“LA RESPONSABILIDAD FISCAL EN EL DERECHO COLOMBIANO Y …

““LLAA RREESSPPOONNSSAABBIILLIIDDAADD FFIISSCCAALL EENN EELL DDEERREECCHHOO CCOOLLOOMMBBIIAANNOO YY LLAASS

CCOONNCCEEPPCCIIOONNEESS DDEELL CCOONNSSEEJJOO DDEE EESSTTAADDOO SSOOBBRREE EELL TTEEMMAA””

YYaasssseerr DDaarriioo QQuuiirroozz SSaannddoovvaall

i

INDICE Página

1. FUNCIÓN DE VIGILANCIA DEL ESTADO

COLOMBIANO 1

2. EFICACIA DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL 4 3. JUSTIFICACIÓN 7 4. OBJETIVOS Y METODOLOGÍA 8 4.1 OBJETIVO PRINCIPAL 8 4.2 OBJETIVOS SECUNDARIOS 8 4.3 METODOLOGÍA 8 5. MARCO REFERENCIAL 10 5.1 MARCO TEÓRICO 10 5.1.1 Derecho Administrativo 10 5.1.2 La rama Judicial 11 5.1.3 Contralorías 12

a. Contraloría General de la República 12 b. Contralorías territoriales 13

5.2 MARCO JURÍDICO 15 6. NOCIONES FUNDAMENTALES SOBRE RESPONSABILIDAD FISCAL 21 6.1 ASPECTOS HISTÓRICOS 21 6.2 CONTROL FISCAL. JURISDICCIÓN COACTIVA 25 6.2.1 Régimen Legal del Control Fiscal 25 6.2.1.1 Régimen del Control fiscal 25 6.2.1.2 Control Fiscal. Naturaleza 26 6.2.1.3 Formas de Control Fiscal 27

ii

6.2.1.4 Régimen de las obligaciones a favor del Estado 30 6.2.1.5 Clases de responsabilidad 30 6.2.1.6 Responsabilidad Fiscal del Servidor Público 32 6.2.1.7 Crisis Administrativa: Fenómeno de la Corrupción 34 6.2.1.8 La corrupción en la Administración Pública 35 6.2.1.9 Aspectos de la Responsabilidad Fiscal. Función de la

Contraloría 38 6.3 CONTEXTO DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL 39 6.3.1 Sujetos de la función fiscal 39 6.3.2 Sujetos de la Responsabilidad Fiscal 40 6.3.3 El patrimonio Público 41 a. Tipos de Dominio o Propiedad 41 b. Los recursos públicos 42 6.4 LA GESTION FISCAL 44 6.4.1 Definición de la Corte Constitucional 45 6.4.2 Definición del Consejo de Estado 46 6.5 ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL 47 6.5.1 Daño al Patrimonio Público 48 6.5.2 La Conducta 51 6.5.3 Nexo causal entre daño y conducta 53 6.6 CARACTERÍSTICAS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL 53 7. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 55 7.1 ASPECTOS GENERALES Y PRINCIPIOS 55 7.1.1 Concepto 55 7.1.2 Principios Orientadores de la Acción Fiscal 55 7.1.3 Gestión Fiscal: Objeto del Control Legal 55 7.1.4 Fines de la Responsabilidad Fiscal 56 7.1.5 Acción Fiscal y su Caducidad 56 7.1.6 Características del Proceso de Responsabilidad Fiscal 57 7.1.7 Alcance de la Función Fiscal 58 7.1.8 Funciones del Contralor General de la Republica en Materia

Contractual 59 a. Carácter de la Función fiscal 59 b. Intereses moratorios en jurisdicción coactiva 59

iii

c. Ejercicio de la jurisdicción coactiva 60 7.1.9. Principios y características del proceso de responsabilidad fiscal 60 7.1.9.1 Principios generales 60 7.1.8.1 Principios Especiales 63

a. Debido Proceso 63 b. Derecho de defensa y contradicción 64 c. Reconocimiento de la dignidad humana 64 d. Imperio de la ley 64 e. Igualdad 65 f. Lealtad 65

7.2 SÍNTESIS DE LAS CUESTIONES CONTRACTUALES DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL 65 7.3 INICIACIÓN DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 67 7.3.1 Definición 67 7.3.2 Formas de iniciación del Proceso 67 7.3.3 Suspensión de Términos 67 7.4 UNIDAD PROCESAL, CONEXIDAD Y ACUMULACIÓN

DE PROCESOS 68

7.5 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN FISCAL 69 7.6 IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES 70 7.6.1 Aspectos Generales 70 7.6.2 Características 70 7.6.3 Causales 70 7.6.4 Procedimientos 71 7.7 NOTIFICACIONES 72 7.7.1 Orden de notificación a los presuntos responsables 7.7.2 Notificación Auto de apertura del proceso 72 7.8 MEDIOS DE IMPUGNACIÓN Y GRADO DE CONSULTA 73 7.8.1 Recursos 73 7.8.2 Grado de Consulta 74 7.9 NULIDADES PROCESALES 75 7.9.1 Causales de Nulidad del Proceso de Responsabilidad Fiscal 76 7.9.2 Saneamiento de Nulidades 76

iv

7.9.3 Término para proponer nulidades 76 7.10 LA PRUEBA 77 7.10.1 Prueba necesaria en Responsabilidad Fiscal 77 7.10.2 Aspectos Generales 78 7.10.3 Petición de Pruebas 79 7.10.4 Prueba Inexistente 79 7.11 OTROS ASPECTOS PROCESALES 79 7.11.1 Policia Judicial y Responsabilidad Fiscal 7.11.2 Las Medidas Cautelares 81 7.11.3 La parte civil 82 7.11.4 La muerte del implicado y emplazamiento a herederos 82 7.11.5 Cesación del Proceso 83 7.11.6 Apertura del Proceso en el evento de operaciones 83

Fraudulentas 7.11.7 Reapertura del proceso 83 7.12 LA INDAGACIÓN PRELIMINAR Y EL TRAMITE DEL

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 84 7.12.1 Indagación Preliminar 84 7.12.2 Apertura del proceso de responsabilidad fiscal 84 7.12.3 Auto de Apertura 85 7.12.4 Defensa del Implicado 85 7.12.5 Auto de Imputación 85 7.12.6 Fallo con Responsabilidad Fiscal 86 7.12.7 Fallo sin Responsabilidad Fiscal 86 7.12.8 Merito Ejecutivo del Fallo con Responsabilidad 86 7.12.9 Control Jurisdiccional del Fallo de Responsabilidad Fiscal 86 7.12.10 Inexistencia de Caducidad de la Acción 87 7.12.11 Prescripción Procesal de la Acción Fiscal 87 7.12.12 La suspensión de Términos en el Proceso 88 7.12.13 La Unidad Procesal 88 7.12.14 Cesacion de la Accion Fiscal 89 7.13 LA JURISDICCIÓN COACTIVA 90 7.13.1 La Situación Jurídica de las Polizas de Seguros integradas

al fallo de responsabilidad fiscal 91 8 ESQUEMA DEL TRAMITE DEL PROCESO DE

RESPONSABILIDAD FISCAL 93

v

9. LA LEY 610 DE 2000 COMO INSTRUMENTO DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN LO AMBIENTAL 94 10. CONCLUSIONES 95

ANEXO 1 – RESÚMENES JURISPRUDENCIALES 100 ANEXO 2 – RESUMEN DE LA VIGENCIA DEL

CONSEJO DE ESTADO DESDE 1828 103 ANEXO 3 –FICHAS DE RESÚMENES

JURISPRUDENCIALES 107 BIBLIOGRAFÍA 118

1

1. FUNCIÓN DE VIGILANCIA DEL ESTADO COLOMBIANO

Una de las notas características de las democracias contemporáneas, fuera de

reducir el alcance de las acciones estatales y su concentración en la prestación

de los servicios considerados como esenciales para la convivencia y el bienestar

de la comunidad, es el aumento de la participación ciudadana en la gestión de

los asuntos públicos. También se les atribuye la importancia que le dan a los

mecanismos de control para fiscalizar el adecuado ejercicio de la autoridad, por

quienes tienen a su cargo la formulación de las políticas públicas y su

correspondiente ejecución con miras a garantizar un orden social justo.

El sistema constitucional adoptado en 1991 tiene como notabilidad, el desarrollo

de mecanismos de control al ejercicio de la autoridad; uno de ellos es el control

fiscal, que bajo un tratamiento normativo diferente del vigente hasta ese

momento, se orienta a la preservación de los recursos públicos y su aplicación

a los fines esenciales del Estado. En el nuevo esquema del control fiscal, su

objeto de vigilancia lo constituye la gestión fiscal, cuyo ejercicio inapropiado,

lesivo del erario, da lugar a la deducción de la consecuente responsabilidad

patrimonial.

La Constitución Política de Colombia atribuye al Contralor General de la

República la facultad de establecer la responsabilidad por la gestión fiscal,

imponer las sanciones pecuniarias, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción

coactiva sobre los alcances deducidos de la misma1. Dispone del control fiscal

como una función pública para la vigilancia de la gestión fiscal ejercida por los

servidores públicos y los particulares que manejen fondos o bienes públicos2.

Lograr que las administraciones, en los distintos niveles, orienten la destinación

del gasto público a satisfacer las necesidades aún desatendidas de la población

más vulnerable y que la ejecución de los recursos públicos se haga preservando 1 Const., art. 268, num 5º 2 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 29 de noviembre de 2001, C. P.:Manuel Santiago Urueta Ayola, rad. 6391. Ficha No. 1

2

los principios de transparencia, celeridad, moralidad etc., depende de la calidad

y oportunidad de la evaluación de la gestión fiscal adelantada por las

contralorías. No sólo en lo referente a los resultados de sus labores de

auditoria integral, sino también en cuanto a la derivación de las consecuencias

administrativas patrimoniales de los gestores fiscales, cuando estas han sido

inferiores al compromiso asumido al ser elegidos o nombrados para el

desempeño de cargos de responsabilidad dentro de la administración pública3.

La Ley 42, de enero 26 de 1993 “sobre la organización de control fiscal

financiero y los organismos que lo ejercen”, constituye el régimen de

responsabilidad fiscal financiera de los entes públicos en el orden nacional,

departamental y municipal; al mismo tiempo dispone acerca de los

procedimientos aplicables.

De acuerdo con la norma fundamental (CCA, art. 77) la responsabilidad se

puede atribuir a la nación o a cualquier otra entidad pública , o a una entidad

privada que ocasionalmente cumpla una función pública; o a un titular, ya que

dispone que todo servidor público será responsable del daño que cause por

culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones4.

La ausencia de desarrollo legal sobre los aspectos sustantivos de la

responsabilidad fiscal y la precariedad de la regulación procesal contenida en la

Ley 42 de 1993 para llegar a su declaración, dieron origen a que las altas cortes

asumieran la evolución conceptual al respecto hasta la expedición de la Ley

610 de 2000, la cual, en buena medida incorpora a nivel normativo, el

desarrollo jurisprudencial. Con una notable excepción: la interpretación que

había sido dada a los temas de la caducidad y la prescripción de la acción fiscal.

3 La administración pública establece sin distinciones, respecto de los propios servidores y de los particulares, obligaciones de carácter económico que ella misma puede pasar a hacer efectivas. 4CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 2648,julio 15 de 1994, C. P. : Ernesto Rafael Ariza Muñoz Ficha No. 57

3

Fue necesario esperar casi una década -desde la vigencia del nuevo orden

constitucional- para poder contar hoy con un instrumento normativo que

permita a los órganos de control fiscal, declarar la responsabilidad patrimonial

de los gestores fiscales que por su actuación dolosa o culposa han dado lugar a

que se cause un daño de contenido económico al erario; esto a través de un

proceso administrativo que respeta los derechos y las garantías de los sujetos

inculpados5.

Pero, la estructura constitucional y legal actual que, de un lado, otorga a las

contralorías ubicadas como órganos autónomos e independientes (por fuera de

las tres ramas tradicionales), la competencia para investigar y declarar la

responsabilidad y, por otro lado, crea un sinnúmero de acciones de contenido

reparador de las que hace parte la Ley 610, se constituye en un conjunto

normativo en cuya lógica y concatenación interna nuestros legisladores no

tuvieron suficiente cuidado. Ello implica que sus actos, son “actos

administrativos” y no decisiones judiciales. Por lo cual, las decisiones en las que

se fija una responsabilidad fiscal son controvertibles ante la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo6 y significa un paso mas dentro de un proceso que

solo finalizará cuando quede en firme ( que no quepa otro recurso) la sentencia

proferida por la jurisdicción contenciosa en la cual finalmente se declare

ajustada a la ley tal decisión.

5CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Radicación Nº 20608, agosto 30 de 2001, C. P.:María Elena Giraldo Gómez Ficha No. 3 6CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 4168, septiembre 6 de 1999, C. P.: Juan Alberto Polo Figueroa Ficha No. 41

4

2. EFICACIA DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL

(Eje de la Investigación)

La expedición de la Ley 42 de 1993 es el desarrollo de los siguientes preceptos

constitucionales:

Artículos 88 y 209, referidos a la moral administrativa.

Artículo 95, a la solidaridad social.

Artículo 123, al servicio a la comunidad.

Artículo 133, a la justicia y el bien común.

Estos principios están sustentados en la dignidad humana, a cuyo cumplimiento

acude el desarrollo legal encaminado a la eficiente labor de gestión pública. Con

la promulgación de esta Ley se infiere la existencia de una rama del Derecho

Fiscal, sin desconocer que tendría una doble naturaleza administrativa y

resarcitiva, de conformidad con los artículos 1 y 4 de la Ley 610 de 2000.

Esta Ley, además de establecer el trámite del Proceso de Responsabilidad Fiscal

de competencia de las contralorías, consagra un verdadero estatuto procesal y

sustancial en materia de responsabilidad fiscal, a partir de la cual esta rama del

derecho empieza a adquirir identidad propia y la autonomía necesaria para

diferenciarse de otros tipos de responsabilidades.

Sin embargo existe una dilación grande en la fijación de la responsabilidad

fiscal en detrimento no solo de la eficacia de la institución, sino de la

credibilidad misma del control; se puede afirmar que esta es una situación

estructural y no coyuntural7 y que la labor de las contralorías al respecto,

pudiera ser muy eficiente. De todos modos, el esquema constitucional y legal

actual lleva, necesariamente, a que sus actos deban tener control judicial

posterior8.

7 Planteamiento del problema principal que presenta la responsabilidad fiscal. 8 Lo relativo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra en los artículos 236 a 238

5

Viéndolo de esta manera, la forma en que está organizada la institución de la

responsabilidad fiscal, hace casi inevitable “una duplicidad de procesos”9 a

saber: la actuación administrativa adelantada por las contralorías y el proceso

ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Si lo que se busca es que quien maneje indebidamente el patrimonio público

responda por el detrimento causado y lo repare, existen problemas de

competencia, coordinación y existencia que no fueron previstos al expedir las

leyes, porque en efecto, una conducta puede resultar violatoria del régimen

penal y al mismo tiempo, tener la connotación de gestión fiscal inadecuada que

afecta al patrimonio público.

Es posible también, que la conducta del servidor público afecte el patrimonio

estatal y de lugar a una acción popular para defenderlo; al mismo tiempo ese

tema puede ser objeto de una acción civil dentro de un proceso penal. Todo

se complica aun mas si se observa que:

• Su trámite corresponde a distintas jurisdicciones: contralorías y

jurisdicción de lo contencioso administrativo10

• En principio cada una es autónoma e independiente

• En la mayoría de ellas es posible solicitar medidas cautelares

• La legitimación también varia: en unos casos se trata de acción pública y

en otros, el proceso solo pueden incoarlo11 ciertos funcionarios.

Surgen además, otros dos problemas:

• Posible producción de varias decisiones sobre un mismo objeto que

podrían ser contradictorias.

• Probabilidad de violar el principio que nadie puede ser juzgado dos

veces por el mismo hecho. (Non Bis in idem)

9CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,29 de Noviembre de 2001, C. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, rad. 6075 Ficha No. 50 10 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Expediente C-285, junio 6 de 1995, C. P.: Guillermo Chahín Lizcano Ficha No. 11 11 Incoar: iniciar o comenzar algo. Dar comienzo a un proceso o expediente.

6

Mientras exista esta multiplicidad de acciones, los funcionarios tendrán mas

posibilidades de eludir la responsabilidad para reparar el patrimonio público

planteando debates procesales en materia de competencia, tales como

conflictos de jurisdicción, excepciones de pleito pendiente, etc.

Es así como, el exceso de mecanismos procesales para hacer efectiva la

responsabilidad patrimonial de los funcionarios y servidores públicos, puede

convertirse en una serie de dificultades jurídicas, disminuyendo e impidiendo

todas las posibilidades de hacerla válida12.

Las nociones sobre responsabilidad fiscal que se plantean aquí, están

orientadas desde el punto de vista de la eficacia, considerando que el control

fiscal en general y la responsabilidad fiscal como institución, son parte del

control sobre la calidad y el fin del gasto público. También están encaminadas a

mirar como es la estructura constitucional y legal, que de un lado otorga a las

contralorías la competencia para investigar y declarar la responsabilidad y, por

otro lado, crea una cantidad de acciones de contenido resarcitorio13.

12CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 1392, febrero 28 de 2002, C. P.: Susana Montes de Echeverri Ficha No. 18 13 Ley 610 de 2000

7

3. JUSTIFICACIÓN

De acuerdo con el Consejo de Estado14 , la constituyente de 1991 sentó las

bases para la conformación autónoma y como disciplina jurídico-técnica, del

derecho fiscal, al cual contribuyó, entre otros aportes, con la organización de un

proceso de responsabilidad fiscal15 que involucra a los servidores públicos y a

los contratistas y particulares habilitados jurídicamente para el manejo de

recursos públicos, que hubieren causado un perjuicio a los intereses

patrimoniales del Estado.

A partir de la consagración constitucional de esta atribución y con el fin de

tener una comprensión integral de esta institución jurídica, es fundamental que

se puedan conocer los aspectos sustantivos y procesales cuyo estudio y

aplicación conduzcan a la declaración de una responsabilidad fiscal.

14 Anexo 1: Resumen de la vigencia del Consejo de Estado 15CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 5962, mayo 19 de 2000, C. P.: Juan Alberto Polo Figueroa Ficha No. 51

8

4. OBJETIVOS Y METODOLOGÍA

4.1 OBJETIVO PRINCIPAL

Presentar en forma sencilla y abreviada las nociones fundamentales de la

responsabilidad fiscal y los aportes mas relevantes que al respecto ha hecho el

Consejo de Estado.

4.2 OBJETIVOS SECUNDARIOS

• Estudiar actos de los administradores del Estado16 a través de

pronunciamientos del Consejo de Estado, para reforzar los conceptos

sobre el tema de responsabilidad fiscal.

• Darle al trabajo una organización de sistema.

4.3 METODOLOGÍA

Soportar la investigación con una buena lectura del contenido material y

electrónico que se refiere a la responsabilidad fiscal para poder encontrar las

bases que sustenten los puntos mas sobresalientes del tema, porque existe una

doble importancia: la académica, en cuanto a la selección de los puntos más

importantes de esta recopilación informativa y su interpretación; y la procesal,

al comprobar una aplicación práctica de quienes son responsables de la gestión

fiscal a través de la revisión y estudio de la jurisprudencia del Consejo de

Estado referente a la responsabilidad fiscal.

Adicionalmente se ha hecho una selección de estas decisiones y

recomendaciones del Consejo de Estado y se han organizado en reseñas

esquemáticas, las cuales están anexas17.

Estos resúmenes jurisprudenciales, identifican la decisión con su número de

radicación, la fecha, el magistrado ponente, la norma acusada, el nombre del

16CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Primera, Expediente 820, C. P.:Miguel González Rodríguez Ficha No. 39 17 Resúmenes Jurisprudenciales anexos en medio magnético

9

demandante y parte resolutiva. Al inicio hay un resumen de las consideraciones

mas importantes.

Algunas tutelas estudiadas han servido para afianzar consideraciones aplicables

en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal18.

Es evidente que la importancia de la responsabilidad fiscal en el ámbito jurídico

colombiano, nos pueda llevar a un estudio sin límites sobre el tema; pero la

selección y análisis de lo mas significativo, nos llevan en este trabajo a

identificar el control fiscal ejercido para determinar como es un proceso de

responsabilidad fiscal por el aprovechamiento indebido de los bienes públicos.

18CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Tercera, Expediente AC-3860, C. P.: Guillermo Martínez Castillo Ficha No. 6

10

5. MARCO REFERENCIAL

5.1. MARCO TEÓRICO

5.1.1 Derecho Administrativo

Las cuatro fases legislativas del Derecho Administrativo colombiano cobijadas

con dos Constituciones (1886 y 1991) y varias reformas constitucionales

(1905,1910,1936,1945,1968,1986, entre otras) confirman la vocación

normativa del derecho público, que no solo está en normas especiales (Códigos,

Estatutos o leyes especiales relacionadas), sino en otras de carácter general

como lo es el Código Contencioso Administrativo Colombiano19 que desde su

expedición en 1984 ha sufrido dos grandes reformas en 1989 y 1998. El

C.C.A., contiene normas sustantivas y de procedimiento sobre el derecho de

petición, el control jurisdiccional de los actos administrativos, las autoridades,

competencias20 y funcionamiento del Consejo de Estado, los Tribunales

Administrativos y jueces administrativos (que aún no funcionan efectivamente);

así como la regulación de las acciones contencioso administrativas ( de nulidad

“indemnizadora”, de reparación directa contractual y de resolución de

conflictos de competencia) y los trámites, incidentes, diligencias y

procedimientos administrativos21 de carácter ordinario y especial.

La Jurisdicción Contencioso Administrativa colombiana, hoy por hoy tiene como

objeto“ juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la

actividad de las entidades públicas y de las personas privados que desempeñen

funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo

de Estado, los Tribunales Administrativos y los juzgados administrativos...

Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive las controversias que se originen en

actos políticos o de gobierno. La jurisdicción de lo contencioso administrativo 19 Sigla: C.C.A. 20CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Expediente C-371, Febrero 3 de 1998, C.P.: Ricardo Hoyos Duque Ficha No. 12 21CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación C-616, junio 27 de 2000, C. P.:Reinaldo Chavarro Buriticá Ficha No 2

11

no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía... Las decisiones

jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del

Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura,

no tendrán control jurisdiccional (artículo 82 C.C.A)”. “Tampoco se aplicarán

normas del control jurisdiccional para ejercer la facultad de libre nombramiento

y remoción22”.

5.1.2 La rama Judicial

El Poder Judicial se encuentra desarrollado en el Título VIII denominado De la

Rama Judicial, que contiene 7 capítulos:

• 1º. De las disposiciones generales.

• 2º. De la jurisdicción ordinaria.

• 3º. De la jurisdicción contencioso administrativa.

• 4º. De la jurisdicción constitucional.

• 5º De las jurisdicciones especiales.

• 6º. De la Fiscalía General de la Nación.

• 7º. Del Consejo Superior de la Judicatura.

Se regula por los artículos 116 y 228 a 257. De acuerdo con el artículo 116, la

administración de justicia está a cargo de la Corte Constitucional, la Corte

Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la

Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces. En el

mismo artículo se considera también a la justicia penal militar. El Congreso

ejercerá determinadas funciones judiciales.

La administración de justicia es, de acuerdo con el Título VIII, Función Pública;

sus decisiones son independientes, sus actuaciones serán públicas y

permanentes, con las excepciones que establezca la ley.

5.1.3 Contralorías

22 Artículo 1º C.C.A.

12

a. Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República -CGR- es el máximo órgano de control

fiscal que existe en Colombia. Tiene la misión de procurar el buen uso de los

recursos y bienes públicos y contribuir a la modernización del Estado, mediante

acciones de mejoramiento continuo en las distintas entidades públicas.

La Constitución Política de 1991, en su artículo 267, establece que: "El control

fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la

República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los

particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación”23.

En la Carta Política, el control fiscal a la gestión pública pasó de ser previo y

perceptivo a posterior y selectivo. Se diseñó un nuevo enfoque del control que

permite la aplicación de un control de advertencia o prevención, para que el

administrador público conozca en tiempo real las inconsistencias detectadas por

la Contraloría y mediante la aplicación de un control de corrección proceda a

subsanarlas24. Con esto se busca lograr entidades más eficientes y eficaces,

cumpliendo con el fin último del control que es el mejoramiento continuo de las

entidades públicas.

Es uno de los órganos “autónomos e independientes del Estado”25 y la controla

la Auditoría General de la República, entidad encargada de ejercer el control

fiscal sobre la gestión de la CGR y de las contralorías territoriales26. Cabe anotar

que a partir de la Constitución de 1991, la Auditoría General de la República

comenzó un proceso de independencia presupuestal frente a la CGR con el

artículo 27427,

23CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 969, septiembre 3 de 1997, C. P.: Augusto Trejos Jaramillo Ficha No 29 24CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 4144, marzo 17 de 2000, C. P.: Manuel Santiago Urueta Ayola Ficha No 14 25CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 3405, septiembre 11 de 1995, C. P.: Nubia González Cerón Ficha No 17 26CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 550, noviembre 23 de 1993, C. P.: Jaime Betancur Cuartas Ficha No 15 27Que se hizo efectivo con la sentencia de la Corte Constitucional 1339 de 2000.

13

b. Contralorías territoriales

Por asignación extensiva de las normas aplicables a la Contraloría General de la

República, prevista tanto de la Constitución Política, como de la ley 42 de 1993,

y por expresa inclusión por parte de la ley 80 de 1993, del Decreto 111 de 1996

y de las leyes 136 de 1994 y 330 de 1996, en sus correspondientes materias,

las Contralorías territoriales gozan de la misma autonomía administrativa,

presupuestal y contractual que tiene la Contraloría General de la República. Los

supuestos jurídicos sobre temas específicos son igualmente aplicables -bajo el

alero proporcional del respectivo ámbito normativo-, a estas contralorías.

-Contralorías Departamentales

El Congreso de Colombia con respecto a las Contralorías Departamentales

decretó28:

“Artículo 1º. Competencia. Corresponde a las Contralorías Departamentales

ejercer la función pública de control fiscal en su respectiva jurisdicción, de

acuerdo con los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la

Constitución y la ley.

Artículo 2º. Naturaleza. Las Contralorías Departamentales son organismos de

carácter técnico, dotadas de autonomía administrativa, presupuestal y

contractual.

En ningún caso podrán ejercer funciones administrativas distintas de las

inherentes a su propia organización.

Artículo 3º. Estructura y planta de personal. Es atribución de las Asambleas

Departamentales, en relación con las respectivas Contralorías, determinar su

estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de

remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, a iniciativa

de los contralores”.

28 LEY 330 de diciembre 11 de 1996 –“por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales”.

14

-Contralorías distritales y municipales29

El artículo 272 de la Carta Política, indica que la vigilancia de la gestión fiscal de

los municipios incumbe a las Contralorías Departamentales, salvo lo que la ley

determine respecto de las Contralorías Municipales.

Para que un municipio pueda tener su propia contraloría, debe llenar los

requisitos exigidos por el artículo 21 de Ley 617, el cual modificó el artículo 156

de la Ley 136 de 1994, prescribiendo que únicamente los municipios y distritos

clasificados en categoría especial y primera y aquellos de segunda categoría

que tengan más de cien mil (100.000) habitantes, podrán crear y organizar sus

propias Contralorías30.

Las contralorías de los municipios y distritos deberán suprimirse cuando se

establezca la incapacidad económica del municipio o distrito para financiar los

gastos de funcionamiento del órgano de control fiscal, refrendada por la

Contaduría General de la Nación. En los municipios o distritos en los cuales no

haya Contraloría municipal, la vigilancia de la gestión fiscal corresponderá a la

respectiva Contraloría Departamental. En estos casos no podrá cobrarse cuota

de fiscalización u otra modalidad de imposición similar a los municipios o

distritos.

La misma disposición desarrolló en su parágrafo transitorio que a 31 de

diciembre del año 2000 las Contralorías que funcionaban en los municipios o

distritos de categoría 2ª, distintas a las autorizadas, debían suprimirse. No

pudo ordenarse gasto alguno para financiar el funcionamiento de las

contralorías de estos municipios o distritos, salvo los necesarios para su

liquidación.

29CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Radicación 7242, Diciembre 13 de 2001, C. P.: Olga Inés Navarrete Barrero Ficha No 19 30CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Primera, Radicación 6696, noviembre 1 de 2001, C. P.: Manuel Santiago Urueta Ayola Ficha No. 16

15

En los municipios donde no haya contraloría, la vigilancia de la gestión fiscal

corresponderá a la respectiva contraloría departamental, como lo precisa la ley

617 de 2000.

5.2 MARCO JURÍDICO

En los últimos cuatro años, se han expedido varias leyes que regulan acciones

judiciales o procedimientos administrativos, con el objeto de obligar a los

servidores o funcionarios públicos a cumplir con el resarcimiento obligado por

sus actuaciones31. Estas leyes son en el orden de promulgación:

Ley 472 de 1998, sobre acciones populares o de grupo, incluyendo las

acciones por “moralidad administrativa y defensa del patrimonio público”, por la

cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política.

“DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXIV. N.43357. 6, AGOSTO, 1998. PAG. 9 LEY 472

DE 1998(agosto 5)por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución

Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de

grupo y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia DECRETA: T I T

U L O I OBJETO, DEFINICIONES, PRINCIPIOS GENERALES Y FINALIDADES

CAPITULO I Objeto Artículo 1º. Objeto de la ley. La presente ley tiene por

objeto regular las acciones populares y las acciones de grupo de que trata el

artículo 88 de la Constitución Política de Colombia. Estas acciones están

orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses

colectivos, así como los de grupo o de un número plural de personal. CAPITULO

II Definiciones Artículo 2º. Acciones populares. Son los medios procesales para

la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se

ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la

vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las

cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Articulo 3º, Acciones de

31CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 211, Septiembre 7 de 1988, C.P. Jaime Paredes Tamayo Ficha No 8

16

Grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto

de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa

que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones

uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que

configuran la responsabilidad.32”

Ley 600 de 2000, código de Procedimiento Penal, que regula lo relativo a la

acción civil dentro del proceso penal, en los casos de delitos contra la

administración pública que afecten el patrimonio público.

“DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXVI. N. 44097. 24, JULIO, 2000. PAG. 24 LEY 600

DE 2000(julio 24)por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal. El

Congreso de Colombia DECRETA: T I T U L O P R E L I M I N A R NORMAS

RECTORAS Artículo 1°. Dignidad humana. Todos los intervinientes en el proceso

penal serán tratados con el respeto debido a la dignidad inherente al ser

humano. Artículo 2°. Integración. En los procesos penales se aplicarán las

normas que en materia de garantías se hallan consignadas en la Constitución

Política y en los Tratados y Convenios internacionales ratificados por el Estado

Colombiano, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución

Política. Artículo 3°. Libertad. Toda persona tiene derecho a que se respete su

libertad. Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni privado de su

libertad, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de

autoridad judicial competente, emitido con las formalidades legales y por

motivos previamente definidos en la ley.

La detención preventiva, en los términos regulados en este código, estará

sujeta a la necesidad de asegurar la comparecencia al proceso del sindicado, la

preservación de la prueba y la protección de la comunidad...33”

32 Juridicacolombiana.com: Jurisprudencia y Legislación al día 33 Juridicacolombiana.com: Jurisprudencia y Legislación al día

17

Ley 610 de 2000, sobre procesos de responsabilidad fiscal de competencia de

las contralorías, contra funcionarios que le causen detrimento al patrimonio

público por dolo o culpa.

“DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXVI. N. 44133. 18, AGOSTO, 2000. PAG. 1 LEY 610

DE 2000(agosto 15)por la cual se establece el trámite de los procesos de

responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. El Congreso de

Colombia DECRETA: T I T U L O I ASPECTOS GENERALES Artículo 1°.

Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones

administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y

establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares,

cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por

acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del

Estado...34

Ley 678 de 2001 sobre “acciones de Repetición” contra funcionarios que

hayan dado lugar a condenas contra el Estado por dolo y culpa grave.

“DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXVII. N. 44509. 4, AGOSTO, 2001. PAG. 15 LEY 678

DE 2001 (agosto 3) por medio de la cual se reglamenta la determinación de

responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de

la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición. El

Congreso de la República de Colombia DECRETA: CAPITULO I Aspectos

sustantivos Artículo 1°. Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto

regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex servidores públicos

y de los particulares que desempeñen funciones públicas, a través del ejercicio

de la acción de repetición de que trata el artículo 90 de la Constitución Política

o del llamamiento en garantía con fines de repetición. Artículo 2°. Acción de

repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial

que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como

consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado

reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una

condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma

34 Juridicacolombiana.com: Jurisprudencia y Legislación al día

18

acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública

haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación

patrimonial... 35“

A ellas se suman, las siguientes leyes:

La Ley 42 de 1993, que regula una forma especial de Acción Revocatoria.

“AÑO CXXVIII. N. 40732. 27, ENERO, 1993. PAG. 1 LEY 42 DE 1993(enero

26)sobre la organización de control fiscal financiero y los organismos que lo

ejercen. El Congreso de Colombia, DECRETA: Disposiciones generales. Artículo

1° La presente Ley comprende el conjunto de preceptos que regulan los

principios, sistemas y procedimientos de control fiscal financiero; de los

organismos que lo ejercen en los niveles nacional, departamental y municipal y

de los procedimientos jurídicos aplicables. Artículo 2° Son sujetos de control

fiscal los órganos que integran las ramas legislativa y judicial, los órganos

autónomos e independientes como los de control y electorales, los organismos

que hacen parte de la estructura de la administración nacional y demás

entidades nacionales, los organismos creados por la Constitución Nacional y la

ley que tienen régimen especial, las sociedades de economía mixta, las

empresas industriales y comerciales del Estado, los particulares que manejen

fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de

organización o sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado con

éstos y el Banco de la República. Se entiende por administración nacional, para

efectos de la presente ley, las entidades enumeradas en este artículo.

Parágrafo. Los resultados de la vigilancia fiscal del Banco de la República serán

enviados al Presidente de la República, para el ejercicio de la atribución que se

le confiere en el inciso final del artículo 372 de la Constitución Nacional. Sin

perjuicio de lo que establezca la ley orgánica del Banco de la República. Artículo

3° Son sujetos de control fiscal en el orden territorial los organismos que

integran la estructura de la administración departamental y municipal y las

entidades de este orden enumeradas en el artículo anterior. Para efectos de la

35 Juridicacolombiana.com: Jurisprudencia y Legislación al día

19

presente Ley se entiende por administración territorial las entidades a que hace

referencia este artículo...36

La Ley 333 de 1996, sobre extinción del dominio para bienes ilícitamente

adquiridos.

“AÑO CXXXII. N. 42945. 23, DICIEMBRE, 1996. PAG. 1 LEY 333 DE 1996

(diciembre 19) por la cual se establecen las normas de extinción de dominio

sobre los bienes adquiridos en forma ilícita. El Congreso de Colombia DECRETA:

CAPITULO I De la extinción del dominio Artículo 1º. Del concepto. Para los

efectos de esta Ley, se entiende por extinción del dominio la pérdida de este

derecho en favor del Estado, sin contraprestación ni compensación de

naturaleza alguna para su titular. Artículo 2º. De las causales. Por sentencia

judicial se declarará la extinción del derecho de dominio de los bienes

provenientes directa o indirectamente del ejercicio de las actividades que más

adelante se establezcan o que hayan sido utilizados como medios o

instrumentos necesarios para la realización de los mismos. Dichas actividades

son: 1. Enriquecimiento ilícito de servidores públicos, de particulares. 2.

Perjuicio del Tesoro Público que provenga de los delitos de peculado, interés

ilícito en la celebración de contratos celebrados sin requisitos legales, emisión

ilegal de moneda o de efectos o valores equiparados a moneda; ejercicio ilícito

de actividades monopolísticas o de arbitrio rentístico; hurto sobre efectos y

enseres destinados a seguridad y defensa nacionales; delitos contra el

patrimonio que recaigan sobre bienes del Estado; utilización indebida de

información privilegiada; utilización de asuntos sometidos a secreto o

reserva.37”

Y la Acción Civil ordinaria, por enriquecimiento sin causa.

Constituirse en parte civil en procesos penales, por el representante legal de

la entidad afectada o por las contralorías.

36 Juridicacolombiana.com: Jurisprudencia y Legislación al día 37 Juridicacolombiana.com: Jurisprudencia y Legislación al día

20

6. NOCIONES FUNDAMENTALES SOBRE

RESPONSABILIDAD FISCAL

6.1 ASPECTOS HISTÓRICOS

El control sobre los recursos públicos se ha efectuado desde el descubrimiento

y la conquista, aunque, es bueno aclarar que en esa época se ejercía sobre el

manejo de los bienes de la Corona o del Monarca y no sobre los bienes del

Estado.

En el segundo viaje de Colón los reyes designaron un funcionario para

controlar los bienes de la expedición y se llamó “lugarteniente de los

Contadores Mayores de Castilla.”

-Implantación de un sistema de vigilancia o de control fiscal.-

Con la Fundación de Santo Domingo se organizó el Tribunal de la Real

Audiencia de Santo Domingo (1511). Fue suprimida en 1516, se estableció en

1526 y se restableció en forma definitiva en 1531.

-Labor de vigilancia y fiscalización-

En el año 1518 se constituyó de forma permanente el Consejo de Indias,

configurado como el supremo órgano administrativo colonial. Ejercía funciones

de cuerpo legislativo.

-Máximo tribunal de apelación en asuntos contenciosos, civiles, administrativos

y criminales-

Se crearon los Tribunales de Cuentas en 1604, en las regiones donde se

explotaban metales y piedras preciosas, porque eran muy representativos los

ingresos para la Corona.

-Contralorias regionales-

21

Las Oficinas de Contabilidad se crearon a finales del siglo XCVII debido a la

influencia de Revolución Francesa, lo mismo que la Corte de Cuentas por

Napoleón el 16 de septiembre de 1807.

-Esta Corte de cuentas consolida el control fiscal en el mundo-

Después de la Batalla de Boyacá, en Angostura se expide la Ley Fundamental

que constituye la República de Colombia. El General Santander en su calidad de

Vicepresidente de la Nueva Granada, expide el 23 de Octubre de 1819 la Ley

principal contra los empleados de Hacienda, cuyo artículo 1º dice: “El empleado

de la Hacienda Nacional a quien se le justificare sumariamente fraude o

malversación de los intereses públicos o resultare alcanzado, se le aplicará

irremisiblemente la pena de muerte, sin necesidad de formar mas procesos que

los informes de los tribunales”38.

-Replanteamiento del sistema fiscal-

Esta medida fue confirmada por el Libertador Simón Bolívar mediante el

decreto firmado en Lima el 12 de enero de 1840: “Articulo 1º. Todo funcionario

público, a quién se le convenciere en juicio sumario de haber malversado o

tomado para sí de los fondos públicos de diez pesos para arriba, queda sujeto a

la pena capital”. Y el artículo 2º extendía el castigo a los jueces competentes”39

-Frenar el problema con las finanzas del Estado-

Durante el período de las luchas por la independencia todas las constituciones

realizadas, hacían residir la soberanía en el pueblo, que determinaba sus

tributos y el destino que se les daba; esto lo podemos ver en la primera

constitución independiente, la del Socorro, cuando dispuso que el presupuesto

no podría señalarse sino por voluntad expresa de la sociedad y las cuentas del

tesoro público se imprimieron cada año.

-Soberanía en el pueblo-

38 AMAYA OLAYA URIEL ALBERTO. Teoría de la Responsabilidad Fiscal, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2002. 39 AMAYA OLAYA URIEL ALBERTO. Teoría de la Responsabilidad Fiscal, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2002.

22

Según la Constitución de Cartagena de Indias de 1813, el cuerpo legislativo

(representado por los miembros del Congreso como representantes del pueblo)

impuso las contribuciones, asignó el gasto público y asumió la función de

vigilancia sobre la conducta de los funcionarios que administraban el patrimonio

público.

-Función de vigilancia-

Simón Bolívar ordenó el manejo del presupuesto a dos entidades: Tribunal

Mayor de Cuentas* y Dirección y Superintendencia General de Hacienda**

constituidas el 14 de septiembre y el 23 de octubre de 1819, respectivamente.

-*Contabilidad del gasto público-

-**Funciones de inversión y Contraloría-

En la Constitución de Cúcuta de 1821 se mantuvieron los principios de las

anteriores entidades.

Estos principios constitucionales se desarrollaron por la Contaduría General de

Hacienda (Ley del 6 de Octubre de 1821), sustituida por la Dirección General de

Hacienda en 1824, ley que creó las Contadurías Departamentales.

-Ejercicio de la jurisdicción coactiva-

La Constitución de 1832 revive la Contaduría General de Hacienda, que es

reformada en 1840, 1846 y 1847, año en que se aprueba la Ley 7ª, orgánica de

la Administración de Hacienda Nacional, remplazando la Contaduría General de

Hacienda por la Corte de Cuentas, integrada por un Juez mayor, un presidente

y seis jueces nombrados por el poder ejecutivo.

-Principio básico de la legalidad del gasto-

La ley 20 de 1850 sustituye la Corte de Cuentas por la Oficina General de

Cuentas, entidad que se consolida por leyes sucesivas e integrada por cinco

miembros nombrados por el Congreso. En la Carta Política Federal de 1863

23

aparece como función de la Cámara la de examinar y acabar definitivamente

con la cuenta general del tesoro nacional.

-Está el concepto de responsabilidad de las rentas recaudadas en cabeza de los

empleados de manejo-

La Constitución de 1886 dedica un capítulo a la Hacienda Pública, con una

regulación muy procesalista.

-Control fiscal que operó desde el punto de vista legal, lo que impidió un control

sobre la totalidad de los recursos públicos-

El Código Fiscal se expide en 1873 y la Ley 36 de 1898 restablece la Corte de

Cuentas, integrada por 10 magistrados elegidos por el Senado de la República y

la Cámara de Representantes. El Código Fiscal de 1912 modificó dicha elección.

-Radicación en el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo-

El artículo 282 de la Ley 110 de 1913, determinó las características de los

empleados de manejo, las de unidad de responsabilidad, unidad de caja y

unidad de manejo. Reguló el “juicio de cuentas” mediante el cual se

determinaba el grado de cumplimiento de los empleados mencionados; a su vez

ordenaba la práctica de una rendición y comprobación de sus cuentas para

deducir la responsabilidad civil o pecuniaria a que hubiere lugar.

-Fiscalización Contencioso Administrativa-

En 1922 durante el gobierno de Pedro Nel Ospina, el Congreso Nacional

concedió facultades al ejecutivo para contratar en el exterior y hacer venir al

país cinco expertos en asuntos de administración pública. El Ministro en

Washington de esa época, Enrique Olaya Herrera, realizó las gestiones del caso,

conformando una comisión presidida por Edwin Walter Kemmerer.

La misión Kemmerer organizó el sistema monetario en torno al patrón oro y

estableció el sistema de Banco Central y Bancos de Crédito; dispuso una

reorganización del Estado, y propuso una ley orgánica de presupuesto, lo

24

mismo que, nuevos métodos para la administración de ingresos y

administración de aduanas.

La institución de la Contraloría –que sustituyó la Corte de Cuentas (1898-1925)-

fue producto del proceso de racionalización del aparato estatal llevada a cabo a

través de la reformas de 1923, bajo la supervisión de esta Misión.

-Control fiscal, que enfatiza el control de legalidad y del presupuesto a través

de auditorias financieras-

La Carta Política de 1991, culminó con una reforma sustancial a la Contraloría

y al Control Fiscal, al estatuto de responsabilidad fiscal y la jurisdicción coactiva.

-Proceso constituyente que determinó, los casos de responsabilidad patrimonial

derivada de la gestión fiscal-

6.2 CONTROL FISCAL. JURISDICCIÓN COACTIVA

6.2.1 Régimen Legal del Control Fiscal

6.2.1.1 Régimen del Control fiscal

El Contralor General de la República40 por atribución de la Constitución Política

tiene la facultad de “Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión

fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto

y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.41”

La misma Constitución dispone al control fiscal como una función pública para

la vigilancia de la gestión fiscal de los servidores públicos y particulares que

manejen fondos o bienes públicos.

6.2.1.2 Control Fiscal. Naturaleza

40CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación C- 604, junio 6 de 2000, C. P.: Juan A. Polo Figueroa Ficha No 20

41 C.P.C Artículo 268, num 5º

25

El control fiscal, según la Constitución Política, concordada con el artículo 4 de

la Ley 42 de 1993, es una función pública encaminada a ejercer vigilancia sobre

la gestión fiscal de la administración pública y de cualquier otra entidad o

particular que maneje fondos o bienes del Estado en todos los ordenes. Será

ejercido por la Contraloría General de la República, las contralorías

departamentales y municipales, los auditores, las auditorias y las revisorías

fiscales de las empresas públicas municipales42.

El régimen legal está constituido por las disposiciones de la Ley 42 de 1993 y

por las disposiciones expedidas por el Contralor en virtud de sus facultades. La

vigilancia que adelantan los organismos de control fiscal es autónoma y se

ejerce de manera independiente.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-167 del 20 de abril de 1995,advirtió:

“Con la promulgación de la Carta Política de 1991, la función pública del control

fiscal adquiere una dimensión en la medida de que la actividad debe orientarse

dentro de la filosofía del Nuevo Estado Social de Derecho en general, y

específicamente dirigida a la aplicación de los principios de eficacia, economía,

equidad y valoración de los costos ambientales.

Con ello se dio autonomía a dos funciones, al determinar, en los numerales 1,

2, 4 y 6 del artículo 268, lo correspondiente a los sistemas técnicos de la

evaluación de la gestión fiscal, formulando observaciones y

recomendaciones sobre los hallazgos determinados, buscando que la

gestión de la administración sea eficiente, eficaz, económica y equitativa, sin

llegar a la aplicación de medidas represivas; y, en los numerales 5 y 8, la

facultad de establecer la responsabilidad fiscal a que haya lugar, buscando

determinar las circunstancia de tiempo, modo y lugar del hecho generador del

daño o detrimento al erario, para lograr que el Estado sea resarcido

patrimonialmente.

42CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación Nº 6733, Julio 12 de 2001, C. P. Olga Inés Navarrete Barrero Ficha No 21

26

No se puede perder de vista el contexto en el cual se ejerce la Vigilancia y el

Control Fiscal, porque en un país con un bajo índice de corrupción y

procedimientos administrativos modernizados, debe existir mayor preeminencia

de los Sistemas Técnicos de Control; mientras que en un país con un alto índice

de corrupción y con un aparato administrativo burocratizado, clientelizado y

poco moderno, debe existir preeminencia de los mecanismos de represión. Por

lo que es altamente conveniente que el ente fiscalizador superior continúe con

el proceso de modernización y actualización de los mecanismos de control,

garantizándose la autonomía de cada uno de ellos para lograr un mayor grado

de especialización.43”

6.2.1.3 Formas de Control al Interior de la Organización Estatal

En este nivel, la Constitución desarrolla los siguientes tipos de controles:

Control judicial (artículos 229, 86, 87, 237-2, 241)

Control administrativo o disciplinario (artículo 277-6)

Control político (artículo 144)

Control fiscal (artículo 267)

Control interno (artículos 209, 268-6 y 269),

Control ciudadano (artículos 103, 270); como control al interior de la

administración, lo mismo que social externo.

Sobre el Control Fiscal, cabe indicar que el propósito de la Ley 42 de 1993 es

señalar el régimen de control fiscal y se cumple mediante la aplicación de

diversos sistemas de control:

Control financiero44, que según las reglas generales de la auditoria, es el

chequeo de los estados financieros de la entidad para ver si reflejan en forma

43 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Proceso de Responsabilidad Fiscal, Maritza del Socorro Quintero Jiménez –Compiladora-, Abril de 2002 44CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 973, Julio 31 de 1997, C. P.: Luis Camilo Osorio Isaza Ficha No 25

27

razonable el resultado de sus operaciones,(art. 10, ibídem45) mediante normas

de auditoria de aceptación general, verificando el cumplimiento de lo prescrito

en ellas.

Control de legalidad que verifica si las operaciones financieras,

administrativas o de cualquier otra índole se ajustaron al ordenamiento jurídico

que gobiernan la entidad. (art. 11, ibídem)

Control de gestión que es el examen de la actividad administrativa de la

entidad en relación con los recursos públicos asignados46, según criterios de

eficiencia y eficacia, con evaluación de los procesos administrativos, el uso de

indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la forma de distribuir el

excedente que se produce47, lo mismo que los beneficiarios de su acción. (art.

12, ibídem)

Control de resultados que analiza si los entes vigilados48 alcanzan sus

objetivos o dejan de hacerlo, en relación con los planes, programas y proyectos

de la administración en un período determinado. (art. 13, ibídem)

Revisión de cuentas, que es el estudio especializado de los documentos de

soporte legal, técnico, financiero y contables de las operaciones del responsable

del erario, en cierto periodo, para determinar la economía, eficacia, eficiencia y

equidad de sus actuaciones. (art. 14, ibídem).

El parágrafo del artículo 9o. del la Ley 42, confiere al Contralor General de la

República, autoridad para utilizar otros sistemas de control que impliquen

tecnología, eficiencia y seguridad. El artículo 19 de la misma ley, indica que los

sistemas de control (a que se refiere esa ley), pueden aplicarse en forma

individual, combinada o total, y se puede recurrir a otro que sea aceptable.

45 Voz Latina, Adv., Significa , de allí mismo, o en el mismo lugar. 46CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente Nº 2763, mayo 6 de 1994, C. P.: Yesid Rojas Serrano Ficha No. 64 47CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 1453, agosto 6 de 2003, C. P. Augusto Trejos Jaramillo Ficha No 43 48CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación No. 4118, noviembre 29 de 2001, C. P.: Manuel Santiago Urueta Ayola Ficha No. 32

28

“Utilizando esta facultad, se expidieron las Resoluciones Orgánicas Nos.003503,

003506 y 004546 de 1994, en las cuales está tipificado el control físico, con el

objeto de medir la eficiencia, economía y eficacia de las operaciones, procesos

y actividades, en función de la calidad, cantidad y oportunidad en la

adquisición, producción y/o prestación de bienes y servicios.

A través de este control, se evalúa si los bienes y/o servicios adquiridos

cumplen con la calidad, característica y especificaciones técnicas requeridas; si

su cantidad fue necesaria y si realmente era oportuna su adquisición. Se

determina y evalúa si los bienes producidos han satisfecho los requerimientos

de calidad y cantidad y se verifica y evalúa si los servicios ofrecidos y/o

prestados satisfacen la demanda y las solicitudes de los usuarios, en términos

de calidad, cobertura y oportunidad en el ofrecimiento y/o prestación de los

mismos. 49“

La Contraloría General de la República ha implementado metodologías de

evaluación adecuadas a las entidades públicas, diferentes a las utilizadas por las

empresas privadas, las cuales se fundamentan en la evaluación financiera.

Estas metodologías para ejercer el control de gestión y resultados,

corresponden a las siguientes, que simplemente se enuncian:

Análisis financiero

La metodología del excedente público y su distribución

La valoración económica de la gestión

El excedente de productividad global

El diseño de indicadores de gestión.

La interpretación y evaluación de los resultados se logra a través del

denominado Control Total o integral. Además, la cuantificación de la gestión y

de los resultados se alcanza con lo que se ha denominado “cuantificación de las

49AMAYA OLAYA, Uriel Alberto, Fundamentos del Control Fiscal, Artículo, www.cabildo.com.co

29

Es; es decir, verificando los principios del control fiscal relativos a la eficiencia,

eficacia, economía, equidad y la ecología50.”

6.2.1.4 Régimen de las obligaciones a favor del Estado51

La administración pública establece, respecto de los propios servidores públicos

y de los particulares, obligaciones de carácter económico que ella puede hacer

efectivas , por el régimen de la jurisdicción coactiva.

6.2.1.5 Clases de responsabilidad

De la misma manera que sobre la actividad del Estado pesan diferentes

controles, también a las personas que prestan servicios al Estado se les exigen

diversas responsabilidades.

“El artículo 124 de la Constitución Política otorga a la ley la determinación de

la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla

efectiva. A su vez, el artículo 6 de la Carta previó que los servidores públicos

son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y

por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Por tanto, es al

Legislador a quien corresponde regular normativamente la forma en que

aquellos deben ejercer correctamente sus funciones, a la tipificación de las

conductas contrarias al buen actuar y a las consecuencias que se derivarían de

estas.52”

En las auditorias y según los resultados de la ejecución del Proceso de

Responsabilidad Fiscal, se pueden detectar hechos presuntamente irregulares,

que dan lugar a las siguientes responsabilidades:

50AMAYA OLAYA, Uriel Alberto, Fundamentos del Control Fiscal, Artículo, www.cabildo.com.co 51CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 6641, Agosto de 2001, C. P.: Manuel Santiago Urueta Ayola Ficha No. 62 52 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Proceso de Responsabilidad Fiscal, Maritza del Socorro Quintero Jiménez –Compiladora-, Abril de 2002

30

Responsabilidad disciplinaria

Se refiere a las distintas sanciones que puede imponer la Administración a sus

servidores, como consecuencia del incumplimiento de sus deberes, el abuso o

extralimitación de los derechos y funciones, la incursión en prohibiciones,

impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses que para la función

pública establecen las leyes (Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002). La

establece la Procuraduría General de la Nación, las personerías y las oficinas

asesoras de control disciplinario de cada entidad.

Responsabilidad penal

La realización de un hecho que se constituye en delito, condiciona la pena. Se

aplica cuando en el ejercicio de sus funciones, o con ocasión de ellas, el

servidor público comete un hecho punible, cuyo bien jurídico está bajo la

protección de la administración y es una función pública (Códigos Penal y

Procedimiento Penal). Son los jueces penales de la República quienes la

establecen.

Responsabilidad fiscal

Tiene por objeto resarcir los daños ocasionados al patrimonio público como

consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan

gestión fiscal; se logra pagando una indemnización en dinero que compense el

perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

“A través del proceso de responsabilidad se obtiene una declaración jurídica, en

la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público o particular

debe cargar con las consecuencias que se derivan de sus actuaciones

irregulares, en ejercicio o con ocasión de la gestión fiscal que ha realizado, y

que está obligado a reparar económicamente el daño causado al erario por

su conducta dolosa o gravemente culposa (artículo 1 de la Ley 610 de 2000).53”

53 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Proceso de Responsabilidad Fiscal, Maritza del Socorro Quintero Jiménez –Compiladora-, Abril de 2002

31

6.2.1.6 Responsabilidad Fiscal del Servidor

La Ley 42 constituye el régimen de responsabilidad fiscal financiera de las

entidades públicas a nivel nacional, departamental y municipal y dispone de los

procedimientos aplicables. 54

Los artículos 76 y 77 del Código Contencioso Administrativo también se refieren

a la responsabilidad del funcionario público así:

“RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS

ARTICULO 76. CAUSALES DE MALA CONDUCTA DE LOS FUNCIONARIOS.

SANCIONES DISCIPLINARIAS

Son causales de mala conducta las siguientes:

1. Negarse a recibir las peticiones, a expedir constancias sobre ellas, o a sellar

sus copias, cuando se presenten en los días, horas y sitios que indiquen los

reglamentos.

2. Negarse a recibir las declaraciones o liquidaciones privadas necesarias para

cumplir con una obligación legal.

3. Negarse a recibir los escritos de interposición y sustentación de recursos.

4. No dar traslado de los documentos recibidos a quien deba decidir, dentro del

término legal.

5. Demorar en forma injustificada la producción del acto, su comunicación o

notificación.

6. <Aparte subrayado condicionalmente EXEQUIBLE> Resolver sin motivación,

siquiera sumaria, cuando sea obligatoria.

<Jurisprudencia - Vigencia>

Corte Constitucional:

-Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, en los términos

de la sentencia, mediante sentencia C-371-99 del 26 de mayo de 1999, Magistrado

Ponente José Gregorio Hernández Galindo.

54CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 5144, febrero 11 de 1999, C. P.: Ernesto Rafael Ariza Muñoz Ficha No 56

32

La distinción legal en comento no se opone en sí misma a los principios y preceptos

constitucionales y corresponde al mayor o menor margen de apreciación que, según la

ley, requiera la autoridad para decidir. Desde luego, cabe agregar que, ya en concreto,

la ubicación legal de cada tipo de determinaciones dentro o fuera de la categoría de los

actos reglados está también sujeta al control material de constitucionalidad por parte

de esta Corte, pues el permitir o propiciar en la propia ley la opción administrativa de

no motivar un acto que por su materia exige de suyo un fundamento explícito, para

asegurar el respeto a los derechos fundamentales, en especial el de defensa de los

interesados, y también con el objeto de facilitar el abierto y permanente escrutinio de

la sociedad, es una forma de vulnerar el artículo 209 de la Constitución Política y los

principios que rigen la actuaciones administrativas. Pero ello habrá de verse respecto

de cada norma. En lo que concierne a la disposición ahora acusada, entendida en el

expuesto sentido, es constitucional.

Todos los actos administrativos que no sean expresamente excluidos por norma legal

deben ser motivados, al menos sumariamente, por lo cual no se entiende que puedan

existir actos de tal naturaleza sin motivación alguna. Y, si los hubiere, carecen de

validez, según declaración que en cada evento hará la autoridad judicial competente,

sin perjuicio de la sanción aplicable al funcionario, precisamente en los términos de la

disposición examinada.

7. Ejecutar un acto que no se encuentre en firme.

8. Dilatar o entrabar el cumplimiento de las decisiones en firme o de las

sentencias.

9. No declararse impedido cuando exista deber de hacerlo.

10. No practicar oportunamente las pruebas decretadas o denegar sin justa

causa las solicitadas.

11. Reproducir actos suspendidos o anulados por la jurisdicción en lo

contencioso administrativo cuando no hayan desaparecido los fundamentos

legales de la anulación o suspensión.

12. No hacer lo que legalmente corresponda para que se incluya dentro de los

presupuestos públicos apropiaciones suficientes para el cumplimiento de las

sentencias que condenen a la administración.

13. Entrabar la notificación de los actos y providencias que requieran esa

formalidad.

33

14. Intimidar de alguna manera a quienes deseen acudir ante la jurisdicción en

lo contencioso administrativo para el control de sus actos.


Corte Suprema de Justicia:

- Artículo declarado EXEQUIBLE por la CSJ mediante Sentencia 122 del 17 de octubre

de 1984, únicamente en cuanto no se excedieron las facultades extraordinarias

conferidas por la Ley 58 de 1982.

ARTICULO 77. DE LOS ACTOS Y HECHOS QUE DAN LUGAR A

RESPONSABILIDAD. Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la

Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o a las privadas que

cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños

que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones.


Corte Constitucional

- Mediante Sentencia C-561-02 de 24 de julio de 2002, Magistrado Ponente Dr.

Rodrigo Escobar Gil, la Corte Constitucional declaró estese a lo resuelto en la

Sentencia C-100-01.

- Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-100-

01 del 31 de enero de 2001, Magistrada Ponente Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez.

Corte Suprema de Justicia:

- Expresión subrayada declarada EXEQUIBLE por la CSJ mediante Sentencia 30 del 2

de mayo de 1985.”

6.2.1.7 Crisis Administrativa: Fenómeno de la Corrupción

Es uno de los factores mas relevantes en la manifestación de la violencia en

Colombia (junto con el narcotráfico, los grupos armados al margen de la ley, la

ineficacia de la administración de justicia y la descomposición social). Ha sido

asociada, a la crisis administrativa por: ineficiencia de la gestión pública;

ausencia de una ética de lo público asociada a la gestión estatal; clientelismo

político como modo de inclusión de personas en la burocracia; ineficacia de los

mecanismos de integración ciudadana; poca efectividad de los mecanismos

34

internos de autorregulación; escasez de un sistema social de información sobre

la gestión pública y singularidad cultural del servicio público.

Sus causas son múltiples y desiguales los conceptos que se ofrecen

dependiendo del enfoque a partir del cual se plantea un problema.

Hay diversas explicaciones sobre los factores que tienen que ver en su análisis

y comprensión, así como diferentes técnicas para combatirla.

La corrupción no debe verse como una enfermedad sino como un síntoma que

muestra los desordenes en las estructuras que se pueden dañar y que son: el

Estado, la sociedad, el sistema de gobierno, la justicia, la administración

pública, etc.

6.2.1.8 La corrupción en la Administración Pública55

Ha sido una de las causas para la gran crisis administrativa que vive el país y

que lo hace figurar con uno de los más altos niveles de corrupción. Hay muchos

factores relevantes tales como:

-El clientelismo: que se debe ver bajo la integración de las relaciones Estado-

capital y el problema de la dominación política.

-La impunidad: que ha ocasionado la pérdida de credibilidad en el sector

público, un vacío ético de administración pública y fallas graves en la

responsabilidad política.

-Burocracia patrimonial, que en Colombia se caracteriza por:

*Interiorización de las normas y apego extremo a los reglamentos

*Formalismo y papeleo excesivos.

*Resistencia al cambio, porque los funcionarios públicos se acostumbran a una

repetición absoluta de su tarea.

55CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación PI-030, febrero 5 de 2002, C. P.: María Elena Giraldo Gómez Ficha No. 35

35

* Despersonalización de las relaciones, ya que normalmente se hace énfasis en

los cargos y no en las personas que los ocupan.

* Jerarquización como base del proceso decisorio ya que siempre decide el que

ocupa el cargo jerárquico más elevado aunque nada sepa del tema.

*Conformidad extrema con rutinas y movimiento

* Exhibición de símbolos de autoridad: porque para muchos es necesario crear

un sistema que muestre a todos quien tiene el poder.

* Dificultad en la atención a los clientes y conflictos con el público ya que todos

los clientes son atendidos de manera estandarizada de acuerdo con los

reglamentos y normas internos.

-Entes fiscalizadores politizados que no permiten un sistema de justicia

saludable y operante; esto tiene una gran incidencia sobre la eficiencia

económica y el desarrollo de la nación. Las actuaciones corruptas atentan

contra los tres principios que garantizan el buen desempeño de la justicia:

independencia, autoridad para aplicar las decisiones y una organización

eficiente. Una primera definición del fenómeno se encuentra regulada en

términos del Código Penal y el Régimen Disciplinario. En estos códigos se

enumeran las faltas contra la administración pública y la administración de

justicia, que tienen implicaciones penales y, por otro lado, las faltas contra la

dignidad y la eficacia de la administración de justicia que responden a procesos

disciplinarios. Aunque no existe un delito tipificado como corrupción, se hace

alusión a una serie de conductas que se oponen a hacer de la justicia accesible,

rápida, transparente y menos costosa tanto para el Estado como para los

usuarios, en términos de tiempo, credibilidad y dinero.

-Legitimación de la descomposición estructural de la sociedad por el mismo

Estado, que permite la enraizada fragmentación del tejido social, la

deslegitimación del Estado y la pérdida de convivencia ciudadana; se manifiesta

no sólo en el deterioro de comportamientos y conductas ciudadanas sino en las

relaciones políticas, económicas, sociales y culturales, al hacerlas participes en

la configuración de lo que se puede denominar como un proceso de

“aculturación56 de la ilegalidad” –y en ciertos campos, hasta de una

56Aquí se entiende por aculturación el proceso de formación práctica de un conjunto de valores,

36

“aculturación mafiosa”– a cargo de grupos poderosos que van supeditando y

condicionando paulatinamente actitudes e inclusive algunos valores de otros

grupos y estratos de la sociedad. Lo que, entre otras cosas, va afectando la

misma cultura cívica en amplios sectores de la comunidad.

A todo lo anterior se puede agregar la existencia de un ordenamiento jurídico

dilatado para fijar con solidez el comportamiento del servicio público57, lo

mismo que una cantidad de estatutos y disposiciones coercitivas, prohibitivas,

que sancionan, punitivas, de resarcimiento, que reaccionan en contra de las

conductas que menoscaban el bien jurídico público.

Un factor determinante de la corrupción se puede observar sobre los escenarios

de los estatutos de responsabilidad fiscal, que en lugar de prevenir y corregir la

corrupción, la favorecen y propician.

Al ineficaz desempeño en la función constitucional de determinar la

responsabilidad fiscal y ejercer la jurisdicción coactiva para reparar los daños

patrimoniales producidos contra los bienes y fondos públicos, se adiciona la

poca existencia del ejercicio procesal para decretar medidas cautelares sobre

los bienes de personas investigadas, con el fin de evitar su insolvencia. Esto

exige a las contralorías un grandísimo esfuerzo por el cambio, dentro del marco

de una verdadera herramienta legal, si se quieren alcanzar los objetivos

constitucionales y de la lucha contra la corrupción.

principios y fundamentos que rigen conductas y comportamientos de algunos grupos ciudadanos en una sociedad. Y por aculturación de la ilegalidad, el enraizamiento progresivo en distintos ámbitos de la sociedad de la imposición de intereses privados individuales de grupos poderosos –de orden tanto legal como ilegal – al margen de normas y procedimientos del ordenamiento jurídico y político, y a través de la violencia o de su poder de imposición e intimidación sobre otros grupos de la sociedad, e incluso del Estado. 57CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, junio 20 de 2002, C. P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

37

6.2.1.9 Aspectos de la Responsabilidad Fiscal. Función de los

órganos de Control Fiscal

El estatuto de responsabilidad fiscal regula los siguientes aspectos:

-Autoridad que puede llevar adelante el procedimiento. En el control fiscal, la

autoridad competente ejerce vigilancia sobre los servidores públicos o

particulares que tienen que ver con los bienes del estado, sean estos de

carácter fiscal o bienes del presupuesto. Su competencia pertenece a la

Contraloría General de la República y las demás contralorías territoriales.

-Tipo de conducta administrativa que causa responsabilidad fiscal. El control

que se ejerce no solo se realiza a la gestión administrativa (aspectos numérico-

legales) sino también a la gestión en sí y sus resultados y está sujeto a los

principios del Código Contencioso Administrativo. que en su artículo 3º se

refiere a los PRINCIPIOS ORIENTADORES. “Las actuaciones administrativas se

desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia,

imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas

de esta parte primera.”

-Bien jurídico tutelado. El fundamento del Control Fiscal como función pública a

cargo de la Contraloría, es el mandato Constitucional del artículo 267, que

indica ejercer estricta vigilancia sobre la gestión fiscal de la administración y de

cualquier otra persona o entidad que maneje fondos o bienes de la nación.

A partir de la vigencia del nuevo esquema constitucional, sobre el control fiscal

y las contralorías es cuando la responsabilidad fiscal adquiere su propia

identidad jurídica, diversa de la responsabilidad civil, aunque desde el punto de

vista técnico compartan los mismos elementos. Así lo ha entendido la

jurisprudencia, a tal punto que se ha considerado una nueva disciplina jurídica:

la del derecho fiscal.

El Consejo de Estado se ha pronunciado así:

“Todo ello permite deducir que la responsabilidad fiscal tiene características que

la diferencian de los demás tipos de responsabilidad, incluyendo la civil, de

38

donde se desprendió para adquirir su propia personalidad, incluyendo la

civil,(...) En nuestro país la responsabilidad fiscal ha adquirido suficiente grado

de identidad. Surge cuando el daño al patrimonio del Estado es producido por

un agente suyo que actúa en ejercicio de la gestión fiscal de la administración o

por particulares o entidades que manejan fondos o bienes públicos y como

consecuencia de las irregularidades encontradas por los funcionarios de los

organismos de control fiscal, quienes tienen competencia para adelantar los

respectivos procesos, deducir la consiguiente responsabilidad e imponer las

sanciones pertinentes, para lo cual cumplen el tipo de gestión pública a que se

refiere el artículo 267 de la Carta Política, en donde la responsabilidad fiscal

encuentra su específico fundamento(...) Por tanto la responsabilidad fiscal no

debe ser tratada como una especie de responsabilidad civil, sino mas bien como

uno de los distintos tipos que emanan del género responsabilidad, cuya fuente

directa es, como se dejo expresado. El artículo 6º de la Constitución58. ”

(cursiva fuera del texto)

6.3 CONTEXTO DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL

6.3.1 Sujetos de la función de control fiscal (Ley 42 de 1993, art.2º y

3º)

Se someten al control fiscal todos los órganos de las tres ramas del poder

público, en lo administrativo (...) las entidades del orden nacional; también los

entes autónomos de control y electoral, tengan régimen general o especial59;

las sociedades de economía mixta, las empresas industriales y comerciales del

Estado, los particulares que manejan fondos o bienes del Estado, las personas

jurídicas y cualquiera otra organización o sociedad que maneje recursos del

Estado en lo relacionado con estos y el Banco de la República.

58CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 3 de octubre de 1995, C. P.: Javier Henao Hidrón 59CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Radicación No 2527, Noviembre 30 de 2001, C. P.: Darío Quiñónez Pinilla Ficha Nº 52

39

En el orden territorial60 son sujetos de control fiscal los órganos de la

estructura departamental y municipal en las condiciones que se determinan

para el orden nacional.

Responde igualmente el funcionario directivo de la entidad pública que tome

decisiones en materia de gestión fiscal, ejerza función de ordenamiento del

gasto, controle, dirija y coordine.61

También pasa igual con el contratista y cualquier otro particular que hubiere

causado perjuicio al interés patrimonial del Estado, según se determine en

juicio fiscal62.

6.3.2 Sujetos de la Responsabilidad Fiscal

El artículo 268, numeral 5, determina como atribución del Contralor General de

la República la de “establecer la responsabilidad que se deriva de la gestión

fiscal”, función que se hace extensiva a los contralores territoriales por la

remisión que hace el artículo 272 ibídem.

El artículo 4º de la Ley 610 de 2000 adiciona que la responsabilidad fiscal “tiene

por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público

como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión

fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el

perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal”. (cursiva fuera del texto)

El artículo 1º de la misma ley, por su lado, define el proceso de responsabilidad

fiscal como “el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las

contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los

servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión

fiscal o con ocasión de esta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o

culposa un daño al patrimonio del Estado” (cursiva fuera del texto)

60 Art. 3, ibídem 61CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta 756, diciembre 4 de 1955, C. P. :Roberto Suárez Franco Ficha No 13 62CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 13070, enero 29 de 1998, C. P.: Juan de Dios Montes Hernández Ficha No 32

40

6.3.3 El patrimonio Público

El bien jurídico tutelado por la responsabilidad fiscal es el patrimonio público.

Este tiene una composición jurídica específica: la Hacienda Pública y se define

como el conjunto de bienes materiales que tienen a su disposición los que

gobiernan las entidades políticas, para atender la satisfacción de las

necesidades colectivas.

a. Tipos de Dominio o propiedad

El ordenamiento jurídico, civil y constitucional, diferencia dos tipos:

La propiedad privada que a su vez se descompone en dos:

-Propiedad Individual y los demás derechos adquiridos con arreglo de las leyes

civiles.

-Propiedad Colectiva, correspondiente a los resguardos indígenas y a las

comunidades negras. Estas formas de propiedad según lo dispone el artículo 63

de la Constitución son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Sin

embargo, la propiedad colectiva de las comunidades negras de las tierras

baldías de las zonas ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, solo serán

enajenables en los términos que señale la ley.

La propiedad pública que se define “como el conjunto de bienes que la

administración utiliza para uso directo de la comunidad o para servir a la

sociedad.

Existen varias divisiones como:

-Bienes afectados al uso público: calles, plazas, puentes y caminos; playas,

terrenos de bajamar y aguas marinas.

-Bienes de uso público naturales: parques naturales

-Bienes fiscales adjudicables: terrenos baldíos

Hay una nueva noción... la del espacio público que está compuesto por

porciones del ámbito territorial del Estado que son afectadas al uso común por

los intereses y derechos colectivos; otros de carácter fundamental como partes

del suelo, espacio aéreo, superficie de mar territorial, vías fluviales que no son

41

objeto del dominio privado. Se encuentra definido por la Ley 9ª de 1989 que

dice:

“Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los

elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados

por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades

urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses

individuales de los habitantes.

Constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para: la

circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública,

activa o pasiva, la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de

las edificaciones sobre las vías y fuentes de agua, parques, plazas y zonas

verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los

servicios públicos básicos, la instalación y uso de los elementos constitutivos del

amoblamiento urbano en todas sus expresiones, la preservación de las obras de

interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y

artísticos; la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales

del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de

las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como la de sus

elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, todas las zonas

existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea

manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso

o disfrute colectivo.”

b. Los Recursos Públicos

La Ley 42 de 1993, en su artículo 35 especifica el término de Hacienda

Nacional : “Se entiende por Hacienda Nacional el conjunto de derechos,

recursos y bienes de propiedad de la Nación. Comprende el Tesoro Nacional y

los bienes fiscales; el primero se compone del dinero, los derechos y los valores

que ingresan a las oficinas nacionales a cualquier título; los bienes fiscales

aquellos que le pertenezcan así como los que adquiera conforme a derecho”.

42

A través de la Hacienda Nacional, se alcanzan diversos fines: la prestación de

servicios (bienes colectivos), la redistribución de la riqueza, la estabilidad y el

desarrollo económico. Para obtenerlos el Estado tiene tres instrumentos a

saber: el gasto público, los recursos públicos y el presupuesto.

El artículo 41 del Decreto 111 de 199663 define el concepto de gasto público

social como “aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas

insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,

vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de

vida de la población, programados en funcionamiento e inversión”. Los

artículos 357 y 359 utilizan la noción complementaria de inversión social, que se

entiende como una especialidad del gasto.

Concluyendo, el gasto publico es toda distribución que realiza el Estado con los

dineros públicos, su correspondiente contabilización y durante una vigencia

fiscal determinada, dentro del marco de la Ley Anual de Presupuesto.

Los recursos públicos se definen como las fuentes financieras del Estado para

proveer el sostenimiento de los servicios públicos y regular los procesos

económicos y sociales.

El presupuesto según Esteban Jaramillo64 es “un acto de la autoridad soberana,

por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos

públicos, para un período determinado”.

El cómputo de los ingresos, así como la estimación y autorización del gasto

público, son los elementos estructurales del presupuesto.

63 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, La ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto 64 Jaramillo. Tratado, cit., p. 495

43

6.4 LA GESTION FISCAL

Cuando se determina la responsabilidad fiscal, es necesario que la conducta

del servidor público o el particular, funcional o contractualmente, se encuentre

en el ámbito de la gestión fiscal65.

La Constitución señala como atribución del Contralor General de la República, y

por extensión normativa del mismo Estatuto Superior de los contralores

territoriales, en su artículo 268, numeral 5o. la de establecer la responsabilidad

que se derive de la gestión fiscal. La ley 610 de 2000, determina que, para los

efectos de dicha ley, ...“se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades

económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las

personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos

públicos, para la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación,

administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación,

gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como la recaudación,

manejo e inversión de sus rentas y así cumplir los fines esenciales del Estado,

con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia,

equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los

costos ambientales”66.

Quiere decir que para poder establecer la responsabilidad fiscal derivada de una

conducta, ésta debe tener una relación directa con el ejercicio de actos de

gestión fiscal. Cuando la conducta que produce el daño sobre el patrimonio

público está por fuera de dicho concepto (y de los demás estatutos de

responsabilidad que puedan configurarse), es una simple responsabilidad

patrimonial, y no una de carácter fiscal.

A pesar de la amplitud del concepto de la gestión fiscal desarrollado por la ley,

y de la disponibilidad material que tienen los servidores públicos sobre el

65CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Tercera, Radicación No. AP-057, septiembre 6 de 2001, C. P.: Jesús Amría Carrillo Ballesteros Ficha Nº 45 66 Apartes del Artículo 3º, Ley 610 de 2000

44

patrimonio público para el cumplimiento de sus funciones o los particulares,

según el caso, cuando también administran o custodian dicho patrimonio, se

debe tener una disponibilidad jurídica sobre los mismos. Esto quiere decir que

el sujeto tenga la capacidad funcional (o contractual) de ejercer actos de

gestión fiscal sobre ese patrimonio. Sino tiene dicha disponibilidad jurídica

sobre los fondos o bienes públicos (así tenga la disponibilidad material), no

habrá gestión fiscal, y tampoco responsabilidad fiscal, sino patrimonial. Esto

obligaría a que la reparación67 debe buscarse por otra vía diversa (v.gr. acción

patrimonial ordinaria, o contractual, o a través de la acción civil dentro del

proceso penal si lo hubiere, etc.).

6.4.1 Definición de la Corte Constitucional

La Corte Constitucional, en Sentencia C-840 de agosto 9 de 200168, indicó:

“Al amparo de la nueva concepción que sobre control fiscal incorpora la

Constitución de 1991, la Ley 610 de 2000 prescribe, en su artículo 3, la noción

de gestión fiscal en los siguientes términos:

Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal

el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas que realizan los

servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o

administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta

adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación,

enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los

bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en

orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de

legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad,

transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.”

67CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 1522, agosto 4 de 2003, C. P.: Flavio Augusto Rodríguez Arce Ficha No. 58 68 Magistrado Ponente: Jaime Araújo Rentería

45

Se trata de una definición que comprende las actividades económicas,

jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de quienes tienen

la competencia o capacidad para realizar uno o más de los actos asociadas al

tráfico económico de los recursos y bienes públicos, con el fin de cumplir los

objetivos esenciales del Estado,

En este escenario están, el ordenador del gasto, el jefe de planeación, el jefe

jurídico, el almacenista, el jefe de presupuesto, el pagador o tesorero, el

responsable de la caja menor, y los particulares que tengan capacidad

decisoria frente a los fondos o bienes del erario puestos a su cargo. En la

medida en que los particulares asuman el manejo de tales fondos o bienes,

deben someterse a esos principios que de ordinario son predicables de

los servidores públicos, a tiempo que contribuyen directa o indirectamente a la

concreción de los fines del Estado.

6.4.2 Definición del Consejo de Estado

El Consejo de Estado, en Concepto 848 del 31 de julio de 1996, formuló la

siguiente definición de Gestión Fiscal:

“Es, entonces, el conjunto de actividades económico-jurídicas relacionadas con

la adquisición, conservación, explotación, enajenación, consumo o disposición

de los bienes del Estado, así como la recaudación, manejo e inversión de sus

rentas en orden a cumplir los fines de éste y realizadas por los órganos o

entidades de naturaleza jurídica-pública o por personas naturales o jurídicas de

carácter privado...”

Aclara que esa definición tiene un carácter enunciativo, porque se refiere a una

serie de actividades que desarrollan los sujetos pasivos del control fiscal, sin

que sea una enumeración limitativa.

Podemos finalizar estas definiciones, diciendo lo que la Corte Constitucional en

la Sentencia C-840 dice:

46

“En síntesis, con arreglo a la nueva Carta Política, la gestión fiscal no se puede

reducir a perfiles económico-formalistas, pues, en desarrollo de los mandatos

constitucionales y legales, el servidor público y el particular, dentro de sus

respectivas esferas, deben obrar no solamente salvaguardando la integridad del

patrimonio público, sino, ante todo, cultivando y animando su específico

proyecto de gestión y resultados.”

6.5 ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL

Los elementos de la responsabilidad fiscal son los mismos de la responsabilidad

de carácter civil, pues a pesar de tratarse de dos estatutos de responsabilidad

independientes y autónomos, técnicamente comparten los mismos elementos,

dado su esencial contenido patrimonial.

El artículo 5º. De la ley 610 de 2000, precisa que la responsabilidad fiscal estará

integrada por los siguientes elementos:

*Conducta dolosa69 o culposa de una persona que realiza una gestión fiscal70

*Daño patrimonial al Estado.

*Nexo causal entre el daño y la conducta

El daño es el primer elemento de la responsabilidad y lo primero que se estudia

en un el proceso respectivo. Solamente después de que se ha probado el daño,

se pueden establecer los demás elementos.

Se requiere de una conducta, activa u omisoria, dolosa o gravemente culposa,

por parte de un servidor público o un particular, según el caso, que produzca

un daño sobre los fondos o bienes públicos, y que entre una y otro exista un

relación de causalidad.

69 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C – 619 de 2002, Expediente D – 3873, agosto 8 de 2002. M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil 70CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Expediente AC 3807,septiembre 10 de 1996, C. P.: Carlos Arturo Orjuela Góngora Ficha No 49

47

El nuevo espectro del control fiscal, y la amplitud de los elementos contenidos

en la gestión fiscal, permite que haya una ampliación de la responsabilidad

fiscal, pues ahora no sólo se concibe el detrimento que un servidor público o

particular le pueda causar al patrimonio público por actos u omisiones dañinas,

sino de igual forma la afectación producida por una gestión fiscal

antieconómica, ineficaz, ineficiente, no equitativa, o que no se aplique al

cumplimiento de los cometidos estatales, señalados por el objeto funcional,

operativo y organizacional de la respectiva entidad, programa o proyecto.

6.5.1 Daño al Patrimonio Público

-Concepto: etimológicamente viene del latín damnum que significa efecto de

dañar o perjuicio.

-Jurídicamente se entiende por Daño Patrimonial al Estado71, la lesión al

patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio,

detrimento, pérdida, uso indebido, o deterioro de los bienes o recursos

públicos, o de los intereses patrimoniales del Estado.

Al definir el daño patrimonial la norma busca incorporar las múltiples

posibilidades en las cuales se concreta un daño; pero de todas ellas la más

importante es la relativa al “uso indebido” por su relación con el tema de

gestión fiscal y con las nuevas posibilidades que abre al control. Se manifiesta

en una pérdida o costo de oportunidades, concepto que llevado a la

responsabilidad fiscal, implica la posibilidad de extender la reparación por

hechos que anteriormente no tendrían indemnización.

Se considera al daño como el elemento estructural de la responsabilidad civil,

circunstancia que produce idéntico efecto cualificador en la responsabilidad

fiscal. Es requisito indispensable para declarar la responsabilidad pero no

suficiente.

71 Ley 610 de 2000. Art. 6

48

La Corte Constitucional, en Sentencia 840 de 2001, al respecto dijo:

“Para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en

materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de

valorarse, debe considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y

cuantificable con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación

del monto del daño, por consiguiente, ha de establecerse no sólo la dimensión

de éste, sino que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la

gestión fiscal irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio (...)

Para una mayor ilustración conviene registrar dentro de un horizonte mucho

más amplio, que los daños al patrimonio del Estado pueden provenir de

múltiples fuentes y circunstancias, dentro de las cuales la irregularidad en el

ejercicio de la gestión fiscal es apenas una entre tantas. De suerte que el

daño patrimonial al Estado es susceptible de producirse a partir de la

conducta de los servidores públicos y de los particulares, tanto en la arena de la

gestión fiscal como fuera de ella.”

Entonces, lo primero que se comprueba para ejercer una acción fiscal y declarar

la apertura del proceso de responsabilidad fiscal es la existencia de un daño al

patrimonio público. EL Artículo 4º de la Ley 610 de 2000 indica que cuando se

encuentre “establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado” y haya

indicios serios sobre sus posibles autores, el funcionario competente debe

ordenar la apertura del proceso de responsabilidad fiscal.

-El daño tiene como características:

*Certeza del mismo. El artículo 53 de la Ley arriba mencionada, indica que “el

funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto

responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza

de la existencia del daño al patrimonio público y su cuantificación.” Esta

condición ya había sido establecida por la Corte Constitucional: “Ninguna

objeción encuentra la Corte contra esa regulación. Siempre y cuando se

entienda (...) que la condena en estos juicios necesita de la prueba de la

49

existencia del daño al erario público debido a la conducta dolosa o culposa del

agente.72”

*Actualidad y certeza. EL daño debe reunir exigencia de certeza, y mientras

esa característica no se encuentre demostrada, no se puede empezar el debido

proceso, por la falta de uno de los elementos que configuran la acción. Si no

existe certeza sobre la coexistencia del daño junto con los demás requisitos de

la acción fiscal, debe realizarse una indagación preliminar, cuyo objeto será

establecer la ocurrencia de la conducta y su afectación al patrimonio estatal.

*Determinación de perjuicios. Para efectos de la responsabilidad fiscal la

determinación del daño debe ser integral, incluyendo el concepto de perjuicios

y los fallos deberán fijar en forma precisa la cuantía del daño causado,

actualizándolo a valor presente en el momento de la decisión.

La Corte Constitucional, en Sentencia 840 de 2001, al respecto dijo: “Para la

estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia

de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse,

debe considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable

con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación del monto del

daño, por consiguiente, ha de establecerse no sólo la dimensión de éste, sino

que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal

irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio (...) Para una

mayor ilustración conviene registrar .dentro de un horizonte mucho más amplio.

que los daños al patrimonio del Estado pueden provenir de múltiples fuentes y

circunstancias, dentro de las cuales la irregularidad en el ejercicio de la gestión

fiscal es apenas una entre tantas. De suerte que el daño patrimonial al

Estado es susceptible de producirse a partir de la conducta de los servidores

públicos y de los particulares, tanto en la arena de la gestión fiscal como fuera

de ella.”

6.5.2 La Conducta

72 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-189 de 1998, M. P. : Alejandro Martínez Caballero

50

La expresión conducta designa la manera de actuar del ser humano y su

comportamiento que refleja la forma como gobierna sus actos vitales. Está

determinada por dos modos: llevando a cabo un acto (acción), o absteniéndose

de hacer una cosa (omisión).

En el contexto jurídico es el comportamiento activo u omitido , doloso o

culposo, que provoca un daño al patrimonio público ocasionado por quién

realiza una gestión fiscal73.

Al expedirse la ley 80 de 1993, -Estatuto General de Contratación de la

Administración Pública. se precisó en el numeral 4º del artículo 26, que las

actuaciones de los servidores públicos estarían presididas por las reglas sobre

administración de bienes ajenos. Tales pautas, que están en el Código Civil

(Art. 2155), suponen que quién administra bienes ajenos responde hasta por

culpa leve en la administración de los mismos.

Al respecto, el Consejo de Estado74 contestó una consulta:

“...El grado de culpabilidad a partir del cual puede deducirse responsabilidad

fiscal es el de culpa leve que define el artículo 63 del C. C.: como la falta de

aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus

negocios propios, lo que se opone a la diligencia y cuidado ordinario o mediano.

En efecto, los servidores públicos que tienen a su cargo no solo la toma de

decisiones que determinan la gestión fiscal sino la ejecución presupuestal a

través de la ordenación, control, dirección, y coordinación del gasto, así como

los contratistas y particulares que manejan recursos o bienes del Estado,

actúan como gestores de la Administración. De conformidad con el Artículo

2155 del C. C. el mandatario responde hasta de la culpa leve en el

cumplimiento de su encargo (...) Por otra parte, el fallo con responsabilidad

fiscal que concluye con la determinación de un daño patrimonial causado al

73CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación No 4418, septiembre 30 de 1999, C. P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Ficha No. 40 74CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 20 de julio 1996, C.P.: Roberto Suárez Franco, rad. 846

51

Estado, y que es exigible por la jurisdicción coactiva, implica que el funcionario

se constituye en deudor del Estado en la cuantía del daño. En tal caso, es

responsable de la culpa leve porque la relación funcional que lo une con la

Administración genera un beneficio recíproco para las partes. Además. Como

ya se afirmó, la culpa o descuido sin otra calificación, como ocurre en relación

con la responsabilidad fiscal, en la que la ley guarda silencio sobre la gradación

de la culpa, significa que se aplica el principio general de culpabilidad, cual es el

de que se ha incurrido en culpa o descuido leve.”

La Corte Constitucional75 al respecto indicó:

“De este modo, si bien hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del

Estado (por intermedio de los órganos con personería jurídica que lo

representan), cuando a través de sus agentes se ha producido un daño

antijurídico que le resulta imputable a éste, también es claro que dichos

agentes están obligados a indemnizar al Estado, en los casos en que la condena

impuesta a la Administración por parte del juez contencioso ha sido

consecuencia de una “conducta en la que concurre la especial calificación

prevista por el constituyente: Dolosa o gravemente culposa.76”Sobre el

particular, es de resaltarse que, mientras la responsabilidad patrimonial del

Estado en nuestro sistema jurídico encuentra sustento en el principio de la

garantía integral del patrimonio de los ciudadanos (C.P. arts. 2°,13, 58 y 83), el

fundamento jurídico de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al

Estado no es otro que el de garantizar el patrimonio económico estatal, el cual -

lo ha dicho esta Corte- debe ser objeto de protección integral con el propósito

de lograr y asegurar “la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado

Social de Derecho”77, en los términos de lo estatuido por los artículos 2° y 209

de la Constitución Política”.

75 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C – 619 de 2002, Expediente D – 3873, agosto 8 de 2002. M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil 76 Sentencia C-285/2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 77 Sentencia C-832/2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

52

La Contraloría es quién define el grado de culpa dañina al patrimonio público,

pues el fallo con responsabilidad fiscal así lo exige; la culpa la clasifica el Código

Civil78 así:

-Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, que consiste en no manejar los

negocios ajenos bien. En materia civil equivale al dolo.

-Culpa leve, descuido leve, ligero.

-Culpa o descuido levísimo.

En materia penal, el artículo 22 del Código define como dolo. “La conducta es

dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal

y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización

de la infracción penal ha sido prevista como probable y su producción no se

deja librada al azar..”

Para la que exista Responsabilidad Fiscal, el actor deberá haber actuado

gravemente culposa o Dolosamente.

6.5.3 Nexo causal entre daño y conducta

La Ley 610 de 2000 consagra como tercer elemento, el nexo causal entre el

daño patrimonial al Estado y la conducta dolosa o culposa atribuible a una

persona que realiza gestión fiscal.

Implica que entre la conducta realizada por el gestor fiscal, o entre la acción

relevante omitida y el daño producido, debe existir una relación determinante y

condicionante de causa-efecto. El nexo causal se rompe cuando aparecen

circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito.

Sobre la fuerza mayor o caso fortuito, El Código Civil, en su artículo

64,subrogado por la Ley 95 de 1980, artículo 1., expresa: “Se llama fuerza

mayor y caso fortuito el imprevisto que no es posible resistir, como un

78 Código Civil Artículo 63

53

naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad

ejercidos por un funcionario público, etc...”

6.6 CARACTERÍSTICAS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL

Del contenido de la Sentencia SU-620-96 de la Corte Constitucional se pueden

deducir las siguientes características de la responsabilidad fiscal:

*Es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de un servidor

público o de un particular o persona que ejerce funciones públicas, por el

incumplimiento de los deberes que son de su competencia, o por estar

involucrado en conductas prohibidas o irregulares que afectan los bienes o

recursos públicos y lesionan el patrimonio estatal.

*Es patrimonial, porque como consecuencia de su declaración el imputado debe

resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular con el pago de una

indemnización pecuniaria, que compense el perjuicio sufrido por la respectiva

entidad estatal.

*No tiene carácter sancionatorio penal, ni administrativo; su finalidad es

obtener el resarcimiento por el detrimento patrimonial ocasionado.

*Es independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria y de la penal que

pueda corresponder por la realización de los mismos hechos. El artículo 4,

parágrafo 1 de la Ley 610 de 2000, establece que “la responsabilidad fiscal es

autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de

responsabilidad.”

54

7. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL75

7.1 ASPECTOS GENERALES Y PRINCIPIOS

7.1.1 Concepto

El Procedimiento Fiscal es el conjunto de actuaciones, formalidades y trámites

administrativos que se deben realizar en el desarrollo del proceso y que

constituyen el aspecto formal del mismo.

El Proceso de Responsabilidad Fiscal lo constituye la actividad de la

Contraloría General de la República, demás entes fiscalizadores territoriales y la

Auditoria General de la República, para establecer la responsabilidad que

corresponde a los servidores públicos, contratistas79 y particulares, cuando en el

ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta causen, por acción u omisión

y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado.

7.1.2 Principios Orientadores de la Acción Fiscal

El ejercicio de la acción de responsabilidad fiscal se rige por las exigencias del

debido proceso, en los términos de los artículos 29 y 209 de la Constitución

Política y del Código Contencioso Administrativo. Hay que tener en cuenta su

carácter de actuación administrativa, con todas las consecuencias que esa

categorización implica.80

7.1.3 Gestión Fiscal: Objeto del Control legal

Por gestión fiscal se entiende toda actividad de servidor público o de quién obre

en función pública de forma transitoria, que tenga que ver con asuntos

económicos, jurídicos y técnicos y que administrando recursos o fondos

públicos, pueda realizar actos de planeación, adquirir, administrar, conservar,

custodiar, explotar, recaudar, enajenar, consumir, adjudicar, invertir, gastar y

disponer de ellos además de manejar sus rentas para cumplir objetivos

79 Son responsables cuando manejan anticipos. 80 Ver Ley 610 de 2000; Artículo 2º

55

estatales. Está sujeto a principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia,

etc.81

7.1.4 Fin de la Responsabilidad Fiscal

Tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio

público como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de

quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización

pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

Por su naturaleza, es autónoma e independiente. Quiere decir que no se

condiciona al establecimiento previo de otra clase de responsabilidad, como por

ejemplo, la penal; así las cosas, probada la responsabilidad fiscal , esta obliga al

responsable a resarcir los daños o perjuicios ocasionados.82

7.1.5 Acción Fiscal y su Caducidad

Se entiende como el poder jurídico que tienen la Contraloría General de la

República, la Auditoria General de la República y las Contralorías Territoriales,

para conocer e investigar hechos que atenten contra la probidad administrativa

(Gestión Fiscal), para identificar a los responsables y exigir el resarcimiento que

legalmente corresponda; esto mediante el pago de una indemnización

pecuniaria, que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal o

el erario público.

Según la Ley 610 de 2000, Artículo 9, la acción fiscal caducará si transcurridos

cinco (5) años, desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio

público, no se ha proferido Auto de apertura del Proceso Responsabilidad

Fiscal. Este término empezará a contarse desde el día de su realización para

actos inmediatos y para los complejos, que se han venido realizando

sucesivamente, de carácter permanente o continuado, desde la realización del

último hecho o acto.

81 Ver Ley 610 de 2000; Artículo 3º 82Ver Ley 610 de 2000; Artículo 4º

56

El vencimiento de los términos no impide que cuando se trate de hechos

punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del daño y demás

perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil en el

proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por

la respectiva entidad pública.

Respecto de la caducidad en el Proceso de Responsabilidad Fiscal, el

Honorable Consejo de Estado, en Sentencia de mayo 3 de 2001, expuso:

“La Corte Constitucional ha dicho en varias ocasiones que el fenómeno de la

caducidad de la acción está relacionado directamente con el debido proceso, en

la medida en que ésta implica la extinción del derecho de acción por la

expiración del término fijado en la Ley para ejercerla, y que este plazo

constituye una garantía para la efectividad de los poderes constitucionales de la

seguridad jurídica. Por esta razón, y en cuanto podría configurarse una vía de

hecho en caso de haberse desconocido la normatividad e interpretaciones

judiciales vigentes, se estudiará la acción interpuesta. En primer lugar, deberá

la Sala establecer si en este caso la Ley aplicable es la Ley 42 de 1993 o la Ley

610 de 2000.”

7.1.6 Características del Proceso de Responsabilidad Fiscal

*Es de carácter obligatorio, porque es imperativo para el Estado promover la

acción y conducirla hasta obtener el fallo o cesación legal del procedimiento o

archivo. Los particulares tienen la obligación de presentar la queja respectiva y

no disponer a su arbitrio de la acción ni del proceso.

*Es pública y se inicia de oficio, como consecuencia del ejercicio de los sistemas

de control fiscal, por informe de servidor público o de cualquier persona

particular; por las veedurías, o por cualquier otro medio que amerite

credibilidad.

*Es independiente de la penal disciplinaria o administrativa, por cuanto ésta

tiene por finalidad mantener el orden jurídico social o general; mientras que la

responsabilidad fiscal hace referencia al manejo de dineros o bienes públicos y

57

a la responsabilidad que tienen que asumir los servidores públicos y/o

particulares en relación con la Hacienda Nacional.

7.1.7 Alcance de la Función Fiscal83

Según doctrina del Consejo de Estado, la llamada responsabilidad fiscal es

especie de la responsabilidad civil o patrimonial de los servidores públicos. Y las

contralorías carecen de competencia –en el proceso de responsabilidad fiscal-

para fijar perjuicios causados al Estado; es exclusiva de la jurisdicción

contencioso administrativa.

Por lo tanto: La Contraloría es competente para determinar el monto por el que

debe responder el funcionario; el acto administrativo que fija la responsabilidad

fiscal, una vez en firme, presta mérito para cobro ejecutivo por jurisdicción

coactiva; el proceso puede comprender no solo a servidores públicos sino

también a particulares; para esto a la Contraloría se le han otorgado

atribuciones de policía judicial en materia de investigación fiscal.

7.1.8 Funciones del Contralor General de la Republica en Materia

Contractual84

a. Carácter de la función fiscal

En todo lo que tiene que ver con la contratación estatal, la intervención fiscal

solo se realiza una vez agotados los trámites administrativos de legalización de

los contratos, de control de cuentas, de control financiero, de gestión y de

resultados85.

La responsabilidad fiscal es distinta de la responsabilidad civil y penal por acción

u omisión en la actividad contractual. (Ley 80 de 1993, artículos 51,52,53 y 56).

El agente fiscal tiene que tener en cuenta si se dieron condiciones de

83CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consulta 732, octubre 3 de 1995 84 Constitución Política, Artículo 268 85CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 9349, enero 30 de 1995, C. P.: Daniel Suárez Hernández Ficha No 7

58

desequilibrio en los derechos y obligaciones del contrato o si por el contrario

hubo sobrecostos indebidos que dan lugar a una responsabilidad fiscal.

b. Intereses moratorios en jurisdicción coactiva

Según el Código Civil , artículo 1617, la indemnización por mora de obligaciones

civiles, es -a falta de estipulación de intereses corrientes- del seis por ciento

(6%) anual.

Por eso, la sala de consulta y de servicio civil del Consejo de Estado conceptuó:

“La Sala estima por consiguiente que la tasa del 12% anual es la aplicable a los

intereses moratorios que se causen en los procesos por jurisdicción coactiva de

competencias de las contralorías.”

c. Ejercicio de la jurisdicción coactiva

Según el artículo 91 de la Ley 42 para el cobro coactivo de deudas fiscales los

contralores podrán delegar la facultad en la dependencia administrativa

organizada para tal fin.

7.1.9 Principios y características del proceso de responsabilidad

fiscal

El proceso de responsabilidad fiscal se orienta por una serie de principios

materiales, que se rigen obviamente bajo el marco constitucional y además por

los postulados esenciales del derecho administrativo, procesal penal y civil,

dependiendo de la naturaleza específica de la actuación regulada. No se debe

olvidar que el control judicial de legalidad sobre los actos adelantadas por la

Contraloría -incluyendo las del proceso de responsabilidad fiscal-, es ejercido

por la jurisdicción Contenciosa Administrativa.

7.1.9.1 Principios generales

La Constitución Política, en sus artículos 29 y 209, establece que la función

administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con

fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,

59

celeridad, imparcialidad, contradicción y publicidad. Tanto el Código

Contencioso Administrativo, artículo 3, y la Ley 489 de 1998, como los artículos

2 y 3 de la Ley 610 de 2000, establecen los mismos principios, con el

aditamento que la Ley 610 hace alusión a la equidad y la valoración de los

costos ambientales.

La Ley 489 de diciembre 29 de 1998 estableció como principios que

deben regir la función administrativa: la buena fe, igualdad, moralidad,

celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación,

publicidad, responsabilidad y transparencia.

*Economía

El artículo 3 del C. C. A, indica que las normas de procedimiento se utilizarán

para agilizar las decisiones; y los procedimientos se deberán adelantar en el

menor tiempo posible y con la menor cantidad de gastos, sin exigir más

documentos y copias de los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni

notas de presentación personal, sino cuando así la ley lo indique.86

*Celeridad

El artículo 228 constitucional indica que los términos procesales deben

observarse con diligencia y su incumplimiento debe ser sancionado.

En el conocimiento de las diligencias fiscales, se impulsará de oficio el proceso,

suprimiendo los trámites innecesarios, incluso utilizando formularios para

actuaciones en serie, sin que se relegue la valoración de todos los argumentos

y pruebas de los interesados.

*Eficacia

La actuación dentro del proceso debe estar encaminada a lograr un fin

determinado, quitando los obstáculos puramente formales; las nulidades por

vicios de procedimiento podrán sanearse de oficio o a petición de parte.

86 Se recomienda especial atención al artículo 31 de la Ley 610 de 2000 sobre visitas especiales.

60

*Imparcialidad El proceso se debe adelantar de manera objetiva, garantizando la igualdad de

derechos para las personas que intervengan en él, sin ninguna discriminación

y con igualdad de tratamiento.

*Publicidad

Los interesados deben conocer las decisiones que se adopten, a través de

comunicaciones o notificaciones, de acuerdo con lo previsto en la Ley 610 de

2000, el C. C. A y el C. P. C, y demás normas concordantes.

*Equidad

Se refiere a la necesidad de identificar los receptores de la acción económica y

evaluar si hay equidad en la distribución de costos y beneficios entre los

diferentes sectores (económicos, sociales y entes territoriales).

*Valoración de costos ambientales

Indica que hay que cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los

recursos naturales y el medio ambiente, y hacer una evaluación de la gestión

de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.

Sobre este punto, la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la

República emitió Concepto, el 13 de mayo de 1999, en los siguientes

términos:

“Para efectos de control fiscal, el artículo 267 de la Constitución determina que

la vigilancia de la gestión fiscal incluye el ejercicio de un control financiero, de

gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la

valoración de los costos ambientales.”

La valoración de los costos ambientales lo define el artículo 8 de la Ley 42 de

1993, como la cuantificación del impacto por el uso o deterioro de los recursos

61

naturales y el medio ambiente y la evaluación de la gestión de protección,

conservación, uso y explotación de los mismos.

Esta valoración la realizan los organismos de control fiscal, a través de las

denominadas auditorias ambientales, las cuales hacen parte de los demás tipos

de auditoria. Por tanto ésta debe cumplirse dentro del proceso normal de

auditoria que se efectúa a las entidades públicas que lo ameriten. Teniendo en

cuenta lo ordenado en el artículo 8 de la Ley 42 de 1993, la Contraloría General

de la República ha adoptado como metodologías para la valoración de los

costos ambientales las técnicas de valoración directa e indirecta. En el caso

en que los planes hayan superado los costos ambientales previstos por

estudios previos de impacto ambiental, y sobre los cuales se surtieron las

autorizaciones, las contralorías deben evaluar la situación para determinar

eventuales responsabilidades fiscales por el inadecuado manejo de tales

recursos

7.1.9.2 Principios Especiales

a. Debido Proceso

El artículo 29 constitucional establece el derecho al debido proceso, el cual debe

aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas; consiste en

que toda actuación debe realizarse ante autoridad competente y ser resultado

de un procedimiento adelantado observando las siguientes garantías mínimas

en beneficio de las partes, los interesados o los terceros con derecho a

intervenir:

-La de ser oídos en defensa de sus derechos

-La de pedir pruebas pertinentes, controvertir las que estén en su contra

-La de impugnar las decisiones de mérito de acuerdo con la ley procesal.

Implica el cumplimiento estricto de los principios, derechos y garantías

consagrados en la Constitución Política y la ley. Por tanto, el funcionario

competente deberá tener en cuenta el principio de legalidad y las formas

propias de cada juicio.

62

b. Derecho de defensa y contradicción

La persona implicada o vinculada a una investigación de carácter fiscal, tiene

derecho a la defensa y a designar un apoderado escogido por ella, o de oficio,

durante toda la actuación, y a solicitar o controvertir las pruebas

correspondientes.

Quien conozca de una Indagación Preliminar o de un Proceso de

Responsabilidad Fiscal en su contra y antes de que se le formule Auto de

Imputación de responsabilidad fiscal, podrá solicitar al correspondiente

funcionario se le reciba exposición libre y espontánea, para cuya diligencia

podrá designar un apoderado que lo asista y lo represente durante el

proceso; así se le hará saber al implicado, sin que la falta de apoderado

constituya causal que invalide lo actuado. No podrá dictarse Auto de

imputación de responsabilidad fiscal si el presunto responsable no ha sido

escuchado previamente dentro del proceso en exposición libre y espontánea, la

cual no requiere el juramento de por medio, o no está representado por un

apoderado de oficio, si no compareció a la diligencia o no pudo ser localizado.

El investigado podrá controvertir la prueba, a partir de la exposición

espontánea en la indagación preliminar o de la notificación del Auto de apertura

del Proceso de Responsabilidad Fiscal.

c. Reconocimiento de la dignidad humana

Todo el que hubiere causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado

tiene derecho a ser tratado con el respeto debido a la dignidad humana.

d. Imperio de la ley

La Constitución87, dice que los jueces, en sus providencias, sólo están

sometidos al imperio de la ley... Según la misma norma, la equidad, la

jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios

auxiliares de la actividad judicial... Los servidores públicos ejercerán sus

87 Artículo 230

63

funciones en la forma prevista en la Constitución, la Ley y el Reglamento

(artículo 123, Constitución Política).

e. Igualdad

El funcionario tiene que hacer efectiva la igualdad de los sujetos procesales

durante el desarrollo de la actuación.88

f. Lealtad

Deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, las actuaciones de los

particulares y de las autoridades públicas, la cual se presumirá en todas las

gestiones que aquéllos adelanten.89

7.2 SÍNTESIS DE LAS CUESTIONES CONTRACTUALES DE LA

RESPONSABILIDAD FISCAL

a. Las contralorías determinarán la responsabilidad fiscal. Los posibles

perjuicios causados en ella, son de competencia de la jurisdicción

contencioso administrativa.

b. La responsabilidad puede provenir de sobrecostos ilegales en contratos

celebrados entre el Estado y un particular, por causas imputables a quién

intervino en la contratación90.

c. La responsabilidad fiscal es un tipo especialísimo de responsabilidad,

pues el servidor público responde por infracción de la Constitución y las

Leyes y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

d. El término de caducidad de la acción fiscal es de dos (2) años, contados

a partir de la producción del acto o hecho

e. Los intereses moratorios que devengan los créditos a favor de las

entidades públicas en los procesos de jurisdicción coactiva que cursan en

88 Artículo 13, Constitución Política. 89Artículo 83, Constitución Política. 90CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 5560. octubre 8 de 1999, C. P.: Juan Alberto Polo Figueroa Ficha No26

64

las contralorías, son del doce por ciento (12%) anual, de conformidad

con lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 68 de 1923.

f. En las contralorías, los actos del delegatario en los procesos de

jurisdicción coactiva, no son apelables ante el delegante, sin perjuicio de

que la Ley establezca el recurso de apelación que, en este momento no

existe.

g. El derecho del Estado a repetir contra el servidor por daños antijurídicos

en ejercicio de sus funciones; la reparación patrimonial solo puede

prevenir de una conducta dolosa o gravemente culposa.

h. En materia contractual, según el artículo 26 numeral 4º de la Ley 80 de

1993, la actuación de los servidores públicos se rige por las normas de

administración de bienes ajenos (C. C., arts. 63, 1604, y 2155), que

establecen la responsabilidad hasta por la culpa leve91. Aunque no debe

desconocerse la graduación dada por la Ley 610 de 2000 y la Sentencia

619 de 2002 de la Corte Constitucional, la cual gradúa la responsabilidad

en Culpa Grave o Dolo.

7.3 INICIACIÓN DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL

7.3.1 Definición

Además de la definición dada por el Artículo 1º de la Ley 610 de 2000, la

jurisprudencia constitucional entiende el proceso de responsabilidad fiscal como

el conjunto de actuaciones materiales y jurídicas que adelantan las contralorías

con el fin de determinar la responsabilidad de los servidores públicos y a los

particulares por la administración irregular de los dineros o bienes públicos.

91CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Radicación 9119, enero 29 de 1999, C. P.: Daniel Manrique Guzmán Ficha No. 26

65

Conduce a obtener una declaración jurídica en la cual se determine la

obligación que debe reparar el gestor fiscal por ocasionar daño al patrimonio

público.

7.3.2 Formas de iniciación del Proceso

Puede iniciarse de oficio, en el ejercicio de la función de control fiscal, o a

petición de la entidad vigilada o denuncia de cualquier persona u organización

ciudadana. Por denuncia de las veedurías ciudadanas, conforme a la ley 489 de

1998 artículos 32 y s.s.; Por vía de solicitud de control posterior excepcional;

por control concurrente y prevalente; reapertura por levantamiento del

fenecimiento e indagaciones preliminares fiscales.

7.3.3 Suspensión de Términos

Cuando entró en vigencia la ley 42 de 1993, no existía la figura de la

suspensión del proceso. De manera irregular, mediante uno que otro acto

administrativo reglamentario, algunas contralorías habían regulado esa

situación procesal. La nueva ley ha suplido el vacío existente, y ha previsto

las situaciones externas y jurídicas internas que permiten la suspensión del

proceso, cuyo efecto fundamental no sólo ayuda a superar dichas causas que

limitan el normal avance del curso procesal, sino adicionalmente a interrumpir

el término de prescripción del mismo proceso.

El artículo 13 de la ley 610, indica que los términos previstos, se suspenderán

en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, o por la tramitación de una

declaración de impedimento o recusación. Cuando esto ocurra, tanto la

suspensión como la reanudación de los términos se ordenará mediante auto de

trámite, que se notificará por estado al día siguiente y contra el cual no procede

recurso alguno.

66

7.4 UNIDAD PROCESAL, CONEXIDAD Y ACUMULACIÓN DE

PROCESOS

El artículo 14 de la Ley 610 de 2000 enuncia claramente el principio de unidad

procesal y conexidad así:

“Por cada hecho generador de responsabilidad fiscal se adelantará una sola

actuación procesal, cualquiera sea el número de implicados; si se estuviere

adelantando más de una actuación por el mismo asunto, se dispondrá mediante

auto de trámite la agregación de las diligencias a aquellas que se encuentren

más adelantadas. Los hechos conexos se investigarán y decidirán

conjuntamente.”

Las situaciones que pueden ocurrir, hubieran podido ser reguladas a través de

los principios y normas del Código Contencioso Administrativo, ya que esta

norma de la Ley 610 trae pocos beneficios y si muchas confusiones al proceso

de responsabilidad fiscal.

El artículo 15 de esta misma Ley agrega que habrá lugar a la acumulación de

procesos a partir de la notificación del auto de imputación de responsabilidad

fiscal siempre que no se haya proferido fallo de primera instancia, de oficio o a

solicitud del sujeto procesal, cuando contra una misma persona se estuvieren

adelantando dos o más procesos, aunque en ellos figuren otros implicados y

siempre que se trate de la misma entidad afectada, o cuando se trate de dos o

más procesos por hechos conexos que no se hubieren investigado

conjuntamente. Contra la decisión de negar la acumulación procede el recurso

de reposición.

7.5 CADUCIDAD DE LA ACCION FISCAL92

La ley 610 de 2000, aclara la polémica que se presentaba en vigencia de la ley

42 de 1993, respecto de la caducidad de la acción fiscal. 92 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 4310, abril 17 de 1997, Ernesto Rafael Ariza Muñoz Ficha No 4

67

Sobre la tesis doctrinal y jurisprudencial sentada por el Consejo de Estado y la

Corte Constitucional, a través de la cual, y ante la ausencia de norma expresa

que la fijara, se dedujo que dicho término de caducidad era de dos años,

inferidos de la similitud entre esa acción y la de reparación directa regulada en

el Código Contencioso Administrativo. Se agregó a la polémica el punto de

determinar a partir de qué momento debía contarse el referido término, donde

también hubo varias tesis.93

La nueva Ley 610 dice en su Artículo 9º que la acción fiscal caducará si

transcurridos cinco (5) años desde efectuado el hecho generador del daño al

patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de

responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o

actos instantáneos desde el día de su realización, y para los confirmados o

sucesivos desde el último acto realizado.

7.6 IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES

7.6.1 Aspectos Generales

La recusación es un instrumento garante del debido proceso, con que cuenta la

persona implicada y su apoderado, para solicitar a quién adelanta el trámite

procesal, que debe separarse de su conocimiento porque existe una causal

legal expresa.

En el impedimento, es el funcionario, quien manifiesta a quienes intervienen en

el proceso su separación apoyado en la existencia de una causal legal taxativa.

“La recusación es el acto procesal de parte dirigido a obtener en un proceso el

reemplazo de la persona del magistrado por la de su subrogante legal”94

93Ley 610, Artículo 9º 94 Enciclopedia Jurídica Omeba, cit., t.XXIV, p.161

68

7.6.2 Características

Recusaciones e impedimentos tienen unas características muy especiales que

son: las causales taxativas con reserva legal. Las causales tanto para

declararse impedido el funcionario público como para que lo recusen son

iguales en el régimen de procedimiento civil, el Código Contencioso

Administrativo y Código de Procedimiento Penal.

7.6.3 Causales

Estas causales se pueden organizar en cuatro grupos así:

*Interés directo o indirecto del funcionario cuando una causal recae en el

directamente, en uno de sus parientes dentro del cuarto grado de

consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil o su cónyuge.

*Parentesco, cuando el funcionario de la contraloría sea cónyuge o pariente de

la persona implicada o del apoderado.

*Enemistad, situación que corresponde a lo afectivo, y que se puede explicar

cuando existe una enemistad grave por hechos ajenos al proceso, o a la

ejecución de la sentencia, o amistad íntima entre el juez y alguna de las partes,

su representante o apoderado.

*Amistad, circunstancia que tiene que ver con el campo afectivo y que se

complementa con lo mencionado anteriormente.

7.6.4 Procedimientos

El procedimiento para resolver las recusaciones o impedimentos esta

claramente definido en el Artículo 35 de la Ley 610 que dice textualmente:

“El funcionario impedido o recusado pasará el proceso a su superior jerárquico

o funcional, según el caso, fundamentando y señalando la causal existente y si

fuere posible aportará las pruebas pertinentes, a fin de que el superior decida

de plano si acepta el impedimento o la recusación y en caso afirmativo a quien

ha de corresponder su conocimiento o quien habrá de sustituir al funcionario

impedido o recusado.

69

Cuando haya dos o más funcionarios competentes para conocer de un mismo

asunto y uno de ellos se declare impedido o acepte la recusación, pasará el

proceso al siguiente, quien si acepta la causal avocará el conocimiento. En caso

contrario, lo remitirá al superior jerárquico o funcional, según el caso, para que

resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento o recusación”.

7.7 Notificaciones

7.7.1 Orden de notificación a los presuntos responsables

Esta contenida en la numeral 9 del artículo 41 de la Ley 610 de 2000,

la cual tiene por finalidad mantener la garantía constitucional al debido proceso

y defensa de los posibles implicados y del asegurador, si lo hubiere.

7.7.2 Notificación Auto de apertura del proceso

Cuando se haya identificado a los posibles presuntos responsables fiscales, y

con el fin de que ejerzan el derecho de defensa y contradicción, hay que

notificar el Auto de trámite que ordena la apertura del proceso. Igualmente, se

le comunica a la compañía aseguradora, por orden expresa de la ley.

La notificación del Auto que apertura el Proceso de Responsabilidad Fiscal se

debe hacer en forma personal al interesado o a su representante o apoderado.

Si no se puede hacer la notificación personal, se enviará por correo certificado

una citación a la dirección que aquél haya anotado o en la nueva que

figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia

del envío se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días

siguientes a la expedición del acto. Al hacer la notificación personal, se

entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión.

Contra el Auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal no procede

recurso alguno por la vía gubernativa95, ya que la notificación tiene como objeto

hacerle saber al posible presunto responsable fiscal, como a la compañía

95 No procede recurso alguno, ya que es un acto administrativo de tramite, que impulsa una actuación.

70

aseguradora, que el Órgano de control abrió proceso en su contra; esto para

que pueda hacer parte en el mismo y ejercite su derecho a la defensa. Una vez

abierto el proceso debe continuar, así no se haya notificado el Auto

correspondiente, ya que contra esta providencia no procede recurso alguno96.

7.8 MEDIOS DE IMPUGNACIÓN Y GRADO DE CONSULTA

7.8.1 Recursos

Son admitidos los mismos que se aceptan en la vía gubernativa y son: los de

reposición, apelación y queja.

*Recurso de Reposición

Se interpone ante el funcionario que tomó la decisión, para que la aclare,

modifique o revoque.97 Si este no quiere recibirlo, podrá presentarse ante el

procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene su recibo e

imponga las sanciones correspondientes.

Transcurridos los términos sin que se hubiere interpuesto el recurso

procedente, la decisión queda en firme.

*Recurso de Apelación98

Es el más importante de los recursos ordinarios; tiene como objetivo que el

acto sea revisado por una autoridad superior y en el caso de las contralorías

territoriales corresponde al Contralor directamente.

Este recurso es una consecuencia inmediata del principio de la doble instancia,

a la que ya se hizo mención; su finalidad específica es que el acto impugnado

sea examinado por los posibles errores, tanto los de hecho como los de

derecho. Se pretende la eliminación y sustitución del acto impugnado por el

superior jerárquico del que lo dictó.

96 Sobre esto, la Ley 610 de 2000 remite a C. C. A. 97 Artículo 50, numeral 1, Código de lo Contencioso Administrativo 98 Tiene este recurso carácter obligatorio, ya que este agota la vía gubernativa.

71

En el proceso de responsabilidad fiscal, cuando son varias las personas

implicadas, hay una situación jurídica común a todos, que genera una

responsabilidad solidaria y el fallo en ese caso los afecta a todos. Si el fallo es

impugnado por uno solo de ellos, la decisión que se tome al respectó afectará a

todos.

*Recurso de queja

Es facultativo y se puede hacer cuando se ha rechazado el de apelación,

interponiéndose al inmediato superior(quién debe conocer que la apelación fue

denegada), mediante escrito que debe adjuntar la copia que no aceptó el

recurso de apelación. Es también un recurso ordinario, concedido a la persona

procesal que ha deducido apelación y se agravia por la denegación de esta.

7.8.2 Grado de Consulta

La nueva Ley también ha establecido el grado de consulta, en defensa del

interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías

fundamentales. Impulsa un control de Legalidad, pero dentro de este no opera

el principio de “No Reformatio In Pejus”, como si sucede con el recurso de

Apelación, cuando se cumplen todos los requisitos.

El artículo 18 precisa que procederá la consulta cuando:

-se dicte auto de archivo

-el fallo sea sin responsabilidad fiscal

-el fallo sea con responsabilidad fiscal y el responsabilizado hubiere estado

representado por un apoderado de oficio.

Para efectos de la consulta, el funcionario que haya proferido la decisión,

deberá enviar el expediente dentro de los tres (3) días siguientes a su superior

funcional o jerárquico, según la estructura y manual de funciones de cada

órgano fiscalizador.

72

Si transcurrido un mes de recibido el expediente por el superior no se hubiere

proferido la respectiva providencia, quedará en firme el fallo o auto materia de

la consulta, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria del funcionario

moroso. Es este uno de los casos destacados por la ley, en las que opera el

silencio administrativo positivo, aunque no se deben desconocer ni dejar de

lado que el Código Disciplinario Único cataloga dicha ausencia de

pronunciamiento como una posible Falta, ya sea esta gravísima, Grave o Leve.

Sólo en el caso de la Contraloría General de la República, por efectos del

desarrollo que hace la misma Ley, mediante el decreto 267 de 2000,

particularmente en los artículos 27 y 28, es posible que el superior jerárquico

del funcionario que haya tomado la decisión de primera instancia no sea el

Contralor General, sino otro de inferior categoría, precisamente de

desconcentración territorial que la mencionada Ley prevé.

En el caso de las contralorías territoriales, el superior jerárquico siempre será el

Contralor respectivo, pues es él quien atribuye la competencia por vía de

delegación al funcionario de menor jerarquía.

Los tres días señalados en la norma para remitir el expediente, se deben contar

a partir del día que adquiera firmeza el acto administrativo contentivo de la

decisión susceptible de consulta, con lo cual no se advierte ninguna

contradicción entre esta norma y la del artículo 55 el cual precisa que

transcurridos cinco días hábiles después de la última notificación, cuando no se

interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos, las providencias

quedarán ejecutoriadas.

7.9 NULIDADES PROCESALES

El concepto de nulidad es opuesto al concepto de la validez, del acto procesal

en la medida que este se encuentre debidamente producido; si no lo está, se

invalida, es decir que hay de inmediato una nulidad. Se origina en

73

circunstancias procesales que afectan a las personas (nulidad subjetiva) o a los

actos en sí (nulidad objetiva).

7.9.1 Causales de Nulidad del Proceso de Responsabilidad Fiscal

“Son causales de nulidad en el proceso de responsabilidad fiscal la falta de

competencia del funcionario para conocer y fallar; la violación del derecho de

defensa del implicado; o la comprobada existencia de irregularidades

sustanciales que afecten el debido proceso. La nulidad será decretada por el

funcionario de conocimiento del proceso.99”

7.9.2 Saneamiento de Nulidades

“En cualquier etapa del proceso en que el funcionario advierta que existe

alguna de las causales previstas en el artículo anterior, decretará la nulidad

total o parcial de lo actuado desde el momento en que se presentó la causal y

ordenará que se reponga la actuación que dependa del acto declarado nulo,

para que se subsane lo afectado. Las pruebas practicadas legalmente

conservarán su plena validez.100”

7.9.3 Término para proponer nulidades

“Podrán proponerse causales de nulidad hasta antes de proferirse el fallo

definitivo. En la respectiva solicitud se precisará la causal invocada y se

expondrán las razones que la sustenten. Sólo se podrá formular otra solicitud

de nulidad por la misma causal por hechos posteriores o por causal diferente.

Contra el auto que resuelva las nulidades procederán los recursos de reposición

y apelación.101”

99 Ley 610 de 2000, Artículo 36 100 Ley 610 de 2000, Artículo 37 101 Ley 610 de 2000, Artículo 38

74

7.10 LA PRUEBA

7.10.1 Prueba necesaria en Responsabilidad Fiscal102

Para establecer responsabilidad fiscal, es necesario que exista una prueba

legalmente practicada y allegada al proceso. Debe aportar elementos de juicio

como:

*Certeza de la conducta fiscal reprochable

Con la prueba, se pretende mostrar el hecho dañino al patrimonio público y los

elementos estructurales de la responsabilidad fiscal, para asegurar un

pronunciamiento (fallo) fundado en la certeza del daño y de la responsabilidad.

El hecho dañino es la fuente de la obligación.

*Ocurrencia del daño patrimonial al Estado

Los hechos para el daño de responsabilidad fiscal son temporalmente pasados;

y esos hechos, como objeto de la prueba, deben centrarse en determinar el

daño producido en contra del patrimonio público y en la responsabilidad del

investigado. El artículo 23 de la Ley 610, indica que la prueba para

responsabilizar y poder proferir un fallo con responsabilidad fiscal, debe

conducir a la certeza (fin de la prueba) del daño patrimonial y de la

responsabilidad del investigado(como hechos, objeto de la prueba)

*Imputación de la responsabilidad fiscal para el investigado

El objeto del proceso de responsabilidad fiscal no es otro que demostrar la

verdad para el investigado. “ De este modo, el proceso de responsabilidad fiscal

conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza

que un determinado servidor público o particular debe cargar con las

consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión

fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario

público, por su conducta dolosa o culposa.103”

102CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 6587, noviembre 16 de 2001, C. P.: Manuel Santiago Urueta Ayola Ficha No 9 103 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia SU-620 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell

75

7.10.2 Aspectos Generales

*El daño patrimonial al Estado y la responsabilidad de la persona investigada,

podrán demostrarse con cualquiera de los medios de prueba que estén

reconocidos legalmente.

*Las pruebas deberán apreciarse en conjunto de acuerdo con una crítica sana y

una actitud persuasiva racional.

*El funcionario que tiene que realizar las pruebas puede encargar a otro

funcionario idóneo para que las realice.

*Las pruebas que tienen validez en un proceso judicial, administrativo o

disciplinario, podrán trasladarse en copia o fotocopia al proceso de

responsabilidad fiscal y se apreciarán de acuerdo con las reglas preexistentes,

según la naturaleza de cada medio probatorio.

Cuando hay hallazgos de las auditorias fiscales estos tendrán validez probatoria

dentro del proceso de responsabilidad fiscal, siempre que sean obtenidos con

los requisitos sustanciales de ley.

*El funcionario de la Contraloría en ejercicio de las facultades de policía judicial

tomará las medidas necesarias para asegurar que los elementos de prueba no

se alteren, oculten o destruyan. Podrá ordenar las siguientes medidas: disponer

vigilancia especial de las personas, de los muebles o inmuebles, el sellamiento

de éstos, la retención de medios de transporte, la incautación de papeles,

libros, documentos o cualquier otro texto informático o magnético.

*Cuando se realicen visitas especiales, el funcionario investigador debe

examinar y reconocer los documentos, hechos y todo lo que se relacione con el

objeto de la diligencia; hay que levantar el acta correspondiente, que relaciona

de manera pormenorizada los documentos, hechos o circunstancias examinados

y las manifestaciones que bajo la gravedad del juramento hagan sobre ellos las

personas que intervengan en la diligencia.

Si lo estima necesario, el investigador puede tomar declaraciones juramentadas

a las personas que intervengan en la diligencia y solicitar documentos

autenticados, para incorporarlos al acta.

76

7.10.3 Petición de Pruebas

Toda persona vinculada a un procedimiento de responsabilidad fiscal, podrá

solicitar práctica o consideración de pruebas que estime conducentes.104

7.10.4 Prueba Inexistente105

Si no existe una prueba efectuada sin las exigencias legales, todo cargo de

incriminación fiscal se considerará sin valor106; igualmente si el investigado se

ve afectado en sus derechos fundamentales, en los términos del art. 29 de la

Constitución.

7.11 OTROS ASPECTOS PROCESALES

7.11.1 Policía Judicial y Responsabilidad Fiscal

Los funcionarios de los organismos de control fiscal que realicen funciones de

investigación fiscal tienen el carácter de autoridad de policía judicial, según lo

señala el artículo 10 de la Ley 610 de 2000.

Estas facultades especiales de policía judicial, permiten que los investigadores

fiscales puedan ejercer las funciones previstas en el Código de Procedimiento

Penal.

La Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, son los

únicos órganos facultados constitucionalmente para tener funciones autónomas

y permanentes de policía judicial; la Carta Política atribuyó a la Fiscalía la

función general, prevista en el numeral o. del artículo 250, de dirigir y coordinar

las funciones de policía judicial que en forma permanente cumplen la Policía

Nacional y los demás organismos que señale la Ley.

104 Ley 610 de 2000, Artículos 24 y 25) 105 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 4146, enero 23 de 1997, C. P. : Ernesto Rafael Ariza Muñoz Ficha No. 22 106 (Ley 610, Artículo 30)

77

Por esos, los funcionarios de las contralorías que ejerzan ese tipo de facultades

especiales, deberán coordinar sus actuaciones con la Fiscalía, y aplicar para el

efecto las específicas reglas contenidas en el Código de Procedimiento Penal.

De conformidad con el numeral 8º. del artículo 268 y el artículo 271, de la

Carta, las pruebas aportadas por los investigadores fiscales a los procesos

penales o disciplinarios, tendrán valor probatorio (prueba trasladada), con los

efectos procesales que corresponden. Ya no se hace necesario -como ocurría

antes-, que los funcionarios de las contralorías actúen como peritos en los

referidos procesos, o que se les llame a que se ratifiquen sobre el contenido de

las pruebas trasladadas, justamente por aquel efecto jurídico promovido desde

la misma Constitución.

El artículo 11 de la Ley 610 de 2000, prevé la posibilidad de creación de grupos

conjuntos de investigación entre las contralorías, la Procuraduría, la Fiscalía, las

personerías, y otras entidades de control, con el fin de realizar una vigilancia

integral del manejo de los bienes y fondos públicos, así como de las

actuaciones de los servidores públicos.

7.11.2 Las Medidas Cautelares

Se precisa que en cualquier momento del proceso de responsabilidad fiscal se

podrán decretar medidas cautelares107 sobre los bienes de la persona

presuntamente responsable de un detrimento al patrimonio público, por un

valor suficiente que cubra el pago del posible deterioro al erario, sin que el

funcionario que las ordene tenga que prestar caución. Este último responderá

por los perjuicios que se causen en el evento de haber obrado con temeridad o

mala fe.

Las medidas cautelares decretadas se extenderán y tendrán vigencia hasta la

culminación del proceso de cobro coactivo, si se emite un fallo con

responsabilidad fiscal y se ordena el desembargo de bienes; habiendo sido

107 Ley 610, Artículo 12

78

decretada la medida cautelar y si se profiere un auto de archivo o fallo sin

responsabilidad fiscal, la Contraloría procederá a ordenarlo en la misma

providencia. También se podrá solicitar el desembargo al órgano fiscalizador, en

cualquier momento del proceso o cuando el acto que estableció la

responsabilidad se encuentre demandado ante el tribunal competente, siempre

que exista previa constitución de garantía real, bancaria o expedida por una

compañía de seguros, suficiente para amparar el pago del presunto detrimento

y aprobada por quien decretó la medida.

Cuando se hubieren decretado medidas cautelares dentro del proceso de

jurisdicción coactiva y el deudor demuestre que se ha admitido demanda y que

esta se encuentra pendiente de fallo ante la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo, no podrán ser levantadas hasta que no se preste garantía

bancaria

o de compañía de seguros, por el valor de la deuda más los intereses

moratorios.

7.11.3 La parte civil

El artículo 18 de la Ley 20 de 1975, facultó al Contralor General y a los

Contralores territoriales para constituirse en parte civil dentro de los procesos

penales que se adelanten por peculado.

La Ley 42 de 1993 reafirmó esa facultad y la Ley 190 de 1995, Estatuto

Anticorrupción, en el artículo 36, señaló la obligación para que la persona de

derecho público afectada, se constituya en parte civil en todo el proceso por

delito en la Administración Pública.

La Ley 610 de 2000 repitió esa atribución, la cual se aplica de manera residual

así:

Los contralores o sus apoderados, pueden constituirse en parte civil dentro de

procesos penales que se adelanten por delitos que atenten contra los intereses

79

patrimoniales del Estado. Las entidades que se constituyan en parte civil

deberán informar a las contralorías respectivas de su gestión de resultados.

7.11.4 La muerte del implicado y emplazamiento a herederos

Si muere el presunto responsable fiscal, antes de proferirse el fallo con

responsabilidad fiscal debidamente ejecutoriado, se citará y emplazará a sus

herederos, con quienes se seguirá el trámite del proceso y quienes responderán

hasta concurrencia con su participación en la sucesión.108 La Contraloría

General ha entendido este artículo, siempre y cuando la persona muera en el

desarrollo de la actuación fiscal.

7.11.5 Cesación del Proceso

Se archivará el expediente de la indagación o investigación fiscal sí: el hecho se

afectó por caducidad o prescripción de la acción fiscal; hay prueba de que el

hecho no se cometió; el hecho no constituye daño patrimonial del Estado; la

conducta investigada no implica ejercicio de gestión fiscal y obra una causal

eximente de responsabilidad fiscal y el daño investigado fue resarcido

totalmente109

7.11.6 Apertura del Proceso en el Evento de Operaciones

Fraudulentas

El parágrafo del Artículo 4º de la Ley 610, regula esta hipótesis sobre

operaciones fraudulentas:

“Si con posterioridad a la práctica de cualquier sistema de control fiscal cuyos

resultados arrojaren dictamen satisfactorio, aparecieren pruebas de operaciones

fraudulentas o irregulares relacionadas con la gestión fiscal analizada, se

desatenderá el dictamen emitido y se iniciará el proceso de responsabilidad

fiscal.”

108 Ley 610 de 2000, Artículo 19 109 Ley 610 de 2000, Artículo 16

80

7.11.7 Reapertura del proceso

Cuando se profiere el auto de archivo en la indagación preliminar y después de

encuentran pruebas que acrediten un daño patrimonial al Estado, o la

responsabilidad del gestor fiscal, o se puede demostrar que la decisión se basó

en una prueba falsa, se hará nuevamente la indagación , además de reabrir el

proceso.

7.12 LA INDAGACIÓN PRELIMINAR Y EL TRAMITE DEL

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL

7.12.1 Indagación Preliminar

En la indagación preliminar, cuyo trámite no es obligatorio para predeterminar

el proceso, este solo se puede iniciar si existe una certeza sobre la ocurrencia

del hecho, que ocasiono el daño patrimonial al Estado, la entidad afectada y la

identificación de los presuntos responsables.

El objetivo de esta indagatoria es verificar la competencia del órgano

fiscalizador, lo que ocurrió y su afectación al erario público e identificar a los

responsables del hecho. Este es el que define, pues si no se puede demostrar la

totalidad de su contenido, no es admisible proferir el auto de apertura del

proceso de responsabilidad.

Como es necesario demostrar quienes son los autores del daño, solo se puede

hacer teniendo la base de indicios serios. Si la persona tiene conocimiento que

en su contra cursa una indagación preliminar, tiene derecho a solicitar que se le

reciba su versión libre y espontánea y podrá designar un apoderado para que la

asista.

81

7.12.2 Apertura del proceso de responsabilidad fiscal

Se abre el proceso después que se haya efectuado la indagación preliminar,

presentada la queja, el dictamen como consecuencia del control, la certeza del

daño patrimonial al Estado, e indicios serios sobre el autor.110

7.12.3 Auto de Apertura

El auto de apertura determina:

El funcionario competente

Fundamentos de hecho

Base legal

Identidad de la entidad lesionada y el presunto responsable

Cuantía y circunstancias del daño patrimonial

Pruebas conducentes (practicadas y por practicar)

Medidas cautelares

Orden de notificación a los presuntos responsables

7.12.4 Defensa del Implicado

Antes de formularse un auto de imputación, deberá practicársele al supuesto

responsable o responsables, exposición libre y espontánea, con o sin apoderado

y sin el apremio de juramento.

7.12.5 Auto de Imputación

Se proferirá un auto de imputación sí: se probó objetivamente el detrimento del

Estado y si hay testimonios, indicios graves, documentos, peritación u otro

medio probatorio. A su vez, este auto no es recurrible de ninguna forma, no

obstante pueden esgrimirse argumentos de defensa, y desplegar actividad

procesatoria.

El auto debe contener: el presunto responsable, la entidad pública afectada, la

compañía aseguradora señalando número de póliza y valor asegurado, las

110 Ley 610 de 2000, Artículo 40

82

pruebas obtenidas y su valor actual y los elementos incriminatorios de la

responsabilidad

7.12.6 Fallo con Responsabilidad Fiscal111

Se proferirá un fallo solo cuando: se haya identificado al presunto responsable

fiscal; obre prueba de certeza del daño patrimonial; por lo menos haya

ocurrencia de culpa leve del gestor fiscal; sea inequívoca la relación de

causalidad entre la conducta y el daño; se justifique plenamente la obligación

de que el responsable pague suma líquida de dinero por el daño.

7.12.7 Fallo sin Responsabilidad Fiscal

No habrá responsabilidad fiscal sí se desvirtúan las imputaciones hechas y no se

recaude prueba de certeza de elementos de responsabilidad fiscal.

La decisión deberá notificársele al interesado.

7.12.8 Merito Ejecutivo del Fallo con Responsabilidad

Cuando el fallo esté en firme , presta mérito ejecutivo contra el responsable

fiscal y su garante.112

7.12.9 Control Jurisdiccional del Fallo de Responsabilidad Fiscal

El fallo en firme, como acto definitivo del procedimiento administrativo de

investigación fiscal, puede tener control de legalidad ante la jurisdicción en lo

contenciosos administrativo.

7.12.10 Inexistencia de Caducidad de la Acción113

Según la jurisprudencia nacional, el artículo 38 del CCA, no se puede aplicar en

el juicio de responsabilidad fiscal; este se refiere a la facultad administrativa

111 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 3107.diciembre 7 de 1994, C.P.: Miguel González Rodríguez Ficha No. 10 112 Ley 610 de 2000, Artículo 58 113 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª,sentencia, abril 2 de 1998; C. P.: Libardo Rodríguez Rodríguez

83

para sancionar y que da a la administración tres (3) años de producido el acto

sancionable para aplicar la medida que sanciona

7.12.11 Prescripción Procesal de la Acción Fiscal

De la misma manera ,que en vigencia de la Ley 42 de 1993, el Consejo de

Estado, había interpretado la determinación de la prescripción de la acción

fiscal, en el evento de que no se cumplieran los términos legales para la

tramitación y culminación del respectivo proceso; precisó, que para el efecto de

la etapa de la investigación, los términos señalados en la Ley 42 (de 60 días,

máximo) son preclusivos, mientras que para la etapa del juicio no se hizo una

determinación expresa, para lo cual deberá "recurrirse a otras situaciones

análogas como las que garantizan el debido proceso, o las que rigen el ejercicio

de la acción fiscal o la función pública (artículos 29, 209 y 267 de la C. N. )".

Agrega la Constitución, que se debe tener en cuenta el precepto contenido en

el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, el cual establece un

término de caducidad de tres años, para que las autoridades administrativas

impongan sanciones.

La Ley 610 de 2000, reguló de manera expresa la temática, advirtiendo en su

artículo 9º, que la responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados

a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Si dentro de

dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare.

7.12.12 La suspensión de Términos en el Proceso114

Durante la vigencia de la Ley 42 de 1993, no existía la figura de la suspensión

del proceso. De manera irregular, algunas contralorías habían regulado esa

situación procesal, en abierto detrimento al ordenamiento jurídico.

114 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 3880, C.P.: Libardo Rodríguez Rodríguez Ficha No. 60

84

La nueva Ley 610 de 200 ha suplido el vacío existente, y ha previsto las

situaciones basadas en hechos externos y jurídicas internas que permiten la

suspensión del proceso, cuyo efecto fundamental no sólo es el de permitir

superar dichas causas que limitan el normal avance del curso procesal, sino

adicionalmente interrumpir el término de prescripción del mismo proceso.

El artículo 13 de la Ley 610, indica que el cómputo de los términos previstos en

dicha Ley se suspenderá en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, o por

la tramitación de una declaración de impedimento o recusación. En tales casos,

tanto la suspensión como la reanudación de los términos se ordenará mediante

auto de trámite, que se notificará por estado al día siguiente y contra el cual no

procede recurso alguno.

7.12.13 La Unidad Procesal

El principio general del proceso es la unidad procesal, es decir que por un

hecho investigado se surta un solo proceso; la excepción a dicho principio es la

ruptura de la unidad procesal, según la cual es posible acumular procesos por

efectos de la denominada conexidad sustancial o procesal según el caso.

El artículo 14 de la Ley 610 así lo precisa, al indicar que por cada hecho

generador de responsabilidad fiscal se adelantará una sola actuación procesal,

cualquiera sea el número de implicados; si hay más de una actuación por el

mismo asunto, se dispondrá mediante auto de trámite la agregación de las

diligencias a aquellas que se encuentren más adelantadas. Los hechos conexos

se investigarán y decidirán

conjuntamente.

El artículo 15, ibídem, agrega que habrá lugar a la acumulación de procesos a

partir de la notificación del auto de imputación de responsabilidad fiscal,

siempre que no se haya proferido fallo de primera o única instancia, de oficio o

a solicitud del sujeto procesal, cuando contra una misma persona se estuvieren

adelantando dos o más procesos, aunque en ellos figuren otros implicados y

85

siempre que se trate de la misma entidad afectada, o cuando se trate de dos o

más procesos por hechos conexos que no se hubieren investigado

conjuntamente. Contra la decisión de negar la acumulación procede el recurso

de reposición.

7.12.14 Cesación de la Acción Fiscal

Antes de la vigencia de la Ley 610 de 2000 no estaba reglamentada esta figura.

En la práctica, a pesar de que existieran los supuestos fácticos y procésales

para cesar el proceso de responsabilidad fiscal a favor del sujeto en quien

recayera esta situación jurídica, las áreas competentes de las contralorías no lo

hacían, con el pretexto de no existir la norma que lo permitiera, y entonces

esperaban hasta que se produjera el calificatorio de la investigación para

archivarla, o el fallo definitivo para proferir un fallo sin responsabilidad fiscal.

Esta situación era una clara violación de los aspectos sustanciales que deben

prevalecer sobre los formales y de las normas constitucionales que amparan el

principio del debido proceso y la igualdad.

Por estos motivos la nueva Ley de manera expresa reguló la materia, al prever

en el artículo 16 que en cualquier estado de la indagación preliminar o del

proceso de responsabilidad fiscal, procederá el archivo del expediente cuando

se establezca que la acción fiscal no podía iniciarse o proseguirse por haber

operado la caducidad o la prescripción, cuando se demuestre que el hecho no

existió o que no es constitutivo de daño patrimonial al Estado o no comporta el

ejercicio de gestión fiscal, o se acredite una causal eximente de responsabilidad

fiscal o aparezca demostrado que el daño investigado ha sido resarcido

totalmente.

7.13 LA JURISDICCIÓN COACTIVA

86

La constituyente de 1991, le dio a las Contralorías la facultad de ejercer la

Jurisdicción Coactiva, como una formula eficaz de garantizar el restablecimiento

económico del Estado.

En principio se podría afirmar que esta función puede caracterizarse por ser

jurisdiccional. La Corte Constitucional sin embargo, ha precisado que el Proceso

de Jurisdicción es de naturaleza administrativa115, tesis que ha sustentado con

los siguientes argumentos:

“La Administración tiene privilegios que de suyo son los medios idóneos para el

cumplimiento efectivo de los fines esenciales del Estado, prerrogativas que se

constituyen en la medida en que solo a la Administración se le otorga la

posibilidad de modificar, crear, extinguir o alterar situaciones jurídicas, en

forma unilateral, con o sin el consentimiento de los administrados, incluso

contra su voluntad.

Entonces la Administración está definiendo derechos y a la vez creando

obligaciones inmediatamente eficaces, gracias a la presunción de validez y de la

legitimidad que gozan sus actos. La presunción de legalidad significa que los

actos tienen imperio mientras la autoridad no los declare contrarios a derecho.

Este carácter del acto administrativo, llamado efecto de ejecutividad, tiene su

fundamento en el Artículo 238 de la Constitución Política por cuanto, al

establecer que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender

provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles

de impugnación por la vía judicial, significa a contrario sensu que mientras no

se suspendan los efectos de los actos administrativos, son plenamente validos.”

La Jurisdicción coactiva se constituye como una prerrogativa que algunas

entidades de derecho público tienen para cobrar créditos a su favor, sin

necesidad de recurrir a la jurisdicción ordinaria, facultad que se considera como

un privilegio exagerado de la Administración. (cobro unilateral sin la

115 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-445, Octubre 12 de 1994, M.P.: Alejandro Martínez Caballero

87

intervención del juez). Para esto, el Estado se convierte en juez y parte y el

procedimiento ejecutivo realizado por esa vía se transforma en una especie de

procedimiento de ejecución. Ha sido denominado como el “proceso coactivo

fiscal financiero” puesto que es propio exclusivamente de las entidades

encargadas por la Constitución y la ley de desarrollar el control fiscal financiero

de la gestión fiscal.

7.13.1.1 La Situación Jurídica de las Pólizas de Seguros integradas al

fallo de responsabilidad fiscal

Prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva y están integradas al fallo con

responsabilidad fiscal. Al momento de producirse esta decisión administrativa,

la póliza correspondiente estará integrada a la misma decisión para que se

produzcan los efectos de mérito ejecutivo que le asigna el Artículo 92 de la Ley

42 de 1993.

Lo anterior presenta dificultades sustanciales para su correcta aplicación

jurídica, por la vinculación de las pólizas como garantes, pues en efecto, las que

interesan son las que están extendidas para amparar los bienes públicos y por

el otro lado las que son garantías únicas que respaldan el cumplimiento de las

obligaciones contraídas por los contratistas con las entidades estatales en la

celebración de contratos.

La compañía de seguros, que no es gestor fiscal, no podría ser sujeto de

responsabilidad fiscal y en este evento tampoco se podría integrar al fallo con

responsabilidad fiscal, el título ejecutivo que presta ese mérito por jurisdicción

coactiva ante la Contraloría.

En el caso de la celebración de contratos, la aseguradora adquiere una

obligación contractual de derecho privado con el contratista al cual le ampara

sus obligaciones, siendo la entidad pública beneficiaria de la póliza.

88

8. ESQUEMA DEL TRÁMITE DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL

1) Proceso de responsabilidad fiscal

2) *De Oficio

*Por denuncia y queja

3) Oficio de Asignación- Plan de Instrucción Procesal

4) Auto de Apertura

5) Requisitos Auto de Apertura –Artículo 41 Ley 610 de 2000

6) Notificación y Comunicación Auto de Apertura – Versión Libre

7) Vinculación Compañías Aseguradoras – Comunicación Vinculación

8) Prácticas de Pruebas –Defensa del Implicado

9) Términos del Proceso de Responsabilidad Fiscal –Artículo 45 Ley 610 de

2000 – Perentorio y preclusivo (3 meses) – Prorroga si es necesario

10) Auto de Imputación de Responsabilidad Fiscal o Archivo

Artículos 47 y 48 Ley 610 de 2000

Notificación Artículo 49

Traslado Artículo 50 (10 días)

11) Argumento de Defensa (No es recurrible) y Petición de Pruebas –Artículo

51 Ley 610 de 2000 (30 días)

12) Decreto y Práctica de Pruebas –Artículo 51 Ley 610 de 2000

13) Fallo

*Con responsabilidad –Artículo 53 Ley 610 de 2000 (30 días)

*Sin responsabilidad –Artículo 54 Ley 610 de 2000

14) Notificación –Artículo 55 Ley 610 de 2000. Recursos de Ley (5 días)

Consulta –Artículo 18 Ley 610 de 2000. Superior Funcional o Jerárquico

15) Ejecutoria de la Providencias –Artículo 56 Ley 610 de 200

16) Mérito Ejecutivo

*Impugnación ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

89

9. LA LEY 610 DE 2000 COMO INSTRUMENTO DE

RESPONSABILIDAD FISCAL EN LO AMBIENTAL

Esta Ley menciona expresamente el principio de valoración de costos

ambientales (art. 3) pero no define en toda su extensión responsabilidades por

el daño ambiental, como resultado de una gestión ambiental que contradiga la

valoración de los costos ambientales o viole las responsabilidades que se deben

tener con el medio ambiente, reconocidas por la Constitución y la Ley y

transmitidas a los órganos de control o a las personas que lo ejercen.

La Constitución Política y la Ley asignan responsabilidades ambientales a los

órganos de control fiscal por dos vías; como responsabilidades directas o como

responsabilidades implícitas surgidas implícitamente de su función de control.

La labor de las Contralorías en cualquiera de estas responsabilidades

ambientales asumidas, es muy limitada por cuanto ellas aún no tienen –como

tampoco las otras autoridades que hacen parte del sistema nacional ambiental-

un inventario completo y satisfactorio de los recursos ecológicos y ambientales

del país y además porque la valoración de este tipo de daño es siempre

problemática.

90

10. CONCLUSIONES

La estructura actual del Estado colombiano se caracteriza porque confiere

atraso y lentitud en los procesos de responsabilidad fiscal; esto se ve reflejado

en la ineficiencia del aparato de control fiscal y priva al Estado de la utilización

óptima de sus recursos, al no ser estos vigilados eficientemente; lo anterior

contribuye a fomentar la corrupción, el desgreño administrativo y la impunidad.

En la nueva legislación sobre la responsabilidad fiscal, tanto las contralorías

como los gestores fiscales cuentan con una reglas de juego claras sobre la

materia, al determinarse con precisión las facultades y los deberes de aquellas,

así como las obligaciones y las garantías de estos. Se facilita así, el ejercicio de

esta atribución constitucional de los organismos de control fiscal, pero no se

puede negar que a pesar de ello, existen muchas demoras e irresponsabilidades

en su control y función, que es la preservación de la integridad del patrimonio

público.

El tiempo transcurrido desde la vigencia de esta normatividad es muy corto

para emitir un juicio claro acerca de sus bondades o deficiencias. No obstante,

existen dos aspectos que si merecen una reflexión: el primero se refiere al

modelo constitucional para el establecimiento de la responsabilidad fiscal y el

segundo atañe a la eficacia del sistema de control adoptado en la Carta de

1991.

En el primer aspecto, que hace referencia al modelo constitucional sobre

responsabilidad fiscal, su declaración pertenece al mismo organismo que

previamente ha dictaminado sobre el cumplimiento de los principios

correspondientes a la gestión fiscal; podría interpretarse que previamente ha

habido un juzgamiento sobre la responsabilidad patrimonial por el mismo sujeto

que antes-en una gestión fiscal- la ha determinado como la causante directa

del daño patrimonial, que con esta declaración intenta recuperar.

91

En el segundo aspecto hay que tener en cuenta la estructura actual de las

contralorías catalogadas como órganos autónomos e independientes fuera de

las tres ramas; y aunque mantienen autonomía frente al ejecutivo y frente a

cualquier sujeto de control, no son parte del poder judicial.

Es por ello que las decisiones -en las cuales se establece y fija una

responsabilidad fiscal- son controvertibles ante la jurisdicción de lo

Contenciosos Administrativo; en la gran mayoría de los casos en que se

determina la existencia de una responsabilidad fiscal por los órganos de control

, esto no es más que un paso dentro de un proceso que solo se termina cuando

quede en firme y no le quepa otro recurso.

“De tal manera que podemos decir que llevado a la realidad actual, a los tres

años -que en promedio demora la actuación adelantada por las contralorías-,

debe agregarse un lapso promedio de cinco años correspondiente al proceso

contencioso administrativo. Adicionalmente como factor de dilación esta la

necesidad de iniciar un proceso ejecutivo coactivo, para hacer efectiva la

sentencia. Proceso este, que muchas veces es inútil porque el presunto

responsable puede insolventarse”116.

Estos dos aspectos muestran que debe hacerse todo lo necesario para mejorar

y hacer más eficiente el esquema constitucional de deducción de

responsabilidades, por la inadecuada gestión fiscal. Habría que empezar por

atribuir su determinación a la jurisdicción de lo contencioso administrativo,

previa acusación, querella o demanda presentada por la contraloría

competente, con base en los resultados obtenidos en sus prácticas de auditoria.

Inmediatamente después se sometería al control ciudadano mediante el

ejercicio de acciones populares y de cumplimiento.

116 SINDERESIS, NO. 7 Revista de la Auditoria General de la República, Bogotá, Marzo de 2003 , Pag. 27

92

En relación con la eficacia del sistema de control adoptado en la Carta Política

de 1991, la reflexión surge de la importancia cobrada por la atribución

constitucional del establecimiento de responsabilidades fiscales, por el

incremento en los daños patrimoniales ocasionados al erario, pareciendo que el

control fiscal, de carácter posterior y selectivo, no ha sido la mejor opción para

preservar la integridad del patrimonio público y su destinación al cumplimiento

de !os fines esenciales del

Estado.

El planteamiento que de esta situación se deriva, es si resulta preferible el

retorno al esquema constitucional de control fiscal anterior a 1991 o si el

problema radica en un mal entendimiento de la noción de posterioridad, que se

traduce en la falta de oportunidad del ejercicio del control, con lo cual el

problema no es normativo y por tanto su solución no está en la búsqueda de

formulas legales, sino en una adecuada interpretación y aplicación de las reglas

jurídicas existentes.

También está, la naturaleza misma de la función controladora, porque es cierto

que su labor de carácter preventivo no puede llevar a la sustitución de la

administración o influir en la toma de decisiones que competen a los sujetos

vigilados.

Sería necesaria la obtención de este propósito preventivo como tarea de los

organismos de control fiscal, confirmándose cuando en una labor fiscalizadora

que debería considerarse exitosa, la evaluación de la gestión fiscal del periodo

examinado, implicara detectar las irregularidades en que hayan incurrido los

sujetos vigilados, de tal manera que, además de sancionarlos frente al

incumplimiento de sus obligaciones fiscales se les responsabilizaría

patrimonialmente por los perjuicios económicos causados al erario.

Hay que tener en cuenta igualmente, que el esquema actual da lugar a

problemas de competencia porque su trámite corresponde a distintas

93

jurisdicciones; en principio cada una de ellas es “autónoma e independiente”;

en la mayoría de ellas es posible solicitar medidas cautelares y la legitimación

también varia.

Por eso, mientras subsista esta multiplicidad de acciones, existe una mayor

probabilidad de que los funcionarios eludan la responsabilidad de reparar el

patrimonio público, porque los principios de la gestión fiscal siguen siendo

insuficientes para fundamentar totalmente una responsabilidad fiscal, ante las

exigencias de certeza jurídica.

En definitiva se podría tener un esquema en el cual la intervención de las

contralorías en la fijación de responsabilidades originadas por una gestión fiscal,

se suprima quedando solo bajo la responsabilidad del poder judicial. O su papel

se limite solo a iniciar la acción respectiva ante la rama judicial, con facultades

para llevar a cabo un cobro persuasivo previo al proceso. Habría una ventaja

adicional , que sería la de tener mayores garantías procesales para las personas

vinculadas a los procesos de responsabilidad fiscal, disminuyendo el riego al

abuso por parte de las contralorías, ya que en este momento, la posibilidad de

defenderse por las decisiones arbitrarias de las contralorías es limitada, porque

si bien aparentemente hay instancias y recursos, en últimas quién decide es

una sola entidad sometida en su interior a un mando jerárquico.

Si las acciones de las contralorías se pudieran manejar como se ha sugerido,

habrá un claro mensaje ejemplarizante para evitar la reiteración de conductas

irregulares contra los bienes del Estado, en la medida en que para los gestores

fiscales será claro que de hacerlo, existirá una alta probabilidad de ser

sancionados o responsabilizados patrimonialmente.

94

ANEXO 1 RESÚMENES JURISPRUDENCIALES

1. CONTROL FISCAL -Concepto. Sujetos del Control Fiscal

2. ACCIÓN DE DEFINICIONES DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS

3. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y ACCIÓN

DE REPARACIÓN DIRECTA

4. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -Término de

Caducidad

5. ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD -Control Jurisdiccional del Acto Particular

6. ACCIÓN DE TUTELA -Improcedencia-Medio de Defensa

7. ADJUDICACIÓN DE CONTRATO –Presunción de Legalidad

8. CARBOCOL –Empleados Directivos- Situación Laboral

9. CARGA DE LA PRUEBA

10. CAUCIÓN –Improcedencia- Carga Procesal

11. CONFLICTO DE COMPETENCIAS –Contraloría General y Contraloría

departamental

12. CONFLICTO DE COMPETENCIAS –Procesos ejecutivos por Jurisdicción

Coactiva- Procesos de Nulidad y Restablecimiento

13. PODER DISCIPLINARIO –Potestad Disciplinaria de la Administración

14. CONTRALORÍA DE SANTA DE BOGOTA –Aviso de Observaciones

15. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA –Auditor- Funciones

16. CONTRALORÍA MUNICIPAL –Competencia para procesos de

responsabilidad fiscal contra empleados de colegios públicos

17. CONTRALORÍA –Autonomía Administrativa

18. COMPETENCIAS CONCURRENTES

19. CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES

20. CONTROL FISCAL –Características de las Facultades Conferidas al

Contralor General

21. CONTROL FISCAL –Concepto, Objeto, Función, quienes lo ejercen

22. DEMANDA –Inadmisión- Inexistencia

23. DEROGATORIA O PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA

95

24. EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

25. ENTIDADES PUBLICAS –Estados Contables -Presunción de Legalidad

26. EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO –Reajuste de Precios

Unitarios

27. ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO –Tratamiento de Industria y Comercio

28. ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO –Capacidad de Contratación

en el Senado

29. FONDO PARA LA RECONVENCIÓN AMBIENTAL INDUSTRIAL –

Incompetencia del Alcalde Mayor para su creación

30. FORMATO ÚNICO DE HOJA DE VIDA –Servidor Público

31. FUNCIÓN FISCAL DEL SERVIDOR PUBLICO -RESPONSABILIDAD

32. FUNDACIONES QUE ADMINISTRAN RECURSOS PÚBLICOS

33. IMPORTACIÓN AGROINDUSTRIAL

34. INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO –Error de la Administración

35. INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS

36. JUICIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Aplicación de la Ley en el Tiempo

37. JUICIO FISCAL DE CUENTAS –Contralor Auxiliar de Bogotá

38. JUICIO FISCAL DE CUENTAS -Fenecimiento

39. JUICIO FISCAL DE CUENTAS –Ordenador del Gasto Público

40. JUICIOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL –Negligencia del funcionario no

lo exonera de responsabilidad

41. JURISDICCIÓN COACTIVA –Competencia de la Jurisdicción Contenciosa

42. JURISDICCIÓN ROGADA

43. LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS –Saldos de la Entidad Contratante

44. LIQUIDACIÓN DE LA SOCIEDAD Y DISOLUCIÓN DE LA SOCIEDAD

45. MORALIDAD ADMINISTRATIVA –Naturaleza Jurídica

46. NOTIFICACIÓN Y EJECUTORIA -Diferencias

47. PERDIDA DE INVESTIDURA -Congresista

48. PERDIDA DE LA INVESTIDURA –Gestión de Asuntos ante entidades

públicas

49. PERDIDA DE LA INVESTIDURA –Indebida destinación de Dineros públicos

96

50. PRINCIPIO NON BIS INIDEM –Prohibición de no ser juzgado dos veces

por el mismo hecho

51. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL –Aumento Doloso presupuesto

de obra

52. PROCESO ELECTORAL –Acumulación de Pretensiones

53. RECAUDO DE IMPUESTOS -Competencia

54. RECURSO DE APELACIÓN EN PROCESO DISCIPLINARIO

55. REDUCCIÓN DE SANCIÓN FISCAL

56. RESPONSABILIDAD FISCAL –Hurto en entidad oficial

57. RESPONSABILIDAD FISCAL –Uso indebido de un bien público

58. RESTITUCIÓN O REPARACIÓN DE BIENES

59. SALVAMENTO DE VOTO –Contratos Estatales

60. SUSPENSIÓN PROVISIONAL

61. TESORO PUBLICO –Ministerio de Relaciones Exteriores

62. TITULO EJECUTIVO CON BASE EN FALLO DE RESPONSABILIDAD

FISCAL

63. TITULO EJECUTIVO –Mandamiento de pago

64. VEEDOR DEL TESORO -Funciones

65. VINCULACIÓN ECONÓMICA –Inexistencia- Impuesto sobre las ventas

97

ANEXO 2

RESUMEN DE LA VIGENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO DESDE 1828

*El Consejo de Estado en vigencia de la Constitución de 1828, (la cual tuvo

vigencia un año), tuvo una composición numerosa y curiosa. Estaba Presidida

por el Vicepresidente de la República y hacían parte de esta, los Ministros del

Despacho, el Procurador General de la República y doce (12) Consejeros

escogidos "indistintamente de cualquier clase de ciudadano"

(artículo 95, Título VII, de la Sección III) .

*La Constitución de 1853 eliminó el Consejo de Estado como Institución

asesora y consultiva del Gobierno. Esta no iba ser la primera ni la última vez

que esto iba a pasar con la Constituyente Colombiana. Esta especie de cultura

constitucional que crea, elimina y revive instituciones constitucionales, con o sin

razones, es una constante en nuestro constitucionalismo.

*En la Constitución de Nuñez y Caro de 1886, el Consejo de Estado revive en

forma reforzada y con una doble naturaleza jurídica: sigue siendo el cuerpo

consultivo del Gobierno, función que la cumple a través de una Sala de

Consulta y Servicio Civil del Gobierno. Pero se le adiciona una Sala

especializada en asuntos jurisdiccionales dedicada a resolver las controversias

surgidas con motivo de la actividad, gestión o acciones de la Administración

Pública, Instituciones, organismos, dependencias pertenecientes a la rama

ejecutiva del poder público en sus relaciones con los ciudadanos o particulares.

El Consejo de Estado, se convierte en el Tribunal Supremo en materia

Contencioso-administrativa.

La dualidad de funciones con las que nace el Consejo de Estado de 1886, para

la época constituía un gran avance dentro de los países seguidores del sistema

de la "Doble Jurisdicción" originario del Derecho Francés --por oposición al

Sistema de la Jurisdicción Común o "Common Law" del Derecho Anglosajón-- ,

98

donde unos tribunales llamados "Ordinarios" eran los que ventilaban

controversias entre particulares, y otros, denominados "Tribunales Especiales" o

contencioso administrativos avocaban los conflictos entre el Estado y los

particulares.

El Consejo de Estado Francés -que fue el modelo más cercano del Consejo de

Estado colombiano-, solo catorce años antes (1872), había asumido la calidad

de institución con esa doble naturaleza jurídica de Organismo Consultor y de

Tribunal Administrativo. La efectividad del organismo con funciones duales en

corto tiempo había logrado irradiar su ejemplo y fue así que nuestros

Constituyentes de 1886, implantaron su funcionamiento sólo desde un punto de

vista teórico constitucional.

En efecto, el avance en estos aspectos solo era teórico, porque sólo a

comienzos del siglo XX, el Consejo de Estado comenzó a funcionar en forma

leve como Tribunal Administrativo.

*El Acto Legislativo Núm. 10 de 1905 volvió a suprimirlo y cinco años después

se revivió con la expedición del Acto Legislativo No. 3 de 1910. La supresión en

aquella época sólo se puede entender (aunque no se justificaba) por el escaso

trabajo que tenía como tribunal administrativo, frente a la moderada labor

como órgano consultivo del Gobierno.

Este último Acto legislativo ordenó que mediante Ley se estructurara la

Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lo cual se hizo mediante la Ley 130 de

1913. A partir de éste momento y de las posteriores reformas constitucionales

(como la de 1914, 1945 y 1968, entre las más relevantes) hubo claridad en el

establecimiento y diferencia estructural y funcional de la Jurisdicción Especial

Administrativa de la Jurisdicción Ordinaria. Esta Ley organizó la jurisdicción

especial y comenzó a delinear aspectos que tenían que ver con figuras jurídico-

administrativas de gran importancia, tales como las acciones contencioso

administrativas (v.gr. la nulidad, la de plena jurisdicción, contractuales, etc), la

99

suspensión provisional de los actos y la teoría general del acto administrativo

en el derecho colombiano; estos aspectos muy pronto se vieron potenciados y

complementados mediante la Ley 4ª de 1913, conocida como “Código de

Régimen Político y Municipal” Colombiano, cuyo contenido y efectos jurídicos

iba mas allá de lo esperado, porque regulaba materias nacionales, provinciales,

departamentales y municipales en aspectos jurídico-administrativos. Este

Código ha sido de suma importancia en nuestra legislación, comparable solo

con la Ley 153 de 1887, que hoy aún rige en el ordenamiento jurídico y ha

sobrevivido a dos Constituciones y numerosas reformas de tipo constitucional.

La organización de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en la práctica se

realiza en el plano constitucional y legislativo. El "Sistema de la doble

Jurisdicción" en Colombia está perfectamente delimitado, porque la Jurisdicción

Ordinaria o común es competente para resolver las controversias surgidas en

los conflictos por los derechos o libertades legítimas constitucionales o legales

entre particulares por los Jueces individuales y colegiados. Esta jurisdicción la

encabeza la Corte Suprema de Justicia (hoy también la Corte Constitucional, a

partir de 1991), seguida inmediatamente por los Tribunales de Distrito Judicial y

jueces de diferentes categorías y ámbitos de competencia.

La Jurisdicción Contencioso Administrativa o especializada resuelve los

conflictos entre el Estado y los particulares o entre entidades estatales y esta

dirigida por el Consejo de Estado a nivel nacional y por los Tribunales

Administrativos a nivel Departamental o Seccional (hoy también, por los jueces

administrativos, a partir de la Constitución de 1991 y la Ley Estatutaria 270 de

1996). En esta jurisdicción se impondría desde aquella época hasta la

actualidad que los jueces que laboran serían únicamente colegiados.

Teóricamente hay hoy jueces individuales; éstos todavía no funcionan

efectivamente. Desde 1994, se han presentado proyectos de Ley para

implementar los jueces individuales en materia administrativa con categoría de

100

jueces de circuito administrativo para “sacar de la tribuna” la jurisdicción y

supuestamente acercar más la justicia a los particulares.

En 1996, ingresaron en el panorama teórico los jueces administrativos que por

motivos presupuestales de la rama judicial no han podido ponerse a funcionar.

Una vez que estos jueces empiecen a ejerce, las dos jurisdicciones (ordinaria y

especial) estructuralmente perderán sus diferencias, aunque las mantengan en

el plano funcional.

101

ANEXO 3 FICHAS DE RESÚMENES JURISPRUDENCIALES

1. CONTROL FISCAL -Concepto. Sujetos del Control Fiscal Número de Radicación 6391 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha noviembre 29 de 2001 Actor Jaime Alejandro Moya Suárez 2. ACCIÓN DE DEFINICIONES DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS -Incompetencia

Número de Radicación C-616 Consejero Ponente Reinaldo Chavarro Buriticá Fecha Junio 27 de 2000 Actor Álvaro Guillermo Rendón López 3. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y ACCION DE REPARACIÓN DIRECTA Número de Radicación 20608 Consejera Ponente María Elena Giraldo Gómez Fecha agosto 30 de 2001 Actor Milad Elías Cura Dorado 4. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO –Término de Caducidad

Expediente 4310 Consejero Ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Fecha Abril 17 de 1997 Actor Oswaldo Martínez Andrade 5. ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD –Control Jurisdiccional del Acto Particular Expediente 4196 Consejero Ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Fecha Febrero 20 de 1997 Actor Aarón Arturo Sierra Salcedo 6. ACCIÓN DE TUTELA –Improcedencia- Medio de Defensa Expediente AC-3860 Consejero Ponente Daniel Suárez Hernández Fecha Agosto 29 de 1996 Actor Guillermo Martínez Castillo 7. ADJUDICACIÓN DE CONTRATO –Presunción de Legalidad Expediente 9349 Consejero Ponente Daniel Suárez Hernández Fecha Enero 30 de 1995 Actor Instituto Geográfico Agustín Codazzi

102

8. CARBOCOL –Empleados Directivos-Situación Laboral Radicación 211 Consejero Ponente Jaime Paredes Tamayo Fecha Septiembre 7 de 1988 Actor Ministerio de Obras Públicas 9. CARGA DE LA PRUEBA Radicación 6587 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha Noviembre 16 de 2001 Actor José Francisco Mejía Morón 10. CAUCIÓN –Improcedencia- Carga Procesal Expediente 3107 Consejero Ponente Miguel González Rodríguez Fecha Diciembre 7 de 1994 Actor Javier García Bejarano 11. CONFLICTO DE COMPETENCIAS –Contraloría General y Contraloría Departamental

Expediente C-285 Consejero Ponente Guillermo Chahín Lizcano Fecha Junio 6 de 1995 Actor Contraloría General de la República 12. CONFLICTO DE COMPETENCIAS –Procesos ejecutivos por Jurisdicción Coactiva, Procesos de Nulidad y Restablecimiento

Expediente C-371 Consejero Ponente Ricardo Hoyos Duque Fecha Febrero 3 de 1998 Conflicto de Competencias entre las

Secciones Primera y quinta del Consejo de Estado

13. CONSULTA 756. PODER DISCIPLINARIO. Potestad Disciplinaria de la Administración

Radicación 756 Consejero Ponente Roberto Suárez Franco Fecha Diciembre 4 de 1995 Consulta Ministro de Minas y Energía,

Rodrigo Villamizar 14. CONTRALORÍA DE SANTA FE DE BOGOTA –Aviso de Observaciones Radicación 4144 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha Marzo 17 de 2000 Actor Jairo Alberto Ochoa Ochoa

103

15. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA –Auditor-Funciones Radicación 550 Consejero Ponente Jaime Betancur Cuartas Fecha Noviembre 23 de 1993 Consulta Ministro de Gobierno 16. CONTRALORÍA MUNICIPAL –Competencia para procesos de responsabilidad Fiscal contra empleados de colegios públicos

Radicación 6696 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha Noviembre 1 de 2001 Actor Jorge Enrique Casadiego Torrado 17. CONTRALORÍA –Autonomía Administrativa Expediente 3405 Consejera Ponente Nubia González Cerón Fecha Septiembre 11 de 1995 Actor Fabio Puyo Vasco 18. CONTRALORÍAS -COMPETENCIAS CONCURRENTES Radicación 1392 Consejera Ponente Susana Montes de Echeverri Fecha Febrero 28 de 2002 Actor Ministro del Interior 19. CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES Radicación 7242 Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Barrero Fecha Diciembre 13 de 2001 Actor Efraín Valencia Castillo

20. CONTROL FISCAL –Características de las Facultades Conferidas al Contralor General

Radicación C-604 Consejero Ponente Juan A. Polo Figueroa Fecha Junio 6 de 2000 Actor Contraloría Municipal de Ibagué 21. CONTROL FISCAL –Concepto, Objeto, Función, Quienes lo ejercen Radicación 6733 Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Barrero Fecha Julio 12 de 2001 Actor Jorge Eliécer Fernández Morales 22. DEMANDA –Inadmisión- Inexistencia Expediente 4146 Consejero Ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz

104

Fecha Enero 23 de 1997 Actor Bernardo Gómez Silva 23. DEROGATORIA O PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA Radicación 5878 Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Fecha Julio 6 de 2000 Actor Contraloría de San Fé de Bogotá 24. EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Radicación Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Fecha Junio 20 de 2002 Actor Contraloría Departamental de Arauca 25. ENTIDADES PUBLICAS –Estados Contables- Presunción de Legalidad Radicación 973 Consejero Ponente Luis Camilo Osorio Isaza Fecha Julio 31 de 1997 Estados Contables

Responsabilidad de los Representantes Legales de las Entidades Públicas que los presentan y de los contadores públicos que los certifican

26. EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO –Reajuste de precios unitarios Radicación 5560 Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa Fecha Octubre 8 de 1999 Actor Rosa María Pérez de Cañon 27. ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO –Tratamiento de Industria y Comercio Radicación 9119 Consejero Ponente Daniel Manrique Guzmán Fecha Enero 29 de 1999 Actor Colegio Mayor de Nuestra Señora del

Rosario 28. ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO –Capacidad de Contratación en el Senado

Radicación 1377 Consejero Ponente Susana Montes de Echeverri Fecha Febrero 21 de 2002 Actor Ministro del Interior 29. FONDO PARA LA RECONVENCIÓN AMBIENTAL INDUSTRIAL –Incompetencia del Alcalde Mayor para su creación Radicación 969

105

Consejero Ponente Augusto Trejos Jaramillo Fecha Septiembre 3 de 1997 Actor Director Del Departamento Nacional de

Planeación 30. FORMATO ÚNICO DE HOJA DE VIDA –Servidor Público

Radicación 793 Consejero Ponente Javier Henao Hidrón Fecha Marzo 11 de 1996 Consulta Director del Departamento Administrativo

de la Función Pública Estatuto Anticorrupción

31. FUNCIÓN FISCAL DEL SERVIDOR PUBLICO -Responsabilidad

Radicación 846 Consejero Ponente Roberto Suárez Franco Fecha Julio 29 de 1996 Consulta Ministro del Interior a solicitud del

Contralor Departamental de Cundinamarca 32. FUNDACIONES QUE ADMINISTRAN RECURSOS PÚBLICOS Radicación 4118 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha Noviembre 29 de 2001 Actor José Patiño Parra 33. IMPORTACIÓN AGROINDUSTRIAL Radicación 978 Consejero Ponente Cesar Hoyos Salazar Fecha Junio 11 de 1997 Actor Ministro de Comercio Exterior 34. INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO –Error de la Administración Expediente 13070 Consejero Ponente Juan de Dios Montes Hernández Fecha Enero 29 de 1998 Actor Sociedad Industrias Carper Ltda 35. INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS Radicación PI- 030 Consejera Ponente María Elena Giraldo Gómez Fecha Febrero 5 de 2002 Actor Yecid Chequemarca García 36. JUICIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL –Aplicación de la Ley en el Tiempo Radicación 6918 Consejero Ponente Olga Inés Navarrete Barrero Fecha Septiembre 13 de 2001 Actor Pedro Miguel Vicioso Cogollo

106

37. JUICIO FISCAL DE CUENTAS – Contralor Auxiliar de Bogotá Expediente 2318 Consejero Ponente Rafael Ariza Muñoz Fecha Octubre 4 de 1993 Actora María Amalia Casas Restrepo 38. JUICIO FISCAL DE CUENTAS -Fenecimiento Radicación 492 Consejero Ponente Javier Henao Hidrón Fecha Febrero 24 de 1993 Consulta Director Departamento Administrativo de

la Presidencia de la República 39. JUICIO FISCAL DE CUENTAS –Ordenador del Gasto Público Expediente 820 Consejero Ponente Miguel González Rodríguez Fecha Marzo 7 de 1991 Actor Alejandro Martinez Caballero 40. JUICIOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL. Negligencia del Funcionario no lo exonera de la responsabilidad

Radicación 4418 Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Fecha Septiembre 30 de 1999 Actora Amparo León Barbosa 41. JURISDICCIÓN COACTIVA –Competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa

Número de Radicación 4168 Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa Fecha Septiembre 6 de 1999 Actor Fabio Puyo Vasco 42. JURISDICCIÓN ROGADA Expediente 3021 Consejero Ponente Manuel S Urueta Ayola Fecha Octubre 23 de 1997 Actor Luis Carlos Mogollón Ortega 43. LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS –Saldos de la Entidad Contratante Radicación 1453 Consejero Ponente Augusto Trejos Jaramillo Fecha Agosto 6 de 2003 Consulta Ministro de Transporte por Liquidación de

Contratos de INVIAS 44. LIQUIDACIÓN DE LA SOCIEDAD Y DISOLUCIÓN DE LA SOCIEDAD Expediente 7557

107

Consejero Ponente Guillermo Chahín Lizcano Fecha Abril 19 de 1996 Actor Julio Seneor Lovnstam 45. MORALIDAD ADMINISTRATIVA –Naturaleza Jurídica Radicación AP-057 Consejero Ponente Jesús María Carrillo Ballesteros Fecha Septiembre 6 de 2001 Actor Jorge A. Piedrahita Aduen 46. NOTIFICACIÓN Y EJECUTORIA -Diferencias Radicación 5402 Consejero Ponente Rafael Ariza Muñoz Fecha Abril 15 de 1999 Actor Humberto Vargas Durán 47. PERDIDA DE INVESTIDURA -Congresista Radicación AC-7085 Consejero Ponente Roberto Medina López Fecha Mayo 4 de 1999 Actor Myriam y Pablo Bustos Sánchez 48. PERDIDA DE LA INVESTIDURA –Gestión de Asuntos ante Entidades Públicas

Radicación AC-7084 Consejero Ponente Silvio Escudero Castro Fecha Abril 27 de 1999 Actor Miryam Bustos Sánchez y otro 49. PERDIDA DE LA INVESTIDURA –Indebida destinación de dineros públicos Expediente AC-3807 Consejero Ponente Carlos Arturo Orjuela Góngora Fecha Septiembre 10 de 1996 Actor Carlos Alberto Ríos Hurtado 50. PRINCIPIO NON BIS INIDEM –Prohibición de no ser juzgado dos veces por el mismo hecho

Número de Radicación 6075 Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Fecha Noviembre 29 de 2001 Actor Autos y Camiones de Colombia S.A. 51. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL –Aumento doloso de presupuesto de obra

Radicación 5962 Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa Fecha Mayo 19 de 2000 Actor Edgar Ezequiel Madiedo Cepeda

108

52. PROCESO ELECTORAL –Acumulación de Pretensiones Radicación 2527 Consejero Ponente Darío Quiñónez Pinilla Fecha Noviembre 30 de 2001 Actor Joaquín Beltrán Becerra 53. RECAUDO DE IMPUESTOS -Competencia Radicación 984 Consejero Ponente Luis Camilo Osorio Isaza Fecha Julio 10 de 1997 Consulta Ministro del Interior 54. RECURSO DE APELACIÓN EN PROCESO DISCIPLINARIO Radicación 3995 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha Agosto 9 de 1999 Actor Rafael Ruiz González 55. REDUCCIÓN DE SANCION FISCAL Expediente 8546 Consejero Ponente Julio E. Correa Restrepo Fecha Noviembre 7 de 1997 Actor Sociedad Credicar S.A. 56. RESPONSABILIDAD FISCAL –Hurto en entidad Oficial Número de Radicación 5144 Consejero Ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Fecha Febrero 11 de 1999 Actor Rodolfo Enrique Mejía Peñalosa 57. RESPONSABILIDAD FISCAL –Uso indebido de un bien público Expediente 2648 Consejero Ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Fecha 15 de julio de 1994 Actor Alberto Enrique Murcia Severiche 58. RESTITUCIÓN O REPARACIÓN DE BIENES Radicación 1522 Consejero Ponente Flavio Augusto Rodríguez Arce Fecha 4 de Agosto de 2003 Consulta Director del Departamento Nacional de

Planeación. 59. SALVAMENTO DE VOTO –Contratos estatales Radicación 1453 Consejero Ponente Augusto Trejos Jaramillo Fecha Diciembre 12 de 2002 Actor Susana Montes Echeverri

109

60. SUSPENSIÓN PROVISIONAL Expediente 3880 Consejero Ponente Libardo Rodríguez Rodríguez Fecha Febrero 19 de 1998 Actor Gustavo Tamayo Arango 61. TESORO PUBLICO Expediente 4896 Consejero Ponente Yesid Rojas Serrano Fecha Marzo 5 de 1993 Actor Oswaldo Rengifo Otero 62. TITULO EJECUTIVO CON BASE EN FALLO DE RESPONSABILIDAD FISCAL Expediente 6641 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha Agosto 30 de 2001 Actor Roberto Cáceres Bolaños 63. TITULO EJECUTIVO –Mandamiento de Pago Radicación 1961 Consejera Ponente Consuelo Sarriá Olcos Fecha Diciembre 15 de 1988 Actor Contraloría Departamental del Huila 64. VEEDOR DEL TESORO – Funciones Expediente 2763 Consejero Ponente Yesid Rojas Serrano Fecha Mayo 6 de 1994 Actor Luis Carlos Sáchica Aponte 65. VINCULACION ECONOMICA Expediente 4289 Consejero Ponente Guillermo Chahín Lizcano Fecha Noviembre 12 de 1992 Actor Ramírez Johns & Cía. C.A.

110

BIBLIOGRAFÍA

1. AMAYA OLAYA, Uriel Alberto, Teoría de la Responsabilidad Fiscal, Universidad Externado de Colombia, agosto de 2002

2. AMAYA OLAYA, Uriel Alberto, Fundamentos del Control Fiscal, Escuela

Superior de Administración Pública, Unión Europea 2002 3. AMAYA OLAYA, Uriel Alberto, La Caducidad de la Acción Fiscal, Bogotá,

Contraloría General de Cundinamarca, 2000

4. AMAYA OLAYA, Uriel Alberto, Fundamentos del Control Fiscal, Artículo, www.cabildo.com.co

5. AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, Revista Sindéresis nº 7, marzo

de 2003

6. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Proceso de Responsabilidad Fiscal, Compiladora, Maritza del Socorro Jiménez, abril de 2002

7. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Boletín de Responsables

Fiscales, nº 026, 15 de octubre de 2001

8. LAMPREA RODRÍGUEZ, Pedro A., Manual de Derecho Contencioso Administrativo. Control Fiscal. Jurisdicción Coactiva, Legis, 2003

9. www.ramajudicial.gov.co

“LA RESPONSABILIDAD FISCAL EN EL DERECHO COLOMBIANO Y …

Documents

Transcript of “LA RESPONSABILIDAD FISCAL EN EL DERECHO COLOMBIANO Y …