitede audiencia del interesado y que estn motivados, adems de que no puedentener efectos retroactivos. Son ejemplos de actos desfavorables las sanciones, lasrdenes y los actos extintivos.

Los actos administrativos pueden ser definitivos y de trmite. Los actos definiti-vos ponen fin a un procedimiento administrativo (art. 89 LRJPA). Las resolucionesque deciden todas las cuestiones planteadas por el interesado y aquellas otrasderivadas del procedimiento se califican como actos definitivos. Al acto definitivotambin se le denomina acto resolutorio porque el mismo contiene la voluntad ad-ministrativa hacia el exterior. El procedimiento termina, pues, habitualmente conun acto definitivo, acto que se presume vlido y es eficaz (autotutela) y ejecutoriouna vez notificado debidamente al interesado, o publicado cuando fuere el caso.

Contra los actos definitivos podrn interponerse por los interesados los recursos dealzada y potestativos de reposicin que cabr fundar en cualquiera de los motivosde nulidad o anulabilidad de los arts. 62 y 63 de la LRJPA. Por el contrario, la doc-trina sobre los actos de trmite atribuye este carcter a los que preparan y hacenposible la decisin, dirigindose al mayor acierto de sta, frente a las resolucionesque deciden las cuestiones planteadas y que como hemos indicado se califican

(21) STS de 29 de septiembre de 2003.


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como actos definitivos. Tambin tienen la consideracin de actos de trmite los

actos resolutorios que se producen dentro de un procedimiento y que cierran cadauna de sus fases, como ocurre con la aprobacin inicial o provisional de deter-minados proyectos y planes. Se excluyen, sin embargo, de este supuesto aquellosactos que predeterminan de manera significativa el contenido de actos posterioresde aplicacin o desarrollo. Los actos de trmite son aquellos actos administrativosprevios a una resolucin de fondo que impulsan el procedimiento a travs de losdistintos trmites procedimentales; esto es, son actos instrumentales de las resolu-ciones que las preparan y las hacen posible. El acto trmite, al permanecer en laesfera interna de la Administracin, en funcin del procedimiento administrativo,no es susceptible de impugnacin autnoma. En este punto debe resaltarse quelos actos de trmite slo son recurribles en va administrativa (art. 107.1 LRJPA) si

deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidadde continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a de-rechos e intereses legtimos. Esta regla de la irrecurribilidad de los actos de trmite,como seala la STSJ de Navarra de 8 de junio de 2000 es una regla de orden y noabsoluta, esto es, no quiere decirse que los actos de trmite no sean impugnablessino que quiere decirse ms simplemente que los actos de trmite no son impugna-bles separadamente; expresa pues un principio de concentracin procedimental:habr que esperar a que se produzca la resolucin final del procedimiento paraque, a travs de la impugnacin de la misma pueda el recurrente plantear todas lasdiscrepancias al respecto, pues la oposicin a los restantes actos de trmite podralegarse por los interesados para su consideracin en la resolucin que ponga fin

al procedimiento, como seala el art. 107.1 LRJPA in fine.Atendiendo al tipo de recursos que pueden interponerse frente a un acto admi-

nistrativo cabe distinguir entre actos que agotan o ponen fin a la va administrativa(actos que causan estado) de aquellos otros que no la agotan o que no ponen fina la misma (actos que no causan estado). Se dice que un acto agota la va admi-nistrativa si frente al mismo no cabe recurso administrativo ordinario alguno anteel superior jerrquico. Contra estos actos slo cabe su revisin a travs del recursopotestativo de reposicin ante el rgano autor del mismo (arts. 116 y 117 LRJPA),o su impugnacin ante los tribunales de la jurisdiccin contencioso-administrativaex art. 25.1 LJCA: El recurso contencioso-administrativo es admisible en relacincon las disposiciones de carcter general y con los actos expresos y presuntos de laAdministracin Pblica que pongan fin a la va administrativa [].Es fundamen-tal, pues, saber si un acto agota o no la va administrativa para conocer el recursoa interponer, por eso el art. 109 LRJPA seala que ponen fin a la va administrativa:a) las resoluciones de los recursos de alzada; b) las resoluciones de los procedi-mientos de impugnacin a que se refiere el art. 107.2 LRJPA; esto es, las dictadaspor rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones je-rrquicas dictadas en sustitucin del recurso de alzada en procedimientos de im-pugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin o arbitraje; c) las resoluciones


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de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una

Ley establezca lo contrario; d) las dems resoluciones de rganos administrativoscuando una disposicin legal o reglamentaria as lo establezca. Y e) los acuerdos,pactos, Convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores delprocedimiento.

En el mbito de la Administracin local (22) agotan la va administrativa las re-soluciones de los siguientes rganos y autoridades (arts. 52.2 LRBRL y 210 ROF):

Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo enlos casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobacin ulterior dela Administracin del Estado o de la Comunidad Autnoma, o cuando proceda re-curso ante stas en los supuestos del art. 27.2 LRBRL (delegacin de competencias

en la Administracin municipal por parte de la Administracin del Estado, de lasComunidades Autnomas o por otros entes locales).

Las de autoridades y rganos inferiores en los casos que resuelvan por dele-gacin del Alcalde, del Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones pongan fina la va administrativa.

Las de cualquier otra autoridad u rgano cuando as lo establezca una dis-posicin legal.

Los actos que no causan estado por no ser controlables judicialmente al no ha-ber agotado la va administrativa previa, son aquellos que no expresan la voluntad

definitiva de la Administracin, pues frente a la misma cabe interponer recurso dealzada ante el superior jerrquico del rgano autor del acto previo a la va judi-cial (arts. 114 y 115 LRJPA). Interpuesto el recurso de alzada y resuelto ste cabrentonces, si se estima conveniente, acudir a la va judicial al quedar sta abierta,pues, como ya hemos indicado, la resolucin del recurso de alzada agota la vaadministrativa.

Se dice que un acto es firme cuando frente a l no cabe recurso alguno, niadministrativo ni judicial, bien por haber transcurrido los plazos legalmente esta-blecidos para interponerlos, o bien porque el mismo haya sido confirmado tras lapertinente resolucin judicial, a su vez, firme. No obstante, la posibilidad del re-curso extraordinario de revisin frente al mismo en los trminos del art. 118 LRJPA

no le priva al acto su condicin de firme, ya que este recurso excepcional sloproceder en los supuestos tasados en dicho artculo. A los actos firmes se refiereel art. 28 LJCA al decir que no se admitir el recurso contencioso-administrativo

(22) De acuerdo con el art. 53 de la Ley 22/2006 de capitalidad y rgimen especial de Ma-drid, ponen tambin fin a la va administrativa los actos dictados por los rganos muni-cipales cuando ejerzan competencias atribuidas por el Alcalde y la Junta de Gobiernomediante la tcnica de la desconcentracin prevista en la Ley.


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contra los actos que sean reproduccin de otros anteriores que sean definitivos y

firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridosen tiempo y forma.No deben confundirse los actos firmes con los actos firmes enva administrativa. Estos ltimos son aquellos irrecurribles en dicha va, lo que nosignifica que sea irrecurrible en va judicial. El acto firme es el acto absolutamenteirrecurrible, tanto administrativa como judicialmente.

Deben distinguirse, asimismo, los actos reglados de los actos discrecionales,pues de su distincin se derivan consecuencias importantes en orden a su impug-nabilidad judicial ya que los actos dictados en ejercicio de potestades discreciona-les representan una capacidad de opcin de la Administracin Pblica entre variassoluciones, todas igualmente vlidas, sin posibilidad de control jurisdiccional, almenos relativo, pues la potestad de control de los rganos judiciales en este tipo

de actos se extiende hasta donde lo exija el sometimiento de la Administracin alDerecho; es decir, mediante el enjuiciamiento de los elementos reglados de dichosactos y la garanta de los lmites jurdicos de la discrecionalidad (23), ya que apartir de las garantas constitucionales propias de un Estado de Derecho y relativasal control jurisdiccional de toda la actuacin administrativa, y tal como afirmael Tribunal Supremo (24), del art. 106.1 de la Constitucin, no cabe contraponeractos reglados a actos discrecionales, pues del mismo modo que en el art. 103.1in finede dicha Ley Fundamental se hace clara distincin entre Ley y Derecho enpunto a general sometimiento de la actividad de la Administracin, infundiendonuevo y tico sentido al principio de legalidad; as tambin, y a tenor del citadoart. 106.1, todos los actos de la Administracin son reglados, unos conforme a

tipos preestablecidos en la emanacin legal, y otros reglados conforme a fines,o razn justificante, que, en concordancia con el principio de objetividad de laactuacin administrativa (art. 103.1 de la Constitucin), debe aplicarse en el actoimpugnado mediante concreta cita de los hechos determinantes de la decisindiscrecional, o sea, en forma asequible a la revisin contencioso-administrativa,y no acudiendo a abstractas acepciones de discrecionalidad. En otras palabras, noexisten los actos absolutamente discrecionales, porque en cualquier acto existenelementos reglados susceptibles de control, tales como el procedimiento, la mo-tivacin o la finalidad. Como tiene dicho el Tribunal Supremo (25): siempre soncontrolables los elementos reglados o judicialmente asequibles de los actos de lospoderes pblicos, lo que determina que una acusacin de que el rgano jurisdic-

cional se ha introducido en el mbito de la discrecionalidad no es combatible porla va de denunciar un exceso en el ejercicio de la jurisdiccin, sino por el de lainfraccin de la norma o la jurisprudencia que consagre aquella discrecionalidad,pues es atributo de la propia jurisdiccin fijar los lmites de lo discrecional, cuando

(23) Vid. Exposicin de Motivos de la LJCA de 1998.(24) STS de 26 de enero de 1987.(25) STS de 26 de mayo de 1997.


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se someten a su consideracin pretensiones de nulidad de las actuaciones adminis-

trativas.En suma, el control jurisdiccional de la Administracin se extiende a losaspectos discrecionales, a travs de los hechos determinantes que en su existenciay caractersticas escapan a toda discrecionalidad, pues los hechos son tal como larealidad los exterioriza y no le es dado a la Administracin desfigurarlos o inclusoinventarlos, aunque tenga facultades discrecionales para su valoracin. Tambinpuede ejercerse tal control a travs de los principios generales del derecho, queinforman todo el Ordenamiento jurdico y, por tanto, la norma habilitante que atri-buye la potestad discrecional, de donde deriva que la actuacin de esta potestadha de ajustarse a las exigencias de aqullos, al estar sometida la Administracin noslo a la Ley, sino tambin al Derecho.

El TS tambin ha sealado que la discrecionalidad no es una facultad extralegalsino una estimacin subjetiva de la Administracin que ha sido llamada expresa-mente por la ley que le ha configurado la potestad y que se la ha atribuido a laAdministracin justamente con ese carcter discrecional, lo que determina quela discrecionalidad no es un supuesto de libertad de la Administracin frente a lanorma, sino ms bien un caso tpico de remisin legal: la norma remite parcial-mente para completar el cuadro regulativo de la potestad y de sus condiciones deejercicio basadas en la necesidad de apreciaciones de circunstancias singulares,que no estn exentas del control jurisdiccional. De lo que se infiere la necesidadde motivacin de los mismos, requisito esencial de los actos administrativos, departicular trascendencia en los de carcter discrecional, ya que de no exigirse, ladiscrecionalidad quedara degradada a pura arbitrariedad. Ciertamente, la discre-

cionalidad administrativa es una figura cuyos perfiles tericos no son claros, comolo prueban los enormes esfuerzos doctrinales que se le vienen dedicando y quetiende a diversificarla en una amplia tipologa sin reconducirla a un nico modelo.No obstante, suele haber coincidencia en aceptar que, dentro de la proposicinjurdica, la discrecionalidad opera respecto de la consecuencia jurdica y no sobreel supuesto de hecho, de ah que una de las principales formas de su control vayareferida a los hechos determinantes. Dentro de este planteamiento es donde cobrasignificacin la exigencia formal que se impone a los actos discrecionales de in-cluir su motivacin, que es la exteriorizacin del especfico inters pblico por elque opta para legitimar la actuacin administrativa elegida entre varias posibles,siendo su finalidad asegurar ms la inexistencia de desviacin de poder que la

ausencia de irracionalidad (STS de 12 de diciembre de 2000).Los poderes discrecionales no deben confundirse con los llamados conceptos

jurdicos indeterminados, diferenciados en defensa de una ms acabada garantajudicial por la tcnica jurdica moderna, pues los conceptos jurdicos indetermina-dos son configurados por la Ley como un supuesto concreto de tal forma que so-lamente se da una nica solucin justa en la aplicacin del concepto a la circuns-tancia de hecho. En stos hay un solo inters pblico, y la libertad de que gozala Administracin aparece referida al margen de apreciacin que necesariamente


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moderno. No existe una definicin unvoca del mismo. No obstante, existen

definiciones clsicas que han sido recogidas con notable xito tanto por la doc-trina como por la jurisprudencia. En todo caso existen una serie de elementoscomunes que concurren en los actos administrativos: i) los actos administrati-vos son actos jurdicos; ii) son resoluciones unilaterales del poder pblico: norequieren consentimiento alguno por sus destinatarios como sucede con losnegocios jurdicos bilaterales; iii) han de ser emitidos por las AdministracionesPblicas, territoriales y no territoriales, o por otros sujetos que sin tener tal con-sideracin lleven a cabo actividades materialmente administrativas que quedensujetas al Derecho Administrativo; iv) deben dictarse en el ejercicio de unapotestad de Derecho Pblico a travs de la cual la Administracin manifiesta suvoluntad de definir y determinar frente al particular una situacin jurdica indi-vidualizada y ejecutiva; v) los actos administrativos tienen consecuencias jurdi-

cas, crean o modifican situaciones jurdicas, esto es, tienen efectos imperativoso decisorios con eficacia vinculante; vi) se agotan en su propio cumplimiento,son susceptibles de impugnacin y estn sujetos a notificacin.

Elementos de los actos administrativos

Los elementos de los actos administrativos se clasifican en subjetivos,objetivos y formales. Se clasifican asimismo en esenciales y accidentales.

Los actos administrativos slo pueden ser dictados por una AdministracinPblica o por un sujeto que gestione competencias materialmente adminis-trativas, lo que implica seguir un concepto no slo orgnico o subjetivo de losmismos, sino tambin material, por cuanto si el sujeto ejerce una actividad

material calificable como administrativa producir un acto administrativo.El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento

jurdico y ser determinado y adecuado a los fines de aqullos. El contenidodel acto ha de ser lcito, posible jurdica y materialmente, determinado yadecuado a los fines del acto como manifestacin de una potestad adminis-trativa sujeta a Derecho Pblico y con relevancia y efectos jurdicos.

Los actos administrativos se producirn por escrito a no ser que su natu-raleza exija o permita otra forma ms adecuada de expresin y constancia,siendo posible su expresin en soporte electrnico, informtico y telemticoque gozarn de la validez y eficacia de documento original. Adems, porla forma de exteriorizacin, los actos administrativos pueden ser expresos,

presuntos y tcitos. Asimismo debern estar motivados aquellos que exija elordenamiento jurdico, en general, los recogidos en el art. 54 LRJPAC.

Las clusulas accesorias o elementos accidentales de los actos adminis-trativos son: el trmino, la condicin, la reserva de revocacin y el modo.Las clusulas accesorias, en contraposicin a los elementos esenciales de losactos administrativos sin cuyo concurso el acto no existe, consisten en unaserie de elementos de los mismos cuya existencia afecta a la eficacia no ala validez de los actos administrativos.


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Las c ases e actos a m n strat vos en as ent a es oca es

Se realiza una clasificacin de los actos administrativos de las entidadeslocales atendiendo a un criterio prctico que permita distinguir los distintostipos de actos administrativos en funcin de las consecuencias jurdicas quese deriven. As, los actos pueden ser expresos o presuntos, favorables o des-favorables, definitivos y de trmite, actos que agotan la va administrativa oque no ponen fin a la misma, actos reglados y actos discrecionales.

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