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Universidad de Colima

Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

“Artículo 115 constitucional: Análisis y Perspectivas en el Marco de las Relaciones Intergubernamentales”.

Proyecto de desarrollo

Que para obtener el diploma de

“Especialista en Relaciones Intergubernamentales”

Presenta

Lic. Josuel Delgado Enciso.

Asesor Mtro. Christian Jorge Torres Ortiz Zermeño

Colima, Col., Junio de 2005

INTRODUCCIÓN

La cultura del desarrollo municipal se encuentra a nivel nacional y en el estado de

Colima en su fase inicial e incipiente. Cierto es que se han dado encuentros en el

ánimo de plasmar la realidad que se vive en cada uno de los municipios de la

República. En el contexto de las relaciones intergubernamentales estos encuentros

se han caracterizado por la mansedumbre y en ocasiones servidumbre de los

Ayuntamientos respecto a los gobiernos de los estados y del gobierno federal. Por

ello, la lucha histórica del pueblo mexicano para buscar una real y verdadera

autonomía de las regiones en ocasiones ha estado en función de los gobernantes

en turno quienes han obstaculizado iniciativas importantes que han surgido desde

el seno de la población y que traen como consecuencia el atraso político,

económico y social de sus localidades.

De esta lucha histórica del pueblo por mejorar sus condiciones de vida a partir del

ámbito municipal, eslabón primero de las relaciones e interrelaciones con el

Sistema Político Mexicano, trata la presente investigación que con el título

“Artículo 115 Constitucional: Análisis y Perspectivas en el Marco de las

Relaciones Intergubernamentales”, se propone el examen en el tiempo de los

procesos para construir un basamento jurídico más apegado a las necesidades de

los pobladores y de los municipios del país mediante las reformas al citado artículo

que como se sabe, norma y orienta la vida cotidiana del quehacer municipal. El

esbozo en el tiempo, parte desde la aplicación del liberalismo como forma de

gobierno y enfoque del desarrollo nacional.

Así, en el capítulo primero, que trata precisamente de los antecedentes históricos,

se da cuenta de cómo el Gobierno liberal, entrelaza su accionar con los estilos y

costumbres de las autoridades regionales y locales. Plasma el texto original del

Artículo 115 Constitucional y se elabora un bosquejo de la llamada reforma

municipal. La cuestión del desarrollo municipal, conforma el contenido del

capítulo dos. En el que se enfatizan los renglones destinados al análisis del marco

10

jurídico que lo norma, la vigencia del Artículo 115 Constitucional, la planeación

municipal y la importancia de las respuestas que los Ayuntamientos deben otorgar

a las demandas ciudadanas.

El capítulo 3, profundiza en el tema central de la investigación, destinado a las

relaciones intergubernamentales en el estado de Colima. Privilegiando los temas

de las relaciones entre los municipios y la federación, el proceso jurídico de las

mismas, el análisis de los artículos de la Constitución que le otorgan facultades a

los Ayuntamientos y la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima. De la que

se destaca el ámbito jurídico de la prestación de los servicios públicos, los

convenios de asociación y coordinación, las concesiones de bienes y servicios

públicos municipales, la planeación para el desarrollo municipal, la facultad

reglamentaria y el contexto de las relaciones intergubernamentales.

En el campo de las relaciones intergubernamentales, se hace un bosquejo de los

gobiernos de Carlos de la Madrid Virgen (1991-1997) y Fernando Moreno Peña

(1997-2003). Se finaliza con las conclusiones en las que se destaca la necesidad

de promover los estudios sobre el desarrollo municipal y las relaciones

intergubernamentales.

Así mismo, se anexa un resumen del Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009, la

relación de los reglamentos que se aplican en cada uno de los diez municipios de

la entidad con la idea de ampliar la información sobre el conocimiento de los

mismos dentro de la formación de una cultura política municipal. La necesidad y

utilidad de que la población se entere y amplíe su participación en los asuntos que

le competen, afectan y benefician; pero, sobre todo, la importancia de que los

mismos sean útiles en el largo y complejo proceso de la construcción de las

relaciones intergubernamentales.

11

CAPÍTULO 1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS

Hablar del municipio mexicano, significa introducirse a todo un laberinto que

refleja las utopías y las realidades del pueblo que desde su nacimiento y desde su

ámbito-espacio que constituye su vida cotidiana, debe acudir con sus autoridades

para que les resuelvan sus peticiones en la búsqueda de contar con más y mejores

servicios que le hagan más confortable su existencia en la comunidad, localidad,

colonia o ciudad en que se encuentra. Así, el municipio tal como se conoce en la

actualidad, ha debido pasar por toda una serie de procesos y transformaciones en el

aspecto político, económico, social, cultural e ideológico que lo fueron moldeando

y que pareciera no depender ya de la voluntad del gobernante en turno.

En este primer capítulo del trabajo titulado “Artículo 115 Constitucional: Análisis

y Perspectivas en el Marco de las Relaciones Intergubernamentales”, se hace un

bosquejo histórico de la evolución y transformación de lo que se conoce ahora

como el Gobierno Municipal, teniendo como eje central del mismo, el contexto

jurídico que ha sustentado estos cambios. De esta manera, con base al estudio de

Francois Chevalier, “La libertad municipal antigua y permanente reivindicación

mexicana”, se elabora el presente capitulo que detalla la lucha de los mexicanos

por refrendar su autonomía local ¿municipal?, la cual no ha estado exenta de

tropiezos y atrasos.

Se puede afirmar, parodiando el verbo bíblico, que en un “principio fue la

comunidad. El pueblo que empieza a conformar desde su ámbito territorial,

político, social y cultural, su demarcación sustentada en una identidad común”. Al

respecto, Chevalier señala que, esta aspiración a la autonomía municipal procede

de una doble fuente: es sin duda de origen indígena en ciertas regiones, pero,

sobre todo, de origen hispánico más tarde. El calpulli autóctono era una

comunidad relativamente autónoma, de carácter familiar, territorial, religioso, e

incluso político, como lo explica Alfonso Caso. Durante el siglo XVI, los mi-

sioneros reunieron estos calpullis que fueron desde uno a hasta siete, en aldeas o

12

pueblos de "reducción" o "congregación" para agrupar, convertir y controlar

mejor a una población muy disminuida por las grandes epidemias.

Así, los españoles reestructuraron estos calpullis semiautónomos para formar

nuevas comunidades o pueblos que eran un modelo reducido de las antiguas "ciu-

dades" (en el sentido estricto de la palabra) fundadas en nombre del rey en el

nuevo mundo con base en el mundo clásico. Sus instituciones comunitarias y

paralelas echaron raíces en México durante los tres siglos de dominación

española casi tan larga como la de Roma en Europa. Las ciudades y los pueblos

han seguido y defendido esa tradición de autonomía municipal tan viva en España

frente a los poderosos y los progresos de la autoridad Real que venció a los

comuneros.

En efecto, las "ciudades" y los pueblos tenían todos un gobierno propio, el cabildo

municipal o municipalidad, con poderes judiciales, financieros y administrativos.

En su origen y en principio, la municipalidad se elegía a "cabildo abierto", por

aclamación del pueblo reunido en la plaza frente a la alcaldía. Sobre todo en el

pueblo o la comunidad aldeana, que tenía funciones religiosas, políticas y

económicas comparables a las del foro o el ágora mediterráneos. En ella se

encontraba:

1) la iglesia parroquial, que era a menudo un monasterio del clero regular;

2) la alcaldía (la casa de consejo o de cabildo), con dos alcaldes y un

número superior de regidores, dotados cada uno con una vara de justicia.

En los pueblos, con frecuencia había además gobernador, por lo general,

antiguo cacique local, así como varios dignatarios y empleados

secundarios con nombres indígenas. Allí se encontraba también la caja de

comunidad, con tres cerraduras;

3) los atributos y símbolos de la justicia: la prisión y el cepo (la horca era

exclusiva de las ciudades);

13

4) el mercado o tianguis, así como las tiendas dispuestas bajo los portales.

Las casas estaban a lo largo de las calles trazadas en forma de tablero de

damas; las más importantes estaban en la plaza o cerca de ella. Las

tierras de la comunidad y el ejido ocupaban por lo general una legua

cuadrada (1 755 hectáreas) al menos, pero podían también reducirse al

mínimo de 600 varas en torno al campanario "según los 4 vientos" (es

decir, 101 hectáreas), siguiendo una legislación más bien confusa.1

La legislación, ese cuerpo de leyes, normas y reglamentos a los que tan afectos

eran los pueblos indígenas y criollos. Bases jurídicas que defendieron a toda costa

y, las que en su momento y varios años después fueran utilizadas para destruir este

incipiente esfuerzo de la autonomía local. Sobre todo, en las pugnas de los grupos

que se disputaban la independencia de España y, más tarde, los fueros y privilegios

que constituyeron los principales tropiezos y obstáculos en la conformación

también, del Estado-Nación. Privilegios y fueros a los que se enfrentaron los

hombres de la Reforma como Sebastián Lerdo de Tejada, Valentín Gómez Farias,

Melchor Ocampo y Benito Juárez entre otros.

De esta manera, La antigua legislación en ocasiones favorecía la expansión de la

población: aún en 1778, respecto a las nuevas fundaciones españolas, se indica

1 Leyes de 26 de mayo de 1567 retornadas el 4 de junio de 1687 y el 12 de julio de 1695

(600 varas). Y sobre todo la ley del 1 de diciembre de 1573, retomada en 1618 y el 15 de

octubre de 1713 (1 legua). Cf. Orozco, Wistano L., Los ejidos de los pueblos, México, ed.

1975, p. 72 a79 y 63 a 69. Para mayores detalles, véase F. Chevalier, "Mexique

occidental, raccourci d'histoire agraire la naissance de bourgs libres dans les grands

domaines", en Congreso de Historia Rural. Siglos XV al XIX, Madrid, UCM, 1984, pp. 219-

234. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente reivindicación

mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México,

1989. pp. 433 – 434.

14

que si alcanzan los 20 hogares (vecinos), gozarán de la Jurisdicción Alfonsina

(Siete Partidas) para defenderse contra cualquier medida atentatoria.2

La comunidad, el pueblo que empieza, como se decía anteriormente, a delimitar su

identidad cultural y territorial, no deja en ningún momento de buscar las respuestas

a sus planteamientos. Con ello, con la inclusión de la comunidad en los problemas

y la búsqueda de sus respuestas, se gestaba lo que se conoce ahora como la

participación ciudadana. Pero, los cambios que vivía el país y las normas jurídicas

que se elaboraban al vapor en ocasiones, parecían frenar dicha aspiración y otras

veces, la fortalecían. Por lo que, más tarde como se sabe, la constitución de Cádiz

(que se aplicó en la Nueva España a partir de 1812), y luego la constitución federal

Mexicana de 1824, disponen la elección directa de municipalidad con "alcaldes,

regidores y un síndico" en cada lugar habitado por más de 1, 000 residentes

(aunque no estén agrupados), cualquiera que sea su "categoría política". Este solía

ser el caso de las haciendas más grandes. Pero, al mismo tiempo, se tendía a

privatizar las tierras comunales y los baldíos, exceptuando los ejidos

indispensables (Ley de las Cortes de Cádiz del 4 de enero de 1813. )

Sobre el particular, Carlos Herrejón, específica que, antes de la Independencia, en

1820-1821, algunas diputaciones provinciales de la Nueva España (instauradas

por Cádiz) autorizaron tantos nuevos títulos municipales que, durante la década

de 1830, las autoridades de la república conservadora se asustaron y anularon

muchas de ellas.3

2 Novísima recopilación de las leyes de España..., t. III, lib. VII, Tít. 22, Ley 6. Así como

op. cit., lib. VII, Tít. 4. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y

permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2.

Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 434. 3 Trabajo en curso de Carlos Herrejón -sobre las diputaciones provinciales, El Colegio de

Michoacán. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente

reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio

1989. México, 1989. p. 437.

15

Otro ángulo de esta lucha por la reivindicación de la comunidad y su apego a las

leyes que sustentaban el naciente municipalismo, tiene lugar en las regiones de la

naciente nación y del perfil del Estado que ya daba visos de su origen y visión. Por

lo que, no todo se resolvió en la parte central del país. También en los jóvenes

estados de la federación, se pugnaba por la autonomía local. Así lo señala

Francisco García: Pero existieron iniciativas y realizaciones duraderas, sobre todo

entre 1829 y 1835 en el estado de Zacatecas, donde un gobernador liberal,

Francisco García Salinas, creó una serie de pueblos en haciendas endeudadas

que él compraba con los fondos de desamortización de los bienes de la Iglesia.4

En este contexto, Antonio López de Santa Anna, trata desde los distintos cargos y

haciendo uso de sus privilegios, de regresar a los antiguos dueños de haciendas,

sus propiedades y abortar este naciente movimiento por la independencia local y la

autonomía municipal. Pero, la comisión de estudio concluyó que debía eliminarse

este monstruoso decreto de Santa Anna para restablecer el goce de sus antiguos

derechos a las congregaciones de familias establecidas en las haciendas.5

Para esos hombres, educados desde hacía tanto tiempo dentro de la tradición de

Suárez y del Derecho Natural (Vox populi vox dei), no existía siempre una

distinción muy clara entre las libertades y el derecho colectivos, por un lado, y la

4 Francisco García, Su ley desamortizadora y de crédito agrícola, 1829, 11, ed. Luis

Chávez Orozco, Banco Nacional del Crédito Agrícola y Ganadero, México, s.f., 28 p.

etcétera, que estudiamos actualmente. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal

antigua y permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI,

Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 438. 5 Sesiones del Congreso Constituyente del 19, 23 y 27 de mayo de 1857, en M. Dublán, J.

M. Lozano, Legislación mexicana..., México, 1876 - 1904, 34 Vol. También documentos de

Luis Chávez Orozco. cf. otros casos en Guanajuato en la Colección de leyes, reglamentos

y circulares sobre municipios, Guanajuato, 1878; p. 215. Luego pp. 251, 313, 463, 478,

612, 662. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente


1989. México, 1989. p. 439.

16

libertad y los derechos del ciudadano individual, por otro, al tiempo que las

palabras castellanas pueble (aldea) y pueblo (gente) presentaban la misma

ambigüedad. Sin embargo, la diferencia entre estos conceptos era esencial y fue

fuente de contradicciones y malentendidos futuros.6

1.1 El Liberalismo

Las medidas elaboradas y llevadas a cabo por la generación de la Reforma, que

pugnaban por el respeto irrestricto a Ley, por la modernización del país, por el

acceso a la educación como una de las vías que haría a los mexicanos iguales ante

el marco jurídico que regulaba las relaciones entre el Estado y la sociedad y, entre

ésta, con los distintos grupos que la conformaban, la atracción de capitales para la

inversión en el desarrollo y todo el esquema del liberalismo que fortalecía la

reciente formación del Estado-Nación, sin duda que imprime su sello al siglo XIX.

Una época de las grandes transformaciones en todos los órdenes de la vida

cotidiana del país que también impacta el aspecto municipal, llevaría a las regiones

de nuevo, a enfrentar otros derroteros en el camino de fortalecer el ámbito

municipal.

Así, en todo este marasmo en que convierten a la joven república los liberales, es

importante señalar que, no por ello deja de ser cierto que los liberales eran los

defensores y los protagonistas de la libertad municipal (aunque estuviera en

estado de mutación) y que, en general, se les percibía como tales. En el caso del

vastísimo Estado de México, Francois-Xavier Guerra ha mostrado claramente

que las épocas de predominio liberal correspondieron a las principales fases de

erección de los municipios: las que siguieron a las Cortes de Cádiz y luego el 6 Para mayores detalles, cf. F. Chevalier, "La emancipación y el municipio rural libre en

México: de los comuneros al liberalismo", en Cuadernos Americanos México, XLII, 1983,

1, pp. 152-161. cf. También Guerra, Francois-Xavier (nota siguiente). En, Chevalier,

Francois; La libertad municipal antigua y permanente reivindicación mexicana. Revista

Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 439.

17

levantamiento liberal de Riego, y, con el Imperio indigenista, sobre todo la

"República restaurada" (1865–1880).7

De esta manera, desde 1824, el texto constitucional disponía que las

congregaciones o pueblos sólo tendrían un ayuntamiento municipal si contaban

con más de 4000 habitantes, que (salvo en el caso de los puertos) los centralistas

aumentaron a 8000 a partir de 1836.8

En este proceso del liberalismo, las Compañías deslindadotas jugaron un papel

preponderante. Ya que, a cambio de cederles las garantías para que invirtieran en

caminos, el campo y en el desarrollo general del país, les otorgaban grandes

extensiones de terreno nacional. Lo que propició la formación o engrandecimiento

de pequeñas villas y con ello, se fortalecía el avance de la vida municipal. Ya que,

Las ‘Leyes de baldíos’ o de colonización, tienden a privatizar las tierras públicas

y comunales a partir de 1888-1894, rebasando el código civil de 1871. Al

reforzamiento y la aplicación más eficaz de los derechos individuales de

propiedad sobre la tierra por compra de los censos, etcétera, vienen a añadirse

algunos nuevos, sobre el subsuelo minero, mientras que en 1896 quedan abolidas

definitivamente las alcabalas, o peajes interiores, que constituían un obstáculo

para el gran comercio, pero eran también la principal fuente de ingresos

municipales y regionales.9

7 Guerra, Francois-Xavier, Le Mexique de l'Ancien régime a la révolution, París;

L'Harmattan et Pub. Sorbonne, 1985, 2 vols., t. 1, cap. V, pp. 235 – 236. En, Chevalier,


Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 439. 8 Cf., por ejemplo, F. Tena Ramírez, Leyes' constitucionales', op. cit.; cf. también Guerra,

Le Mexique, op. cit., todo el capítulo v. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal


Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 440. 9 F. X. Guerra, op. cit., t. 1, cap. V, 3, pp. 256 - 259, cap. VI, i, pp. 280 y 293. También

nuestras observaciones personales. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua

18

Durante este proceso, en 1902, en pleno auge todavía del Porfiriato, en cuya

administración el Presidente Díaz aplicaba los principios del liberalismo a

discreción, sobre el municipio se decía lo siguiente, la experiencia de un cuarto de

siglo de paz y progreso ha mostrado [. . .] que no son los principios jacobinos de

una democracia absoluta los que pueden curar de sus males a una nación y

mantenerla en el camino de la civilización y la grandeza.10

Por otro lado, dentro de su pragmatismo, el Presidente Díaz Mori, siguió, a pesar

de todo, otorgando títulos legales de pueblo, aun después de 1890, aunque en

número limitado, parece ser, y nunca, claro está, en contra de los propietarios de

las haciendas. Fuera de las zonas propiamente indígenas (donde a veces se relaja

el dominio comunitario), obtuvieron el estatuto de nuevos pueblos sobre todo los

siguientes:

1) aquellos que podían demostrar la propiedad previa de la tierra (a veces,

cuando se vencía un censo empiteótico), es decir; personas que explotaban

ranchos o propiedades individuales que, en su conjunto, representaban una

superficie suficiente para la población; esto sucedía en el centro oeste y en los

altos de Jalisco, por ejemplo, una zona de tierras pobres, cultivadas por familias

de modestos propietarios criollos o mestizos, cuya capilla o iglesia marcaría el

centro del pueblo. Aunque fueran relativamente independientes, estos campesinos

prolíficos buscaban las libertades y el ascenso político, social y religioso que

podría representar para ellos un pueblo, una vicaría o una parroquia allí donde

no había antes más que familias dispersas y marginadas.

y permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2.

Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 441. 10 Miguel Macedo, "El municipio", en México y su evolución social, t. 1, vol. 2, México,

1902, citado por Ochoa Campos, Moisés, La reforma municipal. Historia municipal de

México, México, UNAM, 1955, p. 489. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal


Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 441.

19

2) En las zonas mineras y montañosas, a partir de fines del siglo XIX, la caída

constante del precio de la plata provocó que numerosas "haciendas mineras" que

ya no eran rentables fueran abandonadas definitivamente por sus propietarios.

Muchas de las que conservaban una población suficiente y habían recurrido a la

agricultura de subsistencia, fueron ascendidas al rango de pueblo. 11

En esta nueva etapa de la formación del Estado-Nación, al interior del país, se

presagian cambios políticos, económicos y sociales, que llevarían más tarde, a

buscar otros caminos en la búsqueda de fortalecer los aún jóvenes municipios. Por

lo que, Cada pueblo está armado para su defensa. Los "edificios públicos" son la

casa consistorial, el "juzgado popular", la prisión, la escuela y el campo santo.

Para terminar con estos levantamientos y este plan (que fue calificado de

comunista), fueron necesarias varias intervenciones serias del ejército federal, al

mando de un general bien conocido: Bernardo Reyes.12

Los intentos de sofocación de los movimientos populares como se sabe, fueron

brutalmente reprimidos por los cuerpos armados del Porfiriato. Pero, estas

avalanchas porfiristas no fueron suficientes para contener el fervor de la población

por defender a ultranza su autonomía local. Prueba de ello, es el levantamiento de

una especie de bandido de honor, Heraclio Bernal, que reinó treinta leguas a la

redonda en la sierra de Durango por lo menos desde 1885 hasta su muerte en

1888. En su proclamación o "Plan de Conitaca" de 1887 (bastante mal redactado,

11 Ibid., p. 231, según Jacquemet, Philippe, .. .l'état de Sinaloa, 1880-1910, memorias

inéditas, en la Universidad de París I (18 haciendas de minas convertidas en pueblos

entre-1890 y 1900). En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente


1989. México, 1989. p. 442. 12 cf. Reina, Leticia, Las rebeliones campesinas en México, 1819-1906, México, Siglo XXI,

1980, pp. 271-188, sobre todo los documentos de los archivos de la Secretaría de la

Defensa Nacional, pp. 278, 279, 282, 285, etcétera. En, Chevalier, Francois; La libertad

municipal antigua y permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología.

Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 442.

20

por cierto), demanda, entre las "exigencias nacionales" esenciales, "la

emancipación de los municipios como cuarto poder del Estado", además de "la

otorgación de tierras a los pueblos y la erección a la categoría de lugares

públicos de aquellas poblaciones donde hubiera más de 2000 habitantes.13

En este ámbito de las defensas populares, como se sabe, en el sur, Emiliano Zapata

llegó mucho más lejos, al constituir, a partir de 1911 en Morelos, una poderosa

liga de pueblos que pretendía restaurar las tierras comunitarias con el nombre de

ejidos. De hecho, aunque a veces invocaba la Reforma, ya desde 1911 devolvió al

pueblo -como punto esencial- la personalidad legal que había perdido desde 1857.

Más tarde describió explícitamente la organización municipal de los pueblos, con

sus derechos y obligaciones, según la tradición y añadiendo algunos rasgos

tomados de la comunidad del calpulli prehispánico.14

En esta vorágine por la conformación de la vida municipal, existen movimientos

que se suceden cotidianamente, uno de ellos, en 1906, el Partido Liberal, ahora en

el exilio, con Ricardo Flores Magón, reclamaba aún la multiplicación de los

municipios y su reforzamiento, al tiempo que demandaba la supresión de los "tan

funestos" jefes políticos de Porfirio Díaz en las provincias. Esta nueva generación

de liberales llegó más lejos que sus antecesores, y consideró "la protección de la

13 Girón, Nicole, Heraclio Bernal, bandit, cacique ou précurseur de la Révolution?, 1850-

1888, tesis de París 1, 1973, pp. 153-156. Realizada según los archivos de la Defensa

Nacional. Trabajo publicado en versión abreviada en México, col. Sep-Setentas. En,

Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente reivindicación mexicana.

Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 442

– 443. 14 Plan de Villa, en Silva Herzog, J., Historia de la Revolución mexicana, t. n, p. 220.

Sobre Zapata, e/. F. Chevalier, "Un facteur décisif de la révolution agraire au Mexique: le

soulevement de Zapata (1911-1919)", Anales E.S.C., 1961, 1, pp. 66-82. En, Chevalier,



21

raza indígena", la restitución de sus tierras a las "tribus" de indios yaquis y

mayas, "comunidades e individuos", así como "la reorganización de los

municipios.15

En este sentido se observa cómo las bases jurídicas de los movimientos en la

defensa de la autonomía local, están presentes y se toman como el eje del

fortalecimiento de la administración municipal y regional. Así, El pueblo, y no el

municipio del que puede depender, es el propietario del ejido y de la tierra,

recuerdan. Se prevé la inmediata "erección de los núcleos de población de los

latifundios [. . .] en pueblos libres" u otros centros habilitados, con el fin de

dotarlos de tierras según la ley de 1915.16

Una redacción anterior a la de 1947 detallaba las diferentes categorías de estos

núcleos de población, entre los que se encontraban los pueblos y se refería a la Ley

de 1915. La propiedad de las tierras, de las aguas y del subsuelo es, en última

instancia, de la nación.

En este contexto, aparece la acción de los partidos políticos. Sobre todo el de

mayor hegemonía. Al respecto, Chevallier menciona que, El partido dominado por

el presidente es, de hecho, el que suele elegir a los diputados, senadores,

gobernadores, altos funcionarios y a los principales presidentes municipales. Los

15 Cf. documentos pub. por Magaña, Octavio, Emiliano Zapata y el agrarismo en México,

México, 1952, 5 vol., t. 4, pp. 34 y 46, etcétera. En, Chevalier, Francois; La libertad

municipal antigua y permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología.

Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 444. 16 La colección de los textos en Fabila, Manuel, Cinco siglos de legislación agraria (1493-

1940), t. 1, México, 1941, con los grandes textos citados. Cf. aquí en particular las

circulares del 14/4/1916, p. 285; del 2917/1916, p. 293; del 21/3/1917, p. 315; del

1117/1919, p. 340, etcétera. En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y

permanente reivindicación mexicana. Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2.

Abril – Junio 1989. México, 1989. p. 444.

22

gobernadores, a su vez suelen designar a los presidentes municipales de menor

importancia.17

Otras visiones en el proceso de la estabilidad y fortaleza municipal, señalan que,

En cuanto a los ejidos, que son tan criticados por los economistas y los

tecnócratas, han contribuido a eliminar las tensiones rurales y, en el mejor de los

casos, permiten que exista cierta autogestión (aunque están controlados por el

partido). En suma, antes de que se sintieran todos los efectos de la explosión

demográfica, funcionaron bien. ¿Cómo, en tierras secas y sobre pobladas, podría

el ejido seguir siendo plenamente benéfico?.18

Así, En el nivel local, sin embargo, el hecho más grave es sin duda la parte

mínima que representan los ingresos de los municipios dentro del conjunto de los

ingresos fiscales en México: únicamente el 3.03% del total en 1951, comparado

con el 18.47% para los estados, y el 78.50% para el gobierno federal; el

porcentaje de este último aumenta constantemente a expensas de los otros dos, y

sobre todo del primero.19

17 Para mayores precisiones, cf. F. Chevalier, "La démocratie mexicaine et son parti

dominant", en Revue francaise de Science Politique, vol. 38, 2 de abril de 1988. En,


Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm, 2. Abril – Junio 1989. México, 1989. p.

446. 18 cf. G. Stresser-Péan, "Problemes agraires de la Huasteca", en Les problemes agraires

des Amériques Latines, coloquio del CNRS, París, 1967, pp. 201 a 204. cf. También, entre

otros, la importante obra de Chamoux, Marie Noelle, Indiens de la Sierra. La communauté

paysanne au Mexique, París, L'Harmattan, 1981. F. Chevalier, "Ejido et stabilité au

Mexique", en Revue francaise de Science Politique, t. 16, 4, 1966, pp. 717 - 752. En,



447. 19 Ochoa Campos, La reforma municipal…" op. cit., nota 13, cap. VII, pp. 433 -436. En,


23

Como se observa, un largo camino. Una fructífera lucha municipal.

1.2 El Artículo 115 Constitucional

El proceso constitucional en la vida del naciente Estado-Nación con las

adecuaciones hechas por el régimen del Presidente Díaz, siguió delineándose en la

Constitución de 1857. Misma que inspiró los movimientos revolucionarios y

sustentó algunos de los planes enarbolados por los caudillos como el Plan de

Guadalupe. Que comandado por Don Venustiano Carranza, se alzó en contra de la

Dictadura basado en el documento de 1857. Por ello también a esta corriente se le

llamó “Constitucionalista”.

Retomando la Carta Magna, es importante mencionar que el liberalismo se

adjudicó el rescate de un país en crisis que en el siglo XIX, aún no perfilaba el

sentido de identidad ni la cohesión regional bajo la conducción de un gobierno

republicano. Así, buscando en los antecedentes, no hay que olvidar que, la

restauración del sistema federal, dispuesto por el Acta de Reformas en 1847, no

impidió que el país continuara en la inestabilidad política que caracterizó a la

primera mitad del siglo XIX. El Plan de Ayutla del 1º de marzo de 1854 y sus

adiciones de apenas unos días después de esa fecha pusieron fin ahora sí en

definitiva, (el 9 de Agosto de 1854) a la permanencia de Santa Anna en el

panorama político de México del que fue actor privilegiado por más de treinta

años.

Entre esa fecha y el 14 de Noviembre de 1855, en que Ignacio Comonfort fue

designado Presidente de la República, se expidieron 3 leyes que en cierta forma

anunciaban lo que serían los debates del futuro constituyente y en general la obra

de la reforma. En efecto, como lo señala Tena Ramírez: La Ley Juárez sobre


447.

24

administración de justicia, de 23 de Noviembre de 1855, suprimió los fueros

eclesiástico y militar... La Ley Lerdo de 25 de Junio de 1856 sobre

desamortización de las fincas rústicas y urbanas pertenecientes a las

corporaciones civiles y eclesiásticas... y la Ley Iglesias del 11 de Abril de 1857,

que señaló los aranceles parroquiales.20

Más tarde, aquellos viejos anhelos, las ilusiones frustradas y abortadas por el

régimen porfirista, el olvido de las luchas locales y regionales, así como la crisis

del sistema de producción mundial y nacional, afloran con la lucha armada que

sume al país en un nuevo enfrentamiento entre 1910 y 1917. Con el resurgimiento

de la vida constitucional, la cuestión de la administración municipal y regional,

cobra nuevos bríos. Destaca el hecho de la postura del Presidente Carranza en la

elaboración de la Constitución de 1917. Por lo que, en el contexto de las luchas

de facciones en la Revolución de 1910, es importante destacar la importancia de

un nuevo orden legal. Pero, sobre todo, la voluntad política de los actores para

llegar a los acuerdos y consensos necesarios que forjaron la nueva etapa de la

vida municipal. En este sentido, el constituyente de Querétaro superó las

limitaciones impuestas por el Primer Jefe en el sentido de no discutir sino lo

propuesto por él y en cuestiones fundamentales varió sustancialmente la iniciativa

para incluir lo que son los aspectos y el toque característico a la Ley

Fundamental, a saber: la definición de la propiedad originaria de la Nación sobre

el territorio nacional. (Artículo 27); la consagración a nivel Constitucional de los

derechos sociales de las clases campesinas y obreras (artículo 27 y 123). Las

normas relativas a la educación (artículo 3º); la consagración del municipio libre

en el texto constitucional (artículo 115) y las normas relativas a la cuestión

religiosa (artículo 130).21

20 Gutiérrez Salazar, Sergio Elías y Rives Sánchez, Roberto; La Constitución Mexicana en

el Siglo XX. Editorial Las Líneas del Mar S. A. de C. V. 1ª edición. México, 1994. p. 62. 21 Ibidem p. 70

25

La postura de los Diputados Constituyentes de 1917, pareciera que cambió el

destino de la nación. Porque, como lo afirma Sergio Elías Gutiérrez Salazar entre

otros, De haberse ceñido los constituyentes a la iniciativa del Presidente

Carranza, sin duda otra hubiera sido la historia de México, y otro el desarrollo de

su constitucionalismo. Las definiciones de la propiedad originaria del suelo y del

subsuelo, así como de los demás recursos naturales la creación de la propiedad

ejidal y comunal.22

Otra norma característica de la Constitución de Querétaro, que son definitorias de

la misma, lo constituye, el artículo 115 de la misma, en el que se consagraron los

principios del municipio libre, y las reglas relativas a su estructura y formas de

elección y reglas para su funcionamiento.23

ESTRUCTURA DE LAS CONSTITUCIONES DE

1857 Y 1917

Título Artículos Título Artículos

Derechos del hombre 1º al 29 Garantías individuales 1º al 29

De los mexicanos 30 al 32 De los mexicanos 30 al 32

De los extranjeros 33 De los extranjeros 33

De los ciudadanos

Mexicanos 34 al 38

De los ciudadanos

Mexicanos

34 al 38

De la soberanía nacional y

forma de gobierno 39 al 41

De la soberanía nacional y

forma de gobierno 39 al 41

De las partes integrantes

de la federación y del

Territorio Nacional

42 al 49

De las partes integrantes

de la federación y del

Territorio Nacional

42 al 48

De la división de

Poderes 50

De la división de

Poderes 49

22 Ibidem p. 73. 23 Ibidem p. 45

26

Del Poder Legislativo 51 al 74 Del Poder Legislativo 50 al 79

Del Poder Ejecutivo 75 al 89 Del Poder Ejecutivo 80 al 93

Del Poder Judicial 90 al 102 Del Poder Judicial 94 al 107

De la Responsabilidad

de los funcionarios

Públicos

103 al 108

De la Responsabilidad

de los funcionarios

Públicos

108 al 114

De los Estados de la

Federación 109 al 116

De los Estados de la

Federación 115 al 123

Del trabajo y previsión

Social

123

Prevenciones

Generales 117 al 126

Prevenciones

Generales 124 al 134

De la reforma 127 De la reforma 135

De la inviolabilidad 128 De la inviolabilidad 136

Fuente: Gutiérrez Salazar, Sergio Elías y Rives Sánchez, Roberto; La Constitución

Mexicana en el Siglo XX. Editorial Las Líneas del Mar S. A. de C. V. 1ª edición.

México, 1994. p. 74

Para finalizar este apartado, es importante resumir la etapa constitucional del país

en los siguientes períodos y alcances.

Dentro de nuestra historia constitucional se acepta de manera general que han sido

tres las constituciones que han moldeado la vida del país:

• la de independencia (1824), fundadora de la Nación y Estado mexicano, al

consumar la independencia política de España;

• la de reforma (1857), adicionada con la reforma liberal para el logro de la

autonomía del Estado,

• y la de revolución (1917), que consolida los derechos individuales y crea

los derechos sociales.

27

Sin embargo, en este apartado no se incluye a la primera de ellas porque la nota

distintiva del período que va de 1810 a 1856 no es la reforma sino la sustitución

constitucional, al grado que en dicho lapso tuvimos en promedio una constitución

cada cinco años. De esta manera, Es a partir de la Carta de 1857 en que se

modificó el criterio de cambiar una constitución por otra, optándose desde 1861

por reformarla, hasta hacer de ésta una tradición en el constitucionalismo

mexicano, toda vez que entre 1857 y 1994 se han expedido 132 decretos de

reforma y un proyecto de constitución para reformar otra constitución 24.

La Constitución de 1824 se dividió en: VIII Títulos, no incluyó ningún Capítulo,

incorporó 26 Secciones, 171 Artículos Ordinarios y ninguno Transitorio y esto en

conjunto sumó 284 Párrafos.

La Constitución de 1857 se dividió en: VIII Títulos, no incluyó ningún Capítulo,

estableció 9 Secciones, 128 Artículos Ordinarios y uno Transitorio, lo que en

conjunto sumó 231 Párrafos.25

No cabe duda. La Constitución de 1917 y concretamente el Artículo 115, vinieron

a darle al municipio las primeras herramientas para su posterior desarrollo. En tal

sentido, se afirma que, El Municipio ha dejado de ser simple delegación

administrativa de funciones de gobierno para convertirse en el motor que impulsa

el crecimiento económico, político y social de todos los Mexicanos. Los

funcionarios municipales día con día cuentan con mayor capacidad para

gestionar y proveer los servicios públicos y las funciones de gobierno que deben

brindar a la comunidad.26

24 Ibidem p. 77. 25 Gutiérrez, Salazar Sergio Elías y Rives Sánchez Roberto; Ob. Cit. p. 78. 26 Asociación de Municipios de México, A. C.; Artículo 115 Constitucional: Historia y

Reformas de 1999. p. 3

28

En este ámbito de las reformas, de 1994 a la actualidad, destacan las siguientes a

los Artículos y fracciones que se anotan:

• Artículo 20, Decreto del 21 de septiembre de 2000.

• Artículo 73 fracción VI, derogada el 22 de agosto de 1996.

• Artículo 74, fracción III derogada el 30 de julio de 1999.

• Artículos transitorios del I al XI, el 30 de agosto de 1996.

• Decreto de reformas a los Artículos 21, 55, 73, 76, 60, 79, 89, 93, 94, 95,

96, 97, 98, 99, 100, 101 al 111, 116, 122 y 123, el 23 de diciembre de

1999.

• Artículo 4, que se adiciona y se reforma en su último párrafo, el 7 de abril

de 2000.27

Para describir las reformas y una mejor comprensión de ellas, es necesario partir

del conocimiento de la estructura capitular del documento constitucional, bajo un

enfoque comparativo lo que nos ofrece un primer acercamiento al aspecto

cuantitativo.

A continuación, se transcribe el texto original del Artículo 115 de la Constitución

de 1917, con la finalidad de que sirva como punto de partida para el análisis que se

plantea en el capítulo tres, en relación a los gobiernos locales en el estado de

Colima y su interrelaciones con el Gobierno del estado y el resto de los gobiernos

municipales.

1.2.1 Artículo 115. Texto Original.

"Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno

republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial

y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las

bases siguientes:

27 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México, 2000.

29

I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección

popular directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y

el Gobierno del Estado;

II. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se

formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los

Estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a sus

necesidades;

III. Los Municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos

los efectos legales.

El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrán el mando de la

fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.

Los gobernadores constitucionales no podrán ser reelectos ni durar en su cargo

más cuatro años.

Son aplicables a los gobernadores, substitutos o interinos, las prohibiciones del

artículo 83.

El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional

al de habitantes de cada uno, pero, en todo caso, el número de representantes de

una legislatura local no podrá ser menor de quince diputados propietarios.

En los Estados cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un

suplente.

Sólo podrá ser Gobernador Constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano

por nacimiento y nativo de él, o con vecindad no menor de cinco años,

inmediatamente anteriores al día de la elección.28

28 Asociación de Municipios de México, A. C. Ob. Cit. Pág. 3.

30

1.3 La Reforma Municipal

La Constitución de 1917, resume las inquietudes de los distintos grupos que

sustentaron la Revolución Mexicana a través de sus pronunciamientos que

plasmaron en los llamados Planes Revolucionarios. En éstos, también se incluían

referencias a las autonomías locales, regionales y de las comunidades. La idea del

municipio libre, estaba ahí, vigente, pero los problemas inmediatos y del mediano

tiempo que tuvieron que atender los distintos gobiernos limitaron su capacidad

para atender estas viejas proclamas. Así, después de una década el gobierno del

Presidente Plutarco Elías Calles, da inicio a la serie de reformas con el propósito

de apoyar las iniciativas que inciden en la vida política, económica y social de los

municipios. De estas reformas se hace un referente histórico hasta antes del

periodo del Presidente de la Madrid.

• Primera Reforma

Plutarco Elías Calles; Presidente de México.

Diario Oficial, 20 de Agosto de 1928.

Contenido: Reducción del número de representantes populares de la H. Cámara

de Diputados mediante un ajuste al sistema de representación proporcional: siete

diputados para estados con población menor de 400,000 habitantes; nueve en

aquéllos cuya población excede de este número y no llegue a 800,000 habitantes

y, once en los estados cuya población sea superior a esta última cifra.

• Segunda Reforma

Abelardo Rodríguez; Presidente de México.

Diario Oficial, 29 de Abril de 1933.

Contenido: Se establece la elección directa de los gobernadores de los estados y

de las legislaturas locales.

31

El principio de no reelección se fortalece al prohibir la elección de individuos que

hubieren desempeñado el cargo de gobernador con cualquier carácter para el

periodo inmediato. Se dispone también que los diputados a las legislaturas de los

estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato, salvo en caso de los

suplentes que no hubieren estado en ejercicio.

Se cambia el requisito de vecindad en el estado por el de residencia efectiva no

menor de Cinco años en él, para poder ser gobernador.

• Tercera Reforma

Manuel Ávila Camacho; Presidente de México.

Diario Oficial, 8 de Enero de 1943.

Contenido: Ampliación en la duración del cargo de gobernador del estado de

cuatro a seis años.

• Cuarta Reforma

Miguel Alemán Valdés; Presidente de México.

Diario Oficial, 12 de Febrero de 1947.

Contenido: Participación de la mujer en las elecciones municipales: se les

concede el derecho de votar y ser votadas.

• Quinta Reforma

Adolfo Ruiz Cortines; Presidente de México.

Diario Oficial, 17 de Octubre de 1953.

Contenido: Se deroga la disposición que concede voto activo y pasivo a la mujer

para las elecciones municipales.

32

• Sexta Reforma

Luis Echeverría Álvarez; Presidente de México.


Contenido: Establece la facultad de estados y municipios para legislar la materia

de planeación y ordenación de los asentamientos humanos y conurbaciones en el

ámbito de sus competencias, a través de acciones concertadas con la Federación.

• Séptima Reforma

José López Portillo; Presidente de México.

Diario Oficial, 6 de Diciembre de 1977.

Contenido: Introducción del sistema de diputados de minoría en la elección de las

legislaturas locales y, del principio de representación proporcional en la elección

de los ayuntamientos de los municipios.

El Artículo 115 ha sufrido junto con los cambios de sexenios de los gobiernos

federales, sus respectivas reformas han estado hechas en función de las

necesidades o requerimientos del Presidente de la República en turno. Pocas veces

su texto ha sido modificado para darles las respuestas a los pobladores de los

municipios de la nación. En este apartado del trabajo se ha hecho un recuento

histórico de los cambios o agregados al Artículo 115 y el impacto de las reformas

de 1999 en el estado de Colima, que es a partir de éstas, que se dan los trabajos

tendientes para hacer las adecuaciones correspondientes, dando origen así a la Ley

del Municipio Libre del Estado de Colima. Reformas que como se sabe, surgen a

partir de las iniciativas del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado quien durante

su período (1982-1988), promueve una iniciativa de Ley que fructifica en los

ahora conocidos Gobiernos Municipales.

33

Sobre la administración del presidente De la Madrid, se habló mucho de

descentralización y se dieron algunos pasos en este sentido. El 3 de febrero de

1983 se modificó el artículo 115 constitucional sobre los municipios para

permitirles que fijaran ellos mismos sus propias contribuciones fiscales (cuya

iniciativa pertenecía a la legislatura local, es decir, al gobernador), y para añadir

a sus competencias la de la "seguridad pública". Pero no hay más transferencia

de fondos federales a los municipios que un simple "proyecto" del 21 de febrero

de 1984. También se creó un "Comité de descentralización", sobre todo municipal

por un "acuerdo presidencial" del 10 de octubre de 1985. Se produce gran

cantidad de documentos, pero no dejan de ser meramente consultivos.29

Algunos de los investigadores del tema de la descentralización como Daniel

Acosta Cázares, Patricia Galeana, Raúl Olmedo Carranza, José Antonio Zarzoza

Escobedo, Alicia Ziccardi Contigiani, Luis F. Aguilar Villanueva y Carlos

Martínez Assad entre otros, mencionan que, a fin de cuentas, hay una medida

positiva en favor del municipio en el campo de la educación, pero, hasta ahora,

una nula, o casi nula, autonomía financiera, fuera de tímidos proyectos. En las

medidas previstas o consideradas, más que una descentralización, hay, como lo

señala el politólogo G. Couffignal, una desconcentración, que es el término

empleado oficialmente. Esta ‘desconcentración’, tal como se la define, pretende 29 Los textos de las disposiciones jurídicas sobre la descentralización administrativa en

México se encuentran en la Revista de Administración Pública, núms. 6364, de julio de

1985 (se encuentran en el Institut d'Administration Publique, 2 Av. de l’Observatoire, París

6e. pp. 244-245) para los textos constitucionales, p. 246 passim para la legislación

administrativa (p. 251 para la Ley Federal de Educación del 29/11/1973, artículos 28, 33,

34, 36). También para la salud (712/1984: El comité de descentralización, consultivo del

10/10/1985). Véase también pp. 261 y 266. Agradezco al Sr. G. Couffignal haberme dado

las referencias de estos textos, así como el haberme prestado la Gaceta Mexicana de

Administración Pública Estatal y Municipal (Instituto Nacional de Administración Pública),

núms. 18-19 de abril, septiembre de 1986, pp. 122, 125, etcétera. En, Chevalier,



34

incrementar la eficiencia administrativa, pero bajo el control del gobierno

central; esto es, en realidad, incrementar su poder centralizador.30

• Octava Reforma

Miguel de la Madrid; Presidente de México.


Contenido: Se asegura al municipio libertad política económica, administrativa y

de gobierno en los siguientes términos:

a) Las legislaturas locales podrán suspender Ayuntamientos, declarará que

éstos han desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno de sus

miembros, en los casos que la ley local prevenga. Asimismo se les

confieren facultades para designar a los Consejos Municipales que

concluirán los periodos respectivos.

b) Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y podrán

celebrar convenios con el estado a fin de que éste asuma algunas de las

funciones relacionadas con la administración de sus contribuciones.

c) Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir los bandos de policía

y buen gobierno y disposiciones administrativas de observancia general.

d) Intervención de los municipios, con el concurso de los estados en la

prestación de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado,

alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones,

rastro, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito.

30 Couffignal, Geroges; Mexique, l’impossible décentralisation. 12 p. Coloquio Pouvoirs

locaux, régionalismes, décentralisation en Amérique Latine. París. IHEAL junio, 1987 (por

publicarse). En, Chevalier, Francois; La libertad municipal antigua y permanente


1989. México, 1989. p. 444.

35

e) Derecho de los municipios a percibir contribuciones sobre propiedad

inmobiliaria, participaciones federales, e ingresos derivados de la

prestación de servicios públicos a su cargo.

• Novena Reforma

Miguel de la Madrid; Presidente de México.

Diario Oficial, 17 de Marzo de 1987.

Contenido: Se depuran los lineamientos estrictamente municipales, en relación

con otras cuestiones del derecho local en general, al derogarse los lineamientos

en relación con la reforma de elección de los ejecutivos y de las legislaturas

locales que se contenían en la fracción VIII; y lo relativo a las relaciones de

trabajo entre los estados y sus trabajadores, así como los convenios entre

Federación y estados para la ejecución y operación de obras y prestación de

servicios públicos contenidos en las fracciones IX y X para incorporarlas al nuevo

artículo 116.31

A partir da le Legislatura Federal conformada en el año de 1997 y las

subsecuentes, se han dado los grandes acuerdos entre los partidos políticos (PAN,

Convergencia, PRD, PRI, PT y PVEM) que conforman el H. Congreso de la

Unión en el sentido de hacer modificaciones a nuestra Carta Magna, lo que ha

venido a dar un nuevas herramientas a los gobiernos Federal, Estatal y Municipal

para que en un marco de igualdad en el ámbito jurídico, implementen el tipo de

Relaciones Intergubernamentales que mejor convengan a los intereses de los

ciudadanos a lo cuales representan.

• Décima Reforma

31 Asociación de Municipios de México, A. C.; Artículo 115 Constitucional. Historia y

Reformas de 1999. P. p. 38-41.

36

Nota: Se aborda en el capítulo 2 ya que es parte fundamental en los argumentos

del presente trabajo.

37

CAPÍTULO 2 EL DESARROLLO MUNICIPAL

La economía municipal no sólo ha dependido de los exiguos recursos generados

por sí misma y por los apoyos a través de las distintas partidas presupuéstales de la

Federación y de los estados. Sino que, además, ésta se ha insertado en la

aplicación de los llamados modelos de desarrollo, que sustentan las respectivas

políticas económicas del Gobierno Federal. En relación a los modelos, han sido

tres los que han delineado la economía nacional en la historia reciente del país: el

desarrollo estabilizador, el desarrollo compartido, y el llamado neoliberalismo

económico, cuya instrumentación se perfilaba desde la administración del

Presidente José López Portillo (1976-1982) y aplicado más profundamente en el

régimen del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) y continuado

bajo los gobiernos de los Presidentes Carlos Salinas de Gortari (1988-1994),

Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) y Vicente Fox Quesada (2000-2004),

que a cuatro años de su periodo, lo ha sustentado de acuerdo con los

requerimientos de la globalización económica.

2.1 El Marco Jurídico

En el caso concreto de los municipios del país, al margen de lo que se estipula en

la Carta Magna y en la Constitución local, el sustento jurídico que establece las

normas para la promoción del desarrollo municipal, es el Artículo 115, del que se

derivan las modificaciones a la Ley local y, concretamente en la Ley del

Municipio Libre. A continuación, se transcribe el contenido del Artículo 115

constitucional, con las modificaciones ya señaladas.

2.1.1 Artículo 115 Constitucional Vigente

(Incluye Reformas Aprobadas en el Dictamen del debate y aprobado el

jueves 17 de junio de 1999 con 86 votos a favor y ninguno en contra)

(El texto nuevo de la reforma aparece resaltado en negrillas)

38

Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de

gobierno republicano, representativo, popular teniendo como base de su división

territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre

conforme a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular

directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y

síndicos que la ley determine. Las competencias que esta Constitución otorga al

gobierno municipal se ejercerán por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no

habrá autoridad intermedia alguna entre aquel y el gobierno del Estado.

Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos

popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo

inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o

designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos

cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electos

para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando

tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo

inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de

suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a

menos de que hayan estado en ejercicio.

Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes,

podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y

suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por algunas de las

causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan

tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a

su juicio convengan.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su

suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

39

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta

absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que

entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las

legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos

Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán

integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán

cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su

patrimonio conforme a la Ley.

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar de acuerdo a las leyes en

materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los

bandos de policía y gobierno; los reglamentos, circulares y disposiciones

administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones,

que organicen la administración pública municipal, regulen las materias,

procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la

participación ciudadana v vecinal.

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

a) las bases generales de la administración pública municipal y del

procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los

órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los

particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y

legalidad...

b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los

miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el

patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que

comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

40

c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se

refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo

de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una

función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente,

la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté

imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud

previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras

partes de sus integrantes; y

e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los

bandos o reglamentos correspondientes.

Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los

procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten

entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los

actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.

III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos

siguientes:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus

aguas residuales;

b) Alumbrado público;

c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

d) Mercados y centrales de abasto;

e) Panteones;

f) Rastro;

g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución,

policía preventiva municipal y tránsito;

41

i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones

territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad

administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las

funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán

lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y

asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor

ejercicio de las funciones que les correspondan. En éste caso y tratándose de la

asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la

aprobación de las legislaturas de los Estados respectivos. . Así mismo, cuando a

juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con

el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo

correspondiente, se haga cargo en forma temporal de Algunos de ellos o bien se

presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.

IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de

los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones

y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan

los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,

consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de

valor de los inmuebles. Los municipios podrán celebrar convenios con el estado

para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la

administración de esas contribuciones.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los

municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se

determinen por las legislaturas de los estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

42

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las

contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en

relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o

subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas

contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la

Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean

utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título,

para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las

legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos,

contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y

construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la

propiedad inmobiliaria.

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los

municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de

egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos

disponibles.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma

directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen conforme a la

ley.

V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas,

estarán facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo

urbano municipal;

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales

deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando

43

la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán

asegurar la participación de los municipios;

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su

competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y

en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;.

h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte

público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero

del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones

administrativas que fueren necesarios.

VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos

o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad

demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios

respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera

conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal

de la materia.

VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente Municipal,

en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que

el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como

de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en donde resida

habitual o transitoriamente; y

44

VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación

proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por

las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el

artículo 123 de esta Constitución y sus disposiciones reglamentarias;

IX. Derogada, y

X. Derogada.32

2.2 La Planeación Municipal

Una parte medular del quehacer organizacional, es la relativa a la planeación

municipal. Es decir, contar con la perspectiva de lo que se quiere alcanzar, en clara

referencia a la visión, misión, objetivos y metas a lograr en un determinado

tiempo. Con ello, se tiene plena conciencia de los requerimientos necesarios en los

ámbitos de los recursos humanos, financieros y materiales para la concreción de

los fines de la organización.

En este segundo capítulo se destacan las cuestiones referentes al gobierno

municipal, la administración municipal y el desarrollo económico, con los

enfoques de Raúl Olmedo, Alicia Ziccardi y María Marván, investigadores de la

vida municipal, que aportan sus puntos de vista acerca del Federalismo Mexicano

y los Gobiernos Locales.

Raúl Olmedo, Enfatiza en el hecho de que, ¿se podrá verdaderamente impulsar un

desarrollo económico del municipio por las vías normales, por las vías que se han

seguido siempre? o ¿es preciso pensar estrategias radicalmente diferentes? Y en 32 Asociación de Municipios de México, A. C.; Artículo 115 Constitucional: Historia y

Reformas de 1999. p. 55 – 58.

45

estas estrategias radicalmente diferentes, ligándolo al tema de participación, tal

vez habría que pensar en modelos, en formas de movilización del trabajo, no del

empleo remunerado, sino creación de modos de producción no mercantiles frente

a esta progresiva exclusión de los municipios respecto al mundo mercantil.33

Al respecto, Alicia Ziccardi, destaca que, La primera reivindicación de los

municipios de alterar esta injusta relación y distribución de los recursos es algo

que se debe sostener, independientemente de que se creen nuevas fuentes de

generación de recursos propios.

Efectivamente. Se coincide con Alicia Ziccardi en el aspecto de la pobreza de los

municipios. Pero, en este sentido es que se impone la cuestión de la planeación

municipal. Porque con éste instrumento, se pueden evitar las situaciones de falta

de liquidez y, sobre todo, la imposibilidad o la dificultad de ofrecer las respuestas

adecuadas a las demandas de los habitantes de los municipios. Aquí es claro

también, que los diez municipios que conforman al estado de Colima, han vivido

(viven) el problema de la escasez de recursos, de ser tan sólo, “administradores de

nómina”, como lo señalan reiteradamente algunos alcaldes. Ante ello, cabe la

pregunta: ¿Y la imaginación, la creatividad, la planeación municipal?

Es indispensable practicar y llevar a la realidad de los servicios públicos

municipales el espíritu del Federalismo. Es decir, que se cumpla la normatividad

en la materia para que los municipios del país y, específicamente los colimenses,

cuenten con una mayor y mejor distribución de los recursos para cumplir con el

viejo anhelo de elevar la calidad y el bienestar de la población de las comunidades

de la nación. Sobre todo, de las localidades con elevados índices de marginación, 33 Bazdresch, Miguel (ed,), Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” y

Centro de Investigación y Formación Social (ITESO); Memoria de la Reunión Nacional

“Los Investigadores Frente a la Reforma Municipal, Conversaciones, Hallazgos y

Riquezas”. Amaroma Ediciones, 1ª edición. Guadalajara, México, 1998. pp. 82 – 85.

46

que se han visto afectadas por los resultados de la aplicación del modelo de

desarrollo neoliberal que a más de veinte años de su implementación ha generado

millones de pobres.

En el análisis que se anota líneas arriba, son importantes también las aportaciones

de los investigadores del tema de la administración pública federal y municipal y

sus respectivos Gobiernos. Los enfoques de María Marván, Raúl Olmedo y Miguel

Brazdresch, sobre la reforma municipal destacan la importancia de los ingresos en

el contexto del Federalismo.

En relación al tema, la postura de María Marván, señala que, en la medida en que

estamos hablando de elementos para la reforma del gobierno municipal, es

importante normar la participación social y ciudadana. Porque la participación

social y ciudadana de la que estamos hablando es la participación en el gobierno,

a fin de que éste gobierno sea representativo y democrático. En donde no podemos

perder de vista que queremos participación eficiente y legítima, pero que no puede

restar eficiencia y legitimidad al gobierno. Es decir, tenemos que llegar a un

punto de equilibrio en donde la participación no paralice al gobierno, porque eso

abortaría el mismo proceso de participación. Por otro lado, es importante

preguntarnos: ¿es necesario que las elecciones municipales estén necesariamente

amarradas a las elecciones del Gobernador y de los legisladores?34

Es interesante la postura de la investigadora María Marván. Lo que debe llevar a

una reflexión sobre el modelo actual en que se estructura el Sistema Político

Nacional y Estatal y los procesos electorales de los tres ámbitos de gobierno.

34 Bazdresch, Miguel (ed,), Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” y




47

La posición del investigador Raúl Olmedo, se encuentra llena de experiencias y

referencias históricas que permiten una mayor amplitud respecto al tema que se

investiga. Lo interesante de esta cuestión es el análisis que se hace en relación a las

nuevas figuras de los Ayuntamientos con la posibilidad de autoridades auxiliares y

presidencias municipales auxiliares que también son responsables de la planeación

del desarrollo municipal y, les son enviados recursos para la concreción de las

obras y servicios en la comunidad. Dando con ello, respuestas a las demandas y

planteamientos de la población; sin embargo, es importante señalar que, a pesar

de las reformas al Artículo 115 y, del caso concreto para el estado de Colima, de la

elaboración y promulgación de la Ley del Municipio Libre, los municipios de la

entidad, aún se encuentran lejos de visualizarse así mismos como los generadores

de una profunda planeación que les permita buscar opciones para el

financiamiento del desarrollo y de la pronta respuesta a las demandas de los

colimenses que habitan en ellos.

2.3 La Demanda Ciudadana

Mucho se ha dicho y venido señalando por los investigadores que el Federalismo

requiere de una mayor congruencia en sus actos. Porque en el lenguaje, en el

discurso y de alguna manera en la práctica, hablamos de un Federalismo de dos

órdenes, federal y estatal. Sin embargo, éste debería contemplar tres órdenes:

federal, estatal y municipal. En los esquemas actuales del crecimiento poblacional

que han obligado a una gran parte de los municipios a establecer una coordinación

para atender de manera conjunta los problemas que se suscitan con la

conurbanización municipal. Lo que hace necesario, promocionar más la

cooperación entre los ámbitos de gobierno. Aspecto éste fundamental en el

objetivo de dar las mejores respuestas a la población que demanda la prestación de

servicios públicos y la realización de obras como se ha dicho.

El fenómeno de la conurbación, con todos sus problemas de autonomías

municipales plantea pues el asunto de cómo coordinar y cómo hacer que funcione

48

bien un sistema metropolitano. De acuerdo con Raúl Olmedo, dicha situación,

llevaría a un nuevo orden de Estado y de gobierno. Esta posibilidad permite que

puedan existir coordinaciones de varios municipios, dentro de este nuevo orden de

gobierno. En el Congreso se ha discutido bastante, el tema de los gobiernos

metropolitanos. Cada día hay más metrópolis, se cuentan alrededor de treinta y

seis metrópolis en México.35

En el contexto de la conurbanización, hay un fenómeno nuevo que hay que tomar

en cuenta. Aunque es nuevo, débil e inicial, puede llegar a tener una trascendencia

importante: es el asociacionismo municipal. Hace algunos años no habían todavía

asociaciones de municipios que tuviesen una función política, hoy existe la

asociación del PAN, la asociación del PRD, la asociación del PRI. Es el inicio de

algo que se puede convertir poco a poco en una fuerza gremial de las autoridades

municipales para ejercer presión hacia el Congreso Federal en función de la

redistribución, por lo menos, de los recursos y luego pasar a una nueva etapa que

sería la redistribución de competencias.

De estas competencias habla Miguel Brazdresch, en la compilación que hace y que

se ha citado en la realización de los Foros Municipales, cuando afirma: Antes de

los años 50, las mujeres no tenían representación en el ayuntamiento, no podían

votar. Entonces se hace una reforma para que voten las mujeres. En los años 60

hay una reforma para que voten los jóvenes a partir de los 18 años y ya no de los

21. En los años 80 se da la representación proporcional de los partidos. En los

años 90 se da una reforma trascendental en Tlaxcala, que es la representación

territorial en el ayuntamiento. Estas presidencias municipales auxiliares, las

comunidades metidas en los ayuntamientos.36

35 Olmedo, Raúl; El Federalismo y el Gobierno Local. Ob. Cit. Pág. 66. 36 Bazdresch, Miguel (ed,), Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” y




49

En el ámbito de las competencias y de una planeación participativa, Olmedo

destaca que, No es que las presidencias municipales auxiliares sean municipios,

son auxiliares del municipio. En realidad se trata de una reorganización interna

del municipio. Esto hizo que esos representantes de la comunidad se convirtieran

en regidores participantes del ayuntamiento. Es la primera vez que se hace una

representación territorial en el ayuntamiento.

Entonces, los municipios donde había un ayuntamiento de ocho regidores,

pasaron a ser ayuntamiento de veinte, treinta o cuarenta regidores, dependiendo

de las comunidades que tenían esos representantes electos. Se hizo una fórmula de

distribución de los recursos muy interesante, por ejemplo el ramo veintiséis tiene

una fórmula más simplificada que la complicadísima de SEDESOL. Cuando llega

el dinero del ramo veintiséis al gobernador, él se los reparte por la fórmula per-

cápita a cada municipio, cada presidente municipal recibe su suma de per-cápitas

y luego automáticamente el presidente municipal le manda a cada comunidad,

presidencia municipal auxiliar, su suma de per-cápitas. De manera que todo se

vuelve tan sencillo, que el gobernador no decide nada. Ya no hay castigos o

premios para los presidentes municipales y de los presidentes municipales hacia

las comunidades.37

Como se observa, la cuestión del desarrollo municipal, el marco jurídico del

mismo, la planeación y la participación de los ciudadanos y ciudadanas, ha venido

a dar como resultado que los Ayuntamientos busquen más y mejores estrategias

con la finalidad de hacerse llegar los recursos indispensables para llevar a la

comunidad, la colonia y la cabecera municipal, los servicios públicos

indispensables para el bienestar de los pobladores. En tal sentido, las reformas de

1999 al Artículo 115 constitucional y sus derivaciones en la Ley del Municipio

como se ha dicho, han otorgado a los Cabildos nuevos instrumentos para que 37 Bazdresch, Miguel (ed,), Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” y




50

mediante la planeación y la participación ciudadana se cuente por un lado, con los

medios para resolver los planteamientos y, por el otro, la solución a los mismos.

51

CAPÍTULO 3 LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

EN EL ESTADO DE COLIMA

En los capítulos anteriores se han planteado los aspectos relativos a los

antecedentes históricos del municipio, las constantes luchas de las regiones y de

las comunidades por lograr su autonomía frente al Estado centralizado y de los

gobiernos de las entidades. La historia registra la lucha constitucional desde la

independencia de la colonia española hasta la formación del Estado-Nación que

culmina con las grandes conformaciones en el siglo XIX de los estados que

mediante un pacto federal, le daría sustento a la República Mexicana. En este

centralismo y regionalismo, los municipios pugnaron por llevar a la realidad su

integración al Sistema Político Mexicano dentro de un marco jurídico de igualdad

como gobierno.

Así, largos años tendrían que pasar para dar lugar a la realidad de los Gobiernos

Municipales que aún con las reformas practicadas al Artículo 115 constitucional,

no han reflejado en los hechos, los derechos de una naciente autoridad

gubernamental municipal que aún se debate entre la carga administrativa y la

carencia de recursos para dar respuestas a las demandas y planteamientos de la

población, que ante su constante crecimiento, está implicando nuevos retos a la

creatividad y a la capacidad de planeación municipal. Concretamente con las

llamadas conurbanizaciones municipales.

En este ámbito de acción, el estado de Colima, no ha escapado a la dinámica de las

relaciones, interrelaciones y dependencias de la Federación y de su gobierno local

con los Ayuntamientos. Así, desde 1857, con la promulgación de la Constitución

en la que se integra a Colima como uno de los estados que conformarían la

Federación, los municipios colimenses estuvieron sujetos a los vaivenes también

de los acontecimientos nacionales y regionales. De igual manera, los ahora diez

municipios de la entidad, han vivido sujetos a los caprichos de los Presidentes de

la República y a los Gobernadores del estado. Sin embargo, la entidad se ha

52

sumado a los cambios constitucionales que modificaron el contenido del Artículo

115 constitucional para dar paso a la Ley del Municipio Libre (con fecha del 31 de

marzo de 2001), promulgada en la pasada Legislatura local (2000 – 2003) y que

fundamenta las bases para una nueva relación entre el Gobierno federal, el

Gobierno del estado y los Gobiernos Municipales.

De estas relaciones intergubernamentales trata el presente capítulo. En el que se

destacan los aspectos de la planeación municipal, sustentada en el marco jurídico

que las norma como la Constitución local, la Ley del Municipio Libre del Estado

de Colima y los Reglamentos que se elaboraron para dar cumplimiento al

contenido de la citada Ley. Sobre todo, en la prestación de los servicios públicos

municipales.

3.1 Las Relaciones Municipios-Federación

Es importante señalar, que la presente investigación, titulada “La Planeación

Municipal en el Estado de Colima: de la Demanda Ciudadana a la Respuesta

Gubernamental”, se inserta dentro de los estudios que sobre el desarrollo

municipal se han llevado a cabo. Sobre todo, a partir de que el Presidente Miguel

de la Madrid Hurtado (1982-1988), lleva a cabo las grandes reformas en el ámbito

de la vida municipal y crea el entonces Centro Nacional de Desarrollo Municipal.

Con ello, se da apertura a los estudios sobre el tema. Sobre el particular, Alberto

Aziz Nassif, en su ensayo “Conversaciones sobre gobiernos locales: una

apreciación crítica”, menciona que:

La reunión nacional "Los investigadores frente a la reforma municipal",

organizada por IGLOM que se llevó a cabo en Guadalajara el 9 y 10 de diciembre

de 1997 dejó en claro varias cosas importantes:

53

• Que la investigación sobre los gobiernos locales está en una fase inicial en

México, lo cual supone que el acervo de los trabajos es importante, pero

limitado.

• Que se trata de una problemática muy compleja, por sus múltiples

enfoques, temas y necesidades de conocimiento; lo cual también se expresó

en una considerable heterogeneidad por parte de los participantes.

• Que muchos de sus puntos de interés surgen en los años recientes cuando

empieza a modificarse el mapa político del país y surgen los gobiernos de

alternancia.

• Que el impacto de los trabajos de investigación que existen en México es

marginal hasta la fecha, pero al mismo tiempo, existe un gran potencial

para incidir en la formulación de políticas públicas y de reformas jurídicas

sobre la temática, dadas las nuevas condiciones políticas en el Congreso

federal.38

En este proceso de cambio de una etapa a otra, la aplicación de los nuevos

contenidos legales en la operación de los gobiernos municipales, se pueden

percibir la convivencia de viejas prácticas con los nuevos enfoques. Así, en el

devenir histórico y en cada etapa de su evolución, nuestro país, se ha

caracterizado por la coexistencia de lo nuevo con lo antiguo, no hay rupturas

violentas, sobre el templo mayor se edificaron las iglesias coloniales buscando

enterrar el pasado, sin suprimirlo del todo. Antiguas estructuras y formas del

poder sobreviven a las nuevas que se adaptan, dando origen a otras y así

sucesivamente.39

38 Bazdresch, Miguel (ed,), Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” y



Riquezas”. Amaroma Ediciones, 1ª edición. Guadalajara, México, 1998. p. 187. 39 Gutiérrez Salazar, Sergio Elías y Rives Sánchez, Roberto; La Constitución Mexicana en

el Siglo XX. Editorial Las Líneas del Mar S. A. de C. V. 1ª edición. México, 1994. p. 45

54

Como se sabe y se ha dicho, en la fase de construcción de la nacionalidad

mexicana y del Estado, los municipios jugaron un papel preponderante. Por lo que,

en nuestro caso, como antes mencionamos fueron muchos los intentos de dar

cauce constitucional al movimiento independentista, de entre ellos destacan la

declaratoria del Ayuntamiento de la muy noble y Leal ciudad de México que al

conocer en julio de 1808, la abdicación del Rey Fernando VII en favor de José

Bonaparte, consideraron la oportunidad de asumir el gobierno de la Nueva

España, proponiéndole al Virrey Iturrigaray, que ‘en ausencia del Rey la

soberanía recayese en el reino y especialmente en sus autoridades constituidas en

los ayuntamientos’, junto con esa idea nació la de proponer la instalación de un

Congreso Nacional que en alguna forma podría considerarse constituyente.40

En este lapso de la construcción de los gobiernos municipales, en el que la entidad

colimense no ha estado exenta de altibajos, pareciera que se acopla la frase de

Lucas Alamán, cuando afirmaba que, era más fácil escribir constituciones que

organizar efectivamente gobiernos 41. Así ha sucedido en la realidad del estado de

Colima a propósito de la promulgación de la Ley del Municipio Libre. Ya que los

Gobiernos Municipales no han encontrado en la mayoría de los municipios

colimenses, las estrategias para llevar a la práctica los contenidos de la misma y de

esa manera hacer llegar las respuestas a los ciudadanos que cada día pugnan por

más y mejores servicios públicos municipales.

Una de las cuestiones centrales en la respuesta a las demandas de la población, es

el contar con los recursos financieros para llevar a cabo las acciones que permitan

crear la infraestructura necesaria que lleve a la concreción de los servicios públicos

40 Gutiérrez Salazar, Sergio Elías y Rives Sánchez, Roberto; La Constitución Mexicana en

el Siglo XX. Editorial Las Líneas del Mar S. A. de C. V. 1ª edición. México, 1994. pp. 46 –

47. 41 Alamán, Lucas; “Examen General de la Organización de la Administración Pública”.

Revista de Administración Pública No. 50, INAP, México, 1982. En, Gutiérrez Salazar,

Sergio Elías y Rives Sánchez, Roberto; La Constitución Mexicana en el Siglo XX. Editorial

Las Líneas del Mar S. A. de C. V. 1ª edición. México, 1994. p. 52.

55

municipales. Esta cuestión de los recursos financieros, se ha llevado a los más

altos foros de la nación, en los que se han planteado los estudios y enfoques sobre

el tema. De uno de ellos, se retoman algunos de los aspectos relativos al

federalismo fiscal. En este sentido, José Antonio Zarzoza Escobedo, menciona

que:

De acuerdo con el texto constitucional de nuestro país, el federalismo surge

principalmente de la unión de las entidades federativas en una república

representativa, democrática, federal y soberana, consagrándose que este último

atributo reside esencial y originalmente en el pueblo. Es la propia Carta Magna la

que señala estas características en sus artículos 39 y 40.42

Por otro lado, Para armonizar el ejercicio de las atribuciones y limitaciones

constitucionales en materia tributaria surge el Sistema Nacional de Coordinación

Fiscal, cuyo objetivo principal es evitar la doble o triple imposición sobre una

misma actividad, tratando, al mismo tiempo, que cualquiera de las tres instancias

gubernamentales obtenga los recursos necesarios para cumplir con sus fines; es

decir que se crean gravámenes en un solo nivel de gobierno, de los cuales las

otras instancias obtendrán parte de su recaudación por medio de participaciones

43. Esto último permitiría que cada nivel de gobierno pudiera obtener mayores

recursos.44

El contexto jurídico que fortalece la creación de instancias para la organización

intergubernamental (Gobierno Federal-Gobierno Estatal-Gobierno Municipal), es

mencionado por este autor. Que destaca entre otros aspectos, los siguientes:

42 Zarzosa Escobedo, José Antonio; El nuevo federalismo y la autonomía municipal: un

enfoque hacendario. En, Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo

Municipal, Secretaría de Gobernación; El Municipio en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB.

México, 1996. pp. 112. 43 Ibidem pp. 116. 44 Ibidem pp. 118 – 119.

56

Sin duda, la modificación más trascendente que se ha efectuado dentro del marco

constitucional, y que atañe al municipio, es la relativa a la reestructuración del

Poder Judicial de la Federación. En efecto, la reforma constitucional a los

artículos 94, 95, 102, 103, 105 y 107 entre otros, publicada en el Diario Oficial de

la Federación del 31 de diciembre de 1994, que se significó por iniciar una

transformación profunda del sistema de justicia al instituir una nueva Suprema

Corte de Justicia, ampliando sus facultades para conocer sobre la

constitucionalidad de las leyes y controversias entre los distintos órdenes de

gobierno. De esta forma el municipio es sujeto activo en el Procedimiento de

Controversia Constitucional, de acuerdo con el citado Artículo 105 de la Ley

Suprema, en cuanto que tal controversia se dé entre:

a) La Federación y un municipio.

b) El Distrito Federal y un municipio.

c) Dos municipios de diversos estados.

d) Un estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o

disposiciones generales.

e) Un estado y un municipio de otro estado sobre la constitucionalidad de sus

actos o disposiciones generales.45

Respecto a la prestación de los servicios públicos municipales, Zarzoza Escobedo,

de manera concreta realiza una precisión sobre los mismos. La que se anota a

continuación:

Me parece importante apuntar la necesidad de clarificar en el texto constitucional

los servicios públicos municipales que el municipio no puede, en modo alguno,

concesionar en su prestación a los particulares. En este punto convendría retomar

los conceptos que fija el párrafo séptimo del Artículo 28 constitucional, así como

los párrafos cuarto y quinto del Artículo 25 de la propia Carta Magna, para

45 Ibidem pp. 140 – 141.

57

deslindar aquellas actividades que per se correspondan a la autoridad municipal y

que se consideren" estratégicas" para su desarrollo y armonía.

Tal es el caso de las funciones de seguridad pública y tránsito, así como del

suministro de agua potable, servicios estos que a mi juicio no deben concesionarse

dados los problemas sociales que se han suscitado en diversos estados de la

República por el impacto que ello ha generado. Estimo que estos servicios

adquieren para la comunidad municipal el carácter de "estratégicos" por la

trascendencia de su buen manejo. 46

En la realidad como ya se conoce, varios municipios ante la supuesta falta de

recursos y de infraestructura adecuada para la prestación de los servicios públicos

municipales, han optado por la concesión de algunos servicios. Ya que, como lo

afirma Luis Maldonado Venegas, El origen del problema subyace en una

autonomía municipal que aún confronta, por un lado, la falta de recursos

económicos y, por el otro, la condición de un acotado marco de decisión y acción

que atrapa al municipio en una compleja red de relaciones intergubernamentales

que

distorsiona las necesidades, las aspiraciones y la iniciativa social, que retrasa las

decisiones y retarda las acciones de gobierno que para la comunidad son

urgentes.47

En el mismo tenor, Ricardo Suárez Millán, plantea la cuestión anterior desde una

perspectiva histórica. Así, afirma que, la lucha del municipio por alcanzar su

plena libertad y autonomía es una constante histórica. Desde el debate del

Constituyente de Querétaro hasta nuestros días, el municipio mexicano ha estado

en el centro de las 46 Ibidem p. 146. 47 Maldonado Venegas, Luis; El impulso al federalismo y el desarrollo municipal. En,

Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de

Gobernación; El Municipio en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB. México, 1996. pp. 171.

58

relaciones con el estado y la Federación como instancia de gobierno local más

cercana a los intereses de la población.

Uno de los antecedentes remotos que muestra esta lucha es la Unión de

Ayuntamientos de la República Mexicana que, a cinco años de haberse aprobado

la Constitución de 1917, presentó a la Cámara de Diputados, el 3 de octubre de

1922, una iniciativa de reformas al Artículo 115. El contenido de esta histórica

iniciativa podemos leerlo en El Municipal Semanario independiente al servicio del

Municipio Libre, en su edición número 39 del 18 de marzo de este año, página 23.

En el presente surgen interrogantes como ¿por qué se malentiende a la figura del

presidente municipal como la máxima autoridad de un municipio, cuando es y

debe ser el ayuntamiento reunido en cabildo? ¿Por qué se impone a los

ayuntamientos, desde la autoridad central de los estados y ahora desde la

Federación, la obligatoriedad de crear comités de vecinos por cada uno de los

programas estatales y además Consejos Municipales de Participación Ciudadana

que en la realidad no funcionan, cuando los ayuntamientos deben tener la libertad

de organizar a la población en la forma que mejor se acomode a sus propias y

muy particulares formas de vida, usos y costumbres? ¿Por qué en los municipios

no puede haber un órgano propio y autónomo de justicia menor municipal,

cuando la ciudadanía quiere que sea el presidente municipal quien le resuelva sus

conflictos de convivencia local y no quiere seguir los procesos judiciales para

asuntos de cuantía menor, incluyendo las faltas administrativas al Bando

Municipal? 48.

Por otro lado, es importante rescatar que en este proceso de las relaciones

intergubernamentales entre el Municipio y la Federación, una de las opciones que 48 Millán Suárez, Ricardo; Formación de la Asociación Mexicana de Ayuntamiento. En,


Gobernación; El Municipio en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB. México, 1996. pp. 182 -

184.

59

el municipio ha llevado a cabo para presentar una posición de igualdad ante el

Gobierno Federal, es la referente a la unión o asociación entre varios municipios

de un mismo estado o de otros que forman parte del pacto republicano. Al respecto

y como antecedente histórico, es importante mencionar, el documento “Vialidad

de una Asociación Nacional de Municipios”, que elaboró en el año de 1996, la

Asociación de Municipios y que comenta Gerardo Sánchez García en el sentido de

que esta organización, tiene un marco jurídico definido en la Norma Suprema de

la Nación, de la que el último párrafo de la fracción III del Artículo 115 en su

versión anterior a 1999, establece: Los municipios de un mismo estado, previo

acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y

asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corres-

pondan.49

De igual manera se observa el elemento de coordinación municipal en la fracción

VI del citado numeral, que a la letra señala: Cuando dos o más centros urbanos

situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas forman o

tienden a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades

federativas, y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias,

planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos

centros con apego a la ley federal de la materia.

En relación con la naturaleza jurídica de la asociación de municipios, no podemos

perder de vista que se trata de Derecho Público, mientras que en el Derecho

Privado se reconoce a la asociación civil, mas no debemos confundir la asociación

civil regulada por cada uno de los códigos civiles de los diversos estados con la

asociación de municipios contemplada en la Norma Suprema.

49 Sánchez, García Gerardo; Vialidad de una Asociación Nacional de Municipios. En,


Gobernación: El Municipio en México. México, 1996. P. 206.

60

Entonces, las modalidades para eficientar la administración municipal antes de la

reforma municipal de 1999, de acuerdo con Gerardo Sánchez García en su estudio

“Vialidad de una Asociación Nacional de Municipios”, publicada en 1996, se

circunscribían a:

1. Convenios de asociación.- Municipios de un mismo estado (Artículo 115,

fracción III).

2. Convenios de colaboración.- Interinstitucionales (Artículo 115, fracción VI).

3. Convenios de coordinación.- Intergubernamentales (Artículo 115, fracción VI).

4. Convenios de concertación con particulares.50

En el mismo sentido, Agranoff, uno de los principales exponentes del enfoque de

las relaciones intergubernamentales, ofrece una sencilla pero ilustrativa definición

de éstas al concebirlas como un importante contingente de actividades o

interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel

territorial de actuación 51. De igual manera, señala que, la gestión

intergubernamental (GIG) se refiere también a las relaciones que se establecen

entre diferentes unidades de gobierno. Mediante un proceso de gestión

interdependiente, los actores definen los mecanismos de acción administrativa

50 Sánchez García, Gerardo; Viabilidad de una Asociación Nacional de Municipios. En,


Gobernación; El Municipio en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB. México, 1996. pp. 206 –

207. 51 AGRANOFF, Robert; Marcos para el análisis comparado de las relaciones

intergubernamentales, Cambio político y gobernabilidad, México. En, Ávalos Aguilar,

Roberto; La gestión intermunicipal y la facultad asociativa de los municipios: un análisis a

través del enfoque de las relaciones intergubernamentales. En, Archivo General de la

Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación; El Municipio

en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB. México, 1996. pp. 212.

61

conjunta que permiten proporcionar un servicio público o resolver algún proble-

ma que comprenda a sus jurisdicciones.52

Ronbert Agranoff, concluye diciendo que, Desde esta perspectiva, a mi juicio los

convenios de gestión intermunicipal deben contemplar lo siguiente:

1. Servicios públicos sujetos a la gestión intermunicipal.

2. Limitaciones para la gestión intermunicipal.

3. Condiciones en que se impulsa la gestión intermunicipal.

4. Plazos de compromisos respectivos.

5. Procedimientos y métodos.

6. Órganos jurisdiccionales.

Es importante destacar el hecho de los servicios públicos y la manera en que éstos

deben de prestarse a la comunidad. Porque, como se ha señalado anteriormente,

dentro de la gestión intermunicipal pueden incluirse todos los servicios públicos -

con excepción de la seguridad pública, calles, parques y jardines- así como la

atención y el desarrollo de programas que pretendan resolver problemas de alcance

regional. “En aquellas entidades con gran número de municipios, el poder

concurrir a su prestación de manera común, tanto en inversiones como en equipos,

en técnicos y demás circunstancias materiales, puede significar considerables

ventajas para las autoridades municipales en aspectos financieros y de recursos hu-

manos, permitiendo además lograr con la asociación lo que en muchos casos no

puede obtenerse de manera individual.

En este sentido, como señala Jacinto Faya Viesca, el porvenir del municipalismo

mexicano va a depender en gran medida de las indispensables nuevas formas de

intermunicipalización. Ya que, desconocer la necesidad de su creación es negar la

poderosa relación e interdependencia social y económica que se da entre

52 Ibidem p. 213.

62

municipios vecinos.53 Así, entre los alcances y limitaciones de la gestión

intermunicipal, se encuentran los siguientes:

• Respetar la autoridad y la libertad municipal

• Eliminar debilidades de la administración municipal

• Imprimir racionalidad a la administración municipal

• Evitar la anexión y fusión de municipios

• Influir en la adecuada provisión de servicios públicos

• Habituar a los sectores a una gestión cooperativa e integral

Entre las desventajas de la gestión intermunicipal que menciona Roberto Ávalos

Aguilar, en su ensayo “La gestión intermunicipal y la facultad asociativa de los

municipios: un análisis a través de las relaciones intergubernamentales, editado

en 1996, se anotan las siguientes:

a) Que existen pocas experiencias para ilustrar sobre los principales

problemas que puede provocar una gestión intermunicipal mal

estructurada.

b) Que los convenios de gestión intermunicipal sólo pueden limitarse a un

periodo constitucional.

c) Que en el caso de la conurbación, y si ésta incluye municipios de otras

entidades federativas, es necesario que se cuente con autorización del

Congreso local y ceñirse a lo que dispongan las leyes federales

respectivas.54 53 Faya Viesca, Jacinto; Conurbación municipal. Gaceta Mexicana de Administración

Pública Estatal y Municipal. México, N. 26, 27 y 28, abril – diciembre de 1987. p. 140. En,

Ávalos Aguilar, Roberto; La gestión intermunicipal y la facultad asociativa de los

municipios: un análisis a través del enfoque de las relaciones intergubernamentales. En,


Gobernación; El Municipio en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB. México, 1996. pp. 218. 54 Ávalos Aguilar, Roberto; La gestión intermunicipal y la facultad asociativa de los

municipios: un análisis a través del enfoque de las relaciones intergubernamentales. En,

63

3.2 El Proceso Jurídico de las Relaciones Intergubernamentales

En el capítulo 1, se hizo un bosquejo del origen histórico del municipio en el que

se puede observar de manera paralela la evolución legal de sus relaciones con los

Estados y la Federación. En este apartado del capítulo 3, se plasman las fases más

importantes que se dieron a partir de que el Presidente Miguel de la Madrid

Hurtado (1982-1988), envía al Congreso de la Unión la iniciativa para la reforma

municipal: Misma que después de veinte años. Es decir, en junio de 1999 se

concreta sobre todo, en la formulación y aprobación de la Ley del Municipio

Libre, que en el estado de Colima, ha venido a replantear un nuevo enfoque en las

relaciones intergubernamentales entre el Gobierno del Estado y los Gobiernos

Municipales.

3.1.1 Artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

que otorgan facultades a los Ayuntamientos:

TERCERO- primer párrafo- Concurrencia de los tres órdenes de gobierno en la

Educación

Fracc. VIII- Leyes del Congreso para distribuir la función social educativa entre

las instancias de gobierno

CUARTO- cuarto párrafo- Concurrencia de los órdenes de gobierno en Salud.

QUINTO- cuarto párrafo- Obligatoriedad en el desempeño de los cargos

concejiles.


Gobernación; El Municipio en México. AGN – CEDEMUN – SEGOB. México, 1996. pp. 218 –

220.

64

21- Primer párrafo- Sanciones por la autoridad administrativa, en infracciones a

reglamentos gubernativos y de policía.

Quinto párrafo- Concurrencia de los órdenes de gobierno en seguridad pública

Sexto párrafo- Coordinación de los órdenes de gobierno en un sistema nacional

de seguridad pública

26- tercer párrafo- Coordinación Federación-Estados en planeación democrática

27- Tercer párrafo Ordenación de los asentamientos humanos y regular centros

de población

Fracc. VI- Capacidad de estados y municipios para adquirir bienes raíces para

los servicios públicos

31- Fracc. 11- Intervención del ayuntamiento en la instrucción cívica y militar

(Servicio Militar Nacional).

31- Fracc. IV- Contribución de los ciudadanos para los gastos públicos de los

tres órdenes de gobierno

36- Obligación ciudadana

Fracc. I- Inscribirse en el Catastro de la municipalidad, así como inscribirse en el

registro nacional de ciudadanos.

Fracc. V. Desempeñar los cargos concejiles.

73- Facultades del Congreso para:

65

Fracc. XXIII- Expedir leyes para la coordinación entre instancias de gobierno en

materia de seguridad pública.

Fracc. XXV- Expedir leyes para distribuir la función educativa entre los órdenes

de gobierno.

Fracc. XXIX- Segundo párrafo- Porcentaje del impuesto sobre energía eléctrica,

que corresponde a los municipios y que deberá ser fijado por las legislaturas

locales.

Fracc. XXIX-C- Expedir leyes para la concurrencia de las instancias de gobierno

en materia de asentamientos humanos.

Fracc. XXIX-G- Expedir leyes para la concurrencia de las instancias de gobierno

en materia de protección al ambiente y preservación del equilibrio ecológico.

Fracc. XXIX-I- Expedir leyes para la coordinación de las instancias de gobierno

en materia de protección civil.

Fracc. XXIX-J- Expedir leyes para la coordinación de las instancias de gobierno

en materia de deporte.

105- Primer párrafo- Conocimiento de la Suprema Corte de Justicia en

controversias constitucionales entre:

Inciso b)- La Federación y un municipio

Inciso f)- El Distrito Federal y un municipio

Inciso g) Dos municipios de distintos estados

Inciso i) Un estado y un municipio

Inciso j) Un estado y un municipio de otro estado

66

108-Cuarto párrafo- Las constituciones estatales determinarán acerca del

carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión

en los estados o municipios para efecto de sus responsabilidades.

116- Fracc. VII, Segundo párrafo- Convenios estado-municipios para que las

entidades federativas asuman la prestación de servicios o funciones municipales.

117- Fracc. VIII Segundo párrafo- Restricción a estados y municipios para

contraer obligaciones o empréstitos

123- Fracc. XXV- El servicio para la colocación de trabajadores por medio del

municipio es gratuito.

Fracc. XXVI.- Legislación municipal del contrato de trabajo entre empresario

extranjero y trabajador mexicano.

128- Todos los funcionarios públicos sin excepción protestarán guardar a la

Constitución y sus leyes, en la toma de su cargo.

130- Séptimo párrafo- Facultades y responsabilidades a las instancias de

gobierno en materia religiosa en virtud de la ley.”55

3.2.1 Ley del Municipio Libre del estado de Colima

Para efectos de la presente investigación, de la Ley del Municipio Libre del Estado

de Colima se comentarán tan sólo, aquellos apartados que se relacionan con el

tema objeto de estudio como son: la planeación municipal, los servicios públicos y

la reglamentación municipal. Dicha Ley, fue publicada en el Periódico Oficial del 55 Secretaría de Gobernación y Centro Nacional de Desarrollo Municipal; El municipio

mexicano, reformas y adiciones al artículo 115 constitucional. SEGOB – CEDEMUN. 1ª

edición. México, 2000. pp. 101 – 104.

67

“Estado de Colima”, el 31 de marzo de 2001 y, aprobada mediante el Decreto No.

80 y reformada el 20 de abril de 2004. La Ley del Municipio Libre del Estado de

Colima, contiene 8 títulos, 32 capítulos, 135 artículos y 4 transitorios,

estructurados en función de los diferentes temas y agrupamientos municipales.

Pensar en las acciones que se habrán de aplicar para la promoción y el fomento del

desarrollo de la población, es una prioridad del gobierno federal, del estado y

municipio. En este sentido es importante no olvidar que el desarrollo de la nación

y por ende, de cada una de sus regiones, está sujeto al modelo económico en turno.

Por ejemplo, en la historia reciente de la república que comprende de la

promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de

1917 a la fecha, se han aplicado tres modelos de desarrollo económico llamados

estabilizador (1929-1970), compartido (1970-1982) y neoliberalismo económico

que está en operación desde 1982. La promoción del desarrollo económico se rige

por el marco legal. En el caso del estado de Colima, está regulado por la

Constitución local, en su Artículo I, Fracción IX, cuyo contenido se anexa en el

apartado respectivo en el que se precisa la rectoría del Gobierno del Estado

respecto a la planeación y las políticas públicas que tienen que ver con la

promoción del desarrollo económico de la entidad.

Respecto a la cuestión que se cita y en relación al municipio, cabe mencionar que

la planeación del desarrollo municipal está prevista en el título quinto de la Ley del

Municipio Libre. En éste, se dice entre otros aspectos: que la planeación constituye

la base de la administración pública municipal y tiene como sustento el sistema de

planeación democrática previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos. El municipio debe contar con los siguientes instrumentos de

planeación: plan municipal, programa de gobierno y suprogramas derivados de

este último; y que los actos de preparación del plan y los programas respectivos

estén a cargo de consejos de planeación del desarrollo municipal.

68

Parte importante en este quehacer de la planeación municipal, es la actividad que

deben realizar los Ayuntamientos con la finalidad de reglamentar esta importante

función de los Gobiernos Municipales y, sobre todo, que las disposiciones que se

deriven tengan como origen las necesidades de la población, sus demandas y

planteamientos. Porque en el caso de los servicios públicos, en ocasiones no

encuentran la norma que los regule y que permita su aplicación con todas las

acciones que se suscitan de esta reglamentación. Sobre esta tarea de primer orden,

se anotan líneas adelante algunos de los contenidos de la ley en la materia.

A continuación se destacan de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima,

los contenidos referentes a los servicios públicos municipales, la planeación

municipal y lo relacionado con la reglamentación municipal. Servicios públicos

que en ocasiones son negados a la población o que se prestan con base a una mala

planeación de los mismo, en los que su ingrediente esencial es el abandono de las

peticiones de los habitantes del municipio, lo que produce malestar entre los

habitantes, inconformidad o rechazo.

En relación a la Reglamentación Municipal, se presenta una ampliación de este

apartado en el anexo Nº 2 que sobre los Reglamentos de los Municipios de la

entidad ya se han realizado y que se localizan en las páginas correspondientes.

Cabe destacar los importantes esfuerzos que en este sentido se han llevado a cabo

por los Gobiernos Municipales. Esfuerzos que sin duda, han concretado en la

mejor resolución de las políticas públicas, repercutiendo con ello en un amplio

esquema de reglamentos que sustentan la acción de las administraciones

municipales.

3.2.1.1 Servicios Públicos

Se comentaba en el bosquejo anterior, la vital función de los Ayuntamientos

respecto a los principios que lo norman y que constituyen el eje central de su

quehacer. Una de estas funciones es la referente a la prestación de los servicios

69

públicos que se prestan en la demarcación correspondiente. De esta manera, como

se sabe y se ha dicho, es necesario destacar que el Gobierno Municipal es el primer

contacto entre las instituciones de la administración pública y el pueblo. Aquí, en

este ámbito geográfico y político se da la relación e interrelación entre los

demandantes de los servicios públicos y entre quienes habrán de corresponder a

los planteamientos y peticiones. Así, el vínculo solicitud-prestación de servicios,

está íntimamente ligado a la aceptación o rechazo de quienes piden la instalación

del agua potable y drenaje, la recolección de basura, la tramitación de sus pagos

prediales, etc. En función del cumplimiento o no, de sus satisfactores.

En este sentido, radica la funcionalidad de la Ley del Municipio Libre que se ha

constituido en el marco regulatorio de esta red entre la población y los

funcionarios. De ahí, la necesidad de que el Gobierno Municipal lleve a cabo la

difusión de los contendidos de la Ley que se cita, con la finalidad de que

conociendo los derechos y las obligaciones de las partes: Gobierno Municipal-

población, no existan lagunas ni quejas o deficiencias que entorpezcan la armonía

que debe privar en la municipalidad.

Al respecto, el Artículo 86 habla de la organización y reglamentación de los

servicios de la mencionada Ley. Estos dos aspectos representan una función de

vital importancia, ya que de una organización eficaz y eficiente depende en gran

medida que la ejecución de las instancias de planeación realicen una adecuada

sistematización de las acciones que se demandan como resultado de la relación

entre las autoridades del municipio y sus pobladores. Por otro lado, el hecho de

organizar las estrategias y las líneas de atención hacia los requerimientos de los

habitantes del lugar, demanda también que dichas estrategias y líneas de acción

estén sujetas a un principio legal que las norme y oriente. En este contexto, la

función de los Ayuntamientos para reglamentar todos los momentos que lleva

implícito la planeación del desarrollo municipal, reviste una amplia importancia,

porque en la medida en que se contemple un marco legal para la implementación

de las medidas para dar atención a las necesidades de los pobladores, se estará en

70

la posibilidad de que se eviten los posibles conflictos en la realización y ejecución

de las obras, los servicios y la aplicación del presupuesto correspondiente.

Como se anota, el Artículo 86 hace alusión a los servicios públicos que debe

otorgar el Ayuntamiento así como la manera en que se habrán de organizar. De

éstos, se destacan el agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y

disposición de sus aguas residuales; alumbrado público; limpia, recolección,

traslado, tratamiento y disposición final de residuos; así como los mercados y

centrales de abastos; panteones; rastro; calles, parques, jardines y su equipamiento;

la seguridad pública y policía preventiva municipal, en los términos del artículo 21

de la Constitución General, tránsito y registro civil.

El artículo 87 que habla de las formas de prestación de los servicios públicos,

adquiere en los tiempos actuales una vital importancia. El crecimiento de la

población está originando la creación de novedosos esquemas para que los

habitantes del ámbito de la municipalidad puedan ser atendidos. De las variantes

de las modalidades en la prestación de los servicios públicos, destaca la

posibilidad de la asociación de dos o más municipios para la pronta respuesta a las

demandas de la población. Otro modelo que se está aplicando en determinadas

entidades es la concesión de algunos de los servicios públicos a particulares.

Situación que se debe analizar con mayor cuidado y tomando en cuenta las

experiencias que han tenido en este tipo de concesiones otros municipios de

algunas entidades del país como el caso de Aguascalientes.

Por otro lado, el artículo 88, detalla los casos en que los Ayuntamientos se

encuentran inhabilitados para la prestación de los servicios. Al respecto, no hay

que olvidar los recurrentes reclamos y las quejas de los responsables del Cabildo

en el sentido de que ciertos servicios públicos no se pueden prestar como se

debiera por la falta de recursos financieros. Lo anterior, denota tan sólo, falta de

imaginación, creatividad y decisión para asumir y cumplir la responsabilidad que

el pueblo les otorgó.

71

3.2.1.2 Convenios de Asociación y Coordinación

La cuestión de la asociación y coordinación entre los Gobiernos Municipales, es

un asunto que poco a poco va generando actitudes de voluntad política que a corto

plazo producirá resultados que habrán de beneficiar a los habitantes de los

mismos, reorientará el gasto público y eficientará la gestión del municipio. Por

ello, es importante destacar el esfuerzo que en este sentido se ha realizado a partir

de la última década, en la que se han buscado soluciones comunes para los

problemas similares que enfrentaban municipios como Colima y Villa de Álvarez.

Además son importantes las iniciativas de formar una gran coordinación

intermunicipal para la planeación conjunta de los municipios de Colima, Comala,

Coquimatlán, Cuauhtémoc y Villa de Álvarez, ya que con el crecimiento acelerado

de la población, la región norte del estado de Colima en un plazo no mayor de

cinco años, estará en un proceso profundo de conurbanización.

En este sentido, los artículos 92 (Convenios de colaboración entre dos o más

municipios), 93 (Incapacidad de los municipios para la prestación de cierto

servicio y otorgamiento del mismo mediante mandato constitucional al Gobierno

del Estado) y el 94 (Solución de un conflicto intermunicipal a través del Supremo

Tribunal de Justicia), son elementos novedosos en la organización y operación de

la planeación del desarrollo municipal, mismos que deben revisarse en la medida

que se susciten los casos que estipulan estos mandatos con el objetivo de ir

adecuando el precepto legal a la realidad que se viva.

3.2.1.3 Las Concesiones de Bienes y Servicios Públicos Municipales

Mucho se ha dicho acerca del procedimiento en el que algunos municipios han

concesionado determinados servicios públicos a la iniciativa privada como el

estado de Aguascalientes que ya se mencionaba. Entidad en la que se otorgó a los

particulares el usufructo del abastecimiento y distribución del servicio del agua

potable con resultados que molestaron a la población por el encarecimiento de este

72

servicio tan indispensable. En el estado de Colima, la Ley del Municipio Libre,

señala en el Artículo 95 (ver anexo 2) las condiciones, características y momentos

en que se deben y pueden otorgar las concesiones que se demanden por los

particulares y por incapacidad de diversa índole de la administración municipal

respectiva para continuar con la prestación del servicio correspondiente. Incluso,

en el Artículo 95 se enfatiza en la disposición jurídica de que los servicios de

alumbrado, seguridad pública, policía preventiva municipal, tránsito y vialidad no

serán sujetos a la concesión mencionada.

3.2.1.4 La Planeación para el Desarrollo Municipal

Las formas y medios de llevar a la práctica la elaboración de las políticas públicas,

encuentra en nuestra nación una riqueza histórica. Sin embargo, es en la etapa

reciente del país en que se llevan a cabo de una manera sistematizada y con más y

mejores técnicas las etapas del proceso para buscar la eficiencia y la eficacia de los

recursos humanos, financieros y materiales. Así, con la presentación del primer

Plan Sexenal por el Presidente Lázaro Cárdenas del Río (1934-1940) se puede

decir que la República entra de lleno a la modernización de la planeación de la

administración pública federal, estatal y municipal. Dicho proceso se profundiza

con la iniciativa del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), quien

lleva los esquemas de la planeación a los rangos constitucionales.

Se ha dicho que a partir del Primer Plan Sexenal que se elabora y aplica en el

gobierno del Presidente Lázaro Cárdenas del Río (1934-1940), los postulados y las

acciones que se desarrollan tomando como base la petición de los habitantes del

territorio nacional, pone en práctica se empieza un esquema incipiente de la

planeación a nivel de la república, el estado y el municipio, situación que se

formaliza en la administración del Presidente Luis Echeverría Álvarez (1970-

1976), con el esquema de los Comités de Promoción para el Desarrollo de los

Estados (COPRODES), que más tarde con el gobierno del Presidente José López

Portillo (1976-1982), logran avanzar en el proceso de la sistematización de la

73

planeación con el diseño y aplicación del Plan Global de Desarrollo, que partía de

la microplaneación al interior de las oficinas y dependencias del Sector Público

Federal a través de las llamadas Unidades de Organización y Métodos (OyM)

como se les llamaba en el lenguaje burocrático.

En este esquema, el proceso de la planeación poco a poco continua de manera

paralela con los cambios y ajustes en la legislación hasta el sexenio del Presidente

Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) que se eleva a rango constitucional al

establecerse el Sistema Nacional de Planeación. Esta actividad fue encomendada a

una dependencia que centralizaba la planeación y la asignación del presupuesto en

el ámbito nacional como lo fue la Secretaría de Programación y Presupuesto. La

acción de las inversiones en respuesta a la planeación de las obras y servicios que

demandaban los mexicanos, genera también la necesidad de acercar el proceso de

la planeación hacia las instancias más próximas en las que se encuentran las

demandas como es el municipio, por lo que el establecimiento de los Comités de

Planeación para el Desarrollo Municipal resulta una medida atinada de política

pública.

Con este novedoso esquema de planeación de las demandas y peticiones de la

población en el ámbito municipal las medidas pertinentes encuentran la respuesta

adecuada y la solución temprana a los requerimientos de los habitantes. En este

sentido, es importante destacar que la misión de la planeación del desarrollo de los

municipios en ocasiones no se lleva a cabo como se debiera, porque la población,

los sectores de la sociedad y los grupos organizados no participan de dicha

actividad. De igual manera, la función de evaluación de las obras que se realizan

no está al alcance de los habitantes de la colonia, el barrio o comunidad

destinataria de la ejecución de planeación. Por ejemplo, el Comité de Planeación

del Desarrollo Municipal, no efectúa en ocasiones de manera sistemática las

reuniones necesarias para la información del quehacer de la planeación municipal

y se olvida de la importante retroalimentación que debe existir por parte de los

habitantes de la municipalidad.

74

Como se observa en los apartados anteriores que hacen mención de los servicios

públicos municipales y de la importante labor de planeación municipal, se

desprenden las siguientes reflexiones:

• Para llevar a cabo la prestación de los servicios públicos y la planeación de

los distintos renglones que conforman el desarrollo municipal, es

importante conocer la realidad de cada una de las comunidades que

conforman al municipio con el fin de que se tenga claridad en las

necesidades de la población.

• Una vez conocidas las necesidades de la población, el diagnóstico de la

demanda de lo servicios, y los recursos propios del H. Ayuntamiento, se

deberá proceder con la asignación de las prioridades.

• En este avance del proceso de la planeación del desarrollo municipal, se

habrán de analizar los contenidos de la Ley del Municipio Libre para que

los integrantes del Cabildo realicen un mejor trabajo que les permita

reglamentar la aplicación de la misma. Porque con ello, se evitarán las

posibles ausencias o desviaciones de la Ley.

3.2.1.5 La Facultad Reglamentaria

Se ha dicho en páginas anteriores que la reglamentación de las acciones de los H.

Ayuntamientos, es una medida de primer orden que no debe dejarse de lado. De

nada sirve que en el Plan Municipal de Desarrollo se definan los objetivos, las

metas, las estrategias, el rubro y el monto de las inversiones, las obras y servicios a

realizar y la población beneficiada sino se cuenta con la normatividad que habrá de

regir la operación de las respuestas a las peticiones de los habitantes de la

demarcación municipal respectiva.

En este sentido, es importante mencionar que en el estado de Colima, existe una

tradición histórica reglamentaria. Por citar tan sólo un caso, el hecho de que en la

Constitución de 1857 haya un apartado sobre este tenor y que en el año de 1860, se

75

hayan mandado a los Ayuntamientos de la entidad una convocatoria por parte del

H. Congreso del Estado de Colima para que en cada municipalidad se elaboren las

ordenanzas respectivas en función de la prestación de lo servicios públicos

correspondientes.

Volviendo al tema que ocupa la presente investigación y dentro del análisis de la

Ley del Municipio Libre, se plasman a continuación algunos apartados de la

misma que tienen que ver con la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos. De

este fragmento de la citada Ley, se anotan los contenidos de los artículos 116 y

118. Parte importante en este quehacer de la planeación municipal, es la actividad

que deben realizar los ayuntamientos con la finalidad de reglamentar esta

importante función de los Gobiernos Municipales y, sobre todo, que las

disposiciones que se citan se deriven de las necesidades de la población, sus

demandas y planteamientos.

En ocasiones los servicios públicos no encuentran la norma que los regule y que

permita su aplicación con todas las acciones que se derivan de esta

reglamentación. Sobre esta tarea de primer orden, se anotan algunos de los

contenidos de la ley en la materia.

En tal sentido, se propone un título, el sexto, para regular la importante facultad

reglamentaria de los ayuntamientos, lo que constituye uno de los puntos

fundamentales de la reforma constitucional municipal. En un solo capítulo se

regulan los alcances de dicha facultad: respeto a las disposiciones constitucionales

y legales; delimitación de las materias a regular; los sujetos obligados; el objeto

sobre el que recae la reglamentación; derechos y obligaciones específicos de los

habitantes; facultades y obligaciones de las autoridades; los procedimientos

administrativos que deben seguirse para la obtención de permisos, licencias y

autorizaciones; las sanciones y el procedimiento para su imposición; y las

disposiciones transitorias.

76

Asimismo, se enuncian los principales reglamentos que deben expedir los

ayuntamientos, conforme a los cuales regularán, en lo sucesivo, sus propios

ámbitos competenciales: el general de cada municipio; el del cabildo; el de la

administración pública municipal centralizada y paramunicipal; el de los servicios

públicos municipales; los de desarrollo urbano; los de ecología; el de salud

pública; y el que regule la participación ciudadana y vecinal, y en general los que

sean necesarios para dar cumplimiento a las leyes municipales.

Por otra parte, en cumplimiento del mandato constitucional federal, se establecen

las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos

o reglamentos correspondientes. En este caso, se dispone que los municipios

ubicados en esta hipótesis tomen como referencia los similares de los municipios

de Colima o Manzanillo, cuyos ordenamientos ya han sido probados en la realidad

y se ajustan a las características reglamentarias relativas, siempre y cuando los

cabildos que carezcan de esos ordenamientos expidan previamente el acuerdo

correspondiente. Con este procedimiento se envía un mensaje claro a los

municipios colimenses para que procedan a expedir los reglamentos necesarios,

demostrando así su voluntad política para asumir el nuevo papel institucional que

les asigna la reforma constitucional.

Los lineamientos relativos al proceso contencioso municipal y los órganos para

resolver las controversias entre la administración pública municipal y

paramunicipal con los particulares, están contenidos en la regulación del título

séptimo. Las comisiones dictaminadoras que suscribieron este aspecto específico,

propusieron en ese entonces (2001), un transitorio correlativo con el doble

propósito de ser congruentes con el espíritu de la reforma constitucional, pero que

al mismo tiempo sea sensible a la realidad que presenta nuestro Estado,

estableciendo un plazo suficiente (al 15 de septiembre del año 2003) para que

todos los ayuntamientos tengan la oportunidad y disposición presupuestaria para la

creación de dichos órganos, previendo transitoriamente que en tanto eso suceda,

por una parte, quede en vigor el capítulo relativo a los recursos administrativos

77

municipales previsto en la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, y por la

otra, siga siendo el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado el

órgano para resolver las controversias arriba señaladas. No deja de reconocerse

que este tema suscitó un prolongado y fructífero debate entre los integrantes de las

comisiones y otros Diputados que participaron activamente en el análisis de la

iniciativa.

Como se observa, los Gobiernos Municipales cuentan con importantes normas

legales que les permiten realizar una planeación que vaya enfocada sobre todo, a

lograr las respuestas que los ciudadanos de sus respectivos municipios esperan por

parte de quienes en un momento dado, acudieron a sus comunidades, localidades

y centros urbanos para solicitar el apoyo del voto de los ciudadanos.

Asimismo, los municipios participarán en los programas de desarrollo regional en

forma conjunta con uno o varios municipios, incluso pertenecientes a otras

entidades federativas.

Los actos de preparación del plan y programas estarán a cargo de los consejos de

planeación del desarrollo municipal, con el carácter de órganos técnico-

consultivos, que se integrarán por servidores públicos municipales y representantes

de la sociedad organizada.

Como se observa, los Gobiernos Municipales cuentan con importantes normas

legales que les permiten realizar una planeación que vaya enfocada sobre todo, a

lograr las respuestas que los ciudadanos de sus respectivos municipios esperan por

parte de quienes en un momento dado, acudieron a sus comunidades, localidades

y centros urbanos para solicitar el apoyo del voto de los ciudadanos.

78

3.3 El Contexto de las Relaciones Intergubernamentales La política partidista ha modificado la realidad geopolítica de la nación. A partir

de 1988 en el país y de 1994 en la entidad. Este nueva visión de los problemas de

la República, ha impactado positivamente el marco jurídico de las relaciones

intergubernamentales entre la Federación los estados y los municipios. En la

situación municipal, es de vital importancia las reformas al Artículo 115 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como se ha venido

mencionado a lo largo de la investigación. Sin embargo, los municipios pareciera

que no se atreven a dar el gran paso hacia delante. Las esperanzas de mejorar se

ven a largo plazo. En tanto, los colimenses siguen buscando opciones con su voto

para encontrar las respuestas a sus necesidades.

Esta es la realidad de los municipios. ¿Qué se requiere para que la población

realmente encuentre satisfacción por parte del Gobierno Federal, Estatal y

Municipal a las demandas que les plantean. Específicamente en el ámbito

municipal en el renglón de los servicios públicos? Una primera respuesta, es la

elaboración de una adecuada participación desde la comunidad para conformar una

verdadera planeación municipal y no solamente se sujete al tradicional Plan

Municipal de Desarrollo, que en ocasiones no refleja la realidad de las demandas e

inquietudes de la población de los diez municipios del estado de Colima.

En este campo de la investigación, se bosquejan los propósitos de los Planes

Estatales de Desarrollo 1992-1997 (Carlos de la Madrid Virgen) y, 1998-2003

(Fernando Moreno Peña) y los contenidos propositivos del Plan Estatal de

Desarrollo 2004-2009, del Gobernador Gustavo Alberto Vázquez Montes. Así

como algunos de los informes de gobierno del H. Ayuntamiento Constitucional del

Municipio de Coquimatlán, por considerarlo un caso inédito en la historia reciente

de la entidad, al ser el primer municipio que en el año de 1994 pierde las

elecciones que tradicionalmente favorecían al PRI, cuya población decide un

cambio en su voto a favor del PAN. Dándose con ello también, una nueva

79

orientación en las relaciones intergubernamentales. Situación que se repetiría de

1997 al 2000 en la misma municipalidad que mantuvo su preferencia por el PAN.

Cabe señalar que a partir de 1997, el escenario de municipios perdidos por el PRI

y ganados por el PAN y el PRD se ha vuelto parte del nuevo esquema de

relaciones entre el Gobierno Federal, Estatal y Municipal.

De igual manera, se bosquejan los Planes Municipales de Desarrollo de los

Ayuntamientos Constitucionales de los Municipios de Ixtlahuacán (seleccionado

por ser el municipio más pobre de la entidad) y en el cual el dominio de la esfera

pública por unas cuantas familias, acabó desgastando las relaciones entre los

grupos internos de poder y entre éstos y el Gobierno del Estado, causando fisuras

desde el año de 1997. Lo anterior y la falta de respuestas a las demandas y

planteamientos de la población, dio como resultado que esta municipalidad pasara

a manos del PAN en el proceso electoral de 2003, como resultado también de la

falta de consenso de la población hacia el entonces Presidente Municipal que

desarrolló un trabajo que no respondía a las necesidades de la población y que no

entendió el nuevo ámbito de las relaciones con los habitantes de la municipalidad

quienes ante la falta de respuestas a las peticiones de obras y servicios decidieron

sufragar por el partido político ya citado. Por otro lado, se menciona como se dice

el Plan Municipal de Desarrollo del municipio de Villa de Álvarez (1998-2000),

por ser éste, un claro ejemplo de los efectos de la conurbanización y los intentos

por establecer una nueva relación intergubernamental entre los municipios

conurbados -Colima, Comala, Coquimatlán, Cuauhtémoc y Villa de Álvarez- y el

Gobierno del Estado del que se comenta también brevemente, los aspectos

relacionados con la planeación municipal.

Jurar la Constitución del Estado de Colima como titular del Poder Ejecutivo de la

entidad, continua siendo un acto de gran formalidad e interés de los ciudadanos.

Pero, sobre todo, un gran compromiso ante los electores y la población en general

que esperan en el mensaje del Gobernador las primeras respuestas a sus demandas

y planteamientos de vivienda, agua potable, alcantarillado, drenaje, empedrados,

80

apoyo al campo, caminos vecinales, alumbrado, recolección de basura, becas,

infraestructura escolar y todas aquellas acciones que llenan de esperanza a los

habitantes de los diez municipios colimenses.

En la entidad, el gobierno que encabeza el Profr. Gustavo Alberto Vázquez

Montes, después de un largo y polémico proceso electoral, suscitado por las

preferencias de los colimenses y simpatías hacia la alternancia partidista, motivado

quizás también, por el desgaste de un modelo de desarrollo económico que en los

últimos veinte años ha restringido las respuestas a la población y la carencia de

ingresos financieros hacia los municipios para que éstos atiendan las demandas de

sus habitantes y que hace explosión en el año de 1994, cuando los habitantes del

municipio de Coquimatlán deciden otorgar su voto por el candidato del Partido

Acción Nacional, originado por la división de los grupos políticos de este

municipio que ante el rechazo del C.D.E. del P.R.I. para que cambien de candidato

a la alcaldía del lugar, optan por darle la espalada a su partido y, apoyados por los

grupos que tradicionalmente habían controlado el poder municipal, así como el

párroco de la localidad, deciden apoyar al candidato que antes militante priísta,

más tarde candidato del P.R.D., y en esos mismos días postulado por el P.A.N.,

obtiene el triunfo en las elecciones de 1994, en las que elige a presidentes

municipales y diputados locales.

3.3.1 Carlos de la Madrid Virgen (1991-1997)

Fungía como Gobernador del Estado de Colima, el Lic. Carlos de la Madrid

Virgen. La situación que se originó en el municipio de Coquimatlán solamente

reflejaba lo que sucedía en el país, a raíz de que en el año de 1988, se creara una

Corriente Crítica en las filas del C.E.N., del P.R.I., encabezada por el Ing.

Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano y Porfirio Muñoz Ledo entre otros, que ante el

rechazo de su dirigencia, deciden la formación del Frente Democrático Nacional,

que como se sabe, postula más tarde al Ing. Cuauhtémoc Cárdenas a la Presidencia

de la República. Este panorama nacional, sin duda se refleja en el ámbito estatal y

81

municipal, lo que impacta en la nueva conformación de las relaciones

intergubernamentales en los tres ámbitos de la administración pública.

Cabe señalar que en el estado de Colima, el municipio de Coquimatlán es el

primero en la historia reciente de la entidad, que opta por una elección distinta al

P.R.I. Lo extraño de esta cuestión, es que en el cuarto y quinto Informe de

Gobierno, el Lic. Carlos de la Madrid Virgen, que ya había compartido un año de

su administración con el Ayuntamiento panista de Coquimatlán, no hace referencia

a éstas inéditas relaciones intergubernamentales. Incluso, en el contenido de su

Cuarto Informe, no existe mención alguna al respecto.

Es importante destacar de este Cuarto Informe, que respecto al desarrollo

municipal, señala que: Transferimos el 62% de la inversión convenida a los 10

ayuntamientos de la entidad, para atender las demandas de la comunidad con

obras y servicios, generando empleos y ampliando la infraestructura básica. Así,

ratifico mi profunda convicción municipalista, asignando recursos,

responsabilidades y capacidad de decisión a los ayuntamientos.56

Otro aspecto de relevancia en este sexenio es la profundización en la aplicación

de las políticas públicas en el nivel federal para la descentralización y

desconcentración de funciones y responsabilidades como la firma con el Gobierno

del Presidente Ernesto Zedillo para la transferencia de los servicios de salud. Con

ello, se fortalecen las acciones en el contexto de las relaciones

intergubernamentales.

Así mismo, en este periodo de la administración estatal, parece que se da un

debilitamiento del poder gubernamental. Con ello surgen distanciamientos y

síntomas de las futuras rupturas en la clase política priísta tradicional, que aunada

al sector empresarial, había mantenido el estado de cosas bajo la relación poder

56 De la Madrid, Virgen Carlos; Cuarto Informe de Gobierno. Gobierno del Estado. Colima,

1995. Pág. 10.

82

político-poder económico, olvidando a la población con mayores necesidades de

los municipios colimenses que sumidos en la precariedad económica, no son

capaces de cumplir con lo estipulado en los Planes Municipales de Desarrollo y

cediendo por parte del gobierno estatal poco a poco el poder a un nuevo grupo que

años atrás había demostrado su proyecto de alcanzar la gubernatura y otras

parcelas del poder. Así el denominado “Grupo Universidad”, en la persona del Lic.

Fernando Moreno Peña, extiende la influencia universitaria hacia los órganos del

PRI y del Instituto Electoral del Estado y de los municipios. Acciones que dan

como resultado el triunfo en el año de 1997 del Lic. Moreno como Gobernador del

Estado de Colima, bajo una fuerte oposición vertida desde la clase privilegiada de

la entidad, los avecindados en los municipios y de una parte de los medios de

comunicación como “Diario de Colima”, Televisión y la radio.

3.3.2 Fernando Moreno Peña (1997-2003)

Se consideró importante la reseña anterior, porque de estos nuevos cambios en la

conformación política-partidista de los Ayuntamientos de la entidad, dependerían

también los cambios de actitud y de estilos de gobernar en el estado de Colima. Un

caso típico de esta afirmación, es el sexenio de 1997 a 2003, época fecunda para el

análisis político de las relaciones intergubernamentales entre el Gobierno del

Estado y los Ayuntamientos. En es ámbito político-partidista, en la presentación

del Plan Estatal de Desarrollo 1998-2003 al pueblo de Colima por el entonces

Gobernador Fernando Moreno Peña, enfatizaba en el hecho de que:

Por lo que hace al Poder Legislativo y concretamente a la nueva composición del

Congreso del Estado, le confiere una fuerza renovada que seguramente será

utilizada con prudencia en los debates, en la elaboración de leyes y adecuar las

83

normas existentes, son algunas de sus funciones, las cuales implican el que se

realicen con civilidad y responsabilidad.57

Es importante señalar, que en esta ocasión, el H. Congreso del estado de Colima,

tuvo una conformación pluripartidista, que empataba en sus diputaciones con las

del partido oficial. Por supuesto que ello, motivó una parálisis legislativa en

detrimento del desarrollo de la entidad. Por otro lado, en los municipios de nueva

cuenta, existían Cabildos ganados por la “oposición” (PAN y PRD), lo que influyó

en el aspecto de las relaciones intergubernamentales.

En relación al ámbito municipal, el Plan Estatal de Desarrollo 1998-2003, que

fuera presentado el 30 de abril de 1998, de acuerdo a lo estipulado por la norma en

la materia y que regula al Sistema Estatal de Planeación, menciona que: Uno de

los propósitos claves del federalismo es el fortalecimiento del municipio libre. Los

Ayuntamientos representan el espacio más cercano a la población, porque permite

atender oportunamente sus demandas, incorporar la participación de los

ciudadanos y manifestar el sentido social de toda buena administración pública.

El gobierno debe estar presente ahí donde se manifiestan los problemas y las

necesidades de sus comunidades…Las reformas de 1983 al artículo 115

Constitucional representan uno de los esfuerzos más destacados para fortalecer el

Pacto Federal.58

Para fortalecer el impulso al municipio, entre otras acciones, la administración del

Gobernador Moreno Peña, planteaba el objetivo a cumplir: Renovar al Municipio

en sus aspectos jurídicos, administrativos, financieros, y estructurales para que

los Ayuntamientos puedan atender eficientemente la prestación de los servicios

públicos y promover el desarrollo integral de sus comunidades…(Para ello, se

planteaba las siguientes estrategias): 57 Moreno, Peña Fernando; Plan Estatal de Desarrollo 1998-2003. Gobierno del Estado.

Colima, 1998. Pág. 23. 58 Moreno, Peña Fernando; Plan Estatal de Desarrollo 1998-2003. Ob. Cit. Pág. 30.

84

• Revisar, y en su caso, actualizar el marco jurídico del Municipio para

definir con claridad sus atribuciones, límites y responsabilidades.

• Vigorizar su hacienda pública para consolidar al Ayuntamiento como eje

promotor del desarrollo social.

• Consolidar la participación de los Ayuntamientos en la planeación del

desarrollo regional.59

Como se hacía mención en páginas atrás, en el año de 1994, el estado de Colima

acude a su cita con el encuentro de una nueva visión de hacer política municipal, al

perder el P.R.I., el municipio de Coquimatlán. Estableciéndose con ello, una nueva

relación intergubernamental entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado de

Colima. Un ejemplo de lo anterior, es lo manifestado por el entonces Alcalde

coquimatlense, cuando enfatiza en el hecho de que: La estabilidad financiera de

nuestro Ayuntamiento y, por ende, su estructura orgánica, están en vilo. Los

ingresos son insuficientes para sostener el aparato administrativo y la captación

de más recursos, a través de un incremento mayor al impuesto predial, permisos,

licencias y tarifas de agua potable, o la creación de otros nuevos, no lo

consideramos en este momento procedente.60

En el mismo tenor, se expresan algunos de los Ayuntamientos de la entidad. De los

que a continuación se anotan sus posturas en relación a la problemática del

desarrollo municipal. Así, el H. Ayuntamiento Constitucional de Ixtlahuacán, en

su Plan Municipal de Desarrollo 1998-2000 en el apartado del “Desarrollo

Democrático y una Nueva Cultura Política Municipal”, señala entre otras

cuestiones, las siguientes: Para darle oportuna respuesta a las demandas

ciudadanas, modernizaremos el aparato público con una estructura

organizacional más ágil y eficaz en sus procedimientos administrativos. Con una

nueva visión vamos a trabajar para convertir al Gobierno Municipal en un

59 Moreno, Peña Fernando; Íbid. Pág. 31. 60 H. Ayuntamiento Constitucional; II Informe de Labores. Coquimatlán, 1996. Pág. 26.

85

verdadero agente de cambio acorde al nuevo federalismo…Para que se avancen

en los objetivos que se persiguen con el proceso de la Planeación del Desarrollo

Municipal.61

Respecto a la participación de la población en la planeación municipal, en el

Primer Informe de Labores del H. Ayuntamiento Constitucional de Coquimatlán,

se hace referencia al hecho de que: Para la elaboración del Programa Operativo

1999 partimos de la opinión de los ciudadanos, a través de asambleas

comunitarias en todas las poblaciones del municipio. Ellos expusieron propuestas

y determinaron prioridades y fue respetada la opinión mayoritaria. De esta

manera, abrimos espacios a la participación ciudadana y reforzamos la opción de

un Gobierno Municipal horizontal y compartido.62

Por su parte, el H. Ayuntamiento Constitucional del municipio de Villa de

Álvarez, en el renglón de la planeación municipal, estipula quince líneas de

acción, entre las que se destacan las siguientes:

• A través del COPLADEMUN, fomentar el trabajo coordinado con las

dependencias federales, estatales y con los sectores social y privado, para

canalizar las peticiones de la población a la institución correspondiente.

• Diseñar normatividades específicas para los programas sociales, logrando

con esto, que los recursos se destinen a la población más necesitada.

• Simplificar, en la medida correspondiente, los requisitos para el

otorgamiento de apoyos a la población objetivo.

• Dar seguimiento y evaluar el plan municipal de desarrollo en coordinación

con las distintas áreas de la administración municipal.

61 H. Ayuntamiento Constitucional. Ixtlahuacán, 1998. Pág. 6. 62 H. Ayuntamiento Constitucional. Coquimatlán, 1998. Pág. 35.

86

• Diseñar un sistema de información con base en el seguimiento del plan

municipal e información que nos proporcionen las dependencias estatales y

federales, sobre las inversiones que destinan al municipio.63

Se anotaba líneas atrás, que a partir de 1994, la entidad vive una nueva fase en su

vida política, al contar con Ayuntamientos con otras opciones distintas al P.R.I.

Con ello, también se afirmaba que las relaciones intergubernamentales toman otro

giro. En este contexto como se ha dicho también, en las elecciones del año de

1997, la población asiste a escenarios pocas veces vistos en la historia reciente del

estado. En este torbellino político, toma posesión como Gobernador el Lic.

Fernando Moreno Peña, de quien se han comentando algunos de sus

planteamientos en la presentación al pueblo de Colima del Plan Estatal de

Desarrollo 1998-2003. En su Primer Informe de Gobierno (1998), en el renglón

del impulso al municipio, describe las relaciones que se han dado con ellos.

En dicho documento, afirma que: La pluralidad ideológica que se expresa ya en

Colima, como autoridad en el ámbito de los municipios, debe ser cimiento de

buenos gobiernos, de mayor responsabilidad política, de nuevas formas de

trabajo. Aunadas al artículo 115 constitucional, estas razones forman la base del

municipio libre, cuyo fortalecimiento es preocupación y objetivo permanente del

Gobierno del Estado.

Hemos entregado en tiempo y forma las participaciones y aportaciones, mediante

convenios firmados con los ayuntamientos. Podemos afirmar que, a la fecha, los

ayuntamientos han recibido recursos superiores a los anunciados en el mes de

enero, los cuales han sido suministrados mensualmente, para facilitar la

programación oportuna del ejercicio del gasto.

63 H. Ayuntamiento Constitucional; Plan Municipal de Desarrollo 1998-2000. Villa de

Álvarez, 1998. Pág. 89.

87

En lo que respecta a las participaciones federales, hemos distribuido 195 millones

641 mil 361 pesos por concepto del Ramo 33; en los dos fondos que les asignan

recursos, les hemos transferido 106 millones 155 mil 848 pesos.

En pleno cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 115 constitucional, mi

gobierno convino con los ayuntamientos que concluyeron su gestión el 31 de

diciembre de 1997, la transferencia del servicio municipal de tránsito. Refrendo

mi ofrecimiento a las presentes administraciones, en el sentido de ampliar nuestra

coordinación para el buen desempeño de ésta y otras responsabilidades similares.

El desarrollo municipal también se ha centrado en el fortalecimiento de la

capacidad administrativa de los ayuntamientos; por ello, a través de un convenio

firmado con la Secretaría de Desarrollo Social, se creó al interior del

COPLADECOL el Subcomité Especial de Desarrollo Institucional Municipal,

mediante el cual se propicia, de acuerdo a las necesidades y tiempos que fije cada

ayuntamiento, sus estrategias de modernización o desarrollo interno.

Así mismo, se difundieron metodologías para la elaboración de sus Manuales de

Organización y Procedimientos, así como para el Catálogo de Puestos y se

pusieron en marcha programas de capacitación encaminados a estimular la

profesionalización de los servidores públicos municipales.64

Tres años más tarde, en 2001, en la lectura de su Cuarto Informe de Gobierno,

refiriéndose a las relaciones del Gobierno del Estado con los Gobiernos

Municipales, señaló: Se distribuyeron publicaciones especializadas, como la Guía

práctica para la microplaneación participativa y la Guía de servicios institucionales

para el fortalecimiento a la organización social, publicaciones que dicen cómo y

64 Moreno Peña, Fernando; Primer Informe de Gobierno. Periódico Oficial del Estado de

Colima. Colima, 1998. pp. 16 – 17.

88

mediante qué programas gubernamentales, los ciudadanos pueden participar en el

proceso de planeación municipal.

Independientemente de los eventos dirigidos a las nuevas autoridades municipales,

se les distribuyó material audiovisual y manuales operativos, como los modelos de

manuales de organización pública municipal y el manual para el funcionamiento

del cabildo así como un modelo de reglamento interior.

Asimismo, se propició el intercambio de experiencias y la elaboración de

programas coordinados que mejoren sustancialmente la eficiencia, la eficacia y la

productividad de los servidores públicos municipales en beneficio de la población.

En el marco del programa de profesionalización de servidores públicos estatales y

municipales que promueve mi Gobierno, cuatro funcionarios de los municipios de

Comala, Cuauhtémoc y Villa de Álvarez participaron en el II Diplomado en

Planeación Estratégica del Desarrollo, lo que les permitió contar con nuevos

instrumentos metodológicos para aplicarlos a la planeación de desarrollo

municipal.

Con la finalidad de apoyar el fortalecimiento institucional de los municipios,

promovimos los avances del Sistema Estatal de Información Colima (SEICOL) y

del Sistema de Información para la Planeación del Desarrollo (SIPLADE) ante las

autoridades de los diez municipios del Estado, a efecto de sumarse a los proyectos

que ambos sistemas desarrollan usando el análisis de información georeferencial.

Los recursos transferidos a los municipios por concepto de participaciones, Ramo

33 y apoyos del Gobierno del Estado ascendieron a 561 millones 480 mil pesos.

Las participaciones y Fondos del Ramo 33 se distribuyeron de la siguiente manera:

89

Fuente: Moreno, Peña Fernando; Cuarto Informe de Gobierno. Periódico Oficial

del Estado de Colima. Colima, 2001. P. p. 9- 10.

De las lecturas de los Planes Estatales y Municipales de Desarrollo, así como de

los Informes de Gobierno, se percibe desde el Gobierno del Estado una actitud de

control de la operación del quehacer municipal y de parte de los Gobiernos

Municipales, una relación dependiente, de espera, de estar al tanto de lo que indica

o dice el titular del Ejecutivo. ¿Por qué esta actitud pasiva? ¿Se deberá quizás, a la

falta de recursos financieros, de creatividad o, es provocada por la cultura

tradicional de las relaciones intergubernamentales sustentadas en la sumisión y en

la espera de la voluntad política del gobernante en turno para hacerse de apoyos?

90

CONCLUSIONES

La lucha por alcanzar la plena autonomía de los municipios del país no termina.

Pareciera que las grandes crisis que acompañaron los inicios del siglo XIX y XX,

están presentes en la actualidad. Se puede afirmar que la vieja demanda de

constituir un gobierno que estuviera en igualdad de circunstancias ante el

Gobierno Federal y Estatal, se ha logrado. Por lo que, en este triunfo de actualizar

el marco jurídico en al entidad, como resultado de las reformas a la estructura legal

que rige al municipio, se han cristalizado los viejos sueños y las antiguas

aspiraciones. Es decir, la lucha ha llegado a una primera etapa. Quizás, la más

importante.

Se deben de entender las grandes reformas a la Carta Magna. En este sentido

también, se ha enfocado el tema de la investigación que se finaliza. Cuyo título, “

Artículo 115 Constitucional: Análisis y Perspectivas en el Marco de las Relaciones

Intergubernamentales”, permite identificar los avances en la conformación y

adecuación del artículo 115 Constitucional a la realidad de cada uno de los diez

municipios del estado de Colima, a través de los reglamentos que deben de normar

y regular las acciones del Gobierno Municipal en su relación con los habitantes de

sus respectivas demarcaciones y, sobre todo, con los gobiernos Federal y Estatal.

Por otro lado, el Gobierno Municipal debe llevar a la práctica política, económica

y social, los contenidos de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima.

Específicamente, en el ámbito de la planeación municipal y la participación de los

ciudadanos de los diez municipios que conforman la entidad. En este proceso de

planeación, y al margen de buscar la mejor utilización de los recursos humanos,

financieros y materiales en la consolidación de la infraestructura y de servicios, es

importante contemplar visiones y acciones que permitan hacer llegar más recursos

para dar la respuesta adecuada y oportuna a las demandas ciudadanas.

91

El presente trabajo, se inserta como se hacía mención, en la incipiente

investigación que sobre el desarrollo municipal en la entidad se empieza a llevar a

cabo. Investigación que por cierto, no ha partido desde el ámbito de Gobierno

Estatal a pesar de contar con un espacio de atención a la problemática municipal.

Por lo que, cada uno de los diez municipios representan una veta con una gran

riqueza en el universo de la investigación.

En el campo concreto de las relaciones intergubernamentales, las aportaciones que

contempla el presente estudio, son:

• El análisis histórico de la lucha por el conocimiento y aceptación de la

autonomía comunal.

• El desarrollo en el tiempo, del quehacer legislativo para sustentar la

formalidad del municipio.

• La evolución de las distintas formas de gobierno local y comunal hasta

llegar a un reconocimiento de la estructura municipal.

• Los estudios que se han venido realizando en otras regiones del país en

función de la problemática del municipio.

• El proceso jurídico de la adecuación de la Constitución, a la realidad de los

municipios de la nación y, por ende, de la generación de un nuevo marco

legal en función de la problemática del municipio y sus respectivos

gobiernos.

• El bosquejo histórico de las relaciones intergubernamentales, en el estado

de Colima, durante los Gobiernos de Carlos de la Madrid Virgen (1991-

1997) y de Fernando Moreno Peña (1997-2003), quienes dieron elementos

para mejorar la relación con el Gobierno Federal y con cada uno de los

Gobiernos Municipales de la entidad.

• De igual manera, en este proceso de construcción de las relaciones

intergubernamentales, es importante destacar la voluntad política para la

mejoría también de las interacciones con los poderes Legislativo y Judicial.

Poderes que tradicionalmente habían llevado una relación de dependencia

92

y en ocasiones de sujeción hacia el poder ejecutivo de la entidad. Casó aun

mayor con el poder municipal que aunado a la falta de recursos

financieros, se agregaba la falta de capacidad y habilidad para el manejo y

cumplimiento de la responsabilidad que el pueblo les ha conferido. De ahí

la importancia de la forma y visión del gobierno del estado que en la

actualidad ha buscado replantear una relación de igualdad con el Gobierno

Federal, los Gobiernos Municipales y los Poderes Legislativo y Judicial.

93

ANEXO 1

Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009

Por lo que respecta al Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009, el Gobernador del

estado, ha delimitado los esquemas en que se habrán de sustentar las nuevas

relaciones intergubernamentales entre el Estado y los Municipios. De dicho

documento se transcriben los siguientes apartados.

• Equilibrio entre Poderes

En el proceso de perfeccionamiento de nuestro sistema democrático, el principio

de la división de poderes induce al establecimiento de nuevas formas de ejercicio

de poder público, en el que participan las fuerzas políticas en un pacto que

privilegia la representación, en el afán de evitar la concentración del poder, y el

control político en quienes éste se deposita.

El principio de la división de poderes, surge como una necesidad para el

mantenimiento y consolidación de un Estado de Derecho que garantice las

libertades fundamentales de los ciudadanos y establezca los mecanismos

constitucionales para el fortalecimiento de la vida democrática.

• Diagnóstico

El equilibrio entre poderes adquiere un nuevo parámetro de legitimidad en el

propósito de inducir la transparencia y la verticalidad de los órganos

constitucionales que ejercen, a nombre de los ciudadanos, el poder público.

Un equilibrio de poderes, propicia un sano funcionamiento del ejercicio

democrático y promueve la participación, en un contexto pluralista, de las fuerzas

políticas que participan en la conformación del poder público.

94

En el Estado, el equilibrio entre poderes ha garantizado el perfeccionamiento de

los procesos electorales; las reformas al marco jurídico han establecido un avance

importante en el fortalecimiento de nuestro Estado de Derecho, la gobernabilidad y

la conducción del quehacer gubernamental.

El equilibrio entre poderes ha permitido además, asumir con madurez el proceso

de transición hacía una democracia participativa y observar en la alternancia,

opciones para el perfeccionamiento de nuestro sistema político, que por

democrático, nos induce a conciliar con los actores y partidos políticos una

competencia basada en principios de legalidad, en el propósito de conformar un

gobierno que privilegie una política democrática fundamentada en el principio de

representación, que garantice a la población estar mejor representada ante los

órganos constitucionales para que defiendan y protejan sus derechos e impulsen

reformas y acciones que se traduzcan en mayores beneficios en términos de

bienestar social y desarrollo económico.

En el propósito de inducir una cohesión social, el proyecto de gobierno se orienta a

mantener una relación basada en un pacto político que privilegie la gobernabilidad

como principio irrenunciable.

Es de interés mantener el equilibrio entre los poderes y consolidar la división de

funciones y los órganos constitucionales en un marco de respeto al Estado de

Derecho y a la población que ha depositado su confianza en quienes la

representan, legitimando la función pública.

Delinear un nuevo rostro de la función pública, basado en la división y el

equilibrio de poderes para conformar una nueva realidad democrática que permita

continuar hacia el perfeccionamiento del sistema político, es compromiso

ineludible para el avance gubernamental.

95

• Objetivos

Promover el establecimiento de los mecanismos constitucionales necesarios

para fortalecer el principio de la división y equilibrio entre poderes.

Establecer mecanismos de enlace y coordinación orientados a hacer más

eficiente el ejercicio del quehacer público entre los poderes.

Impulsar, en el marco de la reforma política, propuestas para fortalecer el

principio de representación y figuras jurídicas que garanticen el

fortalecimiento de los poderes y la vida democrática del Estado.

Promover una cultura política de respeto entre los poderes, que evite la

confrontación e inhiba todo tipo de acuerdos que pongan en riesgo la

gobernabilidad, la credibilidad y la aplicación de políticas que benefician a la

población.

• Estrategias y líneas de acción

Analizar alternativas de reformas constitucionales para fortalecer el principio

de la división y equilibrio entre los poderes que conforman el gobierno del

Estado.

o Realizar estudios para determinar la viabilidad de reformas a la

constitución local relacionadas a las funciones y atribuciones de cada uno

de los poderes.

o Promover acuerdos que privilegien y garanticen el equilibrio entre poderes

y eviten la subordinación de unos a otros.

Promover reformas administrativas para el establecimiento de un sistema de

coordinación y enlace entre los poderes.

o Proponer la integración de unidades de enlace y coordinación, orientadas al

estudio y análisis de reformas legislativas y a la realización de tareas

propias del ejercicio de cada uno de los poderes.

o Impulsar el establecimiento de un sistema de seguimiento para evaluar el

cumplimiento de convenios, acuerdos o disposiciones administrativas a

través de las unidades de enlace y coordinación.

96

o Promover, en el marco de los trabajos para la reforma política, propuestas

de reforma a los ordenamientos legales electorales.

o Proponer reformas para fortalecer el principio de representación, así como

diversas figuras jurídicas que garanticen el fortalecimiento de los poderes.

o Realizar estudios legislativos que deriven en propuestas viables para

emprender reformas constitucionales en cada uno de los ordenamientos que

rigen la vida interna de los poderes.

o Impulsar un pacto de civilidad política que privilegie el respeto entre los

poderes del Estado y de éstos con los actores políticos y la sociedad en

general.

o Promover la integración de una comisión que formule el proyecto para la

integración de un pacto de civilidad política.

o Difundir entre la población, las funciones y atribuciones de los poderes

ejecutivo, legislativo y judicial entre la población en general, que permita

valorar el quehacer de cada uno de ellos.

Nueva Relación Estado-Sociedad

El perfeccionamiento del sistema democrático brinda la posibilidad de promover

reformas que orientan hacia una transición que establece nuevas formas de

participación, representación política y ejercicio de la función pública, como parte

de un proceso que define una nueva relación entre el Estado y la sociedad.

El principio constitutivo de la democracia es la soberanía popular, que ejerce el

derecho de elegir a sus gobernantes para legitimar el ejercicio del poder público,

pero más haya de los procesos de elección, surge el afán de la sociedad por

involucrarse en

los asuntos públicos, como parte de una realidad actual y un nuevo contexto en

que la sociedad pide cuentas, justas por sí, al gobierno.

97

• Diagnóstico

La participación ciudadana en el proceso de democratización de nuestro sistema de

gobierno, ha sido determinante en la construcción de esquemas de representación

que se adaptan a las expectativas de la población que decide, en los procesos

electorales, la elección de sus gobernantes y representantes, exige su inclusión en

los asuntos públicos y fiscaliza la labor del gobierno.

La libertad y la igualdad son valores que privilegian la democracia moderna y, en

este nuevo contexto, cobran mayor importancia por su valor intrínseco al momento

en que la sociedad exige su ejercicio a través de los diferentes mecanismos que el

Estado establece para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos.

El escenario político actual es producto de una democracia participativa que se ha

fortalecido y perfeccionado en la medida en que se han materializado reformas a

los procesos electorales. Ha sido un proceso gradual, firme y ascendente.

La población decidió cambiar la geografía política del Estado, prevaleciendo una

diversidad y pluralidad que evidencia una nueva concepción del gobierno y sus

funciones, así como con relación a su participación política. Las nuevas

generaciones lo han venido impulsando y es preciso que sus aspiraciones se

materialicen como parte de un proceso que induce a la integración entre el

gobierno y la sociedad.

El ejercicio de la representación como producto del sufragio en elecciones libres,

ha consolidado el proceso de transición del sistema de gobierno democrático,

haciéndolo plural, incluyente y diverso, en donde el ejercicio de las libertades

democráticas se asume como un principio más de la soberanía del pueblo y no

como producto de una decisión unilateral de gobierno.

98

Ahora se dialoga, consensa y se concertan acuerdos con la sociedad civil, con los

sectores, las organizaciones y los partidos políticos. Esto es producto de la libertad

democrática, de la pluralidad, pero fundamentalmente, de la decisión de la

sociedad de buscar nuevos espacios de expresión para exponer sus demandas.

Avanzar en la consolidación de la democracia, que considere además de la

racionalidad y la cooperación, el respeto a la pluralidad, la tolerancia, la

competencia regulada, la legalidad y los derechos de las minorías, es la visión del

gobierno que se pretende, a fin de consolidar el contexto en donde la participación

social asume un papel protagónico en ejercicio de sus derechos, lo que también

legitima la acción pública del gobierno.

La democracia es forma de vida, alienta la igualdad, la libertad y el mejoramiento

de la calidad de la convivencia política y social, es fuente de legitimidad del

gobierno y es instrumento de la sociedad, que finalmente determina su forma de

gobierno.

La participación social y ciudadana en el proceso de democratización del sistema

de gobierno, seguirá siendo un factor determinante en la consecución de gobiernos

representativos de una sociedad cada vez más exigente, plural, políticamente

madura, atenta y vigilante de los actos que realiza el gobierno e interesada en

hacerse escuchar por éste.

La vida democrática del Estado ha propiciado un cambio de escenarios políticos

que enriquecen el sistema de gobierno. Es evidencia del ejercicio de la voluntad

plena de los ciudadanos, a lo cual no es permitido ser indiferentes, especialmente

si el propósito es fortalecer la vida democrática a partir de promover una reforma

política integral que considere los mecanismos idóneos para seguir perfeccionando

los procesos electorales, el sistema de representación y otros factores que

permitirán que el ejercicio democrático de la población, a través de los procesos

electorales, siga siendo transparente.

99

La democratización plena de la sociedad implica impulsar y apoyar los procesos

de participación de los sectores y grupos sociales; pero además, requiere de

impulsar una cultura política que se concretice en una igualdad democrática en

cada una de las acciones emprendidas como ciudadanos dentro del ejercicio de los

derechos fundamentales.

En esta nueva relación de gobierno y sociedad, seguiremos conformando un

ejercicio de gobierno que responda a las expectativas de la población, pues el

interés es fortalecer y vincular mayormente la relación con los diferentes grupos

sociales, basando el quehacer a partir de consensos que permitan consolidar la vida

democrática y fortalecer la participación social en los asuntos públicos.

• Objetivos

Impulsar mecanismos de participación social para consolidar una vida

democrática.

Establecer una mayor vinculación del quehacer del gobierno con la sociedad.

Promover una reforma política integral, con énfasis en el perfeccionamiento de

los procesos electorales y la legislación en la materia.

• Estrategias y líneas de acción

Crear los espacios de participación que permitan una mayor ingerencia de la

sociedad en los asuntos públicos.

o Promover la creación de estructuras de participación social en cada sector

poblacional, comunidad, barrio o colonia del Estado.

o Reformar la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Colima para

integrar aspectos relacionados con esquemas y espacios de participación de

la ciudadanía en la instrumentación de políticas públicas.

100

Definir un sistema de vinculación permanente de las autoridades estatales con

la población, a fin de promover el conocimiento de las acciones que se

emprendan.

o Estructurar un programa de giras de trabajo por todo el Estado para

promover las acciones del gobierno y nutrir, con las propuestas de la

población, el quehacer gubernamental.

o Impulsar un sistema de gestión y autogestión que permita a la ciudadanía

un mayor acercamiento con las estructuras del gobierno y el conocimiento

de los programas y proyectos que se realizan en su beneficio.

o Privilegiar consensos y acuerdos con los grupos sociales, en el proceso de

toma de decisiones del gobierno.

Promover la organización de los trabajos para la reforma política en el Estado.

o Proponer reformas al Código Electoral relacionadas con la competencia

regulada de los procesos electorales, los derechos de las minorías, la

representación, la equidad, el financiamiento de campañas y las

penalidades por violación a los ordenamientos en la materia, entre otros.

o Realización de análisis de los ordenamientos jurídico electorales que

permitan valorar la viabilidad de sus reformas anualmente.

Fortalecimiento al Municipio

Para alcanzar los objetivos de la política de fortalecimiento municipal, resulta

imperativo que se pongan en marcha líneas de acción tendientes a consolidar sus

facultades y responsabilidades.

Entre éstas existen 2 que deben realizarse paralelamente. Por un lado el gobierno

del Estado deberá apoyar a los municipios para atenuar los rezagos en

infraestructura y servicios básicos. Por el otro, se debe hacer un esfuerzo adicional

para lograr la modernización institucional de las administraciones públicas

municipales sin menoscabo de su autonomía interna.

101

Diagnóstico

El fortalecimiento municipal sigue siendo un desafío; los problemas estructurales

que han condicionado su desarrollo permanecen vigentes; las reformas impulsadas

en diferentes épocas y contextos no han podido revertir sus problemas y, en la

mayoría de los casos, siguen agudizándose sin observar soluciones de corto,

mediano o largo plazo.

El marco jurídico que tutela al municipio ha sido insuficiente para que éste pueda

ser promotor de su propio desarrollo.

Por otra parte, el municipio es receptor de demandas de la sociedad, administrador

de carencias, especialmente aquellos municipios que no son capital del Estado o

polos de desarrollo. El municipio carece de recursos, organización y una estructura

que le permita atender los requerimientos de una población demandante, que ante

la falta de respuestas ha iniciado un proceso de migración a las ciudades, en busca

de nuevas oportunidades para la mejora de su calidad de vida.

La autonomía ha pasado a ser un asunto secundario ante la complejidad de los

problemas que cada día se siguen multiplicando y que van, desde la falta de

recursos para atender sus compromisos a proveedores, hasta el endeudamiento

para estar en condiciones de realizar obra pública y sólo así, atender las demandas

ciudadanas.

El municipio adolece de alternativas para financiar su desarrollo, las

participaciones federales son insuficientes, no es recaudador importante y además,

no cuenta con potestad tributaria para generar sus propios recursos o promover la

reactivación productiva que le permita contar con una base de contribuyentes

mayor.

102

El fortalecimiento municipal no sólo es un compromiso, sino una estrategia que se

debe promover en el marco de desarrollo, estableciendo prioridades para invertir

en infraestructura básica, productiva y atender los asuntos relacionados con su

administración, sus finanzas y la atención de los servicios públicos y

administrativos que por ley les corresponde atender.

Será necesario además, impulsar la planeación del desarrollo económico y urbano

de cada municipio, con el fin de establecer prioridades y el perfil de crecimiento

que garantice el éxito de los proyectos que se emprendan.

Los problemas estructurales podrán solucionarse en el largo plazo siempre y

cuando exista el compromiso municipal para impulsar su propio desarrollo a partir

de la reactivación de las actividades productivas de sus localidades.

Objetivos

Promover el fortalecimiento de las administraciones municipales del Estado.

Impulsar el desarrollo económico y social de los municipios, estableciendo

prioridades en función de sus niveles de crecimiento.

Estrategias y líneas de acción

Contribuir en la solución de los problemas estructurales del municipio.

o Brindar apoyo y asesoría a las administraciones municipales en materia de

planeación, hacienda, presupuesto, organización y reglamentación.

o Establecer un sistema de seguimiento y evaluación de programas y revisar

periódicamente la factibilidad de apoyo de acuerdo a sus necesidades y

recursos estatales disponibles.

103

Apoyar a los municipios del Estado en la atención a los requerimientos de

infraestructura básica para el aprovechamiento de sus recursos y

potencialidades y en la detección de necesidades y solución a sus problemas.

o Convocar a las diferentes dependencias de los gobiernos federal, estatal y

municipal para la integración de estudios correspondientes en cada uno de

los municipios.

o Establecer un sistema de gestión que permita canalizar programas y

recursos hacia los municipios.

o Fortalecer los esquemas de coordinación interinstitucional entre los

gobiernos federal, estatal y los 10 municipios de la entidad.

o Apoyar a las administraciones municipales en la creación de infraestructura

social y productiva.

o Canalizar acciones y programas sociales a los H. H. Ayuntamientos a

través de las dependencias estatales. Gestionar mayores recursos

financieros y programas a los municipios ante las instancias respectivas del

gobierno federal.

Gestionar mayores recursos financieros y programas a los municipios ante las

instancias respectivas del gobierno federal.

o Programar reuniones de trabajo con las diferentes dependencias federales

para concertar apoyos hacia los municipios del Estado.

o Formular propuestas, a las dependencias federales a nivel nacional y

delegaciones estatales de proyectos sociales y productivos susceptibles de

desarrollarse en los municipios de la entidad.

104

En una de sus primeras declaraciones, el Gobernador Gustavo A. Vázquez

Montes, afirmó que su gobierno sería municipalista. Con ello, perfilaba su

intención en cuanto al campo de las relaciones intergubernamentales. Quizás

por la forma y el fondo en que se dieron las elecciones, él no ha llevado a la

práctica dicha intención. Aunque, dentro de su Programa de “Cien días”, las

obras que se contemplaron comprendieron las acciones en los municipios de la

entidad. Respecto a la relación política con los Gobiernos Municipales en el

contexto de la nueva geografía política-electoral, se han tenido algunos puntos

de vista divergentes con los Ayuntamientos de Colima, Manzanillo y

Tecomán. Pero, sin llegar al enfrentamiento como en la anterior administración

estatal. Y, este hecho tan sólo, constituye en sí, un avance en las relaciones

intergubernamentales entre el Gobierno del Estado y Los Gobiernos

Municipales, así como entre éstos mismos.

105

ANEXO 2

Ley del Municipio Libre

ARTICULO 86.- Los Ayuntamientos organizarán y reglamentarán la

administración, funcionamiento, conservación y explotación de sus servicios

públicos, considerándose como tales en forma enunciativa, los siguientes:

I. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus

aguas residuales;

II. Alumbrado público;

III. Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

IV. Mercados y centrales de abastos;

V. Panteones

VI. Rastro;

VII. Calles, parques, jardines y su equipamiento;

VIII. Seguridad pública y policía preventiva municipal, en los términos del

artículo de 21 de la Constitución General y tránsito;

IX. Registro civil; y

X. Las demás que el Congreso determine, según las condiciones territoriales y

sociecónomicas de los municipios y su capacidad administrativa y financiera.

Los ayuntamientos vigilarán que la prestación de los servicios públicos se realice

en igualdad de condiciones a todos los habitantes del municipio, en forma

permanente, general, uniforme y continua.

ARTICULO 87.- El ayuntamiento prestará los servicios públicos de la siguiente

forma:

I. Directa, a través de sus propias dependencias administrativas u organismos

desconcentrados;

106

II. A través de los organismos públicos descentralizados o fideicomisos

públicos municipales creados para tal fin;

III. Mediante el régimen de concesión; y

IV. Mediante convenios de asociación y coordinación que suscriba con otros

ayuntamientos o con el ejecutivo del Estado, para que éste, de manera directa o a

través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de la

prestación de un servicio público o el ejercicio de una función, cuando a juicio del

ayuntamiento respectivo sea necesario.

ARTÍCULO 88.- A falta del convenio a que se refiere la fracción IV del artículo

anterior, el ayuntamiento podrá solicitar que el Congreso, mediante estudio

técnico, declare que el municipio se encuentra imposibilitado para ejercer una

función o prestar un servicio público, a efecto de que el ejecutivo del Estado la

ejerza o lo preste.

ARTÍCULO 92.- Los municipios, a través de sus ayuntamientos, podrán celebrar

los convenios a que se refieren las fracciones III y IV del artículo 115 y VII del

artículo 116, de la Constitución General, de conformidad con las bases y los

requisitos siguientes:

I. Cuando se trate de asociación entre municipios para la prestación de

servicios públicos o el ejercicio de funciones:

a) La comisión correspondiente presentará ante el cabildo el proyecto

del convenio de asociación a celebrar, acompañado de la documentación técnica y

financiera que acredite la necesidad del mismo y que establezca, entre otros, los

métodos de operación y aplicación, el programa de costos y la forma de solventar

éstos, así como las causas de terminación, rescisión y suspensión;

b) El convenio de asociación será aprobado por cuando menos las dos

terceras partes del total de los miembros que integran el cabildo;

107

c) De ser aprobado el convenio, la comisión correspondiente dará

seguimiento a su ejecución e informará periódicamente al ayuntamiento;

d) Los convenios que se celebren con municipios de otros Estados,

deberán ser remitidos al Congreso para su aprobación;

e) Los convenios de asociación se harán del conocimiento del

gobierno del Estado, con el propósito de garantizar la coordinación procedente con

los programas de carácter regional y estatal.

II. Cuando se trate de convenios de coordinación que celebren los municipios

con el gobierno del Estado para que aquéllos o éste se hagan cargo de la

prestación de servicios públicos o el ejercicio de funciones estatales o municipales,

ya sea de manera temporal o en forma coordinada:

a) La comisión correspondiente presentará ante el ayuntamiento el

proyecto de convenio a celebrar, acompañado de la documentación técnica y

financiera que acredite la necesidad del mismo y que establezca, entre otros, los

métodos de operación y aplicación, el programa de costos y la forma de solventar

éstos, así como las causas de terminación, rescisión y suspensión. En caso de que

sea el gobierno del Estado quien proponga al municipio la prestación de un

servicio o el ejercicio de una función estatal, la solicitud respectiva y la

documentación que la soporte se dirigirá al ayuntamiento, turnándose a la

comisión referida;

b) Este tipo de convenios procederá únicamente cuando con la

operación propuesta en el convenio, los beneficios sean mayores para el municipio

o cuando exista imposibilidad real de éste para ejercitar dichos servicios o

funciones;

c) El convenio será aprobado por cuando menos las dos terceras partes

del total de los miembros que integran el cabildo;

d) De ser aprobado el convenio, la comisión correspondiente dará

seguimiento a su ejecución e informará periódicamente al ayuntamiento; y

e) Si el gobierno del Estado, directamente o a través del organismo

correspondiente, se hace cargo de la prestación del servicio o el ejercicio de una

función municipal, informará periódicamente al ayuntamiento.

108

Los convenios a que se refieren las fracciones anteriores no eximen a los

ayuntamientos del cumplimiento de sus facultades y obligaciones, con respecto a

los usuarios de las funciones y servicios municipales;

ARTÍCULO 93.- Cuando el ayuntamiento manifieste incapacidad real para la

prestación de un servicio o el ejercicio de una función municipal y el gobierno del

Estado se niegue a asumir, mediante convenio, su prestación o ejercicio, el cabildo

solicitará por escrito al Congreso la declaración correspondiente para que el

gobierno del Estado se haga cargo temporalmente de dicha función o servicio.

La solicitud al Congreso aprobada por cuando menos las dos terceras partes del

total de integrantes del cabildo, deberá acompañarse de la documentación técnica y

financiera que la soporten. El cabildo deberá motivar suficientemente su petición.

El Congreso podrá ordenar los estudios y análisis técnicos para determinar lo

conducente. De ser aprobada la solicitud del ayuntamiento, el Congreso

establecerá las condiciones y modalidades para que el gobierno del Estado preste

el servicio o ejerza la función municipal.

ARTÍCULO 94.- Los conflictos que se presenten con motivo de la aplicación de

los convenios a que se refiere este capítulo, serán resueltos por el Supremo

Tribunal de Justicia, sin perjuicio del derecho de acudir en controversia

constitucional en los términos del artículo 105 de la Constitución General.

ARTICULO 95.- Los bienes y servicios públicos municipales, con excepción de

los servicios de alumbrado, seguridad pública, policía preventiva municipal,

tránsito y vialidad, previa autorización de cuando menos las dos terceras partes de

los integrantes del cabildo, pueden ser materia de concesión a particulares,

sujetándose a lo establecido por esta Ley, las cláusulas del título-concesión y

demás disposiciones legales aplicables.

109

ARTICULO 96.- Las concesiones en ningún caso podrán otorgarse a:

I. Los integrantes del ayuntamiento;

II. Los servidores municipales de confianza;

III. Sus cónyuges, así como parientes consanguíneos, por afinidad y civiles

hasta el cuarto grado de las personas señaladas en las fracciones anteriores;

IV. Las personas morales en las que funjan como directivos algunas de las

personas señaladas en las fracciones anteriores; y

V. Las personas físicas o morales que en los últimos cinco años se les haya

revocado otra concesión para la prestación de servicios públicos municipales.

ARTÍCULO 110.- La planeación constituye la base de la administración pública

municipal y tiene como sustento el sistema de planeación democrática, previsto en

la Constitución General, en la Constitución, en la Ley de Planeación del Estado y

en esta Ley.

ARTÍCULO 111.- El municipio contará con los siguientes instrumentos de

planeación:

I. El plan municipal de desarrollo;

II. El programa de gobierno municipal; y

III. Los subprogramas derivados del programa de gobierno municipal.

ARTÍCULO 112.- El plan municipal contendrá las prioridades y objetivos para el

desarrollo integral y sustentable del municipio, en concordancia con los planes

nacional y estatal de desarrollo, con una visión de largo plazo. La propuesta de

plan municipal será elaborada por el consejo de planeación del desarrollo

municipal.

ARTÍCULO 113.- El programa de gobierno municipal contendrá los objetivos,

estrategias, líneas de acción y metas que servirán de base a las actividades de la

administración pública municipal en el ejercicio de su encargo de forma que

110

aseguren el cumplimiento del plan municipal de desarrollo. El programa de

gobierno indicará los subprogramas de carácter sectorial, que se realizarán y

evaluarán cada año.

ARTÍCULO 114.- El plan y los programas deberán contener en forma mínima:

I. Señalamientos de objetivos generales y particulares a corto, mediano y

largo plazo, según el caso;

II. Procedimientos que se utilizarán para el logro de sus objetivos; y

III. Diversos estudios y elementos técnicos que se hayan considerado en su

elaboración, fundamentalmente a aquéllos que se refieren al aprovechamiento de

los recursos humanos y naturales.

ARTÍCULO 115.- El plan y los programas se elaborarán para un tiempo

determinado y de acuerdo con las necesidades a satisfacer y se ejecutarán con

arreglo a la importancia y urgencias de las mismas.

ARTÍCULO 116.- Los ayuntamientos están facultados para elaborar, expedir,

reformar, adicionar y abrogar los bandos de policía y buen gobierno, los

reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general y

obligatoria en el municipio, en los términos siguientes:

I. Respetar las disposiciones de la Constitución General y de la Constitución,

así como las leyes federales o estatales, con estricta observancia de las garantías

individuales;

II. Delimitación de la materia que regulan;

III. Sujetos obligados;

IV. Objeto sobre el que recae la reglamentación;

V. Derechos y obligaciones de los habitantes;

VI. Autoridad responsable de su aplicación;

VII. Facultades y obligaciones de las autoridades;

111

VIII. Los procedimientos administrativos que deben seguirse para la obtención

de permisos, licencias y autorizaciones municipales;

IX. Sanciones y procedimiento para la imposición de las mismas; y

X. Transitorios, en donde se deberá establecer, entre otras previsiones, la

fecha en que inicie su vigencia.

Los ordenamientos a que se refiere este artículo, serán aprobados por los cabildos

y publicados en el periódico oficial.

ARTICULO 118.- Los ayuntamientos expedirán, ente otros, los siguientes

reglamentos:

I. El general de cada ayuntamiento;

II. El de cabildo;

III. El de la administración pública municipal centralizada y paramunicipal;

IV. El de los servicios públicos municipales;

V. Los de desarrollo urbano;

VI. Los de ecología;

VII. El de salud pública, previa coordinación con la autoridad estatal;

VIII. El que regule la participación ciudadana y vecinal;

IX. El que regule las actividades de los habitantes del municipio, en un marco

de respeto al derecho, la paz pública y la tranquilidad, que propicien el desarrollo

de la vida comunitaria; y

X. Los demás que sean necesarios para dar cumplimiento a las leyes

municipales

112

ANEXO 3

Reglamentos

Municipio de Armería

Tiene 18 Reglamentos los cuales son los siguientes:

1. Reglamento del Bando Solemne Municipal

2. Reglamento de Policía y Buen Gobierno

3. Reglamento de Seguridad Publica

4. Reglamento del Cementerio Municipal

5. Reglamento para el Funcionamiento de Juegos Electrónicos, Futbolitos y

Similares

6. Reglamento para el Ejercicio del Comercio Ambulante

7. Reglamento Interior del Municipio

8. Reglamento Interior de Cabildo

9. Reglamento para la Elaboración de la Tabla de Valores Unitarios de Terreno

y Construcción

10. Reglamento de La Integración y Competencia de las Autoridades Auxiliares

11. Reglamento para Regular la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas

12. Reglamento de Construcciones y Desarrollo Urbano

13. Reglamento de Diversiones y Espectáculos Públicos

14. Reglamento del Tortugario

15. Reglamento de Transito y Vialidad

16. Reglamento de Adquisiciones

17. Reglamento para la Protección del Ambiente

18. Reglamento para el Funcionamiento de Tortillerías

113

Municipio de Cómala


1. Reglamento que Regula la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el

Municipio de Comala

2. Reglamento Interior del Municipio

3. Reglamento de Seguridad Pública del Municipio

4. Reglamento que Norma la Participación Ciudadana del Municipio de Comala

5. Reglamento que Norma el Servicio de Recolección y Procesamiento de

Residuos Sólidos para el Municipio de Comala, Col

6. Reglamento del Servicio de Rastros para el Municipio de Comala

7. Reglamento de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Comala

8. Reglamento para la Elección de Juntas y Comisarías en el Municipio de

Comala

9. Reglamento para la Elaboración de las Tablas de Valores Unitarios de

Terreno y de Construcción

10. Reglamento del Comité de Adquisiciones, Servicios y Arrendamientos del

Municipio de Comala, Col

11. Reglamento del Comité de Festejos Charro Taurinos del Municipio de

Comala

12. Reglamento General de Expedición de Licencias para el Funcionamiento de

Establecimientos Mercantiles, Industriales y de Servicios del Municipio de

Comala, Colima

13. Reglamento de Construcciones del Municipio de Comala, Colima

14. Reglamento que Rige el Funcionamiento de las Sesiones y Comisiones del

Ayuntamiento de Comala, Colima

15. Reglamento que Establece las Bases Mínimas que deben Contener las

Subastas Publicas para la Enajenación de Bienes Municipales

114

Municipio de Coquimatlán


1. Reglamento para Regular la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas del

Municipio de Coquimatlán

2. Reglamento de Preservación Ambiental y del Equilibrio Ecológico

3. Reglamento que Regula las Elecciones de los Integrantes de las Juntas y

Comisarías Municipales

4. Reglamento que Regula las Sesiones del H. Cabildo

5. Reglamento para la Enajenación, Arrendamiento, Uso o Comodato de Bienes

Muebles e Inmuebles del Patrimonio Municipal

6. Reglamento del Servicio Publico de Limpia y Sanidad

7. Programa General de Regularización Fundo Legal

8. Reglamento de Participación Ciudadana


10. Reglamento Municipal de Protección Civil

11. Reglamento del Archivo Municipal

12. Reglamento del Comité Municipal de Compras


115

Municipio de Cuauhtémoc


1. Reglamento que Regula la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas En El

Municipio De Cuauhtémoc, Colima

2. Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal al Servicio

del Ayuntamiento de Cuauhtémoc

3. Reglamento de Preservación Ambiental y del Equilibrio Ecológico

4. Reglamento del Servicio de Rastros para el Ayuntamiento de Cuauhtémoc,

Colima

5. Reglamento para la Creación y Reglamentación del Comité de Compras del


6. Reglamento para Normar la Colocación de Propaganda Política Electoral y

Pinta de Bardas en el Municipio de Cuauhtémoc

7. Reglamento para Estimular y Reconocer a Ciudadanos Distinguidos del


8. Reglamento que Regula las Elecciones de los Integrantes de las Juntas y

Comisarías Municipales del Municipio de Cuauhtémoc

9. Reglamento que Regula Actividad Comercial en el Municipio de

Cuauhtémoc


Terreno y de Construcción

11. Reglamento que Rige el Desarrollo de las Sesiones y el Funcionamiento de

las Comisiones del H. Ayuntamiento de Cuauhtémoc

12. Reglamento Interno del Consejo Consultivo de Desarrollo Urbano del


13. Reglamento General de la Administración Publica Municipal

14. Reglamento de Desarrollo Urbano y Seguridad Estructural para el Municipio

de Cuauhtémoc

116

15. Reglamento para el Servicio Publica de Limpia, Recolección de Basura y

Sanidad

16. Reglamento del Archivo Municipal de Cuauhtémoc

17. Reglamento del Servicio de Alumbrado Publico Municipal de Cuauhtémoc

18. Reglamento Municipal de Protección Civil de Cuauhtémoc


20. Reglamento de Transito y Vialidad del Municipio de Cuauhtémoc

21. Apéndice

22. Reglamento para la Jubilación de los Trabajadores Sindicalizados, de Base y

de Confianza al Servicio del H. Ayuntamiento de Cuauhtémoc

117

Municipio de Manzanillo




3. Reglamento Municipal de Turismo

4. Reglamento Municipal en Materia de Salud

5. Reglamento de Tianguis para el Municipio de Manzanillo

6. Reglamento para Regular el Funcionamiento de los Centros de Vídeo

7. Reglamento General de los Comités de Barrio y Colonias Populares de

Manzanillo

8. Reglamento Interno del Consejo Consultivo de Desarrollo Urbano del


9. Reglamento para la Administración y Operación de Vehículos Oficiales del

H. Ayuntamiento de Manzanillo

10. Reglamento de Inspección-Notificación Municipal del H. Ayuntamiento de

Manzanillo

11. Reglamento de Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el H.

Ayuntamiento de Manzanillo

12. Reglamento para Vendedores Ambulantes y Semifijos en las Playas y en la

Zona Federal Marítimo Terrestre del Municipio De Manzanillo

13. Reglamento de Espectáculos y Diversiones Públicas

14. Reglamento Interno del Mercado Municipal 5 de Mayo

15. Reglamento que Crea el Instituto Municipal del Deporte (Inmude)

16. Reglamento Interno del Patronato del Sistema para el Desarrollo Integral de

la Familia del Municipio de Manzanillo

17. Reglamento Interno de Adquisiciones del Sistema para el Desarrollo Integral

de la Familia de Manzanillo

18. Reglamento de Construcciones del Municipio de Manzanillo

118

19. Reglamento de Anuncios del Municipio de Manzanillo

20. Reglamento de Vialidad, Transito y Transporte

21. Reglamento Interior del Instituto Municipal de las Mujeres

22. Reglamento del Premio al Merito Civil

23. Reglamento de la Publicación de la Gaceta Municipal


Terreno y de Construcción del Municipio de Manzanillo

25. Reglamento de Limpia y Sanidad del Municipio de Manzanillo

26. Reglamento para la Designación y Funcionamiento de las Autoridades

Auxiliares Municipales de Manzanillo

27. Reglamento General del Ayuntamiento Constitucional de Manzanillo

28. Reglamento de Alumbrado Publico del Municipio de Manzanillo

29. Reglamento de Parques y Jardines del Municipio de Manzanillo

30. Reglamento de la Administración Pública Municipal Centralizada y

Paramunicipal de Manzanillo

31. Reglamento que Rige el Funcionamiento del Cabildo del Municipio de

Manzanillo

32. Reglamento que Crea y Rige el Funcionamiento del Patronato para la

Construcción, Organización, Promoción, Administración, Mantenimiento y

Conservación de las Instalaciones de la Feria, Eventos y Exposiciones del


119

Municipio de Minatitlán


1. Reglamento que Regula la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el

Municipio de Minatitlán

2. Reglamento Interior del Municipio de Minatitlán

3. Acuerdo que Reglamenta las Condiciones Generales de Trabajo del Personal

al Servicio del Ayuntamiento de Minatitlán

4. Reglamento del Servicio Publico de Rastros para el Municipio de Minatitlán

5. Reglamento para los Tianguis en el Municipio de Minatitlán

6. Reglamento del Servicio Publico de Recolección y Procesamiento de

Residuos Sólidos del Municipio de Minatitlán, Col

7. Reglamento para el Funcionamiento de las Canchas Deportivas del Municipio

de Minatitlán

8. Reglamento de Cementerios para el Municipio de Minatitlán



11. Reglamento para el Establecimiento y Funcionamiento de Establos, Granjas y

Zahúrdas del Municipio de Minatitlán

12. Reglamento para la Jubilación y Pensión de los Trabajadores al Servicio del

H. Ayuntamiento de Minatitlán, Col

13. Reglamento de las Sesiones del H. Cabildo del H. Ayuntamiento

Constitucional De Minatitlán

14. Reglamento de Desarrollo Urbano y Seguridad Estructural


Terrenos y De Construcción

16. Reglamento de Ecología y Medio Ambiente del Municipio de Minatitlán

17. Reglamento de los Órganos de Colaboración Municipal de Minatitlán

18. Reglamento de Alumbrado Publico

120

19. Reglamento para Control y Protección de Animales Domésticos

20. Reglamento Municipal en Materia de Salud de Minatitlán

21. Reglamento General del Parque Acuático del Salto de Minatitlán

22. Reglamento del Comité De Compras

23. Reglamento de Transito y Vialidad

24. Reglamento de Parques y Jardines

25. Reglamento para el Otorgamiento de Becas en Educación Básica

26. Reglamento de Protección Civil del Municipio de Minatitlán

27. Reglamento para el Uso de Vehículos Oficiales

28. Reglamento para la Designación y Funcionamiento de Autoridades

Auxiliares

29. Reglamento de La Feria del Café

121

Municipio de Tecomán


1. Reglamento de la Dirección General de Seguridad Publica y Vialidad

2. Reglamento que Rige el Funcionamiento de las Sesiones y Comisiones

3. Reglamento de Construcciones

4. Reglamento de la Integración y Competencia de las Autoridades Auxiliares

en el Municipio de Tecomán, Col


Terreno y Construcción

6. Reglamento para Regular la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas


8. Reglamento de la Administración Publica Municipal Centralizada y

Descentralizada

9. Reglamento de la Publicación de la Gaceta Municipal

10. Reglamento de Protección Civil

11. Reglamento de Transito y Vialidad del Municipio de Tecomán

12. Reglamento Interior de la Dirección de Obras Públicas

13. Reglamento para el Ejercicio del Comercio Ambulante y Semifijo en Áreas y

Vías Públicas del Municipio de Tecomán

14. Reglamento de Panteones

15. Reglamento de Expedición de Licencias para el Funcionamiento de

Establecimientos Comerciales, Industriales y de Servicios en el Municipio de

Tecomán, Col

16. Reglamento del Comité de Análisis y Evaluación de Licitaciones de Obra

Publica del Municipio de Tecomán, Col

17. Reglamento de Espectáculos y diversiones Publicas para el Municipio de

Tecomán, Colima

122

Municipio de Villa de Álvarez


1. Reglamento de Espectáculos Taurinos Formales

2. Reglamento de Espectáculos Públicos para el Municipio de Villa de Álvarez

3. Reglamento de Cementerios del Municipio de Villa de Álvarez

4. Reglamento para los Tianguis en el Municipio de Villa de Álvarez

5. Reglamento de Desarrollo Urbano y Seguridad Estructural para el Municipio

de Villa de Álvarez

6. Reglamento de la Presea al Merito Ciudadano del H. Ayuntamiento

Constitucional de Villa de Álvarez

7. Reglamento que Regula el Fondo de Ahorro de los Integrantes Del H.

Ayuntamiento Constitucional de Villa de Álvarez

8. Reglamento para el Uso de Vehículos Oficiales del H. Ayuntamiento

Constitucional de Villa de Álvarez

9. Reglamento de Ecología y Protección al Ambiente de Villa de Álvarez

10. Reglamento para el Municipio de Villa de Álvarez en Materia de

Recolección, Manejo, Transporte, Separación, Tratamiento y Disposición

Final de Residuos Sólidos

11. Reglamento para la Presea al Merito Docente "Prof. Miguel Virgen Morfin"

12. Reglamento para los Comités de Barrio del Municipio de Villa de Álvarez

13. Reglamento para la Elección de Autoridades Auxiliares del Municipio de

Villa de Álvarez

14. Reglamento que Regula el Fondo de Ahorro de los Trabajadores de

Confianza del H. Ayuntamiento de Villa de Álvarez

15. Reglamento para la Fabricación y Venta de Tortillas

16. Reglamento para el Manejo de Fondos Revolventes

17. Reglamento Interior del Municipio de Villa de Álvarez

18. Reglamento para la Elaboración de Tablas de Valores Unitarios de Terreno y

123

Construcción del Municipio de Villa de Álvarez


20. Reglamento del Patronato de Festejos Charro Taurinos

21. Reglamento del Uso de Credencial de Identificación de los Trabajadores del

H. Ayuntamiento Constitucional de Villa de Álvarez

22. Reglamento de Cabildo del Honorable Ayuntamiento de Villa de Álvarez

23. Reglamento de Transito y Vialidad del Municipio de Villa de Álvarez

24. Reglamento de Bando de Policía y Buen Gobierno

25. Reglamento del Archivo Municipal del H. Ayuntamiento de Villa de Álvarez

26. Reglamento de Anuncios para el Municipio de Villa de Álvarez

27. Reglamento de Participación Ciudadana

28. Reglamento de Predios del Municipio de Villa de Álvarez

29. Reglamento de Protección Civil para el Municipio de Villa de Álvarez

30. Reglamento de Bebidas Alcohólicas

31. Reglamento de Licencias Comerciales

32. Reglamento de Procedimiento Administrativo

33. Reglamento de Seguridad e Higiene para los Trabajadores del H.

Ayuntamiento de Villa de Álvarez

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51. Zarzosa Escobedo, José Antonio; El nuevo federalismo y la autonomía

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ÍNDICE

Introducción 09

Capítulo 1 Antecedentes Históricos 11 1.1 El Liberalismo 16 1.2 El Artículo 115 Constitucional 23 1.2.1 Artículo 115. Texto Original. 28 1.3 La Reforma Municipal 30 Capítulo 2 El Desarrollo Municipal 37

2.1 El Marco Jurídico 37

2.1.1 Artículo 115 Constitucional Vigente 37

2.2 La Planeación Municipal 44 2.3 La Demanda Ciudadana 47

Capítulo 3 Las Relaciones Intergubernamentales

en el Estado de Colima 51

3.1 Las Relaciones Municipios-Federación 52

3.2 El Proceso Jurídico de las Relaciones

Intergubernamentales 63

3.2.1 Artículos de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos que

otorgan facultades a los Ayuntamientos 63

3.2.2 Ley del Municipio Libre del Estado

de Colima 66

3.2.2.1 Servicios Públicos 68

3.2.2.2 Convenios de Asociación y

Coordinación 71

3.2.2.3 Las Concesiones de Bienes y

Servicios Públicos Municipales 71

3.2.2.4 La Planeación para el Desarrollo

Municipal 72

3.2.2.5 La Facultad Reglamentaria 74

3.3 El Contexto de las Relaciones

Intergubernamentales 78

3.3.1 Carlos de la Madrid Virgen (1991-1997) 80

3.3.2 Fernando Moreno Peña (1997-2003) 82

Conclusiones 90 Anexos 93

• Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009 93 • Ley del Municipio Libre del Estado de Colima 105 • Reglamentos Municipales 113

Bibliografía 124

DEDICATORIA

A mi familia, por el apoyo y la motivación que me brindan a todo momento; “ Sí el

silencio hablara las palabras encontraría” . Gracias por todo.

RESUMEN

El presente trabajo hace un profundo análisis sobre el artículo 115 constitucional,

elaborando propuestas y mostrando la realidad de la cultura municipal en México. Para

ello se anotan en el proyecto tanto los aspectos jurídicos, políticos y sociales de nuestro

país y el estado de Colima, conociendo las diferentes perspectivas del tipo de relaciones

intergubernamentales que los gobiernos de cada municipio desarrollan en beneficio de

la comunidad.

Es desde la historia hasta la actualidad, que se desglosa es este proyecto la actividad y la

evolución que ha tenido el municipio en coordinación con las demás instituciones

tanto del orden gubernamental y como con el de la sociedad civil. Asimismo se

profundiza en las principales labores y obligaciones que por Ley los ayuntamientos

deben ofrecer a la ciudadanía, dando cumplimiento al mandato popular.

Además es importante mencionar la importancia que tiene la Ley del Municipio Libre

del Estado de Colima, para el buen desempeño de los municipios, por esa razón ha sido

también uno de los ejes rectores para la realización de esta investigación.

ABSTRACT

This work wakes a deep analysis about 115 constitutional article; waking suggestions

and showing the reality about the culture town in México for these, the project talks

juridic, politic and social aspects of our country and the state of Colima, knowing the

different perspectives about the kind of intergubernamental relations of the

government of each town developing on the benefit of the community.

Since history and nowadays, it detach on this project the evolutions and activitie that the

town it have in coordination with other institutions, both gubernemental order and civil

society. Also go deeply into the principal labours and obligations that by low, the

districts have to offer to the citizen doing enforcement the popular writ.

Also it is important to mention the importance that the free district of Colima state

have, for the good fulfilment of tows , by that reason too is one of the main ideas to

doing this research.

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