Ursino (2007) Participación Ciudadana y Democracia en La Gestion Publica. Análisis Del Plan...

7/23/2019 Ursino (2007) Participación Ciudadana y Democracia en La Gestion Publica. Análisis Del Plan Estrategico de La Plata

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Ursino, Sandra Valeria

Director: Pintos, Patricia

Tesis presentada para la obtención del grado deLicenciada en Sociología

Cita sugerida

Ursino, S. V. (2007) Participación ciudadana y demo cracia en lagestión pública: Análisis del plan estratégico del Municipio de LaPlata [en línea]. Trabajo final de grado. Universidad Nacional de LaPlata. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación.Disponible en:http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.581/te.581.pdf

Participación ciudadana ydemocracia en la gestiónpública: Análisis del planestratégico del Municipio de

La Plata

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UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATAFACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN

DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA

LICENCIATURA EN SOCIOLOGÍA

TRABAJO FINAL

Participación Ciudadana y Democracia

en la Gestión Pública: análisis del Plan

Estratégico del Municipio de La Plata.

Alumno/a: Ursino, Sandra Valeria.Legajo: 61386/4.Correo electrónico: [email protected]/a: Pintos, Patricia.Fecha: Agosto 2007.



Índice General.

Pág.

Índice general........................................................................................................ 1

Resumen y términos claves.................................................................................. 3

Introducción.......................................................................................................... 4

Justificación del problema................................................................................... 5

Objetivos de trabajo............................................................................................. 7

Consideraciones metodológicas........................................................................... 8

I. Capítulo I:

Participación ciudadana y teoría de la democracia.

I.1. La “democracia” como régimen político, desde el surgimiento hasta

la actualidad........................................................................................................ 9

I.2.1. Tipos de democracia: democracia directa, democracia representativa

y democracia delegativa.................................................................................. 12

I.2.2. Relación entre Estado, Democracia y Ciudadanía................................ 15

I.2. Diferentes conceptualizaciones de la participación ciudadana dentro del

régimen democrático.......................................................................................... 20

II. Capítulo II:

Reforma del Estado argentino.

Crisis del estado municipal y nuevas orientaciones de la administración

para enfrentar las reformas.

1



II.1. Municipalización de la reforma de Estado................................................ 23

II.2. Crisis del Estado municipal....................................................................... 26

II.3. Surgimiento del desarrollo local en los municipios Latinoamericanos.

Principales consideraciones teóricas................................................................. 28

II.4. Los nuevos instrumentos de gestión en las administraciones

públicas latinoamericanas................................................................................ 31

II.5. El Planeamiento Estratégico como herramienta de gestión local............ 35

III. Capítulo III:

El Planeamiento Estratégico.

III.1. Antecedentes históricos del Planeamiento Estratégico como

herramienta de gestión. .................................................................................. 38

III.2. Lineamientos generales de elaboración e implementación

de un Plan Estratégico.................................................................................... 42

III.3. Logros y beneficios que aporta a los municipios.................................. 43

III.4. Riesgos y dificultades operativas.......................................................... 45

III.5. Tensión entre el discurso teórico-ideológico y la metodología que

se utiliza para aplicar la herramienta en los municipios................................. 47

III.6. Análisis comparativo del uso de la Planificación Estratégica como

nueva herramienta de gestión entre una ciudad de España y otra de

Argentina........................................................................................................ 50

2



IV. Capítulo IV:

Actores locales que participan en el Planeamiento Estratégico.

IV.1. Actores locales intervinientes. ¿Todos intervienen de igual forma?..... 53

IV.2. ¿Quiénes son los que efectivamente participan en el Planeamiento

Estratégico?..................................................................................................... 54

IV.3. Diferenciación entre actores sociales y actores locales........................ 55

IV.4. La participación ciudadana en el planeamiento estratégico. Análisis

de las instancias de participación ciudadana que presenta el mismo.............. 57

V. Capítulo V :

Análisis de caso: Plan Estratégico La Plata 2010.

V.1. Antecedentes y contexto sociopolítico................................................... 60

V.2. Talleres participativos............................................................................ 65

V.3. Talleres locales...................................................................................... 67

V.4. Talleres temáticos.................................................................................. 69

V.5. Consideraciones finales sobre los temas desarrollados en los

Talleres........................................................................................................... 69

Conclusiones.................................................................................................. 72

Bibliografía.................................................................................................... 75

3



Resumen.

En este trabajo se plantea como ha evolucionado el sistema democrático como forma de

gobierno desde sus inicios hasta la actualidad -haciendo énfasis en la situación

latinoamericana- para poder analizar la vinculación que hay entre los conceptos de

democracia y participación ciudadana.

Asimismo se desarrollará y contextualizará la reforma de Estado en nuestro país y su

impacto en la gestión municipal.

El panorama mencionado más el fenómeno de globalización han influido de manera

significativa en la forma de planificar y gestionar que tienen los municipios

actualmente, por ese motivo se indagará en las herramientas que han comenzado a

utilizar, entre ellas el Planeamiento Estratégico, para resistir a la serie de reformas

económicas, fiscales, políticas y sociales implementadas a partir de las políticas de

ajuste y descentralización.

El desarrollo de la Planificación Estratégica como una “nueva herramienta de gestión”,

los modos de ejecución e implementación, los beneficios que aporta, las dificultades que

conlleva, y sobre todo los actores sociales y locales que intervienen en la misma como

también los modos de participación ciudadana que genera, serán los ejes centrales del

análisis.

Para ello se hará un estudio de caso cercano a nuestras posibilidades, como es el Plan

Estratégico La Plata 2001/2010, para investigar sí las instancias de participación que

se instrumentaron en el momento previo a su elaboración posibilitaron formas efectivas

de participación ciudadana en la comunidad.

4



Términos claves.

Democracia. Ciudadanía. Participación ciudadana. Globalización. Descentralización.

Desarrollo local. Municipio. Actores locales. Actores sociales. Planificación

Estratégica.

5



Introducción.

Con la apertura a la democracia, los países latinoamericanos implementaron

mecanismos de participación característicos del sistema político que se venían

utilizando en los países europeos.

América latina ha tomado históricamente como ejemplo los modelos políticos y

económicos de Europa y EE.UU. Sin embargo y teniendo éste antecedente, es sabido

que no todos los gobiernos democráticos se constituyeron de igual forma, ni tampoco

tuvieron ni tienen la misma calidad institucional sobre todo después de haber atravesado

varios años de dictadura y de crisis económicas.

A fines de la década del 90´, los gobiernos de estos países atravesaron ciclos

económicos y procesos hiperinflacionarios que pusieron en peligro los débiles cimientos

de estas democracias, provocando en la población descreimiento en la política y en las

instituciones. No obstante se siguió y se sigue actualmente eligiendo a la democracia

como forma de gobierno a pesar de todas las debilidades que ha manifestado en este

tiempo.

Este escenario sociopolítico posibilitó la llegada del neoliberalismo como modelo

económico a la región, ayudado también por el hecho de que se había comenzado a

implementar con éxito en varios países socialdemócratas de Europa.

Argentina adopta éste modelo y lo implanta, siguiendo al pie de letra todas las recetas

recomendadas por sus máximos representantes: los organismos multilaterales de crédito.

Entre las medidas que se sugirieron en ese momento se encuentra la descentralización

de funciones en el ámbito nacional, provincial y local.

El desarrollo local surge en este escenario y las ciudades se resignifican a partir del

nuevo papel que van adquirir ellas como también los actores sociales implicados.

6



Por ello en esta investigación se considera necesario analizar en un principio como ha

evolucionado el sistema democrático como forma de gobierno desde sus inicios hasta la

actualidad, haciendo énfasis en la situación latinoamericana. Se planteará esta relación

para estudiar la articulación que hay entre los conceptos de democracia y participación

ciudadana.

Asimismo se desarrollará y contextualizará la Reforma de Estado en nuestro país y el

comportamiento de los municipios locales ante la misma, sobre todo en cómo

reaccionan y se acomodan ante los nuevos instrumentos de gestión entre los cuales se

encuentra el Planeamiento Estratégico.

Para ello se estudiará el Plan Estratégico La Plata 2001/2010, que permitirá a través de

su análisis comprobar sí las instancias de participación que se crearon en el momento

previo a su elaboración posibilitaron formas efectivas de participación ciudadana en la

comunidad.

El desarrollo de la Planificación Estratégica como una “nueva herramienta de gestión”,

los modos de ejecución e implementación, los beneficios que aporta, las dificultades que

conlleva, y sobre todo los actores sociales y locales que intervienen en la misma como

también los modos de participación ciudadana que genera, será también otro de los ejes

centrales del análisis.

7



Justificación del problema.

El municipio de La Plata, desde principios de los 90´ desarrolló un Programa de

Descentralización y Participación, que incluyó diversos procesos, entre los cuales se

encontró la formulación del Plan Estratégico La Plata 2001/2010.

En este período los municipios comenzaron a tener mayor importancia por la cercanía

que se da entre los gobernantes y los gobernados, y porque la escena local se establece

como lugar privilegiado para la aplicación focalizada de políticas públicas.

Es así que en este marco local aparece vinculada la participación ciudadana con los

procesos de descentralización producto de la Reforma del Estado.

Además, después de años de dictadura, la participación comienza a ser vista como una

práctica que reafirma la democracia, que produce consensos más allá del descreimiento

en los políticos, acerca los ciudadanos a la política, reconstruye el lazo que debe haber

entre el Estado y la comunidad, y es considerada por muchos teóricos como una

solución a la ineficacia del Estado.

Por ese motivo se analizará la participación ciudadana que se propuso dentro de este

proceso de Reforma del Estado, que a nivel de la política pública del municipio de La

Plata comienza con la creación de las Juntas Comunales y su contribución a la

elaboración del Presupuesto Participativo del año 1999, finalizando con el Plan de

Desarrollo local y la creación del Plan Estratégico.

El objetivo principal que se esbozó en la formulación de dicho plan, fue el siguiente:

“ La Plata, Capital de la Provincia de Buenos Aires nacida como prenda de paz

abierta al mundo, debe constituirse en la gran Capital del Conocimiento, en el

escenario de igualdad de oportunidades para todos sus habitantes, en la ciudad del

Trabajo para toda la región de influencia, en una ciudad integrada, educadora,

8



saludable, participativa, solidaria y ambientalmente sustentable, donde los valores

humanos fundamentales constituyan su esencia y razón de ser”. (Plan Estratégico,

pág. 84, 2001).

Éstas acciones posibilitarían un crecimiento ordenado de la ciudad donde los

lineamientos básicos del Plan deberían ser comunes y compartidos por toda la

comunidad.

Para su elaboración se convocó a diferentes sectores de la ciudadanía, sobre todo a los

que ya antes habían participado en instancias de este tipo para que aporten propuestas y

demandas a dicho proyecto.

Por ello, el eje del trabajo será indagar sí se crearon en la ciudad de La Plata y

alrededores, las instancias previas de apropiación y participación que implica el

desarrollo de una experiencia como la descripta.

Momentos que, siguiendo la metodología empleada para el Planeamiento Estratégico, la

comunidad tiene que vivenciar en los Talleres Participativos durante un período

considerable. Puesto que determinados procesos de discusión como los que requiere la

formulación de un Plan Estratégico, necesitan dedicación de tiempo y reunión para que

la comunidad en su conjunto pueda pensar, formular y elaborar sus necesidades para

poder proponer posibles soluciones de una manera consensuada.

Éste planteo permitirá comprobar sí efectivamente existió algún tipo de articulación

entre la noción de participación ciudadana y las concepciones democráticas de los

actores que formaron parte. O si fueron convocados sólo para el momento de

elaboración y promoción, y no para la toma de las decisiones posteriores.

Para el desarrollo de la investigación se partirá del supuesto personal de que un Plan

Estratégico como herramienta de gestión debe necesariamente buscar conformar un

9



proyecto integral de ciudad, en el cual el ideal democrático debe ser la base fundante de

la relación entre Estado y sociedad civil. Y para ello se hará hincapié en la interrelación

de las nociones de ciudadanía y democracia que tuvo que haber en la población para la

formulación de dicho plan.

Para una mejor comprensión de la problemática a estudiar, se analizará y comparará sí

se desarrollaron las instancias teórico-prácticas que implica la elaboración e

implementación de un Plan Estratégico. Sobre todo cuando se toma como ejemplo los

planes de ciudades europeas, donde no sólo cambia el contexto socioeconómico sino

que además es diferente el andamiaje político e ideológico de sus respectivas

administraciones.

Analizando estas discrepancias se comprobará que como se vive en escenarios

diferentes, la formulación de un Plan no implica sólo el traslado de una herramienta

metodológica de una ciudad a otra, sino por el contrario la toma de decisión de su

elaboración conlleva una instancia de maduración por parte de la comunidad, el sector

empresarial y el gobierno municipal de un tiempo considerable. Lo cual se debe a que la

comunidad debe internalizar determinados métodos y prácticas previas a la experiencia

a través de reuniones vecinales, debates entre vecinos, representantes públicos y

empresarios locales, etc... para que las mismas generen compromiso y participación de

todos los actores sociales.

10



Objetivo general.

•

Indagar si las estrategias de participación instrumentadas desde el Plan

Estratégico La Plata 2001/2010 posibilitaron formas reales de participación

ciudadana.

Objetivos específicos.

• Definir el concepto de participación ciudadana a partir de su vinculación con el

sistema democrático como forma de gobierno.

• Conocer qué se entiende por Planificación Estratégica como “nueva herramienta

de gestión” en los municipios.

• Considerando el enfoque de la Planificación Estratégica como instrumento de

gestión, indagar en las transformaciones operadas en las administraciones

municipales a partir de la transferencia de nuevas responsabilidades desde los

niveles superiores del Estado.

• Explorar los mecanismos de convocatoria que se utilizaron en el Plan

Estratégico La Plata 2001/2010 e identificar los actores sociales que

intervinieron en la elaboración del mismo.

11



Consideraciones metodológicas.

Según Ruth Sautu, la investigación social es una forma de conocimiento que se

caracteriza por la construcción de evidencia empírica elaborada a partir de la teoría

aplicando reglas de conocimiento explícitas. Por ello en toda investigación están

presentes tres elementos que se articulan entre sí: marco teórico, objetivos y

metodología. (Ruth Sautu, 2005)

En Ciencias Sociales, se utilizan dos tipos de metodología, la cualitativa y la

cuantitativa. Cada una tiene diferentes supuestos teóricos y procedimientos para obtener

la evidencia empírica.

Para Sautu, la metodología trata de la lógica interna de la investigación, y los métodos

“constituyen una serie de pasos que el investigador sigue en el proceso de producir una

contribución al conocimiento” (Diesing, 1972, pág. 1)

En esta investigación la metodología que se utilizó es cualitativa, dado que se partió del

supuesto epistemológico de que la realidad es subjetiva e intersubjetiva, y que los

investigadores como actores sociales intervinientes que somos, contribuimos a producir

y reproducir el contexto que se quiere investigar.

El método que se utilizó es el estudio de caso, es decir se analizaron las instancias de

participación ciudadana en el Plan Estratégico de La Plata; y la técnica de producción de

datos que se implementó fue la entrevista interpretativa.

La entrevista que se empleó para obtener datos presenta diversas características: es una

conversación sistematizada que tiene por objeto obtener, recuperar y registrar las

experiencias de vida guardadas en la memoria de la gente. Es una situación en la que,

por medio del lenguaje, el entrevistado cuenta sus historias y el entrevistador pregunta

acerca de sucesos, situaciones (Benadiba y Plotinsky, 2001, pág. 23). Cada investigador

12



realiza una pregunta diferente según su cultura, sensibilidad y conocimiento acerca del

tema, y sobre todo, según sea el contexto espacio-temporal en el que se desarrolla la

misma. (Alonso, 1998, pág. 79)

Por ello es imposible que dos investigaciones sean iguales, dado que es muy probable

que dos investigadores no piensen igual o realicen un estudio de igual forma.

En este estudio de caso se realizaron tres tipos de entrevista de acuerdo a los actores

sociales involucrados en el Plan.

Primero se entrevistó a encargados de la conducción del Plan, para ver como fue el

proceso de descentralización en la ciudad y la responsabilidad política en dicho

proyecto.

Segundo, a parte del equipo técnico que contribuyó en la coordinación de los talleres

participativos y locales, dado que fueron de mucha ayuda para poder describir como fue

la mecánica de los mismos, y cómo fue que se convocó y organizó a la gente a

participar.

Finalmente se entrevistó a actores sociales implicados en el Plan, es decir a vecinos que

estuvieron en las Juntas Comunales, delegados municipales y representantes de

asociaciones civiles.

13



I. Capítulo I:

Participación ciudadana y teoría de la democracia.

En éste primer capítulo se realizará un recorrido histórico de los conceptos de

democracia y ciudadanía, desde sus orígenes hasta la actualidad para poder

analizar la relación entre ambos términos.

Explicando en primer lugar como el concepto de democracia fue evolucionando;

para dar cuenta en una segunda instancia que con el transcurso de los años y de las

modificaciones que se han dado a nivel mundial en la sociedad occidental, ha

variado el concepto y se ha podido establecer hasta una cierta especie de tipología

en su relación con los estados nacionales.

A partir de ésta evolución se planteará la relación que hay entre “Estado,

Democracia y Ciudadanía”, dado que para analizar la participación ciudadana se

tomará como punto de partida, que para que la misma se de en plenas condiciones

y beneficie a la población, se debe establecer bajo un gobierno democrático. Sobre

todo para que los ciudadanos puedan ejercer plenamente sus derechos políticos,

sociales y civiles.

Finalmente se desarrollará las diferentes concepciones que hay de la participación

ciudadana analizándola dentro del contexto latinoamericano, y a su vez

comparándola con la experiencia europea puesto que como demuestra el recorrido

bibliográfico efectuado, fue uno de los modelos a seguir.

I.1. La “democracia” como régimen político desde el surgimiento hasta la

actualidad.

Para hablar de los orígenes de la “democracia” como régimen político, hay que remitirse

a Grecia, específicamente a las ciudades de Atenas y Esparta.

14



Hay una imagen estereotipada de la democracia ateniense, como forma de democracia

directa, es decir, era una democracia donde el cuerpo de ciudadanos en su conjunto

tomaba todas las decisiones de gobierno de la polis sin intermediarios. Los ciudadanos

eran considerados como hombres plenamente involucrados en las cuestiones políticas,

lo que es una condición necesaria para que se pueda sostener la tesis de la democracia

directa funcionando correctamente. J. Nun llamará a éste tipo de democracia, gobierno

del pueblo, es decir la democracia entendida como expresión efectiva de la voluntad

general. (2000, pág. 21)

Sin embargo, los ciudadanos atenienses vivieron en un sistema democrático, que

contrariamente a lo que se supone, tenía fuertes espacios de ejercicio indirecto de poder.

Puesto que detrás de esta democracia ateniense hay una noción de ciudadanía

restringida, dado que era una sociedad esclavista donde una proporción de ciudadanos

no contaba con derechos políticos de ningún tipo. Es decir, se presenta una democracia

de privilegios, dado que existían importantes diferencias entre los habitantes de la

ciudad y más aún entre los propios ciudadanos, que llevaba a la convivencia de intereses

diversos y en muchos casos incompatibles. La armonía de la polis perfecta no existió ni

siquiera en Atenas, que era una ciudad que contaba con condiciones excepcionales para

el desarrollo político producto de su bienestar económico y de una cierta conciencia de

las dificultades que implica construir un orden político basado en la libertad sobre

fuertes diferencias entre sus ciudadanos. Esto no fue suficiente y los intereses privados

fueron contemporáneos con esta democracia. (M.Unzué, 2004)

La acción política de esta polis fue como toda acción política, un conjunto de relaciones

de poder donde se juegan intereses diversos y muchas veces enfrentados.

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Pero sin duda, la gran herencia de Atenas será la generación de esa práctica política que

cuestiona las instituciones, lo que le devuelve plena actualidad a este tema para pensar

nuestra propia forma de organización democrática y su crisis.

En cambio, Esparta proporcionará un antecedente admitidamente rudimentario de eso

que se denominó, en forma genérica, el gobierno de los políticos, por más que esto

ocurriese en un contexto que no era ni pretendía ser democrático. Es que allí, el poder

estaba en manos de una elite, pero los miembros del Consejo de la ciudad eran

nombrados mediante un procedimiento que anticipaba en alguna medida lo que después

sería la elección de representantes a través del sufragio en muchas democracias

modernas. (J. Nun, 2000).

Atenas y Esparta serán de esta manera el punto de arranque simbólico y teórico de las

democracias occidentales.

En 1920, había en el mundo treinta y cinco o más gobiernos de democracia

representativa constitucionalmente elegidos; en 1938, la cifra se había reducido a la

mitad; y a comienzos de la década del cuarenta no quedaban más de doce. Como

recuerda Hobsbawm, en esa época “nadie predijo ni esperaba que la democracia se

revitalizaría después de la guerra”. Eran el fascismo y el comunismo los que estaban en

ascenso y a ellos parecía pertenecerles el futuro. (J. Nun, 2000)

Por ello J.Nun planteará con una mirada crítica y basándose en la opinión de

Schumpeter, a la democracia como un método político y no como un fin en sí mismo.

De ahí que cualquier afirmación acerca de su funcionamiento carezca de sentido “sin

una referencia a tiempos, lugares y situaciones dados”. La democracia puede o no

contribuir al desarrollo económico, a la justicia social o a que todos coman, sean sanos y

se eduquen: el hecho fundamental es que se trata exclusivamente de un procedimiento.(J. Nun, 2000). Es decir, se cumple con todo el protocolo electoral “democráticamente”,

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se hace campaña, se accede a las urnas sin inconvenientes y se vota en secreto, creyendo

el ciudadano que elige libremente cuando en realidad su elección fue totalmente

sesgada por los medios de comunicación o por el clientelismo político.

El autor sostiene que, tradicionalmente, se cree que en democracia el electorado define

y decide las controversias políticas primero y luego a través del voto decide a sus

representantes para que se ocupen de implementar tales decisiones. Es decir, lo que para

J. Nun sería el gobierno del pueblo. Sin embargo, esto en la práctica no sucede así, sino

al revés: primero se elige representantes y son ellos los que después se encargan de

resolver los problemas y tomar las decisiones.

Incluso compara al funcionamiento del sistema democrático con el funcionamiento de

una economía de mercado, donde los partidos políticos actúan como empresas que

ofrecen sus productos (o sea propuestas) a los consumidores (o sea ciudadanos), que en

este caso no poseen dinero, sino votos. Y no se trata de un mercado de competencia

perfecta sino oligopólica, tanto por su alto grado de concentración como porque las

medidas del público acaban siendo manipuladas.

Le resta importancia a la agencia humana, porque sostiene que los pretendidos deseos

de los electores son formados por la propaganda política y no por el proceso político. De

ahí, que para él, el método democrático no sea más que un “sistema institucional para

llegar a la decisiones políticas, en el que los individuos adquieren el poder de decidir

por medio de una lucha competitiva por el voto del pueblo” (J. Nun, 2000). En esta

visión la democracia es vista como el gobierno de los políticos y la política como una

profesión.

Para Nun, explícita o implícitamente, “las denominadas transiciones a la democracia

que ocurrieron en nuestros países en las dos últimas décadas han estado muy influidas

de la conceptualización que hizo Schumpeter de la democracia como método. La

17



competencia entre dirigentes y las elecciones periódicas son y deben ser los ejes del

sistema y todo lo que importa es que, a través del voto, el pueblo autorice cada tantos

años a quienes se encargan de decidir por él. Si las cosas no salen a su gusto, la gente

ya tendrá ocasión de desquitarse en los siguientes comicios.....esto y no otra cosa es la

democracia. Por eso ahora casi todos somos democráticos”. (José Nun, 2000, pág. 31)

Esto lleva a que incluso la participación política y la noción de ciudadano se remita a

eso: al voto. Sí se sigue considerando a la democracia como método y no como un

proceso político, lejos se está de generar espacios de articulación y concertación en la

sociedad. Incluso se puede observar que en el transcurso de las últimas décadas, en los

países latinoamericanos principalmente, se ha reflexionado, más sobre los regímenes

ditactoriales y populistas, que sobre los democráticos.

La democracia en éstos países se podría decir que es solo ilustrativa, o simplemente

procedimental. Todos acuden a las urnas, festejando que viven en democracia, votando

en la mayoría de los casos candidatos pero no propuestas políticas, incluso las mismas,

se diseñan con el transcurso del tiempo. Lo que implica que no hay prácticas ciudadanas

y democráticas internalizadas en la sociedad.

La calidad de democracia, el tipo de instituciones, los vínculos entre ciudadanía y

derechos sociales, la relación entre democracia e igualdad, son temas de gran

importancia, pero que no están siendo discutidos con mucha profundidad.

A muchos les alcanza con que haya elecciones periódicas y un espectro más o menos

variado de libertades públicas. Otros la ven como el único régimen político posible en

las sociedades capitalistas contemporáneas, tratando a la democracia como un sistema

de equilibrio posible, recomendable mientras no dé lugar a abusos que afecten las pautas

actuales de acumulación capitalistas. (J. Nun, 2000)

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Entonces a la pobreza material se suma la pobreza teórica que atraviesan los países de la

región en lo referente al tema, lo cual lleva a un empobrecimiento creciente de la

discusión pública acerca de las organizaciones e instituciones de los gobiernos actuales.

Esto explica que, como diría Lincoln, la noción de democracia se halla ido desfigurando

y que la literatura no tenga más remedio que acudir a los epítetos (democracias

transicionales, incompletas, delegativas, de baja intensidad, relativas, inciertas o

incluso, en una significativa perversión del lenguaje, democracias autoritarias). (J. Nun,

2000).

Para Robert Dalh algunas de las nuevas democracias latinoamericanas, lo son por el

solo hecho de cumplir con los criterios de una poliarquía, es decir un gobierno de

muchos pero no de todos. No son democracias representativas sino delegativas. (Citado

por G. O’donell, 1997).

La gran ola democratizadora que se produjo después de la Segunda Guerra Mundial

como una imposición de los Aliados a los países derrotados: Alemania, Italia y Japón,

se efectuó en condiciones económicas y políticas totalmente diferentes a las que hoy

tuvieron que enfrentar los países latinoamericanos y poscomunistas. En estos países la

secuela de la destrucción de los tiempos de guerra generó expectativas económicas en la

población bastante moderadas. Hubo inyecciones masivas de capital, principal pero no

exclusivamente por medio del Plan Marshall (por ej. la condonación de la deuda externa

de Alemania). Y como consecuencia, y con la contribución de una economía mundial en

expansión, las viejas potencias del eje pronto alcanzaron veloces tasas de crecimiento

económico. (G. O’donell, 1997).

Diferente fue el contexto para las transiciones a la democracia de los 70´ y 80’ de los

otros países. La victoria en la primera elección luego de la caída del régimen autoritariocasi garantizó la derrota, si no la desaparición, en la segunda. Esto ocurrió en España,

19



Grecia, Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Perú, Uruguay, etc...los cuales heredaron

serias dificultades socioeconómicas de sus respectivos gobiernos ditactoriales y se

vieron gravemente afectados por los problemas económicos mundiales, incluyendo los

impactos de la deuda externa. Este panorama llevó a los nuevos gobiernos a adoptar

drásticas medidas socioeconómicas para enfrentar las altísimas tasas de inflación, el

estancamiento económico, la severa crisis financiera del estado, la enorme deuda

pública externa e interna, la creciente desigualdad y pobreza, y el agudo deterioro de las

políticas sociales.

Los problemas y demandas se dispararon ante los inexpertos gobiernos democráticos,

donde los presidentes fueron elegidos luego de prometer que salvarían al país. Para G.

O´donnell esto llevó a un estilo mágico de hacer política: “el “mandato” delegativo,

supuestamente conferido por la mayoría, una firme voluntad política y el conocimiento

técnico deberían bastar para que el salvador cumpla su misión: los “paquetes” se

deducen como un corolario”. (G. O´donell, 1997, pág. 299)

La democracia de carácter delegativo es la que se ha ido consolidando principalmente

en los países latinoamericanos. Tal es así que al concentrarse el poder en una sola

persona, el presidente, cuando una medida es correcta y brinda soluciones, es “el

salvador”; en cambio cuando se toma una decisión desacertada toda la responsabilidad

recae en él.

I.2.1. Tipos de democracia: democracia directa o participativa, democracia

representativa y democracia delegativa.

La teoría de la democracia directa o participativa concibe a la democracia como un

instrumento mediante el cual la voluntad popular se traduce en políticas públicas.

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En su versión más radical, el pueblo se reúne colectivamente y sanciona la legislación,

la voluntad se transforma directamente en ley. En una versión menos radical, el pueblo

elige delegados que se reúnen para sancionar aquello que se les ha mandado legislar.

Las elecciones funcionan como correas de transmisión mediante las cuales la voluntad

popular se comunica al más pequeño número de personas que realmente hacen la ley.

La autonomía de los dirigentes políticos se encuentra altamente reducida debido al

control directo que los gobernados ejercen sobre ellos. El poder político debe reconocer

de manera explicita y formal que la soberanía se origina en el pueblo y allí debe

permanecer. Los ciudadanos están obligados a obedecer el sistema de leyes y

regulaciones que ellos mismos han sancionado guiados por la voluntad general.

Los mecanismos de este tipo de democracia, consisten según C. Sortino, en los derechos

de iniciativa popular y referéndum, procesos que pueden ser iniciados por el pueblo o

por el gobierno, y culminan, a través del voto universal y secreto, en una decisión

política vinculante para el gobierno. Su importancia es tal porque sin estos procesos, los

representantes políticos escapan del control de los ciudadanos entre una elección y otra;

además el escaso poder de decisión de los ciudadanos fomenta la desmotivación política

y el cinismo hacia el sistema democrático. Entonces las decisiones que surgen de estos

procesos son más meditadas y consensuadas, y sobre todo más efectivas para la

comunidad. (2007)

En la actualidad estos mecanismos de democracia directa se han extendido a varios

países de Europa y algunos de América, pero no han llegado a tener la profundidad y

periodicidad que logro en Suiza.

En oposición a éste tipo de democracia, se encuentra la teoría de la democracia

representativa, que concibe a la misma como un mecanismo que incentiva a los

gobernantes a perseguir políticas acordes a los deseos de los votantes. Las elecciones

21



sirven para castigar, mediante la pérdida de poder, a los dirigentes que han fracasado en

satisfacer las aspiraciones del pueblo y para elegir a un nuevo liderazgo que parezca

probable de cumplir las promesas de campaña. En el gobierno representativo los

gobernantes son elegidos por los gobernados, pero los primeros conservan cierto

margen de autonomía con respecto a los segundos. Esto se logra mediante la prohibición

del mandato imperativo y la revocabilidad permanente. La idea del gobierno

representativo aparece como estrategia política tendiente a superar los problemas

derivados de la diversidad social.

La representación ha sido propuesta como técnica que permite establecer un gobierno

que emana del pueblo en los grandes Estados, compuestos por poblaciones numerosas y

diversas. La democracia directa se torna inviable en un cuerpo social que se caracteriza

por la división del trabajo, el avance del comercio y la tecnología, y por la

diversificación cada vez más creciente de intereses.

Además la representación implica acountability, es decir el representante es responsable

de sus acciones ante quienes lo autorizan a hablar en su nombre. En las democracias

consolidadas la acountability no sólo es vertical, sino también horizontal. La

representación y la acountability conforman la dimensión republicana de la democracia,

pero la acountability horizontal característica de las democracias representativas no

existe o es extremadamente débil en las democracias delegativas. (G. O´donell, 1997)

Va a ser el modelo de democracia representativa el que triunfe en el mundo occidental

del siglo XX. Esta democracia representativa asume las características de un modelo de

democracia “elitista pluralista en equilibrio”, siendo Schumpeter el antecesor inmediato

de la denominada concepción “pluralista” de la democracia.

22



Es pluralista porque parte del supuesto de que la sociedad a la que debe adaptarse el

sistema político democrático es plural, es decir compuesta por individuos que persiguen

intereses diversos.

Es elitista porque le asigna un papel central en el proceso político a un grupo de actores

políticos que se designan a sí mismos.

Y finalmente es un modelo en equilibrio debido a que se compara al sistema

democrático como un mecanismo que establece una situación de equilibrio entre la

demanda y oferta de mercaderías políticas, similar a la lógica del mercado.

En este modelo se califica a la democracia como un aparato institucional que permite a

los ciudadanos escoger entre tipos de dirigentes diferentes y alternativos. El mecanismo

consiste en una competencia electoral entre grupos de dirigentes auto-elegidos,

organizados en partidos políticos, para captar las preferencias del electorado. Los

políticos que triunfan en la contienda electoral son aquellos que saben ajustar sus ofertas

o mercaderías políticas a las demandas planteadas por las preferencias de los actores

sociales.

Considerar a la democracia bajo la lógica del mercado, nos limitará para un análisis

teórico más profundo del tema, sin embargo éste planteo es el que describe con bastante

exactitud el desempeño de la democracia como sistema político en las sociedades

capitalistas contemporáneas.

La combinación de la democracia representativa con ciertos elementos de democracia

participativa o directa podría contribuir a solucionar la crisis de representación de los

dirigentes políticos y la pérdida de centralidad de la política en la regulación de las

esferas sociales. Posibilitando de esta forma un desempeño eficaz de la democracia en

su formato “elitista pluralista en equilibrio”.

23



Para M. Lobos, el avance hacia una democracia participativa implica el cumplimiento

de dos rasgos básicos y sustantivos: primero, la función del sistema educativo en la

promoción de una formación y el desarrollo de una cultura de ciudadanía de derechos y

obligaciones; y segundo, la democratización de la economía, es decir el desarrollo de la

agenda de igualdad socio-económica progresando en la adquisición de derechos sociales

que implican sujetos – actores de la ciudadanía. (M. Lobos, 2002)

Es decir, no se va a lograr una democracia participativa con solo imponerla, sino por el

contrario, implica un proceso de conocimiento en el tiempo por parte de la población.

La crisis de representación que atraviesan las presentes democracias, podrían encontrar

una solución con la construcción de un sistema político que combine la democracia

“elitista, pluralista en equilibrio” en el nivel nacional con mecanismos de democracia

participativa en el nivel local. Se podría conservar el presente sistema de elecciones y

partidos competitivos para las funciones gubernamentales del nivel nacional y asegurar

participación política y ciudadana de manera directa en los gobiernos locales.

Este esquema fue empleado en muchos municipios europeos para determinadas

instancias de elaboración y desarrollo de planes estratégicos, pero la participación en

ellos se realizó haciendo mayor hincapié en instituciones de prestigio local y en el sector

empresarial que en la población en sí misma. Un ejemplo de ello es el Plan Estratégico

de Barcelona, donde participó un espectro variado de instituciones y asociaciones del

lugar que estaban imbricadas en las esferas de poder político y empresarial; y por ello

contaban con una gran capacidad de decisión y acción sobre los temas de la ciudad y la

región.

Algunos de los municipios latinoamericanos que quisieron tomar como ejemplo el

modelo europeo no tuvieron el mismo éxito, puesto que el contexto socioeconómico no

24



es el mismo ni tampoco los actores sociales, ni los espacios de concertación y

negociación que se deben dar entre ellos, como para llegar a un mínimo acuerdo.

Sin embargo el aporte teórico ha sido viable para el análisis de la crisis de

representación política y descentralización que enfrentaron los municipios en los 90´.

Otro nuevo tipo de democracia que va esbozar G. O´donnell, son las democracias de

carácter delegativo. Las considera como “una evolución posible de los regímenes en

transición. La generación de diversos tipos de democracia no está relacionada con las

características de los regímenes autoritarios precedentes ni con el proceso de

transición. Por el contrario, debemos concentrar la atención en diversos factores

históricos de largo plazo y en la severidad de los problemas socioeconómicos

heredados por los nuevos gobiernos democráticos”. (G. O´donell, 1997, pág 288)

Los puntos centrales de su argumento son los siguientes:

- las actuales teorías y tipologías de la democracia tienen como referente empírico

a la democracia representativa, de acuerdo con las características que esta

adopta, con todas sus variaciones y subtipos, en los países altamente

desarrollados;

- algunas de las nuevas democracias (como Argentina, Perú, Brasil, Ecuador,

Bolivia, Filipinas, Corea y varios países poscomunistas) los son, en el sentido de

que cumplen con los criterios que propone Robert Dalh 1 para definir la

poliarquía;

1 Véase Robert A. Dahl. Poliarchy: Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press,1971 y, del mismo autor Democraty and its Critics, New Haven, Yale University Press, 1989.Para el autor las democracias que surgieron del derrumbe de los regímenes autoritarios, son democracias políticas, POLIARQUÍAS cuyo criterio principal es: ser un gobierno de muchos pero no de todos.Además todas tienen una característica en común: todas son democracias representativas,

institucionalizadas. Sin embargo los países recientemente democratizados, no se están encaminado haciaregímenes democráticos representativos. Son poliarquías de un tipo diferente, que para el autor todavíano se ha teorizado.

25



- pero estas democracias no son -ni parecen encaminadas a ser- democracias

representivas; ellas presentan características que lo inducen a llamarlas

delegativas;

- aunque no son democracias consolidadas (es decir, institucionalizadas), las

democracias delegativas pueden ser duraderas;

- a su vez es posible detectar una importante interacción: la profunda crisis social

y económica que heredó la mayor parte de estos países de sus gobiernos

autoritarios refuerza ciertas prácticas y concepciones acerca del ejercicio de la

autoridad política que son más consonantes con la democracia delegativa que

con la representativa. (G. O´donell, 1997)

Finalmente caracteriza a las democracias delegativas, “como aquellas que se basan en

la premisa de que la persona que gana la elección presidencial está autorizada a

gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restringida por la cruda realidad de las

relaciones de poder existentes y por la limitación constitucional del término de su

mandato. El presidente es considerado la encarnación de la nación y el principal

definidor y guardián de sus intereses. Las medidas de gobierno no necesitan guardar

ningún parecido con las promesas de su campaña”. (G. O´donell, 1997, pág 293).

Un ejemplo de ello son las presidencias de Menem en Argentina y Fujimori en Perú,

entre otros casos. Estos candidatos presidenciales victoriosos se vieron así mismos

como figuras por encima de los partidos políticos y de los intereses organizados.

I.2.2. Relación entre Estado, Democracia y Ciudadanía.

En los países de América Latina y en los europeos de temprana democratización hay

variables contrastes entre las democracias representativas y consolidadas, y las formas

democráticas que los mismos adquirieron.

26



Para analizar la compleja relación entre Estado y democracia, se tiene que considerar

que los Estados están interrelacionados con sus sociedades mismas de complejas y

variadas maneras; esa inserción conduce a que los rasgos de cada uno de ellos y de cada

sociedad tengan una enorme influencia sobre el tipo de democracia susceptible de

consolidarse (si es que se consolida) o sobre la consolidación o fracaso de la democracia

a largo plazo.

Asimismo es un error asociar al Estado con el aparato estatal o con la suma de las

burocracias públicas, si bien son partes del Estado, no constituyen el todo. El Estado es

también un conjunto de relaciones sociales que establece cierto orden en un territorio

determinado, y finalmente lo respalda con una garantía coercitiva centralizada. El

sistema legal es una dimensión constitutiva del Estado y del orden que éste establece y

garantiza en un territorio dado. No se trata de un orden igualitario, socialmente

imparcial; tanto bajo el capitalismo como bajo el socialismo burocrático ese orden

respalda y ayuda a reproducir relaciones de poder que son sistemáticamente asimétricas.

La eficacia de la ley sobre un territorio se compone de innumerables conductas hechas

hábitos, que por lo general, son compatibles con la prescripción de la ley. La ley es un

elemento insustituible del Estado: es la parte que proporciona la trama regular y

subyacente del orden social que existe en un territorio dado. (O´donell, 1993)

Ésta sería la estructura que sustenta el orden establecido y garantizado por el Estado-

nación contemporáneo. El mismo alega en su estructura que la ley es igual para todos

los miembros de la nación, aunque en la práctica muchas veces no sea así.

La igualdad garantizada a todos, en términos de ciudadanía, es crucial para el ejercicio

de los derechos políticos que connota el funcionamiento de la democracia y también

para la eficacia de las garantías personales consagradas en la tradición liberal. La

27



democracia esta necesariamente vinculada a la ciudadanía, y ésta sólo puede existir

dentro de la legalidad de un Estado democrático.

Para definir el concepto de ciudadanía se tomará como referencia el análisis que realizó

Marshall al explorar la evolución histórica del Estado de Bienestar y la relación que

tuvo con la noción de ciudadanía en Gran Bretaña. A partir del cual estableció el

carácter multidimensional de la misma por estar compuesta de tres elementos: el civil, el

político y el social.

El autor en un principio la va a explicar a través de la concepción que tiene del

socialismo. Según él existen dos tipos de socialismo, el A y el B. El “socialismo A” es

revolucionario y anticapitalista y tiene poco interés en la política social porque la

concibe como una estrategia de dominación social. En cambio el “socialismo B”,

combina los principios de política social propios de los liberales más avanzados con una

predisposición a confiar en la acción del Estado. Para éste socialismo, la política social

no es un complemento de la política económica, sino que está por encima de ella y

corrige las deficiencias que genera la economía de mercado. (J. Nun, 2000).

Marshall va tomar como eje las características del “socialismo B” para desarrollar la

noción de ciudadanía y sus tres elementos.

El concepto de ciudadanía surgió con la derrota del Absolutismo Monárquico y el

advenimiento de la Modernidad. La lucha entre el feudalismo y los señores de la tierra

llegó a su fin cuando se erigió la ley como principal ideología legitimante del orden

establecido. La ley los iba a defender de los poderes absolutos del Rey, pero a su vez era

susceptible de ser utilizada por los hombres comunes, como en verdad ocurrió. De esta

manera se constituyeron los derechos civiles cobrando forma la libertad de palabra, de

pensamiento, de culto y obviamente el derecho mismo de acceder a la justicia.

28



En lo económico se dieron numerosos cambios, que impulsaron el derecho de

propiedad, el de celebrar contrato, el derecho a trabajar, y centralmente el surgimiento

del trabajador libre y el capitalista. La relación contractual que se establece entre ambos

se declara sobre una base de igualdad, sin embargo el capitalismo a través de ésta

relación generará la raíz de su propia desigualdad.

Éste arduo proceso histórico de muchísimos años y que generó durísimos

enfrentamientos entre la aristocracia y la burguesía para poder acceder ésta última a

cargos públicos y poder votar, llevó a que rápidamente los trabajadores tomarán estos

reclamos como suyos. Es decir el ciudadano que ya era libre para trabajar, para ganar

dinero, para ahorrarlo y para invertirlo, ahora se volvía libre también para participar en

la cosa pública, como elector o como elegido, constituyéndose de esta manera los

derechos políticos.

También otro factor que posibilitó el origen de los derechos políticos fue en parte la

acción conjunta del movimiento obrero -principalmente a través del derecho a voto de

los hombres- con el movimiento feminista de principios de siglo XX.

Finalmente, se llega al tercer conjunto de derechos, que según Marshall, definen a la

ciudadanía y son característicos del siglo XX: los derechos sociales.

Para el autor, es el Estado de Bienestar el que va a colocar a los derechos sociales a

igual nivel que los otros dos elementos de la ciudadanía puesto que introduce “un

derecho universal a un ingreso real que no guarda proporción con el valor de mercado

de quién lo reclama” y pone a cargo de la autoridad pública la obligación de hacerlo

efectivo. De esta manera traslada la responsabilidad de su cumplimiento al Estado

mismo. Porque además de ello, los derechos políticos y civiles también fueron

adquiridos por personas que por falta de recursos o educación no tenían la posibilidadde ejercerlos en su plenitud. Fue así como al cabo de considerables luchas y

29



compromisos se terminó por atribuirle al Estado la responsabilidad de suplir tales

carencias.

Cuando se habla de un Estado o de tipos de Estados, no nos referimos a un dato, sino a

una construcción social, al producto y expresión de determinados conflictos y

tradiciones sociales, cristalizados en conjuntos históricos de instituciones y prácticas.

Cada país construye un tipo particular de Estado, es decir connota experiencias propias

del lugar y de las personas que lo habitan.

Es a éste particularismo al que quiere llegar Marshall cuando intenta definir al Estado

de Bienestar, no va detenerse en el tipo de estructura sino en el “espíritu esencial” que

lo anima. Lo va a identificar con el espíritu de la socialdemocracia, pero esta

identificación lineal es difícil de sostener, porque como se desarrolló anteriormente

depende del momento político y económico que esté atravesando cada país. Puesto que

por ejemplo, muchos países europeos de posguerra que eran conservadores

implementaron políticas sociales presionados por los sindicatos y los partidos de

izquierda, y también por las presiones que ejercía la población en sí, dado que era un

forma también de ganar apoyos ante futuros conflictos. (J. Nun, 2000).

Entonces y como conclusión del desarrollo anterior, se tendrá en consideración la

apreciación que retoma José Nun de Marshall, para definir ciudadanía, en el sentido que

para él “tampoco es un mero dato, sino una construcción social que se funda, por un

lado, en un conjunto de condiciones materiales e institucionales y, por el otro, en una

cierta imagen del bien común y de la forma de alcanzarlo. Lo que equivale a decir que

es siempre el objeto de una lucha, por más que en determinados lugares ésta pueda

haberse resuelto desde hace mucho tiempo y haya tendido a naturalizarse así una

forma particular de construcción de la ciudadanía”. (J. Nun, 2000, pág 66).

30



Sin embargo, Nun va a criticar la manera en cómo ha tratado el tema del Estado, dado

que Marshall no le dio importancia al hecho de que el Estado una vez que asume como

tarea propia la de asegurar la prosperidad de la sociedad en su conjunto, su legitimidad

sustantiva pasa a depender de que así sea, o por lo menos, de que haya razones

convincentes y creíbles que permitan confiar que así será en un futuro no demasiado

lejos. De esta forma, el bienestar colectivo aparece dos veces: como condición para el

ejercicio de la ciudadanía y como condición para la legitimidad del Estado.

Las diferentes concepciones y tipos de democracia dependen de los contextos

particulares donde ocurren. Lo mismo pasa con las concepciones de ciudadanía que se

tiene, pero más que nada con las posibilidades socioeconómicas y políticas para ejercer

plenamente los derechos de ciudadanía.

El análisis sobre el concepto de democracia y ciudadanía que hizo Nun, en el cual

retoma las ideas de Marshall, sirve para dar cuenta de los orígenes de los conceptos, de

sus posibilidades históricas y políticas, y sobre todo para comparar como fueron

sucediendo los acontecimientos en Europa respecto a Latinoamérica.

Además, como diferentes fueron y son las realidades que se viven en los dos

continentes, para analizar los tipos de democracia y su calidad, al igual que las

instituciones y los Estados que se formaron en la región, se tomarán ciertas reflexiones

que tiene G. O´donell al respecto. Principalmente las que realiza sobre los Estados que

tienen democracias con instituciones políticas y civiles débiles, porque “un Estado que

no es capaz de hacer valer su legalidad sustenta una democracia con ciudadanía de

baja intensidad. En la mayoría de los países recientemente democratizados los

individuos pueden votar sin coerción directa, el conteo de votos se realiza limpiamente,

pueden crear cualquier tipo de organización, pueden expresarse sin censura y pueden

transitar libremente fuera y dentro del territorio nacional. Pero el concepto de

31



ciudadanía de baja intensidad alude específicamente a la esfera política, a la teoría

política de la democracia política. Y los campesinos, los habitantes de barrios pobres,

los indígenas, las mujeres y demás, muchas veces no logran un trato justo de la justicia,

ven avasallados sus derechos civiles y políticos. Estas irrestricciones connotan la

inexistencia del Estado como ley, la reducción de ciertas garantías y derechos que son

tan constitutivos de la ciudadanía como el poder votar sin coacción. Varias formas de

discriminación y de pobreza extendida, así como la regresiva distribución de ingresos,

van de la mano y dan forma a éste tipo de ciudadanía”. (G. O´donell, 1993, pág. 77).

De esta manera se pueden tener infinitos derechos y un aparato legal que los legitime,

pero si no se tiene acceso y conocimiento de ellos no sirve de nada. Los derechos se

legitiman en la medida en que se ejercen y se hacen efectivos.

Esto precisamente es lo que está pasando en los países latinoamericanos donde la

democracia como forma de gobierno es reciente, y donde las instituciones políticas son

débiles y solo accede una ínfima porción de la población.

I. Cheresky, en su estudio sobre la ciudadanía argentina contemporánea declara que hay

una alteración en el referente de legitimidad de la democracia, que se caracteriza por el

desplazamiento de la noción de pueblo a la de ciudadanía. El pueblo es una referencia

ligada a una concepción de la democracia como régimen de realización de una voluntad

política, en tanto que la ciudadanía puede asociarse a una visión más liberal garantista

que limita la democracia al Estado de derecho, aunque en la tradición republicana tiene

una connotación de participación en los asuntos públicos. (pág. 262)

En Argentina la noción de pueblo tiene su auge con la presidencia de Perón, en cambio

la centralidad de la ciudadanía es tributaria de la mutación en la cultura política que

empezó a gestarse bajo la dictadura militar en los 70´.

32



Los reclamos de los movimientos de derechos humanos (Madres de Plaza de Mayo) sin

proponérselo sentaron las bases para la rehabilitación de la política y de un sistema

político que estaba desarticulado. Con el gobierno de Alfonsín se abrió paso a una

dinámica ciudadana que se expresó en el proceso de democratización de los partidos

que vieron transformadas sus candidaturas en función de las capacidades de

competencia interna y de popularidad ciudadana.

En el gobierno de Menen, se da un nuevo cambio en la concepción de representación y

del ejercicio del poder, de carácter delegativo, como menciona Guillermo O´donell.

Dado por la situación de excepción que caracterizó a su gobierno (proceso

hiperinflacionario), esto favoreció el hiperdecisionismo presidencial so pretexto de las

urgencias de la crisis, y desalentó la deliberación pública y la deliberación

parlamentaria, en particular, sospechadas de favorecer el inmovilismo en tiempos de

urgencia.

Esta misma situación se está viviendo con el gobierno de Kirchner, quien asume la

presidencia en un contexto en el que las variables macroeconómicas se habían

mínimamente controlado con el gobierno de transición de Duhalde, después de la crisis

del 2001. Dicho escenario a la sociedad argentina le significó un alto costo político,

económico y social.

Sin embargo las consecuencias de la crisis vivida es algo que se viene arrastrando de

hace varios años y que ha generado en la ciudadanía una baja participación política y

por ende un escasa representatividad, hecho que hizo que la gente delegará sus

responsabilidades y compromisos ciudadanos en una sola figura política.

Por este contexto, se generó una ciudadanía pasiva cuya intervención en la vida pública

se ha dado a través del voto, y se mantiene una relación informada con la política pero

33



pasiva, puesto que el recurso del que se vale son los medios de comunicación,

especialmente la televisión.

“La figura de la ciudadanía reducida a la condición de audiencia/opinión construida

por los sondeos es, por supuesto, un tipo ideal al que propenden la expansión del

individualismo y la centralidad de los medios de comunicación no solo como vehículos

de la información sino también como arena de producción de acontecimientos políticos

y de selección de liderazgos. Pero este tipo ideal no se realiza plenamente, puesto que

los individuos permanecen insertos en estructuras familiares, concurren a trabajos y

asisten a lugares de sociabilidad. Pero estos niveles sociales lamentablemente están

debilitados”. (I.Cheresky, pág 277).

En el actual gobierno, hay una mayor movilización respecto a ciertos derechos sociales

que componen la noción de ciudadanía expuesta. A través del reconocimiento a nivel

nacional que se hizo a los desaparecidos en la última dictadura, y a la declaración de

inconstitucionalidad a las leyes de Punto Final y Obediencia Debida; se fortalecieron y

reconocieron los derechos humanos de una sociedad que estaba obnubilada por un

manto que tapaba la cruel realidad vivida en aquellos años, dado que nunca se había

culpado y condenado a los responsables de tal acto de lesa humanidad.

Tampoco los gobiernos anteriores como cierta parte de la población lo tomaban como

un problema de Estado, sino que se veía como un hecho que había afectado a

determinados sectores de la sociedad durante ése período.

Lo destacable y hábil del gobierno de Kirchner es que lo instala en la agenda pública

dándole la relevancia reclamada durante tantos años por las abuelas, madres e hijos de

Plaza de Mayo, y otros sectores de la sociedad. De ésta manera se comienza a crear las

bases para la formación de una ciudadanía más activa, en relación a los derechoshumanos.

34



Sin embargo hay derechos sociales y políticos que no se pueden ejercer, porque las

instituciones siguen siendo débiles y porque la ciudadanía es una construcción social

que no se realiza de un día para el otro. Como tal, lleva tiempo y voluntad política

puesto que, para que los ciudadanos posean efectivamente derechos tienen que tener

determinadas necesidades básicas satisfechas como así mismo acceso a la educación y a

la salud. Sino pueden acceder a ellos por sí solos, el Estado se los tiene que

proporcionar, como expresaba Marshall cuando defendía al Estado de Bienestar y a la

socialdemocracia europea.

En Latinoamérica como se puede ver, diferente fue el escenario que se dio para la

consolidación de la democracia y ciudadanía, sobre todo por las dictaduras militares, las

crisis económicas de carácter cíclico, la aplicación de medidas neoliberales y el

característico clientelismo político de la región.

I.2. Diferentes conceptualizaciones de la participación ciudadana.

En la trastienda del término “participación ciudadana”, hay una concepción de la misma

que se articula con la noción de democracia, cuyos componentes y características deben

ser analizados con reserva para no caer en falsas apreciaciones o idealizaciones del

término.

“En las democracias contemporáneas de los países de capitalismo avanzado, la

participación aparece asociada a la necesidad de garantizar la calidad de vida del

régimen político, erosionada por la diversidad de expresiones de la vida social y por

los límites del sistema de representación para reflejarla. En cambio, en las

democracias incipientes de los países de capitalismo atrasado, la participación es vista,

además de cómo redistribución de poder real o simbólico (fuente de inclusión) y de

acceso a determinados bienes, como forma de relegitimar un sistema de representación

35



alejado del ciudadano que desconfía profundamente del mismo”. (E. Ballón Echegaray,

2003, pág 4 y 5)

Sobre todo en los países de América latina que estuvieron durante varios años bajo

gobiernos de facto, la tarea de insertar nuevamente en la población la noción de

participación generó nuevas reconceptualizaciones del término e implicó la

reconstrucción de lazos e identidades sociales que fueron lesionadas en el tejido social.

Por ello E. Ballón Echegaray considerará a la participación ciudadana “como el

involucramiento cotidiano y vinculante, no sólo ocasional y delegativo de los

ciudadanos en los asuntos públicos; sino como una alternativa para responder al

déficit democrático de la región e incluso como una superación de la democracia

representativa. Puesto que operativamente la define como la capacidad política y

jurídica de la ciudadanía de intervenir individual y colectivamente, directamente o a

través de diferentes modalidades en los diversos procesos de gestión del desarrollo

local y de la municipalidad, especialmente aquellos que afectan las condiciones de vida

materiales, sociales, políticas, económicas y culturales de la población”.(E. Ballón

Echegaray, 2003, pág. 4 y 5)

El potencial democratizador de la participación ciudadana está vinculado también a la

posibilidad de introducir a través de ella una alteración real en las asimetrías de la

representación política y social, que se expresan en la preeminencia dentro de las

instancias de decisión de aquellos sectores que tienen mayor peso económico y por ende

mayor organización.

La posibilidad de alterar las asimetrías de la representación en el sistema político,

concierne en primer lugar a los sujetos sociales que son reconocidos como sujetos

políticos. Ciertamente si a este nivel no se favorece la inclusión de nuevos actores en el

sistema político, la asimetría en la representación social resulta fortalecida.

36



Es importante la consideración que hace N. Cunill Grau de la vinculación que hay entre

participación ciudadana y democracia, puesto que ve a la “participación ciudadana”

inserta en una estrategia de democratización del Estado, y aparece así como un tema

relevante, conectado con el establecimiento de instancias de mediación deliberativas y,

en términos amplios, con el establecimiento de arenas públicas en la interfase entre el

Estado, la sociedad y la economía, capaces de movilizar espacios de representación,

negociación e interlocución en torno a ellas. (N. Cunill Grau ,1997)

Bajo este marco de análisis, es necesario indagar al menos sobre tres aspectos que

conciernen a la institucionalización de la articulación Estado-sociedad civil, por la vía

del fomento a la participación ciudadana en las instancias gubernamentales que llevaron

a la planificación y elaboración del Plan Estratégico, nos referimos a los sujetos de la

participación social, las propias modalidades de ella y los ámbitos en los que se ejerció.

En la relación entre las organizaciones sociales y su articulación con el Estado, se debe

tener en cuenta la necesidad de que los distintos actores sociales se reconozcan como

interlocutores válidos, generando en común algún tipo de espacio de concertación donde

debatir sobre los distintos aspectos relativos al desarrollo.

Se trata de una relación que se fundamenta en componentes sociales, culturales, técnicos

y políticos.

Las necesidades de desarrollo, técnicas para el desarrollo y políticas de desarrollo, como

contenido de la gestión, serán el producto de procesos decisorios que significan

tensiones, conflictos, dominaciones y reconocimiento del lugar de poder de los

diferentes actores. Tensiones, que actualmente se incrementaron al cambiar la opinión y

expectativas de la ciudadanía acerca del valor y transparencia de los mecanismos de

democracia representativa. (N. Cunill Grau, 1997)

37



Nuevas prácticas sociales están surgiendo que constituyen nuevas redes de relaciones y

de representaciones colectivas. La noción práctica y teórica de la democracia directa

está llegando a los municipios latinoamericanos, y ante esta situación algunas de las

herramientas que han utilizado las administraciones públicas es la de capturar el ímpetu

de los ciudadanos de ser protagonistas, y así formar parte de las decisiones

gubernamentales a través de la participación directa, sin intermediarios debido al

descreimiento que tienen los ciudadanos en la política y sus representantes.

En este escenario las organizaciones sociales, comunitarias y nuevas formas

organizativas podrían tener el rol de constructores de derechos ciudadanos y el Estado el

rol de garante principal de los mismos.

Esto implicaría la necesidad de nuevas formas de generar y hacer política, donde se

establecería un pasaje de demandas de las organizaciones al Estado y a una instancia de

construcción de políticas y proyectos entre las diferentes fuerzas, entre éstas con otras

instituciones y principalmente con los gobiernos locales.

Se trata entonces de promover el desarrollo social de personas, grupos y organizaciones

e instituciones tendientes a construir un sistema de actores y una nueva

institucionalidad. Ello permitirá el pasaje de una acción estatal tradicional, rígida y

burocrática hacia un proceso caracterizado por una mayor flexibilidad, horizontalidad,

descentralización, eficiencia, cercanía, auditoria y control entre estado, sociedad civil y

mercado.

Para Euclides Sánchez, la participación es un vocablo popular, y por ello tiene mucho

uso, se puede escuchar tanto en el discurso político como en el comunitario o

ambientalista. Pero la definición que se considerará para el desarrollo de este trabajo, es

la que dice que toda participación es por definición social. (E. Sánchez, 2000)

38



El interés por la participación surge en los años 60’, y es en los 70´ donde llama la

atención el auge de la misma debido al involucramiento ciudadano en el planeamiento

social. Hay un aumento de la conciencia de los ciudadanos sobre su papel como sujetos

de desarrollo social.

En la relación entre Estado y ciudadanos, son los propios participantes quienes, en

interacción permanente entre sí y con las otras partes constituyentes del proceso, van

construyendo lo que es la participación. El significado de participación que se desarrolla

y que está en concordancia con las acciones que se realizan, estará marcado, en

consecuencia, por la calidad de la experiencia participativa y por ende será diferente de

una experiencia a otra. La participación no es, entonces, “algo” de carácter universal,

sino una construcción social, múltiple, sujeta a valores y circunstancias contextuales que

surgen en un determinado momento. (E. Sánchez, 2000)

En una línea más ideológica y política del concepto E. Sánchez, plantea que el ejercicio

de la participación contiene siempre un alto componente político. Y su presencia se

ilumina y se desvanece cíclicamente, de acuerdo a los distintos momentos políticos.

Para el autor las convocatorias a la participación social suelen enmascarar los objetivos

profundos que orientan la propuesta, dado que el tema de la participación cobra

importancia a partir del desarrollo de la teoría de la marginalidad. (E. Sánchez, 2000).

Para esta teoría las sociedades subdesarrolladas se caracterizan por una estructura dual,

donde coexisten un polo moderno y avanzado, y por otro lado, un polo no moderno y

atrasado, resistente al cambio. Entonces la participación es vista como un antídoto

contra los males de la población marginada, y como un mecanismo de integración

funcional al orden social vigente.

Esta visión es la que se empleará para analizar la utilización política que se hace de la

participación ciudadana, al momento de convocar a la sociedad civil a participar y

39



actuar en las instancias previas de elaboración del Plan Estratégico. Puesto que hay una

tendencia a proponerla para lograr una mayor utilización de los recursos.

Además ayuda a librar de responsabilidades al Estado, y de trasladar las mismas a los

municipios y a la sociedad local.

40



II. Capítulo II:

Reforma del Estado argentino.

Crisis del estado municipal y nuevas orientaciones de la administración para

enfrentar las reformas.

En este capítulo se va a desarrollar cómo los municipios afrontaron las reformas

administrativas y económicas que se implementaron en los países de América

Latina a partir de la década del 80.

Dichas reformas que se efectuaron por el cambio de modelo de Estado, llevó a que

los distintos gobiernos locales asumieran nuevas responsabilidades y obligaciones

que antes eran propias de otros niveles jurisdiccionales.

A su vez, este contexto generó lo que Arroyo llama una “municipalización de la

crisis”y el surgimiento del desarrollo local como respuesta a los desafíos que

planteaba el nuevo modelo de acumulación, que posibilitó la creación de nuevos

instrumentos de gestión en las administraciones públicas e implicó asumir

concomitantemente un nuevo tipo de Estado.

Finalmente este conjunto de reformas formó las bases para un nuevo tipo de

gestión local y de herramientas de planificación, entre las que se encuentra la

Planificación Estratégica.

Ahora se realizará una aproximación a la utilización de dicha herramienta, pero el

análisis completo se va a efectuar en el tercer capítulo.

II.1. Municipalización de la reforma de Estado.

Desde principio de la década del 80’, Argentina y otros países de Latinoamérica han

atravesado un ciclo de reformas de Estado que ha modificado las estructuras y funciones

de los mismos, y la persistencia de las tensiones que se dieron entre la acumulación y la

distribución se tradujeron en una crisis de legitimidad.

41



El proceso inflacionario, abierto en 1983, puso en evidencia las diferencias entre las

expectativas distributivas y sus posibilidades de viabilidad política-económica. Por otra

parte el proceso inflacionario y la deuda externa mostraron el peso de la crisis, las

características del modelo de acumulación y la apropiación desigual del excedente.(A.

Catenazzi y E. Reese, 2000).

Sumado a éste esquema, durante la década del 90´, las políticas de ajuste, las reformas

macroeconómicas y las reformas administrativas del Estado de carácter neoliberal,

generaron un proceso de transformación que abarcó todas las esferas sociales.

Dicho ciclo de reformas implicó la apertura irrestricta de la economía, la inserción plena

en la economía mundial sin resguardar las antiguas estructuras productivas o las nuevas

que estaban surgiendo, la reducción del gasto público y finalmente el abandono del

Estado de las funciones básicas de redistribución y promoción de un modelo de

desarrollo más equitativo y justo para toda la comunidad.

De ésta forma y tomando los ejemplos de países europeos como Inglaterra y el modelo

particular de EEUU, Latinoamérica se convierte en el tercer gran escenario de

experimentación neoliberal. El primer caso se da en Chile, bajo la dictadura de

Pinochet, donde el objetivo principal de su gobierno fue quebrar a un movimiento

obrero poderoso. En la misma dirección lo sigue Bolivia con el gobierno de Víctor Paz

Estensoro cuya necesidad era detener urgentemente el período hiperinflacionario que

estaban viviendo.

Estas experiencias fueron dos hechos aislados hasta finales de los años 80´. Puesto que

el viraje continental en dirección al neoliberalismo comienza con la elección de Salinas

en México en 1988, seguido de la llegada de Menem en Argentina en 1989, de la

segunda presidencia de Carlos Andrés Pérez en el mismo año en Venezuela y de la

elección de Fujimori en 1990 en Perú.

42



Ninguno de los gobernantes mencionados cuando fueron electos confesó con

anterioridad al pueblo, lo que efectivamente iba hacer después. Menem, Carlos Andrés

Pérez y Fujimori, son precisamente paradigmáticos por prometer exactamente lo

opuesto a las políticas radicalmente antipopulistas que implementaron en los 90´.

(Anderson, P. 1999).

En el caso de Argentina, la célebre frase “revolución productiva” que Menem utilizó

como slogan de campaña, nunca fue llevada a cabo sino por el contrario, con algunas de

la medidas económicas como la apertura irrestricta a las importaciones y la

flexibilización laboral desintegró por completo la industria nacional e implantó un

escenario socioeconómico desigual e inequitativo, y obviamente diferente al prometido

durante la contienda electoral.

La condición política que garantizó la deflación, la desregulación, el desempleo y la

privatización de las economías mexicana, argentina y peruana fue una concentración

formidable del poder ejecutivo. En el caso argentino se recurrió a los decretos, a una

legislación de emergencia y a la reforma de la Constitución. (Anderson, P. 1999)

Las políticas implementadas se fundamentaron bajo el supuesto de que el crecimiento

económico equivaldría a un desarrollo social o integral, lo cual no fue así. Aunque los

índices macroeconómicos indicaban una recuperación de la economía, sobre todo en el

caso argentino donde el PBI tuvo un fuerte incremento y la inflación descendió, dichas

condiciones no estuvieron asociadas a una mejor redistribución de la riqueza sino todo

lo contrario, los programas de reconversión y ajuste estructural desencadenaron en

procesos de carácter endógeno que acentuaron la pobreza, la desigualdad en la

distribución del ingreso y el desempleo.

43



Las recetas neoliberales aplicadas en esta parte del continente fueron tomadas de los

países europeos y de América del Norte, puesto que es allí donde nace como una

reacción teórica y política vehemente contra el Estado intervencionista y de Bienestar.

No obstante hay que tener en cuenta que a principios de los 90´ las economías de

Latinoamérica conservaban tres características básicas: eran las de más alta inflación en

el mundo; las de más alto endeudamiento externo y las de más desigual distribución del

ingreso en el mundo.

Además de que anteriormente, la gran mayoría de los países había atravesado un

proceso de ajuste cíclico, que explica el agotamiento de la población ante cualquier

nueva medida económica. A su vez los paquetes de ajuste adquirieron cada vez más

corta duración (5 o 6 meses a lo sumo) debido a que, los desequilibrios se aceleraron

por el comportamiento exponencial de alguna variable de significación en el esquema

(tipo de cambio, tasa de interés, caída de la recaudación fiscal, etc..) lo que llevó a que

las medidas introducidas no produjeran los resultados esperados; la recesión se

prolongó, la inflación creció a niveles altísimos; el desequilibrio fiscal se agudizó, los

empresarios continuaron sin invertir y los trabajadores no recibieron mejoras en sus

salarios ni en su calidad de vida como para reparar en parte los elevados costos sociales

de los sucesivos ajustes. (E. Bustelo, 1997).

Es así como la situación socioeconómica durante fines de los 80´ puso en evidencia las

limitaciones del incipiente Estado de Bienestar en la Región.

Se pasa de un cuestionamiento del mismo, y de la presencia estatal como instancia

correctiva en la distribución del ingreso a través del sistema de trasferencias netas que

opera con el financiamiento y el gasto social, a una política de desarticulación explícita

del andamiaje institucional del mismo. Esto a su vez va acompañado de una prédica

contra la ineficiencia del Estado y sus servicios y de la inutilidad del pago de impuestos

44



destinado a su financiamiento; prédica cuyo destino era generar las bases de legitimidad

social que posibiliten la anulación o el recorte de la presencia del Estado en la

economía. (E. Bustelo, 1997).

Para E. Bustelo, de la crisis del Estado de Bienestar y sus intentos de reforma se generan

las bases para la producción de lo que él va a denominar un “Estado de Malestar”, que

aunque no se establece en todos los países de la Región, empieza a predominar. El

mismo presenta dos dimensiones estrechamente relacionadas: una psicosocial y otra

institucional.

La dimensión psicosocial se genera en la conformación de una sociedad más dual en

donde los estratos medios tienden a desaparecer y se congelan las perspectivas de

ascenso social.

En Argentina ésta dimensión desgarró fuertemente el tejido social existente, dado que

era uno de los pocos países latinoamericanos que tenía una clase media en continúo

ascenso. Además hace referencia a una percepción colectiva o estado de ánimo que se

traduce en un estado de desesperanza y en un estado de descreimiento, que en su

interacción se refuerzan mutuamente, produciendo un Estado de Malestar que se refleja

en una caída generalizada de las expectativas relacionadas con el mejoramiento de la

calidad de vida.

Sobre estas percepciones se produce concomitantemente la dimensión institucional del

mismo, que consiste principalmente en el desguace del incipiente Estado de Bienestar

que alguna vez se pensó en consolidar.

Los ajustes implementados tuvieron un contenido recesivo deprimiendo las

oportunidades de empleo, los salarios y también precarizaron las condiciones de trabajo

de gran parte de la población. Se intentó reducir el déficit fiscal a través del

desmantelamiento del aparato estatal de bienestar y su estructura de subsidios y

45



transferencias, lo que generó como consecuencia, el “Estado de Malestar” en el que

queda institucionalizada la ausencia de toda preocupación distributiva. Ayudado por una

subjetividad que se creo en la sociedad respecto a la “maldad del Estado” convertido así

en la instancia social que concentra monocausalmente todas las culpas: el Estado genera

déficit, causa inflación, no proporciona servicios, es ineficiente e ineficaz, es

fiscalmente voraz, y finalmente, corrupto.

Este contexto sociopolítico ayudó a que las medidas neoliberales sean recepcionadas

como salvadoras y que no hayan generado resistencia en la ciudadanía.

Además siguiendo lo planteado por Catenazzi y Resse, en lo que respecta a las políticas

sociales, hubo un agotamiento de las fuentes tradicionales de financiamiento y un

cuestionamiento de las políticas sociales existentes, que expresaban en su interior

importantes inequidades e irracionalidades. En ese marco, la descentralización junto a la

focalización y la desregulación son consideradas como las estrategias de una

“modernización excluyente” (Barbeito, Lo Vuolo, 1992) que intentan introducir

mayores niveles de “eficiencia” en la administración estatal.

El deterioro de las instituciones públicas y la crisis fiscal fueron el eje central al

momento de plantear la necesidad de modificar el tipo de relaciones existentes entre los

ámbitos locales y los centrales. Lo que llevó a que las complejas funciones de la

administración pública contribuyeran a la tendencia descentralizadora que se estaba

llevando a cabo. Además, como exponen los autores mencionados, las crecientes

demandas sociales y las exigencias de participación política desde la sociedad civil,

fueron factores influyentes, junto con la necesidad de encontrar nuevas formas de

articular actores públicos y privados, y que dieron lugar al rediseño de las relaciones

interestaduales.

46



En síntesis la descentralización se va a convertir en el eje que enmarca los programas de

reforma y modernización del Estado patrocinados por entidades multilaterales de

crédito, en Argentina y Latinoamérica durante los 90´, los cuales centraron como

protagonistas principales del cambio a los municipios y a su nuevo rol en este proceso

de reforma.

Sin embargo, va a tener una connotación dual, puesto que desde la perspectiva

neoliberal se le da importancia porque se la visualiza como una manera de minimizar el

gasto público, al trasladar el Estado nacional responsabilidades a jurisdicciones

menores. Pero asimismo la propuesta democratizante la asocia con las posibilidades de

la democracia con el ámbito territorial y se basa en el fortalecimiento de las

instituciones y las ventajas de que los gobiernos locales resuelvan sus propios asuntos

en forma participativa y autogestionaria. (Coraggio, 1991)

II.2.Crisis del Estado municipal.

En estos años y bajo el contexto socioeconómico mencionado anteriormente, los

municipios fueron adquiriendo un nuevo rol cuyas connotaciones son de características

ambivalentes.

Para Catenazzi y Resse, “este nuevo rol se basa en la premisa de que en la medida que

la resolución de las cuestiones locales se acerca a la comunidad, el objetivo de

alcanzar una mejor calidad de vida para la población puede transformarse en una

alternativa más real de lograr, fundamentalmente por la cercanía y cotidianeidad entre

autoridades y beneficiarios del territorio común. Es así como en toda la región, los

Estados Nacionales han transferido competencias y atribuciones a las administraciones

locales (tanto provinciales como municipales) con el argumento de que éstas se

transformen en actores y promotores activos del desarrollo social y económico en sus

territorios. La desconcentración de funciones y responsabilidades tuvo entonces como

47



uno de sus sustentos la idea de que la identificación de problemas, las prioridades para

abordarlos y la utilización de los recursos disponibles pasara a ser una tarea

prioritaria del ámbito local.”(Catenazzi y Resse, pág. 3, 2000)

De esta forma los municipios por imposiciones externas o porque la naturaleza de la

crisis lo demandó así, tuvieron que modificar sus niveles administrativos de acuerdo en

la mayoría de los casos a la lógica neoliberal, que utilizó la descentralización

administrativa como herramienta principal. A su vez, pocos municipios en estos años,

como ya ha mencionado Poggiese han adquirido alguna otra manera de autogestionarse.

La reforma administrativa en los mismos fue de carácter lento y contradictorio, por una

combinación de múltiples aspectos, entre los cuales predomina la desindustrialización

en el interior del país, la carencia de fuentes de trabajo y la difícil situación que

sufrieron las economías regionales; a lo que se suma la transferencia de prácticamente

todos los servicios de salud y educación por parte del Estado central sin el traspaso de

los fondos necesarios para cubrir tales requerimientos; y un estilo de acumulación

asociado al caudillismo local característico de los países con democracia de baja

intensidad, como ya se ha desarrollado en la primera parte del trabajo.

El hecho de asumir estas nuevas responsabilidades va a desembocar en la

“municipalización” de la reforma, que va a proporcionar las características principales

en las cuales se van a basar los gobiernos municipales para establecer estrategias de

desarrollo local. Es decir, a partir de la municipalización de la crisis, los municipios

afrontaron las transformaciones estructurales e institucionales implementadas desde el

gobierno nacional, dando origen a prácticas y formas organizativas muy heterogéneas

para hacer frente a las consecuencias de la crisis económica, política y social generada

por la retirada del Estado de Bienestar.

48



Ante éste escenario algunos municipios de la región desarrollaron programas de trabajo

para tratar de obtener mejores resultados y mayor inclusión de la población.

La conformación de alianzas que se fueron estableciendo entre múltiples actores de la

sociedad civil y del sector público para atender las distintas necesidades de la población,

sobre todo de los pobres y excluidos, se ha constituido en una práctica frecuente de los

mismos. De esta forma podemos observar que en un contexto cada vez más globalizado

y democratizado, resurge lo local desde lo económico y la reconstrucción de identidades

desde lo político y social, a modo de establecer una mejor relación con los planteos

establecidos por los Estados nacionales.

En América Latina, como expuso Daniel Arroyo, se han desarrollado un conjunto de

políticas de reforma de Estado que impactaron directamente sobre los municipios, las

mismas consistieron en los siguientes puntos:

• la aplicación de programas de privatización, desregulación económica y

reducción del gasto público,

• la reforma del aparato público administrativo,

• la concreción de políticas sociales focalizadas en los sectores de pobreza

estructural,

• la modificación de la estructura institucional y la relación Nación-Provincias-

Municipios,

• la consolidación del espacio regional construido alrededor del MERCOSUR.

Todos los puntos mencionados tienen efectos directos y confluyen como nuevos

desafíos y problemas tanto para la gestión de los municipios como para el desarrollo de

acciones conjuntas entre los gobiernos locales y las ONG´s.

Esto lleva al desarrollo de nuevas situaciones por ejemplo:

49



• A que las empresas privatizadas coloquen al contribuyente entre la “espada y la

pared”, puesto que frente a la tensión de pagar la luz, el gas y el teléfono (que

son servicios que se pueden cancelar) o el impuesto municipal (que es difícil que

el Intendente le expropie la casa), eligen dejar de pagar éstos últimos aunque esa

no sea la intención.

• La conformación del MERCOSUR aparece como un ámbito de privilegio para

los municipios beneficiados por la nueva “ruta del MERCOSUR”, pero también

genera interrogantes para muchas comunas rurales que no están en condiciones

de reconvertirse de acuerdo a las exigencias de la región.

• La reforma administrativa del Estado Nacional se ha extendido progresivamente

a las provincias, y de ellas a los municipios recortándoles la coparticipación o

transfiriéndoles nuevas tareas.

• A que la ampliación de los niveles de pobreza y desempleo y la mayor distancia

entre los ciudadanos y el Estado Nacional, contribuya a aumentar el nivel dedemandas de los vecinos al gobierno municipal, sin que el mismo pueda

afrontarlas y darle solución a la creciente fragmentación social.

• Esta debilidad estructural en el nivel local se traslada al accionar de las ONG´s

que, en varias ocasiones actúan como receptoras de los problemas del Municipio

y deben hacerse cargo de políticas o acciones sociales sin la adecuada

interacción con el mismo.

• A su vez, no hay programas para el fortalecimiento de las organizaciones

sociales, el mejoramiento de la capacidad de gestión de las mismas es un tema

del cual el Estado se ha desentendido. En muchas ocasiones el reclamo de las

mismas se relaciona con la búsqueda de fortalecimiento institucional y

capacidad de gestión para llevar adelante sus nuevas tareas en el plano local.

50



• Finalmente, si bien la fluida relación del Municipio con la sociedad local

permite conocer más fehacientemente la realidad social y política en la que tiene

que actuar, esa potencialidad es limitada tanto por la dependencia económica

como por las administraciones burocráticas y clientelares que se dan en los

Municipios de la región.

Esta situación se vincula con los intentos institucionales y políticos que han tenido los

Estados nacionales de establecer una mayor relación directa con los gobiernos locales.

Muchos de los programas nacionales que fueron lanzados como medidas

compensatorias y de asistencia directa tienden a estar cada vez más vinculados con los

municipios, para de esa forma focalizar directamente las mismas sobre la población

afectada.

Por ello los efectos de la reforma de Estado tienen un impacto bastante fuerte sobre los

gobiernos locales, que hasta hace poco tiempo, se encargaban de las atenciones

mínimas, llamadas las “tres B”(baches, bombitas y basura) y las “tres C”(caminos,

cloacas y cordón cuneta) y tenían como funciones el mantenimiento de la ciudad o de

los caminos rurales. (Arroyo, 2001)

Entonces vemos como la crisis del estado nacional se traslada al estado municipal. La

descentralización efectuada desde el ejecutivo, para deslindar y trasladar

responsabilidades a las provincias y municipios, lleva a que los gobiernos locales se

encuentre con funciones y actividades que desconocen. O que si bien las pueden

cumplir, no cuentan con las partidas presupuestarias correspondientes a las nuevas

tareas.

Éstas circunstancias llevó a que muchos gobiernos locales elaboren sus propios

proyectos de ciudades como una alternativa de salida a la crisis. Es decir, comenzaron a

delinear estrategias propias a los problemas de la comuna y de sus habitantes, para

51



lograr una mejor calidad de vida de los mismos y también para que el municipio no se

quede al margen de los cambios del contexto mundial.

Además, como ya se ha mencionado, el primer impacto de una medida ya sea

económica, política o social se manifiesta en la esfera local, es decir en el día a día de

los individuos.

“Como señala García Delgado, la aplicación de las políticas descentralizadoras

supone una transferencia tácita de responsabilidades, y por lo tanto una mayor presión

para los gobiernos locales, los que deben hacer frente no solamente a la gestión de los

servicios urbanos tradicionales, sino también a un nuevo listado de competencias y

obligaciones: la prestación de servicios de salud y educación y la asistencia social

focalizada en grupos de riesgo; al tiempo que cobra importancia la responsabilidad

legal e institucional en la planificación urbana (particularmente en la sanción de

normas sobre medio ambiente, la zonificación sobre usos del suelo y la reglamentación

de las construcciones).” (G. Curtit, 2003, pág 59).

II.3. Surgimiento del desarrollo local en los municipios Latinoamericanos.

Principales consideraciones teóricas.

El desarrollo local surge en los municipios latinoamericanos a partir del nuevo papel y

la importancia que empieza a tener la ciudad y la gestión del gobierno municipal en el

escenario mundial.

En Europa a principios de los 80´, la ciudad empieza a ser revalorizada y vista como el

motor del desarrollo, debido a la importancia que adquiere como unidad económico-

productiva en un sistema económico globalizante que no tiene fronteras y en el que el

circuito económico se establece entre ciudades o regiones y no entre países, como en el

pasado.

52



Sobre este punto es interesante analizar la apreciación que tienen Catenazzi y Resse,

dado que consideran que “los escenarios a los que se enfrentan nuestros municipios en

la actualidad muestran profundos replanteamientos respecto a décadas pasadas. La

aceleración de los procesos de globalización de la economía, las nuevas formas de

integración regional y el impacto de las tecnologías más avanzadas sobre los

territorios y sobre las formas de producción, entre otras muchas cuestiones, están

situando a un gran número de ciudades y regiones frente a un panorama de transición e

incertidumbre respecto a sus posibilidades de desarrollo económico y social”. (pág. 4,

2000)

Las ciudades latinoamericanas están cambiando, y los gobiernos de las mismas

comienzan a tomar como modelos las experiencias europeas para encarar los ajustes que

generó la reforma administrativa y la tendencia descentralizadora iniciada desde el

gobierno nacional. Además se enfrentan a un escenario sociopolítico generado por la

globalización, en el cual no están en igualdad de condiciones ni económicas ni técnicas,

ni sociales.

Se pronuncian discursos e ideas desde el ámbito gubernamental apoyando el espíritu

global, proclamando la universalidad del mismo, cuando en realidad se está socavando

la identidad de los pueblos, y en el caso de América Latina éste es un factor muy

visible.

Incluso Arocena, lo desarrolla claramente cuando explica el concepto, puesto que para

él “la globalización genera una lógica que tiende a disminuir las autonomías, a

aumentar las interdependencias, a acrecentar la fragmentación de las unidades

territoriales, a producir marginación de algunas zonas. La globalización supone un

nuevo paradigma organizacional que necesariamente esta acabando con el anterior ”.

(pág. 6, 2001).

53



Para el desarrollo de esta parte del trabajo, se tomarán las tendencias y características

que plantea el autor al momento de analizar cómo se va a hablar de desarrollo local en

una instancia del acontecer social tan marcado por la globalización.

Él plantea que en las dos últimas décadas, se han esbozado tres formas de encarar el

tema de lo “local” frente a la globalización:

• la primera es afirmando el carácter determinante de lo global sobre lo local;

• la segunda es postulando lo “local” como alternativa a los males de la

globalización;

•

y finalmente, la tercera es la que destaca la articulación local-global, al interior

de una comprensión compleja de la sociedad contemporánea.

Las dos primeras tendencias son claras y coherentes en la posición que toman, mientras

que la tercera aparece como contradictoria porque articula categorías que son

aparentemente incompatibles.

La primera considera que, si lo global es determinante, si las nuevas formas del modo

de acumulación capitalista produce desterritorialización, no hay que buscar en lo “local”

respuesta; a ese nivel solo habrá reproducción de las macrotendencias.

La segunda considera que frente a un análisis de la globalización que muestra exclusión,

marginación, fragmentación, la apuesta a lo local tiene un contenido opuesto a esos

males, generando prácticas reactivas y conflictivas para tratar de lograr una sociedad

más justa y democrática. Es una tendencia que genera mucha expectativa y promueve el

cambio a través de lo local.

La tercera se basa en la complejidad de los procesos que caracterizan a la sociedad

contemporánea, y plantea una propuesta diferente en el sentido de que quiere superar la

antinomia local-global y lograr así su articulación. Se juega a articular categorías que

aparentemente son incompatibles

54



Esta última tendencia es para el autor compleja porque plasma el fenómeno tal cual es y

como se da efectivamente en la realidad que vivimos. En el día a día nos enfrentamos

desde el ámbito barrial a problemas que escapan a la capacidad técnica y política del

municipio, donde muchas veces no se toman decisiones de diversa índole o las que se

toman es para el beneficio de pocos.

Los municipios actualmente deben tener en sus manos la capacidad de poder tomar

decisiones acordes con el contexto global, para lograr un mejor posicionamiento

institucional y político para el beneficio de la comuna.

Lograr una articulación entre lo local y lo global es un desafío porque la mayoría de las

veces los municipios tienen que ceder ante las presiones de empresas multinacionales o

nacionales monopólicas, para cubrir entre otras cosas demandas de puestos de trabajo o

acceso a determinada infraestructura.

Esta tercer tendencia es la que se tomará en consideración para este trabajo, puesto que

el tratamiento del desarrollo local debe obligadamente referirse a la relación con los

procesos de globalización, buscando formas de superar la real tensión que se establece

en la relación local-global. Además, ésta tensión se sitúa más claramente en planteos

técnicos-políticos y se expresa en la práctica en términos de oportunidades y desafíos.

(Arocena, 2001)

A su vez para conceptualizar al desarrollo local, el autor propone dos categorías: el

modelo de acumulación y el actor local.

Según Arocena, hay una idea establecida de que un modelo de acumulación es rígido,

totalmente previsible, y que en tanto un todo coherentemente construido lleva a pensar

que las mismas causas producirán siempre los mismos efectos. Pero en lo “local” en

tanto realidad única e irrepetible, con características propias, no parece seguir leyes

55



generalizables o modelos estructurados con racionalidad absoluta. Es más, cada vez que

estamos frente a una sociedad local estamos en presencia de un caso único.

Sin embargo, como plantea el autor, toda singularidad tiene una realidad estructural que

la supera, a la que pertenece y cuyas lógicas de funcionamiento se supeditan a ella. Los

procesos de acumulación siguen determinadas lógicas repetitivas y generalizables, que

se pueden encontrar en todas las sociedades en un momento histórico determinado. Si

bien no le quitan singularidad al proceso, define un marco que permite comprender las

regularidades estructurales.

Aquí es donde se establece la dicotomía global-local, y donde se constituye el desafío

puesto que en el análisis de los procesos de desarrollo local, se ve al mismo tiempo una

apertura total a lo particular de cada lugar y, a una capacidad de observación de las

maneras de cómo se inscribe lo universal en lo local.

Arocena reconoce diversas lógicas en el escenario local que deberán encontrarse,

reconocerse, entenderse pero que no se modificarán, porque como ya se planteo, hay

una realidad estructural que supera esta escena. Presupone que “el mantenimiento de

cada diferencia”; no cambiarían esas matrices lógicas porque el consenso es acuerdo.

Poggiese va diferir en éste punto con Arocena, porque para él, los actores locales no

desarrollan la misma lógica, tienen perspectivas diferentes e intereses dispares.

Además va a proponer otro enfoque del tema, puesto que “aceptar que si el consenso

es construido en escenarios de trabajo vinculante, habrá un conocimiento elaborado

colectivamente, una visión integrada de la complejidad, estrategias asociadas, mucho

más que un simple acuerdo entre diferentes. Todo eso constituirá una nueva lógica

porque será la expresión de un actor colectivo, expresión también de intereses comunes

descubiertos o construidos”. (pág. 5, 2000).

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La existencia de un actor colectivo y una lógica integral opuesta a la lógica sectorial,

darán forma a una nueva cultura político-decisional a la que se agregan los

originariamente diferentes. (Poggiese, 2000).

Ante este panorama Poggiese planteará una postura mucho más activa a nivel

movimientista de los diversos actores locales, pero no la opción de consensos entre

ellos, dado que lo ve política y estructuralmente imposible. Es quizás aquí donde se

podrá ver la importancia que tiene el modelo de acumulación característico de las

sociedades occidentales que planteaba Arocena, que se encuentra también en Poggiese

pero en otra instancia del análisis y con la diferencia de que propone que el actor lo

puede modificar a través de estrategias asociadas.

Es así como se puede observar que los autores propuestos para este debate hacen un

aporte singular al respecto, pero Poggiese enriquece la perspectiva teórica en la cuestión

de redes de asociación y movimientos de actores. Esta nueva lógica de análisis ubicará

al sujeto por encima del escenario local establecido y le imprimirá al mismo cierto

poder de decisión y ejecución en el quehacer diario.

Además un actor local con cierto grado de identidad y activismo proporcionará un pilar

fundamental para poder hablar de la posibilidad de las instancias de participación

ciudadana que se pueden dar en los municipios latinoamericanos.

II.4. Los nuevos instrumentos de gestión en las administraciones públicas

latinoamericanas.

Siguiendo la misma línea teórica, en éste punto se desarrollará como los municipios a

partir del marco global de transformación que se dio a nivel institucional, político y

económico en la mayoría de las naciones de Occidente, hizo que los mismos empezarán

a usar nuevos instrumentos de gestión municipal.

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Dicha adaptación se enmarca dentro de un escenario de resignificación de las políticas

públicas que siguieron los países de la región, cuyo protagonismo de los gobiernos

locales asumió dos características fundamentales: por un lado, el costo de la

transferencia de la crisis desde niveles juridiccionales superiores, y por otro, en la

medida en que las propias capacidades del contexto lo hacen posible, la construcción de

un nuevo modelo de gestión de carácter político-gubernativo que pretende, por imperio

de la necesidad, ser inclusivo de la diversidad y complejidad de las tareas a resolver.

(Curtit, 2003).

Hay un transformación en los gobiernos municipales que como plantea García Delgado,

se dará principalmente, por el pasaje de un modelo de gestión burocrático-

administrativo tradicional del Estado de Bienestar al político–gubernativo de la era

neoliberal.

Esta mirada de García Delgado, tiene que ver con el planteo inicial del trabajo, sobre el

nuevo momento que están atravesando los municipios. Es así como se pueden ver las

diferencias que hay entre los roles, las orientaciones, las políticas y los instrumentos al

comparar los dos tipos de modelos de gestión.

Según el autor, en el modelo de gestión burocrático-administrativo, el gobierno local

tiene un rol pasivo y subsidiario. Tienen escasa información gerencial y capacidad

técnica para la toma de decisiones, motivo que los hace depender básicamente del

gobierno nacional. Aparte de no contar con la capacidad de generar políticas de

desarrollo e innovación para el municipio, y entonces caer de ésta manera en la función

de “administrador” de la operación y/o prestación de los servicios urbanos tradicionales.

Además en este esquema el interés por el medio ambiente es meramente funcional, es

decir no hay políticas para regular el uso desmedido de los recursos naturales y en lo

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referente al planeamiento y gestación de políticas locales, las mismas quedan en manos

del Estado nacional.

En cambio en el modelo de gestión político-gubernativo, el gobierno local tiene un rol

activo, inductor y catalizador. Identifica debilidades y fortalezas, evalúa las capacidades

técnicas en lo referente al manejo de información, apuntando a la superación de

problemas y a la promoción de redes productivas. En este modelo el Estado es

“promotor”, en el sentido de generar nuevas oportunidades a la población. La

herramienta más utilizada es el Planeamiento Estratégico, el cual supone vinculación

con cámaras, universidades, concertación horizontal, internalización del municipio.

(García Delgado, 1998).

Sin embargo, muchas veces en la práctica lograr una actitud promotora del gobierno

municipal es difícil, porque aunque sean varios los municipios que se acoplan a la serie

de planteamientos que se han ido formulando en estos últimos años sobre las nuevas

herramientas de gestión y desarrollo local, implementarlas conlleva costos políticos

porque no siempre se logra el acuerdo de todos los actores, y costos económicos porque

la implementación de dichas herramientas implican tiempo y gente capacitada para

llevarlas a cabo; además de un contexto socioeconómico nacional mínimamente estable

para poder planificar.

Por eso algunos municipios han formulado su Plan Estratégico de ciudad, pero su

desarrollo posterior ha sido lento por las crisis económicas que ha atravesado el país,

como es el caso de Rafaela (Santa Fé) o incluso desplazado del centro de prioridades

por los actores del lugar, como el caso de La Plata.

Además, en lo que respecta al modelo político-gubernativo, hay que tener en cuenta que

el mismo respondió a un proceso, sobre todo en Argentina, de profunda

descentralización y transformación de las instituciones públicas. Y lo que muchas veces

59



se promocionó como el traspaso de funciones del Estado nacional al local y la

generación de instancias participativas en dicho ámbito; fue en realidad una mera

transferencia de responsabilidades y obligaciones, que llevó en muchos países a un

vaciamiento a nivel nacional de todo tipo de responsabilidades y funciones.

Sí a lo mencionado se le agrega la crisis de legitimidad política e institucional que se

vivía en la Argentina, consecuencia de los ajustes efectuados y la corrupción de la clase

política, se podrá concluir que lo que se vivenció fue un traspaso de responsabilidades

acrecentado a su vez por el aumento de demandas de trabajo, salud y educación de gran

parte de la población debido a los altos niveles de desempleo y precarización laboral de

los últimos tiempos.

Por ello lo planteado por García Delgado son modelos, una tipografía de lo que sucedió,

pero como todo modelo, no existen casos puros, los matices con la realidad son muy

variados y eso lleva a que muchas a veces cada municipio adopte medidas de acuerdo a

su situación.

Esta perspectiva también se analizará con el trabajo que C. Ramió Matas hace sobre los

problemas de las administraciones públicas latinas con la implementación de la

denominada Nueva Gestión Pública. (2001)

Esta corriente surgió en un conjunto de países desarrollados, y como pasa con la

mayoría de las herramientas de gestión, se quiso implantar en la totalidad de los países

latinoamericanos, cuya tradición administrativa llamada “continental” es diferente a la

de los desarrollados, denominada “anglosajona”.

La Nueva Gestión Pública se agrupa en dos corrientes: las corrientes neoempresariales,

de carácter mayoritario, y las corrientes neopúblicas, minoritarias.

Para el autor las corrientes neoempresariales se han impuesto en Latinoamérica a través

del pensamiento de políticos, profesionales de la administración y de algunos

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intelectuales. Sin embargo su aplicación no fue simple, porque como se ha mencionado,

diferentes son las realidades económicas, políticas, administrativas y culturales de los

países.

La administración pública contemporánea siempre fue objeto de debate político respecto

a sus problemas de legitimidad y credibilidad social, pero es a fines de los 80´ y

principios de los 90´ cuando entra en crisis.

Según Ramió Matas, la administración pública ha perdido su formalidad debido a que se

ha transformado en un instrumento que capta recursos para transformarlos en servicios

directos e indirectos a los ciudadanos. La sociedad ha cambiado y le ha perdido el

miedo a una inmensa máquina burocrática, que como decía Weber, seguía designios

difícilmente comprensibles, y disponía de ciertas facetas de la vida de los administrados.

Los ciudadanos, en su acepción actual, se han convertidos en “propietarios” políticos y

económicos de la Administración y le exigen resultados. En este sentido, la Nueva

Gestión Pública, está orientada a incrementar la eficacia y eficiencia de la

administración pública. Ésta búsqueda es lógica y trascendente debido a que la ausencia

de eficacia y eficiencia del sector público pone en peligro su legitimidad y estabilidad

que puede llegar a poner en cuestión al propio sistema político, ya que en la medida en

que los gobiernos no proporcionen con eficacia las políticas y los servicios públicos

demandados socialmente, disminuyen los apoyos al sistema político. (Bazaga et al,

1998).

Esta visión se opone a la que tenía la administración publica tradicional, puesto que el

modelo de organización burocrático fue la respuesta a las necesidades derivadas de la

modernidad, una modernidad racionalizadora que se manifestaba en el dominio de la

eficiencia, la predictibilidad, la calculabilidad y el control tecnológico. Sin embargo este

61



tipo de administración con el tiempo desarrolló disfunciones muy importantes debido a

la falta de adaptación de las organizaciones públicas al contexto socioeconómico actual.

Es así como durante los 90´ surgió un conjunto de perspectivas reformadoras bajo el

nombre de Nueva Gestión Pública. Lo que predominó en ellas fue la desregulación, la

agencialización, la gerencialización, la privatización, la externalización (servicios

públicos gestionados por organizaciones privadas con y sin ánimo de lucro), la ética en

la gestión pública, la participación ciudadana, etc.; todo ello intentando vertebrar un

nuevo paradigma que se ha denominado “postburocrático”. (Barzelay, 1998).

Dentro de ésta misma corriente, surgió una cantidad de propuestas reformadoras que es

mejor reagruparlas para una mejor comprensión. Están las que adoptaron un enfoque

neoempresarial e hicieron énfasis en la economía, la eficacia y la eficiencia de los

aparatos públicos, y propusieron una clientelización de los ciudadanos; y por otro lado,

los enfoques que prestaron atención a la repolitización, la racionalización y el control de

la externalización de los servicios públicos, la participación ciudadana y la ética en la

gestión pública

Desde un análisis político, se ha podido ver que el primer enfoque es el que ha

predominado en las últimas reformas implementadas por los gobiernos de la región, y

responden a la lógica neoliberal. Además es funcional al modelo de capitalismo

“salvaje”, donde no existen las reglamentaciones puesto que según esta lógica, el

mercado se regula solo.

Sin embargo, dentro de este enfoque, algunos municipios han tratado de aplicar

determinadas políticas y herramientas de gestión que han convocando a la participación

de la ciudadanía en la administración pública, lo que puso de manifiesto cierto papel

activo e impulsor de los mismos.

62



En lo que respecta a la corriente neopública, ésta ha sido minoritaria tanto en el mundo

académico como en el administrativo, y es lamentable, puesto que propone generar una

nueva regulación tanto en la administración como en el mercado que implica en los

ciudadanos cierta repolitización, participación y ética en los asuntos públicos.

Según Ramió Matas, las características más destacables de esta corriente son:

• Refuerza el concepto de ciudadanía para que permita la expresión activa de las

opiniones, y mediante un discurso abierto y pluralista se recrea la legitimidad

política de la administración pública.

•

Propone reforzar los valores de la cosa pública en los empleados públicos y

crear una cultura administrativa asociada tanto a la eficacia y eficiencia como a

la ética de la gestión pública, lo cual es un desafío por el desprestigio que ha

sufrido en este último tiempo.

• Reconoce nuevos derechos con garantía a los ciudadanos.

•

Tiene como objetivo la satisfacción del ciudadano en la utilización de losservicios públicos, trabajar en la facilitación de procedimiento y acceso a los

mismos.

• Los principios y valores que maneja son los de universalidad e igualdad en los

servicios públicos opuesto a los de economicismo y gestión de la

neoempresarial.

• Intenta incrementar la calidad y el número de los servicios públicos.

• Cuando hay ámbitos de la gestión pública que se desean externalizar se debe

garantizar la dirección, control y evaluación por parte de las autoridades públicas

para la defensa legal y económica de los ciudadanos como receptores de los

servicios públicos.

63



En cambio las características principales de las corrientes neoempresariales son las

siguientes:

• Tiene como filosofía hacer que los otros “remen”. Se basa en la interacción entre

el Estado Relacional y la sociedad del bienestar, más que en la que propone el

Estado intervensionista y del bienestar.

• Plantea el cambio de las administraciones públicas de proveedoras de servicios

públicos a intermediarias que venden servicios.

• Adopta los conceptos y el lenguaje del sector privado.

•

Reduce la relación administración-ciudadanos a la de administración-clientes.

• Las formas jurídicas que ampara esta corriente se encuentra lejos del Derecho

Público, y no resguardan al ciudadano sino al cliente lo cual muchas veces son

avasallados muchos derechos.

Como se ve los dos modelos tienen de una forma u otra ciertas características

rescatables para la administración pública, sin embargo las aportaciones neopúblicas nogeneran el mismo interés que las neoempresariales en los actores implicados en gestión

en sí misma. En este sentido, el autor planteará que los valores asociados a la ética

pública (corrientes neopúblicas), son vistos como “solo” valores que pueden aparecer en

el plano normativo y que como mucho pueden incorporarse en un nivel formal del

discurso. Es decir, los valores y discursos del modelo neopúblico están en desventaja

porque al contrario que el neoempresarial, no va acompañado de herramientas de

gestión de fácil y pronta implementación. Esto sucede porque no hay que asumir valores

gerenciales neoempresariales, sino que hay que incorporar determinadas técnicas y

recetas, que no implican asumir en un inicio estos valores, sino que se toman con el

tiempo de forma consciente o inconsciente, porque conceptualmente son mucho más

pobres que los públicos y además tiene características básicamente instrumentales.

64



No sucede lo mismo con los valores y la ética pública, puesto que primero se deben

interiorizar como valores y después “cargar” con los inconvenientes de gestionar con

tantos miramientos de responsabilidad pública y social. (R. Matas, 2001)

Ante esta asimetría tan marcada el escenario se torna desalentador, sobre todo para la

corriente neopública que se tiene que enfrentar a un contexto donde es prácticamente

hegemónica la mirada neoempresarial.

Entre todas las criticas que plantea el autor, la más significativa para la intención de este

trabajo es la que sintetiza en cierta manera un momento claro de las reformas

neoliberales implementadas, puesto que como bien dirá “...al reducir la condición de

ciudadanos a clientes es un paso atrás y no al revés. Los ciudadanos son mucho más

que clientes de servicios públicos; de hecho, los ciudadanos son los accionistas

políticos y económicos de las administraciones públicas y tienen mucho más derechos

de los que están asociados al rol de cliente. Entre la administración pública y la

ciudadanía no hay un contrato comercial sino un contrato social y político.” (Carles

Ramió Matas, 2001, pág 4)

Es esta crítica la que es relevante al momento de analizar la importancia de vincular a la

ciudadanía desde lo social y lo político para participar en la elaboración de algo tan

complejo como es un Plan Estratégico. Además, lograr responsabilidad y compromiso

por parte de los ciudadanos de un lugar implica un proceso de maduración e

internalización de la experiencia. Es quizás por la falta de importancia que se le da a

éste contrato, que la mayor parte de las veces, en dicha experiencia siempre participan

los mismos actores.

El Planeamiento Estratégico es una herramienta muy usada en el modelo

neoempresarial, entonces muchas veces ésta más ligada a proyectos electorales que a la

planificación y resolución de las problemáticas locales.

65



II.5. El Planeamiento Estratégico como herramienta de gestión local.

Este punto es una introducción a lo que se desarrollará en la tercera parte del trabajo.

Sin embargo se considera necesario en ésta instancia hacer una referencia al tema,

porque el Planeamiento Estratégico es una herramienta muy utilizada por los gobiernos

locales en la actualidad. Pero también es discutida y analizada por las corrientes

ideológicas que estudian la gestión en la administración pública.

El Planeamiento Estratégico como herramienta de gestión comienza a ser utilizado en

los gobiernos locales a partir del proceso de “municipalización” iniciado a fines de los

80´.

De esta manera los municipios comienzan a desarrollar programas de trabajo para

obtener mejores resultados e incorporar a más actores en los procesos de toma de

decisiones; y no sólo ocuparse de políticas sociales, de empleo y de producción.

Es una herramienta que se empieza a implementar a partir de la crisis municipal que se

produce producto del proceso de descentralización y desguace del Estado de Bienestar

en la región.

A su vez la mayoría de los municipios que la aplicaron tanto en Argentina como en el

resto de Latinoamérica lo hicieron basándose en experiencias de ciudades europeas,

pero esta copia de modelos se dio primero a nivel institucional, puesto que como expone

R. Matás la tendencia de importar estrategias modernizadoras para conseguir eficacia y

eficiencia en las instituciones públicas se denomina “isomorfismo institucional”.

Para el autor hay dos tipos de isomorfismos, el coercitivo y el mimético. “El

isomorfismo coercitivo, se da como resultado de presiones formales e informales

ejercidas por otras organizaciones para que se reproduzcan las estructuras y las pautas

de funcionamiento. Este sería el caso, por ejemplo, de las actividades realizadas desde

66



diversos organismos internacionales para el desarrollo de determinadas “soluciones”

institucionales para mejorar la eficacia y eficiencia de las administraciones públicas de

buena parte de los países de América Latina.

El isomorfismo mimético, se da como resultado de procesos de imitación de referentes

que se consideran líderes o ejemplos a seguir ”. (Carles Ramió Matas, pág 11 y 12,

2001).

Sin embargo de este análisis, se considerará importante rescatar la explicación que hace

el autor sobre éste problema de isomorfismo y de copia de recetas. Para él la copia o el

mimetismo por parte de los países latinos de las estrategias modernizadoras de los

países anglosajones se produce porque la mayoría de sus elites políticas y

administrativas se han formado en EEUU y Gran Bretaña. Y quieren aplicar los

modelos de otros países a los suyos. Otro motivo que explica el mimetismo es la

comodidad y el temor. Comodidad en el sentido de que es más fácil copiar recetas

modernizadoras inventadas y probadas por otro que buscar y encontrar desde dentro

soluciones. Y temor porque es más sencillo impulsar estrategias modernizadoras

legitimadas en el exterior, en países avanzados, que exponerse a implantar estrategias

autóctonas, que en caso de fracasos, pueden ser objeto de feroces críticas. (Carles

Ramió Matas, 2001).

Es así como esta tendencia de imitar modelos institucionales de otras tradiciones

administrativas ha generado bastantes problemas, principalmente porque los contextos

institucionales y sociales son distintos.

Entonces, el hecho de que se utilicen herramientas foráneas data de un problema de

mayor envergadura.

67



En el caso del Planeamiento Estratégico, sucede lo mismo, porque fue en un inicio

implementado por municipios europeos, que empezaron a utilizarlo como herramienta

de gestión local para enfrentar las reformas administrativas e institucionales iniciadas en

el gobierno nacional.

Es una estrategia en si misma, en el sentido que se utiliza como una forma de

programación y de planeamiento para enfrentar las nuevas responsabilidades que trajo

la nueva forma de administración pública.

Pero además el Planeamiento Estratégico, como diría Poggiese, es una herramienta que

ésta en boga, que se la ve como salvadora, como la solución a todos los problemas.

Cada municipio llega a convencerse o es convencido de que teniendo un Plan

Estratégico está cubierto. Es símbolo de modernidad y de estar a la moda. (Poggiese,

2000).

Sin embargo si esto fuese así, todas las ciudades y regiones del mundo que tuvieran un

Plan Estratégico tendrían resueltos todos sus problemas.

Para el autor la planificación no reaparece solo como función mesiánica, sino que tal

función la asume un determinado modo de planificar que es de origen empresarial, y

que se basa en la competencia entre empresas, en la determinación de cómo una vence a

las otras.

Por ello lo ve como un contrasentido pensar que un Planeamiento Estratégico regional

debe producir formas asociativas entre pueblos y ciudades, entre comarcas y

microregiones, cuando la idea original del mismo es la competencia, y en este caso se

va a generar de una ciudad a otra.

Además, y es en éste punto donde se hará mayor hincapié, Poggiese pone en duda

cuanto tiene de participativa y si es verdaderamente estratégica. Puesto que sigue siendo

68



una iniciativa del Estado, aunque los planes se hagan en los municipios, buena parte de

las decisiones se toman en forma centralizada.

Por ello cree que la participación es limitada, dado que esta previsto de antemano

quienes y como van a participar; y no se reconocen las diferencias de poder e

información que existen entre los actores sociales, dado que se parte de un supuesto de

homogeneidad social que solo admite diferencias funcionales o generacionales, pero

siempre sobre un modelo de desarrollo supuesto y aceptado. (Poggiese, 2000)

Entonces, desde ésta perspectiva considerar al Planeamiento Estratégico como una

solución milagrosa a los problemas de equidad y participación que genera un sistema

económico y político perverso como es el capitalismo, no es correcto. Puesto que sigue

una lógica empresarial, que se centra en el manejo de poder y decisiones.

Sin embargo es una herramienta que se esta utilizando considerablemente, y por ello

debe ser estudia en detalle para que no se vea como la única solución posible que tienen

los gobiernos locales para encarar las reformas.

Pero también puede ser modificada, puesto que introduciendo en su elaboración

mecanismos de participación y apropiación de la experiencia a los ciudadanos, se puede

llegar a crear instancias de participación que no solo implique la presencia física de los

sujetos sino también la presencia política y civil en la elaboración e implementación del

mismo.

69



III. Capítulo III:

El Planeamiento Estratégico.

En el desenlace de este tercer capítulo se plantearán los acontecimientos históricos

que posibilitaron la gestación del Planeamiento Estratégico como nueva

herramienta de gestión para las administraciones públicas. Analizando la situación

dentro del contexto de reforma administrativa e institucional que aplicaron los

países latinoamericanos en éstos últimos años.

A su vez se desarrollarán los principales pasos teóricos y metodológicos que

implica la elaboración e implementación de un Plan Estratégico.

Para poder observar conjuntamente los beneficios que le proporciona a un

municipio si es correctamente implementado, y de no ser así, cuales son los riesgos

que conlleva la mala utilización de la herramienta para la comunidad. Sobre todo

porque un Plan involucra cierto grado de compromiso y responsabilidad entre los

actores sociales centrales de un lugar.

También se hará referencia a la tensión que muchas veces existe entre el discurso

teórico-ideológico que sustenta a la herramienta, y la metodología que utilizan las

administraciones públicas.

Finalmente se analizará y comparará la utilización de la herramienta en ciudades

europeas y latinoamericanas, para poder arribar a diversas conclusiones, debido a

las diferentes realidades socioeconómicas y políticas de los mismos

III.1. Antecedentes históricos del Planeamiento Estratégico como herramienta de

gestión.

La Planificación Estratégica comienza a ser implementada como herramienta de gestión

en los municipios de América Latina a partir de la década del 80´ y es incorporada a la

administración pública como “una nueva herramienta de gestión municipal y regional.”

70



Sin embargo su origen data de mayor tiempo atrás, puesto que es un concepto de

variadas raíces, como se desarrollará a continuación, y en las cuales nos basaremos para

analizar la vinculación que hay entre dicha herramienta, el desarrollo local y el

mercado.

Para Pascual i Esteve, la Planificación Estratégica de ciudades y territorios, que se basa

en la cooperación de sectores públicos y privados y en la participación ciudadana de los

sujetos que lo habitan, tienen básicamente dos raíces originarias: la planificación

estratégica de empresas privadas y la planificación a largo plazo llevada en ciudades

norteamericanas, anglosajonas y europeas de larga tradición. (J. M. Pascual i Esteve,

1999)

La Planificación Estratégica de empresas privadas se origina en EEUU en los 70´, y va a

tomar como eje al término de “estrategia” cuyo origen surge de las operaciones

militares y de guerra. A su vez, el término se encuentra ligado al arte de planificar y

dirigir; y por ello el autor destaca dos elementos claves de la misma:

• La planificación estratégica fija los objetivos claves a largo plazo y sobre todo

orienta la toma de decisiones de cualquier organización para conseguirlos.

• La segunda idea de este modo de planificar, es que hay que tener en cuenta que tiene

que haber alguien que dirija la planificación estratégica, y lo ideal es que sea un

directivo. Si el directivo de la organización no está implicado y comprometido con

la planificación, el proyecto es inútil.

Ésta situación se da fácilmente en la empresa privada, pero cuando la misma se traslada

al ámbito público se hace más complicada debido al carácter burocrático que presentan

las organizaciones de este sector.

La vinculación más efectiva que se puede ver en la actualidad se establece a partir del

mundo de los negocios y las empresas, a pesar de que el origen remoto de la

71



planificación estratégica sea político-militar dado que surge en la Grecia clásica. Es por

ello que Pascual i Esteve, para explicar actualmente el concepto, va a tomar a la

planificación a largo plazo y a la dirección participativa por objetivos como antecedente

teórico de la planificación estratégica. (1999).

La planificación a largo plazo fue muy utilizada desde finales de los 50´, y

principalmente durante los 60´. Como era un momento de expansión y de apogeo de los

mercados, se podía planificar a largo plazo porque no se esperaban grandes cambios.

Contrariamente a la planificación estratégica de los 70´, que se estableció en un entorno

de crisis económica y energética.

Aquí se encuentra una de las principales diferencias entre la planificación a largo plazo

y la planificación estratégica, puesto que esta última debe prever más de un escenario de

futuro para la empresa o para el territorio que se esta estudiando. Es una herramienta

que debe estar atenta a los cambios que se efectúan en el entorno.

La planificación a largo plazo toma muy en cuenta la estabilidad económica y política

de la época para la elaboración de objetivos, su ejecución y la evaluación final de los

resultados. En cambio en la planificación estratégica el proceso de ejecución y

evaluación se encuentra más interrelacionado, y le proporciona a través de ello más

flexibilidad a la organización.

Otro elemento que menciona el autor que a dado paso a la planificación estratégica, es

la dirección por objetivos introducida por Peter Druker a finales de los 50´ en el mundo

empresarial.

La dirección por objetivos dio un salto significativo sobre todo a nivel empresarial

puesto que ayudo a complementar la gestión tradicional taylorista.

De manera breve se puede decir, que el taylorismo se centró en mejorar la división del

trabajo para mejorar la productividad industrial, pero no se preocupaba por perfeccionar

72



la productividad de los departamentos de servicios. Por este motivo, la dirección por

objetivos sirvió para establecer objetivos coherentes y complementarios entre los

diferentes departamentos, teniendo en consideración sobre todo la opinión de los

distintos niveles jerárquicos, puesto que sin el compromiso del conjunto de los

integrantes de la organización no se puede lograr los objetivos planteados. (J. M.

Pascual i Esteve, 1999)

De esta forma se puede ver que el aporte que le hace la dirección por objetivos a la

planificación estratégica también es relevante, en el sentido que le ha permitido

incorporar los conceptos de participación y compromiso en la elaboración del

diagnóstico, y por sobre todo en la formulación de objetivos. Éste punto se utilizará para

analizar en el Plan Estratégico de La Plata como se efectuó la formulación de objetivos

y quienes participaron en su elaboración.

A su vez esta metodología proporcionó la necesidad de comunicar los objetivos al

conjunto de la organización, de manera de que sea una referencia obligada para todos. Y

también generó la necesidad de situar los objetivos a conseguir por encima de los

aspectos formales de las actividades a realizar. Es decir, muchas veces las acciones se

deben modificar para cumplir los objetivos del conjunto de la organización, lo cual esta

bien porque demuestra la flexibilidad de una organización, ya sea pública o privada.

Además seguir adelante sin cambiar el rumbo de las acciones, para continuar con lo

planificado aún sabiendo que no se va a llegar al objetivo planteado, no demuestra una

buena planificación sino por el contrario, ello implica que hay un abismo entre la vida

real y los planificadores, lo cual esto a llevado muchas veces al desprestigio de la

planificación.

73



Como se puede ver, estos aspectos de la planificación estratégica en las empresas y los

negocios, han servido como antecedentes del Planeamiento Estratégico de las

organizaciones privadas y públicas de las ciudades.

En lo que respecta al planeamiento territorial, lo más utilizado ha sido la planificación

urbanística, sin embargo a partir de la demanda de respuestas que empiezan a tener los

municipios por la crisis económica y social, surge la necesidad de soluciones y

programas de trabajo más integrados y participativos, en el sentido de que incluyan a la

sociedad civil, el sector privado y el público.

El Planeamiento Estratégico se debe basar precisamente en eso, en presentar un

esquema de trabajo integral, que según D. Arroyo, supone un trabajo articulado entre el

Estado local, las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado en función de

potenciar las posibilidades de desarrollo que tiene un territorio o un municipio.

Apunta a un trabajo integral de diez o veinte años de un microregión, además surge de

un diagnóstico integrado y supone la constitución de alianzas entre distintos actores para

promover el desarrollo económico y social de un territorio.

Llegar a este nivel no es fácil para un municipio, dado la diversidad de actores que

participan en el mismo, por ello Arroyo plantea que para llegar a esta instancia, antes un

gobierno local debe atravesar etapas que aunque no se den de manera lineal son

imprescindibles para que un Plan Estratégico funcione. Ellas son: el Plan de

Fortalecimiento Institucional, Plan de Gobierno, Programa Estratégico y finalmente

Plan Estratégico. Las mismas son básicas para lograr acuerdos entre el Estado, la

sociedad civil y el sector privado y empresarial. (D. Arroyo, 2001).

Pero también se deberá tener en cuenta que los escenarios a los que se enfrentan los

municipios actualmente han cambiado, y ello generó profundos replanteos en lo

respecta a las formas de organización y gestión de los mismos. En un contexto

74



globalizador y excluyente, promover el desarrollo local e integral de las ciudades

medias y pequeñas es un desafío constante, puesto que se enfrentan continuamente a

presiones globales, y como plantea Coraggio, una respuesta que se viene generalizando

ante esta situación, es la de recortar dentro de las grandes ciudades y de las regiones

metropolitana centros “modernos”, conectados por redes de alta tecnología directamente

con el sistema global. Entonces la ciudad latinoamericana deja de ser “el lugar de

reproducción de la fuerza de trabajo” o “el lugar de reproducción de las condiciones

generales de la producción”, para pasar a ser un “locus parcial y sustituible” de

realización de procesos económicos, demográficos, sociales, culturales y políticos, cuyo

determinismo es supralocal y cuyas fuerzas dominantes tienen ámbitos de acción y

cálculo también supralocal. . (Catenazzi y Reese, 2000)

Al apoyarse el sistema económico actual en las áreas metropolitanas y en las grandes

ciudades, las ciudades intermedias han sufrido graves consecuencias debido

principalmente al desguace de tradicionales actividades económicas regionales, a la

desinversión y al desempleo que se fue generalizando en la región.

En nuestro país un ejemplo de lo mencionado fue el caso de la ciudad de Mar del Plata

con la quiebra y desarme del sector pesquero. Debido a ello en la década del 90´ tuvo

una de las cifras más altas de desempleo; por este motivo el municipio para afrontar la

crisis desplaza ésta actividad que era central para la ciudad por la actividad turística que

si bien antes era tenida en cuenta, a partir de este proceso de ajuste su importancia

comienza a ser cada vez más central.

Esta misma situación sucedió en gran parte de las ciudades intermedias y medias de

Latinoamérica. Por ello los municipios tuvieron que empezar a buscar y ensayar

caminos alternativos a los modelos tradicionales de gestión pública, puesto que los

75



mismo ya no tenían ni la capacidad ni la credibilidad por parte de la sociedad para

resolver los problemas actuales.

Es en este momento donde resurge según Catenazzi y Reese, una de las herramientas de

gestión y gobierno que el modelo neoliberal había intentado “eliminar” del instrumental

de las políticas públicas: la planificación.

Entonces en este nuevo escenario, según los autores, la planificación reaparece como un

instrumento necesario para la resolución, evaluación y prospección de diferentes

complejidades dentro de la búsqueda de mayores niveles de eficiencia y eficacia en

escenarios de fuerte incertidumbre socio-económica. Por ello los antiguos métodos de

planificación de carácter tecnocrático y centralizado, fueron duramente criticados por su

incapacidad de resolver la problemática actual de los municipios.( Catenazzi y Reese,

2000)

Pero además la planificación resurge por el proceso de descentralización que se efectuó

en gran parte de los países de América Latina, que tomaron como modelos a las nuevas

herramientas de gestión pública aplicadas en los países europeos y anglosajones. Países

donde el enfoque estratégico y participativo de la planificación, se posicionó y creció en

popularidad entre los actores del gobierno local.

Por éste motivo Catenazzi y Reese, ven que la Planificación Estratégica aparece en las

administraciones locales debido principalmente a los procesos de descentralización en

curso; a la visualización de que los escenarios de desarrollo se modificaron y que por

ello es necesario asumir nuevas pautas de gestión territorial; a la revalorización del

papel de las ciudades y regiones en los procesos de desarrollo; a la percepción de que

los viejos modelos de gestión no se adaptan a los tiempos y demandas actuales; y

finalmente a la llegada de información a los municipios del éxito que han tenido las

gestiones de carácter estratégico en ciudades europeas. ( Catenazzi y Reese, 2000)

76



El ajuste estructural y la reforma administrativa pusieron en duda prácticas de la

planificación tradicional de carácter tecnocrático y centralista. En los 70´ se rompe con

el modelo de planificación desarrollista que emergió en los 60´, el cual se basaba en que

el desarrollo y el crecimiento continúo terminarían con la pobreza, el consumismo, la

desocupación, etc..y entonces se planificaba pensando en el crecimiento autosostenido

de los centros urbanos donde las actividades productivas consumirían ilimitadamente

los recursos naturales, pero en ese momento la preservación del ambiente no era un

tema de relevancia para los gobiernos puesto que predominaba la idea de que había

suficientes reservas y recursos para todos. Tiempo después y con la crisis energética de

los 70´ se comprobó que ésta idea era un gran error y por ello se pone en cuestión el

modelo anterior. Entonces las medidas sobre el desarrollo empezaron a ser centralizadas

y jerarquizadas; y se tomaron decisiones basadas en el mercado y en índices

macroeconómicos.

En Latinoamérica a las características del modelo tradicional de planificación urbana se

suman las políticas económicas regresivas aplicadas por los gobiernos ditactoriales, que

iniciaron a través de ellas un proceso de fragmentación del Estado de Bienestar.

Catenazzi y Reese, creen que a partir de la recuperación de la democracia, uno de los

acontecimientos más destacables que surgieron entre los diferentes actores técnicos,

políticos, intelectuales, etc, fue la necesidad en ellos de encarar un nuevo aprendizaje

conjunto acerca de lo que significa poner en marcha un nuevo proceso de desarrollo

territorial en un contexto democrático y con crecientes niveles de descentralización de

responsabilidades. Lo cual llevó a pensar en nuevos conceptos y metodologías que

estuvieran acorde con las nuevas situaciones, y generarán herramientas para que la

gestión del desarrollo pudiera desenvolverse en nuevos contextos de poder compartido y

disputado entre diferentes agentes, en el marco de fuertes cambios socioeconómicos y a

77



partir de nuevas demandas referidas a la sustentabilidad ambiental y calidad de vida.

(Catenazzi y Reese, 2000)

El cambio del contexto político posibilitó la formación de nuevas demandas, las cuales

generaron instancias de acercamiento y participación de parte de la sociedad civil que

antes no eran posibles. Pero también muchas veces se generó expectativas y promesas

en la misma que no llegaron a cumplirse debido al gran endeudamiento externo que

arrastraban los países del continente con los organismos multilaterales de crédito,

debiendo adoptar medidas y paquetes sugeridos por ellos en los que la realidad local en

la mayoría de los casos no fue tenida en cuenta.

Finalmente se puede decir, que el Planeamiento Estratégico fue una de las nuevas

herramientas sugeridas y utilizadas, sobre todo a principio de los 90´, en los países de la

región para organizar la gestión pública y administrativa; y también para acompañar las

reformas neoliberales implementadas en los mismos.

III.2. Lineamientos generales de elaboración e implementación de un Plan

Estratégico.

Cada municipio al momento de elaborar un Plan estratégico de carácter participativo, lo

tiene que realizar dentro de ciertos lineamientos metodológicos que le sean propios, es

decir evaluar sus propias necesidades y limitaciones al momento de encarar el proyecto

para que éste sea fidedigno a su realidad.

Además por ser una herramienta de gestión, su éxito depende del momento en qué se

usa, cuándo y cómo. Entonces cuando se analizan las posibles ventajas y desventajas

que implica su utilización, se esta realizando una proyección del resultado que conlleva

su implementación.

78



La elaboración de un Plan supone un diagnóstico previo de la situación socioeconómica

del municipio, donde los objetivos y metas formuladas surgen de un diagnóstico

participativo elaborado por los actores más representativos de la ciudad.

La definición de los problemas y posibles soluciones estaría dada por los actores, pero

esta realidad muchas veces genera menos participación de la que se propone porque en

algunos casos son siempre los mismos actores los que participan.

Esta situación en determinadas oportunidades provoca en el resto de la sociedad civil el

efecto contrario, en el sentido de que en lugar de crear mayores instancias de

participación e involucramiento se instaura en la comunidad un fuerte descreimiento

político y un escaso compromiso ciudadano.

Para el análisis de este apartado, se tomará del autor J. M. Pascual i Esteve, la idea de

que la condición fundamental para desarrollar un Plan Estratégico Participativo es que

exista un proceso democrático de elección de autoridades locales y nacionales, porque

sino existe un sistema claro de representatividad, el Plan Estratégico ayudará a reforzar

las oligarquías locales. (J. M. Pascual i Esteve, 1999).

A su vez se va a mencionar el desarrollo de las diferentes actividades que constituyen

un Plan Estratégico, haciendo hincapié como expone el autor, de que se está ante un

proceso de planificación que se encuentra sometido a procesos de renovación y cambio

constantes, y que para adaptarlo positivamente a un territorio es fundamental tener

conocimiento de diferentes experiencias, para poder evaluarlas y extraer la más

adecuada para el municipio. (1999).

Por ello para J. M. Pascual i Esteve, el proceso de elaboración de un Plan Estratégico

consta de diversas fases que se indicarán brevemente y que para un mejor conocimiento

de ellas se sugiere leer el libro citado de dicho autor.

Las fases son las siguientes:

79



- Fase de organización e identificación de temas críticos.

- Fase de diagnóstico interno y externo del municipio.

- Fase de elaboración de objetivo central y líneas estratégicas.

- Fase de elaboración de los objetivos del plan, redacción de proyectos, asignación

de responsabilidades y evaluación previa.

- Fase de presentación y difusión del plan.

- Fase de elaboración del programa de actuación.

- Fase de organización de la ejecución.

- Fase de evaluación del plan y reprogramación.

Entonces, considerando las diversas partes y las condiciones institucionales y

económicas necesarias para lograr que un plan sea exitoso, se puede ver que es distinto

el contexto en el que se desarrollan los planes estratégicos de los municipios europeos y

anglosajones con respecto a los latinoamericanos.

Es diferente el desarrollo a nivel institucional, político y económico que presentan los

municipios de dichos países, sumado a que la mayor tradición democrática y

participativa de los ciudadanos en los asuntos públicos, hace que la elaboración e

implementación de un plan sea más sencilla y consensuada por los diversos actores. A

su vez el autor hace bastante hincapié en la implicación y participación efectiva que

tienen los actores e instituciones privadas en dicho plan.

Sí se compara ésta situación con la realidad de Latinoamérica, se puede ver que la

situación es diferente en los municipios locales, donde debido a la falta de tradición

democrática e involucramiento de los ciudadanos en los asuntos públicos, se han

propiciado instancias de apatía y desinterés por parte de los diversos actores locales.

Sin embargo, se han elaborado e implementado planes estratégicos en diferentes lugares

que han podido en parte resolver ésta desilusión por la política y por la participación, o

80



simplemente las autoridades municipales han tomado la decisión política de hacerlo

cualquiera sea su costo.

Las fuertes crisis de legitimidad generadas por la alta corrupción y el clientelismo

político en las administraciones públicas de provincias y municipios, ha complicado la

posibilidad en muchos casos de una continuación efectiva de diversos planes, los cuales

además de atravesar los vaivenes de la política han tenido que afrontar también los de la

economía.

Por ello es diferente la situación dado que han tenido en más de una oportunidad que

formular y reformular los lineamientos y objetivos estratégicos en relación con el

contexto local y global, y también sobrellevar el débil posicionamiento que tienen en la

formulación de los planes los actores públicos y privados de éstos municipios. Además,

muchas veces se han implementado solo por “sugerencia” de organismos multilaterales

de crédito.

III.3. Logros y beneficios que aporta a los municipios.

A principios de los 90´ los municipios atravesaron un proceso de modernización del

aparato estatal que los afectó notablemente en sus estructuras municipales. El nuevo

escenario al que se enfrentaron producto de la globalización, la regionalización y la

reforma del estado nacional, los llevó a implementar una nueva herramienta de gestión

que ya se venía utilizando en otros países y estaba en boga entre los reformadores de las

administraciones públicas. Por esta situación y por el hecho de ser una herramienta

nueva en las administraciones públicas sus beneficios van a depender del modo y

momento en es utilizada.

Rastreando en la bibliografía utilizada se encontró entre sus principales logros el hecho

de que para la formulación de los objetivos principales y los lineamientos estratégicos

se tuvo que haber generado instancias participativas en la comunidad, puestos que los

81



mismos deben surgir de un diagnóstico participativo elaborado por los actores locales; y

para ello anteriormente se tuvo que convocar a la comunidad y a sus actores sociales

más representativos para que participen en su elaboración.

Esto es sumamente importante, porque significa que la definición de los problemas

están formulados por los mismos actores que los sufren y de esta forma se plantean de

una manera más cercana la realidad.

Lograr un participación activa que involucre a toda la comunidad es determinante para

la conformación de un compromiso fuerte y confiable, sin ello es imposible que un plan

funcione. Además es un proyecto que va a guiar al municipio en los próximos años, por

ello tiene que trascender los momentos eleccionarios lo cual es un desafío y un

compromiso importante con la ciudad de parte de el representante político que lo pone

en marcha.

Por ello, más que un logro se vuelve un desafío para los actores sociales implicados

desvincular a la clase política de dicha propuesta de gestión, y convertirla de un

proyecto partidario a una verdadera política de Estado.

Catenazzi y Resse, plantearan que la Planificación Estratégica ha sido desarrollada

como una actividad de carácter técnico-político, siendo su principal propósito intervenir

en el cambio social para acelerarlo, regularlo y orientarlo en función de una imagen-

objetivo de la estructura y funcionamiento de la ciudad y de la evaluación de escenarios

externos cada vez más dinámicos e inciertos. En dicho proceso, participan actores con

distintos intereses y racionalidades, por ello uno de los objetivos principales de un plan,

va a ser buscar mecanismos de concertación y consenso, entre los diferentes actores

sociales. Por ello consideran que planificar no es solo un problema técnico, o una simple

tarea de los gobiernos locales, sino que es una actividad permanente de respaldo a un

82



proceso de diálogo y entendimiento protagonizado por actores públicos y privados.

(2000)

Desde esta perspectiva, la Planificación Estratégica se vuelve un notable beneficio para

los municipios, puesto que metodológicamente se apoya en la participación y consenso

de los ciudadanos y, en ese aspecto, contribuye a avanzar por medio de la democracia a

una mayor eficacia en la gestión.

Además para los autores, los planes participativos y estratégicos argentinos asumieron

como principal tarea enfrentar los efectos perversos que el modelo neoliberal causó

principalmente en las ciudades medianas y pequeñas. Por ello, a través de la

implementación de una serie de medidas, los planes estratégicos de algunos municipios

locales han tratado de introducir:

• Políticas de fortalecimiento de las instituciones de la Sociedad Civil para lograr una

mayor organización comunitaria y en red.

• Mejora en los canales de participación y articulación, con el propósito de

democratizar las decisiones y concentrar recursos y refuerzos.

• Programas integrados y polivalentes de hábitat donde se concentran acciones de

regularización del suelo, de vivienda, de acceso a la infraestructura básica y a los

servicios urbanos, saneamiento ambiental, asistencia social y salud.

• Programas de generación de empleo, de creación de microemprendimientos

productivos y de apoyo a pequeños empresarios no formales.

• Políticas de revaporización del espacio público urbano, considerando a éste como el

espacio privilegiado para interactuar, también de la diversidad y el intercambio

social.

• Elaboración de nuevos instrumentos de ordenamiento urbano donde la dimensión

ambiental adquiere un papel predominante para el diseño y evaluación de las

83



medidas a implementar y desarrollar. Se promueve la inversión pensando en la

calidad de vida de la población y en un desarrollo sostenible y sustentable en el

tiempo.

• Creación de instrumentos para retener parte del excedente económico generado

localmente y así reinvertir en el propio municipio diversificando la base económica-

productiva, lo cual conduciría a que el proceso de crecimiento económico sea

sustentable.

• Políticas locales de fortalecimiento de las medianas y pequeñas empresas formales,

con el fin de apoyarlas en el proceso de adaptación que implican los nuevos sistemas

de producción y regulación, y también en las pérdidas que dicho proceso genera.

• Creación de nuevos espacios de gestión conjunta entre el sector público y el privado.

• Programas de capacitación y de mejora de los sistemas educativos locales para

enfrentar los nuevos desafíos que presenta el escenario local. ( Catenazzi y Reese,

2000)Se trata de medidas que se han propuesto en diversos planes estratégicos que están en

marcha, y que por lo tanto no se ha corroborado que se estén dando efectivamente en la

realidad, lo cual pone de manifiesto la complejidad que implica para los municipios

lograr los beneficios planteados.

Por ello es necesario que para el diseño de las medidas existan instancias de análisis

crítico por parte de los actores que participan en la elaboración del plan, principalmente

de la situación socioeconómica que atraviesan el municipio; para que después de

diseñado, las líneas estratégicas se puedan llevar a la práctica y no generar desilusión y

desconfianza en la sociedad civil.

84



III.4. Riesgos y dificultades operativas.

En ésta parte del análisis se tomarán las consideraciones que realiza sobre los riesgos y

las dificultades operativas J.M. Pascual i Esteve, dado que expone una visión clara y

breve sobre los mismos.

Para el autor, el gran riesgo de un Plan Estratégico es empezarlo sin tener las ideas y los

objetivos claros, lo cual es bastante común en nuestros municipios, dado que en varias

oportunidades se anuncian por cuestiones electorales o por situaciones de emergencia

económica. Por ello si no hay un modelo previo de lo que se quiere no hay plan.

Otro peligro de esta nueva herramienta, es la utilización de un metodología inadecuada

o que sea mal aplicada por el grupo de técnicos. Esto sucede porque los dirigentes

políticos que han promovido el plan no han tomado conciencia de lo que esto implica ni

de la necesidad de un cambio de actitud por parte de los actores sociales que integran el

municipio.

También otro riesgo es considerar que la planificación consta sólo de la fase de

elaboración y que no hace falta diseñar, seguir y potenciar el proceso de implantación o

ejecución del plan. Se cree que un plan técnico bien elaborado se implanta por sí solo.

De hecho la validez de un plan se demuestra en la ejecución de éste, y la perspectiva de

la ejecución de un plan debe estar presente desde los inicios de la fase de elaboración.

Para el autor, un plan que no se ejecuta es un plan que en su fase de elaboración no ha

buscado los compromisos de las entidades, de las empresas y de los agentes con

competencias y recursos en el momento de elaborar los objetivos. La consecuencia de

ello es que puede generar frustración y desilusión ciudadana, sobre todo en los actores

que han participado activamente en la elaboración.

Otras dificultades se relacionan con el hecho de que la satisfacción de la ciudadanía es

igual a la expectativa y percepción que se generan entorno al proceso de elaboración

85



tanto como el de implementación y ejecución del plan. Por ello es fundamental cómo se

comunica a los actores sobre el mismo, y sobre todo dejar en claro a los ciudadanos que

no es una solución mágica, sino que es un buen instrumento para conseguir una

transformación de la ciudad a partir de la coordinación de esfuerzos públicos y privados.

En un proceso de implantación hay que trabajar con la percepción ciudadana respecto

de la realización de los objetivos. La realización es progresiva en el tiempo y los

ciudadanos la van asimilando sin darse cuenta. Ésta dilatación en el tiempo puede

producir insatisfacción al no percibirse lo que realmente se ha conseguido.

El hecho también de que un municipio busque rápidamente el consenso, y trate de

establecer rápidamente acuerdos muy generales y pocos concretos, lleva a que no se

establezca un debate claro entre los actores sobre escenarios futuros y posibles, entonces

se cae en afirmaciones genéricas sobre el crecimiento económico o la calidad de vida en

general.

La necesidad de un debate transparente es primordial para aclarar y cohesionar al grupo,

y no se consigue de otra manera. Para el autor, el consenso no es un forma de acuerdo,

sino de equilibrios de intereses cuando éstos están legítimamente expresados.

Que el debate no se convierta en un conflicto depende de la habilidad del equipo técnico

para conseguir que la discusión sobre el diagnóstico y el pronóstico de la ciudad se haga

entorno a las propuestas elaboradas por el equipo. El debate no se puede establecer entre

las entidades del plan, sino que se trata de ampliar, profundizar y matizar los

documentos elaborados para llegar a un acuerdo.

Hay también tres peligros que hay que evitar en todo momento y se encuentran

asociados a la politización del plan:

86



- Fijarse sólo en los aspectos participativos, y dejar de lado los aspectos analíticos

y de compromiso en la potenciación de objetivos, que son los que dan seriedad y

fortaleza a la participación.

- En un Plan Estratégico, muchos de los objetivos del equipo de gobierno son

ampliamente consensuados. Por ello, muchos de sus objetivos son claramente

asumidos en un proceso riguroso y participativo de planificación del futuro de la

ciudad. La tentación que conlleva esto para el equipo de gobierno es intentar

consensuar también los objetivos inmediatos poco estratégicos para la ciudad y

que obviamente no son tenidos en cuenta por la metodología del plan.

- El hecho de que un equipo de gobierno sea capaz de poner de acuerdo a la

ciudad en unos objetivos de consenso para el progreso económico y social, es un

beneficio único. Sin embargo hay veces que ese hecho no se entiende, y el

equipo lleva adelante el plan porque lo ve como una necesidad para la ciudad,

sin tener noción de lo implica el proceso de participación y cooperación que

debe desarrollar. Intenta tener mayorías en todas las comisiones y, en especial,

en todos los órganos directivos

Esto puede generar tensiones y crear la idea de que participar en un proyecto de

esta categoría es participar en una operación de propaganda política, factor que

en sí mismo resta participación ciudadana.

Finalmente, el autor señala que, un Plan Estratégico implica costos para el municipio

que lo quiera implementar correctamente, y minimizar esos costos es peligroso. Un

trabajo precario nunca da buenos resultados si se quiere establecer correctamente los

objetivos estratégicos y una articulación efectiva entre la iniciativa pública y la privada.

Por ello es necesario tener los objetivos claros, una voluntad política clara y un rigor

técnico para el desarrollo, sino es mejor no llevarlo adelante.

87



Hay determinados costos que son necesarios para su correcta realización. Entre ellos se

encuentra el análisis de diagnóstico y pronóstico; la organización de los procesos de

participación y cooperación (reuniones, material de difusión, conferencias, actos

públicos, exposición para los ciudadanos, etc...); dossier y documentos del plan;

administración; y como etapa final una correcta comunicación del plan a la ciudad.

(J.M. Pascual i Esteve, 1999).

III.5. Tensión entre el discurso teórico-ideológico y la metodología que se utiliza

para aplicar la herramienta en los municipios.

En éste apartado se realizará una descripción de la tensión teórico-práctica que se da a

nivel municipal al momento de elaborar e implementar el Planeamiento Estratégico

como herramienta de gestión.

Se utilizará el concepto de “tensión” porque se considera que hay un constante

entrecruce de intereses entre: los actores sociales implicados, ya sea sociedad civil,

equipo técnico y asociaciones; la realidad económica, política y social que circunda a la

comunidad y el discurso teórico-ideológico sobre el Planeamiento Estratégico y la

participación ciudadana.

Sobre este punto es importante anexar la reflexión que hace Mario C. Robirosa sobre el

fracaso de las metodologías tradicionales de planificación, los cambios en el Estado, en

el nuevo tipo de planificación urbana y en el tipo de participación que se genera a partir

de los mismos. También analizar la escasez que hay de metodologías para procesos

participativos en escenarios convocados por el Estado, sobre todo en el ámbito local.

Según el autor, durante varias décadas los profesionales de la planificación, actuaron

bajo la convicción de que la racionalidad académica, científica o técnica era necesaria y

suficiente para incorporar el máximo de racionalidad posible a las decisiones de gestióny a la acción en función de objetivos o metas, explicitas o sobreentendidas, de

88



desarrollo, de solución de problemas o de mejoramiento del desempeño de algún

organismo u organización.

No obstante, los fracasos han sido y son demasiados frecuentes sobre todo cuando se

enfrentan a problemáticas complejas: es decir lo planificado no se ejecuta o se

implementa a medias o se suspende, no se obtienen los resultados esperados y se

generan efectos contraindicados o negativos en aspectos imprevistos. Esta situación

motivó a que algunos planificadores revisen las causas de esos fracasos y planteen un

nuevo paradigma o modelo de la actividad de planificación.

Desde lo epistemológico se trató de incorporar un visión interdisciplinaria, sintética más

que analítica, para investigar y explicar los fenómenos de la realidad, partiendo de una

totalidad inclusiva para poder comprender el lugar de lo parcial y entonces analizarlo en

sus relaciones con el todo y en si mismo.

También se cuestionó supuestos científicos fuertemente legitimados y respaldados en el

“método científico”, dando validez de esta forma a diversos saberes, puesto que esta

variedad de conocimientos sólo hipotéticos, validados por distintos sistemas racionales,

pueden ser todos socialmente legítimos hasta tanto no se pruebe su no consistencia con

la realidad bajo observación.

Estos planteos epistemológicos son importantes y de mucha utilidad en su aplicación a

las realidades complejas en que se pretende gestionar e intervenir en forma planificada.

Y como desarrolla el autor, implican respeto a los diversos saberes ajenos y

deseabilidad de confrontar y sintetizar aquellas diversas hipótesis sustentadas por

actores sociales diversos. (Mario C. Robirosa, 1998)

Las formas de planificar han debido cambiar porque el mundo cambió. Ante un

escenario mundial que tiende a globalizarse, el Estado no es precisamente el actor social

89



más fuerte. Las multinacionales, las empresas fuertes y hasta ciertos movimientos

sociales, tienen capacidades de intervención y gestión en algunos escenarios públicos

nacionales o locales, que superan el accionar del Estado, sus intenciones de intervención

y más aún de sus capacidades de regulación y de control.

El modelo neoliberal instalado en el Estado es reacio a planificar, solo lo hace en lo

económico- financiero, y con una visión a corto plazo. Para Mario C. Robirosa , esto y

las opciones financieras del Estado dificultan o impiden el tratamiento planificado

integral de situaciones complejas, tales como la pobreza, la salud pública, el desarrollo

urbano y local, el medio ambiente, etc...pero para ésta visión de Estado, toda

planificación integral es vista como ineficiente.

Como se ha mencionado en apartados anteriores, en la planificación tradicional la

metodología utilizada es de carácter tecnocrático, y esto supone la presencia de un

Estado fuerte, actor único y fundamental en el hecho de inducir respuestas previsibles

de los otros actores sociales y en el modelamiento de los diversos escenarios.

Sin embargo, el Estado en la actualidad debe compartir la tarea con otros actores

sociales, con aquellos que sean pertinentes en cada escenario de gestión. Lo cual no

implica que pierda su rol de gestor, de direccionador, sigue siendo un actor social

indispensable en los procesos de planificación de los escenarios de lo público, de lo que

atañe a la ciudadanía; pero su papel en dichos procesos se esta redefiniendo y debe

redefinirse porque la situación lo requiere. (Mario C. Robirosa , 1998).

En este momento el Estado para poder planificar con éxito, necesita involucrar a los

diversos actores pertinentes en los procesos de planificación, de modo de concertar con

ellos las direcciones de su gestión y así ganar voluntades, para lograr que aporten

coordinadamente sus recursos y capacidades de acción en función de metas compartidas

90



Debe ganar apoyo de los actores involucrados en sus escenarios de gestión. Sin ello, no

podrá imponer dirección alguna a la gestión en ningún escenario público, porque estará

continuamente respondiendo a las complicaciones generadas por las intervenciones

individuales y competitivas de todos los actores sociales involucrados en el, cada uno

tratando de ganar control y poder sobre su escenario.

Por ello el autor menciona que el argumento de la participación en los procesos de

gestión pública muchas veces se usa para justificar la mayor penetración de los sectores

de poder, que el de los derechos sociales.

Entonces el Estado ante esta situación, confronta otro desafío en sus metodologías o

estrategias de gestión. Pues debe plantearse coparticipación y corresponsabilidades entre

niveles estatales y al interior de las estructuras multisectoriales o multidireccionales,

para de esta manera generar “espacios de articulación” ah hoc, eficientes y adecuados

para el tratamiento de cada temática especifica, al interior de las estructuras estatales.

(Mario C. Robirosa, 1998).

En este contexto la planificación empieza a tener otro significado, se transforma y

resignifica, según el autor, en cualquier escenario de intervención, en un

emprendimiento multiactoral con un profundo contenido de negociación y concertación

entre actores sociales diversos. El paradigma tradicional de la actividad de planificación

y sus metodologías están siendo sustituidos por otro paradigma, todavía en desarrollo, el

de la “gestión social planificada”, multiactoral y participativa. Entonces la planificación

de ser una actividad de responsabilidad exclusiva del Estado, ha pasado a ser derecho y

responsabilidad conjunta de toda la sociedad. En ella participan sus instituciones (las

que integran el Estado, el Mercado, etc.) las organizaciones y grupos de la sociedad

civil y las familias e individuos. (Mario C. Robirosa , 1998).

91



Discurso y práctica metodológica, se entrecruzan constantemente en los procesos de

elaboración e implementación del Planeamiento Estratégico, y esto se debe a que las

ideas plasmadas en los planes estratégicos muchas veces no se corresponden con las

demandas reales de los actores de una comunidad. Es decir, las políticas formuladas en

los centros decisionales fallan en la implementación porque no se establecen los

necesarios espacios de articulación para que los actores acuerden anticipadamente los

efectos de una política.

Según, Héctor Poggiese en las dos últimas décadas, los países de la región tuvieron que

haber implementado en la formulación de las políticas públicas una mayor apertura

formal a los espacios de articulación, sobre todo por la apertura democrática que se dio

en la zona. Después del proceso autoritario vivido, para el autor ésta posibilidad se tuvo

que haber establecido, y en cierta forma y en períodos cortos sucedió.

Sin embargo, debido al ajuste estructural que sufrieron la gran mayoría de los países de

Latinoamérica por la implementación del modelo económico neoliberal y por el

escenario global en el que se encuentran inmersos; los procesos de formulación de

políticas públicas se empobrecieron, el modelo decisorio aumento su fragmentación

orientada a resultados sectoriales, la planificación perdió sustento y credibilidad.

(Héctor Poggiese, 2003)

A su vez, la contribución de las ciencias sociales fue regresiva, y a nivel metodológico

termino en desapoderamientos y desplazamientos, produciéndose según Poggiese, una

apropiación inversa por parte de los núcleos y centros de poder.

Además, ante los debates respecto a la democracia participativa y las transformaciones

institucionales, hay una apelación al uso de instrumentos metodológicos que se

muestran participativos, como el planeamiento estratégico, la mediación, lo consultivo,

etc, pero en realidad funcionan como control social desvinculante y freno a la

92



constitución de nuevas prácticas, nuevos actores y a la recomposición del tejido social.

(Héctor Poggiese, 2003).

Para Poggiese, la elección de una metodología significa la puesta en práctica de una

determinada concepción. Las metodologías no son neutras, y siempre van a estar

referenciadas a un modelo de cómo se quiere intervenir en los procesos decisorios.

Cuando se elige metodologías participativas se está prefigurando un determinado modo

de proceder y de producir los acontecimientos que se suceden entre los actores

participantes, y es por ello que toda elección metodológica se vuelve una decisión

estratégica.

Esta decisión aun considerándose participativa puede perseguir metas tan diversas y

contradictorias como el control social, la manipulación de la ciudadanía, la eficiencia

tecnocrática, el afianzamiento de los actores con más poder, el fortalecimiento de los

más débiles, la producción de conocimiento, el control por los ciudadanos, la resolución

de problemas complejos, el surgimiento de nuevos actores sociales. (Héctor Poggiese,

2003)

En esta situación surge el análisis sobre dos elecciones metodológicas, que reflejan

concepciones que son predominantes y que han tenido repercusión e influencia en la

planificación urbana y social de la gestión de las ciudades latinoamericanas: el

Planeamiento Estratégico y el Método Consultivo del Banco Mundial. (Héctor

Poggiese, 2003)

Para analizar el Planeamiento Estratégico como herramienta metodológica que implica

una toma de posición en relación a los proyectos futuros de una ciudad, el autor toma

como ejemplos los objetivos generales de cuatro planes estratégicos y elimina el nombre

de la ciudad.

93



Descubre que no hay nada en el texto que identifique a la ciudad, a no ser su nombre. Se

escriben generalidades, grandes relatos conformadores de un discurso universalizado en

determinado período histórico, se reproducen y cada definición es un calco de la otra:

las inversiones, la competitividad, el prestigio internacional, la salud, la educación, la

igualdad de oportunidades y la equidad, el desarrollo urbano equilibrado, la

sustentabilidad. (Héctor Poggiese, 2003)

Son todas intenciones que responden a una determinada forma de organizar a la ciudad,

y el objetivo general del plan es el índice inicial de los temas del diagnóstico. En

realidad otra cosa no se puede esperar de voluntades que tienen que coincidir en las

proyecciones futuras de una sociedad urbana.

El supuesto modelo de ciudad de desarrollo y modernización, se convierte en una gran

estrategia general y abstracta, que en lugar de hacer foco en las perspectiva futuras que

tienen los actores sobre su ciudad; se copian de otros modelos o siguen recetas

impuestas por organismos internacionales ajenos a la realidad local.

Por ello la tensión entre el discurso y la práctica al momento de elegir una herramienta

metodológica como el Planeamiento Estratégico, se hace cada vez más evidente en los

municipios latinoamericanos debido a la fuerte dependencia que tienen con organismos

de crédito, con el sector privado y con ciertos actores sociales.

III.6. Análisis comparativo del uso de la Planificación Estratégica como

nueva herramienta de gestión entre una ciudad de España y otra de Argentina.

En esta parte no se realizará un análisis exhaustivo de las diferencias y similitudes al

interior de las realidades de los planes estratégicos de las ciudades europeas y

latinoamericanas, pero se hará una breve presentación de la adopción de la Planificación

Estratégica como herramienta de gestión en dos administraciones municipales

94



seleccionadas previamente, para dar cuenta de que los motivos y las formas en cómo se

han ejecutado varía de un lugar a otro.

Para ésta presentación se ha tomado como ejemplo, los planes estratégicos de Burgos y

de Rafaela, por ser las dos ciudades medianas y de características sociodemográficas

semejantes.

Burgos es una ciudad de España con 160.000 habitantes. Es un lugar estratégico por

contar con cruces de caminos de numerosas trayectorias, donde la conexión con Madrid

es la más importante por el tráfico de mercancías y personas que ocurre en la región.

Rafaela es una ciudad de Argentina que cuenta con aproximadamente 85.000 habitantes,

tiene una superficie de 162 km 2 y pertenece a la provincia de Santa Fe. Su cercanía a

Brasil y al área productiva, genera entre los actores altas expectativas en relación con el

MERCOSUR.

A través de una breve comparación entre ambos, se ha podido extraer las diferencias y

similitudes de la utilización de la misma herramienta en municipios cuyos contextos

económicos, políticos, sociales y culturales son diferentes.

Entre las similitudes destacamos:

• Hay dos fenómenos socioeconómicos que componen el escenario mundial y que

“invitan” a los municipios de diversos lugares a realizar un Plan Estratégico: por

un lado el proceso de globalización y por otro el hecho de que las ciudades se

consoliden como polos de atracción en detrimento del resto de los espacios.

• Ambas son ciudades medianas y se encuentran próximas a la capital de la

provincia a la que pertenecen.

95



• Las dos son ciudades que en el pasado le proporcionaron a su gente una buena

calidad de vida, la cual disminuyó por la aplicación de políticas económicas

neoliberales.

• Por lo anterior, se encuentran en una encrucijada entre el pasado y el futuro a

nivel industrial y cultural.

• En lo referente a las vías de comunicación, las dos son importantes para sus

respectivas regiones, Burgos por su cercanía con Madrid. Rafaela con el eje

económico de Argentina, Buenos Aires; y con respecto a Brasil, con San Pablo

y su conexión directa con el MERCOSUR.

• Las dos utilizaron la conformación del Plan Estratégico para sobresalir en la

región a nivel industrial, cultural y social.

• Las dos ciudades han querido posicionarse como impulsoras del desarrollo local

debido al nuevo papel que han adquirido los municipios en el escenario local y

global.

Las principales diferencias radican en los siguientes puntos:

• El Plan de Burgos fue elaborado por una consultora privada con la colaboración

de agentes municipales, en cambio el de Rafaela fue elaborado e implementado

enteramente por colaboradores municipales y equipo técnico perteneciente al

gobierno local.

• Burgos tuvo un respaldo considerablemente mayor de las instituciones,

asociaciones y demás organizaciones tanto públicas como privadas, para la

conformación y elaboración del Plan. En cambio para Rafaela fue difícil lograr

96



el apoyo del sector privado y de la ciudadanía en general, que asimismo fue

mucho menor.

• El Plan Estratégico de Burgos tiene una visión empresarial, y la organización del

mismo le dio mucha importancia a la participación de todos los agentes con

intereses económicos en la ciudad, y a las oportunidades y amenazas que tenía la

misma.

• El Plan de Rafaela tiene una visión más bien reformista y de contenido político,

puesto que se inició con la reforma administrativa y de Estado planteada a nivel

nacional y municipal.

• Rafaela con el Planeamiento Estratégico buscaba informatizar y darle un perfil

más profesional a la estructura administrativa, para agilizar tiempos y dotarla de

eficacia. Encarando de esta forma la gestión pública desde un concepto

moderno, eficaz y plenamente ligado al entorno social y productivo.

•

Los dirigentes rafaelinos se proponían crear un nueva dirigencia política conliderazgo y capacidad de decisión, la cual convocaría a la amplia participación

de la ciudad, pasando la ciudadanía de esta forma del reclamo al protagonismo

• Buscaban salir del paternalismo estatal, tratando de generar un nuevo rol del

estado local cuyo accionar central sería tener un papel activo en la definición de

su desarrollo.

• La población de Rafaela tenía demandas de tiempo atrás, tanto de carácter

económico como el desempleo y el desmantelamiento industrial, como de

carácter político debido a la escasa participación de los ciudadanos en los

asuntos públicos y a la discontinuidad en el tiempo de las promesas políticas.

• Las demandas de Burgos eran sobre todo de reposicionamiento de la ciudad en

la región, a nivel cultural e industrial.

97



• La pérdida de protagonismo de Burgos a favor de otras ciudades (Vallodolid,

Bilbao, Madrid) y la huida de personas, talentos, inversiones, proyectos y buenas

ideas hacia las mismas, creó nuevas demandas en la comunidad en su conjunto.

Entonces se puede decir que el Planeamiento Estratégico en Europa y específicamente

en Burgos, tiene características a nivel metodológico e ideológico de carácter

empresarial y a nivel político e institucional mucho más corporativo, puesto que no solo

se invita al ciudadano común a participar sino que también hace particular énfasis en la

participación activa de las asociaciones publicas y privadas, organismos y demás

agremiaciones.

En Latinoamérica la elaboración de planes estratégicos en ciudades pequeñas e

intermedias se debieron en la gran mayoría de los casos, al proceso de descentralización

iniciado por los Estados Nacionales que al transferir nuevas competencias y

atribuciones a los municipios también les trasladaron funciones y responsabilidades para

las que evidentemente no estaban preparados.

En muchas administraciones locales, como es el caso de Rafaela, la reforma

administrativa municipal fue iniciada por el intendente, quien utilizó al Planeamiento

Estratégico como nueva herramienta de gestión y cambio; puesto que ahora se debían

transformar en actores y promotores activos del desarrollo social y económico del

territorio dotados de eficiencia y profesionalidad.

Asimismo fue aprovechado tanto en el caso de Rafaela como de otras localidades, para

canalizar las demandas de participación en los asuntos públicos de determinados actores

locales, como también para encauzar las demandas económicas y sociales de bastante

tiempo atrás. Pero muchas veces las instancias de participación generadas crearon cierta

98



expectativa en la población que algunos gobiernos municipales no pudieron cumplir,

provocando de esta forma situaciones de desencanto y frustración.

99



IV. Capítulo IV:

Actores sociales que participan en el Planeamiento Estratégico.

En este capítulo se intentará trazar un perfil de los actores sociales que participan

e intervienen en un proceso de planificación estratégica municipal. Para ello se

planteará una diferenciación entre actores sociales y locales, situándolos dentro del

contexto social, económico y político en el cual desenvuelven su acción.

Se desarrollarán los conceptos a partir del aporte de dos autores: J. Karol y P.

Pírez que han trabajado ampliamente la temática mencionada y brindan claridad

al momento de analizar el desenvolvimiento de los actores sociales en el ámbito

urbano.

También se analizará la participación ciudadana en el Planeamiento Estratégico, y

la conformación de instancias previas de participación y convocatoria a todos los

actores implicados en dicho proceso.

Finalmente esta sección nos anticipará para entrar en la instancia final del trabajo,

que es el análisis de caso: el Plan Estratégico de la ciudad de La Plata.

IV.1. Actores sociales intervinientes. ¿Todos intervienen de igual forma?

Hablar de los actores que participan en un proceso variado como es un Plan Estratégico,

requiere que se vea en un principio a la ciudad como una forma de vida socialextraordinariamente compleja. (J. Karol. 2003)

Esto permitirá ver lo urbano como una construcción humana particular e históricamente

determinada, cuya forma está dada por la historia del cambio tecnológico, las

transformaciones sociales y las crisis, y las respuestas frente a ellos.

100



El espacio urbano, como señaló H. Lefebvre, “expresa el despliegue de una actividad

social e histórica; (...) la ciudad es la sede (el lugar, el locus) y a la vez el modo de

“vivir juntos”. (J.Karol, 2003).

Ese modo de vivir juntos es, como pronuncia el autor, resultante de las estrategias de

grupos sociales y de sus relaciones de asociación y oposición; y el planeamiento y la

gestión urbana es indisociable de este proceso.

En el modelo de planificación racionalista y tecnocrático imperante en los 80’, el único

protagonista del proceso de planeamiento era el Estado. Sin embargo el fracaso de éste

modelo era inevitable ante las crecientes modificaciones del entorno de la planificación

y la aparición de nuevos actores, cuyas demandas y reivindicaciones estaban lejos de ser

respondidas por los planes y proyectos de los organismos centrales de planificación.

Es así como surgió un nuevo paradigma de planificación, al que se considerará como un

proceso político-técnico de gestión social a encarar entre el conjunto de actores–

estatales, empresariales y comunitarios. En este paradigma lo nodal es desarrollar

espacios de articulación en donde se procesan participativamente los distintos intereses

de los actores involucrados, estableciendo estrategias de acción para alcanzar metas

compartidas y consensuadas que ayudan a sostener la direccionalidad del proceso.(J.

Karol, 2003)

Tal es así que en esta nueva forma de planificar, lo central -debido a la diversidad de

actores que participan- es el proceso de toma de decisiones. Lo cual implica identificar a

quienes son los que toman decisiones y de qué manera, quiénes influyen sobre esas

decisiones y cuáles son los resultados de las mismas.

Resolviendo estos interrogantes se podrá ver quienes son los que realmente participan

en el Planeamiento Estratégico de una ciudad.

101



“En ciudades y regiones las organizaciones sociales y comunitarias, como las que

representan los intereses de diversos colectivos (etnias, género, consumidores,

minorías, etc.) asumen cada vez más el rol de presión y de formadores de conciencia

para generar recursos y medios que permitan el ejercicio de los derechos ciudadanos.

El Estado hoy como consecuencia de los procesos de reforma y el debilitamiento del

Gobierno no puede ejercer el rol de garante principal de los mismos”. (M. Rubio, pág

6, 2003)

Por esta cuestión, y tomando lo que plantea J. Karol, los procesos sociales se encarnan

en -y son protagonizados por- actores sociales, que hacen la ciudad participando en su

gestión. A su vez va a tomar el concepto de actor social que plantea C. Mathus en

“Política, planificación y gobierno” quien considera al mismo, “como una agrupación

humana o una organización que, en forma transitoria o estable, tiene la capacidad de

acumular recursos de distinta índole, desarrollar intereses propios y compartidos,

definir y satisfacer necesidades e intervenir en una situación determinada

produciendo hechos”.

Basándonos en los planteos de estos autores, se puede decir que las personas de un lugar

no sólo lo habitan, también lo producen y lo transforman, de acuerdo a las lógicas

económicas, políticas y sociales de un momento histórico determinado.

Por ello es imperioso conocer quiénes son esos actores, cómo distinguirlos, cómo

reconocer sus lógicas primarias de acción, o de constitución.

También conocer cómo lo hacen, de qué manera, a través de qué instrumento y con qué

capacidades cuentan para participar. De la misma forma que es preciso identificar qué

vínculos -afinidad, oposición, armonización, conflicto, alianza- los une.

102



IV.2. ¿Quiénes son los que efectivamente participan en el Planeamiento

Estratégico de las ciudades?

En la Planificación Estratégica los actores sociales implicados son los ciudadanos, los

dirigentes políticos, económicos y sociales con capacidad de decisión y de crear opinión

en la ciudad, como también los agentes con incidencia en la vida ciudadana.

Para el desarrollo de este punto, se tomará nuevamente de J. Karol, algunas nociones de

la gestión urbana en particular, que permitirá entender las relaciones que se dan entre

los actores sociales y locales de un lugar.

En primer lugar el autor va a retomar un concepto que se desarrolló muy recientemente

en la literatura internacional acerca de la gestión en general y el entorno de la gestión

urbana en particular. Es la noción de governance, que alude a los procesos sociales por

medio de los cuales se construyen marcos institucionales para abordar, discutir y

resolver los modos y los instrumentos de gestión de la ciudad. (J. Karol, 2003)

El término “gobernancia” se refiere según el autor a una gama muy extensa de

interrelaciones entre la sociedad civil, el mercado y el Estado. El debate acerca de la

gobernancia urbana tiene lugar en un contexto de urbanización creciente y rápida,

combinada con cambios políticos y económicos muy importantes.

Sin embargo uno de los puntos más significativos, es que desde una visión institucional

de la gestión urbana, incluye un cierto grado de descentralización de las

responsabilidades gestionarias hacia los niveles locales e intenta de esa forma aumentar

la participación ciudadana.

Pero el impulso a la descentralización tendió a concentrarse sobre los cambios en el

gobierno local de ciudades y áreas urbanas, sin mirar en detalle algunos temas críticos

de la “gobernancia”, como es quiénes y cómo toman las decisiones. (J. Karol, 2003)

103



Para J. Karol, aunque proliferaron las experiencias de apertura hacia la gestión

participativa, el balance en términos de construcción de instituciones efectivas por una

parte y de inclusión social es aún deficitario, aunque no imposible. Esto sucede porque

la institucionalización de modos decisorios - la gobernancia – no se resuelve sólo en el

campo de los dispositivos técnicos sino de las relaciones que se establecen entre grupos

sociales con diferentes intereses y poder, es decir, de relaciones estrictamente políticas.

Generar mecanismos de participación e involucramiento de los ciudadanos en la

planificación de la ciudad es posible, si se tiene pleno conocimiento de las reglas de

juego en el cual se encuentran dichos actores.

Conocer cómo la mayor participación de la sociedad civil mejora la transparencia,

eficiencia y la responsabilidad de la gestión pública y permite dar cuenta de los

intereses, demandas y necesidades de los ciudadanos “de a pie”, es uno de los focos

centrales de la “gobernancia”, que transcurre y se dirime en ese vasto y dinámico campo

intermedio, que se encuentra entre el modelo de gestión “top-down” donde las

decisiones se toman de arriba hacia abajo y el modelo “bottom-up”donde las demandas

se generan en la comunidad. (J. Karol, 2003)

Poder identificar las oportunidades reales que tienen los diversos actores en el escenario

local, como también conocer las dificultades institucionales y políticas a las que se

enfrentan, permitirá tener una aproximación efectiva al problema y no caer en falsas

apreciaciones. Puesto que cuando se habla de actores y participación ciudadana se abre

un basto espectro de opiniones y evaluaciones que no son siempre las correctas y que

tienen mucho de sentido común.

104



IV.3. Diferenciación entre actores sociales y actores locales.

Cuando se habla de Plan Estratégico urbano se lo hace para una ciudad determinada, por

ello en este apartado se tomará de P. Pírez (1995), la hipótesis metodológica que utiliza

para explicar los actores que hay en un lugar.

Este autor plantea que se debe considerar a la ciudad como una sociedad local

distinguiéndola de la unidad social mayor que sería la sociedad nacional.

Lo local es considerado como un recorte de la sociedad, es una unidad parcial con cierta

capacidad de reproducción dentro de la unidad mayor. Es un sistema de relaciones entre

personas, clases y grupos sociales que es posible identificar. (P. Pírez, 1995).

Además, cree que en una sociedad local se encuentran unidad de procesos económicos y

sociales, también identidades y procesos políticos propios, al igual que en la sociedad

nacional. Es decir, individuos o grupos sociales con poderes diferenciados que

dependen de su ubicación dentro del sistema (local) de relaciones. Esto significa que el

poder se acumula o se pierde en razón de las relaciones que se dan en la sociedad local.

(P. Pírez, 1995).

Esto tiene crucial importancia al momento de evaluar la capacidad de participación que

tienen los actores de una ciudad. Puesto que se encuentra a nivel local una estructura

social propia, dada por las relaciones de los grupos sociales fundamentales del lugar.

Una estructura de relaciones de poder, de relaciones políticas, un ámbito donde se

reproducen esas relaciones políticas y se cristalizan en un aparato gubernamental, el

gobierno local. (P. Pírez, 1995).

Entonces se puede decir que pensar a la ciudad como sociedad local implica concebirla

como un sistema de relaciones entre actores. Los cuales se diferencian según su base

social que puede ser individual o colectiva.

105



Para P. Pírez, la base social esta determinada por la dinámica estructural y se concreta

en una específica estructura social o de clases. Clases y fracciones de clases presentes

en la ciudad, son el resultado de la dinámica estructural de la sociedad nacional (en el

marco del desarrollo del capitalismo a nivel internacional) y de su presencia a nivel

local.

A partir de éste análisis se podrá ver que las relaciones de poder no sólo se dan a nivel

nacional sino también local, y es a nuestro entender en este ámbito donde los actores

sienten con mayor intensidad el peso del poder.

Es por ese motivo que el autor plantea la necesidad de diferenciar la base social de los

actores sociales.

Considera que los actores sociales, son las unidades reales de acción en la sociedad:

tomadores y ejecutores de decisiones que inciden en la realidad local. Son parte de la

base social, son definidos por ella, pero actúan como individuos o colectivos que,

además, están sometidos a otras condiciones (culturales, étnico-culturales, políticas y

territoriales).

Y de acuerdo con lo anterior, piensa como “actores locales” a los sujetos (individuales

o colectivos) cuyo comportamiento se determina en función de una lógica local y/o su

comportamiento determina los procesos locales. (P. Pírez, 1995).

El hecho de que el comportamiento de los actores este determinado por una lógica local,

explica la importancia de los mismos en la conformación e implementación de un Plan

Estratégico.

Por ello para autores como Fernando Barreiro: “los actores locales son simultáneamente

motor y expresión del desarrollo local” y por ello desarrolla tres categorías de actor

local similares a las mencionadas con anterioridad: a) los actores ligados a la toma de

106



decisiones (político-institucionales); b) los actores ligados a técnicas particulares

(expertos-profesionales); c) los actores ligados a la acción sobre el terreno (la población

y toda sus expresiones activas) además él autor pone énfasis en el hecho de que el

desarrollo local supone concertación, negociación e interacción entre actores.

Estos actores se reproducen como tales predominantemente dentro del ámbito local. Lo

que significa actores económicos que reproducen su capital en función de relaciones

dentro del ámbito local (comerciantes o productores), actores políticos que reproducen

su poder en relación a los otros actores y en referencia al gobierno local. Es

predominante pero no exclusivo, porque no se trata de sociedades cerradas, sino

abiertas, con cierta penetración por parte de la sociedad global. Este predominio, para P.

Pírez, implica que sin las relaciones locales esos actores no sobrevivirían como tales.

Sin embargo no significa que, por ejemplo, los comerciantes no puedan vender algo

fuera de la ciudad o que los políticos locales no puedan vincularse a escala provincial o

nacional. (1995)

Si bien los actores locales tienen capacidad para determinar a los procesos locales pero

no la tienen respecto a procesos no locales, es decir, no son determinantes en las

decisiones que toman otros municipios ni sus productos pueden determinar otros

mercados locales.

Pírez también va a introducir a otro tipo de actor local, en éste planteo. A aquel que si

bien se reproduce en ámbitos mayores (regional, nacional o internacional) tiene una

presencia decisiva dentro de las relaciones locales, son los propietarios rurales

regionales, bancos, comercios o industrias regionales, nacionales e internacionales cuya

presencia local los convierte en actores locales importantes, miembros de partidos

políticos, etc.

107



Finalmente hay ciertos actores que serán locales, dado que tienen capacidad de

determinar los procesos locales sin tener presencia material local, por ejemplo, las

direcciones de empresas nacionales que tienen plantas instaladas a nivel local sin

personal con capacidad de decisión. Esto da lugar a la presencia de pirámides sociales

truncas, sin vértice. (P. Pírez, 1995).

Entonces, la presencia de esos tres tipos de actores en las estructuras locales sociales y

de poder, tiene significado diferente. Sobre todo la lógica de toma de decisiones es

distinta.

Esto nos ayudará a entender que lo que pasa en una ciudad como sociedad local

depende de los actores que en ella inciden, de sus decisiones. Lo que implica que esas

decisiones surjan dentro de relaciones concretas: entre actores particulares económica,

social y culturalmente. En definitiva y es quizás uno de los puntos más importante, esos

actores deciden sobre la ciudad y lo hacen en un contexto formado también por los

ámbitos globales de la realidad (nacional e internacional).

IV.4. La participación ciudadana en el Planeamiento Estratégico. Análisis de las

instancias de participación ciudadana.

Durante el transcurso de esta investigación, se ha realizado una lectura exhaustiva de

diversos planes estratégicos que poseen en su gran mayoría características similares al

de la ciudad de La Plata.

En varios de ellos hay una mención a la necesidad de generar participación ciudadana.

Esta cuestión es un correlato de los procesos de democratización política y

descentralización del Estado, que como ya se ha mencionado, en los 90´resignificó el

papel de las ciudades y de los gobiernos locales.

108



El nuevo papel de las ciudades, llevó a los representantes políticos a la necesidad de

generar consensos y estrategias entre los actores sociales del lugar.

En esta sección, se retomará parte del planteo que hace J. Karol sobre participación

ciudadana y gestión de la ciudad.

Para Karol, la participación ciudadana fue ganando importancia en el plano

internacional tanto en relación a proyectos específicos y puntuales como en cuanto a los

procesos continuos de gestión urbana, provisiones de servicios, opciones

presupuestarias, etc.

Según el autor el modelo tradicional de gestión pública restringió la participación

ciudadana a la elección de intendente, demostrando así la ineficacia para reflejar y

expresar las prioridades y opciones locales.

Es por ello que va a plantear que la noción actual de participación comunitaria involucra

a los habitantes en su condición de ciudadanos y a la comunidad como la base

organizacional del Estado moderno. Esto es así porque se vincula con la

descentralización y la participación social, y en un sentido más amplio con la

transformación de las culturas políticas y organizacionales de una sociedad. Además es

un concepto que esta estrechamente vinculado a las nociones de actores sociales,

democracia participativa, mecanismos de consulta y control social.

Asimismo afirma, que en este último tiempo las comunidades locales y las

organizaciones de la sociedad civil protagonizaron una reapropiación de lo público,

entendiendo por ello que los ámbitos políticos, los espacios físicos y simbólicos

pertenecen de pleno derecho a la propia comunidad en su carácter ciudadano. Esta

tendencia abre el campo de lo público -no- estatal a la actuación de la sociedad civil y a

109



sus organizaciones e inaugura un nuevo espacio de interacciones entre actores sociales

urbanos. (J. Karol, 2003).

En las convocatorias a la elaboración de un plan, se tiende a movilizar a la participación

de toda la comunidad, haciendo hincapié en gran parte de los casos, en los actores

sociales de mayor poder económico, político o social del lugar.

Por ello se cree importante el tipo de participación que se genera con la implementación

de dicha herramienta.

La participación facilita la incentivación de comportamientos colectivos más saludables

(como la clasificación y tratamiento de los residuos sólidos o el cuidado de los espacios

públicos y colectivos), la evaluación de la gestión urbana de las autoridades electas, la

reorganización de los servicios municipales o la decisión sobre asignaciones especificas

de fondos públicos (presupuestos participativos). (J.Karol, pág 7. 2003).

Para Karol, el crecimiento de la participación comunitaria aparece como un elemento

esencial de la dinámica, el contenido y los resultados esperados en la mayoría de los

procesos de reformas sectoriales, y tiene que ver con su legitimización social.

Según el autor, la historia de procesos políticos e institucionales en éste tema es larga y

presenta modelos diversos como: unidades de gobierno local más pequeñas que reflejen

adecuadamente los intereses de las comunidades locales; gobiernos más pequeños de

escala comunal; descentralización de ciertas decisiones del gobierno urbano global

hacia las comunas locales o consejos o Juntas vecinales; aproximaciones participativas

al presupuesto de la ciudad, ya sea a través del pedido de propuestas a la comunidad o

invitando a discusiones públicas; proyectos de desarrollo específico que comprometen a

las comunidades locales en su implementación o en la toma de decisión y finalmente las

ONGs que desempeñan un rol muy importante estimulando y fortaleciendo la capacidad

110



de las comunidades locales para argumentar y presionar a favor de sus necesidades y

prioridades.

Todos los procesos participativos implican decidir quién y cómo participa, y cómo se

resuelven los conflictos. Siempre existen intereses competitivos y conflictivos de

manera que ni la descentralización ni la participación resuelven por sí mismas el

problema de los conflictos de intereses y siempre queda el riesgo de que en su nombre

los procesos queden expuestos a la cooptación y/o manipulación de intereses o actores

predominantes. Por ello el autor plantea, que ante este riesgo es preciso identificar

reglas de juego claras y velar por su cumplimiento a través de una malla de procesos

políticos e institucionales, que implican debido a la débil historia que se tiene en cuanto

a representación y defensa de intereses de usuarios y ciudadanos, una construcción

social muy compleja y prolongada.

Si bien se ha avanzado bastante en este tema, para el autor ningún proceso político es

totalmente justo y equitativo. En procesos en los cuales se requiere la participación de

amplios sectores de la comunidad, como un Plan Estratégico, algunos actores quedarán

siempre excluidos, ya sea por la fuerza, por la manipulación o por decisión propia. En

este contexto los pobres suelen ser los más afectados por la exclusión, ya sea por

ignorancia (analfabetismo, desconfianza en los procesos o simple desconocimiento de

las reglas), por falta de tiempo o de recursos para participar o por discriminación

abierta. (J. Karol, 2003).

Por ello se cree que es necesario que se empiecen a generar instancias de participación y

representación, puesto que es una cuestión central para los municipios actuales, para la

política y para la gobernancia urbana.

En un Plan Estratégico las instancias de participación son variadas para los diversosactores involucrados. Al ser un proceso que no se gesta de un día para otro, hay actores

111



que sólo han colaborado en los antecedentes de su construcción. Otros lo han hecho en

el desarrollo actual del mismo, a través de diversos talleres participativos, locales y

temáticos, según lo planteado por cada municipio. Sin embargo lo que se cree relevante

en esta instancia, son los mecanismos de convocatoria que se han utilizado para llamar a

la comunidad a participar y las herramientas efectivas que se utilizan para ello.

Puesto que como plantea M. Elena Rubio, se establece un espacio de tensión entre lo

que la sociedad organizada requiere, y lo que el Estado, en este caso, en el ámbito local

determina como política. Asimismo indica el lugar y el rol que juegan las

organizaciones sectoriales, económicas, financieras y productivas en este proceso

decisorio que debería procurar recuperar la institucionalidad necesaria para restablecer

la protección de derechos individuales tan seriamente vulnerados, como la gestión del

desarrollo necesario para la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales.

La participación desde esta perspectiva no se entenderá desde el eje de las demandas

sentidas, sino desarrollando esas demandas en una estrategia abierta sustentada en una

teoría democrática de las necesidades que contemple el proceso histórico y cultural, que

asegure una asignación de recursos acorde con el dinamismo y pluralidad intrínseca de

toda sociedad democrática.

Ante este proceso, el escenario local es un ámbito favorable para que los actores,

mediante su participación articulada, desarrollen sus capacidades y se potencien en

términos de iniciativa y de gestión de políticas. (M. Elena Rubio, 2003).

112



V. Capítulo V :

Análisis de caso: Plan Estratégico La Plata 2010.

Finalmente en este capítulo se realizará un breve recorrido de los antecedentes que

tuvo el Plan Estratégico de la ciudad de La Plata para contextualizar el estudio del

mismo.

Se hará especial hincapié en la conformación y evolución de los talleres

participativos, locales y temáticos establecidos previamente a la constitución del

Plan, para así poder analizar las instancias de participación que se presentaron a

la comunidad.

Para ello se retomarán y relacionarán los supuestos teóricos con los testimonios de

los diversos protagonistas (ya sea vecinos, equipo técnico, representantes políticos

o institucionales) que estuvieron en los mismos.

V.1. Antecedentes y contexto sociopolítico.

Desde el año 1991 hasta la fecha el intendente de la ciudad de La Plata es el Dr. Julio

Alak, perteneciente al Partido Justicialista. En el comienzo de su gestión se realizaron

en las jurisdicciones nacionales y provinciales una serie de reformas administrativas y

fiscales, que impactaron de forma directa el desarrollo de la política pública municipal.

Dichas reformas estaban dirigidas a proveer de eficacia y eficiencia a la administración pública local en concordancia con las políticas de ajustes promovidas desde el Estado

Nacional, que se basaban por un lado, en las privatizaciones y concesiones de los

servicios públicos y empresas estratégicas del Estado, y por otro en las reformas

constitucionales, las modificaciones implementadas en el sector público administrativo,

las políticas de descentralización en todos sus niveles, y la implementación de

mecanismos de participación, hechos estos tendientes a generar un fuerte impacto en el

113



modelo de gestión estatal, caracterizado por la verticalidad, el centralismo y la excesiva

burocracia. (García Delgado; 1998).

Estas políticas de ajuste implementadas dieron lugar a la Reforma de Estado

característica de los 90´, y la descentralización de funciones produjo un impacto

importante en las administraciones locales dado que debieron reorganizar sus

estructuras y dar respuesta a la crisis social y económica sin recursos monetarios ni

técnicos. Esta situación es lo que Daniel Arroyo (1998) denominó “la municipalización

de la crisis” que se ha desarrollado ampliamente en el capítulo II de este trabajo.

A través de ella y de la descentralización, el gobierno nacional traslada

responsabilidades que antes eran de su competencia a los municipios. Se transforman en

receptores de la crisis social y de las instancias de protesta que implica, dado que se

encuentran con que tienen que enfrentar problemas y demandas que antes se resolvían

en otras escalas.

Para resistir a esta situación los municipios empezaron a implementar nuevas

herramientas de gestión que se aplicaron en todos los niveles de la administración

pública, con el fin de modernizar la gestión y de crear espacios de participación en la

comunidad, puesto que y retomando el planteo de E. Ballón Echegaray “en las

democracias incipientes de los países de capitalismo atrasado, la participación es vista,

además de cómo redistribución de poder real o simbólico (fuente de inclusión) y de

acceso a determinados bienes, como forma de relegitimar un sistema de representación

alejado del ciudadano que desconfía profundamente del mismo”. (2003).

En este marco de transformaciones donde se modificó tanto la escena política como la

económica, el ejercicio de la participación contiene siempre un alto componente

político, y aparece o desaparece cíclicamente de acuerdo a los distintos momentos políticos. (E. Sánchez, 2000).

114



Entonces la participación es vista como un antídoto contra los males de la población

marginada y como un mecanismo de integración al orden social vigente.

En el caso del municipio de La Plata, se comienza incentivar a través de diferentes

herramientas de carácter netamente participativo que se denominan “nuevas estrategias

de gestión”. Entre las de mayor importancia en este último tiempo se encuentran: el

Presupuesto Participativo y el Plan Estratégico, siendo éste el centro de análisis de la

investigación.

El 19 de Noviembre del 2001 el intendente de la ciudad anunció el Plan Estratégico La

Plata 2001/2010, al parecer sin prever que la proyección del mismo implicaría una

visión a futuro que con las consecuencias de la crisis económica y política del 2001 no

se podía visualizar ni para el país ni para el municipio.

Para este estudio es necesario mencionar brevemente, que anterior a la elaboración del

Plan hubo determinadas prácticas que asentaron las bases para la construcción del

mismo y para los mecanismos de participación característicos del Planeamiento

Estratégico.

La primer experiencia comienza en 1961 con el Plan Urbis, cuya idea principal fue en

un principio considerar a la región de La Plata (La Plata, Berisso y Ensenada), como un

complejo orgánico que por encima de las divisiones jurisdiccionales administrativas

existentes, se pudiera configurar en una entidad real cuyas partes, con funciones

diferenciadas, constituyeran una unidad coherente y definida.

Este plan se definió como una resultante ajustada de la estructura de base de la región, y

como receptor de objetivos basados en las condiciones existentes respetadas, recreadas

y nuevas; y al mismo tiempo ser -en conjunto con la comunidad - el que las proyecta

hacia el futuro. Además planteaba conservar el carácter unitivo del hábitat, evitando lasegregación. (Plan Estratégico La Plata 2010, 2001).

115



Con él se intentaba integrar, promover y desarrollar a la región de La Plata (La Plata,

Berisso y Ensenada), en todos sus aspectos.

Después de esta etapa paso un largo tiempo hasta que la ciudad volviera a planificarse a

través de proyectos concretos.

Es en el año1991 con la Reforma de Estado, donde los municipios cobran protagonismo

en la promoción del desarrollo local y cuando a través de ella cambia el carácter de sus

funciones y las responsabilidades que tienen ante la comunidad. En dicho proceso la

descentralización y la participación se constituyen en componentes centrales de las

nuevas estrategias de modernización de la gestión municipal.

A fines de 1991, la Municipalidad de La Plata pone en marcha el Programa de

Descentralización y Participación Ciudadana, dentro de un proceso de transformación

de la gestión municipal y con la idea de generar un modelo más participativo y eficiente

en la atención de los problemas de la comunidad.

Es importante aclarar que éste proceso también lo estaban viviendo varios municipios

de Argentina e incluso estas “nuevas estrategias” eran copiadas de países europeos y

latinoamericanos, como el caso de Brasil.

Para el municipio, en este nuevo modelo el Estado asume un rol protagónico en la

promoción del desarrollo local, sentando las bases de un nuevo espacio de carácter

multiactoral en donde se articulan, a través de la concertación, los intereses de los

diversos actores en los diferentes escenarios. De esta manera la planificación y la

gestión pasan de ser una responsabilidad exclusiva del Estado a ser un derecho y

responsabilidad compartida con toda la sociedad que participa a través de diferentes

canales. (Plan Estratégico La Plata 2010, 2001).

Con la implementación de este nuevo modelo de planificación y gestión, se considera

que también se reinterpreta el concepto de democracia, en el sentido de que la

116



participación de la sociedad a través del voto no se agota ahí, pues como dicen Tarso

Genaro y Ubiratán de Souza (1998) “...al contrario, permite iniciar otro proceso

generando dos focos de poder democrático: uno originario del voto, otro originario de

las instituciones directas de participación”. (Plan Estratégico La Plata 2010, 2001).

Esta etapa en el Plan Estratégico es apenas mencionada como un antecedente de lo que

iba a suceder, sin embargo hay que tenerla en consideración por la importancia que

implica para el desarrollo del mismo.

Otra experiencia significativa que anticipa al Plan Estratégico es el Plan Región Capital

en el año 1996.

La Provincia de Buenos Aires encara el Proyecto Región Capital, basado en la

jerarquización de la ciudad de La Plata y Región Capital. En esta instancia se realizaron

estudios a través de la Subsecretaria de Asuntos Municipales e Institucionales del

entonces gobierno de la Provincia, y se convocó a actores sociales y políticos a

participar en talleres para discutir sobre temas que vinculaban a la ciudad y la Región.

Es decir, se promovió en el Gran La Plata una iniciativa de trabajo regional de carácter

participativo nunca realizada hasta ese momento.

El proyecto involucró a los municipios de La Plata, Berisso y Ensenada y a la

Universidad Nacional de La Plata en un ámbito de reflexión conjunta que luego

derivaría en un proceso de construcción diagnóstica y propositiva asentado en la

participación y opinión de actores representativos de la región.

Los objetivos de la convocatoria hecha por la Provincia apelaban a:

- Ampliar y nutrir el proceso de toma de decisiones de los órganos de gobierno.

- Instalar la necesidad de un diagnóstico cierto de la Región Capital.

117



- Generar un proceso de legitimación y consenso a fin de dar a luz una dinámica

de reflexión enriquecedora para las acciones tendientes al desarrollo regional.

(Pintos, P. 1997).

Se adoptó una metodología que permitiese capitalizar el aporte de mecanismos

participativos y extrapolar las opiniones propias del trabajo con informantes-clave al

universo de actores y grupos sociales de la comunidad regional.

El relevamiento de opiniones se hizo a través de la Técnica Delphi, que consiste en

confrontar anónimamente las opiniones de expertos consultados individualmente

mediante cuestionarios sucesivos con el fin de llegar a un acuerdo general.

Para la selección de los encuestados se priorizó la convocatoria a los sectores más

representativos de cada comunidad: instituciones públicas y privadas, y

responsabilidades del campo de la cultura, la ciencia y los medios de comunicación,

conformando un espectro de actores sociales de significativa importancia. (Pintos, P.

1997)

Los resultados de la consulta, que se organizó en cuatro secciones se referían a: 1) La

calidad y el Futuro de la Región; 2) Infraestructura de servicios y equipamientos; 3)

Calidad de vida y medio ambiente y 4) Aspectos económicos y sociales, que dieron

lugar al “Estudio Exploratorio para la Definición de Lineamientos Estratégicos”.

Sin embargo no hubo muchos avances posteriores en la concreción de estos ejes y el

esfuerzo de participación y sistematización de opiniones calificadas, finalizó en la etapa

de diagnóstico participativo y formulación de propuesta. También se puede ver que son

los mismos temas los que también fueron, aunque de otra forma, tratados en las

experiencias venideras e incluso conformaron algunos de los lineamientos para el Plan

Estratégico 2001/2010.

118



Otro antecedente de suma relevancia que considerará clave por las prácticas

participativas que propuso es el Presupuesto Participativo en 1998, dado que propició

un espacio de participación ciudadana en una de las tareas centrales que tiene un

municipio: la planificación del presupuesto.

Para llevar adelante el Presupuesto Participativo se puso en marcha el Plan de

Desarrollo Local, una nueva herramienta de gestión participativa y descentralizada,

donde el Estado -Municipalidad de La Plata- y la Sociedad Civil –Juntas Comunales- se

asocian para construir el plan de desarrollo de cada región del Partido. En ese proceso,

las demandas priorizadas por las Juntas Comunales se traducen en un conjunto de

programas, proyectos y acciones que se canalizan mediante el Presupuesto de 1999.

(Plan Estratégico La Plata 2010, 2001).

Las Juntas Comunales se formaron en 1992 a partir de un proyecto de reestructuración

que hace el municipio sobre las Delegaciones Municipales, que quedan conformadas

por un órgano ejecutivo, el Centro Comunal - a cargo del Delegado Administrador - y

un órgano participativo colegiado, la Junta Comunal.

Las mismas son importantes por las prácticas democráticas que implican y las

relaciones sociales que se establecen en ellas, puesto que la Junta es un lugar de

encuentro de las distintas organizaciones barriales y vecinales, para canalizar las

inquietudes de todos los ciudadanos y compartir los procesos de planificación, toma de

decisiones y control de la gestión municipal.

Entonces la participación de los Centros Comunales en la elaboración del Presupuesto

Participativo posibilitó realizar un diagnóstico de la situación socioeconómica de toda la

ciudad, creando de esta forma una base participativa para comenzar a trabajar en el

municipio.

119



Esta experiencia también es considerada relevante para este análisis, por la vinculación

que tiene en estos procesos participativos la recuperación de la democracia, el tipo de

democracia y la retirada del Estado de Bienestar en la Argentina y la región.

Tradicionalmente al presupuesto se lo separaba de los mecanismos de democracia

directa por no ser definido a través del voto universal y secreto, pero según Carlos

Sortino, “...aunque el voto sea en asamblea y a mano alzada, existen procesos de

presupuesto participativo dispuestos desde abajo, en los que la población se organiza y

discute libremente sobre los asuntos públicos y toma decisiones vinculantes para el

gobierno...” (Pág. 19, 2007).

La crisis de la democracia representativa y la crisis de la legitimidad social de la

planificación tradicional, plantearon la necesidad de pensar nuevas alternativas de

gestión para establecer puentes entre la democracia participativa y la democracia

representativa, y así poder modificar de manera efectiva la concepción que se tenía de la

administración de lo público.

La idea original del Presupuesto Participativo era que la ciudadanía participe, que no

deje espacios libres al momento de sugerir proyectos y controlar que los mismos se

cumplan. Pero según lo expresado por quienes analizaron las diversas etapas, la

experiencia no tuvo éxito en el sentido de que las sugerencias planteadas no se llevaron

a la práctica por existir cierta resistencia interna de algunos funcionarios públicos que

creían que cuando la gente debatía y participaba en cuestiones del municipio, era

avasallado su poder. (Plot, Beatriz N. 2005).

Después de esta experiencia, en el año 1999 fue elaborado un documento por la

municipalidad de La Plata y coordinado por la Fundación CEPA, que se denominó

“Bases estratégicas para el desarrollo sustentable de La Plata”. Fue la primer

convocatoria para elaborar el Plan Estratégico de La Plata.

120



De este trabajo y de los talleres que se hicieron surgen cinco Ideas Fuerza que se

proponen como punto de partida para el debate y que llevará a la conformación de las

Bases Estratégicas, las cuales después son retomadas en el Plan Estratégico:

1. La Plata Capital, Ciudad Puerta del MERCOSUR.

2. La Plata, Faro Cultural.

3. La Plata, Tecnópolis.

4. La Plata, Capital Ambiental del Sur.

5. La Plata, Municipalidad Participativa para la Promoción del Desarrollo.

Para definir las ideas fuerza, se realizó un diagnóstico que partió de la identificación de

los mitos tradicionales que tiene la ciudadanía sobre La Plata. Se los analizó y revisó

para tener un panorama sobre la situación de la ciudad. Este diagnóstico se consideró

adecuado para presentar en una instancia participativa y conducente para efectuar

propuestas preliminares.

Se adoptaron una serie de premisas a partir de las cuales se seleccionaron las cinco ideas

que se proponen como punto de partida para el debate y que llevaron a la elaboración de

las Bases Estratégicas.

Para su realización se conformaron tres Talleres en los cuales se llevó a cabo el proceso

de consulta y debate, además se organizaron por temática en relación a las ideas fuerza

y en ellos se acordaron los Lineamientos Estratégicos con sus correspondientes

programas

Se convocó a actores sociales representativos de la ciudad, de acuerdo a la publicación

oficial, a 209 personas y cerca de 100 instituciones, sectores integrados especialmente

por políticos, funcionarios, académicos, consejos profesionales, culto y Juntas vecinales,

entre otros.

121



Después de estos talleres, se propuso en el Documento Bases Estratégicas para el

Desarrollo Sustentable de La Plata algunas ideas para asegurar la continuidad del

proceso del Plan Estratégico como: una correcta divulgación de las Bases, el

compromiso de desarrollar un Foro Participativo de Reflexión, la constitución de una

Asamblea Permanente que impulse el Plan Estratégico y el otorgamiento de la

coordinación del Plan a un grupo o entidad externa, preferentemente la Fundación

CEPA, que coordinó las Bases. (Plot, Beatriz N. 2005).

Otro antecedente que de igual forma debía darle impulso al Plan era el proyecto técnico

que también desarrolló la Fundación CEPA para posicionar a La Plata como Patrimonio

Cultural de la Humanidad. En 1999 el Gobierno Nacional envió a la UNESCO la

candidatura de la ciudad para ser declarada “Sitio del Patrimonio Mundial”, porque se

trata de un casco urbano completo, concebido y construido en el siglo XIX, en la etapa

republicana independiente, y por ello se la consideraba un caso único en el mundo.

A través de éste proyecto se seleccionó ocho componentes principales a conservar y

poner en valor que tenían que ver con el planeamiento físico, el aspecto arquitectónico e

histórico, y la conservación de los espacios verdes.

Se quería rescatar los ideales del proyecto fundacional, pero también darle importancia

a los atributos actuales y futuros para de esa forma lograr un desarrollo sustentable de la

ciudad. (Plan Estratégico La Plata 2010, 2001)

Finalmente y después de cierto letargo en Agosto del 2001 el municipio de La Plata

decide nuevamente impulsar el Plan Estratégico. En el Pasaje Dardo Rocha, se reúnen

las instituciones, organismos representados y personalidades convocadas, para constituir

la Junta Promotora del Plan Estratégico local denominado Proyecto La Plata 2001/2010.

Se tomó como antecedentes la experiencia del Presupuesto Participativo, la creación de

122



las Juntas Comunales, el Proyecto La Plata Patrimonio Cultural de la Humanidad y las

Bases Estratégicas para el Desarrollo Sustentable de La Plata.

Se constituyó el Consejo General con la presencia de instituciones locales y se convocó

a dichas instituciones a participar de los primeros Talleres Temáticos del Plan. Los

temas planteados fueron: marginalidad, pobreza, enfermedades sociales, empleo,

desempleo, niñez, ancianidad, salud, educación, capacitación laboral y formación

profesional, PyMES, infraestructura, problemática ambiental, cultura e identidad local,

ciudad y región, vinculación con el país y el mundo

A su vez entre las primeras acciones se realizó un concurso de carácter regional

denominado “20 Ideas para La Plata” promovido por el municipio y organizado por el

Colegio de Arquitectos de la Provincia.

Las propuestas y temáticas desarrolladas fueron planteadas por profesionales de

Arquitectura, Urbanismo y Ciencias Ambientales, quedando fuera otras disciplinas

como Economía, Ciencias Sociales, Antropología, etc. ramas sumamente necesarias al

momento de encarar nuevas acciones en el marco del debate y elaboración del Plan.

El centro de atención fue el planeamiento urbanístico centrado en la obra pública, se

proponía a través de la intervención predominante del Colegio de Arquitectos, una

acción concreta y puntual sobre el territorio.

Después se empezaría a evaluar cuestiones sociales, culturales, políticas y económicas

que eran de suma importancia, y para ello se amplió la convocatoria a la comunidad

para la presentación de Proyectos y Programas a realizarse con costos bajos y en poco

tiempo, para imprimirle a esta Primera Etapa del Plan cierto dinamismo. Para coordinar

el Plan se convocó a la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UNLP.

123



V.2. Talleres participativos.

La formación de los primeros talleres participativos se realizó en Octubre del 2001 y se

denominaron “En busca de las primeras acciones”.

Los talleres participativos eran reuniones que se realizaban en los distintos barrios con

vecinos que en su mayoría eran convocados por delegados municipales. A través de

esos encuentros se debían clasificar las demandas por su grado de importancia respecto

a la urgencia de cada cuestión y generar acuerdos sobre las posibles soluciones.

Según una integrante2del equipo técnico “era una instancia en la que se suponía que

había que coordinar grupos y técnicas cualitativas, las reuniones se hacían en los

barrios y la gente en los talleres planteaba todos sus problemas, se generaba un

torbellino de ideas (...) lo que evidentemente quedaba expresado eran solo demandas,

no se llegaban a generar proyectos en concreto porque había muy poco tiempo y los

talleres se hicieron a las apuradas”

La convocatoria se anunciaba con un carácter abierto, plural y por los objetivos

planteados debía propiciar una amplia participación, representada en este caso por

Instituciones, Fuerzas políticas, Asociaciones, Fundaciones, Foros, Centros, Cámaras,

Clubes, Comisiones, Institutos y ciudadanos. Sin embargo hubo muchos vecinos e

instituciones que quedaron fuera de los talleres y que en el Plan figuraban como

participantes.

Los proyectos presentados se entregaron al Consejo General del Plan para que sean

evaluados, y los que eran elegidos por unanimidad pasaban a formar parte del Banco de

Proyectos del Plan.

En esta instancia la mayor participación estuvo dada por los actores sociales que habían

sido convocados, sin embargo la mayor parte de los proyectos fueron elaborados por las

2 Entrevista nº 9. Integrante del equipo técnico: Licia Pagnamento.Fecha de realización: Septiembre de 2006.

124



Facultades, Institutos de Investigación, profesionales de la municipalidad y Fundaciones

con capacidad técnica.

Según el arquitecto3 Goméz Destrade responsable del Área de Coordinación, cuando se

le preguntó como se había realizado la convocatoria manifestó lo siguiente: “se hizo a

través de los medios de comunicación, avisos en los diarios, volantes, fuimos a

programas de TV, empezó a circular la idea en la gente....”

Sin embargo cuando se interrogó a integrantes4 del equipo técnico sobre cómo se

convocó a los vecinos plantearon lo siguiente: “la convocatoria se realizó a través de

los punteros políticos de la zona, se movía el aparato político para convocar a la gente

a los talleres. La convocatoria se suponía que era amplia, o en un principio se había

planteado en ese sentido, pero iban por los punteros.”

Una vecina5de Tolosa que era integrante de la Junta, decía lo siguiente al respecto “...

en los talleres había mucha gente que no tenía idea de nada, no es por discriminar,

pero iban a pasar el tiempo porque la mayoría eran del plan trabajar y los obligaba el

delegado”

Si bien declaraba que “había gente que se enteraba por otros canales, en su gran

mayoría concurrían porque los mandaba el delegado de las Juntas Comunales”, hecho

que demuestra que el clientelismo político sigue vigente en experiencias que deberían

generar compromiso en la comunidad. Algo propio, como planteaba O´donell, de los

países con ciudadanía de baja intensidad en donde los derechos civiles y políticos son

3 Entrevista Nº 1. Responsable del área de coordinación: Arq. Goméz Destrade.Fecha de realización: Noviembre de 2004.

4 Entrevista nº 9. Integrante del equipo técnico: Licia Pagnamento y Marife Súarez.Fecha de realización: Septiembre y Diciembre de 2006.

5

Entrevista nº 6. Participante de la Junta Comunal de Tolosa.Fecha de realización: Noviembre de 2006.

125



avasallados por las formas de discriminación y de pobreza que sufre la población, y que

lleva a que el aparato político haga uso de esta precariedad.

El trabajo en los talleres agrupaba a los participantes según sus intereses en cinco

grupos temáticos: grupo A, B, C, D ,E , en los que se presentaban proyectos e iniciativas

acorde a las condiciones requeridas por la temática planteada.

El grupo A, abordaba los problemas que giraban alrededor de la pobreza, el empleo y el

desempleo, la marginalidad y las enfermedades sociales.

El grupo B, los temas vinculados a determinados grupos sociales en riesgo, como los

niños y los ancianos, y en relación a la salud y educación.

El grupo C, abarcaba los temas relacionados a las Pymes, a la capacitación laboral y

formación profesional, e infraestructura.

El grupo D, trataba la problemática ambiental como también abordaba la identidad local

y la cultura.

Y finalmente el grupo C trataba los temas vinculados a la ciudad y la región, la

vinculación con el país y con el mundo.

En éste ámbito asistieron los coordinadores técnicos y los profesionales nombrados por

la Universidad para que instrumentarán y articularán los talleres en los diferentes

barrios, una integrante6 manifestaba al respecto lo siguiente:“ querían que hagamos

pensar a la gente ciertos lineamientos de cómo podía llegar a ver la ciudad de acá a

diez años, como la visualizaban en un futuro, pero en los talleres surgían los problemas

puntuales del día a día”.

A su vez declara la profesional, “...se hacían presente agrupaciones sociales que tenían

demandas especificas y aprovechaban los talleres para que los escuchen,


126



desvirtuándose de esta manera el funcionamiento real del taller con los problemas del

barrio...”

En estos talleres se buscaba que los vecinos expusieran las problemáticas de cada barrio

y elevaran propuestas en relación a diferentes temas, “era necesario saber la situación

real de la ciudad, para así poder realizar correctamente el Plan Estratégico y

proyectarnos como ciudad en los próximos 5 o 10 años” manifestaba el Responsable

del Área de Coordinación7.

En el año 2002 se evalúan los proyectos presentados, y se recomiendan sólo cinco de

ellos que no representan erogación importante para el municipio y que fueron

propuestos conjuntamente por la Universidad y el organismo municipal.

A su vez, para lograr un diagnóstico consensuado, el municipio concretó un convenio

con el Programa Observatorio de Calidad de Vida de La Plata, dependiente de la

Secretaria de Extensión de la UNLP, para la realización del diagnóstico de dos

instancias: la de los Talleres Locales y la de los Talleres Temáticos. (Plot, Beatriz N.

2005).

El Programa Observatorio de Calidad de Vida era un estudio particularizado barrio por

barrio de la realidad ambiental, social y económica local y de su evolución. Su misión

primordial consistía en observar, en forma permanente y generar un conocimiento

preciso, sobre la situación y evolución de los distintos factores que componían la

calidad de vida de los habitantes del Partido de La Plata en cada una de sus localidades

y barrios.

Los factores que se estudiaban eran: seguridad, educación, salud, tierra y vivienda

articuladas con los servicios de infraestructura, trabajo y producción, los cuales a su vez

se relacionaban con otra unidad de suma importancia, como es el medio ambiente.

7

Entrevista Nº 1. Responsable del área de coordinación: Arq. Goméz Destrade.Fecha de realización: Noviembre de 2004.

127



De la implicancia de estos factores en la calidad de vida de las personas surgió la

importancia de respaldar esta experiencia, porque conjugaba la gestión medioambiental

y socioeconómica con el compromiso de la comunidad académica en el mejoramiento

cotidiano de la calidad de vida, como forma de construir el futuro, aportando con lo

mejor que sabía hacer en ese momento, que era generar conocimiento sobre ellas.

V.3. Talleres locales.

Se desarrollaron los talleres locales teniendo a las 18 juntas comunales y sus respectivos

distritos como lugares de debate y discusión de la denominada escala micro-local,

reservando para los talleres temáticos la síntesis y profundización a una escala general.

(Plan Estratégico La Plata 2010, 2001).

Abordaban temas relacionados con la problemática de cada barrio, y se identificaban los

aspectos negativos y positivos del barrio para plantear soluciones.

Las juntas debían estar constituidas por vecinos, instituciones y asociaciones del barrio

correspondiente. Es decir por los actores sociales del lugar y que compartan, como

menciona J. Karol ese modo de vivir juntos resultante de las estrategias que realizan

entre ellos mismos como grupos sociales y de sus relaciones de asociación y oposición.

Sin embargo una integrante8 de la Junta Comunal del Casco Sur afirmaba: “...cuando

comienza el Plan Estratégico, las juntas que se habían formado con anterioridad,

estaban en declinación. Representaban a las instituciones de la zona y podían a su vez

intervenir vecinos, aunque en la ordenanza decía que la representación era solo a

través de instituciones, yo igual concurrí como vecina”.

La participación en estos Talleres fue mucha más baja en relación con la convocatoria

que tuvo la experiencia de los talleres para el Presupuesto Participativo.

8

Entrevista Nº 8 Integrante de Junta Comunal Casco Sur.Fecha de realización: Marzo 2007.

128



Para los responsables del Plan, se convocó a una buena cantidad de vecinos, que

expusieron, según ellos en un ámbito de verdadera participación, sus ideas, diagnósticos

y propuestas en relación a los temas más variados.

Sin embargo, como afirmaba la integrante9 del equipo técnico “...en los talleres saltaba

el desencanto del fracaso del Presupuesto Participativo, pero a pesar de ello

consideraban positivo el hecho de que se generará un lugar para discutir y plantear

demandas, y lograr que las mismas lleguen a la municipalidad. Esto tenía una

contracara, porque se suponía que el Plan Estratégico tenía que construir grandes

lineamientos, pero los problemas que salían en los talleres era el pozo de la esquina” .

Uno de los desafíos del ciudadano actual en relación con los municipios, es el de

proyectarse a futuro y aquí se retomará el planteo que hizo Daniel Arroyo, sobre los

efectos de la reforma de Estado y el impacto bastante fuerte que tuvo sobre los

gobiernos locales, que hasta hace poco tiempo se encargaban de atenciones mínimas

llamadas las “tres B” (baches, bombitas y basura) y las “tres C” (caminos, cloacas y

cordón cuneta) y el mantenimiento de la ciudad o de los caminos rurales. (Arroyo,

2001).

En estos talleres salieron diversos temas referidos a los problemas puntuales de los

ciudadanos de La Plata, como desocupación, pobreza, inseguridad, educación, salud,

transporte, etc...y también en lo referente a las instancias de participación y apropiación

de experiencias que ya los había convocado anteriormente, y como planteaba una

coordinadora10de los talleres “...volvían a surgir inquietudes respecto a la gestión local,

a la descentralización de presupuesto y de responsabilidades como también

desconfianza por el desencanto de lo que fue el Presupuesto Participativo”.



129



En este análisis es importante volver al planteo de Karol sobre la noción actual de

participación comunitaria, la cual involucra a los habitantes en su condición de

ciudadanos y a la comunidad como la base organizacional del Estado moderno. Esto es

así porque se la vincula con la descentralización y la participación social, y en un

sentido más amplio con la transformación de las culturas políticas y organizacionales de

una sociedad. Además es un concepto que esta estrechamente vinculado a las nociones

de actores sociales, democracia participativa y directa, mecanismos de consulta y

control social.

V.4. Talleres temáticos.

La idea de estos talleres era tratar los grandes temas de la ciudad, desde una mirada de

los especialistas y del público interesado también en los grandes ejes. Además para su

desarrollo se debía tener en cuenta lo producido en los Talleres Locales representados

por las comisiones de seguimiento.

Como consigna del resumen del taller, se propusieron tres ejes para encarar las

problemáticas locales:

• Eje urbano / ambiental;

• Eje socio / cultural;

• Eje económico / productivo. (Plan Estratégico La Plata 2010, 2001)

La tarea de los talleres temáticos era construir un diagnóstico consensuado, es decir, que

se visualice como otra instancia a la cual recurrir una y otra vez en la medida que se

fueran acopiando nuevos datos e información necesarios para su actualización. Sin

embargo, al poco tiempo e incluso en la actualidad se puede asegurar que esto no se dio,

desde el momento en que se puede comprobar que no existe ni siquiera la oficina

municipal que estaba en ese momento encargada de la promoción del Plan.

130



Además por el desenvolvimiento que tuvieron los talleres previos, y por la “rapidez”

con que se procesó la información, se generó cierta incertidumbre de si realmente se

utilizó de manera efectiva el material recolectado en los talleres participativos.

Al respecto la integrante11 del equipo técnico decía lo siguiente: “...nosotros

procesábamos la información de cada taller, escribíamos en una especie de pizarra los

temas que salían a la luz, con eso se hacía el informe, con los temas, problemas y

soluciones que surgían espontáneamente (...) elevábamos inmediatamente la

información, y la persona que la centralizaba devolvía muy rápidamente la

conformación de los ejes temáticos, entonces era evidente que ya estaba armado...”

Otra de las entrevistadas12 manifestaba las mismas dudas respecto al procesamiento de

la información que se obtenía de los talleres, dado que “los documentos eran siempre

repetir y repetir lo mismo”, con lo cual se podría decir que se estaba nuevamente

malgastando la participación de la comunidad y el trabajo de los profesionales.

V.5. Consideraciones finales sobre los temas desarrollados en los talleres.

Los temas que fueron planteados en estos talleres, son cuestiones que ya se han tratado

recurrentemente en instancias anteriores a la elaboración de este Plan Estratégico.

En lo que respecta al eje urbano / ambiental, las problemáticas se vincularon con: la

configuración urbano territorial, la integración territorial, las dificultades de

conectividad y accesibilidad, la falta de infraestructura en servicios, la problemática

hidráulica, la degradación ambiental y la contaminación.

11 Entrevista nº 9. Integrante del Equipo Técnico: Licia Pagnamento.Fecha de realización: Septiembre de 2006.

12 Entrevista Nº 8 Integrante de Junta Comunal Casco Sur.Fecha de realización: Marzo 2007.

131



En el eje socio / cultural, surgieron intereses en lo que respecta a la cultura e identidad,

como también preocupación por los grupos o sectores que se encuentran en riesgo social

en cuanto a condiciones de vida.

También se menciona que en este mismo eje se identificaron preocupaciones respecto a

las condiciones de salud y educación de la comunidad.

Finalmente en el eje económico / productivo, los únicos problemas planteados y

tratados fueron los relacionados a la producción agrícola periurbana, sin darle

importancia a las actividades industriales, comerciales y de servicios, lo que pone en

duda la calidad de los talleres y de sí los actores sociales implicados en el tema fueron

convocados o no.

El desinterés en el eje económico / productivo que tuvo el municipio se vincula con la

tasa de desempleo de la región, que es elevada debido a la privatización de empresas

públicas y a la reestructuración productiva de grandes plantas de capital, pero también a

la escasez de políticas municipales en el tema.

Como planteaba una integrante13 de la Junta Comunal...“la ley de usos del suelo es un

desastre, por ejemplo: se estaba gestionando una zona industrial en un lugar que ya se

había declarado zona ecológica porque había una reserva acuífera muy importante. El

mismo Consejo Deliberante había aprobado las dos normas”

Todos los temas desarrollados, tienen antecedentes en otros proyectos de planificación

local de la ciudad lo que lleva a pensar que el municipio esta planificando erróneamente

en el sentido de que elaboran proyectos que no son factibles de llevarse a la práctica, o

no hay voluntad política al momento de concretarse dichos proyectos, o se da un poco

de ambas situaciones.

13

Entrevista Nº 8 Integrante de Junta Comunal Casco Sur.Fecha de realización: Marzo 2007.

132



Cuando se preguntó sobre el surgimiento del Plan, otra integrante14 del equipo técnico

expresó “...hay una moda de hacer planes estratégicos, personalmente no creo que

funcionen. Por lo menos el 50 % de los municipios de la provincia de Bs. As. Han

transitado o están transitando por algo llamado Plan Estratégico, digo esto porque me

parece más una moda que algo que pueda servir y generar realmente una

transformación. Y sucede porque las experiencias son muy políticas, pero no en el

sentido de hacer una buena política de cambio, sino por la presencia de sectarismos o

núcleos de poder en la misma...”

Sobre el mismo tema, la arquitecta15 de la Junta Comunal manifestó: “... creo que en la

actualidad los Planes Estratégicos no pasan de ser una visión, una instancia donde se

plantean líneas estratégicas pero no se avanza mucho más porque no son operativos.

Sobre todo porque no se sabe realmente si la visión que presentan a la comunidad es

realmente compartida por todos o es construida por técnicos o por políticos o por

ambos (...) y eso no pasa solo acá. Dudo de sí las líneas estratégicas tuvieron consenso,

me hubiese gustado que se hayan dado instancias de validación para que se pudiera

concretar”.

También manifiesta que otro problema es “... que no hay una base técnica, estos planes

estratégicos dan ideas pero no pasan de la visión (...) la planificación general

vinculada a efectos económicos, sociales, físicos-espaciales, ambientales, legales e

históricos, es decir todo el paquete, tiene que tener un equipo técnico que lo desarrolle

y eso rara vez ocurre”.

14 Entrevista Nº 9 Integrante del Equipo Técnico: Marife Suárez.Fecha de realización: Diciembre 2006.

15 Entrevista Nº 8 Integrante de Junta Comunal Casco Sur.

Fecha de realización: Marzo 2007.

133



La concordancia de opiniones respecto al compromiso político de los responsables es

unánime, en el sentido de que se cree que el Plan se planteó para demostrar que la

gestión era moderna pero no se evolucionó en su desarrolló posterior.

Aunque ciertos responsables de la conducción sigan afirmando lo contrario, cuando se

procesó la información los integrantes del equipo técnico y personas que estuvieron en

las Juntas Comunales, es decir, los que vivieron efectivamente las instancias donde la

gente participó y planteó problemas, concuerdan en que no hubo seriedad y

responsabilidad de ninguna índole en el transcurso del Plan.

Estos testimonios comprueban lo lejos que están los políticos locales de la gente y sus

necesidades reales y también como la situación favoreció la creación de políticas

municipales basadas en la mayoría de los casos en la obra pública como si esta fuera la

única inquietud que tiene la comunidad.

134



Conclusiones.

A través del recorrido bibliográfico y del análisis del trabajo de campo realizado para

este estudio se puede concluir que un Plan Estratégico es la definición de un proyecto de

ciudad que debería unir diagnósticos, concretar actuaciones de las esferas públicas y

privadas y establecer un marco coherente de movilización, cooperación y consenso de

los actores sociales implicados.

Para este proceso, diversos autores que ya se han mencionado, coinciden en que la

participación de la ciudadanía es primordial puesto que de ello depende la viabilidad de

los objetivos que se propongan. Esto es así, porque un Plan Estratégico no es sólo un

programa de gobierno, sino además y sobre todo un contrato político entre las

instituciones públicas y la sociedad civil. Entonces la etapa posterior a la aprobación del

plan y el seguimiento e implementación de las medidas, es quizás más importante que el

proceso de elaboración y aprobación consensuales. Porque esta etapa es la concertación

efectiva de todo lo pactado con anterioridad, y es lo que renueva el pacto de confianza y

credibilidad entre la ciudadanía y los responsables públicos.

Las experiencias de participación ciudadana más características que tuvo la ciudad de

La Plata han sido el Presupuesto Participativo y el Plan Estratégico. Con el uso de estas

nuevas herramientas de gestión se pudo comprobar cómo es el poder político el que

decide crear o no los espacios de participación, y como a través de ellos se desvincula

de responsabilidades que antes eran propias del gobierno municipal.

A su vez estas dos experiencias han formado parte de un proceso de modernización del

Estado y de rejuvenecimiento de la gestión cuya idea era presentar a la comunidad una

manera de gestionar moderna, en donde todos los canales de comunicación entre el

poder político y la sociedad civil tenían que ser sencillos y directos.

135



Sin embargo, y de acuerdo a los resultados obtenidos en la investigación, se puede

concluir que estas herramientas de participación fracasaron.

En una primera instancia, porque para los talleres participativos se convocó a casi la

misma gente que había participado en el Presupuesto Participativo, y el desencanto de

esa experiencia persistía en la población.

A su vez en algunos talleres se utilizó a la gente políticamente, en el sentido de que eran

convocados por los delegados municipales y concurrían aquellos que tenían una ligazón

a prácticas de tipo punteriles (pues se trataba de beneficiarios de planes sociales con

lugar de trabajo en las Delegaciones Comunales).

Entonces el fin no era participar sino hacer acto de presencia, cuando la idea central de

este tipo de talleres tenía que ser crear instancias participativas características de la

democracia directa.

El Plan estratégico tuvo varias etapas de participación a nivel institucional, territorial y

sectorial, pero a pesar de lo que digan los responsables, no se hizo un llamado abierto a

la participación de toda la comunidad. Incluso actualmente si se le pregunta a un

ciudadano común sobre la existencia del Plan Estratégico La Plata 2001-2010 es muy

probable que lo desconozca.

En una segunda instancia, por la falta de conexión entre el equipo técnico de la UNLP y

el área de coordinación del Plan, dado que cuando los profesionales presentaban los

resultados con los temas que surgía en los talleres, dicha área presentaba rápidamente

los lineamientos que habían surgido de ellos. Situación que llevó a pensar- como se

mencionó anteriormente-, que los lineamentos del Plan Estratégico ya estaban

elaborados y se solicitaba la participación de la ciudadanía por cuestiones meramente

formales. Se dio como ha referido Mario Robirosa, una “ficción de participación” a

través de la cual se buscaba legitimar decisiones que ya habían sido tomadas. Dado que

136



para el autor el argumento de la participación en los procesos de gestión pública, es un

argumento que muchas veces se usa para justificar la mayor penetración de los sectores

de poder, que el de los derechos sociales.

Tercero, porque se importó un herramienta de gestión que había sido utiliza en

municipios europeos para adaptarse a las reformas neoliberales, entonces el propósito

era presentar a la comunidad platense una imagen de gestión municipal moderna y con

funciones públicas descentralizadas.

Pero es evidente que no se tuvo en cuenta que dicho Plan para que resultara implicaba

necesariamente compromiso y conocimiento de las nuevas reglas de gestión, no solo de

parte de la sociedad civil sino también del sector público y privado.

Esta situación se puede corroborar en el hecho de que el municipio hasta el momento no

ha manifestado intención de continuar con el Plan o de implementar los lineamientos

estratégicos esbozados. Actualmente no hay informes sobre el estado de los proyectos

que habían sido seleccionados, ni tampoco registro de alguna iniciativa en cuanto apoyo

económico y político por parte de los actores públicos y privados. La oficina que estaba

encargada de la ejecución del Plan, se encuentra prácticamente desmantelada y los

responsables iniciales de la conducción y coordinación ya no están involucrados.

Si a éste vacío institucional se le agrega los vaivenes políticos y económicos de los

últimos años, donde el descreimiento en las instituciones, la apatía política y la falta de

representatividad han sido los sentimientos que predominaban en el conjunto de la

comunidad incluso de las organizaciones civiles y comunitarias implicadas, se puede

decir que en este escenario es imposible lograr que esta nueva herramienta tenga éxito,

sobre todo cuando su principal objetivo es lograr, mediante la participación masiva y el

compromiso político y social, un proyecto colectivo de ciudad.

137



Además porque para que el proceso de participación continúe, la comunidad necesita

constantemente signos concretos de que se está avanzando en lo que han participado o

lo van hacer.

De lo analizado, se puede sintetizar que parte de responsabilidad del fracaso del Plan

Estratégico lo ha tenido el sector político, pero también tuvieron responsabilidades

concretas el sector privado y la sociedad civil.

La sociedad civil conformada por las asociaciones, los colegios profesionales,

fundaciones y especialmente las Juntas Comunales desde donde se tendría que haber

convocado a los vecinos correspondientes a cada barrio, son cooptadas por los partidos

políticos, que lamentablemente establecen relaciones clientelares con determinadas

personas en lugar de comprometerse y trabajar en conjunto con toda la comunidad.

En estas estructuras es necesario que se modifiquen estas formas de representación

sectorizadas y se adopten mecanismos de participación que involucren e incentiven a

toda la sociedad a querer estar presente y formar parte de decisiones y proyectos que

tienen que ver con todos.

En cuanto al sector privado, la mayoría de las veces se adhiere en los comienzos de los

planes, pero cuando se les empieza a demandar acciones concretas como inversiones

económicas, capacitaciones laborales, innovación tecnológica, etc...su participación

decae considerablemente. Esta situación, se podría afirmar que es característica de

ciertos municipios latinoamericanos, en cambio en los europeos como por ejemplo el

caso de Burgos, el acompañamiento del sector privado fue mucho más estable que el

caso de La Plata, donde prácticamente no hubo aportes económicos importantes, y

tampoco fue un eje al que se le halla dado importancia en la elaboración del Plan.

Con el fracaso del Plan Estratégico, se perdió una oportunidad importante de generar

participación y de presentar a la comunidad un cambio en la gestión pública. Sobre todo

138



en un momento en donde tanto la globalización económica como política afecta a las

identidades locales o regionales y donde también debido a las reiteradas crisis se han

multiplicado y heterogenizado las demandas sociales. Por ello plantear un proyecto de

ciudad basado en un Plan Estratégico implica concertación social y representa una

oportunidad democrática imperdible. Primero porque ofrece una respuesta integrada y

local a los problemas del lugar y convoca a todos los actores sociales a actuar en

conjunto, y segundo, porque permite reconstruir identidades locales y gestar proyectos

colectivos a través de prácticas participativas que refuerzan el sistema democrático que

tan dañado está en nuestra región pero que es constantemente elegido por la gran

mayoría de los ciudadanos.

139



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Ursino (2007) Participación Ciudadana y Democracia en La Gestion Publica. Análisis Del Plan...

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