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UNIVERSIDAD DE COLIMA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES ENTRE EL CENTRALISMO Y LA DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA: EL CASO DEL DISTRITO FEDERAL TESIS Para obtener el grado de MAESTRO EN CIENCIA POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Presenta OSCAR DAVID RIVERA GARRIDO Asesor DR. MANUEL SALVADOR GONZÁLEZ VILLA Colima, Colima, agosto de 2012
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UNIVERSIDAD DE COLIMA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
ENTRE EL CENTRALISMO Y LA DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA:
EL CASO DEL DISTRITO FEDERAL
TESIS
Para obtener el grado de
MAESTRO EN CIENCIA POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Presenta
OSCAR DAVID RIVERA GARRIDO
Asesor
DR. MANUEL SALVADOR GONZÁLEZ VILLA
Colima, Colima, agosto de 2012
AGRADECIMIENTOS
El haber concluido mis estudios de maestría representa una gran satisfacción personal que no
hubiese sido posible sin la ayuda de mi familia, quien siempre me ha brindado su apoyo
incondicional.
Gracias a Dios por haberme dado una familia tan valiosa como la que tengo, en la que
siempre nos enseñaron a Carlos (mi hermano) y a mí a amar a nuestros seres queridos, a luchar
por alcanzar nuestros sueños y a contribuir en la transformación de nuestra sociedad. Gracias
José Raúl Rivera Pérez, Gracias Laura Amparo Garrido Guerrero porque son mi fortaleza,
debo agradecer también al resto de mi familia incluyendo aquellos que ya están descansado
en paz y que vigilan como ángeles nuestros pasos, además de agradecer a mis amigos (as) y mi
familia colimense, la cual me abrió la puerta de su hogar sin esperar nada a cambio, gracias a
la familia Iglesias Orozco.
Gracias también a mis profesores, quienes contribuyeron a forjar este gusto por las
actividades académicas, debería mencionar a cada uno de ellos desde el nivel básico hasta el
último profesor de la maestría porque todos fueron muy importantes y desde diferentes
perspectivas realizaron una labor fundamental, la educativa.
Gracias a mi asesor y miembros del Comité Tutorial por enriquecer mi tesis con sus
comentarios siempre puntuales, gracias Dr. Manuel Salvador González Villa, Dr. Aldo Muñoz
Armenta, Dr. Juan Carlos Yañez Velasco y Dr. Rogelio Luna Zamora.
Debo agradecer también todo el apoyo que me han brindado los profesores en la
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Colima, una profunda
admiración y respeto a cada uno de ellos y un agradecimiento particular a la Dra. María Elena
Romero Ortiz.
Finalmente no debo dejar de agradecer a mis alumnos y ex alumnos de las diferentes
instituciones educativas en las que he tenido la oportunidad de participar porque ellos me
enseñaron a disfrutar al máximo de la docencia.
Al amor que me trajo a estas bellas tierras colimense
ÍNDICE
Resumen
Abstract
I. Introducción
II. Aproximaciones generales
1
2
3
5
a. Descentralización 6
b. Centralización 11
c. Delegación 11
d. Desconcentración 12
e. Transferencia 13
III. Panorama general del sistema educativo: Centralismo y descentralización 16
a. 1821-1910. México independiente 17
b. 1911-1934. Revolución Mexicana y Maximato 20
c. 1934-1964. Gobiernos posrevolucionarios 24
d. 1964-1976. Plan de los Once Años 27
e. 1976-1988. Rumbo a la descentralización educativa 29
IV. El caso del Distrito Federal 32
a. Situación política 32
b. Situación sindical 36
V. ¿Por qué no se llevó a cabo la descentralización educativa? 42
a. Contexto salinista 46
b. Casos de la descentralización: Aguascalientes y Tlaxcala 51
c. Cuestiones políticas 57
d. Cuestiones jurídicas 62
e. Cuestiones económicas 66
VI. ¿Rumbo a la descentralización educativa en el Distrito Federal? 73
a. Rumbo a los escenarios 74
b. Principales actores en la descentralización educativa 76
c. Escenario tendencial 80
d. Escenario normativo 84
e. Escenario utópico 87
VII. Conclusiones 89
VIII. Fuentes de Información 93
a. Bibliográficas 93
b. Electrónicas 96
c. Hemerográficas 100
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1. 1 Tipos de descentralización 8
Cuadro 1. 2 Modelos de descentralización 9
Cuadro 1. 3 Tipos de desconcentración 12
Cuadro 1. 4 Características de la devolución 15
Cuadro 2.1 Tendencias Educativas en México 16
Cuadro 2.2 Sucesos Educativos Relevantes 1959-1994 27
Cuadro 3.1 Matrícula Educación Primaria en el DF 1990-2009 32
Cuadro 3.2 Matrícula Educación Secundaria 1990-2009 32
Cuadro 3.3 Tasa de deserción 2007-2008 33
Cuadro 3.4 Evolución histórica del Distrito Federal 33
Cuadro 3.5 Composición de la Asamblea Legislativa 1988-2006 35
Cuadro 4.1 Argumentos a favor y en contra de la descentralización 44
Cuadro 4.2. Factores limitantes a la descentralización 45
Cuadro 4.3 Servicios Transferidos en Aguascalientes Ciclo 1992-1993 53
Cuadro 4.4 Facultades Gobierno Local, Federal y Concurrentes 64
Cuadro 4.5 Gasto ejercido por la SEP, 1998-2004 Cifras en millones de pesos 66
Cuadro 4.6 El Distrito Federal y las participaciones federales Millones de pesos
corrientes
68
Cuadro 4.7 El gasto federal transferido al DF Cifras en millones de pesos 69
Cuadro 4.8Gasto Federal Transferido en educación al D.F. Cifras en millones de
pesos
71
Cuadro 5.1Composición de la CNTE 78
ÍNDICE DE GRÁFICAS
Gráfica 1 El Distrito Federal y las participaciones federales Millones de pesos
corrientes
68
Gráfica 2 Gasto Federal transferido al DF como % del gasto transferido a las
entidades
70
Gráfica 3 Gasto Federal Transferido en educación al D.F. Porcentaje 71
RESUMEN
A lo largo de este proyecto se aborda el tema de la centralización y descentralización
educativa, enfocándose en el caso del Distrito Federal, para ello se efectúa un análisis teórico
acerca de los términos anteriormente descritos, así como un breve acercamiento histórico
sobre el proceso centralizador y descentralizador a nivel nacional, lo cual permite comprender
mejor lo ocurrido en la capital del país, además de que se presentan los puntos a favor y en
contra de estos procesos.
Por otro lado se toman en cuenta los aspectos político-sindicales en la capital del país
en un análisis que permite comprender mejor por qué no se gestó la descentralización
educativa en el D.F. en el año 1992, como sí ocurrió en teoría en el resto de las Entidades
Federativas, interviniendo varios actores como lo son el Sindicato Nacional de Trabajadores
de la Educación, la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación, Gobierno local,
Secretaría de Educación Pública, entre otros.
ABSTRACT
Throughout this project the topics of centralizing and decentralizing are dealt with,
focusing on the Federal District case, for that a theory analysis of the terms before mentioned
is made, also a brief historic is viewed of the centralizing and decentralizing process at the
national level, which helps better comprehend what has happened in the country´s capital, at
the same time the pros and cons of these processes are shown.
On the other hand the political-union aspects in the country´s capital are taken into
consideration in an analysis that gives a better comprehension of why the educational
decentralization was not conceived in the Federal District in the year 1992, as it did in the rest
of the Federal Entities, intervening in this event characters such as the Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación, Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación, the
local Government, the Secretary of Public Education, amongst others.
I. INTRODUCCIÓN
La “federalización” educativa, entendida como la presencia y participación del gobierno federal en
el ámbito educativo de los estados, tiene dos grandes etapas: la centralizadora, entre 1920 y finales
de los setenta, periodo en que el gobierno federal por todos los cauces posibles intentó extender su
acción a los estados, y la “federalización” descentralizadora en que el gobierno comenzó a recorrer
el camino contrario: a poner en manos de los estados funciones y recursos que había concentrado
durante cincuenta años (Loyo, 2005, p. 50).
La educación básica en nuestro país es fundamental para el desarrollo nacional,
comprender el devenir histórico es la base para transformar nuestro presente. Así a lo largo de
este proyecto se realiza una investigación sobre el proceso de descentralización educativa en
México que permita comprender por qué no se ha gestado la descentralización educativa en la
capital del país, tomando en cuenta las características propias del Distrito Federal desde la
perspectiva política y jurídica, teniendo como eje central del proyecto las siguientes
interrogantes:
1 ¿Por qué no se llevó a cabo la descentralización educativa en el D.F. en 1992?
2 ¿Cuáles fueron los actores involucrados en el proceso de descentralización educativa a
nivel nacional y cuál fue su influencia en el D.F.?
3 ¿Por qué resultaría positiva la descentralización educativa en el D.F.?
4 ¿Por qué no efectuar la descentralización educativa en el D.F.?
Durante el proyecto se desarrolla brevemente la perspectiva histórica del proceso
centralizador y descentralizador en materia educativa, partiendo de que “la educación es el
principal instrumento por medio del cual las sociedad transmiten sus valores y normas, y los
inculcan en las siguientes generaciones de ciudadanos” (Sharpe en Gómez, 2000, p. 55).
Asimismo, se toman en cuenta las particularidades de la capital del país y la relevancia
de los diferentes actores a finales de la década de los ochenta y principios de los noventa del
siglo pasado, en las que el Gobierno Federal a través del Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica y Normal de 1992 y la Ley General de Educación de
1993 dejó pendiente el tema de la descentralización en el D.F.
Por lo anterior, es necesario señalar que históricamente nuestro país ha atravesado por
procesos centralizadores y descentralizadores en materia educativa, respondiendo a los
diferentes proyectos ideológicos conservadores, liberales, industrializadores, neoliberales en
los que el Estado ha tenido diferentes funciones. Además la capital del país ha mantenido un
criterio diferente al resto de las Entidades Federativas, en el caso específico de la década de
1990, se plasmó una condición de excepción por parte del gobierno federal no permitiendo la
descentralización educativa a través del Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica y Normal de 1992, al no contar con la participación del entonces regente de
la ciudad, Manuel Camacho Solís.
En el caso específico del Distrito Federal, entre el proceso de centralización y
descentralización educativa en nivel básico, se lleva a cabo un análisis del mismo por la
importancia que tiene la capital del país, la segunda entidad federativa con mayor número de
habitantes con 8.8 millones (INEGI, 2011), que en promedio tienen un PIB per cápita de
$171,525, es decir $92,502 más que el promedio nacional, concentrándose gran parte de los
servicios por ser además la capital del país.
En el plano educativo cuenta con el 6.78% de los alumnos a nivel nacional, el 7.18% de
los profesores y el 2.45% de escuelas en el nivel básico; sin embargo el gobierno local no es
responsable de los servicios educativos.
Por lo anterior resulta importante vislumbrar cuáles han sido los impedimentos para
transitar hacia la descentralización educativa en el Distrito Federal, que le permitiría llevar a
cabo un control de la educación básica, para ello se debe tomar en cuenta al gobierno federal a
través de la Secretaría de Educación Pública, el SNTE y la disidencia a través de la CNTE, así
como los partidos políticos.
Finalmente buscando contribuir al debate sobre el tema se construyen 3 escenarios que
permitan comprender los pros y contras de la misma.
II. APROXIMACIONES GENERALES
Hipótesis
Se parte de la hipótesis de que no se efectuó una descentralización educativa porque
cualquier tipo de transferencia de responsabilidades hacia la capital del país ponía en riesgo la
relación entre la Secretaría de Educación Pública y el Sindicato Nacional de los Trabajadores
de la Educación, por lo que lo más sencillo fue utilizar el argumento jurídico del Distrito
Federal, dejando en espera este proceso.
Metodología
Para llevar a cabo la investigación sobre por qué no se efectuó la descentralización
educativa en el Distrito Federal se requirió de una retrospectiva, efectuando un análisis
histórico sobre el tema del federalismo en México que permitió sentar las bases para el
desarrollo del proyecto.
Posteriormente se analizaron las cuestiones locales, comprendiendo los fundamentos
jurídicos que no permitieron la descentralización, como son la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación
Básica y Normal, la Ley General de Educación y se enfatizaron las cuestiones políticas,
trabajando con los principales actores involucrados como son la SEP, SNTE, CNTE y el
gobierno del Distrito Federal sin dejar de lado los factores económicos.
Asimismo buscando ir más allá del momento histórico del ANMEB (1992) se utilizó la
teoría de los escenarios que permitió además comprender la viabilidad de la descentralización
educativa en la capital del país, teniendo como base a Guillermina Baena y Enric Bass y la
metodología de construcción de escenarios de Eleonora Barbieri Masini.
a) DESCENTRALIZACIÓN
En este proyecto se parte de un concepto central que da sentido al mismo, el de
descentralización, que está estrechamente relacionado con su antítesis centralización, es por
ello que a lo largo de este apartado se define con precisión el término descentralización y
centralización, así como los tipos de descentralización sin dejar de lado los argumentos a favor
y en contra de la misma y sus limitantes, con lo cual es posible comprender en los capítulos
posteriores el desarrollo de la centralización y descentralización educativa en el país y sobre
todo el proceso del Distrito Federal, que es el eje rector de la tesis.
De igual forma, es necesario indicar que el término federalismo resulta muy ambiguo
por su desarrollo histórico, primero comprendido como proceso centralizador en la búsqueda
de la unidad nacional como país independiente y después de la década de los setenta del Siglo
XX como lo opuesto, es decir la redistribución de competencias, más cercano al término
descentralización.
De este modo se debe mencionar que existen diferentes definiciones sobre el término
descentralización, por ejemplo Fraga la define como “la delegación de poderes y facultades de
una institución superior a otra de menor nivel, con diversos grados de autonomía en la toma de
decisiones” (Fraga en Ornelas, 2008, p. 18).
Sin embargo el término delegación puede confundirse con uno de los tipos de
descentralización, así de este concepto se destaca cómo el poder y las facultades se trasladan
de una institución superior hacia una menor, con lo cual el término tiene una connotación
política, asimismo Carlos Ornelas señala que la descentralización “tiene que ver con los
arreglos institucionales para que la burocracia haga su trabajo y se presten los servicios;
supone incrementar la eficacia en la prestación del servicio a los usuarios” (Ornelas, 2008, p.
54).
Es decir se pone en juego el componente administrativo a través de la eficacia, además
Isaías Álvarez señala que la descentralización
Es una estrategia global de transformación y desarrollo del sistema educativo en estrecha
articulación con programas socioeconómicos y culturales más amplios, junto con la renovación
de las relaciones entre el Estado, los sindicatos y gremios profesionales y las instituciones de la
sociedad civil (Álvarez, 1992, p. 177).
Con ello es posible articular una definición que englobe los elementos previos, es decir
la descentralización es el traslado de poder y facultades de una institución de mayor a menor
nivel en la búsqueda de la eficacia teniendo como base la transformación del sistema
educativo renovándose las relaciones entre el Estado, sindicato y sociedad civil.
En el caso mexicano el proceso descentralizador empezó a gestarse durante la
administración de José López Portillo y la obra cumbre la representa el Acuerdo Nacional para
la Modernización de la Educación Básica y Normal durante el periodo de Carlos Salinas de
Gortari, quien el 9 de octubre de 1989 dijo:
El sistema educativo va a descentralizarse. La descentralización significa reconocer que la
comunidad local puede articular nueva vida, propia y original, a la educación en su ámbito,
acorde a los valores de nuestra historia y a la meta de integración nacional (…) el esquema
centralizado se ha agotado y, por consiguiente, resulta costoso e ineficiente (Salinas en Arnaut,
1998, p. 275).
El ex presidente Salinas señaló que el anterior modelo resultaba costoso e ineficiente,
por ende nos da a entender que la descentralización buscó aligerar la carga de la
administración pública, por ello resulta pertinente mencionar que existen por ejemplo para
Coraggio dos ópticas para abordar la descentralización: la democrática y neoliberal. En el
primer caso se indica una “redistribución del poder concentrado en todas sus formas: estatal,
económico, ideológico, cultural, etc., y generación de nuevos poderes desde la base de la
sociedad” (Coraggio, 2000, p. 102), mientras que en la visión neoliberal la descentralización
aparece como una “forma de gestión de la oferta de los recursos públicos cercana a las
demandas y situaciones particulares, condición para concitar la participación, focalizar”
(Coraggio, 2000, p. 102).
Ante estas visiones es preciso analizar qué óptica fue la que prevaleció con el ANMEB
y de llevarse a cabo un proceso de tal envergadura en el Distrito Federal cuál sería la visión
rectora. Por otro lado resulta interesante abordar a Roberto Ortega, quien nuevamente enfatiza
el elemento del poder en la descentralización:
La centralización y la descentralización son esencialmente fenómenos vinculados con la
concentración y distribución del poder (…) la descentralización se revela como un principio
fundamental de organización del Estado (…) Significa la coexistencia de una pluralidad de entes
con competencias jurídicas delimitadas territorialmente, sujetos a la norma superior o
Constitución que rige al Estado (Ortega, 1988, p. 6).
Una vez teniendo claro el concepto de descentralización, es preciso señalar la
existencia de diferentes tipos de descentralización. Roberto Ortega habla de 3 tipos de
descentralización: funcional, territorial y social.
Cuadro 1. 1 Tipos de descentralización
Funcional Territorial Social
Acto jurídico-administrativo
por el que se crea un órgano
para la realización de fines
específicos del Estado
Tiene personalidad jurídica y
patrimonio propio
Ejerce una autonomía orgánica
en donde la jerarquía
administrativa del poder
central se limita al ejercicio de
facultades de vigilancia y
control
Transferencia a la
administración pública local
de facultades, programas y
recursos.
El órgano que recibe
facultades posee su propia
personalidad y patrimonio
Posee autonomía política y no
tiene control jerárquico
Las personas físicas o
morales, de los sectores social
o privado participan en la
función administrativa.
Fuente. Elaboración propia con base en Ortega, 1988, p. 139.
De esta tipología se destacan los niveles de descentralización con respecto al poder, en
la funcional el poder central tiene facultad de vigilancia y control, mientras que en el caso
territorial la autonomía política aumenta y finalmente en el caso social se relaciona con la
visión de Coraggio de una descentralización democrática con la participación de la sociedad
pues la “descentralización se vincula con la democratización de la sociedad y del poder
público a través de sus componentes de representación y participación social” (Ortega, 1988,
p. 6).
Además de esta tipología resulta fundamental esbozar las fases para alcanzar una
descentralización plena, la cual puede resultar utópica, pues “la descentralización (…) se
expresa tanto en los fenómenos de desconcentración administrativa como de transferencia
precaria y casuística del uso de facultades legales centrales o nacionales, de recursos y de
programas” (Ruíz en Ortega, 1988, p. 13).
De igual forma existen diferentes perspectivas de las fases del proceso
descentralizador, destacando la de Dennis Rondinelli y la de Roberto Ortega, para el primero
de ellos existen cuatro fases de la descentralización educativa: la desconcentración, la
delegación, la transferencia y la privatización (Rondinelli en Gómez, 2000, p. 35).
Por otro lado, Carlos Malpica Faustor elaboró una clasificación de la descentralización
con base en las estrategias de las autoridades educativas, siendo estas: descentralización
regulada (por normas previamente establecidas), la descentralización discrecional (regulada
por normas que permiten la negociación) y la descentralización abierta (normas generales
sujetas a la negociación política) (Malpica en Gómez, 2000, p. 38). De la misma forma cada
modelo de descentralización tiene características diferentes como las establecidas por Winker
que se presentan a continuación.
Cuadro 1. 2 Modelos de descentralización
Modelo Estructura financiera Condiciones
políticas
Capacidad
administrativa
Contexto histórico
Centralizado La educación es
financiada en su
totalidad por el
gobierno central por
medio de
transferencias
etiquetadas para la
educación
La política de
descentralización es
iniciativa del
gobierno nacional;
no se consulta a
grupos afectados y
la iniciativa surge
asociada a un
partido político en
particular (De arriba
La Constitución
otorga al gobierno
central la
responsabilidad sobre
la educación: los
gobiernos
subnacionales carecen
de capacidad
administrativa para
responsabilizarse de la
Históricamente los
gobierno
subnacionales han
dependido del
gobierno nacional.
(Tradición
centralista)
hacia abajo) educación.
(Instituciones
nacionales fuertes)
Intermedio La política de
descentralización es
promovida por el
gobierno central
pero con un apoyo
político amplio; los
grupos afectados son
consultados
La responsabilidad
sobre la educación es
compartida entre los
gobiernos nacional y
subnacionales; existe
una limitada
capacidad
administrativa que
permite a los órganos
regionales y locales
hacerse cargo sólo de
ciertos aspectos de la
educación.
Descentralizado Gobiernos
regionales y locales
con capacidad
financiera propia
para sostener la
mayor parte del
gasto educativo.
Aportaciones
económicas para la
educación por parte
de la comunidad
local. (Ingresos
propios)
La iniciativa
(presión) de
descentralización se
origina en el nivel
local de gobierno,
promovida por los
propios grupos
afectados (maestros,
padres de familia,
autoridades
educativas).
(De abajo hacia
arriba)
Los gobiernos
subnacionales,
regionales y locales
son responsables de
importantes aspectos
de la educación;
cuentan con suficiente
capacidad
administrativa para
hacerse cargo de lo
que les corresponde
en educación.
(Instituciones locales
fuertes)
Los gobiernos
subnacionales,
particularmente los
locales, son
autosuficientes y
compiten entre sí.
(Tracción localista/
comunitaria)
Fuente. Winker en Gómez, 2000, p. 52.
Cabe destacar que el modelo intermedio de Winker se encontraría en la fase de la
desconcentración, como se desarrolla posteriormente siguiendo las bases de Ortega, quien
considera que la descentralización administrativa ha comprendido tres conceptos jurídico-
administrativos fundamentales; la delegación, la desconcentración y la descentralización
(Ortega, 1988: p. 138). Las cuales pueden presentar componentes particulares del sistema
mexicano, a continuación estas fases.
b) CENTRALIZACIÓN
Representa la antítesis de la descentralización, está completamente vinculada con la
carga administrativa del Estado, históricamente parte de la necesidad de establecer un Estado
fuerte ante la profunda división del país, por lo cual “supone una organización
extremadamente jerarquizada y formal (…) en donde se acentúan los mecanismos de control y
supervisión y escasean los espacios para la activación y participación social en la gestión de
los asuntos públicos” (Ortega, 1988, p. 3).
En la actualidad el concepto tiene una implicación negativa al vincularse con los
modelos de gobierno de corte autoritario.
c) DELEGACIÓN
Dentro de las fases del proceso descentralizador, aparece en primer término la
delegación, resultando útil el concepto elaborado por Ortega, quien la define como “un acto
jurídico-administrativo discrecional y publicitado que permite a un funcionario (delegante)
transferir a sus subalternos (delegados), sin perder por ello la posibilidad de su ejercicio
directo, una o varias funciones de tramitación de asuntos o de decisión para resolver los
mismos” (Ortega, 1988, p. 138).
De esta forma la delegación aparece como el nivel más básico del proceso
descentralizador al transferir funciones básicas de trámites que no representan ninguna
modificación sustancial a los esquemas del poder central.
d) DESCONCENTRACIÓN
El siguiente nivel del proceso descentralizador lo representa la desconcentración, que
implica al igual que la delegación una transferencia pero de mayor nivel, ya que como señala
Ortega “se caracteriza mediante la creación de un órgano, jerárquicamente subordinado, con
facultades para resolver sobre materia específica y dentro de la circunscripción que se le
determine” (Ortega, 1988, p. 136).
Lo anterior implica un grado de autonomía técnica que “cuenta con los rasgos
siguientes: forma parte de una misma personalidad jurídica; está subordinada a una
organización central; posee control jerárquico y poder disciplinario; tiene competencia y poder
de decisión limitados” (Cabrero en Gómez, 2000, p. 36).
También es posible señalar la existencia de una tipología de la desconcentración
propuesta por Ortega y que a continuación se describe:
Cuadro 1. 3 Tipos de desconcentración
Funcional Territorial
Creación de un órgano administrativo al que se le
otorgan facultares específicas que requieren de un
desarrollo especializado.
Creación de órganos ubicados regionalmente y con
competencia en una circunscripción territorial
definida.
Algunas de sus modalidades son:
Creación de órganos administrativos
desconcentrados por región.
Órgano desconcentrado con circunscripción
estatal.
Órganos desconcentrados con circunscripción
regional y estatal de competencia coexistente.
Centros regionales de decisión.
Fuente. Elaboración propia con base en Ortega, 1988, p. 142,143.
Dentro de esta clasificación es interesante vincular el proceso de descentralización
educativo nacional, ya que es precisamente durante la administración de José López Portillo
en la que se llevó a cabo este proceso en sus fases iniciales, es decir, el de la desconcentración
a través de la creación de Unidades de Servicio Descentralizados y 30 Subunidades de
Servicios Descentralizados, los cuales se ubican en la tipología previa en desconcentración
territorial por ser precisamente centros regionales de decisión en teoría, aunque en la práctica
las subunidades funcionaron como delegaciones, es decir en un nivel inferior del proceso
descentralizador.
e) TRANSFERENCIA
Representa un alto nivel de descentralización ya que “implica la creación de unidades
de gobierno subnacionales autónomas e independientes, las cuales tienen autoridad sobre
ingresos y gastos” (Winkler en Gómez, 2000, p. 37). Es decir, entra en juego el componente
político al implicar una auténtica redistribución del mismo, en teoría el Acuerdo Nacional para
la Modernización de la Educación Básica y Normal se encontraría en esta tipología del
proceso descentralizador, y en el caso de la capital del país no se ha gestado dicho proceso.
Por otro lado autores como Gómez consideran que tras la transferencia vendría un
modelo de devolución o privatizador, el cual se esboza en el cuadro 1.4., en el que se destaca
por ser un modelo ideal porque redistribuye el poder, teniendo como base la iniciativa local,
además de que implica la participación activa de la sociedad civil; sin embargo los intereses
políticos en pocas ocasiones permiten llegar a estas instancias.
Así, después de abordar las diferentes fases del proceso descentralizador, se debe
comprender que teóricamente son fases ideales, ya que el componente político y el contexto
particular puede generar modelos híbridos, asimismo cada fase fue impulsada tomando en
cuenta las necesidades del país en su periodo histórico y es que como señala Gómez “No
queda claro si los sistemas educativos descentralizados funcionan mejor que los centralizados,
ni tampoco queda claro hasta qué punto es deseable descentralizar (o centralizar) la educación
(…) para cada sistema educativo existe una política de descentralización única” (Gómez,
2000, p. 63).
Es por ello que se requiere reflexionar sobre los argumentos en pro y en contra de la
descentralización, que permita comprender mejor lo ocurrido en 1992 con la firma del
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal en México y el
caso del Distrito Federal, lo cual se aborda en capítulos posteriores.
Cuadro 1. 4 Características de la devolución
Grado de
centralización
Tipología Argumentos
de política
Origen de
la política
Toma de
decisiones
de política
Dimensión
de la
política
Instrumentación
de la política
Recursos de
la política
Participantes
en la política
Contexto de
la política
Condiciones
institucionales
Muy bajo Privatizador
o de
devolución
Redistri-
butivo
Iniciativa
local
autónoma
Dispersa y
abierta
Territorial Abierta Recursos
locales y
privados
(por
ingresos
fiscales)
Ciudadanos
afectados
(sociedad
civil)
Tradición
local y
comunitaria
Instancias de
gobierno
locales
(instituciones
locales
fuertes)
Fuente. Gómez, 2000, p. 65.
III. PANORAMA GENERAL DEL SISTEMA EDUCATIVO: ENTRE
LA CENTRALIZACIÓN Y LA DESCENTRALIZACIÓN
Para abordar un panorama general del sistema educativo mexicano, entre la
centralización y descentralización, es necesario remitirnos a la evolución del sistema educativo
en México, a partir del año 1821 hasta el año 1992. Se destaca el proceso de centralización
educativa durante los primeros años del México independiente en el que se buscó consolidar al
Estado y separarlo de la Iglesia, así como del proceso descentralizador gestado a partir de la
década de los setenta y que se concretó en 1992 con la firma del Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica y Normal y la Ley General de Educación de 1993, lo
anterior como muestra de que
El concepto de “federalización” encierra, pues, una ambigüedad y adquiere su significado según la
coyuntura en la cual se usa. Federalizar un sistema descentralizado significa centralizarlo y, por el
contrario, federalizar un sistema centralizado significa descentralizarlo (Arnaut, 2005, p. 64).
En este sentido es preciso enfatizar la importancia de la educación, como el pilar del
sistema, de ahí que “las políticas educativas de un gobierno son el reflejo operativo de la
imagen que se tiene del hombre, de la sociedad y de los valores” (Cerón, 1998, p. 60). Esta
imagen ha ido cambiando con el devenir histórico del México independiente, por lo que
resulta interesante el siguiente cuadro:
Cuadro 2.1
Tendencias Educativas en México
Tendencia Periodo Características Liberal positivista 1867-1911 *Ley Orgánica de Educación 1867.
Educación gratuita, obligatoria y laica
*Consolidación de la primaria con Gabino
Barreda
*1905. Creación de la Secretaría de
Instrucción Pública y Bellas Artes (SIPBA)
Popular 1911-1920 *Se toma en cuenta el sector rural
*1917. Se impone el laicismo en las escuelas
públicas y particulares
*Se municipaliza la enseñanza
*Se suprime la SIPBA
Vasconcelista 1921-1924 *Creación de la Secretaría de Educación
Pública
*Se dan las misiones educativas y culturales
*Se promueve el arte y las bases de la
mexicanidad
Radical 1925-1934 *Movimiento laboral
*Escuela nacional
*Guerra de los cristeros
Socialista 1934-1940 *Se eleva el presupuesto de la SEP
*Aumenta la escuela rural y la enseñanza
técnica
Nacionalista 1940-1964 *1942. Ley Orgánica de Educación
*Se promueve en teoría la democracia, paz y
justicia
*Se da el Plan de Once Años
*Se reduce 28.9 por ciento el analfabetismo
Fuente. Elaboración propia con base en: Cerón, Salvador. (1998). Un modelo educativo para México. México:
Santillana.
En base a lo anterior es posible identificar etapas en el desarrollo educativo nacional
que van de la mano con el proceso de centralización y descentralización. De acuerdo a la
clasificación elaborada por Salvador Cerón se destacan los siguientes periodos:
a. 1821-1910. México independiente
El federalismo mexicano respondió al hondo regionalismo que se había desarrollado durante
su pertenencia al supuesto imperio centralista español. El regionalismo estuvo a punto de
fragmentar el territorio de Nueva España en muchos estados y se salvó gracias a la fórmula
federal, pero determinó que el sistema instaurado en 1824 fuera muy radical, con un gobierno
federal demasiado débil que quedó a merced de los gobiernos estatales precisamente en las
esferas estratégicas de las fuerzas pública y hacendaria (Vázquez, 2005, p. 34).
Lo anterior es un ejemplo de la complejidad del México independiente y de las
consecuentes pugnas entre grupos antagónicos como los liberales y conservadores, que en el
caso educativo era una lucha por el control de la misma entre aquellos que propugnaban por el
laicismo y los grupos eclesiásticos que buscaban mantenerse como grupo hegemónico.
Se requiere señalar que es hacia el año 1833 en el que por primera vez se crea la
Dirección General de Instrucción Pública buscando propagar la escuela primaria con base en
los postulados liberales, en los que se dejó en claro que:
El elemento más necesario para la prosperidad del pueblo, es el buen uso y ejercicio de su razón,
que no se logra sino por la educación de las masas, sin las cuales no puede haber gobierno popular.
Si la educación es el monopolio de ciertas clases y de un número más o menos reducido de
familias, no hay que esperar ni pensar en sistema representativo, menos republicano, y todavía
menos, popular (Quintana Roo, et al en Bassols, 1964, p. 276).
Con ello se buscaba que el Estado se hiciera cargo de la educación y en ese momento
los intereses conservadores bajo la Iglesia Católica impidieron esta labor, ya que la Iglesia
“defiende sus doscientos millones de pesos de capital de aquella época que le dejan ocho
millones de renta al año, o sea la tercera parte, por lo menos, de toda la riqueza productiva de
la República” (Bassols, 1964, p. 272).
Por tal motivo el 26 de octubre de 1842, Antonio López de Santa Anna estableció un
decreto en el que se destacan:
Art. 1. Se establecerá en la capital de la República una dirección general de instrucción
primaria y subdirecciones en las capitales de todos los departamentos
Art. 2. La dirección de la educación primaria se le encomienda a la compañía lancasteriana de
México (Vázquez, 2005, p. 40).
De esta forma se respetó la Dirección General de Instrucción; sin embargo se mantuvo
la vocación religiosa al encomendar a la compañía lancasteriana la dirección de la educación
primaria. Esto en gran medida porque se buscó extender la educación primaria a las masas y el
sistema de enseñanza mutua promovido por esta compañía resultaba menos costoso ya que
“un solo maestro podría enseñar de 200 hasta 1000 niños (...) Los alumnos eran divididos en
pequeños grupos de diez; cada grupo recibía la instrucción de un monitor (…) que era un niño
de más edad y más capacidad, previamente preparado por el director de la escuela” (Estrada,
1973, p. 495 - 496).
Cabe destacar que el método de enseñanza lancasteriano promovía un sistema
memorístico con premios y castigos que iban desde portar tarjetas de castigo hasta arrodillarse
sosteniendo piedras pesadas o incluso golpes con la palmeta, mientras que los premios podían
ser medallas de plata recibidas en ceremonias ante el público (Estrada, 1973).
Por otro lado, en 1843 se estableció un plan general de estudios:
Otro decreto del 18 de agosto de 1843 estatuía el plan general de estudios de la República (…) y
expresaba el objetivo de dar impulso a la instrucción pública y de uniformarla (…) fue abolido el
2 de diciembre de 1845 (…) En 1853 (…) la instrucción primaria se mantuvo a cargo de los
municipios, pero bajo el cuidado e inspección del Ministerio de Gobernación (Vázquez, 2005, p.
41).
Eso es un ejemplo del desorden prevaleciente y del intento de encargar la labor
educativa a los municipios; sin embargo esto no se consolidó. Asimismo en diciembre de 1845
se derogó la ley de 1842 que designó a la Compañía Lancasteriana como la encargada de
encabezar la Dirección General de Instrucción Pública (Estrada, 1973).
Ahora bien, hacia 1857 se proclamó la Constitución con inspiración liberal, marcada por la
separación de la Iglesia y el Estado, abordando el aspecto educativo, que si bien
no se mencionó explícitamente a qué jerarquía de gobierno le correspondían en particular
facultades en materia educativa, se consideró que esas tareas quedaban reservadas para los
estados, según el artículo117. En ese artículo se prescribía que las facultades que no estaban
expresamente concedidas por la Constitución a la federación, se entendían reservadas a los
estados. Ésta es la razón por la cual las Leyes Orgánicas de Instrucción Pública de 1867 y 1869
tuvieron vigencia sólo en el Distrito Federal y los Territorios Federales, al igual que la Secretaría
de Instrucción Pública y Bellas Artes creada por el presidente Porfirio Díaz en 1905 (Pardo,
2005, p. 103).
Para el 15 de abril de 1861 se establecieron las Leyes Orgánicas de Instrucción Pública
bajo el gobierno de Benito Juárez, que si bien como lo señala Josefina Zoraida Vázquez y
María del Carmen Pardo tenían jurisdicción sobre el Distrito Federal y los Territorios
Federales, sin tomar en cuenta los Estados, es posible considerarlo como un intento del
gobierno por hacerse cargo de la educación y de dar un matiz ideológico a la misma “creando
las directrices de la educación, con las características propias de cada momento histórico,
teniendo como eje el artículo 3º Constitucional y los conceptos más debatidos: la gratividad
(sic) y el laicismo” (Reyes en Trejo Lerdo de Tejada, 1997, p. 11).
A partir de ellos se gestó una disyuntiva por la forma en que debía administrarse la
educación básica y normal, entre un esquema descentralizado que permitía a las entidades
federativas y municipios hacerse cargo de sus sistemas educativos, ya que el concepto de
descentralización implica:” la delegación de poderes y facultades de una institución superior a
otra de menor nivel, con diversos grados de autonomía en la toma de decisiones” (Fraga en
Ornelas, 2008, p. 18).
Por otro lado la existencia de un esquema centralizado facultaba al gobierno Federal
para controlar la educación, pues “se basa en procesos de control normativo, político, técnico
y financiero” (Ornelas, 2008, p. 20), teniendo gran auge durante la segunda mitad del gobierno
de Porfirio Díaz, acuñándose el término federalización.
Es precisamente durante el régimen de Porfirio Díaz, en la que personajes ilustres como
José Vasconcelos consideraron que” la responsabilidad de impartir la educación primaria
corresponde al Estado y por necesidad, es una tarea centralista” (Suárez, 1994, p. 135).
Además, el Primer Congreso Nacional de Instrucción Pública celebrado desde el
primero de diciembre de 1889 hasta el 31 de marzo de 1890 fijó los ciclos de la educación:
“la primaria, compuesta de la primaria elemental de cuatro grados, y seguida de la primaria
superior de dos grados. A continuación se debía estudiar la educación preparatoria de cinco
grados para poder acceder a una escuela superior. La enseñanza debía ser uniforme, la misma
en toda la República”. (Díaz de Cossío, 2007, p. 207).
El Primer Congreso Nacional de Instrucción Pública fue convocado por Joaquín Baranda, bajo la
presidencia de Justo Sierra y de la vicepresidencia de Enrique C. Rébsamen, este último señalaba
que “la unidad nacional en los campos de batalla, necesita imperiosamente para consolidarse, de
la unidad intelectual y moral de este hermoso país” (Rébsamen en Vázquez, 2005, p. 42).
Al finalizar este periodo destacó el Primer Congreso Nacional de Educación Primaria
en septiembre de 1910, en el que se abordó el tema de la federalización, a la que Justo Sierra
señaló que “centralizar la enseñanza no puede ser la frase apropiada (…) federalizarla o, mejor
dicho, confederarla (…) acaso respondería a una ingente necesidad nacional” (Sierra en
Vázquez, 2005, p. 46).
Esto con el fin de buscar la unidad nacional y aumentar la esfera de influencia del
gobierno federal, recordando que en teoría la educación era una labor de los Estados y
Municipios y la jurisdicción de la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes establecida
en 1905 era únicamente en el Distrito Federal y en Territorios Federales.
De esta forma durante este periodo nos encontramos primero con los intentos del
Estado por hacerse cargo del sistema educativo y de sentar las bases para el desarrollo
nacional, por lo que destacan los intentos centralizadores durante el Porfiriato a través del
Congreso Nacional de Instrucción Pública, buscando un mayor control ante los sistemas
estatales.
b. 1911-1934. Revolución Mexicana y Maximato
Teniendo como contexto la Revolución Mexicana se destaca el establecimiento en el
año de 1915 de la Ley sobre Generalización de la Enseñanza con un corte centralista ya que se
declaró de la competencia del Gobierno Federal la enseñanza nacional; sin embargo la
Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes tenía una jurisdicción limitada a la capital del
país y los Territorios Federales, incluso “el diputado Palavicini señalaba que la única
alternativa que le quedaba a Sierra era la de extender la jurisdicción de la Secretaría de
Instrucción al resto del país, mediante la centralización o federalización de la enseñanza “
(Arnaut, 1998, p. 134).
En este sentido es posible comprender el término federalismo desde la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 en sus artículos 40 y 115, el primero de
ellos plasmando al país como una República representativa, democrática y federal, compuesta
de estados libres y soberanos en todo lo que concierne su régimen interior y el segundo
indicando que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa, el Municipio Libre.
De esta manera fue como Venustiano Carranza dio un auge al municipio y en el ámbito
educativo nombró a Félix F. Palavicini oficial mayor a cargo de la Secretaría de Instrucción
Pública, quien estaba en contra de dicha institución, “Palavicini consideraba inconstitucional
la misma existencia de la Secretaría (…) La supresión de la Secretaría se consolidó por la ley
del 13 de abril de 1917” (Vázquez, 2005, p. 47).
Por otro lado en diciembre de 1920 “Ezequiel A. Chávez interviene en pro del
dictamen aclarando que en ningún concepto debe entenderse por federalización, la
centralización sino, por el contrario, postula que la enseñanza debía ser libre y que en ella
debían intervenir los gobiernos federales y estatales, los ayuntamientos y los particulares“
(Chávez en Arnaut, 1998, p. 166).
No obstante siguiendo la lógica centralista y bajo la premisa del control del Estado
sobre la educación y como instrumento para forjar una identidad nacional de acuerdo a la
óptica de José Vasconcelos, se estableció la Secretaría de Educación Pública en octubre de
1921, quien no obstante matizó el toque centralista en una evolución hacia la
descentralización:
La Secretaría de Educación Federal (...) irá desprendiéndose poco a poco estas atribuciones (...)
en beneficio de las instituciones locales, en beneficio de los consejos de Educación, en beneficio
de las universidades, hasta que llegue el momento, tras el curso de algunos años, en que el Poder
Ejecutivo venga a convertirse en un simple recolector de los impuestos destinados a la
educación; y el Consejo Federal y los consejos subsidiarios, en el verdadero poder en materias
educativas (Vasconcelos en Arnaut, 1998, p. 156).
De este modo el proyecto de Vasconcelos partió de la noción de llevar la educación a
todos los rincones del país, como un apostolado, por lo que se imprimieron obras de literatura
universal como El Quijote de la Mancha, entre otras. Con ello la recién creada Secretaría de
Educación Pública “comenzó por reabsorber las escuelas municipales del Distrito Federal y
después emprendió la ocupación educativa de los estados” (Arnaut, 1994, p. 240).
Lo anterior porque después de la Revolución Mexicana “fue necesario unificar al país
(…) es decir, que una cierta centralización política y económica era condición necesaria para
impulsar el proceso de desarrollo nacional” (Aspe et al, 1988, p. 15).
Posteriormente durante el Maximato bajo la sombra de Plutarco Elías Calles, se
“cambia la línea seguida por Vasconcelos. Su tendencia se debe a Moisés Saenz, quien se
inspira en Dewey, se hace énfasis en la perspectiva social, por la que el hombre debe ser
industrioso, económicamente autónomo y leal a su pueblo“ (Cerón, 1998, p. 166).
En 1926 se estableció la educación secundaria, separando los primeros tres grados de la
educación preparatoria (Díaz de Cossío, 2007, p. 207). Posteriormente durante el gobierno de
Pascual Ortiz Rubio, y fungiendo como secretario de educación Aarón Sáenz:
convocó una Asamblea Nacional de Educación (…) se acordó que la responsabilidad de normar la
educación correspondería a las entidades y que el papel del gobierno federal debía ser simplemente
auxiliar (…) No obstante, las autoridades de la SEP, en particular Narciso Bassols, quien fuera
secretario de Educación entre finales de 1931 y mayo de 1934, continuaron impulsando la
federalización. En 1933, un convenio con el estado de Chihuahua dio a la Secretaría el control
absoluto de las escuelas de la entidad. (…) Poco después se firmó un convenio similar con
Zacatecas (…) Guerrero y Nayarit. En 1934 se tramitaban contratos con Coahuila, Colima, Nayarit,
Morelos y Tlaxcala (Loyo, 2005, p. 53).
Para el año de 1930 se llevó a cabo la Asamblea Nacional de Educación, tratando el
tema de la distribución de responsabilidades educativas entre los diferentes órganos de
gobierno, al respecto la propuesta iba en detrimento de los municipios, ya que el secretario de
Educación Pública, Aarón Sáenz señaló que:
La educación debe centralizarse en los Estados, dejando la dirección técnica (...) en manos más
estables (...) ya que los Municipios son incapaces de realizar técnicamente tamaña obra y
sobretodo, carentes de responsabilidad. La Secretaria de Educación Pública, como expresión del
Gobierno Federal, debe colaborar, complementar, coadyuvar en esa labor; sosteniendo sobre todo,
la trascendental y urgente misión de fomentar y mantener la unidad nacional, el alma Patria dentro
de un programa elevado (Sáenz en Arnaut, 1998: p. 180).
Es por ello que se debe abordar la labor emprendida por Narciso Bassols, quien sentó las
bases para la educación socialista de 1934 y entre sus acciones se destacan:
(…) su misión como Secretario de Educación se centró en tres objetivos fundamentales: primero,
que la educación que se impartiera en el país fuera efectivamente laica; segundo, que la educación
rural coadyuvara a la resolución de uno de los problemas más grandes del país, la situación de
atraso y marginación del campesinado; y tercero, el impulso a la educación sexual (Bassols en
Moreno, 2006).
El trabajo laico bajo la idea de que “hay que demoler la teocracia, delinear la sociedad
civil y constituir el Estado” (Bassols, 1964, p. 275) coincide con el momento histórico tras la
Guerra Cristera y en la que se requirió dejar en claro que la educación era una labor del
Estado mexicano y debía llegar a los lugares más apartados ya que el sistema educativo se
había concentrado en el Distrito Federal dejando de lado lo rural, asimismo en el aspecto
pedagógico la educación sexual comenzó a revolucionar los contenidos.
De esta forma la labor de Narciso Bassols fue severamente cuestionada por los sectores
conservadores de la sociedad mexicana por la visión “radical” que buscaba cambios profundos
al sistema educativo, en el que la Escuela Primaria fue el centro de la transformación, ya que
es “la que habrá de traducir mediante su perfeccionamiento y sus cambios el futuro de México,
porque es la Escuela Primaria la verdadera escuela popular, la que alcanza a la gran mayoría
de nuestra población” (Bassols, 1964, p. 139).
Precisamente a lo largo de la época revolucionaria y del Maximato se observaron
cambios en la forma de percibir la centralización y descentralización educativa,
encontrándonos con ambigüedades en los términos planteados bajo un término englobado el
de Federalismo. Lo importante es dar cuenta de que inicialmente Carranza mostró una postura
favorable a través del ministro Palavicini de la participación de los municipios en el sistema
educativo; sin embargo esta postura no fue compartida por los siguientes ministros de
educación, por ejemplo con la creación de la Secretaría de Educación Pública con la figura de
José Vasconcelos se buscó dar un sentido de unidad nacional y por ende resultaba de momento
viable una centralización del sistema educativo que paulatinamente llevaría a un proceso
descentralizador.
Por otro lado, el Maximato siguió esa línea de la centralización educativa, teniendo en
la práctica la secretaría el control educativo a través de convenios con las Entidades
Federativas, desempeñando un rol prácticamente nulo los municipios.
c. 1934-1964. Gobiernos posrevolucionarios
En este periodo se destacó la administración del presidente Lázaro Cárdenas del Río,
quien
se caracterizó por sus políticas socialistas (…) por los ideales revolucionarios, por los movimientos
sindicales y por la escuela racionalista (…) Los gobiernos posteriores (…) separan el cardenismo
(…) con las sucesivas modificaciones del artículo 3º en pro de una visión conciliadora e integral de
la educación (…) Esta etapa está marcada por el tercer gran constructor de la educación mexicana,
Jaime Torres Bodet (Cerón, 1998: p. 167).
Además este periodo fue relevante por el cambio legislativo hacia una educación de
carácter socialista y en el ámbito de la centralización con la modificación en 1934 del artículo
73 que “dio a los partidarios de la federalización un sonado triunfo al conceder al Congreso la
facultad para dictar las leyes necesarias para distribuir la función educativa entre federación,
estados y municipios y fijar aportaciones económicas correspondientes a este servicio público
con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República” (Loyo, 2005, p. 54).
Con ello la federalización siguió con la carga centralista, para ello se constituyó en
1938 el Sindicato de Trabajadores de la Educación de la República Mexicana (STERM), que
percibió en el sistema educativo una desorganización debido a la falta de centralización como
elemento principal, eminentemente esto tenía un contenido político, pues
Con la federalización de la enseñanza (...) los gobernadores, diputados y presidentes municipales
perdían mucho control. La mayoría de los gobernadores usaban a los maestros para las campañas
políticas, los movilizaban de acuerdo con su interés político (...), los presidentes municipales se
aferran a que sus hijos, sobrinos o amigos son los mejores candidatos al magisterio (Santos en
Arnaut, 1998, p. 210).
Con la llegada a la presidencia de Manuel Ávila Camacho, quien se declaró católico en
su toma de posesión, desvinculándose de la administración de Lázaro Cárdenas del Río y la
educación socialista, vino de la mano el nacimiento del Sindicato Nacional de Trabajadores de
la Educación en diciembre de 1943 y la llegada de Jaime Torres Bodet a la SEP, para quien
deseaba que “una escuela amplia y activa, en que las labores de la enseñanza no se posterguen
a fines políticos indebidos” (Torres Bodet en Arnaut, 1998, p. 232).
Sin embargo el acto central fue la creación del SNTE bajo la sombra gubernamental,
como instrumento de control de los docentes, con lo cual se impuso el control corporativo
sobre la descentralización educativa, ya que
Significó la derrota de la idea de constituir una Confederación Nacional de Maestros, con una
estructura flexible, descentralizada, que atendiera a las peculiaridades políticas, sindicales y
administrativas de los diversos agrupamientos de los maestros federales y estatales. El SNTE
nace como una organización nacional y centralizada, que agrupa a casi toda la totalidad de los
maestros federales y estatales del país (Arnaut, 1998, p. 233).
Lo anterior fue complementado en 1938 con la Ley Orgánica Reglamentaria del
artículo 3°, que en su capítulo XVIII, Art. 90 estipuló que “El Ejecutivo de la Unión podrá
celebrar con los gobiernos de los estados convenios de unificación y coordinación del servicio
educativo sobre la base de que la dirección técnica del mismo estará a cargo de la SEP” (Loyo,
2005, p. 57).
Para la administración de Ávila Camacho destacó el Secretario de Educación Pública
Jaime Torres Bodet, eliminándose el carácter socialista de la educación en la reforma
constitucional del Artículo 3° en 1946.
Antes de abordar esta reforma vale la pena señalar que en 1941 el Partido Acción
Nacional presentó una propuesta en materia educativa que sustentaba que los padres de
familia tenían el derecho de educar a sus hijos, buscando un Estado menos participativo y
favorable hacia los intereses empresariales y clericales, señalando:
Corresponde a los jefes de familia el deber y el derecho de educar a sus hijos. El Estado tiene, en
materia de educación, una misión tutelar y supletoria que se expresa en las siguientes obligaciones
y facultades:
Señalar la extensión mínima de la enseñanza que sea obligatoria (…) y, sin imponer uniformidad
de estudios ni de métodos de enseñanza (…)
Impartir gratuitamente, en cuanto no baste la iniciativa privada, la enseñanza obligatoria (…)
Asegurar, con intervención de los consejos de jefes de familia organizados conforme a la ley (…) la
rectitud de conducta y la competencia del personal, y el respeto debido a la confesión religiosa de
los educandos, evitar que las autoridades, por razón de credo religiosos o de convicción política
impidan la existencia o restrinjan la libertad de las instituciones educativas privadas, y cuidar de
que no se impartan enseñanzas contrarias a la moral, a las buenas costumbres o la unidad nacional
(Ulloa en Trejo, 1997, p. 24).
Para 1942 se efectuó la ratificación de “los poderes educativos de la federación (…) se
concedía a la SEP la facultad para formular planes de estudio, programas y métodos de
enseñanza” (Loyo, 2005, p. 57) a través de la Ley Orgánica, con lo cual siguió la tendencia
centralizadora y que en materia magisterial quedó consolidada con el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación establecido en 1943.
Sobre la reforma al Artículo 3°, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
30 de diciembre de 1946, ideológicamente estuvo orientada hacia el nacionalismo con el amor
a la patria y sin llegar a la propuesta del PAN formulada en 1941, los sectores empresariales
consiguieron impartir educación en todos los tipos y grados bajo la autorización
gubernamental:
Art. 3º. La educación que imparta el Estado-Federación, Estado, Municipio- tenderá a desarrollar
armónicamente todas las facultades del ser humano, y fomentará en él a la vez, el amor a la patria y
la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia: (…)
Los particulares podrán impartir educación en todos sus tipos y grados. Pero por lo que concierne a
la educación primaria, secundaria y normal (…) deberán obtener previamente, en cada caso, la
autorización expresa del poder público (…)
El Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República,
expedirá las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación,
los Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio
público (…) (Reyes en Trejo, 1997, p. 28).
A partir de entonces el SNTE comenzó a influir en el sistema educativo nacional, en la
administración de Adolfo Ruiz Cortines se pronunciaron por terminar con la centralización y
en pro de una planeación democrática con base regional. “A finales de los cincuenta (...) las
autoridades educativas habían perdido el control sobre los maestros, en beneficio de la
creciente influencia sindical” (Arnaut, 1998, p. 244), motivo por el cual y bajo el retorno de
Torres Bodet a la Secretaría de Educación Pública se planteó un proyecto de desconcentración,
quien consideraba:
Desde el punto de vista administrativo, la federalización no era recomendable en los términos
concebidos por el autor de El monismo estético. Por otra parte, la unificación sindical no parecía
favorecer de manera muy positiva a la calidad del trabajo docente de los maestros (...) Nuestros
informantes directos eran inspectores que, como socios activos del sindicato, encubrían a tiempo
las faltas y las ausencias de los maestros (Torres en Arnaut, 1998, p. 246).
Ante esta perspectiva, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
manifestó su rechazo a la descentralización, a pesar de que en el sexenio anterior abogaban por
dar fin a la centralización, ello por el temor al desmembramiento sindical bajo el argumento de
que “desfederalizar la enseñanza en los actuales momentos, equivaldría a crear un conflicto
donde no lo hay (...) no es desmembrando (...) como puede llegarse a una solución
satisfactoria (...) ¿Es patriótico agitar el país, creándole conflictos como éste, en vez de buscar
la unificación?” (SNTE en Arnaut, 1998, p. 252).
Con Ruíz Cortines (…) la acción más relevante (…) fue sin duda alguna, la creación,
en 1958, del Consejo Nacional Técnico de la Educación (Cerón, 1998, p. 168).
Por otro lado, la centralización educativa comenzaba a agotarse presentándose
“duplicidad de funciones, competencia innecesaria en los servicios, abandono de la educación
por parte de varias entidades, por ejemplo, el Distrito Federal apenas invertía 2% de su
presupuesto en educación” (Loyo, 2005, p. 58). Aunado a ello la influencia del SNTE había
aumentado por encima de la esfera gubernamental.
Justamente en estos años se llevó a cabo la consolidación de un proyecto de
centralización educativa, con modificaciones constitucionales que permitieron al gobierno
federal hacerse cargo de las facultades más importantes en materia educativa por encima de las
Entidades Federativas, además de que la administración de Ávila Camacho marcó el
nacimiento del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, que se convertiría en un
actor central en el sistema educativo mexicano y que tendría posturas encontradas con el tema
de la centralización, primero rechazándola en la búsqueda de la planeación democrática y
posteriormente abogando por ella ante el miedo de un desmembramiento sindical, postura que
incluso sería trascendental en las siguientes etapas.
d. 1964-1976. Plan de los Once Años
Antes de abordar el Plan de los Once Años y el camino hacia la descentralización
educativa, resulta pertinente mostrar los acontecimientos más relevantes durante la segunda
mitad del siglo XX que van de la mano con el proceso rumbo a la descentralización y que
marcan su contexto.
Cuadro 2.2
Sucesos Educativos Relevantes 1959-1994
AÑO SUCESO RELEVANTE
1959
Libros de texto gratuitos para la educación primaria, revisados y mejorados en 1973-1975 y en
1992-1994
1966-
1982
Crecimiento y desarrollo de un extenso sistema nacional de educación tecnológica, desde las
secundarias agropecuarias hasta los institutos tecnológicos
1969
Fundación de la telesecundaria, que con los años se ha convertido en sistema de calidad y eficacia
en la atención para las comunidades más remotas
1973
Se promulga la nueva Ley Federal de Educación, donde se reconoce la validez de los sistemas
abiertos, donde se puede acreditar lo aprendido mediante exámenes no aplicados por el maestro
del grupo
1979 Fundación de la Universidad Pedagógica Nacional
1993 Modificación constitucional para hacer obligatoria la educación secundaria
1993
Nueva Ley General de Educación que permite el uso de formas no tradicionales, como la
educación a distancia y la capacitación productiva para la atención de grupos marginados
1994 Se inicia el establecimiento del sistema EDUSAT
Fuente. Elaboración propia con base en: Díaz de Cossío, Roger. “Una mirada a la educación mexicana y a lo que
podría ser”. En: Solana, Fernando (comp.) (2007). Educación. Visiones y revisiones. México: Siglo XXI – Fondo
Mexicano para la Educación y el Desarrollo.
Para principios de la década de los sesenta en el área educativa se estableció una
comisión para abordar este tema, la cual informó que “58% de la enseñanza primaria estaba
siendo atendida por la federación; 30.654% por estados y municipios, y 10.53% por escuelas
particulares. Los estados deberían colaborar en su financiamiento proporcional a sus
posibilidades y necesidades”. (Loyo, 2005, p. 59).
Este plan que dio inicio en el año de 1964 generó nuevos bríos a la SEP y redujo el
analfabetismo hasta un 28.9 por ciento (Cerón, 1998, p. 168). Durante esta época tuvo un auge
la subordinación extrema de la educación al factor político. “Los encargados de dirigir las
instituciones educativas fueron (…) manipulados por los intereses de un partido, de una
ideología o de los grupos más fuertes” (Cerón, 1998, p. 170).
Con respecto a los datos educativos, México contaba con un 85.7 por ciento de
individuos mayores de 15 años que no completaron cuatro años de escolaridad, mientras que
el número de maestros llegó a ser de 52.6 por alumno (Cerón, 1998, p. 172). Finalmente en
1973 se adecuó el artículo 3º de 1946 y la Ley Federal de Educación.
Durante la década de los setenta se gestaron algunos cambios en el ámbito educativo
rumbo a la descentralización en gran medida por el agotamiento del modelo centralizador y
por los conflictos entre la SEP y el SNTE, y es que en esta década se “pondrá un mayor
énfasis en la reforma cualitativa del sistema” (Arnaut, 2005, p. 72).
Constitucionalmente se otorgó en forma exclusiva a la federación la facultad de
“planificar la educación, la política económica educacional y la estructuración punitiva del
incumplimiento a las obligaciones del servicio educacional”, aunque las entidades federativas
“mantuvieran constitucionalmente facultades educativas en forma coincidente” (Pardo, 2005,
p. 105). Además que la Ley Federal de Educación de 1973 permitió una distribución de la
función educativa entre la federación, estados y municipios, reservando al Poder Ejecutivo
federal las siguientes atribuciones:
Formular para toda la República los planes y programas para la educación primaria, secundaria y
normal y para la de cualquier tipo o grado destinada a obreros y campesinos. Elaborar y mantener
actualizados los libros de texto gratuitos para la educación primaria. Intervenir en la formación de
planes de cooperación internacional en materia de docencia, investigación y difusión cultural.
Vigilar en todo el país el cumplimiento de la ley y sus disposiciones reglamentarias (Loyo, 2005, p.
59).
De esta forma las facultades más importantes las mantuvo el Poder Ejecutivo federal,
manteniendo el control de los planes y programas de estudio, no obstante empiezan a
plantearse la posibilidad de modificar el esquema centralizado de la educación a través de los
estudios que indicaban que casi el 60% de las escuelas estaban a cargo de la federación, lo
cual representó una carga económica, por lo que un proceso de modificación del esquema
central resultó una opción viable.
e. 1976-1988. Rumbo a la descentralización educativa
A partir del gobierno del presidente López Portillo (…) plantea como uno de los objetivos
prioritarios de su política educativa el mejoramiento de la calidad de la enseñanza, mediante la
reforma de dos aspectos cruciales: el sistema de formación de maestros (…) y el sistema de control
y evaluación del trabajo docente (Arnaut, 2005, p. 73).
Con el paso del tiempo y adentrándose a la década de 1970, caracterizada por la crisis
y agotamiento económico así como político del modelo nacional, en combinación con un
contexto internacional crítico, teniendo que ver en ello la industrialización, la emergencia de
las clases medias, el 68 y sus efectos, la masificación de la educación entre otras se enclava la
administración de José López Portillo, quien partió de la idea de buscar una administración
pública, moderna, ágil y eficaz, tomando en cuenta la descentralización educativa con el apoyo
del SNTE, ya que esta propuesta planteó la creación de Unidades de Servicio Descentralizados
y 30 Subunidades de Servicios Descentralizados, con lo cual se inició un proceso de
desconcentración de la Secretaría de Educación Pública.
Este proceso inició en agosto de 1977 con la puesta en marcha el Plan Nacional de
Educación: “El programa del 77 se enclava en la apoteosis de la expansión cualitativa del
sistema, y comienza a vislumbrar la importancia de la continuidad en la formación del
docente, en la evaluación de la educación, la de auxiliares didácticos, etcétera” (Cerón, 1998,
p. 175).
Para 1978 “la Secretaría de Educación Pública, encomendó las decisiones y trámites
administrativos a 31 delegaciones generales (…) Esta nueva infraestructura debía adecuar los
planes y programas educativos nacionales a las necesidades de cada estado” (Pardo, 2000, p.
120).
Con ello el sistema tendía hacia un esquema menos rígido a favor de la
desconcentración y que para el régimen de Miguel de la Madrid iría más allá, pues se anuncia
la descentralización educativa, la cual no logró efectuarse, pero “(…) se distinguió de la
promovida por el gobierno anterior en dos aspectos fundamentales: i) se trataba de una política
más radical (…) se proponía transferir la educación básica y normal a los gobiernos locales, y
ii) una táctica distinta de su ejecución: la desconcentración lopezportillista comenzó por ser un
hecho (…) la descentralización delamadridiana primero fue un proyecto político” (Arnaut,
2005, p. 74).
Además con la llegada de Miguel de la Madrid Hurtado, se consolidó un viraje
ideológico del Estado, poniendo fin al modelo de sustitución de importaciones, México se
abrió al libre mercado y por ende debió acatar las pautas de organismos internacionales, para
ello tuvo que cambiar su sistema educativo, continuando el proceso de descentralización
buscando transferir la educación básica y normal a los gobiernos locales, contando con Jesús
Reyes Heroles como máximo encargado de la SEP entre 1982 y 1985, con una reacción del
sindicato bajo la sombra del líder Carlos Jonguitud Barrios:
Bajo la conducción de la VRM el SNTE aceleró y profundizó la colonización de la estructura de la
SEP y del régimen político a cambio de ser promotor de votos para el PRI (…) El SNTE era un
poder dentro del poder del Estado que actuaba como un grupo de presión y hacía parecer sus
intereses como los del gobierno y, más aún, como los de la educación nacional (Ornelas, 2008, p.
62).
Sin embargo a la muerte de Reyes Heroles, el nuevo secretario Miguel González Avelar
no pudo llevar a cabo la descentralización y tomó una postura de conciliación con el SNTE,
para el cual “la descentralización significaba una amenaza a su existencia como tal. Con ello
corría el riesgo de transformarse más o menos rápido en una confederación o en múltiples
sindicatos estatales con cada vez menos vínculos entre sí” (Arnaut, 1998, p. 268).
Finalmente bajo la administración de Carlos Salinas de Gortari la descentralización
recibió la denominación de federalización en un sentido inverso a la línea definida en materia
educativa que prevaleció desde 1920 hasta 1988.
De esta forma la administración de López Portillo y Miguel de la Madrid marcaron el
camino hacia la descentralización educativa, que finalmente fue efectuada en teoría por Carlos
Salinas de Gortari, gracias a la coyuntura sindical en la que la caída de Carlos Jonguitud
Barrios resultaron clave para el proyecto así como el ascenso de una lideresa con una gran
habilidad de negociación como Elba Esther Gordillo Morales.
Así a lo largo del capítulo fue posible dar cuenta de la evolución del sistema educativo,
mexicano y del concepto mismo de centralización y descentralización, desde los intentos de
centralizar la educación con Porfirio Díaz culminando con la creación de la Secretaria de
Educación Pública bajo el concepto de federalización, por la que pasaron como secretarios
personajes de la talla de José Vasconcelos, Narciso Bassols, Jaime Torres Bodet, entre otros
hasta el agotamiento de este modelo por uno de descentralización bajo el contexto
internacional de apertura, en el que nuevamente se hablo de federalización pero en el sentido
inverso, es decir descentralización, ya que resultaba necesario agilizar la administración
pública.
La descentralización era vista como un medio de eficiencia e incluso para la
administración de Salinas de Gortari como de legitimidad, mostrando una redistribución en
teoría del sistema educativo, con la excepción del Distrito Federal, que es particularmente
nuestro tema de estudio y que se aborda con detalle en los próximos capítulos.
IV. EL CASO DEL DISTRITO FEDERAL
Los contenidos de la educación que queremos, se apegan al carácter laico que establece el artículo
3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y están sustentados
científicamente, es decir, se apoyan en la demostración de una verdad, de las hipótesis, en los
avances de la ciencia, que nos permiten redescubrir todos los días la naturaleza y la sociedad, a
través de métodos construidos por la humanidad desde hace mucho tiempo (Didriksson, 2008, p.
11).
a) SITUACIÓN POLÍTICA
Antes de abordar la situación política del Distrito Federal, se presentan algunos datos
generales sobre la capital, que a pesar de representar el 0.1% del territorio nacional cuenta con
casi nueve millones de habitantes alrededor de las dieciséis delegaciones que lo integran,
principalmente en Iztapalapa, Gustavo A. Madero y Álvaro Obregón (Aguayo, 2004).
Además resulta importante indicar que contribuye con el 22.5% del Producto Interno
Bruto Nacional y en el rubro educativo cuenta con una escolaridad de 10.5 grados (INEGI,
2010), colocándose como la entidad con el grado más alto de escolaridad.
Otros indicadores educativos a considerar son la evolución de la matrícula escolar de la
educación básica, que para 1992 incluía la educación primaria y secundaria, así como de
deserción, gasto, entre otros, ya que permiten comprender la situación educativa de la capital.
Cuadro 3.1
Matrícula Educación Primaria en el DF
1990-2009 Ciclo escolar Primaria federal Primaria particular Primaria Total
1990-1991 937,498 191,629 1,129,127
2000-2001 808,597 211,276 1,019,873
2004-2005 765,047 204,093 969,140
2008-2009 759,814 184,785 944,599
Fuente. Elaboración propia con base en Ulloa, 2007: p. 34 y Secretaria de Educación, 2010, p. 5.
Cuadro 3.2
Matrícula Educación Secundaria
1990-2009 Ciclo escolar Secundaria pública Secundaria particular Secundaria Total
1990-1991 473,152 66,338 539,490
2000-2001 410,475 74,249 484,724
2004-2005 414,084 74,658 488,742
2008-2009 406,847 70,613 477,460
Fuente. Elaboración propia con base en Ulloa, 2007: p. 34 y Secretaria de Educación, 2010, p. 6.
En los cuadros 3.1 y 3.2 se observa una disminución de la matrícula de la educación primaria
y secundaria entre 1990 y 2009, aunque con un ascenso de la secundaria particular, cabe
destacar que el Distrito Federal cuenta con el 6.78% de los alumnos, 7.18% de profesores y
2.45% de las escuelas de educación básica del país (Panorama Educativo de México, 2009).
Con respecto al gasto federal ejercido en el Distrito Federal en el año 2008 a través del
Fondo de aportaciones para la educación básica y normal (FAEB) representó el 9.35%, con
17,917.9 millones de pesos (Panorama Educativo de México, 2009).
Asimismo cuenta con bajas tasas de deserción por debajo del promedio nacional, como
se presenta en el cuadro 3.3
Cuadro 3.3
Tasa de deserción 2007-2008
Nivel Distrito Federal Nacional
Primaria 0.7% 1.1%
Secundaria 5.9% 6.8%
Fuente. Elaboración propia con base en Panorama Educativo de México, 2009.
Ahora bien retomando los aspectos que permitan comprender la condición particular de
la capital del país, vale la pena señalar la evolución histórica sintetizada en el cuadro 3.4
Cuadro 3.4
Evolución histórica del Distrito Federal
Año Acontecimiento
1524 Capital de la Nueva España
1786 Intendencia de México
1812 Provincia de México
1824 Creación del Distrito Federal y sede de los poderes federales
1836 Residencia de los poderes del gobierno centralista
1854 Demarcación de la extensión del Distrito Federal
1857 Sede de los supremos poderes de la federación
1898 Decreto de los límites vigentes
1903 El presidente ejerce el gobierno del Distrito Federal
1917 El gobierno del Distrito Federal a cargo de un gobernador
1928 Supresión del régimen municipal y creación del Departamento del Distrito Federal
1928 Departamento Central y trece delegaciones
1941 Creación de la Ciudad Central de México y delimitación de doce delegaciones
1970 Se divide el DF en dieciséis delegaciones
1987 Se crea la Asamblea de Representantes (ARDF)
1996 Reforma Electoral que convierte la ARDF en Asamblea Legislativa y el jefe de gobierno es
electo por el voto
1997 Primera elección de jefe de gobierno
2000 Primera elección de jefes delegacionales
Fuente. Meyer, L. en Aguayo, S. (2004). El almanaque del Distrito Federal. México: Hechos confiables.
A partir del cuadro 3.4 se puede observar el componente histórico centralizado en el
Distrito Federal, no permitiendo un gobierno propio hasta 1917; sin embargo los habitantes de
la capital no tuvieron el derecho de elegir a su Jefe de Gobierno hasta la reforma de 1996, ya
que “entre 1928 y 1997 (…) el jefe del Departamento del Distrito Federal y los principales
servidores públicos eran designados por el Presidente de la República. A su vez, el titular del
DDF nombraba a los delegados y subdelegados” (Aguayo, 2004, p. 30), con ello se esboza la
condición desigual, misma que se deriva de su condición jurídica, siendo las principales:
Mientras el DF sea la sede de los poderes de la Unión, no podrá ser Estado.
La Asamblea Legislativa está obligada a someter ante el Congreso de la Unión
algunas iniciativas.
No se pueden formar partidos locales.
El Poder Ejecutivo y Legislativo locales no pueden decidir por sí solos, los
montos de endeudamiento (Aguayo, 2004: p. 35).
Lo anterior forma parte de la argumentación relacionada con el Acuerdo Nacional para
la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB) signado en 1992, en el que no
se consideró la descentralización educativa en la capital, la cual fue gobernada por el regente
Manuel Camacho Solís entre 1988 y 1993.
Retomando los aspectos políticos de la capital del país, durante la firma del ANMEB el
contexto era favorable al Partido Revolucionario Institucional, quien mantenía el control de la
entonces Asamblea de Representantes, como se muestra en el siguiente cuadro:
Cuadro 3.5
Composición de la Asamblea Legislativa 1988-2006
Partido 1988-1991 1991-1994 1994-1997 1997-2000 2000-2003 2003-2006
PAN 18 11 14 11 17 16
PRI 34 40 38 11 16 7
PRD 0 7 10 38 19 31
PT 0 0 2 1 1 0
PVEM 0 0 2 4 8 5
CONV. 0 0 0 1 3 0
DS/MP 0 0 0 0 3 1
PFCRN 6 5 0 1 0 0
PPS 3 2 0 0 0 0
PARM 3 1 0 0 0 0
PMS 2 0 0 0 0 0
TOTAL 66 66 66 66 66 66
Fuente. IEDF en Aguayo, S. (2004). El almanaque del Distrito Federal. México: Hechos confiables.
Los cambios se gestaron en la Ciudad de México a partir de la elección de 1997,
alterándose el mapa electoral con la victoria del PRD en la jefatura de gobierno encabezada
por Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano y desde entonces se mantuvo una relación diferente con
el Poder Ejecutivo encabezado hasta el año 2000 por el Partido Revolucionario Institucional y
posteriormente por el Partido Acción Nacional, con lo cual el proceso de descentralización
educativa se mantuvo en espera, ya que:
Las pugnas al interior del poder impidieron que el Distrito Federal aceptara las condiciones de la
transferencia, el papel privilegiado que representaba el regente le puso veto (…) A pesar de la
sacudida presidencial, el regente no aceptó la transferencia; ahí está el origen de las dificultades
posteriores, que incluyeron un debate en 2004 sobre la reforma al artículo 122 de la Constitución
para que el gobierno del Distrito Federal aportara fondos a la educación básica (Ornelas, 2008, p.
75).
Un análisis más profundo de las causas que no permitieron la descentralización
educativa en 1992 se presenta en el siguiente capítulo, hasta aquí es posible observar las
características generales del Distrito Federal, a continuación se esboza las condiciones
sindicales, que son parte medular de este proyecto.
b) SITUACIÓN SINDICAL
Uno de los aspectos medulares para analizar el proceso de descentralización educativa
es el de la influencia del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y la
disidencia a través de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación, es preciso
abordar la composición de ambas así como de manera sintética su historia y la de los
principales liderazgos.
En primera instancia el SNTE surgió en 1944 durante la administración de Ávila
Camacho creando un sindicato único de maestros con el control del Estado, que de acuerdo a
Ricardo Raphael “se constituyó para someter al orden a las diversas y muy inestables
corrientes magisteriales que (…) habían significado focos de tensión política y conflicto
social” (Raphael, 2007, p. 29). Incluso le atañe el calificativo de “herramienta eficaz de
control y sometimiento social” (Raphael, 2007, p. 30), al respecto es posible señalar que el
SNTE fue adquiriendo un gran poder político incluso mayor al de la Secretaría de Educación
Pública, asimismo los maestros también fueron combativos, por ejemplo en 1958 con el
Movimiento Revolucionario del Magisterio encabezado por Othón Salazar:
Las movilizaciones a las que convocaba eran atendidas por un amplio sector social, y el
gobierno, al reprimirlas, como hizo con la marcha del 12 de abril de 1958, fomentaba un
descontento social que llevaba años gestándose. Mientras las autoridades rehusaban reconocer al
MRM, éste tenía cada vez más capacidad de convocatoria y el 30 de abril los maestros tomaron
las oficinas de la SEP y obligando al gobierno a negociar (Padilla, 2008).
Este movimiento fue duramente reprimido por el gobierno ante el crecimiento del
apoyo a Othón Salazar, quien estuvo preso tres meses por el delito de disolución social. Cabe
destacar que “las luchas de 1958 tenían sus orígenes en demandas económicas, pero su
aspiración por la democracia sindical tenía implicaciones mucho más amplias (…) los
trabajadores mostraban con su inconformidad las condiciones laborales” (Padilla, 2008).
Asimismo debe señalarse que Othón Salazar continuó con la lucha magisterial,
destacando el apoyo de la sección 9 del SNTE, que sería la base de la Coordinadora Nacional
de Trabajadores de la Educación (CNTE).
A la postre, Othón Salazar se trasladó a Guerrero en donde “motivó a los maestros para
que fueran (…) quienes despertaran la conciencia política de los habitantes de la región”
(Barrera y Sarmiento, 2006, p. 674). Además se convirtió en presidente municipal de
Alcozahuca por el Partido Comunista de México en 1979, año en el que se intentó fragmentar
el movimiento magisterial en Guerrero, “lo que orilló a un sector del magisterio a radicalizarse
y se activó un proceso que hasta cierto punto había sido distante a la región como era la
guerrilla” (Barrera y Sarmiento, 2006, p. 675).
Se destaca lo anterior porque estos grupos conformaron la disidencia magisterial
guerrerense que formó parte de la CNTE.
Retomando el tema del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, comenzó
a tener gran importancia en la representación de los maestros en torno a liderazgos, ya que “el
SNTE se ha caracterizado por ser una organización que ha sido controlada por un determinado
grupo hegemónico” (Muñoz, 2001, p. 3).
Estos liderazgos fueron ejercidos por Jesús Robles Martínez en 1949, Carlos Jonguitud
Barrios en 1972 y desde la década de los noventa Elba Esther Gordillo Morales, y es que:
Los primeros grupos hegemónicos fueron el Frente de Unidad Revolucionaria de los
Trabajadores de la Educación (FUNRTE) y la Fracción Nacional Revolucionaria (FNR) en
donde destacó un líder: Jesús Robles Martínez; su hegemonía no fue disputada internamente por
algún otro grupo hasta 1972. El presidente Luis Echeverría promovió su salida del sindicato, en
virtud de que como su poder se basaba en una serie de relaciones personales con algunos
"hombres fuertes" de algunas secciones y en su pacto con Manuel Sánchez Vite (otro "notable")
era difícil, en lo sucesivo, garantizar el control de la organización y más aún en un contexto
donde la SEP requería impulsar cambios significativos (Arnault en Muñoz, 2001, p. 3).
Es así que los liderazgos sindicales se vinieron abajo ante la presión gubernamental por
establecer cambios en el sistema educativo, como ocurrió en la década de los setenta.
En el gobierno del presidente Echeverría comenzó la formación de un nuevo grupo burocrático
modernista, ajeno a los intereses del SNTE (…) Este grupo creció y se consolidó en el gobierno
del presidente López Portillo y desafió el poderío de la burocracia tradicional (…) El instrumento
institucional que utilizó el grupo modernizador fue la “desconcentración administrativa” de la
SEP, con el fin de arrebatar porciones del control a la burocracia ligada al SNTE (Ornelas, 2008,
p. 65).
Lo mismo ocurrió con la administración de Salinas de Gortari quien marcó el fin de la
era de la Vanguardia Revolucionaria del Magisterio y el inicio de la era de Elba Esther
Gordillo Morales, dando paso al Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación
Básica y Normal, del cual se habla en el siguiente capítulo.
Si bien, el objeto de estudio de este proyecto no es el análisis del SNTE, si es necesario
esbozar algunas de sus características, ya que esto incide en el proceso de descentralización
educativa, de acuerdo a Suárez:
El Sindicato de los Trabajadores de la Educación es quizás el más claro exponente de los efectos
nocivos del corporativismo (…) Es un sindicato que llegó a compartir la gestión del proyecto
nacional educativo, pero cuyos objetivos no necesariamente coincidían con el interés nacional
(…) detenta una gran cuota de poder, que se mide en gubernaturas, presidencias municipales y
curules (…) son parte vital de la maquinaria político electoral. Reciben a cambio una importante
participación en el manejo del propio sector (Suárez, 1994, p. 139).
Sobre la lógica del corporativismo Schmitter lo define como “un sistema de
intermediación de intereses, donde un número limitado de grupos no competitivos obtienen
licencia o son creados por el Estado, que les otorga un monopolio en sus categorías respectivas
a cambio de controlar a su liderazgo y sus demandas” (Schmitter en Ornelas, 2008, p. 41).
En este caso el SNTE va más allá adquiriendo un poder por encima de las
dependencias gubernamentales, logrando establecer pactos con diferentes partidos políticos a
partir de la era Elba Esther, lo cual merecería un análisis más detallado que de momento no se
efectuará.
Continuando con la estructura sindical hacia fines de la década de los ochenta hubo un
cambio significativo ya que existía un descontento generalizado en contra de Carlos Jonguitud
Barrios, por lo que el presidente Salinas de Gortari designó a Elba Esther Gordillo Morales
como nueva Secretaria General del SNTE, quien señaló que:
Ninguna medida administrativa que tienda a mejorar la educación tendrá obstáculo en el SNTE,
pero sabemos y respetamos la Constitución, que consagra el derecho a la libre organización de
los trabajadores (…) La casa está bien guardada, lucharemos por seguir siendo el Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educación (Gordillo en Raphael, 2007, p. 77).
Por otro lado, el gobierno de Salinas de Gortari buscando el apoyo magisterial aumentó
los salarios: “entre 1989 y 1991 los maestros recibieron un incremento de aproximadamente
150 por ciento” (Raphael, 2007, p. 129), lo cual hacía plausible el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB).
Una vez esbozada la historia del SNTE se requiere hablar de la disidencia a través de la
Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), con influencia en el Distrito
Federal y sobretodo tomando en cuenta el año 1992 y 1993 en que entraron en vigor el
ANMEB y la Ley General de Educación.
La historia de la Coordinadora se remonta a fines de la década de los setenta, debido a
las exigencias de democratizar el sindicato se efectuó el Primer Foro Nacional de Trabajadores
de la Educación y Organizaciones Democráticas del SNTE el 18 de diciembre de 1979, el cual
tuvo gran influencia en el sureste de México y el Distrito Federal, quedando demostrado en la
obtención en marzo de 1981 de “posiciones importantes en las dos secciones de la región, la 7
y la 49” (Raphael, 2007, p. 42).
Su momento de mayor impacto se dio en 1989 tras alcanzar la dirección de la sección 9
en la Ciudad de México, además de que “logró sacar a decenas de miles de profesores a la
calle para demandar un incremento de 100 por ciento en el salario y exigir la democratización
de la vida política en el sindicato oficial (SNTE)”. (Raphael, 2007, p. 26). Lo anterior generó
gran presión ya que:
Entre febrero y mayo de 1989 se celebraron alrededor de cuarenta y un marchas,
dieciocho mítines, sesenta asambleas seccionales, seis asambleas nacionales, dos
plantones, seis paros laborales y treinta dos sesiones de negociación (…) El corazón del
problema se ubicó en la ciudad de México. Tanto los mítines en el zócalo capitalino,
como los plantones alrededor de la Secretaría de Educación, ubicada frente a la Plaza de
Santo Domingo, demostraron que la sección 9 del SNTE era la más activa dentro del
conjunto del movimiento (Raphael, 2007, p. 66,67).
De esta forma la Coordinadora afianzó su poder en la sección 9 y posteriormente se
generó un acercamiento de la misma con el Partido de la Revolución Democrática, cuando
históricamente los miembros del SNTE habían pertenecido y conseguido importantes cargos
públicos afiliándose al Partido Revolucionario Institucional.
Al cambiar la dirección en el SNTE bajo el liderazgo de Elba Esther Gordillo Morales
buscó fragmentar a la Coordinadora, ya que “negoció con ella e incluyó a miembros de la
CNTE (…) borró de los estatutos la afiliación forzosa al PRI (…) quiso aparentar que era un
sindicato democrático, abierto y moderno” (Ornelas, 2008, p. 73).
Además la Coordinadora en la actualidad “tiene una significativa presencia en las
secciones 9 de la ciudad de México, 22 de Oaxaca (la cnte radical) y apenas regular en las
secciones 10 y 11 de la ciudad de México, la 7 y 40 de Chiapas, 18 de Michoacán y 14 de
Guerrero (la cnte moderada)” (Muñoz en Fernández, 2011, p. 54).
En el caso particular del Distrito Federal la conformación de las secciones sindicales
del sector educativo es la siguiente:
1 Sección 9. Personal docente y directivo de preescolar y primaria
2 Sección 10. Personal secundaria hasta superior
3 Sección 11. Personal técnico, administrativo y manual adscrito a las oficinas centrales
de la SEP y de las instituciones escolares y de cultura de la SEP en DF
La Sección 9 resulta la más importante, al contar con más de 58 mil profesores, además
hasta el año 2008 estuvo controlada por la disidencia a través de la Coordinadora Nacional de
Trabajadores de la Educación, afín al Partido de la Revolución Democrática, que gobierna la
capital. De ahí “el relativo inmovilismo de la administración educativa federal en el DF
obedeció en parte, a que el gobierno federal no ha querido realizar ninguna reforma que
pudiera desestabilizar las tres secciones más numerosas del SNTE” (Arnaut, 2008, p. 145).
Con respecto a la evolución del sistema educativo en el Distrito Federal después del
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal, para el año de
1993 se creó la Subsecretaria de Servicios Educativos para el Distrito Federal con seis
direcciones generales: Planeación, Operación, Administración, Educación Normal, Extensión
Educativa y Servicios Educativos de Iztapalapa, la misma evolucionó durante la presidencia
de Vicente Fox en la Administración Federal de Servicios Educativos del Distrito Federal. Sin
embargo el gobierno local no cuenta con la facultad de elaborar sus planes y programas de
estudio ni hacerse cargo de la educación básica y normal, ya que
La relación entre la SEP y el Gobierno del Distrito Federal es muy débil, pues se limita a buscar la
cooperación del gobierno local para la construcción y conservación de las escuelas, para la
distribución de algunos materiales educativos, libros de texto y para garantizar la seguridad pública
en el entorno de las escuelas federales de educación básica y normal (Arnaut, 2008, p. 149).
De esta forma a lo largo del capítulo se destacó el contexto en el que se encuentra la
capital del país en el ámbito educativo, político y sindical, los cuales confluyen y se
convierten en factores que inciden directamente en el proceso descentralizador ya que como
se mencionó anteriormente el gobierno local no se hace cargo de la educación básica y
normal.
Asimismo se mostró la condición desigual del Distrito Federal por cuestiones jurídicas
y se efectuó un esbozo de la conformación del SNTE, como máximo órgano sindical del
magisterio y de la disidencia a través de la CNTE, en el primer caso los liderazgos resultaron
fundamentales, con Jesús Robles Martínez , Carlos Jonguitud Barrios y Elba Esther Gordillo
Morales. Finalmente se abordó el tema de la composición sindical, en el que se destacó la
presencia de la CNTE en la sección IX.
V. ¿POR QUÉ NO SE LLEVO A CABO LA DESCENTRALIZACIÓN
EDUCATIVA EN EL DISTRITO FEDERAL?
A lo largo de este capítulo se realiza un análisis sobre por qué no se efectuó la
descentralización educativa en la capital del país, definida como el traslado de poder y
facultades de una institución de mayor a menor nivel en la búsqueda de la eficacia teniendo
como base la transformación del sistema educativo renovándose las relaciones entre el Estado,
sindicato y sociedad civil.
De igual forma para responder a la interrogante, es menester analizar los argumentos a
favor y en contra de los procesos descentralizadores, que permiten comprender mejor el caso
del Distrito Federal, en el que como ya se ha descrito con anterioridad se entrelazan
componentes políticos y sindicales, que bajo el argumento jurídico pueden representar un
obstáculo ante una auténtica descentralización que sea capaz de distribuir el poder central
inclusive a manos de los ciudadanos en una especie de proceso de devolución, obedeciendo a
la visión ideal.
Ahora bien, los principales argumentos a favor de la descentralización giran en torno
a la eficiencia y agilización de la administración pública, así como la redistribución de poder
político. Esta serie de argumentos giran en torno a la optimización de los recursos y bajo la
perspectiva de Gómez “el conocimiento de las necesidades locales específicas permite una
asignación óptima de recursos escasos que evita dispendios” (Gómez, 2000, p. 43).
En el caso de la descentralización de la educación básica fueron este tipo de criterios
los que permitieron al menos en teoría llevar a cabo el proceso, en aras de minimizar la carga
administrativa que representaba el sistema de educación básica, agregando un componente
sindical, además aparece otro criterio señalado por Gómez, el de la percepción democrática.
Este criterio señala que “existe una percepción generalizada de que a mayor
centralización del Estado, se tiene menor capacidad de respuesta; de la misma forma, también
se percibe que a mayor centralización, existe menos capacidad de expresión democrática”
(Gómez, 2000, p. 56). Aunado a ello se debe tomar en cuenta el contexto político del proceso
descentralizador de Carlos Salinas de Gortari, bajo una elección cuestionada, resultaba central
la búsqueda de la legitimidad y en el terreno educativo el haber logrado la salida de Carlos
Jonguitud Barrios y de la firma del ANMEB emergieron como acciones legitimadoras.
De esta forma el agotamiento del modelo burocrático trajo consigo políticas de corte
descentralizador, de acuerdo a Pedro Aspe las razones para plantear una política de
descentralización fueron: “el agravamiento de la concentración de actividades económicas y
de servicios sociales y administrativos en las grandes ciudades del país (…) y la crisis por la
que ha atravesado nuestra economía” (Aspe et al, 1988, p. 13).
Otro aspecto favorable a la descentralización es el componente local y es que “los
planteamientos de descentralización no son sino una respuesta justa a las demandas de las
comunidades locales” (Ortega, 1988, p. 152), con ello el empoderamiento de las instancias
locales parece un argumento sólido a favor de la descentralización, ya que
La descentralización implica que el gobierno local cuenta con autoridad decisoria respecto del
monto y la distribución de los recursos para educación. Éstos pueden ser financiados mediante
transferencias del gobierno central, con sus propios recursos fiscales, y por financiamientos
adicionales (Pardo, 2005, p. 114).
Teniendo en cuenta los argumentos favorables de los procesos descentralizadores
parece entonces que la descentralización educativa en el Distrito Federal debió gestarse en el
ANMEB; sin embargo se deben abordar los argumentos contrarios a la descentralización, los
cuales se presentan en el cuadro 4.1.
Del cuadro 4.1, es posible destacar los argumentos vinculados con el aumento de
costos administrativos y la cuestión del poder, de la negativa a reasignarlo, siendo
precisamente estos argumentos los que parecen haber sido fundamentales para que el Distrito
Federal no recibiera la transferencia de los servicios educativos, como se esbozará
posteriormente.
Efectuando un comparativo entre los argumentos favorables y contrarios a la
descentralización, el elemento que resulta básico es el contexto, ya que para que pueda
efectuarse o no, se debe tomar en cuenta las circunstancias locales y sobretodo la posición de
los diferentes actores involucrados, por lo que el relativismo que señala Ortega esta siempre
latente, pues “no existen modelos rígidos de aplicación universal, ni tampoco fórmulas que
puedan orientar homogéneamente su instrumentación valederamente” (Ortega, 1988, p. 23).
Cuadro 4.1
Argumentos a favor y en contra de la descentralización
Autor Favor Contra
Roberto Ortega
No aplica
Combate a resistencias de
instancias y actores que
niegan a reasignar cuotas
de poder
Pasividad
Reticencias locales para
asumir mayores
responsabilidades
Relativismo
Donald Winkler Financiamiento educativo
Eficiencia
Eficacia
Redistribución del poder
político
Duplicidad de funciones
en las jurisdicciones
regionales
Incremento de los costos
administrativos
Tradición centralista
David Gómez Financiero
Ideológico
Pedagógico
Conocimiento de las
necesidades locales
Falta de recursos humanos
Falta de infraestructura
institucional
Pedro Aspe Rompimiento de inercias
Cambio de mentalidades
No puede sujetarse a
plazos limitados
No puede sujetarse a la
obtención de resultados
espectaculares
Hans Weiler Redistributivo
Eficientista
Culturas de Aprendizaje
No aplica
Fuente. Elaboración propia con base en Aspe, P. et al. (1988). Descentralización. México: Fondo de Cultura Económica,
Gómez, D. (2000). Educar en el Federalismo. La política de descentralización educativa en México. México: ITESO-
Secretaría de Educación del Gobierno del Estado de Jalisco -Universidad de Guadalajara – Universidad de Colima y Ortega,
R.. (1988). El nuevo federalismo. La descentralización. México: Porrúa.
Aunado a los argumentos en pro y contra de la descentralización se deben señalar los
diferentes factores que limitan u obstaculizan el proceso, siendo éstos:
Cuadro 4.2.
Factores limitantes a la descentralización
Genéricos Específicos
Cuestiones políticas y económicas.
A la transferencia de facultades debe
acompañarse la de recursos.
Se amplia el poder y la responsabilidad
política y económica del receptor.
Problemas laborales.
Cuestión de organizaciones sindicales.
Cuestión patrimonial.
Cuestión financiera.
Elementos tecnológicos.
Aspectos organizacionales.
Fuente. Elaboración propia con base en Ortega, 1988: p. 159-162.
De los factores anteriores nuevamente la cuestión laboral y los aspectos políticos y
económicos se presentan como los principales obstáculos, ya que como se ha desarrollado en
los capítulos previos el proceso centralizador logró arraigarse profundamente y en el ámbito
educativo lo hizo también laboralmente a través del Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación, que a pesar de tener disidentes bajo la Coordinadora Nacional de Trabajadores de
la Educación, poseen elementos en común, como lo fue la reticencia a descentralizar la
educación en el Distrito Federal, ante la posibilidad de fragmentarse. Por ello como indica
Ortega en todo proceso descentralizador:
Conviene distinguir con mayor precisión en los diferentes procesos de descentralización
administrativa cinco ingredientes fundamental tanto en su concepción como en su
instrumentación: las modalidades de la descentralización; las fórmulas y vías para llevarla a
cabo; las materias específicas a descentralizar; los factores limitantes y los obstáculos a superar
en cada caso; y, la diversidad, peculiaridad y desigualdades de las diferentes entidades
federativas que conforman el país (Ortega, 1988: p. 171).
Es por ello que en el apartado b se abordan de manera sintética dos casos de
descentralización, el primero de ellos exitoso en Aguascalientes y el segundo con grandes
complicaciones, el de Tlaxcala.
a) Contexto salinista
Para abordar la descentralización durante el régimen salinista, se debe destacar el
contexto histórico por el que estaba atravesando el Estado mexicano, muy lejos de una visión
de Estado benefactor:
La demoledora crisis de los años ochenta liquidó las características esenciales de ese Estado
nacido de la Revolución mexicana. El pacto social que lo sustentaba y el nacionalismo
revolucionario se vinieron como pesados impedimentos para acoplar la economía mexicana a los
imperativos de una acumulación capitalista en el contexto de una nueva división internacional del
trabajo (Alonso, 1992, p. 33).
Justamente se privilegió una reforma administrativa en el terreno educativo a través del
proyecto de modernización, utilizando el término ambiguo de Federalismo educativo, que
implicaba la descentralización de los servicios educativos y la transferencia de los mismos a
las Entidades Federativas, con un criterio de excepción en el Distrito Federal.
La propuesta salinista de la reforma del Estado se inscribe en la urgencia de una modernización,
entendida como necesidad de cambio de modelo de desarrollo ante el agotamiento del anterior,
con la mira puesta en no quedarse rezagado de las rápidas transformaciones que ocurren en el
plano internacional (Alonso, 1992, p. 37).
A partir de ello se efectuó una reforma educativa a través de la descentralización cuyo
eje rector fue el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal,
esto como muestra de que “el nuevo Estado vive la paradoja de tener que innovar en lo
económico y de no poder renovar lo político, porque perdería el poder” (Alonso, 1992, p. 35).
En este caso la descentralización educativa no modificó las relaciones de poder del
Estado mexicano, los intereses de la clase dominante prevalecieron, ya que la transferencia
administrativa no vino acompañada de una auténtica modificación en la práctica de las
funciones políticas, pues como señala Miranda:
La descentralización educativa mostró, en el contexto de la ofensiva neoliberal, una cara doble:
planificación centralizada y subordinación regional. El poder central-federal recuperaba su
fuerza ya no sólo para afirmar su autonomía frente al sindicato sino para volver a apropiarse de
los hilos de control de las burocracias (Miranda, 1992: p. 27).
Este acuerdo de modernización educativa “pudo avanzar sobre todo gracias a la
asesoría de Fuentes Molinar en lo pedagógico y de José Córdoba Montoya en lo político”
(Latapí, 2004, p. 56). Lo anterior es una muestra de cómo los intereses de la clase dominante
lograron imponer un proyecto político haciéndolo ver como un proyecto de toda la sociedad,
aplicando el monopolio legítimo de la fuerza y de la administración pública descritos por
Weber (Weber, 2008: p. 1056).
Por otro lado vale la pena retomar la definición de gobierno de Jaime Alonso como
“parcela del Estado donde se concentra el poder, se asume la responsabilidad de lo público, se
garantiza la convivencia dentro de un orden constituido” (Alonso, 1992, p. 15). En este sentido
el gobierno salinista buscó concentrar el poder en el ámbito educativo realizando
modificaciones en las relaciones con los actores educativos, en particular con el Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educación, removiendo el grupo de Vanguardia
Revolucionaria de Carlos Jonguitud Barrios por alguien acorde a los intereses
gubernamentales, en este caso la Mtra. Elba Esther Gordillo Morales.
Además el gobierno salinista se enfrentó a la disidencia sindical educativa representada
por la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación con gran presencia en el
Distrito Federal:
La Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) encontró su momento de
mayor arrastre precisamente en aquellos días de 1989, cuando logró sacar a decenas de miles de
profesores a la calle para demandar un incremento de 100 por ciento en el salario y exigir la
democratización de la vida política en el sindicato oficial, el Sindicato Nacional de Trabajadores
de la Educación (SNTE). (Raphael, 2007, p. 26).
Ante ello se efectuó una respuesta concreta de la administración salinista con la salida
de Jonguitud Barrios y la operación política de Elba Esther Gordillo.
Así se presentó una relación estrecha entre el gobierno y el SNTE, manejando un
discurso de tintes democráticos, ya que ante todo “el Estado (…) controla a la sociedad y la
somete suscitando en ella sumisión al orden establecido” (Alonso, 1992, p. 25). En este
discurso legitimador la líder del SNTE señalaba:
Ya no somos un sindicato que se subordine a posiciones políticas; en el SNTE hay libertad para
participar en la corriente, en el partido y en el credo que se crea, a condición de que nadie intente
la división de los trabajadores de la educación (Gordillo en Miranda, 1992, p. 36).
Retomando el tema de la descentralización, el argumento de Carlos Vilas permite
ejemplificar el caso particular de la administración de Carlos Salinas:
La descentralización ha tenido a ejecutarse más en materia de política social que en otras áreas
de gobierno; más como una forma de ahorrar recursos que como un medio para ampliar la
participación democrática; más en favor de los amigos que de los opositores, es decir, más
respecto de unidades político-espaciales (provincias, municipios) en las que gobierna el partido
o coalición oficialista que en las que gobierna la oposición (Vilas, 1997, p. 172).
Siendo esto una clara expresión de una forma de administrar el Estado siguiendo una
línea tecnocrática y autoritaria como sugiere Jorge Alonso, una línea que va en detrimento de
la participación de todos los actores y en pro del grupo en el poder, es aquí que la
descentralización educativa busca ahorrarle recursos al Estado transfiriendo funciones
administrativas a las entidades federativas pero no la capacidad política.
Este esquema de descentralización buscó legitimarse a través de criterios de índole
empresarial y achacando al Estado benefactor el “burocratismo, la ineficiencia y la corrupción
que habrían sido fomentadas por la fuerte centralización que caracterizó al esquema anterior
de relaciones Estado-sociedad” (Vilas, 1997, p. 172).
Previamente en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 se estableció que la política
educativa estaría orientada por los siguientes objetivos:
1. Mejorar la calidad del sistema educativo. Se han dado grandes pasos en las últimas
décadas sobre el número de estudiantes, lo que ha venido en serio detrimento de la
calidad
2. Elevar la escolaridad de la población. Las principales medidas van por la línea de los
sistemas abiertos de la educación, así como por el ramo de la educación técnica
3. La descentralización de la educación y distribución de la función educativa
4. Fortalecer la participación de la sociedad en el quehacer educativo (PND 1989-1994 en
Cerón, 1998, p. 182-183).
Igualmente el Consejo Nacional Técnico de la Educación, señaló hacia 1991 la
existencia de cuatro ejes básicos: identidad nacional, justicia, democracia y soberanía. Sus
objetivos serán desarrollar al individuo en todas sus capacidades y potencialidades como
persona integral y como ciudadano productivo, responsable y solidario, como también
contribuir al desarrollo de la sociedad a través de su mejoramiento económico, político y
cultural (CONALTE en Cerón, 1998, p. 26).
A la par desde la óptica salinista la descentralización apareció más como forma de
gestión que como una auténtica redistribución del poder, nuevamente el Estado favorece a un
grupo particular, a través de la negociación y concertación política, siendo el mejor ejemplo el
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB),
signado el 18 de mayo de 1992, al que acudieron el presidente, gobernadores, líderes
empresariales y la participación del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, con
su entonces recién electa líder Elba Esther Gordillo, quien señalaba que:
El SNTE proponía un modelo de reorganización fundado en la estructura federal, que
respondiera a la descentralización de las decisiones administrativas, pero mantuviera la rectoría
nacional de la educación pública. En síntesis, proponía que la traslación a los gobiernos de los
estados de la responsabilidad de administrar los servicios educativos, y la adopción de respuestas
regionales, no se tradujeran en la dilución del sistema educativo nacional (Gordillo, 1992).
Es decir el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación proclamaba como una
victoria el ANMEB, habría que señalar que el proyecto original de descentralización que parte
de la administración de Miguel de la Madrid Hurtado iba dirigido hacia una fragmentación del
SNTE, permitiendo liderazgos locales y minar el poder del entonces líder sindical Carlos
Jonguitud Barrios.
Con ello el ANMEB dejó satisfecho al sindicato y al Gobierno Federal porque como
señala Carlos Ornelas: “El programa de modernización educativa del gobierno de Salinas de
Gortari incrementa la legitimidad del Estado porque hay ciertos ganadores y nadie se
identifica como perdedor” (Ornelas, 2008, p. 249).
Nuevamente es una muestra de cómo el Estado cedió ante los grupos hegemónicos, y
en el caso específico de la relación con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación,
se “desvía la intención política de los sindicatos incorporándolos a las estrategias estatales,
pero en términos funcionales y no como resultado de la conciencia de clase, desviando el
curso de la lucha hacia la aceptación de las estrategias del desarrollo y explotación del
capitalismo” (Añez, 2004, p. 5).
No existe un elemento que permita entender la conciencia de clase desde la cúpula del
SNTE, reproduciéndose además una lógica en beneficio propio, lo cual no es exclusivo de la
administración de Carlos Salinas de Gortari, ya que esto proviene desde el surgimiento mismo
del SNTE y exacerbándose con la llegada en 1972 de Vanguardia Revolucionaria del
Magisterio, pues como señala Carlos Ornelas:
Bajo la conducción de la VRM el SNTE aceleró y profundizó la colonización de la estructura de
la SEP y del régimen político a cambio de ser promotor de votos para el PRI (…) El SNTE era
un poder dentro del poder del Estado que actuaba como un grupo de presión y hacía parecer sus
intereses como los del gobierno y, más aún, como los de la educación nacional (Ornelas, 2008: p.
62).
Con ello se muestra la fuerza del SNTE ante el poder en turno, haciendo prevalecer los
intereses de la cúpula sindical como los intereses de todos los docentes del país, esto se dio
gracias a los acuerdos entre la dirigencia y el presidente de la República en turno, en el caso de
la administración de Carlos Salinas de Gortari “al convenir que el SNTE mantuviera su
estructura centralista, el gobierno echaba por tierra el discurso federalista (…) el poder del
SNTE crecía y el de los gobernadores se reducía a su expresión mínima” (Ornelas, 2008, p.
252).
En el discurso oficial se agilizó la administración pública y de acuerdo a Olac Fuentes
Molinar, uno de los principales ideólogos del proyecto descentralizador desde el ámbito
pedagógico, la descentralización:
Aparecía en primera instancia como una reforma enormemente atractiva. Por un lado,
conservaba para el gobierno federal la dirección ideológica y la definición unificada de un
sistema que seguiría siendo nacional. Por el otro, distribuía la inmanejable carga de la gestión
administrativa; dispersaba la fuerza corporativa alcanzado por el SNTE y su grupo dirigente y
arraigaba localmente los conflictos, sin renunciar por ello al control magisterial (…), en el
terreno financiero ponía un límite al gasto federal, pues los requerimientos futuros del sistema
tendrían que ser resueltos por los gobiernos locales, tanto estatales como municipales (Fuentes
Molinar, 1992: p. 82).
Ahora bien desde la posición de Elba Esther Gordillo, “la nueva relación con el Estado
implica una auténtica autonomía sindical: ni confrontación ni sometimiento por sistema. En
cambio, una verdadera interlocución, madura y respetuosa” (Gordillo, 1992).
Esta postura se puede comprender, ya que el SNTE logró diversas retribuciones por
parte del gobierno de Carlos Salinas de Gortari, en primera instancia el no haber permitido el
desmembramiento sindical como era la idea original de descentralización de Miguel de la
Madrid Hurtado y posteriormente cancelar el proyecto descentralizador en el Distrito Federal,
cuyo programa piloto en Iztapalapa fue cancelado, así como haber recibido “como donaciones,
traspasos o comodatos más de 2 mil 800 millones de pesos en bienes inmuebles provenientes
de los gobiernos federales y estatales” (Raphael, 2007, p. 238).
Desde la visión crítica y tomando en cuenta que México ingresó a la Organización para
la Cooperación y Desarrollo Económico durante la administración de Carlos Salinas de
Gortari, esto significó seguir los estándares de la misma y buscar posicionar la educación
nacional en la parte alta del ranking, para ello el nuevo federalismo educativo de acuerdo a
Carlos Ornelas es:
Expectativa de construir un sistema nacional unificado, homogéneo e igualitario, ya que el
gobierno federal se compromete a canalizar recursos compensatorios para lograr la igualdad de
oportunidades en el acceso y la permanencia en el sistema a grupos y regiones con mayor rezago
educativo (Ornelas, 2008, p. 46).
b) Casos de la descentralización: Aguascalientes y Tlaxcala
En este apartado se presentan dos casos de descentralización que permiten ejemplificar la
viabilidad de la misma en el Distrito Federal, tomando en cuenta que cada contexto es
diferente; sin embargo resulta útil analizar los elementos que permitieron llevar a cabo un
proceso favorable como el de Aguascalientes y uno más complejo como el de Tlaxcala.
Lo anterior se realiza con el objetivo de analizar la conveniencia o no de efectuar un
proceso de descentralización educativa en la capital del país, analizando las circunstancias que
permitieron consumar adecuadamente o no este proceso a través de la elección de dos
entidades federativas con características similares entre sí, siendo estas Aguascalientes y
Tlaxcala, con una extensión territorial y población muy parecidas en las que se enfatiza la
cuestión política como un elemento crucial de la descentralización educativa, que permite
comprender mejor las acciones a seguir en el Distrito Federal.
Aguascalientes
Aguascalientes cuenta con 5 616 km2, es decir, el 0.3% del territorio nacional, colinda
con los estados de Jalisco y Zacatecas, se compone de 1,185 mil habitantes (INEGI, 2010),
con una escolaridad promedio de 9.2 años, que la ubican por encima de la media nacional. En
materia sindical está compuesto por la sección 1.
Con respecto al tema del proceso de descentralización, remontándose a 1978, la
entidad contó como primer delegado de la SEP a “Humberto Martínez de León, quien había
sido rector y el principal impulsor de la creación de la Universidad Autónoma de
Aguascalientes” (Zorrilla, 2005, p. 319). Sin embargo únicamente estuvo en este cargo por dos
años debido a la fuerte presión sindical a través del líder Salvador Martínez Macías, ya que se
buscaba que esa posición perteneciera al magisterio.
Para 1980 “el nuevo delegado fue el profesor Mario Aguilera Dorantes, quien
permaneció en su cargo de 1980 a 1985. Su objetivo fue continuar con el proceso de
desconcentración, manteniendo una relación prudente y negociada con la dirigencia sindical”
(Zorrilla, 2005, p. 320). Es precisamente la relación negociada con el sindicato la que a la
postre permitió en los años noventa descentralizar la educación en el Estado.
Por otro lado es importante señalar que el 16 de julio de 1984, el gobernador Rodolfo
Landeros y el secretario de Educación Pública, Jesús Reyes Heroles “firmaron un convenio de
creación del Consejo Estatal de Educación Pública (CEEP) y la Secretaría de los Servicios
Coordinados a Descentralizar de Educación Pública en el estado” (Zorrilla, 2005, p. 323) .
De esta forma Aguascalientes contó con los elementos propicios para continuar el
proceso descentralizador que tendría como punto central la firma del ANMEB en 1992:
Los convenios entre el gobierno del estado de Aguascalientes y el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación fueron firmados y publicados en el Periódico Oficial el 7 de junio
de 1992 (…) Por decreto ley se creó el Instituto de Educación Básica y Normal del Estado de
Aguascalientes el 7 de junio de 1992, y se reformó el 17 de enero de 1993 para adoptar entre
otros puntos el cambio de denominación a Instituto de Educación de Aguascalientes. Éste sería
un organismo descentralizado del gobierno del estado con personalidad jurídica y patrimonio
propios (Zorrilla, 2005, p. 331).
Si bien en materia sindical, el entonces gobernador Miguel Ángel Barberena fue
presionado para poner de encargado del Instituto de Educación Básica a personal del sindicato,
fue muy contundente ante las críticas al señalar: “Ni yo voy a opinar sobre quiénes van a
dirigir el Sindicato, ni voy a permitir que me digan a quién se ha de designar y bajo qué
criterios y tiempos se debe trabajar en esta etapa de la modernización educativa” (Barberena
en Zorrilla, 2005, p. 335).
Esta respuesta bien puede entenderse porque eran los últimos meses de su gobierno y la
labor más importante sería la realizada por el gobernador Otto Granados Roldán, quien había
sido secretario particular de Jesús Reyes Heroles.
Fue durante la administración de Granados Roldán recibió la transferencia de los
servicios educativos.
Cuadro 4.3
Servicios Transferidos en Aguascalientes
Ciclo 1992-1993
Niveles Escuelas Aulas Docentes Alumnos
Preescolar 364 1113 1027 27494
Primaria 619 4734 4197 132250
Secundaria 156 1236 2386 37499
Normal 9 n.d. 230 1821
Fuente. Zorilla, 2005, p. 67.
Dentro de su administración en materia educativa fue clave la búsqueda del consenso
en el Programa Estatal de Educación, “el gobernador anunciaba en todo el estado que la
educación era la más alta prioridad de su gobierno” (Zorrilla, 2005, p. 346).
Cabe destacar que el gobierno de Aguascalientes efectuó en convenio con la SEP y
CONACYT programas de investigación educativa como el análisis del rezago en localidades
muy aisladas, diseño de una metodología estadística basada en datos individuales de los
alumnos, además de contar con programas de maestría en la Universidad Autónoma de
Aguascalientes para los docentes. Incluso “se anticipó a la federación respecto del
establecimiento de un calendario escolar de 200 días. La decisión fue acorada entre el líder de
la Sección 1 del SNTE y el director del IEA” (Zorrilla, 2005, p. 385-386).
Además en el caso de la descentralización educativa en Aguascalientes durante el
gobierno de Otto Granados se configuraron una serie de factores que posibilitaron un buen
desarrollo de la misma, ya se abordó la cuestión histórica y el consenso con el sindicato,
además de ello “la medida coincidió con un crecimiento económico local que exigía
decisiones con ritmos y métodos que no eran del todo compatibles con la estructura
burocrática concentrada en el Distrito Federal” (Zorrilla, 2005, p. 310).
La clave fue la disposición y acciones del gobernador, quien en su último informe de
gobierno señaló: “desde el inicio de la (…) administración, tomamos a la educación como la
más alta prioridad (…) porque contribuye a lograr el bienestar social de los aguascalentenses y
es la mejor fórmula para una genuina redistribución de la riqueza” (Granados en Zorrilla,
2005, p. 314). Además del crecimiento económico en el estado y la política descentralizadora
a nivel nacional fueron pilares para que se gestara el proyecto, ya que “en Aguascalientes se
da una “reconfiguración de la élite política que había gobernado en las últimas tres décadas, y
otro con el que se da inicio a la alternancia partidaria (…) Los empresarios (…) se volvieron
más activos en política y más atentos al desempeño de la administración pública” (Zorrilla,
2005, p. 311).
Finalmente el caso Aguascalientes es una muestra de que:
Para que se produzca una apropiación y se adquiera la responsabilidad por la educación estatal,
se requiere la interacción de varios componentes que, combinados entre sí, se puedan convertir
en el motor de las acciones tanto de definición política como de diseño y operación de
programas específicos de desarrollo educacional (…) La descentralización es una oportunidad
para aceptar las soluciones a los problemas, aunque por sí misma no garantiza mejores
resultados educacionales (Zorrilla, 2005, p. 388).
Es por ello que la descentralización educativa puede resultar positiva si los diferentes
actores participan y se busca el consenso; sin embargo “esto no significa que sea simple ni
sencillo; al contrario, su construcción está colmada de tensiones; de encuentros y
desencuentros (…) de luchas por el poder, entre otras (Zorrilla, 2005, p. 393).
Son esos encuentros y desencuentros los que en ocasiones no permiten llevar a cabo
procesos descentralizadores exitosos, como se aborda a continuación con el caso de Tlaxcala,
una entidad con una población y extensión territorial muy parecida a la de Aguascalientes.
Tlaxcala
Tlaxcala posee una extensión territorial de 3 997 km
2, el 0.2% del territorio nacional y
una población de 1,170 mil habitantes (INEGI, 2010). En materia educativa cuenta con una
escolaridad de 8.8 años, ligeramente por encima del promedio nacional de 8.6 años. En la
cuestión sindical está representado por la Sección 31 y 55.
El proceso de descentralización educativa en el Estado después de la firma del
ANMEB se destacó por la complejidad de los actores involucrados, en particular entre el
gobernador José Antonio Álvarez Lima y el SNTE.
En primera instancia con el ANMEB se estableció la Unidad de Servicios Educativos
del Estado de Tlaxcala (USET), en ese momento eran los últimos meses del gobierno de
Samuel Quiroz de la Vega, quien había sustituido a Beatriz Paredes Rangel. El gobernador
Quiroz ratificó al anterior director general de los Servicios Coordinados de Educación
Pública, Lic. Héctor Martínez García, quien formaba parte de las filas del SNTE.
Con la llegada de Álvarez Lima a la entidad se presentaron varias circunstancias
adversas en el camino a la descentralización educativa. Antes que nada vale la pena destacar
que el gobernador había fungido como subdirector de Delegaciones Federales de la SEP en la
administración de Miguel de la Madrid, por ende parecía que podía realizar una labor exitosa
como experto del tema ya que “Tlaxcala fue una de las primeras entidades que primero
apoyaron la política de descentralización educativa durante el sexenio de Miguel de la
Madrid” (Veloz, 2003, p. 344).
Con respecto a los servicios educativos transferidos a la entidad, el gobernador instó a
la Secretaría de Educación Pública del Estado (SEPE) a encargarse del sector, a pesar de
contar con la USET, por ello:
Álvarez Lima designó para presidir la SEPE a César Bécker Cuéllar, quien había sido
participante directo del intento de llevar a delante el proceso de la descentralización educativa
durante el gobierno de Miguel de la Madrid. (…) Se decide entonces unificar el mando de las
dos dependencias de educación, a partir del nombramiento de un solo titular para ambas, con lo
que el licenciado Bécker, además de encabezar la SEPE, se convirtió también en director
general de la USET (Veloz, 2003: p 346).
Mientras tanto en el terreno sindical, fue elegida como secretaria de la sección 31
(origen federal) Hilda Ríos Cruz, que no contaba con el apoyo de “la corriente Nuevo
Sindicalismo y el Frente por la Unidad del Movimiento Tlaxcalteca, encabezados por los
profesores Prisciliano Molina y Armando Castro Flores, quienes cuestionaron la corrupción de
los Comités Ejecutivos Seccionales (CES)” (Veloz, 2003, p. 350).
En este ambiente de efervescencia sindical en noviembre de 1993 “un grupo de
maestros de telesecundarias se manifestó por un pliego petitorio de seis puntos en su parte
económica, que el gobierno se declaró incompetente para cubrir” (Veloz, 2003, p. 350). Ante
ello se efectuaron movilizaciones en las que cobró fuerza el Movimiento de Bases
Magisteriales (MBM), con lo que el gobierno accedió al diálogo.
Gracias a esto, el movimiento obtuvo en ese año grandes logros, entre ellos cabe destacar un
incremento salarial para los maestros de 9%; diez días de aguinaldo adicionales en la forma de
un estímulo a la productividad,; la creación de un fideicomiso por 850 mil pesos para
préstamos a los maestros; la donación de 10 hectáreas de terreno para construcción de
viviendas para el magisterio (…) incrementos en las prestaciones, que en total elevan las
percepciones integradas del salario mínimo profesional docente a 3.89 veces el general (Veloz,
2003, p. 351- 352).
Por otro lado el gobierno buscó transferir recursos a los ayuntamientos en materia
educativa, municipalizando; sin embargo el sindicato presionó intensamente para que el
proyecto no se realizara o al menos no con el ideal original que implicaba restar poder al
sindicato administrativamente a través de una Coordinación Educativa Municipal con lo que
los ayuntamientos se responsabilizarían de los servicios educativos. Ante ello:
Las burocracias sindicales resultaban afectadas en diversas formas por la instalación de estas
coordinaciones. En primer lugar, al acercar las oficinas administrativas a los maestros de cada
municipio, se debilitaba la función de gestión de las secciones sindicales (…) además se
afectaba a supervisores y jefes de sector al asignarse tareas propias de su cargo al personal
adscrito a las nuevas coordinaciones (…) La descentralización en el ámbito administrativo (…)
no pudo avanzar hacia una descentralización (…) al ámbito municipal por varios importantes
factores, entre ellos: el conflicto latente y no resuelto entre las secciones del SNTE en el estado
(…) que veían en las coordinaciones educativas municipales, operadas por personal de
confianza no ligado necesariamente al sindicato, una amenaza a las posiciones de mando
operativo (Veloz, 2003: p. 360 y 368).
La presión sindical hizo que el programa se acotará y se llevará a cabo hasta 1995,
“también en 1994 se filtró a la escena pública de Tlaxcala, sin carácter oficial, un anteproyecto
de ley de educación (…) faltaba en los transitorios del anteproyecto, como sí está en la LGE,
el reconocimiento al SNTE de la titularidad de la relación colectiva de trabajo” (Veloz, 2003,
p. 353). Con lo cual el gobierno de Álvarez Lima se enfrentó nuevamente con el SNTE, en un
sexenio marcado precisamente por pocos avances en materia de descentralización, además de
un contexto totalmente adverso, ya que dentro de las secciones sindicales la disidencia empezó
a tener más poder.
Los maestros disidentes que permanecieron (...) decidieron construir un Comité Seccional
Democrático que fue presentado ante las autoridades educativas y que empezó a operar de
manera paralela al Comité Seccional de los institucionales, mismo que recibió el
reconocimiento del CEN del SNTE y de las autoridades educativas y laborales del estado (…)
de manera similar procedieron las bases del movimiento en la Sección 55: crearon también su
propio Comité Seccional Democrático (…) Así la disidencia magisterial logró, por su fuerza, ser
escuchada y considerada como un interlocutor válido, si bien el reconocimiento oficial se dio a
la representación del magisterio institucional (Veloz, 2003: p. 362).
El gobernador Álvarez Lima tuvo que nombrar en 1997 como secretario de educación
estatal a un ex dirigente sindical del SNTE, Joel Molina Ramírez, intentando conciliar; sin
embargo ya era tarde para corregir el camino emprendido y al final de su administración “le
heredó una deuda a la administración de Alfonso Sánchez Anaya de alrededor de 400 millones
de pesos, para poder cubrir el pliego petitorio de los mentores que lograron lujos como 90 días
de aguinaldo y hasta que el Gobierno obsequiara diez vehículos para el Día del Maestro, entre
otras cosas” (Martínez, 2011).
Finalmente es preciso reflexionar que a diferencia del caso Aguascalientes en la que
desde un inicio existió la capacidad de negociación de Otto Granados Roldan, en Tlaxcala
José Antonio Álvarez Lima no tuvo esta capacidad y fue ampliamente rebasado por el
Sindicato, tanto por la vertiente institucional como por la disidencia a través de la
Coordinadora. A la postre el PRI perdió la gubernatura ante el PRD e incluso existió la idea de
regresar al Gobierno Federal los servicios educativos.
Es por ello que en el análisis del caso del Distrito Federal con respecto a la viabilidad
de la descentralización se debe tomar en cuenta a los diferentes actores y su contexto, dar
cuenta de los beneficios y perjuicios de un proceso descentralizador en materia educativa.
c) Cuestiones políticas
Uno de los aspectos medulares para comprender por qué no se efectuó la
descentralización educativa en el Distrito Federal y si en el resto de las Entidades Federativas,
lo representan las cuestiones políticas y económicas mismas que se delinean a lo largo de este
apartado, así como los aspectos jurídicos.
El primer actor que se debe mencionar es el SNTE, que siempre ha tenido un rol
político-ideológico muy fuerte en la definición de las políticas educativas, entrelazándose con
la SEP desde su origen mismo como Sindicato de Estado con los diferentes dirigentes que ha
tenido dicha organización como el encabezado por Carlos Jonguitud Barrios y el liderazgo
actual de Elba Esther Gordillo Morales.
Como ya se ha señalado la lideresa magisterial tomó posesión durante la administración
de Carlos Salinas de Gortari, quien desde el inicio de su mandato se propuso llevar a cabo la
descentralización educativa, para ello requería de cambios dentro del hasta entonces principal
obstáculo, el SNTE, con la caída de Carlos Jonguitud y el apoyo a la Mtra. Elba Esther
Gordillo pudo efectuarse el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica
y Normal, mismo que no contó con la firma del entonces regente Manuel Camacho Solís.
Precisamente en el Distrito Federal se venía gestando un proyecto piloto
descentralizador en la delegación Iztapalapa, la más poblada con el 20.6% de habitantes, que
consistió en descentralizar los servicios educativos de la delegación minando las funciones
sindicales. Ante ello el SNTE y la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación a
través de la sección 9, presionaron al presidente Salinas para poner fin al proyecto.
La puesta en marcha del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación
Básica y Normal signado el 18 de mayo de 1992 durante la administración de Carlos Salinas
de Gortari, siguieron la lógica del federalismo educativo, término contradictorio que debemos
entender como “la expectativa de construir un sistema nacional unificado, homogéneo e
igualitario, ya que el gobierno federal se compromete a canalizar recursos compensatorios
para lograr la igualdad de oportunidades en el acceso y la permanencia en el sistema a grupos
y regiones con mayor rezago educativo” (Ornelas, 2008, p. 46) y que básicamente corresponde
al proceso de descentralización.
Sin embargo por motivos políticos se denominó a la descentralización educativa con el
término federalismo educativo, ya que existe una connotación peyorativa de la
descentralización, pues como lo indica Carlos Ornelas puede ser percibida por la izquierda
como instrumento del Banco Mundial y de las tendencias privatizadoras o por los
conservadores como un medio contrario al mantenimiento del status quo (Ornelas, 2008). Con
lo cual para términos prácticos el federalismo educativo de la administración salinista implica
la descentralización, e incluso en teoría buscó un modelo más allá de la misma como puede ser
el de la devolución.
Lo anterior es constatado por el ex subsecretario de Coordinación y Planeación
Educativas, Carlos Mancera, quien remite a que “el término descentralización se desechó
porque se pensaba que podría confundir con una acción meramente administrativa” (Mancera
en Ornelas, 2008, p. 17).
Con relación al Distrito Federal, dentro de las razones políticas esbozadas por Ricardo
Raphael aparecen el control de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación en
la capital, señalando que “de descentralizarse los servicios escolares en la ciudad de México,
el SNTE perdería total control sobre el magisterio en esta región” (Raphael, 2007, p. 118).
También resulta interesante la opinión del ex secretario de Educación Pública y ex
Subsecretario de Servicios Educativos del Distrito Federal José Ángel Pescador:
Tuve que limitarme a “desconcentrar” en las delegaciones y tomar sólo una delegación, la de
Iztapalapa para realizar la descentralización en forma de experimento (…) mi proyecto
comprendía 80% de la población del Distrito Federal, y todo estaba listo para realizarse en seis
meses (…) pero sobrevino una reacción sorpresiva del SNTE, se admiraron de que Iztapalapa
funcionara bien, que los maestros recibieran su pago a través de la delegación y que los grupos
disidentes aceptaran los cambio; comprobaron que el SNTE se hacía menos necesario a las
necesidades de los maestros y perdían la base de su poder tradicional. Por sus reclamaciones el
presidente tomó la decisión de frenar el proceso (Pescador en Latapí, 2004: p. 128).
Esto es una muestra del poder que el SNTE representó para frenar el proceso de
descentralización en los noventa, asimismo el ex secretario de educación pública durante la
administración de Ernesto Zedillo señaló que “es un asunto que exige esencialmente la
voluntad política del Sindicato y de las autoridades (…) las autoridades de la ciudad; la
realidad es que éstas estaban ocupados con otros problemas y no se pudo avanzar” (Limón en
Latapí, 2004, p. 201).
Por otro lado, el ex regente Manuel Camacho Solís tuvo un papel fundamental al no
signar el ANMEB, que de acuerdo con Ricardo Raphael fue presionado por el SNTE,
recordando que la Mtra. Elba Esther Gordillo Morales fue delegada política en Gustavo A.
Madero, manteniendo una relación estrecha con el mismo, indicando:
Manuel Camacho Solís y su equipo de operadores políticos entraron en su auxilio.
Todos los testimonios recabados por este autor llevan a suponer que, con respecto a la
descentralización de las relaciones laborales, el entonces jefe del Departamento del
Distrito Federal hizo cambiar de opinión al presidente de la República (…) con el
argumento de que los maestros eran la última fuerza electoral que le quedaba al régimen
priista para perpetuarse. Lo convencieron de que sería un suicidio político dispersar al
SNTE (Raphael, 2007, p. 100).
De igual forma resulta interesante la opinión emitida por uno de los grandes expertos
de la educación nacional, Pablo Latapí Sarre, quien señala que no se efectuó la transferencia
de los servicios de educación básica en el Distrito Federal “por presiones del sindicato y una
fuerte resistencia por temor a quebrantar su unidad a pesar de que el gobierno le había
concedido respetar las condiciones generales de trabajo a sus afiliados y continuar
manteniendo su estructura nacional y centralista” (Latapí en Hernández, 2008, p. 9).
Con ello los especialistas en educación y el mismo ex secretario Pescador coinciden en
que el SNTE fue el principal actor que no permitió llevar a cabo el proceso descentralizador en
el Distrito Federal, incluso Carlos Ornelas considera que para que pudiera efectuarse el
ANMEB, el SNTE presionó al gobierno federal en la remoción de Manuel Bartlett, quien se
desempeñaba como Secretario de Educación Pública, ya que “el modelo de descentralización
que diseñó el equipo de Bartlett tenía ciertos filos radicales con el fin de retomar la rectoría del
sistema, lo que incluía la federalización del SNTE, es decir, sindicatos estatales de maestros
unidos en una federación” (Ornelas, 2008, p. 71).
El proceso a nivel nacional corrió a cargo de Ernesto Zedillo, quien sustituyó a Manuel
Bartlett modificando el proyecto original de descentralizar al SNTE y generándose un
Acuerdo aparentemente benéfico para ambas partes:
El Acuerdo previó que en el reparto de atribuciones al gobierno federal le quedaran las más
importantes: la facultad exclusiva de elaborar el currículum nacional y aprobar los textos regionales
de los estados; la evaluación del sistema y de sus partes; continúa aportando más del 80% del
financiamiento a la educación (…) y la SEP negocia con la cúpula del SNTE los aumentos en
salarios y prestaciones (Ornelas, 2008, p. 21).
Por lo anterior incluso puede señalarse que el mismo ANMEB no logró transferir el
poder político a las Entidades Federativas, únicamente las administrativas; sin embargo puede
considerarse un avance en algunas entidades, como ya se ha señalado previamente en el caso
Aguascalientes.
Además, con el pasar de los años y tras la primera elección para Jefe de Gobierno en la
capital del país, las autoridades educativas del Distrito Federal realizaron críticas al ANMEB,
catalogándolo de impulsar un modelo educativo “con base en la lógica del mercado,
considerando un factor de potenciación económica, productividad y desarrollo pero no de
innovación científica, tecnológica, ni de formación y participación ciudadana” (Hernández,
2008, p. 12)
De tomar en cuenta esta crítica, es posible comprender incluso las dificultades
posteriores rumbo a la descentralización educativa, ante la multiplicidad de actores y los
intereses de cada uno de ellos, teniendo que dirimirse algunas controversias en la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, como el caso de la Ley de Educación del Distrito Federal, en la
que finalmente se reconoció al gobierno del D.F. como la autoridad educativa local, “estatus
que le concede la facultad para promover, ante el Congreso de la Unión, la reconsideración de
que el D.F. es una entidad con todas las responsabilidades y cancelar la exclusión del gobierno
de esta ciudad como agente formador de sus propios maestros y especialistas en educación”
(Hernández, 2008, p. 13)
De este modo en el punto más complejo de la relación entre el Gobierno local y el
Federal durante la administración de Vicente Fox, el jede de gobierno del D.F., Andrés
Manuel López Obrador declaró: “Lo que no aceptamos es que haya un recorte presupuestal, es
distinto; queremos que el gobierno del D.F. se haga cargo de la educación básica, pero
solicitamos respetuosamente que se transfieran los recursos para ese propósito” (López en
Ornelas, 2008, p 188).
Precisamente el proceso permanece en espera, las modificaciones más importantes se
efectuaron el 26 de marzo de 1994 cuando se estableció la Subsecretaría de Servicios
Educativos para el Distrito Federal y el 1 de enero de 2005 la creación de la Administración
Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal (SEP, 2011), esta última como órgano
desconcentrado de la SEP, recordando que la desconcentración “se caracteriza mediante la
creación de un órgano, jerárquicamente subordinado, con facultades para resolver sobre
materia específica y dentro de la circunscripción que se le determine” (Ortega, 1988, p. 136).
Cabe destacar que la Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito
Federal, “administra casi nueve mil escuelas, las relaciones laborales de casi 90 mil maestros y
tiene bajo su control una matrícula de más de un millón 700 mil alumnos” (Ornelas, 2008, p.
119), de ahí la complejidad del proceso descentralizador, que como se ha venido desarrollando
a lo largo del proyecto está a expensas del interés en común del SNTE y el Gobierno Federal a
través de la Secretaria de Educación Pública, ya que en las posiciones de la SEP en el D.F. han
fungido como funcionarios personajes cercanos a la lideresa magisterial como Benjamín
González Roaro, subsecretario de Servicios Educativos para el D.F. en la administración
Zedillo o su yerno Fernando González Sánchez, subsecretario de Educación Básica durante el
gobierno de Felipe Calderón.
Lo anterior permite validar los argumentos de Ricardo Raphael, con respecto a la
relación del SNTE y los intentos por someter a la Coordinadora:
Una fórmula para completar la operación de sometimiento de la disidencia en la capital del país
fue la creación de una subsecretaría de la SEP, cuya función sería la gestión de los asuntos
educativos en el Distrito Federal. Y en el pacto de la maestra con el gobierno se incluyó de forma
implícita que esta instancia (…) sería administrada por un funcionario nombrado por el sindicato
magisterial (Raphael, 2007, p. 118).
Por otro lado, la importancia de llevar a cabo un proceso descentralizador gira en torno
a una auténtica redistribución del poder en aras de consolidar un auténtico federalismo,
permitiendo al Distrito Federal hacerse cargo de un instrumento ideológico crucial como lo es
el espacio educativo; sin embargo por motivos político-ideológicos parecen que el gobierno
local emanado desde 1997 del Partido de la Revolución Democrática difícilmente podrá
conseguir la descentralización educativa, en la que debe tomar en cuenta al gobierno federal a
través de la Secretaría de Educación Pública, el SNTE y la disidencia a través de la CNTE, así
como los partidos políticos.
d) Cuestiones jurídicas
Durante la administración de Carlos Salinas de Gortari se llevaron a cabo diversas
modificaciones jurídicas en el ámbito educativo, destacando el establecimiento de la Ley
General de Educación:
Art. 2º (...) El medio fundamental para adquirir, transmitir y acrecentar la cultura, proceso
permanente que contribuye al desarrollo del individuo y la transformación de la sociedad; y es
factor determinante para la adquisición de conocimientos y para formar al hombre de manera
que tenga sentido de solidaridad social (LGE, 1993)
Art. 3º (…) La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente todas las
facultades del ser humano y fomentará en él, a su vez, el amor a la patria y la conciencia de la
solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia. Será laica, se basará en los
resultados del progreso científico, será democrática, será nacional, contribuirá a la mejor
convivencia humana, la educación básica será obligatoria y será gratuita (Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, 2011)
En el Artículo 2º de la Ley General de Educación aparece el término solidaridad social
y la transformación de la sociedad, mientras que en la Constitución se destacan las reformas en
materia religiosa. Se debe señalar que:
Las reformas hechas al artículo 3° fueron: la de 1934, que sustituyó la educación laica por la
socialista; la de 1946, que suprimió la orientación socialista; la de 1978, que incorporó la
autonomía universitaria; y la de 1991, que ajusto el texto constitucional a las reformas en
materia religiosa (…) Fue con la (…) última reforma a este artículo, la de 1993, cuando se hizo
explícita la concurrencia de las tres jerarquías de gobierno en la prestación de los servicios
educativos (Pardo, 2005, p. 104)
En el caso particular del Distrito Federal y con base en la Ley General de Educación es
posible ejemplificar un sistema federalista concurrente en teoría, es decir participación del
gobierno federal y local, pero bastante rígido en la práctica.
El primer aspecto que requiere de un análisis se centra en el Artículo Cuarto
Transitorio de la Ley General de Educación:
Transitorio Cuarto.- El proceso para que el gobierno del Distrito Federal se encargue de la
prestación de los servicios de educación inicial, básica incluyendo la indígena- y especial en el
propio Distrito, se llevará a cabo en los términos y fecha que se acuerde con la organización
sindical. A partir de la entrada en vigor de la presente Ley y hasta la conclusión del proceso antes
citado, las atribuciones relativas a la educación inicial, básica incluyendo la Indígena- y especial
que los artículos 11, 13, 14 y demás señalan para las autoridades educativas locales en sus
respectivas competencias corresponderán, en el Distrito Federal, a la Secretaría. A la conclusión
del proceso citado entrará en vigor el primer párrafo del artículo16 de la presente Ley.
El gobierno del Distrito Federal concurrirá al financiamiento de los servicios educativos en el
propio Distrito, en términos de los artículos 25 y 27 (Ley General de Educación, 2009).
Este Artículo transitorio parece contrario al espíritu federalista y da un poder
mayúsculo al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, pues la prestación de los
servicios educativos se lleva a cabo con el acuerdo de la misma, por lo tanto las atribuciones
que el resto de las entidades federativas poseen, en el Distrito Federal quedan bajo el mando
de la autoridad federal a través de la Secretaría de Educación Pública “cuando la libertad
soberana consiste en el reconocimiento recíproco entre las partes” (Guillén, 2001, p. 9).
No obstante que la cuestión educativa en el Distrito Federal quedó bajo el mando de la
SEP, en una situación por demás ventajosa por parte de la Federación, se estableció
concurrencia en el tema del financiamiento, es decir se establecen obligaciones pero no
derechos para esta entidad federativa.
Además de lo anterior existen más limitaciones a la descentralización educativa, toda
vez que el Artículo 16 de la Ley General de Educación señala:
Las atribuciones relativas a la educación inicial, básica -incluyendo la indígena- y especial que
los artículos 11, 13, 14 y demás señalan para las autoridades educativas locales en sus
respectivas competencias corresponderán, en el Distrito Federal al gobierno de dicho Distrito y
a las entidades que, en su caso, establezca. En el ejercicio de estas atribuciones no será aplicable
el artículo 18.
Los servicios de educación normal y demás para la formación de maestros de educación básica
serán prestados, en el Distrito Federal, por la Secretaría (Ley General de Educación, 2009).
Con ello una vez más las funciones que realizan las entidades federativas de manera
autónoma tienen un criterio diferente para el Distrito Federal, que resultan desfavorables y
lejos de responder a un esquema federal concurrente se privilegia a la Secretaría de Educación
Pública, como se muestra en el Cuadro 4.4.
Cuadro 4.4
Facultades Gobierno Local, Federal y Concurrentes
Atribuciones autoridad
federal Atribuciones autoridad local Atribuciones concurrentes
Determinar planes y programas
de estudio para toda la
República
Prestar los servicios de
educación inicial, básica
incluyendo la indígena,
especial y normal
Promover y prestar servicios
educativos, distintos de los
previstos anteriormente
Establecer el calendario
escolar Proponer a la Secretaria los
contenidos regionales Determinar y formular planes y
programas de estudio, distinto
de los de educación básica,
normal Elaborar y mantener
actualizados los libros de texto
gratuito
Ajustar el calendario escolar
para cada ciclo lectivo Revalidar y otorgar
equivalencias de estudios,
distintos de los mencionados
anteriormente Regular un sistema nacional de
créditos, de revalidación y de
equivalencias
Prestar los servicios de
formación, actualización,
capacitación y superación
profesional para los maestros
de educación básica
Otorgar, negar y retirar el
reconocimiento de validez
oficial a estudios distintos de
los de educación, básica,
normal Fijar los requisitos
pedagógicos de los planes y
programas
Revalidar y otorgar
equivalencias de estudios de la
educación preescolar, primaria,
secundaria, normal y demás
para la formación de maestros
de educación básico
Editar libros y producir otros
materiales didácticos, distintos
de los señalados anteriormente
Regular un sistema nacional de
créditos, revalidación y
equivalencias
Otorgar, negar y revocar
autorización a los particulares Prestar servicios bibliotecarios
a través de bibliotecas públicas
Llevar un registro nacional de
instituciones pertenecientes al
sistema educativo nacional
Las demás que con tal carácter
establezcan esta Ley y otras
disposiciones aplicables
Promover permanentemente la
investigación que sirva como
base a la innovación educativa Realizar la planeación y
programación globales del
sistema educativo nacional,
evaluarlo y fijar los
lineamientos generales de la
evaluación
Impulsar el desarrollo de la
enseñanza tecnológica y de la
investigación científica y
tecnológica
Las necesarias para garantizar
el carácter nacional de la
educación básica, normal
Fomentar y difundir las
actividades artísticas,
culturales y físico-deportivas
Las demás que con tal carácter
establezcan esta Ley
Fuente. Elaboración propia con base en Márquez, 2008, p. 158-159.
Lo anterior se generó por la intervención de la SEP al encargarse de la formación de
los docentes de educación básica en el Distrito Federal, cuando en las demás entidades
corresponde a las autoridades estatales realizar dicha función y por ende responder a los
criterios y necesidades que requiere la población estatal, ya que como lo señala el ex secretario
de Educación del Distrito Federal Axel Didriksson:
La SEP mantiene la más fuerte centralización de poderes, recursos e instrumentos; y porque lo
que ha provocado es atomización, mayor control sobre las autoridades locales (las que se dejan)
y la consolidación de las desigualdades educativas entre entidades, regiones y localidades.
(Didriksson, 2010, p. 58).
Es por ello que se pone en tela de juicio la descentralización educativa, ya que como se
ha analizado, no es del todo equitativo, no sólo con el Distrito Federal que es el caso más claro
de un criterio rígido y centralista que beneficia a la Secretaría de Educación Pública y que
involucra a varios actores políticos como el SNTE, sino también con el resto de las entidades
federativas en las que la cuestión presupuestal resulta trascendental para las mismas.
Si bien es cierto, que dentro del Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades
Federativas, el primer apartado es el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y
Normal y en el quinto apartado dentro del Fondo de Aportaciones Múltiples se encuentra la
Infraestructura Educativa (Soto y López, 2003), esto no es suficiente para generar un
verdadero federalismo educativo con menor rigidez y mayor autonomía para las entidades
federativas en la construcción de un sistema educativo integral, ya que como señala Carbonell:
Se propone fortalecer y democratizar los entes locales encargados de la planeación,
introduciendo el aporte de las organizaciones de la sociedad civil y de expertos independientes;
involucrar de forma activa a los congresos en la vigilancia de los recursos y en general del
desempeño del aparato administrativo; y promover una amplia rendición de cuentas entre todos
los ámbitos de gobierno frente a la sociedad (Carbonell, 2000, p. 34).
Y en la cuestión educativa falta esa cultura de rendición de cuentas, en gran medida
porque se requiere de una mayor participación de la sociedad civil y en el que la
descentralización se convierta en el camino correcto hacia una educación integral, en el que
jurídicamente todas las entidades federativas tengan los mismos derechos y obligaciones y en
el que los criterios de poder de grupos magisteriales no sean la base de un sistema de corte
centralista y autoritario, así el caso educativo es una muestra más de que “el proceso de
descentralización en México ha venido avanzando a un ritmo lento y errático” (Carbonell,
2000, p. 35).
e) Cuestiones económicas
Otro de los factores a tomar en cuenta con respecto a la descentralización educativa y por qué
no se gestó ni se ha llevado a cabo en el Distrito Federal lo representa la cuestión económica,
misma que se desarrolla a lo largo de este apartado.
En primera instancia se debe destacar que:
El artículo 30 de la Ley Federal de Educación, que estuvo vigente desde 1973 hasta julio de
1993, establecía que el Distrito Federal debía asignar a la educación no menos de 15% de su
presupuesto de egresos (…) La Ley General de Educación, eliminó esa responsabilidad que,
mientras gobernó a la ciudad de México, el gobierno federal nunca cumplió. Así por ejemplo en
1992 se asignó a educación 3% del presupuesto de egresos del Distrito Federal y en 1993 esta
asignación se redujo a 2.3% (Ulloa, 2007: p. 34).
Esta tendencia siguió a lo largo de los noventa y “por cada peso que en el año 2000
gastaba el gobierno federal para la educación básica en el Distrito Federal, en 2004 destinó
únicamente noventa centavos” (Ulloa, 2007: p. 35), es decir, se destinaron cada vez menos
recursos en el rubro educativo por parte del Gobierno Federal como se puede apreciar en el
Cuadro 4.5.
Cuadro 4.5
Gasto ejercido por la SEP, 1998-2004
Cifras en millones de pesos
Año Gasto
ejercido por
la SEP
Educación
Pública
(ramo 11)
Aportaciones
para los
servicios de
educación
básica y
normal en
DF (ramo
25)
Aportaciones
federales
para
entidades
federativas y
municipios
(ramo 33)
1998 262,909.9 106,746.6 16,844.9 139,318.3
2000 281,677.5 109,835.7 17,589.2 154,252.7
2002 289,098.3 115,028.8 16,445.9 157,623.7
2004 295,106.4 119,074.0 15,920.6 160,111.8
Fuente. Elaborado con base en Ulloa, 2007: p. 35.
Se debe precisar que el ramo 11 se destina a la prestación de los servicios de educación
básica, normal, educación para adultos, media superior, apoyo a la investigación científica y
tecnológica, así como a garantizar y promover la difusión del patrimonio cultural, artístico,
arqueológico e histórico de la Nación, fomentar el deporte, la cultura física y la recreación de
la población, incluyendo transferencias a Universidades.
Por su parte, el ramo 25, al momento de ser presupuestado, es dividido en dos partes:
1) Previsiones para los servicios personales del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica
y Normal (FAEB) y del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos
(FAETA), y 2) aportaciones para los sistemas de educación básica y normal en el Distrito
Federal; el reporte del ejercicio sólo conserva la segunda dentro de dicho ramo, transfiriendo la
primera durante el transcurso del año al ramo 33. Se prevé que una vez finalizado el proceso de
transferencia de los servicios de educación básica en el Distrito Federal, el ramo 25 desaparezca,
y las eventuales trasferencias federales a esta entidad se canalicen a través del ramo 33 (Ulloa,
2007).
Sin embargo no se han canalizado los recursos adecuados a la capital del país en
materia educativa, también debe tenerse en claro como señala Carlos Ornelas que “en el ramo
25 se concentran los gastos de educación básica y normal para el Distrito Federal e incluye las
previsiones salariales para la negociación de mayo con el SNTE” (Ornelas, 2008, p. 191). Por
ende se requeriría en un proceso de descentralización educativa canalizar los recursos
suficientes para hacer frente a las obligaciones contraídas por el Gobierno Federal y que una
situación hipotética pasarían a manos del Gobierno local.
Siguiendo con el análisis económico en el Distrito Federal, se parte de que “ha sido
objeto de una discriminación financiera-presupuestal de grandes proporciones tanto en materia
de Participaciones como Aportaciones federales” (Márquez, 2008, p. 154). Precisando que las
primeras son recursos que se “transfieren a las entidades para que éstas los destinen a los fines
que cada ejecutivo y legislativo locales determinen” (Márquez, 2008, p. 165).
Es interesante analizar cómo los montos de las participaciones federales siguen una
tendencia a la baja ya que en 1990 el Distrito Federal recibía el 20.91% de las mismas y
quince años después únicamente el 12.51% como se observa en el Cuadro 4.6.
Cuadro 4.6
El Distrito Federal y las participaciones federales
Millones de pesos corrientes
Año Total de
Participaciones
Participaciones al DF Participaciones del DF
como % total
1990 20,717.4 4,332.8 20.91
1991 26,740.7 5,512.1 20.61
1992 32,972.4 6,713.4 20.36
1993 37,691.5 7,462.0 19.80
1994 41,607.8 6,532.3 15.70
1995 49,158.9 7,586.1 15.43
1996 70,900.6 10,223.7 14.42
1997 94,528.5 14,349.3 15.18
1998 113,578.2 15,697.3 13.82
1999 140,670.9 19,250.2 13.68
2000 178,136.2 23,233.8 13.04
2001 196,931.2 25,697.6 13.05
2002 214,909.8 27,917.2 12.99
2003 225,227.8 27,353.2 12.14
2004 239,890.2 29,232.2 12.19
2005 278,892.4 34,899.3 12.51
2006 329,337.3 44,207.1 13.42
Fuente. SHCP en Márquez, 2008, p. 172.
Gráfica 1
El Distrito Federal y las participaciones federales
Millones de pesos corrientes
Fuente. Elaboración propia con base en SHCP en Márquez, 2008, p. 172.
El argumento jurídico que explica la disminución de las participaciones federales es la Ley de
Coordinación Fiscal y sus modificaciones:
En 1990 el 50% del Fondo General de Participaciones se entregaba de acuerdo al número de
habitantes de cada entidad y el 50% con respecto a la recaudación de cada entidad, para 1991 el
criterio se modificó, 45.17% por número de habitantes, 45.17% sobre la recaudación y 9.66% en
proporción inversa a las Participaciones por habitante que tenga cada entidad, finalmente en
2008 se estableció que el 60% se otorgará mediante el crecimiento del PIB de las entidades
ponderado por población, 30% por los incrementos en la recaudación local ponderado por
población y 10% por el nivel de recaudación local ponderado por población (Márquez, 2008).
De acuerdo a David Márquez, especialista económico, “si se suman las pérdidas
estimadas de Participaciones al Distrito Federal de 1990 a 2008, la cifra total sería de 263 mil
662 millones de pesos corrientes, y de 346 mil 880 millones de pesos a precios constantes de
2006” (Márquez, 2008, p. 174). Con ello se muestra una disminución de los recursos vía
participaciones en la capital del país en el que los motivos políticos están presentes, ya que no
debe olvidarse que desde 1997 es gobernada por el Partido de la Revolución Democrática.
Además de la disminución de recursos vía participaciones, el Distrito Federal también
fue castigado con las aportaciones federales, las cuales son “transferencias etiquetadas, es
decir, son recursos para ser utilizados en actividades y con fines claramente definidos (…) a
través de fondos específicos creados en 1998” (Márquez, 2008, p. 167). Como ya se indicó
previamente, estas aportaciones en materia educativa se presentan en el Ramo 25 (Cuadro
4.5).
En el cuadro 4.7 se muestra el gasto federal transferido al D.F., en el que se aprecia una
disminución del mismo, ya que “el gasto federal transferido al Distrito Federal ascendió en
2006 a 75 mil 353 millones de pesos, cifra equivalente al 9.9% del gasto federal total
transferido a las entidades. Este último porcentaje era de 10.79% en 1998, descendió a 9.92%
en el 2000 y llegó a 9.22%, su punto más bajo, en 2004” (Márquez, 2008, p. 170).
Cuadro 4.7
El gasto federal transferido al DF
Cifras en millones de pesos
Años PIB
Nacional
PIB del
Distrito
Federal
PIB DF
como % del
PIB
Nacional
Gasto
Federal
transferido
al DF
Gasto
Federal
transferido
al DF como
% del gasto
transferido
a las
entidades
Gasto
Federal
transferido
al DF como
% del PIB
del Distrito
Federal
1998 3,519,650.3 786,584.5 22.35 28,133.4 10.79 3.58
2000 4,989,544.8 1,121,855.8 22.48 40,030.3 9.92 3.57
2002 5,738,983.0 1,331,089.4 23.19 49,303.1 9.80 3.70
2004 6,968,759.0 1,520,677.1 21.82 55,816.1 9.22 3.67
2006 8,217,754.2 1,794,435.0 21.84 75,353.1 9.90 4.20
Fuente. Elaboración propia con base en Márquez, 2008, p. 171
Gráfica 2
Gasto Federal transferido al DF como % del gasto transferido a las entidades
Fuente. Elaboración propia con base en Márquez, 2008, p. 171
Ante esta situación se destaca la exclusión del Distrito Federal del Fondo de
Aportaciones para la Educación Básica y Normal destinado para las entidades que cuentan con
un sistema descentralizado al igual que del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social, “la exclusión del D.F. (…) se debe a que por error se estableció en la LCF que los
recursos de dicho fondo irían a los estados y municipios (en vez de entidades) (…) La pérdida
acumulada por tal exclusión en la década (1998-2007) es de 4 mil 534 millones de pesos
constantes a precios de 2006” (Márquez, 2008, p. 177).
Ahora bien en el rubro de transferencias educativas el porcentaje de las mismas ha
oscilado alrededor del 9.5% del gasto federal transferido a las entidades como se observa en el
Cuadro 4.8.
Cuadro 4.8
Gasto Federal Transferido en educación al D.F.
Cifras en millones de pesos
Año Gasto Federal en
Educación Básica
Gasto Federal en
Educación Básica en
DF
Como % del Gasto
Federal transferido a
las entidades
1990 9266.9 - -
1992 18750.9 - -
1994 33747.0 - -
1996 54326.4 - -
1998 101274.3 10156.6 10.79
2000 144718.5 12504.2 9.92
2002 177285.4 15519.0 9.80
2004 209492.3 16933.9 9.22
2006 253240.7 21083.0 9.90
Fuente. Elaboración propia con base en Márquez, 2008, p. 209.
Gráfica 3
Gasto Federal Transferido en educación al D.F.
Porcentaje
Fuente. Elaboración propia con base en Márquez, 2008, p. 209
Con ello “el Gasto Federal en Educación Básica en el Distrito Federal ascendió a 21
mil 083 millones de pesos en 2006 y representó el 27.98% del gasto federal total transferido al
D.F.” (Márquez, 2008, p. 179).
Por otro lado “entre 1992 y 2006 los incrementos anuales de los recursos federales
transferidos a los estados para educación básica y para la educación tecnológica y de adultos
sumaron a precios corrientes 183 mil 768 millones de pesos, mientras que al D.F. en dicho
lapso se le disminuyeron las Participaciones por un monto estimado de 196 mil 430 millones”
(Márquez, 2008, p. 175).
El tema económico representa un factor muy importante en la viabilidad o no del
proceso de descentralización educativa en el Distrito Federal, de tal forma que la disminución
de las Participaciones a la capital del país representa un argumento que complica el proceso,
aunado al descenso en las Transferencias, en particular durante las administraciones federales
del Partido Acción Nacional.
Finalmente como se ha analizado el Gobierno Federal no ha dado el apoyo suficiente
al gobierno local, dándose una situación muy complicada para el Distrito Federal con menores
recursos en materia educativa y es que ante una descentralización del sistema educativo, el
gobierno local requeriría un incremento en las participaciones y transferencias que puedan
hacer frente ante tan importante labor porque en muchas ocasiones sólo se transfieren pasivos
laborales sin los recursos correspondientes.
VI. ¿RUMBO A LA DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA EN EL DISTRITO
FEDERAL?
Han transcurrido casi veinte años de la firma del Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica y Normal y persiste una condición de excepción en el
Distrito Federal, es por ello que resulta interesante efectuar este apartado en el que se lleva a
cabo una prospectiva sobre tres posibles escenarios con respecto a la descentralización
educativa en el Distrito Federal, para ello se aborda la visión de Guillermina Baena Paz y
Enric Bas, expertos de la prospectiva.
En primera instancia se debe comprender el término prospectiva, que desde Baena “es
una forma de planeación de nuestra vida personal y profesional y tiene (…) la posibilidad de
crear nuestras utopías y volverlas futuros posibles conciliando las situaciones reales” (Baena,
2004, p. 15).
Es precisamente lo anterior lo que se realiza en el caso particular del proceso de
descentralización educativa, dando cuenta de los futuros posibles, ya que como señala Jorge
Ramírez Plascencia “no hay un solo futuro, sino varios” (Ramírez en Baena, 2004, p. 19), y en
este camino por encontrar diferentes alternativas la prospectiva aparece como la mejor
herramienta desde una visión estructuralista en la que “el futuro no es inexorable; es producto
de la suma de las acciones individuales de los hombres” (Martín en Bas, 2002, p. 36), o dicho
de otra forma, el futuro no está predeterminado sino que se va construyendo.
Para llevar a cabo la prospectiva se recurrirá a la teoría de los escenarios, que permite
tener “una visión conceptual del futuro, construida a partir del desarrollo de un conjunto de
premisas disponibles en el presente (…) Un escenario es un futurible, un futuro posible de
entre varios alternativos, que describe una situación hipotética futura” (Bas, 2002, p. 105 y
110), esa situación hipotética sería la descentralización de la educación básica en el Distrito
Federal.
Es por ello que se construyen tres escenarios, que “son una respuesta a dos cuestiones
básicas: cómo una hipotética situación se desarrolla en el futuro paso a paso, y cuáles son las
alternativas que en cada momento de decisión desvían, facilitan o interrumpen el proceso”
(Wiener y Kahn en Baena, 2004, p. 94).
Lo anterior con base en la metodología de Eleonora Barbieri Masini, profesora de la
Universidad Pontificia Gregoriana de Roma, teniendo en claro que “un escenario (…) es la
recreación de un momento en un tiempo determinado con los actores específicos, sus roles
particulares y sus características, con los lugares, los objetos y las situaciones que puede
imaginar el escritor en cualquier momento temporal” (Baena, 2004, p. 97).
Cabe destacar que la metodología de Barbieri Masini se conforma de los siguientes
pasos:
1. Construir una plataforma base de información presente, a partir de:
a. La descripción del sistema y de su contexto (político, económico, social,
tecnológico, etc.). A partir de la información recogida mediante entrevistas,
cuestionarios, seminarios, brainstorming, etc.
b. La identificación de variables internas (del sistema) y externas (del contexto).
c. La determinación de variables clave.
2. Identificación de actores en el presente y en el pasado, así como sus oportunidades
estratégicas.
3. Formulación de cuestiones clave; desarrollo de hipótesis.
4. Construcción de escenarios y definición del horizonte temporal.
5. Identificación de los escenarios alternativos siguientes:
_ Escenario tendencial: el más probable, posible, plausible.
_ Escenario de contraste: el opuesto al tendencial.
_ Escenario normativo: el deseable.
_ Escenario utópico: el más deseable. (Barbieri en Baena, 2004, p. 101).
a. Rumbo a los escenarios
“La construcción de escenarios puede ser descrita como un instrumento que ayuda en
la toma de decisiones, al proveer un contexto para la planificación y la programación, bajando
el nivel de incertidumbre y aumentando el nivel de conocimiento” (Bas, 2002, p. 111), es por
ello que el primer paso de la metodología propuesta por Masini consiste en la construcción de
la plataforma base de información, lo cual se presenta continuación.
Se debe destacar que el Art. 122 establece la distribución de competencias entre los
Poderes de la Unión y las autoridades del Distrito Federal, además de establecer las bases para
el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, mismo que fue publicado el 26 de julio de 1994
y reformado en enero de 2011, dentro del Estatuto es preciso hablar del Art. 11, en el que se
indica:
ARTÍCULO 11.- El gobierno del Distrito Federal para su organización política y administrativa
está determinado por: Párrafo reformado DOF 04-12-1997
Su condición de Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos
Mexicanos;
La unidad geográfica y estructural de la Ciudad de México y su desarrollo integral en
compatibilidad con las características de las demarcaciones territoriales que se establezcan en su
interior para el mejor gobierno y atención de las necesidades públicas; y Fracción reformada
DOF 14-10-1999
La coordinación con las distintas jurisdicciones locales y municipales y con la Federación en la
planeación y ejecución de acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el Distrito Federal, en
los términos del Apartado G del artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Fracción reformada DOF 04-12-1997 (Estatuto de Gobierno del Distrito Federal,
2011).
Aunado a ello el Distrito Federal queda sujetado al Congreso de la Unión quien se
encarga de legislar lo relativo al DF como lo indica el Art. 24 del Estatuto de Gobierno,
asimismo el Presidente de la República posee facultades jurídicas sobre el Distrito Federal
como la de iniciar leyes o decretos ante el Congreso de la Unión en las materias de
competencia de éste relativas al Gobierno del Distrito Federal, entre otras estipuladas en el
Artículo 32.
De igual forma el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal pone candados al Jefe de
Gobierno intentando restar poder en comparación con la figura de Gobernador al estipular las
causas graves para su remoción, lo cual es una muestra de la condición de desigualdad,
descrito en el Artículo 66.
Por otro lado es necesario describir la composición sindical, teniendo claro que las
secciones sindicales en el Distrito Federal representan el 14.39% y se componen de la
siguiente forma:
No. Sección
No.
Miembros
IX 59860
X 43684
XI 60204
TOTAL 163748
Fuente. Elaboración propia con base en Carmona, Alejandro. “Hacia una nueva organización de los servicios
educativos en el Distrito Federal: El experimento de Iztapalapa”. En: Loyo, Aurora. (coord.) (1997). Los actores
sociales y la educación. México: Plaza y Valdés-IIS UNAM.
Asimismo la participación de la matrícula en educación básica en el D.F. en el total nacional,
de acuerdo con el Observatorio Ciudadano de la Educación es:
Preescolar: 8.3%
Primaria: 6.1%
Secundaria: 8.9%
b. Principales actores en la descentralización educativa
En el proceso de descentralización educativa gestado en 1992 a través del Acuerdo Nacional
para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB) y la consecuente Ley
General de Educación (LGE) de 1993, en la que se estableció un Artículo IV Transitorio que
pospuso la descentralización educativa en el Distrito Federal destacaron los siguientes actores,
mismos que son básicos para efectuar una prospectiva:
Partido Revolucionario Institucional (PRI)
El PRI, que en ese momento era el partido en el poder bajo la presidencia de Carlos Salinas de
Gortari, impulsó el proyecto de modernización educativa, al respecto en las discusiones de la
Ley General de Educación en la Cámara de Diputados la postura del Revolucionario
Institucional fue favorable a este proceso pero con excepciones en el Distrito Federal, al
respecto el Diputado Eduardo Cristerna González, quien a la postre se convirtió en líder de la
Sección 53 de Sinaloa, argumentó que:
El artículo cuarto transitorio, toma en cuenta el hecho de que en el D.F. había una perspectiva de
reforma política que pretendía definir la forma de Gobierno el Distrito Federal. Éste es un punto
aún pendiente en esta legislatura, por lo cual el problema de la reorganización de la educación
básica no puede ser analizado con profundidad, no se conoce en qué forma quedaría su estructura
política, si pasaría a ser el Estado 32 o no (Cristerna en Carmona, 1997, p. 240).
De esta forma jurídicamente el PRI cerró el tema de la descentralización educativa en
el Distrito Federal dejándolo en una incógnita.
Partido Acción Nacional
El PAN se manifestó inicialmente a favor de la descentralización educativa en el Distrito
Federal, rechazando el Artículo IV Transitorio de la Ley General de Educación, indicando el
Diputado Lucas Adrián del Arenal Pérez lo siguiente:
Es irrisorio, es una vacilada (sic) que se ponga en el texto de la Ley General de Educación, que
cuando tengan la disponibilidad la SEP y SNTE de acordarlo o de ponerse de acuerdo y ¿cuándo
se va acordar con la organización sindical? ¿Cuándo quieran? ¿Y cuándo van a querer? (Del
Arenal en Carmona, 1997, p. 239).
Sin embargo en el momento de votar la Ley lo hicieron favorablemente, registrándose
una votación 390 votos a favor del PRI, PAN, PARM y PFCRN por 31 votos en contra del
PRD y el PPS (Carmona, 1997: p. 240). En la actualidad como partido en el poder ha realizado
ligeros cambios en la administración educativa en el Distrito Federal creando en 2005 la
Administración Federal de Servicios Educativos como órgano desconcentrado de la Secretaría
de Educación Pública.
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
Uno de los principales actores vinculados con el proceso de descentralización educativa es el
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, quien en 1992 luchó por “la demanda de
la titularidad del SNTE en las relaciones laborales: la propuesta de un calendario escolar de
200 días, así como precisar en la ley que no puede haber federalización en el D.F., hasta que
no haya acuerdo entre la SEP y el SNTE” (Carmona, 1997, p. 239), de forma que lograron
incluir todas sus demandas.
Además el SNTE siguió teniendo influencia en las administraciones federales panistas,
en el caso particular del Distrito Federal “en diciembre 2006, el presidente Calderón designó
subsecretario de Educación Básica a Fernando González Sánchez, yerno de la lideresa del
sindicato, y en la Administración Federal de [los] Servicios Educativos para el Distrito
Federal, a Luis Enrique Sánchez Gómez, otro fiel de la profesora Gordillo” (Ornelas, 2008, p.
447). En 2008 logró colocar de manera temporal en la dirección de la Sección IX a la
profesora María Teresa Pérez Ramírez, quien fue cuestionada y desconocida por la CNTE
buscando su salida por los medios legales.
Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación
El principal grupo magisterial opuesto al SNTE lo representa la Coordinadora Nacional de
Trabajadores de la Educación, cuyos orígenes se remontan a 1979 buscando la
democratización del SNTE.
La CNTE se conforma a nivel nacional de la siguiente forma, destacando las secciones
9 y 10 en la Ciudad de México, 22 de Oaxaca, 18 de Michoacán y 14 de Guerrero.
Cuadro 5.1
Composición de la CNTE
ESTADO SECCIÓN
Guerrero 14
Hidalgo 15
Michoacán 18
Morelos 19
Oaxaca 22
Querétaro 24
Distrito Federal 9, 10
Chiapas 7 y 40
Chihuahua 8
Tlaxcala 31
Zacatecas 34
Estado de México 36
Nuevo León 21
TOTAL 15/ 58 – 25.8% de las secciones
Fuente. Elaboración propia con base en Espinoza, 2008, p. 108-109.
Sobre la descentralización educativa, como señala Fierro “desde el principio del
proceso de descentralización iniciado por Miguel de la Madrid, la Sección (22) manifestó su
oposición, por considerarlo una medida de austeridad impuesta a México por el FMI y que
llevaría a una mayor desigualdad entre los sistemas educativos estatales” (Fierro et al, 2009: p.
14).
En el caso particular del Distrito Federal, las secciones IX y X manifestaron su
inconformidad ante un proceso descentralizador en la capital, siendo un punto en común con
el SNTE, incluso fue de los principales promotores de la cancelación del proyecto USEI: “La
CNTE declara que la SEP no puede llevar a cabo otro proceso igual que el de Iztapalapa, sin el
consentimiento de las bases sindicales, por lo tanto se oponen a cualquier reorganización
administrativa en el Distrito Federal” (Carmona, 1997, p. 258).
Actualmente es necesario precisar las diferencias al interior de la CNTE, ya que estas
pueden incidir en los escenarios que se plantean a continuación, estas diferencias se generaron
en 2008 con la creación del Comité Ejecutivo Nacional Democrático (CEND), mismo que no
tiene el reconocimiento de la CNTE: “la CNTE no reconoce el paralelismo del Comité
Ejecutivo Nacional Democrático como táctica de lucha, ya que éste no está contemplado
dentro de los resolutivos que han emanado de sus distintos congresos” (Hernández, 2011, p.
53). No obstante que el secretario general pertenece a la sección XVIII.
Secretaría de Educación Pública
Sobre la descentralización en el Distrito Federal, el ex secretario de educación pública durante
la administración de Ernesto Zedillo señala que “es un asunto que exige esencialmente la
voluntad política del Sindicato y de las autoridades (…) las autoridades de la ciudad; la
realidad es que éstas estaban ocupados con otros problemas y no se pudo avanzar” (Limón en
Latapí, 2004: p. 201).
Es preciso señalar que en 2005 se efectuaron modificaciones a la estructura de la SEP
con la creación de la Administración Federal de Servicios Educativos del Distrito Federal,
siendo un órgano desconcentrado, asimismo se generó una polémica por los intentos de
modificación del Artículo 122 Constitucional, en el que se buscó agregar una base sexta en la
que se estableciera la obligación del Distrito Federal por el financiamiento educativo, misma
que quedo sin vigor.
Gobierno del Distrito Federal
En el año 1992, de acuerdo al ex presidente Carlos Salinas de Gortari el entonces regente
Manuel Camacho Solís sostuvo:
De pronto, Camacho me pasó una tarjeta [...] era una bomba: los argumentos en contra de la
federalización –escribió Camacho–eran muy fuertes; en su concepto era mejor dar marcha atrás,
dejar la descentralización para otro momento, aceptar las recomendaciones de esos dirigentes
seccionales y no insistir más. El texto me sacudió (Salinas de Gortari en Ornelas, 2004, p. 1037).
También especialistas como Luis Hernández Navarro señalan la cercanía de la
dirigente Elba Esther Gordillo y Manuel Camacho Solís, prefiriendo no firmar el ANMEB por
no convenir a los intereses sindicales.
En la década del 2000 se suscitaron cambios en la cuestión educativa, como ya se ha
señalado el intento por incluir una base sexta para que el DF se hiciera cargo del
financiamiento de la educación básica y su consecuente rechazo vía Suprema Corte de Justicia
de la Nación, así como la Ley de Educación y la creación de la Administración Federal de
Servicios Educativos del Distrito Federal, como órgano desconcentrado y finalmente se
estableció la Secretaría de Educación DF durante la administración de Marcelo Ebrard
Casaubón, primero con el investigador Axel Didriksson como secretario y posteriormente con
Mario Delgado que “tiene como asesor al ex diputado del Partido Nueva Alianza Xiuh
Tenorio, uno de los hombres de confianza de la maestra” (Hernández, 2011, p. 56).
Con la información previa es posible construir los siguientes escenarios, teniendo en
claro que se analiza el escenario tendencial, que es el más probable, posible, plausible, el
normativo que es el deseable y el utópico como el más deseable (Masini en Baena, 2004, p.
102).
c. Escenario tendencial
El proceso de descentralización educativa en el Distrito Federal seguirá realizándose de
manera gradual, sin grandes modificaciones jurídicas.
Para la construcción de este escenario se parte de la realidad política, económica y
jurídica por la que atraviesa el Distrito Federal, es decir una visión sistémica, ya que “los
escenarios han de ser creíbles, comprensibles, consistentes, interesantes y exhaustivos.
Además han de ser concretos, concisos y pocos” (Baena, 2004, p. 101).
Se debe considerar que cada posibilidad de ocurrencia de un suceso se le denomina
escenario, recordando que “una postura crítica permite partir del presente y hacer posible ese
futuro que no es ayer” (Zea en Baena, 2004, p. 55)
Primeramente el Distrito Federal tiene un estatus jurídico diferente al del resto de las
Entidades Federativas, por ejemplo no cuenta con una Constitución sino que se mantiene con
un Estatuto Jurídico, cuyas funciones quedan estipuladas en el Art. 122 Constitucional y que
en materia educativa y en lo respectivo al tema de la descentralización están plasmadas en el
Art. Cuarto Transitorio de la Ley General de Educación de 1993, manteniéndola al margen de
las decisiones federales entre la Secretaría de Educación Pública y el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación.
Se afirma que el proceso de descentralización educativa en el DF seguirá realizándose
de manera gradual y sin grandes modificaciones jurídicas ya que el último avance sobre el
tema se presentó en el año 2005 con la creación de la Administración Federal de Servicios
Educativos en el DF, constituyéndose un órgano desconcentrado de la SEP, de igual forma la
Cámara de Diputados intentó adicionar una Base Sexta al Art. 122 Constitucional para que el
Distrito Federal se hiciera cargo del financiamiento de la educación básica, lo cual generó
grandes resistencias del gobierno local, en ese momento bajo la administración de Andrés
Manuel López Obrador, consiguiendo por la vía de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
la revocación de esta Base Sexta.
Lo anterior tiene un peso económico importante, como lo manifestó en su momento el
Observatorio Ciudadano de la Educación:
La esencia de esta reforma consiste en obligar al gobierno del DF a aportar, con cargo a su
presupuesto, un porcentaje equivalente al promedio de los recursos que las entidades federativas
destinan al financiamiento de la educación básica, lo que representaría para el DF una erogación
cercana a los 4 mil millones de pesos (…) El monto absoluto del subsidio federal a la educación
del DF se acerca a los 18 mil millones de pesos. Los recursos que el DF destinaría al
financiamiento de la educación básica le representarían una erogación cercana a los 4 mil
millones de pesos (no parece justificada la estimación de 9 mil millones), equivalentes a 22% del
mismo. (Observatorio Ciudadano de la Educación, 2004, p. 1042-1043).
Así desde lo económico el gobierno del Distrito Federal tomaría una posición renuente
a una descentralización como tal, ya que esto implicaría destinar recursos adicionales, por lo
que no ha hecho énfasis en que se le transfieran los servicios de educación básica, ya que
además de la cuestión económica y los actuales impedimentos jurídicos implicaría una
relación que puede ser complicada con la dirigencia del SNTE y la disidencia a través de la
CNTE y otros grupos magisteriales que han ido fragmentándose como el Sindicato
Independiente de Trabajadores de la Educación de la Ciudad de México con cerca de 700
afiliados de acuerdo al profesor Martín López Calzada, dirigente del SITECIM, quien señala
que no están con ningún partido político.
Es por ello que otro aspecto a considerar en este escenario lo representa el magisterio
ya que “la ponderación del sindicato como fuerza política (…) es indispensable en cualquier
análisis de la viabilidad política de medidas tendientes a devolver a las autoridades las
atribuciones que les corresponden” (Latapí, 2004, p. 339). En el Distrito Federal la CNTE
tiene influencia dentro del magisterio a través de la sección IX y X, a pesar del conflicto al
interior de la sección IX en 2008 por la secretaria general que resulta afín al SNTE y que se
encuentra en un diferendo jurídico.
De esta manera se destaca las movilizaciones magisteriales de la sección IX a través de
la Coordinadora pronunciándose en contra de Alianza por la Calidad de la Educación que
implica nuevos esquemas de evaluación a los docentes así como el rechazo desde 2010 de la
prueba ENLACE, que incluso el mismo SNTE ha criticado “ENLACE se agotó, se requiere
otro mecanismo para evaluar lo que ocurre dentro del sistema educativo para mejorar la
calidad de la educación” (Gordillo en Martínez, 2010).
Precisamente el tema referente a la evaluación resulta muy sensible, y el
pronunciamiento del gobierno federal en 2011 fue que “el millón 200 maestros de educación
básica serán evaluados cada tres años, el presidente Felipe Calderón aseguró que esto ratifica
su alianza con el sindicato magisterial, que no es política ni oportunista” (Martínez y Ramos,
2011).
Precisamente en 2012, la Coordinadora se ha manifestado en contra de la evaluación a
los docentes a través de manifestaciones, las cuales han sido criticadas desde el pasado por la
lideresa magisterial Elba Esther Gordillo Morales y el senador panista Marko Cortés, la
primera al señalar que “hay compañeros, no hay duda, que aún no entienden que no son las
marchas, que no son las tomas de las oficinas, que no es maltratando, perjudicando nuestra
imagen de maestro como se defiende la educación pública”. (Gordillo en Martínez y Ramos,
2011).
Por su parte el senador Marko Cortés consideró un grave error de la Coordinadora
negarse a participar en el concurso para la asignación de plazas docentes,”esa es una de las
razones por las que estamos tan mal en la educación, un verdadero cambio sucederá cuando
una plaza de maestro la obtenga quien está mejor capacitado y no quien tenga las mejores
palancas” (Cortés en Notimex, 2011).
Más radical parece la postura de la senadora panista Teresa Ortuño, quien señaló que
“aquellos maestros que salgan mal en las evaluaciones deben salir del sistema educativo, pues
nos sale más barato liquidarlos generosamente, porque al país le cuesta mucho más
mantenerlos en el sistema que darles otra opción”. (Ortuño en Poy, 2010).
De igual forma ha prevalecido una relación estrecha entre la SEP y el SNTE, por
ejemplo en 2010 en la Benemérita Escuela Normal de Maestros se designó a Gustavo Chávez
Quiroga como Director, persona afín al Sindicato, al que varios profesores como Daniel
Gómez Ramírez descalifican: “Vivimos en un compadrazgo, un verdadero amasiato entre la
SEP y el SNTE, que impone una lógica de pleitesía abierta y oscura que ha dañado mucho a la
educación. No necesitamos administradores para encabezar la benemérita, sino pedagogos y
especialistas que sepan los retos que debemos afrontar” (Gómez en Poy, 2010, p. 40).
Con ello el tema magisterial es crucial para lograr un proceso adecuado rumbo a la
descentralización educativa en la capital del país; sin embargo los problemas al interior de las
secciones sindicales por la conducción de las mismas con grupos afines a la Coordinadora y el
SNTE complican aun más el escenario y de efectuar automáticamente el proceso
descentralizador se correría el riesgo del fracaso.
Por la poca viabilidad de acuerdo entre los actores políticos, además de que nos
encontramos en la víspera de elecciones presidenciales y locales en el Distrito Federal resulta
complicado que se diera la transferencia completa de los servicios educativos, habría que
esperar la nueva composición política nacional y local, aunque tal parece que a todos resulta
conveniente no hacer grandes modificaciones jurídicas, por lo que las palabras en la década de
los ochenta del ex secretario de educación Jesús Reyes Heroles parecen ser válidas a más de
veinte años:
La descentralización que vamos a realizar se hará gradualmente, pensada y meditada, sin prisas
que serían peligrosas; pero debe aclararse, sin embargo, que vamos a cometer errores. Reitero que
actuar obliga a errar, pero también vamos a acertar; no es posible ensayar una descentralización,
como la que vamos a intentar, en un laboratorio o en una probeta, la vamos a ensayar haciéndola
y cometeremos errores (Reyes en Fierro et al, 2009, p. 29).
Estos errores parecen haberse generado en algunas entidades, ya que el proceso de
descentralización a pesar de haberse dado oficialmente a partir del ANMEB y de la
publicación de la LGE, cada Estado tuvo su proceso en diferentes tiempos y los expertos de la
descentralización señalan que no ha sido tan favorable, por ejemplo el ex secretario de
educación en DF, Axel Didrikson comentó:
Los estados (…) les fueron transferidos por parte del gobierno federal el manejo de los recursos y
su administración inmediata, pero nada más, de modo que ahora opera un sistema híbrido sin
definición clara de a quién corresponde qué y quién era responsable por el uso de los recursos, el
nivel y el cumplimiento de los maestros, o la calidad misma de la educación (Didrikson y Ulloa.
en Fierro et al, 2009, p. 30).
Es decir que no existieron beneficios tangibles desde esta óptica, incluso especialistas
como Carlos Ornelas consideran que “si hay transferencia, el Distrito federal se ganaría ese
tigre en la rifa. Y tampoco podría hacer nada para gobernar la educación. El centralismo
burocrático es la regla en el sistema educativo mexicano” (Ornelas, 2004, p. 1039).
Finalmente una opción para llevar a cabo el proceso descentralizador lo representa la
posibilidad de llevarse a cabo “una segunda etapa en la descentralización educativa, esto es,
que los gobiernos de los estados transfieran la administración de las escuelas a los municipios,
con la formación de distritos escolares” (Mendez, 2011). Ante ello el Distrito Federal tendría
que avanzar al menos en un esquema de descentralización local y como se ha señalado
previamente la mayor experiencia fue el experimento de Iztapalapa en los años noventa
cuando por motivos políticos se frenó ante el poder del SNTE, que como señala Guevara
Niebla:
El SNTE nació con todos los vicios del “sindicalismo charro”: antidemocracia sindical, control
político de sus bases, intolerancia hacia la disidencia, corrupción, métodos gangsteriles,
complicidad con el poder, etcétera. Pero la principal mercancía que ha vendido el SNTE al
poder público es de naturaleza política. (Guevara Niebla, 2010).
d. Escenario normativo
El proceso de descentralización educativa en el Distrito Federal seguirá realizándose de
manera gradual pero se transfieren las responsabilidades directamente al Gobierno del
Distrito Federal.
En este escenario se realizan algunas modificaciones en las que se matiza la actuación de los
diferentes actores involucrados en el proceso de descentralización educativa, mismo que es
definido claramente por Alberto Arnaut:
Consiste en la transferencia del personal, las escuelas y los recursos de esos servicios educativos
del gobierno federal a los gobiernos de los estados, al mismo tiempo que el gobierno federal
conserva y refuerza sus facultades normativas sobre el conjunto del sistema educativo nacional
(Arnaut, 1994, p. 237).
Se indica que el proceso de descentralización educativa en el Distrito Federal seguirá
realizándose gradualmente logrando la transferencia de personal, escuelas y recursos al
Gobierno local como en el resto de las Entidades Federativas, partiendo del proceso
desconcentrador de 2005 con la Administración Federal de Servicios Educativos (AFSEDF),
por desconcentración debemos entender “delegar funciones relacionadas con la administración
central, mediante oficinas en las entidades que se consideran convenientes” (Dávila en
Carmona, 1997, p. 242).
Esa oficina es la AFSEDF, que puede ser percibida como uno de los pasos para
efectuar la descentralización educativa, asimismo el Distrito Federal cuenta con una Ley de
Educación, que en principio suscitó polémica en la Cámara de Diputados, pero finalmente fue
puesta en vigor, en ella “se establece la concurrencia de los gobiernos federal y del Distrito
Federal en el financiamiento de la educación en la entidad, sin fijar cifras o proporciones
(artículo 24)” (Observatorio Ciudadano de la Educación, 2004, p. 1046).
Se indica que se transfieren las responsabilidades tomando en cuenta que actualmente
el gobierno de la Ciudad de México realiza las siguientes acciones en materia educativa:
Distribuye libros de texto de secundaria gratuitos.
Contribuye al mantenimiento físico de las instalaciones escolares.
Entrega de manera gratuita paquetes de útiles escolares a todos los alumnos de
educación básica.
Ofrece desayunos escolares a alumnos de preescolar y primaria de las escuelas públicas
de las colonias populares de la ciudad.
Creó 16 preparatorias de la ciudad de México que conforman el Sistema de
Bachillerato del Distrito Federal (que en ciclo escolar 2004-2005 cuenta con una
matrícula de 12 mil estudiantes).
Creó la Universidad de la ciudad de México (que cuenta actualmente con una matrícula
de 3 mil 308 estudiantes; proyectada para 10 mil alumnos en el 2006) (Observatorio
Ciudadano de la Educación, 2004: p. 1047)
Estas acciones son una muestra de que el Distrito Federal podría hacer frente a una
transferencia gradual siempre y cuando se le otorgue un presupuesto adecuado, ya que por
ejemplo:
El DF (…) en el periodo 1988-1993 recibió 67.5% de los ingresos fiscales tributarios y no
tributarios del país (aunque se reconoce en el texto la distorsión causada por las direcciones
fiscales de empresas de alcance nacional que se registran en el DF, cuyo tamaño en realidad se
desconoce). También contribuyó al PIB con 24%, pero sólo recibió 18% del gasto federal en
educación (Latapí y Ulloa en Observatorio Ciudadano de la Educación, 2004, p. 1049).
Otro indicio para que este proceso descentralizador se concrete lo representa la
participación de la sociedad civil; sin embargo en 2010 “de las 196 mil escuela públicas en el
país, únicamente 88 mil conformaron sus consejos, buena parte de los cuales son infuncionales
(sic)” (Calderón en El Universal, 2010), eso comentó el presidente Felipe Calderón.
De igual forma la UNESCO y la OCDE urgieron a México a realizar cambios en
materia educativa, la UNESCO indicó en 2011 que “el favoritismo (…) incluye casos de
nepotismo y la contratación de personas para trabajos administrativos, de acuerdo con una
afiliación a un partido político o de profesores según su inscripción sindical (…) el SNTE ha
establecido un sistema gremial que incluye la venta de plazas de profesor” (Martínez, 2010).
Por tal motivo se efectuarían cambios graduales tomando en cuenta que desde la
capital del país “mientras se resuelve la descentralización de la educación en el Distrito
Federal, la administración de Marcelo Ebrard pretende alcanzar los mismos niveles de calidad
que tienen las escuelas privadas de nivel básico en los planteles públicos a como dé lugar”.
(Pantoja, 2011).
Para que este escenario pueda gestarse, la relación del SNTE con el gobierno local y a
su vez con la Coordinadora serían de apertura y diálogo, quizá para ello otorgar algunos
beneficios salariales puedan resultar un medio de presión, por ejemplo en 2011”el Consejo
Nacional del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) aprobó por
unanimidad un incremento directo al salario de 4.75 por ciento y 1.3 por ciento en
prestaciones, retroactivos al primero de enero, para más de un millón de maestros de
educación básica” (Aviles, 2011).
e. Escenario utópico
Se lleva a cabo completamente la descentralización educativa en el Distrito Federal en la
próxima administración con el acuerdo de la SEP, SNTE, CNTE y Gobierno del Distrito
Federal, con lo que se deroga el Artículo IV Transitorio de la Ley General de Educación.
Para plantear este escenario utópico, entendido como el más deseable, se parte de la pregunta
¿por qué llevar a cabo la descentralización de la educación básica en el Distrito Federal?, la
cual no es una pregunta sencilla, ya que como se ha descrito previamente no parece tan
favorable para los diferentes actores involucrados; sin embargo existen aspectos positivos por
los que la descentralización debería ser tomada en cuenta.
En este escenario se plantea la descentralización educativa completamente por lo que
se deroga el Art. IV Transitorio de la LGE, de forma que la relación con el SNTE será
directamente con las autoridades del Distrito Federal, siendo la soberanía educativa uno de los
elementos a favor, además de que podría terminar resultando positivo una influencia del
gobierno local sobre la Sección IX, X y XI, con lo cual se tendría “la posibilidad de
formulación de una política educativa local, manifiesta en un proyecto de desarrollo educativo
propio” (Fierro et al, 2009, p. 8).
Ese proyecto educativo tomaría en cuenta las condiciones particulares del Distrito
Federal, como una ciudad cosmopolita y así poder llevar a cabo proyectos innovadores
destacando el rol de la escuela, ya que “la descentralización tuvo entre sus principales
consecuencias la revaloración del papel de la escuela, a la que se le atribuyó, al menos
formalmente, un rol protagónico en el proceso de reforma emprendido” (Fierro et al, 2009, p.
3).
Desde el aspecto técnico “la descentralización constituyó (…) una estrategia para
mejorar la eficiencia y la efectividad del gasto en el sector, reducir los costos y diversificar las
fuentes de recursos para financiarlo“ (Fierro et al, 2009, p. 29), así con la experiencia de la
descentralización educativa en el resto de las Entidades Federativas corrigiendo los errores
podría implementarse un modelo eficiente y efectivo de competencias compartidas, en la
búsqueda de un trabajo en equipo.
Sobre la cuestión sindical los elementos a considerar que podrían hacer viable este
escenario son los conflictos al interior del SNTE y de la CNTE, en el caso del SNTE “destaca
el grupo que comanda Noé Rivera, quien fuera el promotor de la Asociación Ciudadana del
Magisterio (…) ha denunciado el mal manejo de los recursos del SNTE. Formó el Sindicato
Estatal de Trabajadores de la Educación de Baja California, con disidentes de las secciones 2 y
37” (Ornelas, 2008, p. 464), además de que el 8 de febrero de 2011 quedó registrado el
Sindicato Independiente de Trabajadores de la Educación de México (SITEM).
Por el lado de la CNTE, “el 14 de agosto de 2010, Elba Esther Gordillo recibió un
descontón en la ciudad de México: en un hecho inédito, los dirigentes magisteriales de los
maestros de primaria, preescolar y educación especial del Distrito Federal, que ella impuso,
fueron desconocidos por las autoridades” (Hernández, 2011, p. 54), con lo cual sigue su
influencia sobre la Sección IX.
No obstante con la creación del Comité Ejecutivo Nacional Democrático (CEND)
dentro de la Coordinadora, que no es reconocido por la misma y la aparición del Sindicato
Independiente de Trabajadores de la Educación de la Ciudad de México, su capacidad de
operación puede verse mermado y por ende aceptar una alianza con el gobierno local, siempre
y cuando este siga perteneciendo al PRD, ya que la relación ha sido estrecha con este partido
político y es que “con los maestros y el sindicato debe haber un pacto social para el
mejoramiento y la transformación de la educación” (Delgado en Carmona, 2007, p. 28).
Finalmente todo esto sería posible si se presenta una actitud proactiva ante la
descentralización educativa por parte del gobierno local y federal, de otra forma el proceso
podría seguir siendo muy lento, ya que los procesos descentralizadores pueden resultar
inconclusos, para autores como Márquez “la descentralización es también tarea inconclusa
hacia el resto de los estados, con los que ha subsistido una relación inequitativa de
financiamiento, con sesgos de discrecionalidad, grandes márgenes de opacidad y trato de
menores de edad a las entidades. Se han creado además amplios segmentos de indefinición
operativa y laboral” (Márquez, 2008: p. 181).
VII. CONCLUSIONES
A lo largo de este proyecto fue posible analizar el caso del Distrito Federal
concerniente al proceso descentralizador, pudiendo dar cuenta de la complejidad del tema, de
la importancia del contexto y de cada uno de los actores que intervinieron durante la década de
los noventa para no permitir la descentralización educativa en la capital del país.
Además se abordó teóricamente cómo se lleva a cabo un proceso descentralizador y las
diferentes variantes, desde un modelo centralizador pasando por la delegación,
desconcentración y transferencia, estableciendo como concepto central la descentralización
entendida como el traslado de poder y facultades de una institución de mayor a menor nivel en
la búsqueda de la eficacia teniendo como base la transformación del sistema educativo
renovándose las relaciones entre el Estado, sindicato y sociedad civil.
Por otro lado, fue posible constatar que cualquier tipo de transferencia de
responsabilidades hacia la capital del país ponía en riesgo la relación entre la Secretaría de
Educación Pública y el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación, por lo que lo
más sencillo fue utilizar el argumento jurídico del Distrito Federal, dejando en espera este
proceso.
De esta forma la hipótesis fue comprobada y se respondieron a las interrogantes
planteadas en un inicio:
¿Por qué no se llevó a cabo la descentralización educativa en el D.F. en 1992?
¿Cuáles fueron los actores involucrados en el proceso de descentralización educativa a
nivel nacional y cuál fue su influencia en el D.F.?
¿Por qué resultaría positiva la descentralización educativa en el D.F.?
¿Por qué no efectuar la descentralización educativa en el D.F.?
Para ello se abordó una perspectiva histórica del centralismo y la descentralización
educativa a nivel nacional,
Por otro lado, se abordó una perspectiva histórica del proceso centralizador y
descentralizador en la educación nacional, pasando de los esfuerzos por conformar un
proyecto educativo arrebatando el control al clero en el México independiente hasta los
diferentes proyectos centralizadores y a partir de la década de 1970 descentralizadores.
Vale la pena abordar nuevamente una cita de José Vasconcelos referente a este
proceso:
La Secretaría de Educación Federal (...) irá desprendiéndose poco a poco estas atribuciones (...)
en beneficio de las instituciones locales, en beneficio de los consejos de Educación, en beneficio
de las universidades, hasta que llegue el momento, tras el curso de algunos años, en que el Poder
Ejecutivo venga a convertirse en un simple recolector de los impuestos destinados a la
educación; y el Consejo Federal y los consejos subsidiarios, en el verdadero poder en materias
educativas (Vasconcelos en Arnaut, 1998, p. 156).
Desafortunadamente la consolidación no se ha gestado y las nociones de Vasconcelos
estarían cerca del siguiente paso de la descentralización, es decir, la devolución.
En este proyecto se efectuó un análisis de los diferentes actores involucrados en el
proceso de descentralización educativa, enfatizando el periodo presidencial de Carlos Salinas
de Gortari a través del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y
Normal, quien planteó la necesidad de descentralizar el sistema educativo:
La descentralización significa reconocer que la comunidad local puede articular nueva vida,
propia y original, a la educación en su ámbito, acorde a los valores de nuestra historia y a la meta
de integración nacional (…) el esquema centralizado se ha agotado y, por consiguiente, resulta
costoso e ineficiente (Salinas en Arnaut, 1998, p. 275).
Sin embargo, el ANMEB por sí mismo no implicó una auténtica descentralización
educativa, si bien en el plano teórico representó un alto nivel de descentralización ya que
“implica la creación de unidades de gobierno subnacionales autónomas e independientes, las
cuales tienen autoridad sobre ingresos y gastos” (Winkler en Gómez, 2000, p. 37), esto no se
tradujo en un proceso favorable para todas las entidades federativas, sobre todo por el aspecto
político y financiero, como ejemplo el caso Tlaxcala que fue abordado brevemente en este
proyecto.
Con ello el componente político entró en juego y fue determinante en el caso del
Distrito Federal, ya que las relaciones político sindicales se convirtieron en el eje rector del
proceso descentralizador, el SNTE logró posicionar adecuadamente sus demandas, buscando
siempre mantener su hegemonía sindical, disputada por la CNTE. Ambos mantuvieron en
común una posición adversa a la descentralización en el D.F., ya que consideraban que
minaría su poder.
Asimismo en este proyecto se examinaron los argumentos favorables y contrarios a la
descentralización, desde la visión de oportunidad para solucionar problemas o mejorar la
administración pública, incluir las necesidades locales hasta quienes consideran que ha sido un
instrumento más en favor de los amigos sin propiciar la participación democrática.
Cabe destacar que en el análisis de la viabilidad de la descentralización educativa en el
D.F. se retomaron los aspectos políticos, jurídicos y económicos, mostrando en este último
rubro una creciente reducción de las participaciones y aportaciones de la Federación hacia la
capital del país, por lo que complica aún más el proceso, ya que no es posible efectuar una
transferencia de los servicios educativos sino viene acompañada de los recursos económicos
necesarios.
Del mismo modo se buscó contribuir al debate en torno a la situación actual sobre el
tema, por lo que se elaboraron diferentes escenarios siempre tomando en cuenta el contexto y
los actores involucrados, reconociendo los avances graduales como el establecimiento de la
Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal así como las limitantes,
en el que se incluye la cuestión sindical y las propias autoridades.
Es por ello que en la construcción de escenarios se eligieron tres posibles opciones,
destacando el escenario tendencial que sugiere que el proceso de descentralización educativa
en el Distrito Federal seguirá realizándose de manera gradual, sin grandes modificaciones
jurídicas. Lo anterior por la escasa viabilidad de acuerdo entres los diferentes actores,
enfatizando el momento político que atraviesa el país y la Ciudad de México, ya que las
elecciones presidenciales y locales están muy próximas.
Tal vez sería necesario esperar el resultado electoral y si durante la próxima
administración se permite al Distrito Federal modificar su carácter jurídico, teniendo su propia
Constitución y abrir de una vez el candado en materia de descentralización educativa
eliminando el Artículo IV Transitorio de la Ley General de Educación. Lo que implicaría un
cambio entre la relación de la Secretaría de Educación Pública, Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación, Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación y el
Gobierno del Distrito Federal.
A poco más de 20 años de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica y Normal y a más de tres décadas de los planteamientos por descentralizar
la educación, las palabras del ex secretario de educación Jesús Reyes Heroles parecen ser
válidas:
La descentralización que vamos a realizar se hará gradualmente, pensada y meditada, sin prisas
que serían peligrosas; pero debe aclararse, sin embargo, que vamos a cometer errores. Reitero que
actuar obliga a errar, pero también vamos a acertar; no es posible ensayar una descentralización,
como la que vamos a intentar, en un laboratorio o en una probeta, la vamos a ensayar haciéndola
y cometeremos errores (Reyes en Fierro et al, 2009, p. 29).
Este proceso descentralizador gestado en las diferentes Entidades Federativas, con
excepción del Distrito Federal ha resultado muy complejo, es por ello que para que el proceso
de descentralización de la educación básica se pudiera llevar a cabo en la Ciudad de México y
fuese exitoso se requiere de la participación activa de la sociedad civil, recordando la
importancia del sistema educativo en la transformación del país, presionando a las autoridades
y al Sindicato en la consecución de ese objetivo común, de otra forma difícilmente se abrirán
estos espacios a la ciudadanía.
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