Gobierno universitario: fundamentos, tradiciones, tendencias de cambio

Andrés BernasconiProfesor AsociadoFacultad de EducaciónInvestigador Principal, CEPPE-UCPontificia Universidad Católica de Chileabernasconi@uc.cl

Esquema de la presentación

• Fundamentos: de la libertad académica a la autonomía

• El caso de América Latina

• Panorama del gobierno universitario en el mundo

• Estado de la situación en Chile

Fundamentos: de la libertad académica a la autonomía

“Las instituciones de educación superior son dirigidasen pos del bien común y no en interés individual de susprofesores o de la institución como un todo”

PERO

“el bien común depende de la libre búsqueda de laverdad y su libre exposición”

Libertad académica: AAUP 1915 -1940-1970

http://www.aaup.org/file/principles-academic-freedom-tenure.pdf

“El principio de la autonomía institucional puede ser definido como el necesario grado de independencia de interferencia externa que la universidad necesita con respecto a su organización interna, su gobierno, la distribución de sus recursos financieros, la generación de ingresos de fuentes no públicas, el reclutamiento de su personal, las fijación de las condiciones de estudio y, finalmente, la libertad de conducir enseñanza e investigación.”

Autonomía (Asociación internacional de Universidades, 1998)

http://www.iau-aiu.net/sites/all/files/Academic_Freedom_Policy_Statement.pdf

Autonomía: alcance

Andrés Bernasconi. 2013. Government and University Autonomy: The Governance Structure of Latin American Public Institutions. En Jorge Balán (ed.) Latin America’s New Knowledge

Economy: Higher Education, Government, and International Collaboration. New York: Institute for International Education, pp. 1-17.

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El caso de América Latina

“La Universidad se enmarca dentro de un amplio conjunto deprerrogativas fundamentales entre las cuales se destacan la libertad depensamiento y la libertad de cátedra para la generación de conocimientotendiente a la formación integral de la persona y el desarrollodemocrático de la sociedad.”“El concepto de autonomía comprende el sentido de independencia entodas las funciones universitarias: en el gobierno, en la organización, en ladocencia, en la investigación y en la extensión, así como la independenciadel movimiento estudiantil”“La autonomía universitaria es la esencia misma de la Universidad y lacondición para que ésta pueda cumplir con su misión y susresponsabilidades con la sociedad.”

(UDUAL, Declaración de Guadalajara, 2011).

Autonomía en América Latina: definiciones (UDUAL, 2011)

http://www.udual.udg.mx/conclusiones/UDUAL%20%20DECLARACION%20DE%20GUADALAJARA%20%20Mayo%202011.pdf

Autonomía en América Latina: origen

Van Aken, M.J. 1971. University Reform before Cordoba. The Hispanic American Historical

Review 51(3) pp. 447-462

• Montevideo 1908: cogobierno y agenda gremial, apoyado en el liberalismo de las presidencias de José Batlle y Ordóñez y Claudio Williman.

• Córdoba, 1918: co-gobierno, pero no autonomía

Autonomía: alcance

Andrés Bernasconi. 2013. Government and University Autonomy: The Governance Structure of Latin American Public Institutions. En Jorge Balán (ed.) Latin America’s New Knowledge

Economy: Higher Education, Government, and International Collaboration. New York: Institute for International Education, pp. 1-17.

Autonomía del sistema E.S.

Autonomía institucional

Libertad académica

• Del gobierno

• Del mercado

• Normativa

• Administrativa

• Financiera

• Profesores

• Estudiantes1

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• Universidades del estado: concesión del gobierno,dada por ley (Chile, Rep. Dom.) o por la constitución(resto de América Latina, salvo Cuba)

• Universidades privadas: derecho constitucionalinalienable a la autonomía de los cuerposintermedios.

Autonomía: diferencia público -privado

Andrés Bernasconi. 2013. Government and University Autonomy: The Governance Structure of Latin American Public Institutions. En Jorge Balán (ed.) Latin America’s New Knowledge

Economy: Higher Education, Government, and International Collaboration. New York: Institute for International Education, pp. 1-17.

Gobierno en América Latina

Brunner, J. J. (Ed.). (2011). Educación superior en Iberoamérica: Informe 2011. Santiago, Chile: CINDA y Universia, pp. 370-398

• Universidades estatales– Asamblea universitaria como

órgano superior: consejeros de facultad, rector, representantes estamentales

– Consejos de facultad resolutivos bi o triestamentales

– Autoridades unipersonales y colegiadas elegidas

– Predominio de profesores en el voto, sobre estudiantes y funcionarios

• Universidades privadas– Junta directiva como órgano

superior, con representación mayoritaria del dueño.

– Consejos de facultad consultivos

– Autoridades unipersonales designadas

– A veces, profesores y otros estamentos votan por sus representantes en órganos colegiados

Panorama del gobierno universitario en el mundo

• “Nueva administración pública”: el rol del sector público es

prestar servicios, administrar eficientemente, y asegurar

retorno a la inversión pública.

• Autonomía + auditoría de procesos + evaluación de resultados.

• Privatización como alternativa a la gestión pública.

• Despolitización de la gestión.

• Resultados priman sobre procedimientos.

Contexto de la economía política de la educación superior en Europa

Olsen, J. P. 2009. Democratic Government, Institutional Autonomy and the Dynamics of Change. West European Politics, 32:3, 439-465.de Boer H, y and J. File. 2009. Higher Education governance reforms across Europe. Bruselas: European Centre for Strategic Management of Universities.

• Japón, 2003: autonomía con delegación de poderes al rector

(nombrado, no elegido) y a la junta directiva. Personal deja de

ser parte del servicio público.

• Singapur, 2005: universidades públicas se convierten en

corporaciones privadas.

• Suecia, 1994: permite que las universidades se transformen en

fundaciones (patrimonios autónomamente administrados bajo

reglas del sector privado).

• Austria, 2002: independencia legal de las universidades

Mayor autonomía de gestión

Hasan, Abrar. 2007. Independent Legal Status and Universities as Foundations. Paris: UNESCO, pp. 9-14.Goldfinch, S. 2006. Rituals of Reform, Policy Transfer, and the National University Corporation Reforms of Japan. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 19(4), pp. 585–604.

• Política pública: tamaño y forma del sector terciario.• Planificación estratégica del sector como un todo.• Negociar el financiamiento con Hacienda.• Coordinación con otros ministerios en temas de

educación superior.• Aprobar estatutos.• Nombrar rectores y presidentes de juntas directivas.

¿Qué poderes se mantienen en el nivel central?

Fielden, John. 2008. Global Trends in University Governance. Education Working Paper Series N° 9. Washington, D.C. The World Bank, pp. 16, 19-20

• Vía juntas directivas con miembros representantes delgobierno.

• Aprobándoles la estrategia (Nueva Zelanda, Virginia, Japón).• Financiando vía contratos que comprometen resultados

(Austria, Francia).• Con un régimen de regulaciones y reportes de desempeño.• Con incentivos.• Con sistemas de aseguramiento de la calidad

¿Cómo se supervisa a instituciones autónomas?

Goldfinch, S. 2006. Rituals of Reform, Policy Transfer, and the National University Corporation Reforms of Japan. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 19(4), pp. 585–604.Fielden, John. 2008. Global Trends in University Governance. Education Working Paper Series N° 9. Washington, D.C. The World Bank, p. 20-23.

• Suecia• Holanda• UK• República Checa• Irlanda• Australia• EEUU

Juntas directivas con mayoría de miembros externos

de Boer H, y and J. File. 2009. Higher Education governance reforms across Europe. Bruselas: European Centre for Strategic Management of Universities., p. 14

• Dinamarca

• Australia

• Nueva Zelanda

• Tanzania

• Italia

• Eslovaquia

• UK• Austria• Holanda• Dinamarca• Noruega (algunas)• Japón, caso especial: nombramiento ministerial

basado en propuesta de comité de selección conmiembros internos y externos

Rector: de elección por académicos a nombramiento por la junta directiva

Goldfinch, S. 2006. Rituals of Reform, Policy Transfer, and the National University Corporation Reforms of Japan. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 19(4), pp. 585–604.de Boer H, y and J. File. 2009. Higher Education governance reforms across Europe. Bruselas: European Centre for Strategic Management of Universities., pp.

1. Fin de la expansión : contención de costos, reducción de funciones, foco: IES con funciones limitadas.

2. Educación superior no como un fin en sí mismo sino al servicio de la sociedad: desarrollo económico y social: plan de estudios para el mundo del trabajo, relaciones con la industria.

3. “Revolución de la gestión” responsabilidad y eficiencia, más poder a los administradores y menos en los profesores y los estudiantes; profesionalización de la gestión y gerencialismo.

4. Menor autonomía, del profesorado y de las IES a medida que decisiones sobre tamaño de cursos, disciplinas con baja matrícula, y otras cuestiones académicas pasan a ser resueltas por la administración o por boards estatales.

5. Accountability: de cumplimiento de normas y reglas a logro de resultados; énfasis en aprendizaje de los estudiantes, y a un costo razonable.

6. Tenure: de 57 a 31% entre 1975 y 2007.

Cambios en el gobierno de los sistemas en EE.UU

Altbach, P., Gumport, P. y Berdahl, R. 2011. American Higher Education in the Twenty-First Century. Social,

Political and Economic Challenges. Baltimore, Johns Hopkins University Press, 3° edition.

• Mayor claridad de la agenda gubernamental: laeducación superior no como un fin en sí misma, sinocomo agente de la política pública.

• Mayor obligación de las universidades de atender aesa agenda de política pública.

• Para lo cual se dota a las universidades deherramientas de gobierno y gestión a nivelcorporativo que se contraponen al poder de losprofesores.

• Se espera que la mayor capacidad gerencial en lasuniversidades incremente su eficacia, eficiencia, yaccountability

¿Relación con la gestión?

Estado de la situación en Chile

Art. 104. Se entiende por autonomía el derecho de cada establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad con lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades y comprende la autonomía académica, económica y administrativa.

La autonomía académica incluye la potestad de las entidades de educación superior para decidir por sí mismas la forma como se cumplan sus funciones de docencia, investigación y extensión y la fijación de sus planes y programas de estudio.

La autonomía económica permite a dichos establecimientos disponer de sus recursos para satisfacer los fines que le son propios de acuerdo con sus estatutos y las leyes.

La autonomía administrativa faculta a cada establecimiento de educación superior para organizar su funcionamiento de la manera que estime más adecuada de conformidad con sus estatutos y las leyes.

Definición de autonomía (LEGE)

Art. 105. La libertad académica incluye la facultad de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, cumpliendo los requisitos establecidos por la ley, y la de buscar y enseñar la verdad conforme con los cánones de la razón y los métodos de la ciencia.

Definición de libertad académica (LEGE)

Art. 56. Los estatutos de las universidades deberán contemplar en todo caso, lo siguiente:(…)e) Disposiciones que establezcan la estructura de la entidad, quiénes la integrarán, sus atribuciones y duración de los respectivos cargos. La forma de gobierno de la nueva entidad deberá excluir la participación con derecho a voto de los alumnos y de los funcionarios administrativos, tanto en los órganos encargados de la gestión y dirección de ella, como en la elección de las autoridades unipersonales o colegiadas

Límites a la autonomía (LEGE)

Art. 106. La autonomía y la libertad académica no autorizan a las entidades de educación superior para amparar ni fomentar acciones o conductas incompatibles con el orden jurídico ni permite actividades orientadas a propagar, directa o indirectamente, tendencia político partidista alguna.Estas prerrogativas, por su esencia misma, excluyen el adoctrinamiento ideológico político, entendiendo por tal la enseñanza y difusión que excedan los comunes términos de la información objetiva y de la discusión razonada, en las que se señalan las ventajas y las objeciones más conocidas a sistemas, doctrinas o puntos de vista.

Art. 107. Los recintos y lugares que ocupen las entidades deeducación superior en la realización de sus funciones nopodrán ser destinados ni utilizados para actos tendientes apropagar o ejecutar actividades perturbadoras para sus labores.

Límites a la autonomía (LEGE), cont.

• Junta directiva: un tercio académicos elegidos por consejo académico un tercio externoselegidos por consejo académico o junta directiva, un tercio representantes del Presidente de la República

• Rector elegido por los profesores de las tres más altas jerarquías (ley de 1994)• Consejo académico consultivo del rector: rector, VRA, decanos y representantes de los

académicos.• Decanos nombrados por Junta directiva sobre la base de propuestas del rector o de la

Facultad respectiva.• Consejo de facultad consultivos del decano, integrados por autoridades de la facultad y

académicos elegidos.

• EXCEPCIÓN: U. de Chile, • no tiene Junta Directiva• Consejo universitario ejecutivo: rector, prorrector, decanos, dos representantes del

Presidente de la República, y un representante elegido de cada estamento.• Senado universitario: poder normativo, integrado por Rector que lo preside y por

36 miembros, de los cuales 27 serán académicos, 7 estudiantes y 2 representantes del personal de colaboración.

• Decanos elegidos por los académicos.

Estatutos de las Ues estatales (1981-89)

• Elimina Juntas Directivas• Establece Consejo Superior normativo: Rector, representantes elegidos por el

sector académico o por unidades académicas, representantes del Presidente de la República (25%), y un representante de los estudiantes y uno de los funcionarios no académicos, elegidos en votación directa. Tratándose de universidades cuyo Consejo Superior esté compuesto por más de doce miembros, la representación estudiantil será de dos consejeros.

• Participación de los académicos en el nombramiento de las autoridades unipersonales e integración de organismos colegiados al nivel de unidad académica. Representantes de los estudiantes integrarán organismos colegiados a nivel de unidad académica que el respectivo estatuto establezca.

• El personal se regirá por las normas de esta ley, por los reglamentos dictados conforme a ellas y, supletoriamente, por el Estatuto Administrativo o el Código del Trabajo, según lo establezca el respectivo estatuto.

• Aliviana control previo de la Contraloría G. R.

Proyecto de ley marco Uesestatales (1998)

• Empresas autónomas del estado, con consejodirectivo con mayoría de miembros externos (Rock yRojas, 2012: 180-182).

• Fundaciones universitarias de derecho privado (Peñay Brunner, 2011: 443-454).

Alternativas para la reforma del estatuto jurídico universidades estatales

Peña, C., y Brunner, J.J. 2011. Hacia la creación de fundaciones universitarias en el sistema de educación superior. En Peña, C., y Brunner, J.J (Eds.) El conflicto de las universidades: entre lo público y lo privado. Santiago, Ediciones Universidad Diego Portales, pp. 443-454.Rock, J.A. y Rojas, C.. 2012. Cambios en el sistema universitario chileno: reflexiones sobre su evolución y una propuesta de gobernanza. Calidad en la Educación 37.

• El gobierno universitario es un tema poco discutido en Chile.

• En el mundo, corren tiempos favorables al aumento de poder

en el gobierno superior de las universidades, como estrategia

para mejorar la gestión.

• Mayor interés de los gobiernos en influir en la conducción de

las universidades.

• Paradoja de la sociedad del conocimiento: a mayor valor de la

ciencia, menor autonomía de quienes la producen

• Paradoja de la prosperidad: a mayor inversión en E.S., mayor

preocupación por sus costos.

• Autonomía limitada por expectativa de que las universidades

sirvan a objetivos precisos de política pública.

• Pero en América Latina seguimos disfrutando de una

autonomía amplísima, y nada de lo anterior parece hacer

mella.

Conclusiones (para discusión)

• Pero, no obstante todo lo anterior, sigue siendo cierto que el

valor supremo es “la libre búsqueda de la verdad y su libre

exposición”, y que todo nuevo mecanismo de gobierno debe

ser sujeto al test de su capacidad de proteger y expandir esa

libertad.

Conclusiones (para discusión)