Gobernanza Valdés

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Perfiles Latinoamericanos

ISSN: 0188-7653

[email protected]

Facultad Latinoamericana de Ciencias

Sociales

Mxico

Valds Ugalde, Francisco

Gobernanza e instituciones. Propuestas para una agenda de investigacin

Perfiles Latinoamericanos, nm. 31, enero-junio, 2008, pp. 95-119

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

Distrito Federal, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11503105

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Enero

Junio2008

* Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad Autnoma de Mxico. Investigador de tiempo completo en elInstituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, y profesor de FLACSOMxico. Presidente del Consejo Superior

de FLACSO.

Gobernanza e instituciones. Propuestaspara una agenda de investigacin

FRANCISCOVALDSUGALDE*

Resumen

Este artculo aborda la diferencia entre los conceptos de gobernabilidad y gobernanza en ciencia polticay economa. A partir de una crtica de principios bsicos del enfoque neoclsico se plantean hiptesisalternativas para el estudio de la gobernanza, que incluyen, centralmente, la estructuracin de las insti-tuciones y la relacin de los agentes con ellas. Con este propsito se evalan explicaciones de las decisio-nes de los ciudadanos en la democracia y se valoran a la luz de su utilidad en sociedades con pronunciadadesigualdad y alta heterogeneidad de preferencias.

Abstract

This article addresses the difference between the concepts of governability and governance in econom-

ics and political science. The main focus is to address basic principles of neoclassical theory in order toexplore alternative research approaches for the analysis of governance in institutional building and agentrelationships to rules. With this purpose, the article assesses the adequacy of explanations of citizensdecision making in democracies with sharp inequalities and heterogeneous preferences.

Palabras clave:gobernanza, gobernabilidad, instituciones, agencia, eleccin social, democracia, ciuda-dana, desigualdad social.Key words:governance, governability, institutions, agency, social choice, democracy, citizenship, socialinequality.

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In the Western world, and in particular in the United States, we tendto take order for granted. We should not. Disorder revolution, lack of personal security,chaos has characterized a great deal of the human condition, as wit-ness the turbulent history of Latin America.

DOUGLASSC. NORTH

Dimensiones y lmites del problema1

Cuando se examinan los problemas de la consolidacin de la democracia, apare-ce un sinnmero de dimensiones que piden atencin simultnea y la generalizacinde dicha forma de gobierno es solamente una. Bajo y adems de sta subsisten otros

problemas relacionados con los mecanismos de control y autocontrol sociales y po-lticos, as como con la organizacin econmica y el entorno general, que no sepueden examinar desde formas ms estrechas de considerar el fenmeno democr-tico. Para la ciencia poltica, la distincin entre autocontrol y control intencionales crucial, puesto que se asocia al mundo en que los sistemas polticos permiten unamecnica espontnea del orden o reclaman la creacin deliberada de reglas decomportamiento. En las pginas siguientes se ofrece un conjunto de consideraciones sobre las di-mensiones involucradas en la investigacin de la gobernanza, con el objeto de pro-poner lneas de trabajo que esclarezcan problemas que se le asocian en contextosde nuevas democracias con frecuente inestabilidad poltica y gran heterogeneidadsocial.

Gobernanza o gobernabilidad?

Hace dcadas que la expresin gobernabilidad adquiri naturalidad en el lenguaje dela ciencia poltica. El trmino haca referencia a la capacidad de los gobernantes paramantener la conduccin de las sociedades desde la estructura poltica y administrativadel Estado, sin recurrir a excesos represivos ni caer en crisis cclicas. En el caso de los

1 Una versin preliminar de este artculo se present como conferencia en el 30 aniversario de la Sede Mxico de

la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Agradezco los comentarios de Karina Ansolabehere y de los

cuatro dictaminadores de Perfiles Latinoamericanos.

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unaagendadeinvestigacin

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sistemas democrticos, el trmino tambin aluda a la estabilidad de las institucionesy los procesos polticos entrelazados con el efecto gubernativo de servicio y satisfac-cin de la sociedad, a partir de la expresin de los electores. El concepto contrario,ingobernabilidad, se emple para indicar la crisis de las democracias, caracterizadapor una doble va: el crecimiento inmoderado de la administracin gubernamental,y la dificultad que los Estados occidentales enfrentaban entonces para resolver los di-lemas de la guerra fra. Una de las principales referencias al inicio de la discusin contempornea acer-ca de los problemas designados por estos conceptos es el ya clsico informe TheCrisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the TrilateralCommission, escrito por Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki en1975, mismo que representa un hito en el debate sobre los problemas de controlgubernativo en las democracias industrializadas. Sus referentes fundamentales son

los Estados del Atlntico Norte y Japn, que en ese entonces eran los nicos Estadosdemocrticos que haban alcanzado el estatus de potencia econmica. El inters deeste informe radicaba en la evaluacin de la capacidad de los gobiernos para con-trolar eficazmente las estructuras polticas y econmicas que haban emergido de losllamados Estados benefactores. Su preocupacin ms significativa consista enofrecer un diagnstico de la gobernabilidad de las sociedades en las que los bienes yservicios proporcionados por el Estado a diversos grupos sociales representaban unasobrecarga insostenible a mediano plazo, debido al creciente dficit fiscal que im-plicaban y a la consecuente disminucin de su capacidad para mantener economasde alto desempeo. De ah que la alternativa propuesta fuera el adelgazamiento delEstado y la devolucin a la sociedad de iniciativas y tareas de las que el gobiernodeba dejar de hacerse cargo.

El informe marc una poca y se convirti en uno de los paradigmas para volvergobernables situaciones y procesos sociales que se salan de los cauces de controlde los gobiernos. Esta contribucin convergi con otras aportaciones de las cienciassociales, especialmente con el desarrollo de la teora econmica neoclsica, que tam-bin haba alcanzado el rango de referente ideolgico predominante y era ya una he-rramienta de anlisis y de poltica econmica. Hacia esos aos, el orden mundial estaba dominado por la confrontacin entreEsteOeste y por las diferencias drsticas entre Norte y Sur. En el contexto de la gue-rra fra, los problemas de gobernabilidad se consideraban materia de seguridad in-terna. La gobernabilidad de la democracia era una clave para la supervivencia de losvalores liberales, y su prevencin o posible restauracin se vean desde el ngulo dela seguridad interna y externa, una circunstancia necesaria para la preservacin en unescenario de conflicto global.

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Este enfoque cambiara radicalmente con el paso del tiempo. Varios aconteci-mientos fueron determinantes para su transfiguracin. El primero fue la amplia-cin del nmero de Estados con regmenes democrticos. De hecho, lo que SamuelHuntingtonuno de los autores del informe a la Comisin Trilateraldenominaraaos ms tarde la tercera ola, comenzaba recin secada la tinta del reporte trilateral(es ms, an no haba sido puesto a disposicin del pblico). Como el mismo autor lorelata: la tercera ola de democratizacin en el mundo moderno comenz implausiblee inadvertidamente a las 12:20 de la noche del jueves 25 de abril de 1974, en Lisboa,Portugal, cuando [en el programa Lmite de la estacin de Radio Renascena] seemiti la cancin Grndola, Vila Morena (1991: 3),2que fue la segunda y ltimaseal que moviliz el golpe de estado contra Marcello Caetano, ltimo vstago de ladictadura impuesta 35 aos antes por Antonio Salazar. Denominar tercera ola a la democratizacin de previos regmenes dictatoriales,

se justificaba por la transformacin democrtica de unos veinte Estados, lo que aumen-taba la cuenta total de 24,6 a 45,4% del total de pases existentes en 1990. Se tratabade casi una duplicacin de las democracias. En este contexto, las transiciones a la de-mocracia en Amrica Latina y el derrumbe de la Unin Sovitica y bloque comunistade Europa del Este, desempearon indudablemente un papel significativo como mo-vimientos que ocurran en la periferia de Occidente. Cabe sealar que la explosin de la tercera ola democratizadora coincida con elviraje del sistema econmico internacional que, en concordancia con las recomenda-ciones de la Comisin Trilateral, redund en el redimensionamiento de la intervencineconmica del Estado y nuevas formas de conduccin de los procesos econmicos. La expansin de la democracia en el mundo trajo, entre otras implicaciones, undebilitamiento de las formas autoritarias y totalitarias de gobierno y, a su vez, un cam-

bio importante en la agenda de las ciencias sociales, de la filosofa poltica y delpensamiento social en general. La atencin se traslad de los problemas de interpre-tacin y anlisis de un mundo desencantado de las promesas de progreso o transfor-macin social, al estudio y comprensin de la sbita e inesperada aparicin de unhorizonte liberal que exiga, y sigue demandando, nuevas preguntas y herramientasintelectuales. No es ste el lugar para hacer un examen exhaustivo de esta problemtica inte-lectual en su conjunto, puesto que se trata de una tarea de largo aliento, sino pararetomar exclusivamente uno de sus aspectos centrales: cul es la relacin entre el or-den democrtico de la poltica y la organizacin de actividades econmicas y sociales

2 Todas las referencias tomadas de versiones en otros idiomas son traducciones del autor de este artculo.

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en un contexto de libertad? Es posible alcanzar una visin integrada o, dicho de otraforma, una economa poltica de esta relacin? De ser as, qu aspectos de esta rela-cin debemos incorporar a la agenda de las ciencias sociales, con el fin de alcanzar esaintegracin? De qu modo este enfoque afectara el estudio de Amrica Latina? Estas preguntas tienen tintes analticos y normativos que deben diferenciarse, pe-ro que, a final de cuentas, son inseparables. La naturaleza de la democracia polticasupone ms coordinacin que control, ms consenso que coercin, ms autocontrolque la sancin jurdica. Para que sea perdurable, el ejercicio de las libertades sociales,polticas y econmicas reclama una mirada nueva a los conglomerados de normas yactitudes que posibilitan, dificultan o simplemente impiden la existencia de la co-ordinacin horizontal sin intervencin (innecesaria) de manos ajenas a los actores ymotivos de tal coordinacin, ms all de proveer, en grado sumo, los bienes pbli-cos indispensables para conseguir las metas fundamentales de bienestar y desarrollo

humano. Para decirlo en los trminos explicados por Oliver Williamson, se trata dela diferencia, los lmites y la legitimidad de la gobernanza espontnea o intencional(1996: 145170). El concepto de gobernabilidad emergi y se generaliz con una vocacin orienta-da fundamentalmente al control de procesos localizados en el ocaso del orden surgi-do de la segunda posguerra, con un nfasis particular en las democracias avanzadas.Hacia mediados de los aos setenta, stas eran prcticamente las nicas a las que seconceda ese nombre (Lijphart, 1999: 50, cuadro 4.1), a pesar de que, hacia 1977,Lijphart contabilizaba 36, de las cuales 14 se situaban fuera de los pases del AtlnticoNorte o Japn. El Sur era una regin del mundo donde las poliarquas como apropiadamentedenomin Robert Dahl a las democracias contemporneas eran ms bien una rareza

extica con graves problemas para sostenerse. Pero gracias a su aumento espectaculary a la instauracin de un sistema econmico internacional abierto (que hoy llamamos,no sin exceso e imprecisin, globalizacin), los problemas observables fueron sobre-pasando con creces la capacidad de la nocin de gobernabilidad para hacer frente a lacompleja agenda de investigacin y reflexin derivada de esta nueva realidad. La formacin de los nuevos Estados democrticos constituy, en algunos casos, unatarea de reconstruccin, no sin transformaciones, de sistemas democrticos preexis-tentes. As ocurri, por ejemplo, en Chile, Uruguay y Argentina. En otros pases fuemenester crear nuevos sistemas polticos despus de remover, mediante movimientosrevolucionarios, dictaduras largamente asentadas como fue la circunstancia de pasesde Centroamrica (El Salvador y Nicaragua). Paraguay vivi una situacin parecida,aunque su transformacin ocurri con menor grado de violencia. Casos singulares co-mo Costa Rica haban establecido tempranamente regmenes democrticos, o bien de-

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bieron abandonar una combinacin de constituciones formalmente democrticas quealbergaron, empero, frmulas de gobierno autoritarias o de franco monopolio poltico,como sucedi en Mxico. Ms all de los ejemplos latinoamericanos, a medida que se profundiza en los proble-mas de institucionalizacin de sistemas polticos democrticos con economas abiertas,se observan en el horizonte dos grandes posibilidades: escenarios de inestabilidad crnicacon posibles regresiones3o el encuentro de modalidades de consolidacin democrtica,aparejadas de la institucionalizacin de economas de mercado. Es imposible prever culprevalecer.4Pero, en el caso de Amrica Latina, la incertidumbre se acompaa de sig-nos preocupantes. La consolidacin de las democracias, conjuntamente con su calidad,dista de ser un proceso firme; lo mismo pasa con el desarrollo econmico que incidaen la disminucin de la desigualdad y propicie el desarrollo humano. Se puede afirmarque, en todo el subcontinente, perduran dos problemas centrales que se retroalimentan

entre s: uno es de corto y otro de largo plazo; el primero es que la preferencia francapor la democracia slo est presente en menos de la mitad de los ciudadanos y tiende aser inestable (PNUD, 2004). El segundo consiste en la persistencia de estructuras insti-tucionales, econmicas y polticas, que impiden la formacin de sistemas econmicosmodernos y, por consiguiente, el desarrollo material, adems de que obstaculizan la con-solidacin de la democracia, frenando el cambio de viejas y atvicas estructuras polticas.Como ejemplo, se puede mencionar que la literatura reciente ha abundado sobre loscostos que imponen los sistemas presidenciales en condiciones polticas y sociales adver-sas a ese sistema de gobierno, as como a las prcticas generalizadas de corrupcin y ladesigualdad de condicin social de las personas. Ambos problemas conspiran contrala democracia en Latinoamrica (Linz y Valenzuela, 1994; Colomer, 2004: 176184). De ah que la renovacin de las perspectivas de anlisis de los problemas de orga-

nizacin econmica y poltica merezca un lugar destacado en la agenda de las cienciassociales. Como lo han mostrado mediciones con indicadores de diverso tipo a lo largode 25 aos, los problemas involucrados en la integracin de nuevos regmenes polticosy los sistemas econmicos de las sociedades que rigen, demandan una atencin quedifcilmente se agotara en una discusin terminolgica. Empero, la idea que evoca el

3 Huntington (1991: 14) documenta, por cada ola democratizadora, una reversin parcial de stas.4 No existe ninguna herramienta conceptual para postular la ergodicidad de un mundo que es, precisamente,

noergdico, como lo ha expuesto el historiador estadounidense Douglass North (North, 2005: 1322). No

ergodicidad indica que no existe ninguna distribucin probabilstica que permita afirmar la repeticin futura de

estados pasados o actuales. Un enfoque epistmicamente riguroso se limita slo a postular que, bajo determinados

supuestos (que pueden cambiar), es ms probable que ocurran ciertos escenarios que otros. Sealar este problema

de todas las disciplinas no es indiferente en este contexto.

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trmino gobernabilidad y su definicin semntica como cualidad de gobernable (RealAcademia Espaola, 2001: 1141) atiende exclusivamente a los resultados inmediatos deestabilidad del sistema y apela a acciones de corto plazo y corto alcance respecto de losproblemas de fondo que la sustentan u originan su contrario: la ingobernabilidad. Porello es conveniente mirar en la direccin de una construccin conceptual que permitaexplorar problemas ms amplios, subyacentes a la gobernabilidad o a su ausencia.

Qu quiere decir gobernanza?

El concepto de gobernanza es ms abarcador que el de gobernabilidad, y no estamosfrente a una simple sutileza semntica.5Empecemos por su definicin elemental como1. Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo

econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre elEstado, la sociedad civil y el mercado de la economa. 2. Accin y efecto de gobernaro gobernarse (Real Academia Espaola, 2001: 1141). Desde luego, es una definicin de diccionario, pero dista de ser banal. Como seadvierte, este registro del Diccionario de la Lengua Espaolaalude a una combinacinsimultnea, en el acto de gobernar, de preceptos o reglas para ordenar factores eco-nmicos, sociales y polticos. Una mnima exploracin enciclopdica revela que eltrmino se ha usado al menos durante seis siglos, lo mismo en el lenguaje poltico queen la filosofa y las ciencias. No obstante, hasta hace poco tiempo, las ciencias socialeslo han reincorporado a su bagaje conceptual. Quiz pueda decirse que una definicin ms slo aumentar la confusin sobre untrmino profusamente usado en la actualidad, lo mismo para referirse a las relaciones

internacionales que a la estructura de las empresas o a las formas de gobierno local. Sinembargo, algunos desarrollos recientes de las ciencias sociales en torno a este conceptopermiten pensar que es posible avanzar en la investigacin disciplinaria e interdisci-plinaria, a partir de la identificacin de mecanismos de diverso tipo implicados en elresultado de esa especie de utopa realista que propone la definicin de gobernanzadel diccionario. La justificacin prctica de acometer un enfoque integrado resideen la necesidad de disponer de herramientas para entender realidades singulares co-mo las de Amrica Latina que, sin resistirse a la mirada de la indagacin cientfica, s sehan mostrado reacias a ser explicadas a travs de la aplicacin mecnica de frmulasconceptuales que describen mejor realidades distintas.

5 Colomer y Negretto (2003: 13) llamaron la atencin sobre esta distincin.

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La investigacin ms reciente en economa institucional y algunas vertientes dela ciencia poltica (como la economa poltica constitucional), efecta una inter-conexin cada vez mayor y ms clara entre la acepcin que el trmino gobernan-za tiene en cada una de estas disciplinas. Indudablemente, an est distante unaaproximacin integradora que permita hablar de algo equivalente a una economapoltica, en el sentido de un conocimiento interrelacionado de ambas esferas. Sinembargo, a pesar de la polisemia del trmino, la contribucin a la construccin deun concepto unificado de gobernanza propiciara un mejor acercamiento a la com-plejidad de fenmenos econmicos y polticos que hoy estn dispersos en las divi-siones y enfoques disciplinarios. En esta direccin aqu se propone una definicin mselaborada de gobernanza, que se identifica en las esferas y procesos de concurrencia demecanismos y reglas de control y autocontrol de la conducta de los individuos, lasorganizaciones sociales y gubernamentales, que hacen el tipo de desempeo de la

economa y la poltica (polity) y que tienen una instancia privilegiada de forma-cin en las instituciones formadas por los sistemas consuetudinarios y formales delderecho. Ms adelante se presentan esbozos de algunas de las lneas de anlisis y de obser-vacin que permiten justificar un enfoque integral de las estructuras y procesos degobernanza concebidos de este modo.

Reglas e incertidumbre

En el origen de las estructuras y reglas que norman la conducta y los procesos sociales,est la incertidumbre. Las instituciones son incomprensibles sin sta, es por la incerti-

dumbre que se vuelven una creacin espontnea o deliberada de la accin humana.La creacin de reglas regulares y sistemticas produce comportamiento predecible. Laincertidumbre es, pues, el origen del comportamiento predecible (Heiner, 1983). En ciencia poltica y en economa, se toma como punto de partida la presun-cin de que el riesgo y la incertidumbre en el intercambio, en los contratos y en losarreglos polticos provienen del inters propio y del oportunismo de los agentes.Ambos factores adquieren el estatus de axiomas y sobre stos se construyen los mo-delos explicativos de la conducta de los actores en sus papeles econmicos y polti-cos. La literatura predominante en ambas disciplinas es ampliamente concluyenteal respecto. Las variaciones sobre la validez de estos supuestos cambian segn elautor y la tradicin en la que se inscriben. Sin embargo, este enfoque, a pesar de supotencial explicativo en muchos aspectos y de su elegancia lgica y matemtica, nocarece de problemas.

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Si se acepta que las concepciones ms razonables de la teora no adoptan una pers-pectiva panracionalista6que reduce la accin humana a pura accin racional, en estavisin, se adopta simplemente el supuesto, que procede analticamente como axioma,segn el cual los individuos son racionales en el sentido de que de modo consistenteprefieren los resultados (de la accin) que ofrecen mayores ganancias respecto de aquellosque prometen resultados inferiores []. El supuesto bsico de esta forma de anlisis[] es que (los individuos) actan de una manera que es significativa para ellos, da-dos sus propios gustos y predilecciones (Gertner y Picker, 1994: 11). De esto deriva una consecuencia importante: en un contexto social en el queparticipan muchos individuos organizados en diversas modalidades, el alcance desus objetivos se relaciona con lo que esperan que otros hagan. En un contexto socialdado, tratarn de actuar de la mejor manera,dadas las expectativas que tienen acerca delo que hagan los otros. En ausencia de las reglas, implcitas y explcitas, formales o infor-

males, que se requieren para moldear esas expectativas, los comportamientos individua-les tendern a realizar las acciones permitidas, as sean stas para un observadorexterno jugadas indeseables, subptimas o impropias respecto de un determinadoregistro de valores que porta el observador y que le sirven de elemento de contrastepara juzgar las reglas y comportamientos bajo estudio. Ahora bien, no todas las reglas ni todos los comportamientos persisten comoregularidades manifiestas de la organizacin social. Tanto desde una perspectiva delargo plazo, como en periodos cortos de la accin social, se analiza la creacin ysupervivencia de reglas de conducta como una funcin de adaptacin, cuyo anlisisprocede a partir del como si. Es decir, la aparicin de sistemas de reglas de conductaque perduran se entienden como si respondieran de mejor forma a las necesidadesde maximizacin en un entorno determinado. En la base de este criterio de maxi-

mizacin, se halla la reduccin de incertidumbre respecto del entorno. Como sealaHeiner, es en los lmites de la maximizacin que encontramos el origen del com-portamiento predecible (1983: 561). Dicho en otros trminos, el acto de maximizartiene fronteras, ms all de las cuales la incertidumbre aumenta exponencialmente.Esta incertidumbre se reduce mediante la introduccin de reglas que hacen predecibleel comportamiento mutuamente ajustado de los individuos. Como consecuencia, lamaximizacin de las decisiones queda limitada por esas reglas. La hiptesis de la maximizacin no se demuestra por la fijacin de supuestos queadjudican capacidades computacionales ilimitadas a los agentes, ni por la disponibilidadde informacin completa del ambiente, sino precisamente por lo contrario. Los agentes

6 A diferencia del modelo estndar en economa y de las posturas ms formalistas de la poltica analtica.

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son limitados en su capacidad de descifrar el entorno y la informacin, y los medios delos que disponen distan de ser perfectos; por eso la incertidumbre. De ah que sea, pre-cisamente, la debilidad de la competencia (capacidades) de los agentes y la presenciao ausencia de informacin y opciones las que refuerza la hiptesis de la maximizacin.En otras palabras, la presencia de una brecha entre competencia y desempeo, 7o di-cho en trminos de Heiner (1983: 562), entre competencia y dificultad (CD gap),brecha definida por la presencia de incertidumbre, es la causa que conduce a formarregularidades de comportamiento que la reducen y hacen posible controlarla.8

El comportamiento predecible y la evolucin de los procesos a travs de los cualesste se desenvuelve tienen su fuente en la incertidumbre. Para nuestro propsito, elresultado de esta oposicin entre predictibilidad e incertidumbre son las instituciones,entendidas como reglas de comportamiento. En consecuencia, solamente hay maximi-zacin dentro de ciertos espacios en los que operan reglas de comportamiento que, a su

vez, derivan de la necesidad de asegurar ciertas opciones y de reducir la informacinpara facilitar las decisiones, transformndolas en conjuntos manejables y generando, as,comportamiento constreido en su flexibilidad (Heiner, 1983: 564; 1990: 3537). La capacidad de un grupo, sea ste una organizacin social o poltica, una empresa(firma), o un Estado (polity), para alcanzar fines (individuales) de accin colectivaque sobrepasan la capacidad de accin individual es una variable dependiente de lasnormas interconstruidas en la operacin de esa entidad colectiva, as como de las quedefinen su interaccin con el entorno. Estas normas o estructuras de gobernanza(Williamson, 1996: 12)9son las que ordenan, limitan, canalizan y dan forma al opor-tunismo y a la racionalidad.

En el estado actual de la investigacin sobre el origen y funcin de las normas (mo-rales o jurdicas, contractuales o de coordinacin) se ha desatado un debate que ha re-

tomado algunos de los postulados liberales de la existencia de un orden espontneo,que obedece a reglas de funcionamiento diferentes a las del orden organizativo (Locke,Hume, Smith, Hayek). Aunque la conjugacin de ambos rdenes explicara la gobernanzaentendida como la hemos definido, segn estos postulados, el primero de estos rdenesfuncionara con arreglo a frmulas cuyo discernimiento preciso escapa a las posibilida-

7 La distincin se debe a Noam Chomsky (1971 [1968]: 45109) y est referida a la estructura lingstica.8 Heiner lo formula a la inversa: cuando existe autntica incertidumbre, permitir mayor flexibilidad para reac-

cionar a ms informacin o administrar un repertorio ms complejo de acciones no necesariamente fortalece el

desempeo del agente (1983: 563).9 Williamson adopta de las contribuciones de Simon la definicin de racionalidad limitada, entendida como

comportamiento que es intencionadamenteracional pero slo limitadamente. De ah la aparicin del costo de

transaccin, al que nos referiremos ms adelante.

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des del conocimiento social, por lo que intervenir en ste resulta un despropsito. Enel orden organizativo, empero, la misma intervencin sera legtima y necesaria.10

El desarrollo de varias disciplinas en el ltimo medio siglo entre stas la teora delos juegos (esttica y evolucionista) aplicada a los problemas sociales, las neurociencias,la psicologa y economa cognitivas, y la teora dinmica de los sistemas complejosha contribuido a esclarecer las formas en que los individuos eligen y deciden, tantoen forma aislada como colectiva, aunque an estamos lejos de las explicaciones queden cuenta de la complejidad de estos fenmenos. Varias contribuciones relevantes para la revisin de esta contraposicin entre ordenespontneo y organizativo han desembocado en el reconocimiento de que la distin-cin entre ambos reclama, por una parte, una teora de la organizacin y, por otra,una explicacin del cambio institucional (y constitucional). Voigt (1999: 102), entreotros, advierte este problema, y llama la atencin sobre la importancia de elaborar

teoras que contribuyan a comprender los sistemas de reglas entre stos las constitu-ciones como basados en instituciones que emergen espontneamente: Si no existeun mnimo de creencias comunes que Voigt denomina instituciones internas esimposible establecer instituciones externas viables en el largo plazo.

La eternidad en menos de un segundo

Una aproximacin epistemolgica facilita llegar a las consecuencias sustantivas quealgunas de estas contribuciones tienen para el estudio de la gobernanza econmicopoltica y para una agenda plausible de investigacin del tema en la especificidad deAmrica Latina.

Ronald H. Coase (1988), en el prlogo a la compilacin de sus principales artculos,sealaba que cuando los economistas asumen axiomticamente un costo de transaccinigual a cero en la formulacin de sus modelos explicativos, obvian la comprensin delas consecuencias ms importantes que esta suposicin acarreaba, a saber, que cuan-do no existen costos al hacer transacciones, tampoco tiene ningn costo aumentar laaceleracin de estas mismas transacciones, de manera tal que la eternidad podra serexperimentada en menos de una fraccin de segundo (1988: 15).

10 Aludo a esta diferencia de enfoque respecto de la emergencia de las instituciones, porque constituye uno de

los enfrentamientos que han predominado en la poltica econmica y, en general, en el papel que debe o no

desempear el Estado en la vida social, con importantes consecuencias filosficas para la concepcin del orden

democrticoliberal.

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Coase apuntaba sus bateras a esclarecer que una cosa son los modelos econmicosde pizarrn (blackboard economics) y otra muy distinta la capacidad de relacionar en unaexplicacin coherente las piezas fundamentales del verdadero rompecabezas que implica en-tender la economa de carne y hueso. Entre sus preocupaciones principales estaba la deentender el papel que cumplen las normasen especial, las jurdicas (aunque tambinlas sociales)en la explicacin de estos costos en las economas del mundo real, quesiempre son positivas en cualquier intercambio.11De ah que su propuesta fuese crticadel reduccionismo que, en el modelo estndar, se muestra como pureza matemtica. Los esfuerzos de Coase fueron colmados con el otorgamiento del Nbel de Economaen 1991. Otras figuras han seguido su trabajo, abriendo paulatinamente el camino pa-ra una visin del estudio de la economa y el diseo de las polticas econmicas que sedesvan del modelo estndar.12Aunque resulte paradjico, algunos de los ms agudosdefensores de la integridad del mercado como institucin de larga creacin y fundamen-

tal en la sociedad contempornea, han sido, al mismo tiempo, crticos o por lo menosescpticos respecto de la validez ontolgicade los axiomas de racionalidad individualasumidos por el modelo estndar, as como de sus dos postulados metodolgicos fun-damentales: 1) reducir el nmero de variables y mantener en un mnimo el conjuntode relaciones econmicas relevantes; y 2) buscar siempre la posibilidad de redefinirlascomo un problema discreto de optimizacin.13Entre esos crticos se cuenta FriedrichHayek. A diferencia de muchos de sus colegas economistas, l vea en el mundo mu-cha mayor coordinacin de la que admitan sus oponentes. Para Hayek era crucialentender cmo es que en un mundo de muchos seres humanos interactuando, cadauno de ellos en posesin de conocimiento limitado, es posible que podamos obtenerresultados que, en nuestros modelos (de los economistas fv), requieren agentes conconocimiento completo y racionalidad perfecta? (Caldwell: 336).

Resulta paradjico que una de las figuras ms identificadas con el neoliberalismo,F.A. Hayek, haya sido un escptico de los supuestos axiomticos del modelo estndarde la economa del bienestar y un decidido partidario de que los principios de unaeconoma de mercado descansan en una construccin institucional, as sea espont-nea, que de ningn modo admite o justifica la presencia de actores en condicin deexclusin sistemtica del juego del mercado.

11 Aunque Coase tom el intercambio de bienescomo referente principal de su anlisis.12 Por modelo estndar se entiende la formulacin que qued clsicamente descrita en las formulaciones de Samuelson

(1983 [1947]).13 En descargo de su principal representante, debe reconocerse su sealamiento de que estos axiomas analticos

valga la redundanciano necesariamente derivan en significacin teleolgica o normativa para el bienestar

(Samuelson, 1983 [1947]: 5253).

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Pero retomemos los problemas de la teora de la organizacin y el cambio institucio nalen las que se dan algunas de las respuestas ms refinadas a la apora que representa parala accin humana de la dicotoma entre un orden espontneo y otro intencional.14

Organizacin

Oliver Williamson (1996: 147148) propone que, paralelamente a las teoras delorden basadas en la hiptesis de espontaneidad, las jerarquas (y, por consiguiente,toda forma de organizacin econmica) no son una simple extensin del mercado; noson meramente un acto contractual, sino un instrumento contractual, una conti-nuacin de las relaciones de mercadopor otros medios, de la misma forma que, deacuerdo con von Clausewitz (On War) la guerra no es meramente una accin po-

ltica, sino tambin un instrumento poltico, una continuacin de las relaciones pol-ticas []por otros medios. De ah que lo importante es comprender qu son esosotros medios. En resumen, estos medios van desde mecanismos de adaptacin (autnomos ocooperativos, adaptive efficiency) hasta formas de contrato e intervencin deliberadaen la conducta de los actores y en los mercados. El problema de la teora (o economa)de la organizacin es por qu y de qu manera estos mecanismos emergen y se con-vierten enformas de gobernanzaque, sea como modalidades espontneas o creacio-nes deliberadas, representan regulaciones necesarias de las relaciones de intercambio;formas de mitigar el riesgo de las transacciones cuyo costo debe pagarse. Al enfocarse en estos problemas, el estudio de la organizacin revela una grancantidad de estructuras institucionales (que seran) anmalas al ser vistas solamen-

te con la lente de modelos formales. Las jerarquas y los patrones culturales estaranentre stos. De ah que la investigacin deba aceptar el desafo de pasar por una fasepreformal en la que la descripcin de fenmenos particulares es una condicin paraexplicar su complejidad y, acaso despus, alcanzar generalizaciones.

As pues, explicar las formas contractuales y organizacionales que median en elintercambio, que es imposible sin stas, resulta en una relativizacin de los modelosexplicativos que trasladan al objeto el supuesto no friccional del intercambio (fric-tionless), tiles para explicar lo que Coase denomina economas de supermercado, enlas que la ficcin de la eternidad en menos de un segundo puede incorporarse vli-

14 Distintos, entre otras cosas, porque en el primero no es dable la intervencin y el diseo deliberado, mientras

que en el segundo s es posible o, a la inversa, ineluctable (Williamson, 1996: 145170).

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damente como axioma metodolgico, gracias a la cercana entre ste y la realidad. Ladiferencia, sostenemos, est en la diferencia de estructuras de gobernanza. En los enfoques analticos de ciencia poltica que, al modo de la economa proce-den de un conjunto de premisas conductuales para arribar a conclusiones generales,tambin se presenta una dificultad semejante. Mientras que estos enfoques posibilitan,con gran elegancia, proyectar conductas de los agentes si se mantienen determina-das condiciones iniciales, su poder explicativo se encuentra, de cualquier forma, conproblemas relevantes a la hora de incorporar los costos de las negociaciones polticasy los modelos subjetivos de los agentes, que intervienen como distorsiones de lossupuestos axiomticos de las premisas. La contribucin de la teora analtica es pre-cisar las consecuencias de las diferentes formas de eleccin (choice) y los diferentesconjuntos de deseos de los ciudadanos (Hinich y Munger, 1997: 1). No obstante, hayuna dificultad con todas las respuestas basadas en la consideracin de las instituciones

a la famosa pregunta de Tullock: por qu tanta estabilidad? Aun si las institucio-nes desempean los roles sealados, de donde vienen? Por qu algunas institucionesdesaparecen y otras sobreviven? [] An no tenemos muy buenas respuestas a ellas,pero cuando lleguen nos dirn mucho acerca de por qu unas sociedades cambian ycrecen y otras se diluyen y mueren (Hinich y Munger, 1997: 71). Esto significa que una explicacin del intercambio que no toma en cuenta las ne-gociaciones habidas para asegurar la confiabilidad de aqul y los costos que implica esuna explicacin incompleta del intercambio como realmente se efecta. Si el anlisis,como sugieren Hinich y Munger (1997: 3), debe tomarse en su acepcin original, deraz griega, que consiste en dividir el todo en sus partes componentes, un anlisis queno da cuenta de las partes o que, al revs, es incapaz de explicar anomalas, requiere larevisin de sus fundamentos y herramientas. En consecuencia, conviene conocer c-

mo intervienen las instituciones, qu papel cumplen y qu consecuencias tienen paralos rasgos econmicos y polticos de una sociedad.

Instituciones y cambio institucional

Las diferentes corrientes del neoinstitucionalismo han desarrollado sus investigacionessobre la base de explorar la premisa las instituciones importan. Este programa deinvestigacin ha llegado a su lmite, constatando dicha importancia. Las contribucio-nes ofrecidas en la ltima dcada han dejado fuera de duda la verdad de este aserto.Es necesario formular otras, sucesoras de aqulla. Cmo inciden las instituciones enla actividad econmica y poltica? Por qu ycmoes que los agentes modelan o mol-dean su actuacin a partir de sistemas de reglas?

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Las teoras estndar son insuficientes para basar una agenda de investigacinatendiendo a preguntas de esta naturaleza. La razn principal es que, a diferencia delas ciencias naturales (incluso en stas sigue siendo controversial), las ciencias socia-les no formulan reducciones que las hagan ergdicas. Retomando este conceptomencionado en un principio, la economa neoclsica (SamuelsonSolow) parte deuna hiptesis ergdica en el sentido de que un proceso ergdico [estocstico] signi-fica simplemente que los promedios calculados a partir de observaciones pasadas nopueden ser persistentemente diferentes del tiempo promedio de resultados futuros(Davidson, 1991: 132, citado por North, 2005: 19). Para decirlo de otro modo, enpalabras de Herbert Simon:

Si aceptamos los valores como dados y consistentes, si postulamos una descrip-

cin objetiva del mundo como realmente es y si admitimos que las capacidades

de procesamiento del decisor son ilimitadas, entonces se siguen dos consecuen-cias importantes. La primera es que no necesitamos distinguir el mundo real

de la percepcin que el decisor tiene de l, dado que percibe el mundo como

realmente es. La segunda es que podemos predecir las decisiones racionales en

forma completa a partir de nuestro conocimiento del mundo real y sin conoci-

miento de las percepciones o el modo de calcular del actor que toma la decisin

(Simon, 1986: 210211).

Esta observacin es particularmente importante si asumimos lo contrario (al me-nos intuitivamente): que las percepciones de los decisores no son iguales al mundoque perciben y que el investigador no puede predecir las decisiones de los agentes sinlas percepciones y el clculo del agente.

Es posible que predicciones y generalizaciones tengan validez emprica para unperiodo relativamente corto, pero esto ocurre normalmente slo bajo circunstanciasen que las variables analizadas permanecen estables. Sin embargo, cuando se estudiael cambio institucional, asumimos que estas variables se alteran. Ms an, cuandoadoptamos una perspectiva normativa, asumimos que han de alterarse si se buscancambios socialmente deseables. Esto es especialmente pertinente para la economa yla ciencia poltica, en cuanto que son disciplinas cuyos anlisis tienden a convertirserpidamente en modelos normativos para la eleccin social o pblica. Si bien el paradigma econmico la teora neoclsica no fue creado para ex-plicar el proceso del cambio [econmico] (North, 2005: VII), el supuesto de racio-nalidad no es equivocado, pero su aceptacin cancela la comprensin ms profundadel proceso de toma de decisiones para hacer frente a las incertidumbres del complejomundo que hemos creado (North, 2005: 5).

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En esta perspectiva, las condiciones epistmicas del modelo estndar conducen ageneralizaciones que nicamente se validaran donde estas condiciones se han cum-plido, es decir, en las economas de supermercado (que es posible describir en laciencia econmica como de pizarrn), y en las democracias consolidadas (que tam-bin pueden ser descritas por una ciencia poltica de pizarrn).

La condicin fundamental para validar la epistemologa del modelo estndar enciencia econmica y poltica se encuentra en la verificacin emprica de situacionessociales que contienen un consumidor mediano y un votante mediano correspondienterealmente a los trminos de la definicin del concepto los que, a su vez, estn vincu-lados recprocamente en su condicin de posibilidad con instituciones representativasde esta mediana. Los conceptos de votante mediano y de consumidor mediano suponen la existenciade preferencias de un solo pico (single peaked preference), y de informacin adecuada

para la toma de la decisin de votar o consumir. Pero estas condiciones no se cumplenen un gran nmero de casos. Cuando hay grandes disparidades en la distribucin delingreso, es muy probable que haya fuertes desacuerdos sobre la estructura bsica dela sociedad y que, consiguientemente, la polarizacin y la inestabilidad sean la pauta.Igualmente, cuando las preferencias del electorado no son de un solo pico, sino quetienen varios, es necesario identificar votantes medianos ms complejos y diversos,cuya ubicacin en el espectro de la decisin colectiva o pblica no se empalma ne-cesariamente con otras fracciones de decisores, como ocurre tpicamente con el vo-tante mediano de pizarrn (Ordeshook, 1992: 104138; Hinich y Munger, 1997:180211). Tpicamente, en Amrica Latina las elecciones tienden a no ser de un solo pico y,asimismo, con ms frecuencia de la que se deseara, tienden a ser plebiscitarias, acerca

del orden fundamental que debe darse la sociedad. Si la consolidacin de la democraciacomo sistema de gobierno es un objetivo importante, la apertura de los sistemas polticospara que los ciudadanos decidan el ordenamiento razonable de la sociedad es esencialdesde la perspectiva de la buena gobernanza, no solamente desde el punto de vista dela gobernabilidad y del control.

Cambio mendependiente y menindependiente

Para que los actores econmicos desplieguen estrategias con resultados de suma po-sitiva (en la bsqueda de bienes privados) en condiciones de equilibrio, entendidoste no solamente en su significado interno de la relacin entre reglas institucionalesy actores, sino en el sentido que reclama un buen o mejor estado social, es necesa-rio disponer de un men para seleccionar entre estados alternativosde institucionesy no nicamente de un men para escoger las estrategias determinadas por un solo

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escenario (setting) institucional preestablecido, que contiene un sistema de statu quoigualmente preestablecido. Otro tanto ocurre con los actores polticos. Para que pongan en marcha estrategiascon resultados de suma positiva (en este caso, desde el punto de vista de la genera-cin de bienes pblicos) en condiciones de equilibrio, es necesario no solamente queestas estrategias se correspondan con las reglas institucionales presentes, sino que seaposible la seleccin de equilibrios alternativos que den pauta a estrategias superioresdesde el punto de vista de la coordinacin para la produccin de bienes pblicos. Normalmente, las funciones de decisin social que se toman en cuenta para ca-racterizar al consumidor mediano y al votante mediano corresponden a rdenes depreferencia mendependientes y no menindependientes (Sen, 1997). Es decir,son alternativas de decisin prefijadas por el orden normativo dentrode un statu quoy no opciones de decisin ofrecidas por metaordenamientos normativos que permiten

elegir entrestatu quoalternativos.Por lo general, los segundos no son instituciones disponibles, razn por la cual no

hay una medicin regular de las expectativas de cambio institucional, es decir, no hayuna evaluacin sistemtica de los consumos irregulares ni las votaciones complejasque contienen ms de un pico o, incluso, no lo hay para las expectativas de cambiode los sistemas de reglas polticas. De ah que una agenda de investigacin integral sobre las estructuras de gober-nanza (econmica y poltica) sea indispensable si de lo que se trata no es solamentedesarrollar estrategias maximizadoras en los contextos existentes, sino de establecerposibles estrategias de maximizacin entre contextos institucionales alternativos. Al respecto, existe un dato aleccionador, proporcionado por el PNUD(2004: 31)segn el cual, 54% de los ciudadanos entrevistados en 18 pases de Amrica Latina

preferiran un sistema poltico menos democrtico si ello condujera a mejorar su si-tuacin econmica. Como hiptesis intuitivas, pero fundadas en evidencia dispersa, es posible sea-lar las siguientes: Amrica Latina a) presenta hoy sistemas de gobernanza econmicaque no resuelven problemas econmicos mayoritarios; b) cuenta, adems, con insti-tuciones polticas que no permiten seleccionar instituciones o formas de gobernanzaeconmica alternativas; y c) dispone de metainstituciones (econmicas y polticas)que regulan las funciones de decisin fundantes de las instituciones (ordinarias), lo queevita desplegar e, incluso, desarrollar estrategias para el cambio de instituciones. La literatura sobre el desarrollo del constitucionalismo apoya esta idea cuando se-ala que en el desarrollo de la democracia se produce una oscilacin que aleja y acercaintermitentemente a la trada liberalismodemocraciaconstitucionalismo (Hardin1999: 276310). Este indicador es relevante porque da cuenta del ajuste o desajuste

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entre las estructuras bsicas de funcionamiento de la economa, del grado de ajusteo distanciamiento que los grupos con mayor poder relativo sostienen respecto delEstado de derecho y de los grados de libertad con que la ciudadana optara entrealternativas en el sistema democrtico. Esta triloga dista de ser una ecuacin estableen el desenvolvimiento de todas las democracias modernas, por lo que la indagacinsobre las estructuras de gobernanza es an ms relevante. Para concluir este aspecto, se puede decir con Jean Hampton (1994: 3334), que:

si pudiera haber un sistema de revolucin vinculado al sistema legal, tanto las

reglas como los gobernantes podran ser cambiados rpidamente con mnimo

costo y disrupcin para la gente. Y la posibilidad de reemplazarlos pacficamente

y sin dolor incrementara el control de la gente sobre la forma del juego polti-

co y as permitirles una mejor supervisin sobre sus lderes (los cuales sabran

que despedirlos no sera una accin particularmente costosa y que, si quierenmantener sus trabajos, estaran bajo presin para desempearlos como se les

requiere. [Esta] actividad de disolucin constitucional controlada incluye lo

que es comnmente referido como votar.

Se trata, en sntesis, de acercar al soberano, es decir, al ciudadano, a mtodos yreglas de control que reduzcan la distancia que lo separa de los gobernantes la que,cuanto ms grande, ms facilita la arbitrariedad de la que un rgimen democrticono est exento por el solo hecho de serlo, sino por la estructura y el diseo de sus me-canismos reales de funcionamiento.

Gobernanza (integral) como bsqueda de reglas de decisin

Aqu no podemos detallar estas hiptesis de trabajo. Por ahora, el fin es incorporarnuevos objetivos a la agenda de investigacin sobre sistema polticos, sus efectos sobreel comportamiento econmico y la evaluacin de polticas pblicas en contextos comolos latinoamericanos. Razones adicionales a las previamente expuestas lo justifican. La investigacin econmica sobre la relacin entre normas (jurdicas y no jur-dicas) y el intercambio de mercado es concluyente respecto a que la regulacin de laracionalidad y el oportunismo que emana de los contratos formales es una variabledependiente de la poltica (o de procesos de decisin que actan a la manera de la po-ltica). En ltima instancia, los aspectos decisivos de las formas y especificaciones deestos contratos y arreglos institucionales, derivan de decisiones tomadas en las insti-tuciones polticas y de gobierno.

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La investigacin ms influyente en la ciencia poltica positiva se ha centrado en elestudio de estrategias mendependientes, segn se definieron arriba de acuerdo conSen (1997). El estudio del equilibrio de los regmenes polticos se enfoca principal-mente a la relacin entre reglas y estrategias en contextos institucionales previamenteestablecidos, y al grado de satisfaccin resultante de las polticas pblicas en el vo-tante mediano. Este tipo de anlisis supone un nfasis en las formas de distribucinde las estrategias de los actores, en relacin con las normas dentrode un rgimen dadoy no entreregmenes alternativos. A la vez, los estudios de las tres olas de democratizacin descritas por Huntingtonhan mostrado una diferenciacin entre regmenes democrticos desde el punto devista de las correlaciones que presentan respecto a variables econmicas y sociales. Comoalgunos autores han mostrado (Lijphart, 1996: 162174), en los regmenes parlamen-tarios con representacin proporcional, destaca una mayor participacin poltica y

menor conflicto en comparacin con los sistemas parlamentarios mayoritarios, lospresidenciales y los semipresidenciales, en ese orden; los dos ltimos quedan al finalde la lista. Lo mismo ocurre en relacin con las correlaciones observables entre tipode sistema poltico y distribucin del ingreso, los conflictos distributivos y el desem-pleo (Colomer, 2001: 229 y ss.). Pese a ello, las correlaciones entre democracia y des-igualdad social han sido todava insuficientemente exploradas y el impulso de suinvestigacin es crucial en pases como los latinoamericanos, donde la desigualdad semantiene como rasgo persistente.15

Esta discriminacin de regmenes democrticos, en funcin de correlaciones distri-butivas, puede estar asociada a las diferencias entre ellos, incluida, entre otras, una dis-posicin jerrquica diferencial de los actores (y sus votantes) en las decisiones de polticapblica. Quin decide y cmo decide son preguntas centrales para la evaluacin de la go-

bernanza institucional (econmica y poltica), sus causas y efectos sobre el bienestar. Asumiendo que no slo basta contar con un rgimen democrtico para enfren-tar los problemas econmicos y sociales que afectan a los sectores ms amplios de lapoblacin, sino que, con tal fin, es preferible un cierto tipo de rgimen democrti-co (parlamentario y de representacin proporcional), salta a la vista la cuestin msimportante: cmo tomar decisiones para realizar cambios internos en los regmenesmenos adaptables (presidenciales y semipresidenciales), predominantes en AmricaLatina, con el propsito de volverlos ms parecidos a los que ms favorecen la solu-cin de problemas econmicos y sociales? O, de otro modo, cmo crear un siste-ma de revolucin (Hampton) en el marco del Estado de derecho para disponer del

15 Una excelente revisin de la relacin entre desigualdad y democracia se halla en Mildarsky (1997).

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poder que pueda sustituir esos regmenes por otros que se acomoden mejor al pro-cesamiento positivo de los problemas de la mayora sin renunciar a la democracia?Cmo construir sistemas de gobernanza capaces de seleccionar con mayor libertadlas instituciones apropiadas? Sobre este asunto no hay respuestas concluyentes. El institucionalismo histricoofrece una solucin ms bien desalentadora. El cambio en la historia es incrementaly dependiente de trayectorias previas (path dependence). Cuando emergen interesespor el cambio, quienes ocupan las posiciones decisivas en las instituciones les oponenresistencia. Por su parte, la ciencia poltica confirma la correspondencia autorreforzan-te entre reglas institucionales y estrategias dominantes en el espacio de decisin quelas primeras demarcan. El institucionalismo histrico tambin lo corrobora y agregaque los modelos subjetivos y cognitivos de los actores, cuyo papel es determinante enlas decisiones que toman, a menudo actan en sentido contrario a los cambios insti-

tucionales que seran favorables a sus intereses (lo que contradice el modelo puro deeleccin racional en economa y ciencia poltica). Aristteles introdujo la idea de que las instituciones polticas ms duraderas (ydeseables) son las de mayor naturaleza mixta, es decir, las que posibilitan una comu-nidad poltica basada en los del medio. Pero la idea de que los rdenes de preferenciase construyen a partir de la regla de mayora y que sta representa y satisface al votantemediano, y al consumidor mediano, es una hiptesis que dudosamente se cumpleen los hechos. Por razones metodolgicas, la mediana suele construirse sobre la asig-nacin a los votantes de preferencias de un solo pico, lo cual sera vlido en determi-nadas circunstancias. Pero una mirada ms atenta a la formacin y comportamientode las preferencias remite a las restricciones de ingreso (entendido como canasta deopciones disponibles) y a la informacin con la que cuenta quien toma decisiones, en

este caso, el consumidor o el votante, algo ms complejo de lo que suele suponerse. En condiciones de extrema heterogeneidad social, estas restricciones son la clavepara entender por qu se construyen instituciones formales e informales para permitirconductas predecibles que respondan a la incertidumbre derivada de las limitacionesde procesamiento e informacin reales de los actores, y que se reflejan en actos econ-micos y polticos que no son ni consumo ni voto en el sentido normativo de la teora,y cuya complejidad no es comprendida por modelos basados en axiomas que dan porsupuesto un statu quoy no toman en cuenta las preferencias entre distintos statu quo. De los dos poderes fundamentales del ciudadano el de remover a los gobernan-tes y el de establecer las reglas constitucionales del juego poltico el segundo no serepresenta ordinariamente en las opciones al alcance de la decisin social o pblica. Entonces, no estamos eligiendo a los polticos equivocados a causa de nuestrossistemas institucionales? No hay una subrepresentacin de nuestras preferencias des-

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de el punto de vista de su traduccin en polticas pblicas orientadas con precisinhacia el blanco correcto (la estructura de las instituciones)? No designan los polticosa los tcnicos equivocados que adoptan las polticas errneas desde el punto de vistade las preferencias sociales (heterogneas)? Cmo mediremos el desarrollo de las insti-tuciones si los resultados efectivos de la dinmica econmica y poltica no conducena la resolucin de los problemas observados? Para que la nocin de consumidor o votante mediano de la teora positiva ad-quiriese significacin en el proceso de seleccin de instituciones, sera necesario queambos tomasen decisiones (consumir y votar) no slo dentro de alternativas prede-terminadas, sino en la seleccin de sistemas alternativos de organizacin institucio-nal. Este proceso de decisin no est aclarado en la teora democrtica (ni en la delcambio econmico), aunque ha sido ya esbozado en la filosofa poltica del derecho yen la economa poltica constitucional (entre otros, Hampton, 1994; y Voigt, 1999).

Sin embargo, su prctica slo sera mensurable (es decir, establecida la mediana) si elconsumidor y el elector realizaran un acto de eleccin (democrtico, no revoluciona-rio) frente a una oferta menindependiente. Mientras tanto, este hipottico men sereserva la forma de pura expectativa, que es una modalidad de preferencia en estadolatente, o adopta un curso de accin antidemocrtico cuando pasa de la latencia a laestrategia poltica real. Es factible que una oferta de esta naturaleza nicamente puedan realizarla quienesactan de manera decisiva en la esfera de las instituciones polticas (es decir, los agen-tes de los principales; los representantes de los ciudadanos, los dirigentes polticos).No debe olvidarse que el cambio de las instituciones es un cambio en los titulares dela toma de decisiones y los procedimientos para llegar a stas. Pero volviendo al crculo vicioso que critican la ciencia poltica y la economa

institucional, es dudoso que estos agentes tengan incentivos suficientes para generardicha oferta, pues sus estimulantes ms bien estaran agotados dentro de una ofertamendependiente, en la cual la resistencia al cambio es una caracterstica fundamen-tal y dominante. Adems, la evidencia disponible indica que, ante las normas o ins-tituciones informales, esta resistencia es an mayor. Slo queda aadir, en este sentido, que las corrientes de neoinstitucionalismo sidentifican momentos de equilibrio puntuado en que los cambios de las preferen-cias o el agotamiento de las instituciones para satisfacer las preferencias de los acto-res decisivos inducen el cambio institucional. En Amrica Latina se observan cambiossignificativos de sistemas polticos, el caso de Venezuela es el ms visible. Estamos,entonces, ante el agotamiento de la forma democrtica que los pases de AmricaLatina seleccionaron para gobernar sus Estados? Una pregunta ms para esta agendade investigacin.

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Conclusiones

Tomando en cuenta la solucin a la distincin entre orden espontneo y organizativo,sugerida por la literatura, e incorporando una visin diacrnica y no slo sincrnicadel problema del cambio institucional, se nos presenta la exigencia lgica de explicarla modulacin intencional del orden institucional y, en consecuencia, las variadas es-tructuras de gobernanza que inciden sobre sta o que, espordica o posiblemente, esnecesario sustituir de manera alternativa. La modulacin intencional del orden institucional deriva de las limitaciones de laracionalidad individual y de la incertidumbre para la toma de decisiones. Si RonaldCoase (1988) est en lo correcto y su anlisis ha sido subinterpretado por la corrienteeconmica predominante; si Williamson (1996) atina al reclamar una explicacinal surgimiento de las jerarquas en la organizacin econmica y otras anomalas; si

North tiene razn y sus contribuciones al entendimiento de las instituciones polti-cas y econmicas permiten acercarse a un mundo de costos de transaccin positivos,en el que el intercambio y la negociacin son costosos, y si es verdad que ese costoslo se absorbe socialmente mediante la construccin de instituciones, entonces ni elmercado ni la democracia sin adjetivos representan funciones de decisin ptimas.De ah que en sociedades altamente heterogneas sucumban a otras que s lo seran,de acuerdo con las restricciones institucionales y las percepciones que inducen en losactores, como es el caso de ese 54% de latinoamericanos democrticos, con grandesreservas respecto del potencial de la democracia y la economa de mercado para sa-tisfacer sus preferencias.

Al intentar evaluar la influencia de la intencionalidad en la orientacin de la con-ducta y en las instituciones que la regulan, se revela que est muy lejos una explicacin

del papel que en ello desempea la cultura (los modelos subjetivos y las reglas infor-males). Y con el papel de la poltica, sucede otro tanto. Si el supuesto de racionalidadplena e informacin completa cumplen solamente un rol tpico ideal para entender unmundo en el que ninguna de ambas condiciones se cumplen, salvo excepcionalmente(en el supermercado y en Westminster, el Capitolio o el Bundestag), la compren-sin de la poltica, asociada a los valores e intenciones de los actores, est vinculada almundo institucional subyacente, del que, al menos intuitivamente, inferimos que sederiva buena parte del desempeo del Estado y su incidencia en la definicin de lasreglas de intercambio en el mercado.

La poliarqua y el mercado no son un matrimonio en Amrica Latina; son apenasuna promesa atada a las reminiscencias de una historia institucional oligrquica, tantoen la economa como en la poltica. En los modelos subjetivos de los ciudadanos, co-mo lo muestran diversos estudios, entre stos el del PNUD(2004), no ha arraigado la

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correspondencia entre los valores y actitudes de la ciudadana moderna y una concien-cia de exigibilidad de los derechos que es consustancial a esas dos instituciones primariasdel orbe liberal. La consolidacin democrtica es imposible en el estrecho marco delo que entendemos regularmente como sistema poltico, sin dar cuenta de sus rami-ficaciones hacia el sistema institucional sobre el que se asienta la economa poltica. Los mercados competitivos, como los de algunas economas desarrolladas, y Estadosdemocrticos de derecho eficientes en la agregacin de preferencias son el resultado deun complejo proceso de construccin de instituciones que no es posible conocer afondo con los modelos que asumen axiomticamente los principios de racionalidade informacin plenos (transitivos y completos), pues stos son resultado de ese pro-ceso de creacin de instituciones. En sociedades en las que no ha culminado exitosamente esa construccin institucio-nal, la aplicacin de modelos explicativos admite, al menos, calificaciones especficas.

Por ello una agenda de investigacin enmarcada en el prospecto de una teora positivade las instituciones requiere replantear las modalidades explicativas que utiliza. Quizsen esas sociedades no se llegue a la culminacin de una construccin institucionalptima o, en todo caso, su obtencin revista variantes significativas en comparacincon las economas de supermercado y las democracias de pizarrn.

Conviene recordar la observacin de que, a pesar de un sentido comn demasiadoextendido en sentido contrario, en un mundo social no ergdico, el xito econmi-co y poltico ha sido una excepcin histrica en los ltimos doscientos aos, y ha sidoprecedido por diez mil aos de historia de fracasos continuos (North, 2005). Nadagarantiza que el fracaso no se repita. Por ello, la idea de un enfoque integrado de investigacin sobre los mecanismosde gobernanza no slo tiene sentido utpico, sino que ha de considerarse una utopa

(cientfica) realista.

Bibliografa

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