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Contadura y Administracin, No. 233, enero-abril 2011: 121-147

Jess Antonio Trevio

CantFacultad de Arquitectura, Uni-

versidad Autnoma de Nuevo

Len

jtrevino41@hotmail.com

Gobernanza en la administracin pblicaRevisin terica y propuesta conceptual

Fecha de recepcin: 21.09.2009 Fecha de aceptacin: 03.03.2010

Resumen

El objetivo de este trabajo es la bsqueda de la denicin deltrmino gobernanza y, por extensin, de la gobernanza metro-

politana (metropoltica) en la teora de la administracin p-

blica. En esta bsqueda se encontr que hay varias denicio-

nes de gobernanza que slo tienen sentido desde sus distintosenfoques de la administracin pblica. Se concluye que una

buena gobernanza, de cualquier manera como se le dena enadministracin pblica, puede favorecer situaciones indesea-

bles (paradoja de la circularidad de las intenciones). Este escri-

to explica esta posible contradiccin ubicando a los enfoques

revisados y al cuerpo conceptual propuesto en el marco del

ejercicio y las fuentes de poder.

Palabras clave:gobernanza, metropoltica, administracin p-

blica, economa poltica.

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Governance in public administration. Theoretical review and a conceptual

proposal

Abstract

The aim of this article is to search a denition of governance and, by extension, of metro-politan governance (metropolitics) in public administration theory. This searching ndsthat denitions of governance only make sense from the specic conceptual approachaddressing them. The essay concludes that actions to promote good governance may gene-

rate negative situations (the circularity of intentions paradox). A conceptual body articula-

ted and suggested in this paper explains this paradox by locating all public administration

approaches reviewed within a framework of social practices and sources of power.

Keywords: Governance, Metropolitics, Public Administration, Political Economy.

Introduccin

A partir de los aos noventa, el concepto de gobernanza cobr inters cuando las

agencias internacionales de ayuda reportaron que la mala, o la ausencia de, gober-

nanza era una barrera importante para el desarrollo econmico de los pases sub-

desarrollados. El uso constante de la palabra gobernanza se difundi entre distintascampos del conocimiento: administracin pblica y poltica pblica, relaciones

internacionales, Unin Europea, poltica comparativa, pases (buena o mala go-

bernanza) y corporaciones. Rohdes (2007: 5) advirte que la palabra tiene distintos

signicados entre los distintos campos, encuentra razonable delimitar o enmarcarla denicin de gobernanza en la administracin pblica. Los prrafos siguientesretoman esta misma postura y sealan que la variedad de signicados no slo exis-te entre distintos campos, sino que tambin abunda entre las distintas perspectivas

dentro del campo de la administracin pblica.

En administracin pblica, en general, gobernanza signica dirigir la economay la sociedad hacia algunas metas colectivas (Peters, 2007: 554). La tesis bsicaen mi revisin es que, independientemente de su historia, este signicado de go-bernanza se reescribe en cada uno de los distintos enfoques de la administracin

pblica, incluyendo el marco conceptual que propongo al nal de este artculo.El trabajo sustenta este argumento en cuatro partes. La primera parte presenta la

emergencia de un estado hueco (hollow state) que sustituye su intervencin di-

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Revisin terica y propuesta conceptual

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recta y capacidad ejecutiva por la negociacin o diplomacia; se argumenta que los

retos del estado hueco y las deniciones de gobernanza pueden analizarse desdecuatro enfoques de la teora de la administracin pblica. La segunda parte seala

cada uno de estos cuatro enfoques. La tercera parte indica que los anlisis anterio-res se localizan en el nivel analtico de las prcticas sociales y necesitan ser vistoscomo parte de un marco conceptual que aborde simultneamente el ejercicio y lasfuentes de poder; por esta razn, se sugiere enmarcar el estudio de la gobernanza

desde la economa poltica. La cuarta parte sostiene que los enfoques de la admi-

nistracin pblica y el marco propuesto no compiten entre s porque pertenecen

a niveles analticos complementarios; en esta ltima parte tambin seala y ex-

plica que la bsqueda de la buena gobernanza puede generar situaciones sociales

antidemocrticas.

Nuevos desafos del estado hueco (hollow state)

No hay duda de que las reglas y las regulaciones, los programas y los procesos

que guan la sociedad han experimentado un cambio dramtico. Este cambio enlos mecanismos que guan y regulan la sociedad gira alrededor de tres temas o

principios unicadores sobre el papel de la administracin pblica y la denicinde la gobernanza(Peters y Pierre, 1998; Denhardt y Denhardt, 2007: 84-86; Frede-

rickson y Smith, 2003: 207-210; Arnouts y Arts, 2009):

El estado es desplazado como el actor principal de la poltica pblica (Strange,

1996). Este desplazamiento ocurre por las presiones globales sobre los

gobiernos nacionales a travs de los mercados internacionales de capital y de

organizaciones supranacionales (empresas trasnacionales, Banco Mundial,

Fondo Monetario Internacional, Organizacin de Libre Comercio, Green

Peace).

Emergencia de redes de actores sociales. Son lazos formales e informales entre

el estado y otros actores sociales, tales como profesionistas, sindicatos y grandes

empresas. Los actores sociales tambin desarrollan redes de interaccin entreellos que son ajenas al estado. Las redes no-estatales son capaces de disear y

operar polticas que anteriormente eran administradas de manera jerrquica porel estado.

Cambios en la relacin sector pblico-sector privado. Predomina la corriente de

la nueva gerencia pblica (ngp) que propone la adopcin de la administracin

y tcnicas de distribucin de los recursos con base en las reglas del mercado;

mayor ingerencia del sector privado en la provisin de los servicios pblicos.

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La subcontratacin de los servicios pblicos reducen el papel del estado como

oferente directo de los bienes pblicos. Un esfuerzo deliberado para adelgazar

el gobierno y descentralizar sus funciones con el n de que deje de ser actorcentral en la formulacin de polticas.

El desplazamiento del estado como actor central de la poltica pblica, la emer-

gencia de redes sociales autosucientes, los cambios recientes en la relacin sec-tor pblico-sector privado generan un estado hueco (hollow state). H. Brinton

Milward, Keith Provan y Barbara Else, basados en un concepto que describe la

estrategia de las empresas trasnacionales en la poca de la globalizacin (hollow

corporation), introdujeron en la administracin pblica la expresin estado hue-

co para sealar que un gobierno sustituye la provisin directa de servicios por la

subcontratacin, privatizacin y desregulacin de actividades (Terry 2006). Los

gobiernos centrales transeren su capacidad de mando y descentralizacin de losservicios a los gobiernos locales y, por extensin, a terceros (actores no lucrativos

y sector privado).1 Esta sustitucin de funciones replantea el diseo de mecanis-

mos para la rendicin de cuentas, la comunicacin y coordinacin de decisiones

entre los distintos actores y la creacin de nuevas herramientas intelectuales en la

administracin pblica (Rhodes, 2007: 1248; Bevir, 2007a: 419).

Enfoques de la teora de la administracin pblica y definicin de la

gobernanza

Los retos del estado hueco y las deniciones de gobernanza en general, y de lagobernanza metropolitana en particular, pueden analizarse desde cuatro enfoques

de la teora de la administracin pblica:2

1Algunos sinnimos del estado hueco (hollow state) en la literatura de la administracin pblica son estado

sombra (shadow state), gobierno por aproximaciones (government by proxy), gobierno de terceros (third-party government), y regmenes de contratacin (contracting regimes).2Se escoge esta opcin sugerida por Frederickson y Smith (2003) con la intencin de tener a las teoras de la ad -ministracin pblica como un referente conceptual familiar. Sin embargo, una alternativa igualmente importante

es seguir los cinco modelos de gobernanza propuestos por Pierre y Peters (2005): a) estatista, el estado es el

actor principal y controla la participacin de otros actores sociales; b) liberal-democrtico, el estado es el actorprincipal bajo presin de otros actores sociales; c) centrado en el estado, todo gira en torno al estado, pero su

relacin con otros actores sociales est institucionalizada; d) escuela holandesa, el estado es un actor ms en lared social de la gobernanza; y e) gobernanza sin gobierno, el estado pierde legitimidad y poder frente a otros

actores sociales.

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1. Gobernanza como administracin pblica tradicional o progresiva3 (autores

clsicos, antes de 1968). La gobernanza es el diseo e implementac