Programa: Desarrollo Urbano -...

La planeación urbana local y los conflictos en su administración

Universidad de Colima

Maestría en Arquitectura

Programa: Desarrollo Urbano

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Tesis que para obtener el grado de

MAESTRO EN ARQUITECTURA

Presenta:

Santiago Ramos Herrera

Asesor:

M.C. Ing. Fco. Xavier Oldenbourg Ceballos

Coquimatlán, Col., junio de 2005


LA PLANEACION URBANA LOCAL Y LOS CONFLICTOS EN SU

ADMINISTRACION

(CASO COLIMA)

CONTENIDO Pág.

INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………………………………............1

1. MARCO CONCEPTUAL

1.1. Definición del Derecho………………………………………………………………………………7

1.2. El Derecho Administrativo………………………………………………………………………..12

1.3. Significado de lo Urbano en la Ciencia del Derecho…………………………………….15

1.3.1. Terminología…………………………………………………………………………..20

1.3.2. Autonomía………………………………………………………………………………25

1.3.3. Sistematización……………………………………………………………………….27

2. ANTECEDENTES DE LA PLANEACION EN MEXICO

2.1. Época precolombina………………………………………………………………………………..41

2.2. Época del virreinato………………………………………………………………………………..45

2.3. Época independiente……………………………………………………………………………….46

2.4. Época Postrevolucionaria…………………………………………………………………………48

3. LA PLANEACION URBANA EN MEXICO

3.1. Surgimiento de la Planeación Urbana en México………………………………………..53

3.2. Marco legal y Planeación Nacional del Territorio…………………………………………61

3.2.1. Objetivos de la Ley general de Asentamientos Humanos……………..61

3.2.2. Implicaciones Políticas……………………………………………………………..62

3.3. Implicaciones Jurídicas de la Planeación Urbana en México…………………………65

3.3.1. La planeación urbana y la propiedad el suelo……………………………..65

3.3.2. La distribución de competencias entre los niveles de gobierno…....69


3.3.3. Las reformas municipales en la legislación local………………………….72

3.3.4. Alcances Jurídicos de la planeación en México……………………………77

3.4. Situación actual………………………………………………………………………………………81

4. LA PLANEACION URBANA EN EL ESTADO DE COLIMA

4.1. Antecedentes………………………………………………………………………………………..93

4.1.1. Apunte Histórico…………………………………………………………………….93

4.2. Situación actual……………………………………………………………………………………..98

5. EL ÁMBITO DE COMPETENCIAS ENTRE AUTORIDADES

5.1. El ámbito de competencias en la Legislación Federal………………………………..110

5.1.1. Atribuciones de la Federación…………………………………………………110

5.1.2. Atribuciones de los estados……………………………………………………112

5.1.3. Atribuciones de los municipios……………………………………………….113

5.1.4. Atribuciones de las comisiones de participación social………………115

5.2. El ámbito de competencias en la Legislación Local…………………………………..117

5.2.1. La participación del Estado a través del Congreso del Estado…….118

5.2.2. La participación del Estado a través del Ejecutivo Estatal………….119

5.2.3. La participación del Estado a través de la Secretaría de

Desarrollo Urbano………………………………………………………………….121

5.2.4. La participación de los municipios……………………………………………125

5.2.5. El papel de las comisiones de participación social……………………..129

5.2.5.1. La Comisión Estatal de Desarrollo Urbano…………..130

5.2.5.2. Las comisiones Municipales de desarrollo urbano..131

6. CONFLICTOS EN LA ADMINISTRACION DEL DESARROLLO URBANO LOCAL

6.1. Legislación Urbana y Legislación agraria………………………………………………….137

6.1.1. Los asentamientos humanos irregulares…………………………………..142

6.2. Legislación Urbana y Legislación ambiental………………………………………...…..157

6.3. Desarrollo Urbano y ordenamiento territorial…………………………………………….161

6.3.1. Propósitos…………………………………………………………………………….162

6.3.2. Enfoques………………………………………………………………………………163


6.3.3. Objetivos generales……………………………………………………………….163

6.3.4. Objetivos específicos……………………………………………………………..164

6.4. Problemática interna del sector desarrollo urbano…………………………………….166

7. ALTERNATIVAS PARA UNA MEJOR ADMINISTRACION URBANA……………………………173

8. CONCLUSIONES……………………………………………………………………………………………….185

ANEXOS 1

Flujogramas

Siglas utilizadas……………………………………………………………………………………………………..189

Definiciones del derecho urbanístico…………………………………………………………………………190

Bibliografía…………………………………………………………………………………………………………….192


INTRODUCCIÓN La distribución de la población y las actividades en el territorio nacional son producto de un

proceso dinámico que influye en el desarrollo de la sociedad. La racionalidad de la ocupación

del territorio favorece la disminución de costos para el país en la provisión de bienes y

servicios, al tiempo que propicia las condiciones para el desarrollo social y económico.

Desde hace varias décadas, el desarrollo urbano ha sido una preocupación fundamental de

los estudiosos de esta disciplina y de la sociedad en general, que ven con preocupación

cómo día a día siguen creciendo nuestras ciudades sin los mecanismos de control adecuados

que nos permitan ejercer una eficiente administración del espacio urbano que habitamos.

El patrón de crecimiento actual de nuestras ciudades se manifiesta por la proliferación

incontrolada de asentamientos irregulares que se alojan de manera ilegal en propiedades

públicas o privadas, en zonas inadecuadas de alto riesgo, de preservación ecológica, de

potencial agropecuario o estratégico, o de valor patrimonial y no como resultado de la

planeación. Resulta evidente la falta de planes o la observancia de los mismos, la ausencia

de reservas territoriales adecuadas para el crecimiento de los centros de población, las

limitaciones o carencia de infraestructura urbana y la insuficiencia presupuestal con su

inmediata repercusión, además escaso control administrativo de la planeación urbana por

parte de la autoridad municipal.

Hace más de 25 años, desde la promulgación de la Ley general de asentamientos

humanos en mayo de 1976, y después de la Conferencia Mundial del Hábitat en Vancouver,

Canadá, en julio de ese mismo año, nuestro país tuvo la gran oportunidad de iniciar la

planeación del desarrollo urbano en sus tres niveles de gobierno, con el apoyo de una

infraestructura jurídica que anteriormente no existía, como la propia Ley general de

asentamientos humanos y las 32 Leyes que se derivaron de ella, correspondientes al mismo

número de entidades federativas.

1


El Estado de Colima no ha sido la excepción, y pese a que se ha contado con diversas

legislaciones en este ámbito, como la Ley de planificación, urbanismo y obras públicas de

1967, la Ley de fraccionamientos de 1981, hasta la Ley de asentamientos humanos del

Estado de Colima de 1994 y su correspondiente Reglamento de zonificación en 1997, la

problemática en la administración del desarrollo urbano persiste, poniendo en grave riesgo el

desarrollo de las ciudades con todo lo que ello implica para sus habitantes.

Desde el punto de vista de la sustentabilidad, las ciudades no sólo deben crecer, sino

procurar una adecuada interacción entre el espacio urbanizado y el medio ambiente que lo

rodea, lo cual exige determinado grado de control sobre el aprovechamiento urbano del

suelo, que aunado a la leyes en materia ecológica nos lleven a habitar ciudades más

humanas; es decir, ciudades diseñadas para el hombre, en donde los usos del suelo sean

acordes a la potencialidad de los mismos, y se respeten las áreas protegidas, así como los

cauces de arroyos y cuerpos de agua, las zonas de riesgo y las zonas de valor histórico

patrimonial; al fin y al cabo, si somos respetuosos de nuestras ciudades, estaremos siendo

respetuosos del derecho que tienen las generaciones futuras de habitar los mismos espacios

que nosotros habitamos sin detrimento de su calidad de vida.

Por todo lo anterior, es urgente detectar los conflictos en la administración de la planeación

urbana local, analizar sus causas y circunstancias para, finalmente, proponer alternativas de

solución que nos permitan ejercer un efectivo control del desarrollo urbano, en donde todas y

cada una de las autoridades de los tres niveles de gobierno atienda sus atribuciones y

cumpla con su responsabilidad de hacer cumplir las leyes y reglamentos en la materia; de

otra manera, de nada vale tener todo un “arsenal” legal a nuestro servicio si no existe la

voluntad manifiesta de ponerlo en práctica.

Para comprender mejor la función pública que el Estado debe ejercer en la planeación y

administración del desarrollo urbano, se hace necesario adentrarnos en otras materias y

disciplinas aparentemente ajenas y hasta cierto punto desconocidas por la mayoría de los

que comúnmente estamos inmersos en esta área de la administración pública, pero que no

por ello deja de ser importante entender sus bases y sus principios, ya que éstos son el

sustento para el correcto desempeño de nuestro quehacer como arquitectos, urbanistas y

2


funcionarios públicos responsables de administrar eficientemente el espacio geográfico que

habitamos sin importar su rango, tamaño o categoría político-administrativa.

En las siguientes páginas abordaré temas tan extraños como interesantes para al quehacer

de un arquitecto que se desarrolla como funcionario público responsable de la administración

urbana local. Así pues, para comprender mejor los conflictos surgidos de la interpretación de

los textos legales que norman esta disciplina, en el desarrollo del marco conceptual me

adentraré en el estudio del derecho, primero en su concepción más amplia, y segundo, como

disciplina administrativa en tanto que ayuda a normar, regular y ordenar los actos de los

ciudadanos en determinadas circunstancias, es el caso del derecho urbanístico al que no se le

ha dado ni la difusión, ni la importancia que se merece para la adecuada administración del

territorio que habitamos. De igual forma, por su relación con las actividades urbanas

estableceré las definiciones del derecho ambiental y del derecho agrario.

En los siguientes capítulos abordaré los antecedentes de una de las partes fundamentales

del tema que me ocupa en este trabajo, que es la planeación urbana, iniciando con el análisis

de los primeros intentos de planeación en nuestro país, seguidos del surgimientos de la

planeación urbana como tal, para posteriormente hablar de cómo se ha gestado, desarrollado

y asimilado hasta nuestros días esta disciplina en el Estado de Colima.

Posteriormente, una vez descrita la relación entre las legislaciones urbana, ambiental y

agraria, y conocidos los antecedentes de planeación tanto a nivel nacional como estatal,

describo y analizo lo que se plantea como causa de conflictos en la administración urbana

local, que es el ámbito de competencias en materia de desarrollo urbano, la cual tiene su

fundamento legal en el principio de concurrencia establecido en la propia Constitución, para

posteriormente adentrarme en el desarrollo del tema fundamental de este trabajo y que es el

estudio de los conflictos derivados de la administración urbana en nuestra entidad;

problemas con relación a otras legislaciones como la ambiental y la agraria, con la

interpretación de la propia legislación urbana, con la falta de profesionalización de cuadros

técnicos en las áreas del desarrollo urbano local, con la falta de recursos para hacer la

planeación, con el desconocimiento del derecho urbanístico como disciplina autónoma en los

órganos jurisdiccionales para, finalmente, hacer algunas propuestas de alternativas para una

mejor administración urbana.

3


CAPITULO 1. MARCO CONCEPTUAL

Es importante empezar este trabajo con una definición de la propia palabra Derecho en su

acepción jurídica, pasando por los diferentes tipos de derecho que tienen alguna relación con

la materia prima de este análisis que es el derecho urbanístico, dado que la administración

del espacio urbano (planeación, regulación y ordenamiento urbano) se soporta en una

legislación específica, en este caso La legislación urbana, que atañe o involucra directamente

a la ciencia del Derecho como orden normativo.

1.1. Definición de derecho

El Derecho se caracteriza como un orden normativo,1 y algunas de las notas que

caracterizan a la norma jurídica y la distinguen de otros tipos de normas son: su carácter

formal, su exterioridad, su generalidad y su coercitividad. Es, pues, el momento oportuno de

plantearse una definición del derecho que fije el concepto formalmente y recoja sus

peculiares características como norma reguladora de la conducta humana.

El problema en sí no es sencillo, ya que implica consideraciones y reflexiones distintas

derivadas de la complejidad del fenómeno jurídico, que abarca aspectos muy variados y se

manifiesta conceptualmente como un prisma de muchas caras. No resulta tarea fácil

encontrar una fórmula conceptual lo suficientemente amplia para abarcar todas las facetas

que encierra su contenido, hasta el punto de que algunos autores se preguntan si es posible

una definición unitaria o habrá que dar tantas como sentidos tiene la palabra.

En cualquier caso, las definiciones actuales de derecho tienden a evitar el criterio de

adoptar como punto de partida para la definición la idea exclusiva de norma o proposición

jurídica. Esta idea ofrece el inconveniente de que no abarca el derecho en general, pues

ignora otros tipos de derecho. Por otro lado, el mismo derecho objetivo (es decir, el conjunto

de normas que lo integran) se manifiesta no sólo por medio de normas o prescripciones,

1 Enciclopedia temática multimedia Grijalbo, México, D.F.

1


sino, además, por medio de las decisiones y los actos realizados para la declaración y

ejecución de esas normas por los órganos del Estado o por los propios ciudadanos. Por

consiguiente, la consideración exclusiva de la norma como criterio conceptual en la definición

del derecho es claramente insuficiente.

Una de las definiciones comúnmente aceptadas es la que nos dice que “el drecho es la

ordenación moral, imperativa, de la vida social humana, orientada a la realización de la

justicia”, o en fórmula mucho más prolija, “la ordenación de las relaciones sociales mediante

un sistema de normas obligatorias fundadas en principios éticos y efectivamente impuestas y

garantizadas, o susceptibles de serlo, por la voluntad imperante en una comunidad

organizada (incluso, en sus formas positivas más perfectas, mediante el ejercicio de la

coacción, en cuanto sea posible y necesario) que, a través de las decisiones y de los hechos

diversos en que tales normas se traducen, regulan la organización de la sociedad, las

relaciones de los individuos y agrupaciones que viven dentro de ella, para asegurar el

cumplimiento armónico de los fines individuales y colectivo”.

Ambas definiciones incluyen un conjunto de elementos comunes:

♦ Un elemento objetivo que atañe al contenido del derecho: la idea moral de lo justo,

formulada de acuerdo con las pautas valorativas de la cultura de que se trate.

♦ Dos elementos formales ineludibles: en primer término, el imperativo categórico, que

se traduce en la concepción del derecho como un sistema de normas obligatorias, y

en segundo término, la idea de coerción externa, como garantía del cumplimiento del

sistema normativo.

De las notas que definen estas formulaciones del derecho pueden extraerse los caracteres

esenciales del mismo:2

1. La bilateralidad: es una consecuencia de la exterioridad del derecho. El derecho regula

siempre la conducta de un sujeto con respecto a otro, en sus manifestaciones exteriores. La

norma ética no crea sino deberes, la norma jurídica, y de ahí su “alteridad”, crea, frente a

2 Enciclopedia temática multimedia Grijalbo, México, D.F. op. Cit.

2


cada deber, un derecho correlativo.

2. La imperatividad: es una consecuencia del objetivo del derecho de imponer una

determinada idea, histórica y cultural, de lo justo en las relaciones sociales efectivas de una

determinada sociedad. Para ello necesita ser eficaz y, por ende, obligatorio. Por consiguiente,

toda norma jurídica contiene un mandato que impone a los sometidos a ella una determinada

conducta, bajo la amenaza de una sanción impuesta por el aparato estatal.

3. La autarquía: el carácter obligatorio del derecho le otorga una naturaleza autárquica; la

norma jurídica rige con independencia de la voluntad de los sometidos a ella. Esto no

significa que esté rigurosamente desligada de la voluntad social, sea emanación de una

minoría, como en las dictaduras, sea una manifestación del querer de las mayorías, como en

las democracias; la norma jurídica expresa siempre una voluntad social formalizada. Pero

autarquía deriva del hecho de que, en todos los casos, una vez promulgada, sus

destinatarios, cualesquiera que éstos sean, quedan sometidos a ella como a un imperativo

exterior a ellos mismos, a su propia voluntad personal.

4. La coercitividad: consiste en la propiedad de la norma jurídica de poder ser exigido su

cumplimiento por medio de una coacción de carácter físico. Esta característica ha sido puesta

en duda por algunos autores con base en dos objeciones: que en el desarrollo normal de la

vida jurídica no interviene la coacción, ya que, en circunstancias normales, la norma jurídica

se cumple espontáneamente y, en segundo término, que hay normas jurídicas no

susceptibles de coacción externa, como ocurre con muchas del derecho de familia y con las

que integran el derecho internacional. Sin embargo, al primer argumento puede replicarse

que el normal cumplimiento de la norma no excluye la posibilidad de su violación y la

necesidad de disponer, para estos casos, de un aparato coercitivo que restablezca el

equilibrio normativo, y el segundo, que incluso en las normas en las que parece

aparentemente excluida la coacción, ésta siempre está presente como posibilidad real. Por

consiguiente, si no la coacción en sí misma, sí está siempre presente la posibilidad de una

coacción eventual en el Derecho positivo.

5. La generalidad: esta nota, que atribuye al derecho la característica de generalidad o

universalidad es, según muchos autores, una exigencia derivada de la naturaleza misma de la

3


norma jurídica. Una norma que no regula una relación por vía general y abstracta difícilmente

puede considerarse como norma jurídica. Ahora bien, esta nota no excluye la existencia de

derechos de aplicación particular a determinados grupos humanos: la universalidad del

derecho debe rectamente entenderse en el sentido de que “dándose los requisitos y

supuestos exigidos por la norma, ésta se aplica a todas las relaciones que en ella entran,

siendo cuestión indiferente el mayor o menor número de personas y de relaciones que por

ella son regidos”. Por tanto, la universalidad del derecho no significa que una determinada

norma jurídica sea de aplicación necesaria a la totalidad de los ciudadanos de una nación por

igual, sino que, en el caso de que se trate de una norma especial, sólo aplicable a quienes se

encuentran en determinada situación, definida por la propia norma, ésta se aplica por igual,

de modo uniforme, a todos los individuos y grupos que reúnan los requisitos y supuestos que

la determinan. Cualesquiera que sean las particularidades que el derecho admita, muestra

una fuerte tendencia a constituirse en norma general, procediendo por abstracción, por

fijación de tipos. Por otra parte, el derecho, en su desarrollo histórico, ha tendido a adoptar

fórmulas cada vez más generales, eliminando los derechos particulares o privilegios. Hasta el

punto de que en los ordenamientos jurídicos modernos, el derecho se manifiesta en forma de

reglas de naturaleza general y abstracta, habiéndose reducido al mínimo las de tipo concreto

y particular, o privilegios.

a) El derecho como orden normativo

El derecho expresa un orden normativo que obra sobre la voluntad regulando la conducta

humana. Sin embargo, esta idea, aun siendo formalmente exacta, es insuficiente para

delimitar el concepto de derecho. Existen, sin duda, otros sistemas de normas (como las

religiosas, la moral social, o los usos populares) que coadyuvan en la tarea del derecho de

regir y orientar la conducta de los hombres hacia la obtención de los fines perseguidos por el

sistema social. Se hace necesario por consiguiente, establecer un criterio diferencial que sirva

para distinguir la norma jurídica de los demás órdenes normativos.

b) Sentido etimológico

Etimológicamente la palabra derecho deriva del sustantivo latino directus, derivación; a su

vez, de directum, participio pasivo del verbo dirigere, dirigir, que es, en último análisis, un

4


compuesto de regere, que significa “lo que es conforme a la regla, lo que rige o dirige a un

fin”. Esta misma idea de dirección, gobierno y rectitud es recogida en todas las

denominaciones que recibe el derecho en la generalidad de las lenguas europeas modernas:

el francés droit, el italiano diritto, el alemán Recht, el inglés right, etcétera. Todas estas

expresiones provienen, según diversos investigadores, de la raíz sánscrita R G U, que

significa recto, derecho tanto en un sentido físico, como en un sentido moral: lo que no se

desvía de la línea recta, en una significación puramente física; lo que es conforme a la ley

moral, en un sentido normativo. Por consiguiente, la raíz etimológica del vocablo derecho

confiere a éste un carácter metafórico que alude a la idea de línea recta en el

comportamiento humano.

c) La palabra derecho

Popularmente la palabra derecho incluye significados que se refieren, de modo inmediato, a

las ideas de rectitud y de justicia. Y esto ocurre de una doble manera: la palabra derecho es

usada tanto como sujeto como en calidad de predicado. Se dice “el Derecho exige el respeto

a la vida y a la integridad física”, tanto como “exijo esto porque es mi derecho”. Cuando

hacemos mención de un derecho, en el hablar común, significamos la facultad que una

persona posee de realizar un acto determinado sin que los demás puedan impedirlo, pues

ese acto está reconocido y positivamente sancionado por la comunidad social que lo rodea.

Por otra parte, cuando nos referimos al “derecho” aludimos a la norma o al sistema

normativo social que regula las relaciones humanas, tutelando el obrar de unos y

prescribiendo, frente a él, la conducta correlativa de los demás. Por consiguiente, en su

significado más extenso, el Derecho aparece aludido, bien como una prerrogativa o facultad

de las personas, inspirada y reconocida por una norma social, bien como la norma social

misma que, en el sistema de relaciones humanas, establece las facultades o prerrogativas de

un sujeto frente a la organización social en general.

1.2. El derecho administrativo

a) La administración pública

5


Para entender la relación entre administración urbana y administración pública es necesario

reconocer que ésta última es el objetivo de la regulación jurídica del derecho administrativo.

Ahora bien, ¿qué se encierra detrás de la expresión “administración pública”? ¿Cuál es su

concepto?

Desde un punto de vista objetivo, la administración puede concebirse, de una manera

simplemente genérica, como actividad orientada a la obtención práctica de unos fines; o bien

como actividad subordinada a la obtención de unos fines que no son los propios, sino los de

otra actividad, fundamentalmente política, que es la que los determina; o, por último, como

una “actividad específica” no solamente subordinada a otra, sino, incluso, instalada dentro de

la primera como una más entre otras muchas con diversos objetivos o fines.

Sin embargo, esta acepción alude a una actividad o a una organización orientada a un fin

sin más especificaciones acerca de las actividades o del fin propuesto. Pero es preciso

subrayar que, en nuestro caso, la administración tiene el carácter de pública, y este segundo

concepto precisa ser aclarado. Dicho calificativo implica que la Administración Pública debe

entenderse como una organización (o una actividad) al servicio de la comunidad política, es

decir, de la comunidad dentro de la estructura del Estado. Ahora bien, esta estructura estatal

sigue estando dominada por la distinción constitucional de tres funciones o poderes;

ejecutivo, legislativo y judicial. Surge entonces el problema de determinar en cuál de estos

poderes encuentra la ubicación de lo que llamamos administración pública.

Para comprender lo anterior, convendría señalar brevemente cada una de las tres funciones

encomendadas al aparato del Estado.

El Poder Legislativo tiene como función el establecimiento, por vía general y obligatoria, de

normas jurídicas destinadas a regir la conducta de los miembros de la comunidad, así como,

en su caso, proveer a la organización misma de esa comunidad (normas constitucionales); se

trata, pues, de elaborar y dictar las leyes u otras normas de rango inferior con carácter

general y obligatorio para todos los miembros de la comunidad política.

El Poder Judicial o jurisdiccional tiene como función la aplicación de las leyes y normas,

emanadas del Legislativo, a las cosas concretas en que esa normativa sea cuestionada o

violada; el juez, por consiguiente, no es, genéricamente, el creador de la norma, sino que, en

6


cada caso concreto que se le presenta, enjuicia o declara la adecuación de los hechos a la

normativa vigente, la licitud o ilicitud de la conducta juzgada observándola a la luz de la

norma.

El Poder Ejecutivo, por su parte, ni establece el derecho, ni lo declara adecuándolo a los

casos concretos, sino que su función es actuar, por medio de procedimientos jurídicos o

materiales, para obtener determinados fines, satisfaciendo las necesidades públicas con

arreglo a los criterios que, en un momento histórico dado determinan el bien común; la

creación o la actualización del derecho no constituye, por tanto, el fin de sus funciones, sino

el marco en el que éstas se desarrollan: la acción ejecutiva se somete al derecho, como

cuerpo normativo que establece sus funciones, ordena sus actividades y se constituye en

límite de su legitimidad. Un Poder Ejecutivo no sometido al imperio del derecho sería, sin

duda, un poder de hecho, pero no podría aspirar a ser considerado un Estado de derecho,

careciendo, por tanto, de legitimidad jurídica.

Una pregunta interesante sería: ¿en cuál de los tres Poderes o funciones puede incluirse la

actividad de la administración pública?; en otras palabras, si ésta se identifica con alguna de

las tres funciones o si constituye una función independiente. La mayoría de los autores

convienen en que la administración, en sentido objetivo, es decir, como actividad, se

identifica con la función ejecutiva.

Por consiguiente, la administración pública tiende a identificarse, en principio, con el Poder

Ejecutivo: es, por tanto, una parte de ese Poder. Sin embargo, el Poder Ejecutivo no ostenta

la función de administración pública de un modo monopólico. Algunos actos de otros Poderes

tienen también carácter administrativo: ciertos actos de una Cámara Legislativa, como la

autorización para procesar a sus miembros, la reglamentación de sus funcionarios, etcétera,

son actos de carácter indudablemente administrativo; lo mismo puede afirmarse de una parte

de las actividades del Poder Judicial. Por tanto, aunque el Poder Ejecutivo tienda a acaparar

las funciones de administración pública, éstas desbordan, con frecuencia, su ámbito, y las

actividades administrativas son desarrolladas también de modo accesorio por los demás

Poderes.

7


La administración pública, de acuerdo con esta definición, queda caracterizada como un

aparato cuya finalidad es la satisfacción de las necesidades colectivas. Anteriormente la

administración tenía como finalidad única el mantenimiento de un orden público en el que

pudiera desenvolverse sin trabas la libre iniciativa individual. Actualmente, sin embargo, la

tendencia prevaleciente atribuye a la administración la función de procurar que la sociedad se

configure con arreglo a unos criterios de justicia, para lo cual los poderes públicos se ven

obligados a intervenir de modo directo modificando las condiciones del libre desenvolvimiento

de la iniciativa privada y cumpliendo, por sí mismos, gran número de los fines propios de

toda sociedad.

b) Concepto del derecho administrativo

El concepto de derecho administrativo puede ser concebido como aquel que regula al

sujeto administración pública.

Resumiendo enfoques y tendencias doctrinales a este respecto, podríamos terminar

diciendo que el derecho administrativo es la rama del derecho público que regula:

1. La organización de la empresa administración pública y las diversas personas

administrativas que la encarnan.

2. Los poderes y derechos que poseen estas personas para realizar los servicios

públicos.

3. El ejercicio de estos poderes y derechos por medio de prerrogativas.

c) Naturaleza jurídica

La doctrina está unánimemente de acuerdo en reconocer al derecho administrativo el

carácter de derecho público, derivada de la existencia en las relaciones jurídicas reguladas

por él de un sujeto, la administración, que hace efectivo, por sí misma, un ordenamiento

jurídico imperativo.

8


Por lo demás, puede decirse que se trata de un derecho de carácter general y no particular;

común y no especial. También se trata de un derecho de carácter normal y no excepcional,

puesto que los principios que lo inspiran tienen valor de organización general.

1.3. Significado de lo urbano en la ciencia del derecho

A continuación trataré de relacionar los conceptos anteriormente vistos con lo urbano, para

lo cual resulta importante distinguir, desde un punto de vista general, los conceptos de

urbano, urbanismo y urbanización.

El vocablo urbano deriva de las raíces latinas Urbs, Urbis, Urbanus, que significan la ciudad

y, por extensión perteneciente a la ciudad. Históricamente el vocablo toma su origen con

relación a la ciudad de Ur, de la civilización sumeria, de la baja Mesopotamia, que llegó a

tener alrededor de 250,000 habitantes en el año 2500 antes de Cristo.

Por su parte, el Diccionario de la Real Academia Española, a partir de 1956, dice que el

Urbanismo es el conjunto de conocimientos que se refieren al estudio de la creación,

desarrollo, reforma y progreso de los poblados en orden a las necesidades materiales de la

vida humana.

“El término urbanismo aparece utilizado por primera vez en el congreso de expertos de la

planificación, celebrado en Londres en 1910. En ese mismo año Paul Clerget lo emplea

igualmente en el boletín de la Sociedad Geográfica de Nufchatel, Suiza. Anteriormente se

hablaba de poblamiento, construcción, edificación, ensanchamiento, estética o urbanización

de las ciudades”.3

A raíz de la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos,

celebrada en Vancouver, Canadá, en mayo de 1976, que promovió a nivel internacional el

establecimiento de políticas nacionales en la materia, se replanteó la normatividad urbanística

en el mundo.

3 López Velarde, Óscar. Nociones básicas de derecho urbanístico Mexicano. Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra. Serie desarrollo urbano, México, 1998, p. 4.

9


Posteriormente, la Agenda Hábitat, derivada de la Segunda Conferencia de las Naciones

Unidas sobre los Asentamientos Humanos, celebrada en Estambul, Turquía, en junio de 1996,

significó una reafirmación de principios y compromisos para lograr el desarrollo sustentable

de los asentamientos humanos, así como una vivienda adecuada para todos en un mundo en

proceso de urbanización.

Derivado de la necesidad de implementar muchas de estas medidas a nivel nacional, la

Agenda Hábitat II determinó fomentar la capacidad y desarrollo de las instituciones en los

propios países, fortalecer a las autoridades locales, facilitar la amplia participación de la

población (participación social), definir la responsabilidad de los gobiernos, así como regular

jurídicamente a los asentamientos humanos, entre otras.

Paralelamente a la Conferencia Hábitat II, se llevó a cabo el Foro Mundial de

Parlamentarios para el Hábitat, en la ciudad de Estambul, en Turquía, en cuya declaración de

principios se asumen compromisos en el campo legislativo y político en materia de

asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda, tanto para los parlamentarios como

para las autoridades, abogados e investigadores jurídicos.

En consecuencia, uno de los retos más importantes será el de seguir impulsando el proceso

de institucionalización de las recomendaciones en materia de desarrollo urbano de la

Declaración de Principios y del Plan de Acción Mundial adoptadas en la Conferencia Hábitat

II, con pleno respeto a la soberanía de cada país, expidiendo o actualizando los

ordenamientos jurídicos que regulen específicamente a los asentamientos humanos;

definiendo o adecuando las políticas públicas urbanas y de vivienda, y estableciendo o

reestructurando las instituciones gubernamentales, ante todo las locales, dotándolas de la

capacidad necesaria para normar, controlar y alentar el proceso del desarrollo urbano.

Por otro lado, el proceso de urbanización se refiere a la transformación de los

asentamientos humanos rurales a urbanos, ya sea mediante una mayor concentración de

población en un espacio territorial determinado o a la introducción de servicios básicos en un

terreno. Cuando dicho proceso de urbanización se da en una forma ordenada, regulada y

planeada se transforma de simple crecimiento (que en la mayoría de los casos es natural y

anárquico) en un desarrollo urbano racional e inducido, que debe propiciar la dotación

10


suficiente y adecuada de vivienda, infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así

como la protección del ambiente (desarrollo sustentable).

Actualmente los criterios para distinguir los asentamientos humanos rurales y urbanos son

muy variados y diferentes a nivel internacional. Desde un punto de vista demográfico, se

utiliza generalmente el de 15,000 habitantes para considerar un centro de población como

urbano. En México, por las características en la distribución de población en el territorio

nacional y por las aproximadamente 156,000 localidades existentes que establecen una

enorme dispersión “urbana”, se considera como urbano a los centros de población con más

de 2,500 habitantes, independientemente de su categoría político-administrativa de

conformidad con la legislación respectiva (ciudad, pueblo, villa, comunidad o ranchería).

Asimismo, el proceso de urbanización implica la apropiación, transformación y

aprovechamiento del espacio territorial que sirve de asiento al hombre, su familia y su

comunidad, para realizar sus funciones vitales y las actividades económicas que le permitan

subsistir en el menor tiempo y costo.

Históricamente, y desde el momento en que el hombre abandona su vida nómada y se

convierte en sedentario, se desenvuelve en un espacio geográfico donde surgen múltiples

relaciones sociales, urbanas, económicas, políticas y culturales, las cuales deben ser

reguladas por el derecho. Ese vínculo entre el hombre y el espacio territorial que habita o

suelo, y las diversas relaciones y problemas que se derivan del asentamiento humano urbano

y rural, dan origen al derecho urbanístico.

En este sentido, es necesario recordar las Ordenanzas de Poblaciones del rey de España

Felipe II4 (comúnmente conocidas como Cédula de Felipe II) de 1567, incluidas en las Leyes

de Indias para aplicarse en la colonización de América, al considerar el concepto de fundo

legal o casco urbano y establecer asimismo, las dimensiones ideales de la plaza principal en

600 pies de largo por 400 de ancho; representan uno de los más importantes antecedentes

del derecho urbanístico en la Nueva España.

De lo anteriormente expuesto, podemos concluir que lo urbanístico no significa

exclusivamente lo urbano, ya que comprende tanto el asentamiento humano urbano como el 4 García Ramos, Domingo. Iniciación al urbanismo. México, D.F. 1983 pp. 78-79

11


rural; ni el urbanismo se circunscribe a la estructuración interna de los centros de población

al considerar el ordenamiento del territorio. Por su parte, el acelerado proceso de

urbanización que caracteriza a este siglo ha ocasionado que la ciencia del derecho ponga

especial atención en regular dicho proceso.

Para ilustrar lo anterior, baste señalar que en 1900 la República Mexicana tenía 13.6

millones de habitantes, de los cuales el 80% se asentaban en comunidades rurales y la

ciudad de México tenía aproximadamente 400,000 pobladores. Actualmente el país cuenta

con casi 100 millones de habitantes y la zona metropolitana de la Ciudad de México es de las

más pobladas del mundo, con alrededor de 20 millones. Se estima que a finales del siglo que

acaba de concluir, habíamos revertido, en sólo cien años, en virtud del acelerado proceso de

urbanización y de crecimiento demográfico, el asentamiento de la población nacional en un

80% en localidades urbanas y el 20% en rurales.

José Luis de los Mozos, citado por el tratadista español Alberto Martín Gomero,5 ha

señalado que “el derecho ha de servir tanto de impulso como de freno a la urbanización.

Cuando se habla que el urbanismo se ha convertido en una función social y pública, se quiere

decir con ello, que su desarrollo deja de ser una mera técnica para realizarse en y por el

derecho”.

Es justamente esa necesidad de normar y controlar la ocupación del territorio la que da

importancia y sustento al estudio y aplicación del derecho urbanístico, por lo siguientes

motivos:

♦ La grave problemática urbana y sus efectos socioeconómicos y políticos obligan al

derecho a regular y dar solución al crecimiento simple para convertirlo en

desarrollo urbano.

♦ El presupuesto básico del urbanismo es el que en las ciudades el hombre viva y

conviva en comunidad.

♦ El gran incremento en los conflictos de intereses públicos y privados que se

derivan del proceso de urbanización demanda una solución jurídica decisiva y a

5 Enciclopedia temática multimedia Grijalbo, México, D.F. op. Cit.

12


fondo de dichos conflictos, lo que implica la intervención de abogados y

autoridades legislativas, administrativas y judiciales.

♦ La ordenación y regulación del desarrollo urbano es ante todo, de orden público e

interés social, por lo que la intervención del Estado en dicho proceso, en la

actualidad, es una facultad ineludible e imperativa de éste, subordinando el

interés privado al público (principio constitucional).

♦ El control y regulación del desarrollo urbano y de los asentamientos humanos es

una de las más importantes y complejas responsabilidades del Estado moderno,

que debe anticiparse a las exigencias del nuevo siglo.

♦ La problemática urbana demanda un replanteamiento en la intervención que el

Estado ha tenido hasta la fecha en el desarrollo urbano, la cual, por su indiferencia

y falta de efectividad en el control urbano, ha fomentado la especulación

inmobiliaria, el caos urbano y serios conflictos políticos y sociales.

♦ Por los múltiples factores que intervienen en el proceso de urbanización, se debe

propiciar la unificación y sistematización del derecho urbanístico.

1.3.1. Terminología

En la incipiente doctrina nacional e internacional, el derecho urbanístico ha recibido

diversos términos para identificar esta nueva rama de la ciencia del derecho, como son:

derecho del urbanismo, urbano, de la planificación territorial, de la planeación urbana de las

ciudades, de la edificación, de la ordenación del suelo urbano, del ordenamiento del

territorio, de la construcción, inmobiliario y de los asentamientos humanos.

No obstante, el término generalmente utilizado por la doctrina internacional es el de

derecho urbanístico; además de que se considera el más amplio y adecuado, toda vez que se

ajusta a la tendencia actual del objetivo y la finalidad de regulación de las normas jurídico-

urbanísticas, que comprenden tanto a los asentamientos humanos urbanos como los rurales,

así como el ordenamiento del territorio.

a) Conceptos de derecho urbanístico

13


El derecho urbanístico es una rama jurídica que tiene el objetivo de establecer los

lineamientos fundamentales de la adecuada ordenación y planeación de las ciudades.

A continuación se establecen la denominación, objeto, contenido y fin del derecho

urbanístico; se analiza su origen y desarrollo, se destaca su importancia actual, se investigan

sus relaciones con otras ciencias del derecho, con la sociedad y con la naturaleza, y se

estudian sus fuentes.

b) La definición del derecho urbanístico.

Para referir la rama de la ciencia jurídica que regula la ordenación y planeación de las

ciudades se han empleado diversas denominaciones, como veremos a continuación.

“En Venezuela los textos legales referentes a la ordenación territorial y planeación de los

procesos de urbanización, industrialización, poblamiento y desconcentración económica, se

agrupan bajo el título de derecho del ambiente.” En México, Lucio Cabrera, tras establecer los

criterios básicos para definir la materia que regula el derecho ambiental, afirma que

“comprende las normas relativas a los asentamientos humanos y diversos planes como el

Nacional de Desarrollo Urbano, el de Desconcentración Industrial y numerosos reglamentos

sobre tránsito, urbanismo, etcétera”.6

Otros autores integran las normas jurídicas relativas a ordenación y planificación de las

ciudades, en las relativas al desarrollo económico y social, agrupándolas bajo la

denominación derecho económico o social.

Estas denominaciones no son aceptables. Si bien el fenómeno urbano se da en el medio

natural y guarda una estrecha relación con la ecología, no podemos incluir el estudio y

regulación de la ordenación de las ciudades como parte de la legislación protectora del medio

ambiente y el hábitat. En este punto, la evolución del derecho generó como rama de la

ciencia jurídica el derecho ecológico con un contenido propio, dirigido a regular las

actividades humanas en función de su impacto ambiental.

6 Ibarra, Gabriel. El Derecho urbanístico de México. Mandato y compromiso de la administración pública en la modernización nacional. Trabajo de tesis, Universidad de Sonora.

14


Lo mismo ocurre con la segunda denominación propuesta. No obstante que se reconoce la

importancia de la planeación del desarrollo económico y social en la ordenación de los

sistemas urbanos, esto no implica una identificación o confusión de los objetivos y contenidos

del derecho económico o social con el derecho urbanístico.

En este sentido, resultan más aceptables como denominaciones para el estudio jurídico de

la ordenación y planeación de las ciudades, las de derecho urbano y derecho urbanístico,

utilizadas en las definiciones transcritas a continuación.

José Alfonso Da Silva utiliza la denominación derecho urbanístico y considera como su

objetivo la regulación de la actividad urbanística, “que es una función del poder público y que

se realiza por medio de procedimientos y normas que importan para transformar la realidad

urbana, conformándola al interés de la colectividad”.

El derecho urbano representa el universo normativo que se refiere a todos los aspectos de

la vida en la ciudad. Derecho urbano es el conjunto de normas coactivas que abarca los

problemas de las ciudades, en función de la ordenación del territorio. “Existe una legislación

de la ciudad (derecho urbano) y una disciplina que se ocupa de reflexionar de ella

(urbanismo urbanístico).”7

El derecho urbanístico es un conjunto de normas, es decir, una serie de normas que

aunque no necesariamente se encuentren comprendidas dentro de un texto legal único,

como lo pudiera ser un código o una serie de leyes determinadas, sí contemplan toda esa

serie de normas, unificadas o esparcidas en diversos ordenamientos, un mismo objetivo de

normatividad, en nuestro caso, la ciudad y su entorno.8

7 Ibarra, Gabriel. op. Cit. p. 20. 8 Alarcón Segovia, Andrés. Análisis comparado de soluciones jurídicas para el uso del suelo, ponencia

presentada en el Seminario Regional sobre Políticas de Desarrollo Urbano y Usos del Suelo Urbano, O.E.A. y

DDF, México,1972.

15


El derecho urbanístico es el conjunto de normas, instituciones y principios relativos a la

racionalización, ordenación y conducción de la ciudad y a la solución de sus problemas.9

Por su parte Óscar López Velarde, quien fuera legislador y presidente de la Comisión de

Asentamientos Humanos del Congreso de la Unión, nos regala las siguientes definiciones en

su tratado de Nociones básicas de derecho urbanístico mexicano.

9 Ruiz Massieu, José Francisco. Introducción al derecho mexicano. derecho urbanístico, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 1ª ed., México, 1981.

16


El derecho urbanístico es el conjunto de normas preponderantemente de derecho público,

que regulan el proceso de desarrollo urbano y la ordenación del suelo en los centros de

población (concepto doctrinario completo).


que regulan la planeación urbana y la ordenación del suelo en los centros de población

(concepto doctrinario simple).


que regulan la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de

población (concepto de derecho positivo).

c) Objeto, sujetos y finalidad del derecho urbanístico

Así como el objeto de estudio de la ciencia del derecho es la norma jurídica; en el derecho

urbanístico, considerándolo como una rama autónoma de dicha ciencia, lo es el estudio de la

norma jurídico-urbanística, que nos permita regular los actos, las conductas de los sujetos

que afectan la estructura física, socioeconómica y cultural de la ciudad, al concurrir en el

proceso de urbanización y planeación de la sociedad moderna.

Los sujetos del derecho urbanístico son: el Estado (representado por las entidades públicas

de los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal), las personas morales del

derecho privado (sociedades y empresas privadas), las personas morales del derecho social

(cooperativas, sindicatos, etcétera) y los individuos.

El derecho urbanístico tiene dos finalidades:

♦ Regular el proceso de desarrollo urbano, y

♦ Regular la ordenación del suelo en los centros de población.

De lo antes señalado, podemos afirmar que en el derecho urbanístico se agrupan y

sistematizan todas aquellas normas jurídicas que regulan el proceso del desarrollo urbano

desde un punto de vista administrativo integral, es decir, en todas las fases del proceso de

administración del desarrollo urbano, que son la planeación, organización, ejecución, control

17


y evaluación, a efecto de que en el menor tiempo y costo, y con la mayor eficacia y

eficiencia, los asentamientos humanos se desarrollen y no simplemente crezcan.

Además, las normas jurídico urbanísticas regulan el ordenamiento del territorio a fin de

propiciar la distribución racional y sustentable de la población y de las actividades económicas

en un territorio determinado, ya sea éste nacional, regional, estatal o municipal; así como

estructurar los centros de población en sus aspectos inter e intra-urbanos.

Si bien en el uso común las denominaciones derecho urbano y derecho urbanístico se

utilizan como equivalentes, el mismo Ovilla Mandujano, en la segunda definición, nos

recuerda que el término urbano es más amplio, y así comprende por derecho urbano a una

“legislación de la ciudad”. En cambio, el término urbanístico tiene un contenido más

restringido, a la ordenación y planeación de los asentamientos humanos.

De acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, urbano es un

adjetivo que significa “relativo o perteneciente a la ciudad”; en cambio lo urbanístico; no es

sinónimo de urbano, sino un adjetivo que significa “relativo o perteneciente al urbanismo” y

urbanismo es “el conjunto de conocimientos referentes a la creación, desarrollo, progreso y

reforma de una población, en orden a sus necesidades materiales de la vida humana”.

Dicho en otras palabras, el derecho urbanístico podría entenderse como aquél que se

encarga de planear, normar y regular la creación, desarrollo, progreso y reforma de una

población, acorde a las necesidades de las personas que la habitan.

Dada la diferencia entre urbano y urbanístico, consideramos más propia la denominación

derecho urbanístico, en atención al objeto, contenido y fin de esta rama jurídica.

1.3.2. Autonomía

El tema de la autonomía del derecho urbanístico como una nueva rama de la ciencia del

derecho es materia de controversia en la doctrina nacional e internacional. Considerando que

las discusiones sobre las diversas ramas de la ciencia del derecho público y privado han

quedado superadas y se consideran innecesarias, ya que la concepción del Estado moderno y

su intervención en la economía, así como la necesidad de evolucionar el derecho para que

18


regule las diversas relaciones socioeconómicas y políticas que se dan en el mundo actual, nos

llevan a afirmar que el derecho es unitario y que la norma jurídica en general es el objeto de

conocimiento de la ciencia de derecho.

Sin embargo, para efectos didácticos, nos permitimos señalar que algunos tratadistas o

conservadores niegan la autonomía del derecho urbanístico, en virtud de que éste no está

consolidado ni suficientemente elaborado; e inclusive, algunos lo ubican como un apartado

del derecho civil e inmobiliario y para la mayoría de los opositores es básicamente un

apartado especial del derecho administrativo.

Al respecto, se considera que para que una rama de la ciencia de derecho tenga

independencia, debe poseer tres clases de autonomía:

♦ DIDÁCTICA: Que se imparta como asignatura independiente en las

universidades, como en la Autónoma de Aguascalientes, Iberoamericana, La Salle,

la Autónoma Metropolitana y otras tantas instituciones de educación superior

nacionales y sobre todo extranjeras, que si bien han incluido recientemente a esta

nueva rama de la ciencia del derecho dentro de los programas de estudio, en la

actualidad se ha hecho evidente su justificación didáctica.

♦ JURÍDICA: Que tenga su propio cuerpo de leyes y disposiciones jurídicas,

doctrina nacional o extranjera, principios generales del derecho y jurisprudencia.

La autonomía jurídica del derecho urbanístico quedó perfectamente comprobada en nuestro

país a partir de 1976, cuando se modificaron los artículos 27, 73 y 115 de la Constitución

Federal, se expidió la primera Ley general de asentamientos humanos y se promulgaron las

Leyes estatales de desarrollo urbano; legislación local que desde 1993, con la expedición de

la segunda Ley general, se encuentra en proceso de actualización y adecuación. Las

disposiciones de referencia fundamentan la estructura básica de las normas jurídico-

urbanísticas en México, por consiguiente otorgan un contenido particular y específico de

regulación a dichas normas.

Es importante señalar que si bien es cierto que las normas jurídicas que integran el derecho

urbanístico mexicano se encuentran dispersas en la legislación federal, estatal y municipal y

19


en constante evolución, como es el caso de los Estados de Aguascalientes (que expidió un

Código urbano en 1993) y Colima (que expidió La Ley de asentamientos humanos estatal y

un Reglamento estatal de zonificación, la doctrina nacional es incipiente y sus principios

generales del derecho y la jurisprudencia se están gestando; también lo es que por la grave

problemática urbana por la que atraviesa el país (baste recordar que contamos con tres

zonas metropolitanas, una de ellas de las más grandes y conflictiva del mundo) que en

México no se duda de la importancia y necesidad de esta nueva rama de la ciencia del

Derecho, la cual es el principal instrumento de ordenación y regulación del desarrollo urbano

y de los asentamientos humanos

Por las características del derecho urbanístico, algunos tratadistas sostienen que se trata de

un derecho especial que, participando de normas de derecho privado y público, ofrece cierta

peculiaridad que le distingue de estos. Asimismo, se le ha considerado como una rama

jurídica interdisciplinaria y social, que formaliza jurídicamente al urbanismo e integra un

conjunto de normas jurídicas de naturaleza distinta, que tienen un objeto de regulación

común.

♦ CIENTÍFICA: Que tenga su propio método y principios técnicos, y se apoye en

una ciencia auxiliar.

La autonomía científica del derecho urbanístico se funda en los procesos de investigación

que permiten conocer e identificar de una manera objetiva y sistematizada a las normas

jurídico-urbanísticas.

El método, desde un punto de vista general, es el camino a seguir para llegar a un

determinado fin o para conocer la verdad científica. El método jurídico es una serie ordenada

de los medios por los cuales se llega al conocimiento profundo del contenido de las normas

jurídicas.

El derecho urbanístico, como lo hemos señalado anteriormente, se apoya y fundamenta en

los principios técnicos que se derivan de su ciencia auxiliar, que es principalmente el

urbanismo, principios y criterios técnicos que los formaliza jurídicamente.

20


1.3.3. Sistematización:

La sistematización del derecho urbanístico, como un método que justifica su autonomía

científica, permite que las normas jurídico-urbanísticas se relacionen entre sí en lo individual

y en su conjunto, lo que da lugar a una mejor comprensión, identificación, unidad,

coherencia y congruencia en el estudio e investigación de dichas normas.

Las normas jurídico-urbanísticas tienen como principales finalidades de regulación las

siguientes: a) El proceso de administración del desarrollo urbano, que comprende sus fases

de planeación, organización, ejecución, control y evaluación, y b) La ordenación del suelo en

los centros de población, que implica la apropiación, transformación y el aprovechamiento del

suelo y la ordenación del territorio.

Como se dijo anteriormente, el derecho urbanístico se encuentra integrado por múltiples

disposiciones jurídicas de carácter federal, estatal y municipal de una manera dispersa,

desactualizada e incongruente, contenidos en diversas leyes, reglamentos, bandos, decretos,

acuerdos y otros ordenamientos jurídicos, lo que ha ocasionado graves conflictos de normas,

interpretación y competencia; haciendo impostergable la unificación o codificación de dichas

normas, respetando la concurrencia y competencia en la materia establecida por la propia

legislación federal.

Ante esta situación es urgente que se llegue a una sistematización de todas ellas, que

aporte unidad a las normas jurídico-urbanísticas y permita su actualización y congruencia,

facilitando su estudio, elaboración y aplicación.

El conjunto de normas que integran el derecho urbanístico, se sistematiza en ocho tipos de

normas: de planeación urbana, de ordenación del suelo, de control, de fomento, de

organización, fiscales y crediticias, procesales y de impugnación, y técnicas. A continuación

se describe el papel y contenido de cada una de ellas:

I. Normas de planeación urbana

Dan fundamento jurídico al sistema de planeación del desarrollo urbano, permitiendo que

los planes o programas se institucionalicen, dejando de ser meros documentos técnicos, para

convertirse en normas jurídicas obligatorias; las principales normas de planeación son:

21


♦ Normas que establecen la facultad del Estado para planear el desarrollo urbano.

♦ Normas que regulan el sistema de planeación del desarrollo urbano, señalando los

tipos, estructura y contenido de los diversos planes o programas de desarrollo

urbano.

♦ Normas que regulan el procedimiento de administración del desarrollo urbano.

♦ Normas que regulan los procedimientos y criterios para la formulación,

aprobación, publicación, difusión, registro, revisión, evaluación, actualización,

modificación y cancelación de los planes y programas de desarrollo urbano.

♦ Normas que señalan la obligatoriedad y los ámbitos de validez de los planes y

programas de desarrollo urbano.

II. Normas de ordenación del suelo

Son las que regulan la propiedad urbana, en cuanto a la apropiación, transformación,

aprovechamiento y transmisión de inmuebles y de los derechos derivados de éstos en los

centros de población; las principales normas de ordenamiento del suelo son:

♦ Normas que determinan la función social del derecho de la propiedad

inmobiliaria.

♦ Normas que establecen las limitaciones y modalidades del derecho de propiedad

inmobiliaria.

♦ Normas que regulan el régimen legal de la propiedad inmueble pública, social y

privada.

♦ Normas que establecen los derechos reales sobre los bienes inmuebles ubicados

en los centros de población (posesión, propiedad, copropiedad, condominio, uso

y habitación, usufructo y servidumbre).

♦ Normas que regulan y limitan los atributos del derecho de propiedad de

inmuebles en los centros de población (uso, disfrute y disposición de un bien).

♦ Normas sobre zonificación que regulan el aprovechamiento del suelo en los

centros de población.

22


♦ Normas que regulan la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de

los centros de población.

♦ Normas que regulan las provisiones, reservas, usos y destinos de tierras, aguas

♦ eso de fundación de los centros de población.

♦ inmuebles

rechos, ocupación y accesión o aluvión).

tinción del

etropolización.

♦ e regulan las expropiaciones urbanísticas.

ulan la constitución de reservas territoriales y solares urbanos

iten la aplicación estricta y el cumplimiento de las normas jurídico-urbanísticas, con

base en o

son:

permanente respecto de un derecho preexistente del solicitante, tales

y bosques en los centros de población.

Normas que regulan el proc

♦ Normas que regulan la delimitación de los centros de población y los elementos

que integran los mismos.

Normas que regulan la transmisión de la propiedad o posesión de

urbanos (compra-venta, donación, prescripción, permuta, comodato, herencia,

expropiación, cesión de de

♦ Normas que regulan el fraccionamiento, lotificación, subdivisión y fusión de

áreas y predios urbanos.

♦ Normas que regulan la constitución, administración, modificación y ex

régimen de propiedad en condominio.

♦ Normas que regulan el fenómeno de conurbación y m

♦ Normas de regularización de la tenencia de la tierra urbana.

Normas qu

♦ Normas que reg

ejidales.

III. Normas de control

Perm

la bligatoriedad y coercitividad de las mismas; las principales normas de control

♦ Autorizaciones. Es el acto de autoridad urbana que otorga una acción de hacer

de carácter

como: fraccionamiento, relotificación, condominio, subdivisión o fusión de áreas y

predios.

23


♦ Concesiones. Acto de autoridad que permite aprovechar temporalmente un bien

público o la prestación de un servicio público, tales como: operación del servicio

público de transporte de carga y pasajeros o el establecimiento de estacionamientos

públicos.

♦ Constancias administrativas. La autoridad urbana hace constar o certifica las

omo: constancia de alineamiento y compatibilidad

lecimiento mercantil, sanitaria o de uso especial del suelo.

no

r la infracción a una

ica, pudiendo ser de varios tipos: multas, suspensiones o

limitaciones, características o restricciones que tiene un inmueble conforme a la

legislación urbana, tales c

urbanística, de apeo y deslinde, de uso del suelo, de afectaciones por obra pública o

de ocupación y aprovechamiento de un inmueble urbano.

♦ Inspecciones. Permiten a la autoridad urbana verificar el cumplimiento de las

normas jurídico urbanísticas.

♦ Licencias. Permiten realizar un acto concreto y de manera transitoria al solicitante

respecto de un derecho preexistente que le reconoce y otorga la autorizada urbana,

tales como: edificación, ampliación o demolición de una construcción, de

funcionamiento de un estab

♦ Medidas de seguridad. Son prevenciones que toma la autoridad urbana mientras

resuelve o califica una infracción para evitar daños o que se agraven los ocasionados,

tales como: suspensión o clausura de obras y advertencia pública por fraccionar

terrenos sin autorización.

♦ Permisos. La autoridad urbana concede una acción de hacer de carácter temporal,

creándole un derecho al solicitante y levantando una prohibición de carácter general

tales como: instalar un circo, derribar un árbol, llevar serenata o aprovechar la vía

pública para un tianguis o comercio ambulante.

♦ Prohibiciones expresas. Imponen obligaciones de no hacer, tales como:

construir en área libre según el tipo de fraccionamiento, ubicación de

fraccionamientos suburbanos dentro de los 10 kilómetros de las cabeceras

municipales, de contaminación del ambiente, de no afectar el patrimonio cultural, de

no enajenar o arrendar una vivienda de interés social por un tiempo determinado.

♦ Sanciones. Son los efectos y responsabilidades derivadas po

norma jurídico-urbaníst

24


clausuras de obra, intervenciones administrativas, la no utilización de maquinaria y

eco cial).

IV. N

Promuev ción de la legislación urbana, entre otras son:

es, saneamiento y agua potable.

pamiento

♦ la vivienda de interés

♦

♦ o (fiscales,

uctura y equipamiento y tarifarios).

bras por

V. Norm

Son la

organiz

ización administrativa de las autoridades urbanas.

a organización para la participación de la comunidad,

VI. Norm

equipo o penales (fraude por fraccionar un terreno sin autorización o delitos contra la

nomía pública por especular con vivienda de interés so

ormas de fomento

en o inducen la aplica

♦ Normas que regulan la prestación de los servicios públicos urbanos, tales como:

mercados, panteon

♦ Normas que rigen la construcción y dotación de la infraestructura, equi

urbano y vivienda.

Normas que regulan la construcción o financiamiento de

social y popular.

Normas que fomentan la desconcentración económica y administrativa.

Normas que establecen estímulos para inducir el desarrollo urban

crediticios, de infraestr

♦ Normas que regulan la participación de la comunidad y la comunicación y difusión

de las acciones en materia de desarrollo urbano, tales como o

cooperación, seminarios, cursos de capacitación y adiestramiento.

as de organización

aquellas que otorgan la competencia a las autoridades urbanas y establecen

ación de éstas y de los sectores social y privado, entre otras las siguientes:

♦ Normas que señalan las atribuciones de las autoridades y órganos de planeación

urbana de los gobiernos federal, estatales y municipales.

♦ Normas que señalan la organ

♦ Normas que regulan la concurrencia y coordinación de las autoridades urbanas.

♦ Normas que establecen l

tales como juntas de vecinos, comités de manzana y de obras.

as fiscales y crediticias

25


Perm

desarrollo tre otras son:

l para los ingresos públicos, tales como:

tema de crédito externo e interno para el desarrollo

VII. r

Estab e administrativos, así como los recursos

de impugnación que tiene el particular o las autoridades solicitantes frente a la

administración urbana, comprenden:

♦ Procedimientos judiciales en materia civil.

♦ Procedimientos judiciales en materia mercantil.

♦ Procedimientos judiciales en materia penal.

♦ Procedimientos administrativos.

♦

rativos (reconsideración, inconformidad, revocación y revisión).

tivas en materia urbana, como manuales e

anuales de organización y de procedimientos,

equisitos de solicitudes, contratos o trámites.

VIII. r

Regu

derivadas d

Cara r

El derecho urbanístico es:

♦ Autónomo, porque es una rama especial de la ciencia del Derecho.

iten a las autoridades urbanas financiar acciones, obras y servicios en materia de

urbano, en

♦ Normas que establecen el sistema fisca

impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones, subsidios y

contribuciones.

♦ Normas que regulan el sis

urbano.

No mas procesales y de impugnación

lec n o regulan los procedimientos judiciales o

El amparo directo e indirecto.

♦ Recursos administ

♦ Recursos judiciales (de revisión judicial).

♦ Procedimientos y normas administra

instructivos para realizar trámites, m

modelos o formatos y r

No mas técnicas

lan las disposiciones y especificaciones técnicas del desarrollo urbano, como las

e los reglamentos de construcción.

cte ísticas del derecho urbanístico

26


♦ Preponderantemente público, porque las normas jurídico-urbanísticas son

principalmente de derecho público.

♦ Nacional, porque su ámbito de validez territorial es nacional y no internacional.

Social, porqu♦ e busca la justicia social urbana.

ón.

iva.

♦ De previsión y planeación, ya que pretende regular el desarrollo urbano por la vía

d

♦ De subordinación o intervención, ya que las normas jurídico-urbanísticas son

preponderantemente de derecho público y subordinan el interés privado al

público.

♦ constitucional, Porque da el fundamento al derecho urbanístico, además

de que éste es preponderantemente público (artículos 27, 73 y 115 de la

Relaciones con las demás ramas del derecho ♦ competencia y organización de la autoridad

urbana.

♦ Dinámico, no es rígido, porque el fenómeno urbano, que es su objeto de

regulación, está en constante cambio y evoluci

♦ Técnico, porque formaliza jurídicamente principios y técnicas derivadas del

urbanismo.

♦ Concurrente, toda vez que el desarrollo urbano es facultad concurrente a los tres

órdenes de gobierno del sistema federal.

♦ Flexible, porque las normas jurídico urbanísticas permiten la interpretación y en su

caso la integración normat

♦ Coercitivo, en virtud de que la infracción de las normas jurídico-urbanísticas

ocasiona la aplicación de sanciones y responsabilidades conforme a derecho.

♦ Disperso, porque las normas jurídico-urbanísticas se encuentran en múltiples

ordenamientos jurídicos.

♦ Nuevo, ya que es impulsado a partir de 1976, con la Conferencia de las Naciones

Unidad sobre los Asentamientos Humanos, celebrada en Vancouver, Canadá.

e la ordenación planeada para evitar el caos urbano.

Derecho

Constitución Federal).

Derecho administrativo. Regula la

27


♦ Derecho fiscal. Trata sobre el sistema de financiamiento del desarrollo urbano.

Derecho civil. Contiene materias como la propiedad inmueble, posesión y derechos

reales en los centros de población.

♦

♦ Derecho agrario. Algunos de sus temas están relacionados con el derecho

urbanístico, como los terrenos ejidales y comunales que requiere el desarrollo

u

nuevos centros de población ejidal.

♦ Derecho mercantil. Las transmisiones inmobiliarias son actos de comercio. Las

c

te las

o

♦

estinados a ese fin.

la economía

p

♦

formaciones de dominio.

ción del desarrollo integral.

♦ Derecho am a

h

rbano por vía de expropiación o incorporación de reservas territoriales, la

delimitación de zonas de urbanización ejidal, la regularización de la tenencia de la

tierra y la creación de

♦ Derecho internacional público. Conferencias internacionales como la de

Vancouver, Canadá, en 1976 y la de Estambul, Turquía, en 1996, han tratado la

materia urbanística.

ompañías inmobiliarias normalmente se organizan como sociedades mercantiles.

Para el desarrollo urbano se constituyen fideicomisos y regularmen

peraciones inmobiliarias se garantizan con títulos de crédito.

Derecho laboral. En este derecho se contempla la obligación patronal de dotar de

vivienda a los trabajadores por medio de organismos d

♦ Derecho penal. Algunas infracciones a la legislación urbana constituyen delitos,

como el fraude por fraccionar sin autorización o el delito contra

ública por especular con vivienda de interés social.

Derecho procesal. Abarca juicios civiles, mercantiles, administrativos, fiscales y de

amparo, como los de apeo y deslinde o in

♦ Derecho económico. La planeación del desarrollo urbano debe ser congruente con

la planeación del desarrollo socioeconómico, ya que ambas son partes sectoriales

de la planea

biental. Trata de resolver problemas urbanos como el de l

contaminación del ambiente y el desarrollo sustentable de los asentamientos

umanos.

28


Relaciones con otras disciplinas auxiliares El urbanismo. El derecho u♦ rbanístico se nutre del urbanismo y al mismo tiempo

l

as de las

ciudades.

♦ La sociología urbana. Estudia las características e influencias de las relaciones

u

♦ La administración urbana. Permite administrar las ciudades.

♦ La ecología urbana. Estudia la relación entre la ciudad y su ambiente.

♦ La arquitectura y la ingeniería. Son ciencias que permiten construir y preservar

D

Se i

hombre ervación, preservación, explotación y uso de los recursos naturales.

Ent guientes:

umanos: se establecen previsiones de

carácter programático.

5. Las evaluaciones de impacto ambiental: se aplica a determinadas obras y actividades

y son de carácter preventivo.

6. Las Normas Oficiales Mexicanas: que son de observancia técnica obligatoria.

7. La autorregulación y auditorias ambientales, y

o formaliza jurídicamente.

♦ La economía urbana. Estudia las características y necesidades económic

rbanas en las ciudades.

♦ La demografía urbana. Estudia la población en relación a las ciudades.

las ciudades.

erecho ambiental

def ne al derecho ambiental como el conjunto de normas que regulan la conducta del

en torno a la cons

re los instrumentos de la política ambiental se establecen los si

1. Planeación ambiental: implica la realización de programas tanto globales como

sectoriales.

2. El ordenamiento ecológico del territorio: puede ser general (nacional), regionales,

locales o marinos.

3. Instrumentos económicos: los incentivos y los impuestos.

4. La regulación ambiental de los asentamientos h

29


8. La investigación y educación ecológica.

dencia que se refieren a la propiedad rústica y a las explotaciones de

i ordial de obtener el bien de

nos otros aprovechamientos colaterales y la

mejor forma de llevarlos a cabo”.12

Derecho agrario

El derecho agrario “es el conjunto de normas, leyes, reglamentos y disposiciones en general,

doctrina y jurispru

carácter agrícola”.10

El derecho agrario, “es el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad en el campo,

derivada de la tenencia y explotación de la tierra, con el fin pr m

la comunidad en general y en especial de la comunidad rural”.11

El “derecho agrario es parte del sistema jurídico que regula la organización territorial rústica,

todo lo relacionado con las explotaciones y aprovechamientos que este sistema considera

como agrícolas, ganaderos y forestales y algu

10 Mendieta y Nuñez, Lucio, citado por Isaías Rivera Rodríguez, El nuevo derecho agrario en México, México 1998, 2ª ed. 11 Ruz Massieu, Mario. op. cit. . 12 Chávez Padrón, Martha, El derecho agrario en México. México, 1999, 15ª ed.

30


CAPÍTULO 2. ANTECEDENTES DE LA PLANEACIÓN EN MÉXICO

Resultaría difícil entender y comprender los aspectos esenciales de la planeación urbana

actual en nuestro país, sin tomar en cuenta los factores que han determinado la localización,

el crecimiento y desarrollo, así como la estructura de cada una de las ciudades y sin

referirnos a las bases o antecedentes históricos en que se ha sustentado cada elemento del

desarrollo urbano.

Atendiendo a esta necesidad, el presente capítulo inicia con una semblanza general acerca

del proceso de urbanización que se dio en nuestro país en distintas épocas, así como los

hechos y circunstancias que influyeron en dicho proceso y que dieron origen a la

preocupación del Estado acerca de los aspectos del desarrollo urbano y posteriormente a la

planeación urbana como hecho consecuente. Se pretende con esta exposición retrospectiva

de hechos y situaciones, establecer un marco de referencia que ayude al mejor

entendimiento de los problemas en la materia.

2.1. Época precolombina

Como primer escenario tenemos el territorio mexicano anterior a la llegada de los

españoles, que se vio caracterizado en este ámbito como un sistema organizado de ciudades

que conformaban una red de planificación urbana equilibrada y que se pierde a raíz de la

invasión y el mestizaje.13

En este sentido, las culturas precolombinas aplicaron distintos principios de planificación

urbana como respuesta a los problemas derivados de sus ciudades, en permanente

crecimiento y con complejas interrelaciones funcionales, así como en la búsqueda por

enfatizar y proveer un escenario adecuado para sus monumentos religiosos y políticos, cuyo

rol fue fundamental en el desarrollo a lo largo del tiempo de sus centros ceremoniales.

13 Unikel, Luis. “El desarrollo urbano en México, diagnóstico e implicaciones futuras”. El Colegio de México, México 1978, 2ª. ed., pp. 17-24

31


En México tenemos inmejorables testimonios de esos principios de planificación

mesoamericanos cuyas ciudades “eran abiertas y sin límites físicos que definieran su

extensión”.14 Tal es el caso de Teotihuacan, e incluso la misma Tenochtitlán, que no obstante

su particular emplazamiento rodeado de agua, pudo crecer en todo su perímetro gracias al

sistema de chinampas. El espacio urbano estaba dividido en cuatro cuadrantes o regiones

limitadas en dos de sus lados por ejes ortogonales que se abrían en abanico, extendiéndose

hacia el horizonte.

Carlos Chanfon Mural de la Isla de México-Tenochtitlan Museo Nacional de Antropología e Historia Foto: A. Villalobos

Esquema urbano de Tenochtitlán

14 Chanfón Olmos, Carlos. “Historia de la arquitectura y el urbanismo mexicanos” Fondo de Cultura Económica. México, 1997, 1ª ed.

32


El sistema vial era un tejido de forma ortogonal en donde los ejes rectores del trazo eran

las grandes calzadas de acceso que podían prolongarse por varios kilómetros fuera de los

asentamientos humanos. Esta situación se debió tal vez a que la mayoría de las grandes

urbes mesoamericanas eran centros de peregrinación que recibían una gran cantidad de

visitantes durante las celebraciones religiosas.

Las grandes ciudades de la América precolombina eran pocas, sin embargo todas ellas

mostraron un manifiesto centralismo, tanto en su diseño como en su organización y

administración. La mayoría de los centros urbanos menores creció espontáneamente a través

del tiempo. Sin embargo, en muchos casos, especialmente en las capitales regionales, “se

imponían criterios preconcebidos para lograr claridad funcional, efectos estéticos, o un

sistema de circulación de mayor racionalidad”.15

Si bien se podría calificar como una “ciudad planificada” a toda aquella ciudad que

presentara una trama regular, es claro que en culturas primitivas cuya economía se basaba

en un sistema de irrigación elemental, las tramas regulares se desarrollaban como resultado

del sistema de la subdivisión de la tierra. Más que a diseño o a planificación; esto

corresponde a formas primitivas de organización solidaria y son comunes en otras zonas del

mundo.

La organización sociopolítica que había en el valle de Teotihuacán durante el periodo de las

grandes construcciones era esencialmente teocrática. Los constructores de las pirámides, de

la ciudadela y de los palacios realizaron estas construcciones sin contar con bestias de carga

y desconociendo la rueda y el hierro. Es aquí donde se manifiesta una jerarquía social y del

trabajo claro y eficiente, pues resultaría difícil creer que obras de tal refinamiento y magnitud

se llevaran a cabo sin algún tipo de administración centralizada y sin una división laboral que

involucrara la acción de artesanos y especialistas altamente calificados.

El diseño urbano no fue utilizado hasta que grupos de poder bien consolidados ejercieron

un nivel de control total o parcial sobre la situación económica, política y social, como fue el

caso de los mayas. Estos grupos no eran, necesariamente, parte de un Estado con una

adecuada jerarquía al tomar decisiones ni con los poderes, recursos y organización para

15 Hardoy, Jorge. citado por Gustavo Munizaga Vigil, Las ciudades y su historia Alfaomega, México, 1999, 2ª. ed.

33


implementarlas. Los Estados o imperios de fuerte control centralizado sobre amplios

territorios, se formarían muchos siglos después de la construcción de los primeros centros

ceremoniales planificados.

Por lo general, los grandes centros ceremoniales precolombinos fueron construidos sobre

territorios ocupados o cercanos a ellos. Esto nos demuestra el hecho de que la planificación

en estas ciudades no nació junto a su gestación, sino que más bien fue un vehículo de

reordenación y crecimiento posterior, dirigido por el primer escalón de la jerarquía de poder o

del Estado. Por el contrario, el fenómeno es notorio en los mayores centros ceremoniales

como Uxmal, Tikal, Monte Albán, Teotihuacán y Tenochtitlán, donde fue común la

promoción, por parte del Estado, de las grandes construcciones planificadas de grupos de

edificios monumentales, que se incorporaban o agregaban a ciudades ya existentes.

Al respecto, y como casos relevantes de planificación y diseño, se pueden tomar algunos

ejemplos como Uaxactún y Teotihuacán. En ésta última, se encuentra un concepto básico de

planificación precolombina. Las cuatro direcciones que dividen la tierra y el cosmos en cuatro

partes, las que convergen en un eje que une el subsuelo con el cielo pasando por la tierra,

donde se forma el centro místico, con el templo piramidal enunciando este concepto

abstracto. Nos encontramos entonces frente a una composición espacial según ciertas

medidas “divinas”, o de leyes reveladas por los dioses. En los templos o edificios mayores de

estas ciudades, el espacio interno arquitectónico no era vivido ni por la edificación ni por el

hombre, ya que su interés se concentraba en el conjunto, en el exterior y en el espacio

residual que envuelve a las partes del complejo.

Carlos Chanfón Olmos Calzada de Los Muertos. Teotihuacán Foto: Michel Calderwood

34


2.2. Época del virreinato

Con la llegada de los españoles, la trama urbana es organizada en función de la explotación

y saqueo de los recursos nacionales, y se define por la ubicación de centros urbanos a lo

largo de las vías principales de comunicación. Destaca, especialmente, la comprendida entre

la Ciudad de México y el puerto de Veracruz, sobresaliendo este último como principal puerto

de comercio con España y Europa central.

En la última fase del desarrollo del virreinato se observan tres tendencias:

♦ Ciudades que logran un dominio regional en zonas sin ciudades secundarias, como

Guadalajara, Oaxaca, Puebla y Ciudad de México, apuntando hacia un patrón en

donde ninguna destaca notoriamente.

♦ Desarrollo de ciudades de importancia similar dentro de una misma región como

Orizaba y Córdoba.

♦ Desarrollo regional de ciudades de gran influencia, rodeadas de centros urbanos

de tamaño mediano y pequeño, ejemplo de equilibrio regional como lo era el

Bajío.

Al final de este periodo, en el que el comercio exterior dominaba la economía de la Nueva

España, se destaca el siguiente contexto:

♦ México y Veracruz, y las ciudades intermedias entre ellas: Puebla, Orizaba y

Córdoba.

♦ Ciudades del Bajío y del Norte con destacada actividad de exportación.

♦ Ciudades de tipo administrativo, cultural y religioso, aisladas del resto, como

Guadalajara, Oaxaca y Mérida.

El sistema urbano se caracteriza por relaciones de dominio y dependencia. La Urbanización

del espacio se efectúa en función de los requerimientos de la metrópoli, carente de visión

integradora.

45


2.3. Época independiente

Debido a una infinidad de hechos y circunstancias, el sistema colonial (implantado con el

virreinato) entra en decadencia hasta que sobreviene la Guerra de Independencia. Con este

suceso, la hegemonía de la Ciudad de México y el eje México-Veracruz sufren alteraciones

significativas. Se rompe el equilibrio urbano de la prosperidad minera y agrícola del Bajío,

debido a que gran volumen de población se incorpora a las fuerzas armadas y se disminuye

la mano de obra de la agricultura y la minería en unos cuantos meses. La configuración

urbana que se había consolidado a lo largo de la Colonia, desaparece al ser interrumpidas las

rutas tradicionales de comercio. La inseguridad del tránsito originó la aparición de rutas

alternas, así como el desarrollo de nuevos centros urbanos. Para citar un ejemplo,

mencionaremos el desarrollo de los puertos de Tampico, Tuxpan y Alvarado, en el Golfo de

México, y de San Blas en el Pacífico; al igual que las ciudades como San Luis Potosí,

Guadalajara y Querétaro, que crecieron notablemente en ese periodo. La Ciudad de México

presentó un estancamiento debido, principalmente, a la transitoria pérdida del poder político

y económico.

Posteriores a la independencia se pueden mencionar algunos acontecimientos que

repercuten en el proceso de consolidación del país, como son:16

a) El Tratado de Guadalupe Hidalgo, en 1848, con el cual México perdió

definitivamente, a favor de Estados Unidos, los territorios de Texas, Nuevo México

y la Alta California, así como porciones de los Estados de Tamaulipas, Sonora y del

Territorio de Baja California.

b) La Guerra Civil norteamericana, durante la cual los Estados Confederados del Sur

de E.U. necesitaban sacar sus productos (principalmente algodón) e introducir

armas, lo que impulsó el desarrollo de líneas de tráfico terrestres y marítimas en

México, particularmente en las ciudades de Piedras Negras, Monterrey,

Matamoros, Tampico, etcétera.

16 Salas, María Eugenia. El desarrollo urbano en México revista editada por la Asociación de Ingenieros y Arquitectos de México A.C. con motivo de la entrega del 2º. Premio Nacional de Arquitectura, 1983, al Arq. Augusto H. Álvarez, junio de 1984.

46


c) Las industrias algodonera, que se vieron favorecidas por este acontecimiento, con

la disponibilidad de algodón a precios bajos, originando también la creación de

nuevas industrias relacionadas con este producto, en las ciudades cercanas a la

frontera.

d) Introducción de la red ferroviaria, que durante el Porfiriato contribuyó a estrechar

las relaciones con Estados Unidos, reforzando también a la Ciudad de México

como centro concentrador de la actividad económica y política nacional. Los

ferrocarriles favorecieron el transporte de productos de exportación a larga

distancia y afectaron negativamente la circulación de productos regionales,

aumentando la desigualdad entre regiones exportadoras y sus periferias rurales.

Las ciudades favorecidas con este sistema ferroviario fueron: Puebla, Guadalajara,

San Luis Potosí, Monterrey y la Ciudad de México.

Estos acontecimientos modificaron significativamente la estructura colonial (implantada con

el virreinato) y sentaron las bases para un nuevo sistema de ciudades. Se vislumbran, desde

entonces, algunas de las tendencias que originan el acelerado proceso de urbanización

posterior.

1. Alta supremacía de la Ciudad de México.

2. Dependencia política y económica con el exterior, especialmente con Estados

Unidos de Norteamérica.

3. Veracruz como principal centro comercial con el exterior.

4. Aislamiento de los puertos de occidente.

5. Sistema plurifuncional de ciudades en el Bajío.

Hacia 1900 la población de la capital casi cuadruplica a las de las ciudades de Guadalajara y

Puebla, y observamos que el sistema urbano presenta dos tendencias durante el periodo de

1750 a 1900:

47


♦ De 1752 a 1850. Índice de primacía de dos ciudades que va de 2.02 a 2.36 y que

señala una jerarquía urbana encaminada a una distribución rango-tamaño.

♦ De 1850 a 1900. Tendencia clara hacia la conformación de un sistema urbano de

tipo preeminente.

2.4. Época postrevolucionaria

La etapa pre-revolucionaria (1900-1910) se caracterizó por el aislamiento de la población

rural debido a la nula o escasa comunicación existente en los centros urbanos. Esto originó,

en gran parte, que el único centro urbano que creció en forma considerable fuera la Ciudad

de México.

Con relación a la estructura urbana, las dos principales respuestas que se registran en este

periodo son, por un lado, la densificación del uso del suelo y de la vivienda en los antiguos

centros urbanos y el crecimiento a base de fraccionamientos y conjuntos en las periferias de

las principales capitales, especialmente de la Ciudad de México. De manera paralela se

presenta un incremento sustancial en la infraestructura urbana, particularmente de los

sistemas viales y de transporte colectivo, tanto en la ciudad de México como en varias otras

urbes como Puebla, Veracruz y San Luis Potosí.

Al iniciarse el siglo XX nuestro país tenía una población de 13.6 millones de habitantes, de

los cuales sólo el 28.6% radicaba en zonas urbanas; es decir, en localidades de 2,500 y más

habitantes. La extrema dispersión de los asentamientos se manifestaba en el alto número de

localidades; 52,749 en todo el país, de las cuales 52,570, es decir, el 99%, tenían menos de

1,000 habitantes; situación de dispersión que prevalece en nuestros días.

El movimiento revolucionario marca un hito en la historia de México, ya que significa una

modificación total de la estructura territorial, derivada de la movilización de grandes masas

de población hacia las ciudades, por motivos de la seguridad que éstas representaban para

los pobladores rurales, durante el conflicto armado. Con estos movimientos migratorios

crecen considerablemente las ciudades de Tampico, Torreón, Mérida y, por supuesto, la

Ciudad de México. También aumentan de tamaño, pero en menor escala, las ciudades de

Veracruz, Orizaba, Jalapa, Durango y Guadalajara, consideradas importantes, y de menor

48


importancia, pero con igual ritmo de crecimiento que estas últimas están: Nuevo Laredo,

Ciudad Victoria, Matamoros, Culiacán, Mazatlán, los Mochis, Piedras Negras y Monclova. Esto

refuerza la expansión del norte, reduciéndose la importancia del centro del país, con la

disminución de las ciudades de León, Guanajuato, Morelia, Cuernavaca, Querétaro,

Zacatecas, San Luis Potosí, Tepic y Oaxaca.

49


CAPÍTULO 3. LA PLANEACIÓN URBANA EN MÉXICO

3.1. Surgimiento de la planeación urbana en México

El surgimiento de la Planeación Urbana en México sólo puede entenderse como el resultado

de un conjunto de acontecimientos, hechos y circunstancias que poco a poco fueron

exigiendo algún grado de control sobre el espacio geográfico que habitamos. Entre tales

circunstancias destacan: los acontecimientos políticos, económicos y sociales; el aumento

desmedido de la población que trae, a su vez, aparejado el aumento en el grado de

urbanización del país (proporción de población total que habita en localidades consideradas

como urbanas), etcétera.

La disciplina que hoy conocemos como planeación urbana nace, pues, como consecuencia

de éstos y otros tantos hechos que tienen repercusiones en la vida de las ciudades, sin

importar su tamaño.

Para llegar a establecer, en este apartado, las condiciones y características con las que se

inicia la planeación en México y que han de llevarnos a la planeación urbana, tomaremos

como base la división que presenta Francisco Covarrubias Gaytán,17 quien al igual que otros

investigadores reconoce dos grandes etapas en el proceso de urbanización.

1. De 1910 a 1940, periodo de urbanización lenta.

2. De 1940 a la actualidad, periodo de urbanización rápida.

A su vez este último periodo puede dividirse en tres etapas:

2.1. De 1940 a 1970, periodo de urbanización acelerado y rápido crecimiento

demográfico.

2.2. De 1970 a 1976, periodo de integración de políticas urbano-regionales en la

estrategia económica nacional.

17 Covarrubias Gaytán, Francisco. El desarrollo urbano en México, 1910-1985. En desarrollo social.

50


2.3. De 1976 a 1985, periodo en que se institucionaliza la planeación del

desarrollo urbano.

De 1910 a 1940 el proceso de urbanización estuvo determinado por hechos de muy diversa

índole demográfica, socioeconómica y política. En 1910 la Ciudad de México representaba el

3.10% de la población; es decir, 471,066 habitantes de un total de 15’160,000. Las

corrientes migratorias hacia las ciudades eran limitadas, particularmente se dirigían hacia la

Ciudad de México; los centros urbanos no eran un factor de atracción para la población

rural.

La Revolución Mexicana, como un gran movimiento social, trajo consigo un intenso

movimiento de la población sobre el territorio nacional; constituyó una fuerza social que

originó una redistribución de la población. Los hombres del sur y del norte se desplazaron

hacia el centro. Las ciudades mayores crecieron con la inmigración proveniente de las

ciudades menores; la población de la clase media y alta buscó la seguridad que les otorgaba

la capital del país.

Las pérdidas humanas y territoriales que sufrió el país en el siglo XIX influyeron en las ideas

prevalecientes durante la dictadura de Porfirio Díaz, a propósito del pensamiento demográfico

con un intento sostenido de poblar el país; estos propósitos se mantuvieron en los inicios del

proceso revolucionario.

Una de las consecuencias demográficas más significativas de la lucha armada fue la

disminución de la población, que pasó de 15.2 millones en 1910, a 14.8 millones de

habitantes en 1921, casi medio millón de personas menos.

Por su parte, Luis Unikel18 estima que en el año de 1940 se da un punto de inflexión en el

proceso de urbanización del país, dejando de ser predominantemente rural, para pasar a ser

predominantemente urbano. Determina que el índice de urbanización aumenta en forma

ininterrumpida de 7.1% en 1900 a 40.4% en 1970.

18 Unikel, Luis. et. al. El Desarrollo Urbano en México, Diagnóstico e implicaciones futuras. El Colegio de México, México, 1978.

51


De lo anterior podemos concluir que el periodo de urbanización lenta se caracteriza por

una falta de control absoluto sobre los hechos urbanos, así como la no previsión de lo que

las circunstancias mundiales y nacionales habrían de provocar en la estructura interna del

país. La planeación urbana apenas se intenta en forma esporádica y deficiente, debido quizá

a la inexistencia de los serios y apremiantes problemas urbanos de los años posteriores.

Por el contrario, el periodo de urbanización rápida se caracteriza por darse de forma

inesperada, favoreciendo la expansión desordenada de la capital de país y, por ende, el

centralismo, que tanto ha sido motivo de preocupación gubernamental, constituyéndose, la

descentralización, hasta la fecha, en objetivo fundamental de la planeación urbana. A partir

de 1940 el acelerado ritmo de urbanización coincidió con un crecimiento sostenido de la

actividad económica. La política de sustitución de importaciones para impulsar el desarrollo

industrial del país llevó a dotar de infraestructura, equipamiento y servicios a aquellos centros

industrializados que tenían un mercado con un potencial de desarrollo importante, que fueron

el marco de nuevas luchas y demandas populares y de diversas respuestas del Estado para

asegurar sus proyectos de desarrollo.

A continuación, y de manera sinóptica, se hace una exposición de los principales hechos

que caracterizaron estos periodos.

1. Periodo de urbanización lenta y de la no existencia de planeación, de 1910 a 1940.

♦ A raíz de la Revolución Mexicana, la población rural y la urbana mantienen más o

menos constante su crecimiento. Factor determinante en esto fue la lucha armada

que mermó muchas vidas, en especial en zonas rurales, provocando un descenso

en la cantidad de población del país.

♦ Prácticamente se vivía sin problemas urbanos, puesto que sólo eran consideradas

como grandes concentraciones la Ciudad de México, con el 36% de población total

del país, ya que las comunicaciones que convergen en ella propician ese acelerado

crecimiento demográfico. Le siguen, con menores porcentajes, Guadalajara y

Monterrey, surgiendo además otras ciudades fronterizas (Ciudad Juárez y

Tamaulipas) debido al comercio exterior con Estados Unidos.

52


♦ Durante el decenio de los años treinta, el país se ve afectado por la gran

depresión mundial y la población urbana sufre una desaceleración en su

crecimiento. Las nuevas ciudades no crecen y Guadalajara y Monterrey reafirman

su posición como centros regionales.

♦ En el ámbito de la planeación, se vislumbran los primeros intentos de estructurar

un plan, basados éstos en la Ley sobre planeación general de la república de

1930. Hasta 1933 surge el primer plan sexenal, denominado Primer Plan Básico de

Gobierno, efectuado durante la campaña de Lázaro Cárdenas. Este plan estableció

la educación socialista, o laica, e impulsó el ejido colectivo; y en suma, se

constituyó en la expresión política más consistente de la época.

♦ Durante el periodo de Lázaro Cárdenas (1934-1940) se da un proceso de

migración interna paulatina, en donde la afluencia hacia las ciudades es

progresiva, pero lenta. Mucho influyen en este retraso el reparto agrario y la

expropiación petrolera de 1938. Asimismo, se produce una mayor participación del

Estado en la economía nacional, instituyéndose el Sistema Bancario para la

Industria y el Campo.

♦ El Estado centró su intervención en acciones orientadas a crear la infraestructura

del país. La actividad de planeación se inicia con un inventario de los recursos

naturales y humanos disponibles. Más tarde, la planeación se orienta al

cumplimiento de los objetivos de transformación, creados por la Revolución

Mexicana.

♦ Posteriormente, hacia 1940, comienza a presentarse una disminución más

apresurada de la población rural y una aceleración de la concentración de

población en las ciudades. Con respecto a la planeación urbana, se implementa el

Segundo Plan Sexenal de 1940, cuya ejecución fue impedida por los

acontecimientos de la segunda Guerra Mundial. Sin embargo, este mismo hecho

bélico, ha de propiciar una expansión industrial en el territorio nacional, durante el

período de urbanización rápida.

2. De 1940 a la actualidad, periodo de urbanización rápida.

53


2.1. De 1940 a 1970 periodo de urbanización acelerado y rápido crecimiento demográfico.

A nivel demográfico, como consecuencia del crecimiento de la actividad económica, esta

etapa se caracterizó por tres rasgos fundamentales; en primer lugar, un rápido ritmo de

urbanización (el decenio 1940-1950 fue de tal magnitud que es prácticamente imposible que

vuelva a registrarse); en segundo término, un incremento continuo y acelerado en la tasa de

crecimiento total de la población, de 2.7% anual de 1940 a 1950, a 3.1% anual de 1950 a

1960, que se debió al incremento de la población urbana, a la migración del campo a la

ciudad y al crecimiento natural. El tercer rasgo destacado de estos treinta años de

urbanización fue la disminución del predominio poblacional del área urbana de la ciudad de

México con respecto a las siguientes ocho ciudades más grandes del país, a partir de 1950.

♦ La 2ª Guerra Mundial estimula el desarrollo industrial del país. Industrialización y

Urbanización van a la par dentro de las transformaciones que se viven entonces.

El responsable directo del fenómeno de la urbanización lo constituye el

crecimiento social, que se origina debido a la migración de población rural hacia

las ciudades. El área urbana de la Ciudad de México crece en forma inesperada,

igualmente crecen las ciudades del norte, aunque a tasas más bajas, a causa del

auge de la agricultura y la ganadería de la zona y de la expansión de grandes

industrias fronterizas.

Las características de la urbanización durante esos años se concretan específicamente a:

a) La centralización de la Ciudad de México y, en segundo plano, Guadalajara y

Monterrey, como centros regionales. El resto del país se observa rezagado en ese

sentido, presentándose entonces las grandes desigualdades regionales.

b) La cercanía con Estados Unidos y el poder que éste ejerce en todos los ámbitos

del territorio, desde entonces hasta ahora.

c) Un incipiente sistema de ciudades dominado por la concentración-centralización

del Distrito Federal.

54


♦ En el terreno de la planeación poco se avanza. Se crean numerosas comisiones u

organismos encaminados a enriquecer el desarrollo económico y social del país,

como la Comisión Nacional de Inversiones, en 1954, que destaca por su eficiencia

operativa o la Comisión Intersecretarial, en 1962, conformada por representantes

de la Secretaría de la Presidencia y de Hacienda y Crédito Público. A este respecto,

en 1962, se elabora el Plan de Acción Inmediata 1962-1964, el cual tuvo como

objetivo señalar la naturaleza y el monto de un plan de inversiones públicas y

privadas con el fin de acelerar el desarrollo económico del país, que había dejado

de crecer al ritmo de antes. Igualmente, en 1965, durante el periodo de Díaz

Ordaz, se integra el Plan de Desarrollo Económico y Social 1966-1970, que fue

cumplido satisfactoriamente.

♦ Durante estos mismos años, se dedica especial interés a la carencia de vivienda y

de suelo urbano que pudiera satisfacer la demanda de ésta, para ello se crean en

1960 los sistemas financieros para la vivienda FOVI-FOGA, así como los

instrumentos operativos de las dependencias, denominados INDECO, CORETT,

INFONAVIT Y FOVISSSTE, que en 1970 ya estaban en funciones.

♦ A partir de 1960 se empieza a estructurar un sistema de ciudades,

estableciéndose como área de estudio al conjunto de ciudades. Éste representó el

83% de la población urbana del país y se constituyó por 38 ciudades. El sistema

urbano se conformó por tres Subsistemas, clasificados de acuerdo a los flujos de

bienes y servicios que se realizaban entre las ciudades y que se miden por el

tráfico de vehículos de transporte de carga y de personas. En función de esto, los

subsistemas resultantes fueron: a) el subsistema de la Ciudad de México; b) los

subsistemas de alta integración interna y c) las ciudades aisladas que, en

conjunto, conformaban un subsistema.

Todo lo anterior constituye solamente parte de los aspectos principales que servirán como

elementos de base para el interés, que en el desarrollo del territorio, ha de manifestarse en

el posterior e inmediato periodo presidencial, sexenio que se caracterizó por la

implementación de las primeras políticas para el desarrollo urbano del país.

55


Además de los periodos ya establecidos, se menciona la existencia de un tercer periodo

importante, que se caracteriza por establecer los mecanismos necesarios para dar fuerza a

las actividades de planeación en nuestro país.

2.2. Periodo 1970-1976. primeros pasos en la consolidación de la planeación urbana en

México.

Este periodo se caracteriza por una multiplicación de las medidas urbano-regionales y un

marcado interés del Estado mexicano por sentar las bases jurídicas para su intervención en el

ámbito territorial.

Las modificaciones legales y administrativas propiciaron un incremento notable en la

producción y oferta pública de vivienda, fortaleciendo los organismos existentes y creando

otros. Se transformó el Instituto Nacional de la Vivienda (INV) para convertirse en 1971 en el

Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda Popular (INDECO); se

creo como organismo público la Comisión para Regularización de la Tenencia de la Tierra

(CORETT), se instrumentaron programas de erradicación y regularización de los

asentamientos humanos y viviendas precarias y se crearon diversos fideicomisos en la

materia. Durante este periodo existen algunos aspectos a destacar, como lo son:

♦ Primeramente, la participación de organismos multinacionales, atrás del

movimiento para la integración del territorio y que determina las nuevas políticas

urbanas, con carácter ideológico.

♦ En segundo término, la creación de nuevos y numerosos organismos

gubernamentales, en lugar de reforzar los ya existentes, lo que ubica a las nuevas

políticas fuera de la realidad. A este respecto, se crea en 1975, la Comisión

Nacional de Desarrollo Regional y se incursiona en la elaboración de los primeros

planes regionales.

♦ Por último, el paso progresivo hacia una dimensión urbana. Se avanza en el

planteamiento de la mecánica de programación y en la elaboración de los

primeros planes sectoriales. El Estado entra nuevamente en la economía, se crean

56


los Comités Promotores del Desarrollo de los Estados y se muestra mayor interés

en las cuestiones urbanas.

Durante la campaña de Luis Echeverría se formuló un análisis para el periodo 1970-1976,

que reconocía a las regiones como ámbito donde se identifican problemas fundamentales,

recursos y disparidades, y se planteó a través del esfuerzo en que concurren el sector

privado, el sector público y el sector social, acciones integrales. La visión del problema

regional, refleja una visión integral que incluye, tanto al aspecto agrícola rural, como el

urbano industrial.

De las disposiciones más relevantes con referencia al desarrollo urbano, se pueden

mencionar la elaboración, en 1975, del Plan Básico de Gobierno 1976-1982, a cargo del

Partido Revolucionario Institucional y que sienta las bases para la política sexenal del nuevo

gobierno.

En 1973, el Estado mexicano reconoce la magnitud del problema demográfico y promulga

una nueva Ley general de población en donde se conciben los temas del crecimiento natural

y social de la población, en el contexto de los problemas de desarrollo general de país.

En 1976, poco antes del término de su mandato, Luis Echeverría expide la Ley general de

asentamientos humanos, que viene a ser el primer instrumento legal, en el cual se

establecen claramente las atribuciones de la Federación, de los estados y de los municipios,

con relación a la ordenación y regulación de los asentamientos humanos dentro del territorio

nacional, así como se fijan las normas y se definen los principios conforme a los cuales el

Estado ejercerá sus atribuciones. Para cumplir estas funciones, fue creada la Secretaría de

Obras Públicas (SOP) a manera de delegaciones estatales.

Básicamente, esta ley vino a legalizar la participación del Estado en la materia y a reforzar

el interés, antes manifiesto, en el plano de los asentamientos humanos, ya plagados de

problemas.

En ese mismo año, se expide la Ley de desarrollo urbano, la cual estipula que el proceso de

planeación deberá contener tres grandes apartados, siendo éstos: diagnósticos, objetivos y

estrategias. Esta ley acompaña al plan general de desarrollo urbano del D.F., que contenía

57


los datos de la zonificación primaria, los conceptos de patrimonio, vivienda y ecología, y los

aspectos de participación de los sectores sociales. Así mismo, se implementa el reglamento

de zonificación para el D.F. y se actualiza el reglamento de construcciones que venía rigiendo

desde 1940.

En términos globales, las primeras acciones definidas en el desarrollo de los asentamientos

humanos se enfocan directamente a la solución de los problemas que, se prevé, tendría la

Ciudad de México en los años posteriores, no pudiendo entonces imaginar la dimensión que

dichos problemas habrían de tomar, en tan solo unos cuantos años. De la misma forma, todo

lo anteriormente expuesto representa, en conjunto, los elementos básicos para la

implementación de acciones posteriores.

3.2. Marco legal y planeación nacional del territorio

3.2.1. Ley general de asentamientos humanos

Actualmente son varias las disposiciones en materia de control y administración del

desarrollo urbano y sus intenciones variadas. Es necesario, por tanto, precisar, en ese

conjunto, cuáles son el carácter y la finalidad específicos de la Ley general de asentamientos

humanos.

Sobre su carácter debe aclararse, entre otros aspectos, su vinculación con leyes no

urbanas, su jerarquía respecto a leyes urbanas particulares y las vertientes a través de las

cuales es posible su aplicación.

En 1976, cuando fue aprobada la Ley, existían otras leyes sectoriales, con las cuales (por la

materia que la Ley general de asentamientos humanos regulaba) ésta debía articularse. El

texto aprobado aludía a la Ley general de población (artículo 7 de la Ley general de

asentamientos humanos) a cuyos lineamientos en el campo de la política demográfica la Ley

general de asentamientos humanos debe subordinarse para la ordenación de los

asentamientos humanos, y a la Ley de la reforma agraria con relación a la expropiación de

tierra ejidal y comunal. Posteriormente, con las reformas y adiciones de 1983, se especifica

su subordinación a:

58


a) La Ley de planeación (aprobada en enero de 1983), ya que ésta es la instancia

mayor que norma todo lo relativo al campo de la planeación pública del desarrollo

económico y social.

b) La Ley federal de bienes nacionales, para tramitar los requerimientos inmobiliarios

de las entidades y dependencias de la administración pública federal (artículo 53).

c) El Sistema Nacional de Planeación Democrática, emanado de la Ley de planeación, y

al que se supeditan los diferentes programas sectoriales.

d) El Plan Nacional de Desarrollo, en cuanto instrumento operativo del Sistema

Nacional de Planeación Democrática.

e) La Ley orgánica de la administración pública en los aspectos que requieren la

coordinación entre la secretaría responsable del sector asentamientos humanos

(SEDUE) y otras dependencias de la administración pública.

Con relación a su jerarquía, se puede decir que el rango de la Ley general de

asentamientos humanos respecto de otras leyes y disposiciones urbanas particulares viene

dado por su propio título, ya que constituye una ley generatriz, o norma estructurante sobre

los problemas urbanos del país. Lo anterior no quiere decir que antes de su promulgación no

existieran en México leyes de planificación, de fraccionamientos, de zonificación y desarrollo

urbano, así como planes (directores, reguladores, etcétera) o reglamentos, normas y bandos

específicos en este campo, la diferencia fundamental en este caso radica en que a partir de

su instrumentación se tiene un marco legal común de referencia.

3.2.2. Implicaciones políticas

Una pregunta interesante que surge respecto a la Ley general de asentamientos humanos

es en qué medida se han aplicado los postulados establecidos en ella. Si bien, como postula

la teoría jurídica, toda la ley debe ser “general respecto a los destinatarios, abstracta

respecto a la acción prevista, e impuesta con un acto de voluntad deliberada por el poder

dominante”,19 el más elemental realismo recuerda que los destinatarios no son

19 N. Bobbio. “Derecho”, en diccionario de política, Siglo XXI, México, 1979, p. 511.

59


necesariamente iguales, que la variedad de circunstancias y situaciones pueden pesar

diferencialmente en su aplicación y que, a causa de razones muy distintas, el poder

administrativo-político puede optar por aplicarla en diferentes grados e incluso por no

imponerla. Obviamente, en estos casos, antes que evidenciar los pocos resultados concretos

de una ley, habría que analizar los grupos sociales que se opusieron a su aplicación o, por el

contrario, que se beneficiaron particularmente con ellos, así como las coyunturas que

intervinieron en su desigual materialización o los conflictos que condujeron al poder a

concretarlos en distintos grados.

Para visualizar, así sea esquemáticamente, las implicaciones políticas de la Ley general de

asentamientos humanos, habría que recordar la distinción entre lo político, es decir, la

superestructura jurídico-político del Estado, y la política o prácticas políticas y lucha política

de clases.20

Con base en esta distinción, se enuncian, a nivel de hipótesis, los principales efectos que la

Ley ha tenido para el aparato del Estado.

I) La promulgación de la Ley general de asentamientos humanos significa, a nivel de

estructura del gobierno central, el afianzamiento del control político y administrativo en

el terreno urbano. De hecho, la ley es la base en que se apoya la estrategia actual del

Estado en este campo. Debemos ser concientes de que la vinculación entre la ley y la

práctica no es mecánica. Pero oficialmente en la formulación de programas, proyectos,

etcétera, urbanos, cada vez más numerosos en el país, el gobierno recurre, para

fundamentarlos, a esta disposición jurídica. Una cosa queda clara con su

instrumentación: que de la tolerancia se pasa a la regulación y a la previsión en materia

urbana.

II) Frente a los múltiples y complejos retos que la problemática urbana representa para

el sistema, la existencia de esta ley y de sus derivaciones permite al Estado afianzarse,

por la vía jurídica, en este espacio de la lucha social y política. Esto es así por el carácter

de medio de legitimación, que le permite contar con un margen de maniobra y, en esa

20 N. Poulantzas. Poder político y clase sociales en el Estado capitalista. Siglo XXI, México, 1976, p. 33.

60


medida, frenar, descalificar, etcétera, las demandas urbanas de acuerdo a la

normatividad que en ella se plantea.

III) La homogeneización de la legislación urbana con base en la Ley general de

asentamientos humanos significa, en principio, una disposición centralista y limitativa de

las atribuciones legislativas de las entidades. Sin embargo, la mayoría de los estados

optaron por seguir dichos lineamientos. No obstante lo anterior, la promulgación de

leyes estatales de asentamientos humanos que repetían casi ritualmente las

disposiciones de la ley general, implicó el olvido y abandono total de las experiencias

acumuladas en este terreno por algunas entidades (Jalisco, Nuevo León, Estado de

México, etcétera) antes de que se promulgara la Ley general de asentamientos humanos

y, en el caso de quienes carecían de estas experiencias previas, la incorporación casi

mecánica de planteamientos federales carentes de visión local, en vez del impulso a

enfoques regionales o estatales.

En la planeación y administración de zonas conurbadas se repite el esquema

centralista. En las restantes disposiciones sobre la concurrencia y coordinación entre

niveles de gobierno se salvaguarda el federalismo en las diferentes intervenciones

gubernamentales sobre lo urbano. Los conflictos que pueden surgir por este motivo

encuentran una salida en las comisiones de conurbación y en los convenios, pactos,

etcétera, en que participan los tres niveles de la administración.

IV) Para el caso particular del ayuntamiento, las reformas constitucionales, tanto las de

1983 como las de 1999 (algunas de ellas incluidas en la última versión de esta Ley en

1993) le han permitido ir recuperando facultades y espacios de acción, así sean

limitados, en la gestión de las ciudades.

VI) La Ley general de asentamientos humanos ha sido un factor decisivo del

incremento de las instancias gubernamentales de planeación física y de generación de

empleo para el sector de la burocracia que opera en este ramo. Así, la administración de

lo urbano está adquiriendo un rango y peso político de importancia en la estructura de

poder.

61


3.3. Implicaciones jurídicas de la planeación urbana en México

3.3.1. La planeación urbana y la propiedad del suelo

La iniciativa de instrumentación de la Ley general de asentamientos humanos, generó

grandes confusiones, debates y discusiones en torno a su contenido; los dueños del capital

privado, conscientes de lo que sucedía con la legislación agraria, creían ver en este

instrumento un “agrarismo urbano” al que obviamente rechazaban, pero que finalmente y

tras duras negociaciones y concertaciones lograron convencerse del espíritu regulador de la

Ley.

Por su parte, en 1978, los planificadores no estaban ocupados en la defensa político-

ideológica de los principios de la Ley, sino en la tarea de montar un sistema nacional de

planeación urbana. Para algunos la Ley representaba el fundamento de una importante

transformación de la gestión urbana del Estado, para otros, el texto definitivo de la Ley se

había modificado como resultado de las presiones empresariales de 1976 con lo cual el

idealismo presidencial había perdido su brío inicial.

Esta nueva herramienta de control del Estado había sido en 1976 meramente ideológico

que no consideraba seriamente el contenido normativo de la Ley. Entre 1977 y 1978, cuando

se decidió ponerla a funcionar, se encontró que su alcance sobre la propiedad urbana era

mucho menor de lo que se había creído. La Ley sistematizó algunas facultades públicas de

regulación del uso del suelo que ya existían y estableció otras nuevas, pero entre estas

últimas ninguna representó un cambio fundamental en los derechos de los propietarios

privados.

Los problemas jurídicos que durante la década posterior comenzaron a aparecer como

relevantes respecto de la propiedad no fueron, como se esperaba al principio, los derivados

de los derechos de los propietarios privados frente a la acción del Estado. El derecho de

propiedad no fue un obstáculo para la planeación, ya que ningún órgano del Estado trató de

llevar a cabo una transformación de las relaciones de propiedad en las ciudades, ni dentro de

la planeación ni fuera de ella. El hecho más claro de ello es que apenas se empieza a ejercer

62


el derecho de preferencia21 que otorga la Ley general de asentamientos humanos a los

gobiernos estatales y municipales para adquirir predios en zonas de crecimiento urbano como

mecanismo para la creación de reservas territoriales. En cambio, se presentaron en torno a la

planeación algunos conflictos que involucran a la propiedad de un modo distinto. Entre ellos

vale la pena señalar los conflictos sociales por el uso del suelo y los límites jurídicos que

impone el régimen agrario a la planeación urbana.

Los conflictos sociales que enfrentan al mercado inmobiliario con organizaciones sociales

que defienden el valor del uso del espacio urbano son un rasgo típico de la ciudad capitalista

actual.22 En nuestro país este tipo de movilizaciones presentan dos características

interesantes. Por un lado, se trata en muchos casos de organizaciones que se resisten a ser

incorporadas a los mecanismos corporativizados del partido oficial. Es decir, sus dirigentes

están cada vez menos dispuesto a aceptar las reglas de la política mexicana. Por otra parte,

sus reivindicaciones incluyen de un modo cada vez más enfático la innovación de las normas

contenidas en los planes de Desarrollo Urbano como la fuente del derecho para exigir (no

sólo pedir) el respeto a los usos del suelo determinados por el plan. Este derecho se

estableció en forma explícita en las reformas y adiciones a la Ley general de asentamientos

humanos de 1983.23 Resulta interesante que en estos casos la restricción a la propiedad no

proviene directamente de un acto de autoridad, sino de la de un grupo social que presiona a

la autoridad para que restrinja el campo de acción del propietario. La participación de

organizaciones sociales de los más diversos estratos socioeconómicos hace que se produzcan

situaciones sociales mucho más complejas que las de la relación autoridad-propietario, y en

ellas se reflejan claras manifestaciones de lo que se ha dado en llamar la democracia

emergente en nuestro país, que tiene en la participación social una de sus más claras

representaciones.

Pero no debe pensarse que se trata siempre de los intereses de la comunidad contra los de

un propietario individual. El derecho a conservar un determinado esquema de usos del suelo

21 Esta importante facultad gubernamental fue incorporada al texto de la ley (en el artículo 41) en las reformas de 1983 y ratificada en el artículo 47 de las reformas de 1993. A la fecha sólo algunos estados (entre ellos Colima) la han reglamentado en sus respectivas legislaciones locales. 22 Para un análisis de este tipo de conflictos en el caso norteamericano, véase Plotkin (1987). 23 Para un análisis de la emergencia de las asociaciones de colonos en la escena política del Estado de México véase Tarrés (1987).

63


bien puede significar el mantenimiento del carácter exclusivo de un área e impedir a grupos

menos privilegiados el acceso a equipamientos y servicios urbanos, con lo que de alguna

forma se rompe la finalidad y el espíritu legislativo de planear para la ciudad.

Ahora bien, más que la propiedad privada, fue la propiedad ejidal y comunal la que ha

resultado un obstáculo jurídico para la planeación urbana. El crecimiento acelerado de

muchas ciudades mexicanas implica la ocupación de terrenos pertenecientes a núcleos

agrarios, principalmente a través de la formación de colonias populares. Se trata de uno de

los procesos de mayor envergadura en la etapa actual de la urbanización en nuestro país, no

solamente por la gran cantidad de gente que involucra, sino por las consecuencias sociales

que genera la irregularidad de la tenencia de la tierra (inseguridad en la posesión,

manipulación política de los colonos, dificultades para acceder al crédito oficial para el

mejoramiento de la vivienda, encarecimiento del costo de la infraestructura, ocupación de

terrenos no aptos para vivienda, etcétera).

En estos casos, el control de la ocupación de las tierras para usos urbanos está, casi por no

decir totalmente, fuera del alcance de los órganos de planeación urbana, dado que,

jurídicamente son las autoridades agrarias y comúnmente, las organizaciones corporativas del

“sector agrario”, las que tienen en sus manos la venta y urbanización de las tierras ejidales.

Ciertamente, los redactores de la Ley general de asentamientos humanos trataron de evitar

que los ejidos y las comunidades quedasen fuera del ámbito de aplicación de la planeación

urbana, y por ello incorporaron al texto una disposición que establece lo siguiente: Las áreas

y predios de un centro de población, cualquiera que sea su régimen jurídico, están sujetas a

las disposiciones que en materia de ordenación urbana dicten las autoridades conforma a la

ley y demás disposiciones jurídicas aplicables (artículo 28)

Sin embargo, esta disposición resultó insuficiente, ya que en la práctica el régimen agrario

no se transforma, y su normatividad impide un cambio en la propiedad de las tierras ejidales

que no sea procesado a través de la burocracia agraria, la cual ha tolerado la venta ilegal de

las tierras ejidales por parte de los comisariados ejidales, a veces coludidos con funcionarios

del sector agrario y con la anuencia y/o participación de los propios ejidatarios.

64


El paternalismo que prevalece en las relaciones entre el gobierno y las comunidades

agrarias, junto con la seguridad de que la regularización de la tenencia de la tierra llegará

tarde o temprano, son factores que liberan de toda responsabilidad a los campesinos. Los

cuerpos especializados encargados de aplicar el orden normativo no parecen estar muy

dispuestos a imponer las sanciones a los responsables.

Un claro ejemplo local de tales aseveraciones lo tenemos en la denominada “zona oriente”

de la ciudad capital, en donde alrededor de 28 colonias (más las que se siguen acumulando)

surgieron de esta relación simbiótica entre las autoridades tanto estatales como municipales

y los ejidatarios de tres núcleos agrarios de la periferia: Francisco I. Madero, La Estancia y El

Diezmo, asentadas en una superficie aproximada de 254-23-03 hectáreas, albergan

alrededor de 8,081 lotes. En la mayoría de estos asentamientos ya ha sido “regularizada” la

tenencia de la tierra; no obstante a casi 25 años de su aparición, la autoridad municipal

continúa destinando recursos a las obras de urbanización de esta zona con las consecuencias

económicas que esto significa para el erario capitalino.

La urbanización de los ejidos es un claro ejemplo de la crisis actual del corporativismo

mexicano, que se caracteriza por una desproporción entre la población que ha recibido

beneficios del Estado y la creciente población que no los ha recibido y que además tiene que

subsidiar a los primeros. En las colonias populares formadas en ejidos y comunidades, los

colonos que han tenido que pagar por un pedazo de tierra y cuya posesión no esta protegida

ni jurídica ni convencionalmente, superan en número a los dueños de esa tierra (los

ejidatarios), muchos de los cuales ni siquiera reciben los beneficios de la venta de sus tierras.

Quienes controlan la tierra y a los campesinos, siguen suministrando el apoyo de este sector

al sistema político, a cambio de la impunidad por la venta de las tierras de cultivo. Un

sentimiento general de culpa por el fracaso de la reforma agraria ayuda a hacer posible esta

impunidad.

Es así como la práctica de la planeación urbana queda al margen de lo que ocurre en la

urbanización de los ejidos y comunidades. En estas áreas, que representan hoy en día la

mayor parte del crecimiento urbano del país, el régimen jurídico de la planeación carece de

significado. El sentido normativo de las prácticas sociales está dado por los órdenes (jurídico

y convencional) aún vigentes de la reforma agraria.

65


3.3.2. La distribución de competencias entre los niveles de gobierno

Un tema no menos importante que el de la propiedad urbana es el de la distribución de

competencias entre niveles de gobierno para el ejercicio de la planeación (generalmente

enmarcado en el principio de concurrencia establecido en la propia Ley general

asentamientos humanos). La cuestión de la descentralización política, cuya relevancia es hoy

evidente, se expresa jurídicamente como un problema del régimen de competencias entre

órganos del Estado. A este respecto, en los últimos años el régimen legal de la planeación

urbana ha oscilado entre dos tendencias. Por un lado, algunas normas han definido las

competencias que corresponden en forma excluyente a uno u otro nivel de gobierno. Por

otro lado, se han establecido diversos mecanismos de coordinación entre niveles, que

contrarrestan en el ejercicio administrativo la tendencia anterior. A continuación revisaremos

brevemente algunos de los rasgos más sobresalientes de esa evolución.

En 1978, dentro del marco jurídico de la planeación, destacaban las reformas

constitucionales de 1976, que introdujeron tres cambios importantes en el régimen de

competencias en materia de asentamientos humanos. Primero, se estableció (adicionó) el

principio de la concurrencia (artículo 73, fracción XXXIX-C), que consiste fundamentalmente

en proclamar la necesidad de una coordinación entre niveles de gobierno y la obligatoriedad

de los planes de cada uno de dichos niveles sobre las acciones de los otros niveles.

Segundo, se dispuso que la legislación local en la materia debía estar de acuerdo con la ley

federal, es decir la Ley general de asentamientos humanos (artículo 115, fracción IV), con lo

cual se restringía la capacidad legislativa de las entidades federativas. Tercero, se estableció

un régimen especial en materia de áreas metropolitanas ubicadas en dos o más entidades

federativas, en el cual los tres niveles de gobierno están obligados a planear y ordenar de

manera conjunta y coordinada el desarrollo urbano de dichas áreas (artículo 115, fracción

V). La segunda de estas tres reformas bien puede calificarse de centralista; en cambio, la

tercera de ellas, no obstante que significa una restricción a la competencia de las

autoridades locales (pues deben compartir la función y ordenación con las entidades vecinas

y el gobierno federal), claramente establece que ninguno de los tres niveles de gobierno

debe ser excluido de la planeación de las áreas metropolitanas.

66


La concurrencia entre los niveles de gobierno ha sido la excepción más que la norma. Los

organismos federales que llevan a cabo proyectos en las ciudades han sido los primeros en

desacatar las disposiciones de los planes de desarrollo urbano aprobados por los gobiernos

estatales y/o municipales (García Coll, 1988). En cambio, en el terreno de la programación

del gasto público, los mecanismos de coordinación promovidos por el gobierno federal (los

Coplades, entre otros) han llegado a tener un alto grado de consolidación.

En lo que se refiere a la delimitación de la capacidad legislativa de los estados por la ley

federal, no parece que haya significado una restricción efectiva de las soberanías locales.

Ningún congreso estatal en los últimos años se propuso ir en su labor legislativa más allá de

los lineamientos de la Ley general de asentamientos humanos. Es decir, no se produjo una

acción desde el nivel local que se hubiese visto limitada por las normas de la Ley general de

asentamientos humanos. Ocurrió que la normativa constitucional permitió al gobierno

federal en 1976 la generalización de su doctrina de planeación, y en ello no encontró

oposición alguna. Al contrario, todos los gobiernos estatales aceptaron sin reparo el modelo

de la Ley general de asentamientos humanos, que fue llevado a los equipos locales a través

de la asesoría de la entonces Secretaría de la Presidencia para la redacción de sus leyes

locales de desarrollo urbano. La disposición constitucional que imponía la superioridad

jerárquica de la ley federal sobre las locales en materia de asentamientos humanos fue

retirada del texto constitucional en la reforma de 1983.

El esquema de planeación conjunta por los tres niveles en las áreas metropolitanas

interestatales resulta demasiado ambicioso y no ha tenido ninguna aplicación efectiva. Su

puesta en práctica supone el que los equipos gobernantes en cada estado estén dispuestos

a compartir la planeación y regulación (que es una parte importante del gobierno) de sus

ciudades, con el o los gobiernos vecinos, con las autoridades municipales y con el gobierno

federal.

En 1983 aparece en el panorama un nuevo elemento. El sistema Nacional de Planeación

Democrática (SNPD), establecido a través de la expedición de la Ley de planeación (LP).

Desde entonces coexisten dos regímenes legales aplicables a la planeación urbana que, si

bien no presentan mayores contradicciones, han gozado de diferentes niveles de prestigio

en la comunidad política nacional.

67


Desde el punto de vista jurídico, el SNPD no sustituyo al sistema de planeación de los

asentamientos humanos creado por la Ley general de asentamientos humanos, sólo lo

absorbió en forma parcial, por lo que se refiere al nivel federal.24 De hecho, tampoco trajo

consigo un cambio en el régimen de competencias entre los tres niveles de gobierno.

Solamente ocurrió que, en la práctica de la planeación, la doctrina de la Ley general de

asentamientos humanos fue opacada por la de la LP. Más que ninguna otra, la Ley de

planeación expresa el modelo de gestión pública que Miguel de la Madrid proclamó a lo largo

de su mandato. Así como a finales de los años setenta los conceptos de la Ley general de

asentamientos humanos proveyeron a los equipos locales de planeación de una doctrina

común, la LP se convirtió en los últimos años en un referente obligado para conceptualizar y

organizar la práctica de la planeación. En este contexto, no es extraño que hasta antes de su

última actualización en 1993, la Ley general de asentamientos humanos haya perdido el

prestigio y fuerza legal que tuvo en sus inicios para el establecimiento de un sistema de

planeación. La Ley general de asentamientos humanos fue vista entonces por muchos como

portadora de un sistema de planeación ya superado. Afortunadamente esa tendencia

empieza a revertirse a partir de la última reforma de 1993, en donde se innovan, entre otras

cosas, el reconocimiento a la autonomía municipal en materia de planeación del desarrollo

urbano.

Sin poner en duda las conveniencias técnicas de la coordinación o principio de concurrencia

y competencias, creemos que la celebración de convenios bien puede ser una forma a través

de la cual el contenido mismo de las competencias sea objeto de negociación política. En

otros sistemas políticos, este tipo de convenios se enmarcan en lo que se ha dado en llamar

el “federalismo cooperativo”, que entre otras cosas: “(tendería a romper los estancamientos

entre el estado federal, los estados federados y los entes locales, para establecer un sistema

multidireccional de relaciones entre los distintos poderes públicos autónomos, tendencia ésta

que ya se da con fuerza en Alemania Federal, Estados Unidos, entre los estados federales, y

en Italia, entre los regionales)”.25 (Pero debemos hacer la aclaración, en esos países los

actores que ocupan las posiciones regionales y locales no están sujetos a una dependencia

24 En las reformas de 1983 a la Ley general de asentamientos humanos se transformó el Plan Nacional de Desarrollo Urbano en el Programa Nacional de Desarrollo y se incorporó así al SNPD. Los demás planes de desarrollo urbano, por no ser federales, caen fuera el ámbito de aplicación de la Ley de planeación. 25Garza, Gustavo. Una década de planeación urbano-regional. México, 1983.

68


política frente a las autoridades centrales, y en muchos casos representan fuerzas sociales

más o menos autónomas frente a las organizaciones políticas nacionales, de modo que la

negociación no se da en condiciones de desigualdad). En nuestro país, hasta ahora, el poder

que ejercen las autoridades locales es más un poder delegado del centro que emanado de las

fuerzas sociales de la ciudad o la región respectiva. Así, las reglas convencionales a las que

están sujetos los actores locales, tienen un significado mucho mayor que la que les otorga el

orden jurídico. Si la práctica de la planeación está sujeta a una negociación política, su

contenido está determinado por quienes disponen el poder sobre el presupuesto. Llevada al

extremo, esta especie de libertad de contratación no haría sino consolidar los desequilibrios

entre las partes.

3.3.3. Las reformas municipales en la legislación local

Un tema igualmente importante que incumbe tanto al régimen de la propiedad urbana

como al de la distribución de competencias entre niveles de gobierno, es una cuestión tan

simple como ¿a que órganos competen las actividades de planeación que tienen efectos

normativos sobre la propiedad inmobiliaria en los centros urbanos? La respuesta, sin

embargo, no es sencilla, por lo que sólo se señalará lo más relevante del tema, para

demostrar las contradicciones que ocurren entre lo establecido por la legislación (norma

jurídica) y la práctica en los distintos niveles de gobierno (orden convencional). En pocas

palabras, la mayoría de los gobernadores de los estados se han resistido, no solo en la

gestión cotidiana, sino también a través del control que ejercen sobre los procesos

legislativos, a aceptar las consecuencias de la reforma municipal tal como ésta se ha

expresado en la legislación federal.

Las reformas al artículo 115 constitucional de febrero de 1983 y posteriormente las de junio

de 1999, definieron nuevas atribuciones en favor de los ayuntamientos en materia tributaria

y de planeación urbana. Éstas últimas son, según la opinión de algunos estudiosos, las más

importantes, ya que constituyen una función pública de carácter normativo a través de la

cual se procesan conflictos urbanos que involucran cada vez más fuertes intereses

económicos y sociales. La nueva fracción V del citado artículo dispone que los municipios, en

los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

69


a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales.

c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en

concordancia con los planes generales en la materia. Cuando la Federación o los estados

elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de lo

municipios;

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en el ámbito de su competencia, en

sus jurisdicciones territoriales.

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana.

f) Otorgar licencias y permisos para construcciones.

g) Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológicas y en la

elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia.

h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros

cuando aquellos afecten su ámbito territoriales.

i) Celebrar convenios para la administración y custodia de zonas federales.

“Hay que hacer notar dos aspectos importantes de estas reformas. Por una parte, ésta es la

primera vez que la Constitución norma la división de las competencias entre los poderes

estatales y los municipales en materia de desarrollo urbano. Anteriormente esta división era

una atribución de las legislaturas de los estados, las cuales, habían venido depositando las

funciones de la planeación urbana en los gobiernos estatales. Con el nuevo texto

constitucional, estos últimos parecen haberse quedado sin funciones normativas directas

sobre los centros urbanos. Nótese que la reforma no descentralizó a los municipios funciones

federales, sino estatales”.26

26 Garza, Gustavo. op. cit. p. 65

70


Por otra parte, si se compara la nueva fracción con aquella a la cual sustituyó, se podrá

apreciar que hay un cambio fundamental en la relación entre las leyes locales y las federales.

La reforma de 1976 dispuso la superioridad jerárquica de la ley federal de la materia (la Ley

general de asentamientos humanos) sobre las leyes estatales. En el nuevo texto esta relación

jerárquica desaparece y puede entonces interpretarse, en principio, que ambos

ordenamientos tienen la misma jerarquía normativa.

Un elemento digno de análisis aparece ahora con las últimas reformas al artículo 115

constitucional, mediante las cuales, como se ha venido repitiendo, se otorga un mayor grado

de autonomía al municipio en materia de planeación del desarrollo urbano. Esto implica que

el marco normativo general, la Ley general de asentamientos humanos debe sufrir una nueva

reforma para adecuarse a las disposiciones del nuevo marco constitucional. Es preciso aclarar

que las facultades otorgadas a los municipios pueden agruparse en dos categorías: las de

planeación propiamente dichas (normas de planeación), que consisten en la aprobación de

planes y expedición de declaratorias de usos, destinos y reservas, y las de control del

desarrollo urbano (normas de control), que consisten en la expedición de licencias de

construcciones, fraccionamientos, etcétera Las primeras constituyen normas obligatorias

sobre el aprovechamiento del suelo en los centros de población, mientras que las segundas

suponen actos también obligatorios, pero referidos a predios en lo individual.

Para los gobernadores de los estados y sus equipos de planeación urbana, la transferencia

de estas facultades significó aparentemente perder toda capacidad normativa y de control

sobre el crecimiento y la transformación de las ciudades; en este sentido, no debemos olvidar

que en algunas legislaciones locales, tal es el caso del estado de Colima, el gobierno del

estado mantiene cierto control en la planeación al participar por disposición legal en los

consejos o comisiones de desarrollo urbano y porque sólo el ejecutivo estatal tiene la facultad

de autorizar la publicación de los programas de desarrollo urbano de centros de población,

para lo cual su área técnica deber verificar que éste sea congruente con la política estatal. No

obstante, la adecuación legislativa a nivel local que exigen las nuevas circunstancias deberá

buscar no contradecir las normas de la citada legislación federal, como se ha visto en el

pasado, en que no se derogaron las disposiciones que imponían limitaciones a los estados, no

obstante que en los foros políticos nacionales todos aceptaron la reforma municipal. En casi

todas las constituciones estatales y leyes orgánicas municipales se incorporó el nuevo texto

71


del artículo 115 de la general, lo cual creó la impresión de que la reforma municipal se había

incorporado a los órdenes jurídicos estatales y que sólo faltaban los reglamentos de los

propios ayuntamientos para iniciar la nueva gestión. Pero en lo relativo a las atribuciones en

materia urbana, la mayoría no ha respondido a las exigencias de esta modificación, lo cual

sigue reflejándose en algunas leyes locales.

En este sentido, vale decir que la adopción de las normas federales en los ordenamientos

locales presenta una gran variedad de situaciones. Se trata no de una sola facultad sino de

muchas de ellas. Así, no en todos los estados se reafirmaron, restringieron o anularon las

mismas atribuciones. De hecho, algunos estados incorporaron de manera sistemática el

esquema de la Ley general de asentamientos humanos, pero en la mayoría de ellos no se ha

seguido su esquema. En algunos casos, con posterioridad a las reformas del 115, se han

expedido nuevas leyes que depositan las atribuciones de planeación y/o control del desarrollo

urbano en órganos distintos de los ayuntamientos, o bien crean procedimientos en los cuales

la participación de éstos no es suficiente para que las normas de planeación sean obligatorias

para los particulares; en otros casos, se han otorgado o reconocido las atribuciones de

planeación, pero no las de control. En casi todos los casos se han incorporado las

atribuciones en la ley orgánica municipal respectiva, pero no se han modificado los

procedimientos administrativos de las leyes del desarrollo urbano. Si tratáramos de establecer

una tendencia predominante en las legislaciones locales que no han seguido el esquema de

la Ley general de asentamientos humanos, podríamos decir que en general las funciones de

control directo que se refieren a proyectos de urbanización (sobre todo las licencias de

fraccionamientos que son el medio de controlar las grandes promociones inmobiliarias) han

sido retenidas por los gobiernos estatales; mientras que las funciones de aprobación de

planes han sido otorgadas a los ayuntamientos o bien en forma parcial (es decir, sin incluir la

facultad de expedir las declaratorias de aprovechamiento del suelo) o bien en forma no

exclusiva (es decir teniendo los ayuntamientos que compartir dichas funciones con el

gobierno o con la legislatura del estado). En resumen, a la interpretación que del 115 han

hecho los autores de la nueva versión de la Ley general de asentamientos humanos, se han

opuesto otras interpretaciones por parte de los legisladores locales.

No debemos olvidar en todo caso, entre tanta confusión, que esta interpretación de las

facultades de cada uno de los niveles de gobierno se produce precisamente en las

72


disposiciones de la Ley general de asentamientos humanos, al establecer el principio de

concurrencia, y que pareciera ser una llave o una puerta abierta para la intervención de los

otros órdenes de gobierno. Aunado a lo anterior, y revisando el inciso d) de la fracción V del

artículo 115, encontramos que el texto nos remite ineludiblemente al principio de

concurrencia ya mencionado, al establecer claramente la facultad del ayuntamiento en el

ámbito de su competencia.

Ahora bien, aunque hay casos en que sin lugar a dudas la legislación local contradice el

artículo 115, consideremos solamente aquellos en los que sólo se contradice a las normas de

la Ley general de asentamientos humanos. ¿Cuál de los dos ordenamientos debe prevalecer

entonces? La respuesta depende de la manera en que se resuelva el problema referente a si

existe una relación jerárquica entre ambos tipos de ordenamientos. Si se considera que la

Ley general de asentamientos humanos es jerárquicamente superior a las leyes locales,

podría interpretarse que los ayuntamientos están facultados para ignorar estas últimas y

ejercer sus atribuciones sin interferencias por parte de los poderes estatales. Pero la

superioridad jerárquica de la Ley general de asentamientos humanos (que se había definido

con claridad en las reformas de 1976) fue retirada del texto constitucional en las reformas de

1983, en las cuales no se aclara cuál de los ordenamientos (el local o el federal) prevalece en

caso de contradicción.

Baste lo anterior para dar cuenta de lo difícil que es, hoy por hoy, determinar a qué órgano

competen las acciones de planeación que tienen efectos sobre la planeación urbana, debido a

que existen contradicciones dentro del orden jurídico. Pero esto también da cuenta de que

existen contradicciones en el orden convencional que rige las relaciones entre los actores

públicos. A menos que uno piense que los actores ubicados en el nivel central no han tenido

un interés real de que las leyes locales se adapten a la federal, se tiene que reconocer que

en este caso las exigencias del centralismo mexicano no tuvieron la suficiente fuerza

normativa sobre los actores ubicados al nivel de los estados, con el resultado de que la

reforma municipal ha tenido un muy débil impacto sobre el régimen local de desarrollo

urbano en un número importante de entidades federativas.

Ciertamente, las contradicciones que han sido descritas eran difícilmente imaginables en

1976, cuando la mayoría de los gobernadores promovieron en sus estados leyes de desarrollo

73


urbano a imagen y semejanza de la Ley general de asentamientos humanos. Sin embargo,

no debemos exagerar la importancia de este contraste. Hay por lo menos dos elementos que

debemos mencionar. Uno es que en 1976 existía un cuestionamiento a la figura presidencial

desde fuera del sistema; es decir, la campaña empresarial en contra del proyecto de Ley

general de asentamientos humanos, y por lo tanto un imperativo extraordinario por defender

ésa que era la pieza central del sistema. Otro es que la reforma municipal de 1983, y

posteriormente las reformas de 1999, significan una importante reducción del ámbito de

competencia de los gobernadores en materia urbana, lo que no ocurría con la Ley general de

asentamientos humanos.

3.3.4. Alcances jurídicos de la planeación urbana en México

En ese universo que se conoce como sociedad civil creemos, como hemos visto al principio

de este trabajo, que el significado jurídico de la planeación urbana ha adquirido una creciente

importancia en las últimas décadas. Dentro de las acciones colectivas a través de las cuales

los ciudadanos se presentan ante las autoridades locales haciendo valer sus muy variados (y

a veces contradictorios) intereses sobre los procesos urbanos, la invocación de los planes

como un referente obligatorio para las autoridades es cada vez más frecuente. Dichos planes

han pasado a ocupar un lugar central en la defensa del uso residencial de las colonias por

parte de las asociaciones de vecinos, o de las zonas de conservación ecológica por parte de

los grupos defensores del medio ambiente, o del arraigo por parte de las organizaciones

sociales amenazadas por la expulsión. De lo anterior, se deduce que el elemento crucial de

esta evolución ha sido la emergencia de un gran número de organizaciones sociales a raíz del

impulso a la participación social, pero la existencia de planes publicados que asumen la forma

de normas obligatorias es un factor importante en la acotación y legitimación de las

demandas de esas organizaciones.

Hay que recordar, sin embargo, que no todos los actores sociales que participan en la

producción y apropiación del medio urbano legitiman sus prácticas en la planeación. La

urbanización de los ejidos y comunidades, que aporta la mayor parte del crecimiento de

nuestras ciudades, está regida por las reglas del corporativismo del sistema político en mucho

mayor medida que por el sistema de planeación legalmente establecido. Para quienes

controlan la formación de colonias populares en tierras pertenecientes a núcleos agrarios, la

74


planeación no significa una norma obligatoria, sino una ofensiva tecnocrática (que además

les arruina el negocio). Este predominio del sector agrario está incluso apoyado por la propia

legislación en la materia y que más adelante analizaremos con detenimiento: el régimen de la

propiedad campesina (el ejido y la comunidad) representa un obstáculo importante al

régimen de la planeación urbana. Pero la práctica común en el sector agrario también llega a

impedir la aplicación de la legislación urbanística. La manifestación más clara de esto es la

impunidad de quienes venden ilegalmente tierras ejidales o comunales para fines urbanos.

Los que están facultados legalmente para sancionarlos se ven impedidos por la influencia del

sector agrario en el sistema político, y aquí vale la pena señalar el alcance de la sanción del

incumplimiento a la práctica común. El funcionario del sector urbano que se propone aplicar

la ley a quienes trafican con la tierra ejidal, es sancionado con una “reprobación”, consistente

en estigmatizar a dicho funcionario como “enemigo del ejido y de los avances sociales de la

Revolución”, sanción que puede conducir a la pena máxima de la política, que es la exclusión.

Es importante destacar que en este conflicto el sector agrario incluye tanto a funcionarios

públicos como a sujetos de la sociedad (ejidatarios y “promotores” de la urbanización ejidal),

mientras que del lado del sector urbano son sólo funcionarios los que tratan de imponer la

lógica de la planeación. Aún no aparece un reclamo social políticamente articulado para

suplantar al orden agrario de la urbanización ejidal; más adelante veremos el caso del

Programa de Incorporación de Suelo Social PISO, coordinado por el sector agrario.

Dejando a un lado el tema del ejido, en lo que se refiere a los planificadores mismos, el

significado jurídico de la planeación ha sido sumamente variable según el nivel de gobierno

de que se trate. A nivel local (sobre todo en los gobiernos de los estados) se ha consolidado

el modelo de la Ley general de asentamientos humanos (1976) como el que se considera

obligatorio en los procesos de planeación urbana. En cambio, a nivel federal, y con excepción

de algunas dependencias del sector desarrollo urbano y ecología, el modelo de la Ley de

planeación (1983) ha ganado tanto terreno que para muchos aquél deja de ser un referente

obligatorio, aun cuando formalmente se encuentre en vigor.

75


Un ejemplo claro, relevante y muy discutible de lo anterior, es que al desmantelar las

comisiones de conurbación (independientemente de la conveniencia técnica de este acto) se

está privando a los ayuntamientos metropolitanos de su facultad constitucional de participar

en las aglomeraciones urbanas de las cuales forman parte. Lo notable del asunto es que todo

esto ha pasado inadvertido, lo cual se debe a que la disposición constitucional que otorga a

los ayuntamientos esa facultad proviene de la Ley general de asentamientos humanos y es

considerada superada por el Sistema Nacional de Planeación Democrática implantado en la

administración de De la Madrid; esto al menos hasta antes de la última reforma a la Ley

general de asentamientos humanos de 1993. En este sentido valdría la pena reconsiderar el

esquema de la conurbación en aquellas zonas intermunicipales que forman o tiendan a

formar una continuidad física demográfica y que por su relación e interdependencia

socioeconómica requieren de un esquema de planeación conjunto. Éste es el caso de la

conurbación Manzanillo-Barra de Navidad, en donde no obstante que no presenta una

continuidad físico-demográfica, todos entendemos la interrelación socioeconómica que mueve

a esta región y que ha provocado en los últimos años una fuerte presión inmobiliaria sobre

las áreas, anteriormente de cultivo, que rodean la zona costera y sus vías de comunicación.

Lámina 1: Área de aplicación del decreto de conurbación Manzanillo-Barra

En este plano se muestra el Sistema de Ciudades establecido en uno de los múltiples estudios generados por la Comisión de Conurbación Manzanillo-Barra de Navidad.

Fuente: COCOMABA.

76


Mientras tanto, a nivel local, la planeación urbana que se considera obligatoria es la del

esquema de la Ley general de asentamientos humanos,27 al grado de que algunos gobiernos

de los estados han impedido la reglamentación de la iniciativa de reforma municipal

promovida por el presidente de la República. Éste es el evento más importante de la última

veintena en el régimen de planeación: una reforma a la Constitución y a la Ley general de

asentamientos humanos que otorga a los ayuntamientos las funciones más decisivas de la

planeación de los centros urbanos, pero que en la mayoría de los casos no ha sido secundada

por las legislaciones locales. Desde el punto de vista legal esto significa la existencia de

graves contradicciones en un aspecto fundamental del régimen de la planeación urbana. Si

uno se pregunta hoy cuales son las autoridades competentes en materia de planeación

urbana en México, la respuesta depende de cuál legislación se consulte, si la federal o la

local. La legislación urbanística mexicana nunca mostró un estado de desarreglo comparable

a éste. En el caso de Colima hay que recalcar el hecho de que la Ley estatal de

asentamientos humanos, vigente desde agosto de 1994, reconoce al municipio muchas de las

facultades que más tarde habría de darle las reformas de 1999 al 115 constitucional, aunque

insisto, respetando el principio de concurrencia establecido desde la misma legislación

federal.

Una crítica a esta reformas es el hecho de que como hemos visto, cada día le son

conferidas mayores atribuciones a los municipios, pero por desgracia, no existe

obligatoriedad para llevar a cabo tareas tan importantes como la planeación de los

asentamientos humanos, esto por un lado, pero por otro lado, no se les asignan los recursos

presupuestales necesarios para llevarla a cabo ni para preparar cuadros técnicos capacitados

en la materia o equipos de especialistas en esta importante área de la administración urbana

municipal. Ante esta situación, es entendible pues, que algunos gobernantes se resistan a

dejar en manos de la autoridad local semejante tarea. Para citar un ejemplo, en el Estado de

Colima, de los diez municipio que lo conforman, solamente cuatro cuentan con una dirección

de área específicamente responsable del desarrollo urbano, en los restantes ésta se da como

un apéndice de la obra pública.

27 Esto se debe principalmente a que en la Ley General de Asentamientos Humanos las facultades más importantes corresponden a los gobernadores de los estados, quienes han controlado el funcionamiento de los poderes legislativos locales.

77


3.4. Situación actual

Como se habrá observado, son muchos los avances que en teoría se han logrado en materia

de planeación del desarrollo urbano; así lo muestra, al menos, la voluntad política, al

reformar en fechas recientes tanto la Ley general de asentamientos humanos en 1993, como

el 115 constitucional en 1999. Más allá de estas significativas acciones, la planeación del

territorio nacional se ha limitado a los planes y programas sexenales que la administración

pública federal debe elaborar y presentar por mandato de la Ley de planeación al principio

de sus respectivos periodos gubernamentales.

78


En este sentido, al inició de la presente administración federal se presentó el Plan

Nacional de Desarrollo 2001-2006, y unos meses más tarde el Programa Nacional de

Desarrollo Urbano, el cual contiene, de manera particular, los objetivos, lineamientos y

estrategias que en esta materia se habrían de seguir en ese periodo.

Esquema 1: Modelo de interacción del Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio.

Fuente: Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio 2001-2006

No obstante lo anterior, a partir del año 2000 se ha iniciado en todo el país un esfuerzo

sin precedentes, a excepción claro está del realizado en 1978, para planear el territorio

nacional a través de los programas estatales de ordenamiento territorial, que han sido

impulsados de manera conjunta por las Secretarías de Desarrollo Social (SEDESOL), del

Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), el Consejo Nacional de Población

(CONAPO) y el Instituto Nacional de Geografía e Informática (INEGI), quienes han suscrito

convenios con las entidades federativas para la aportación de recursos, tanto financieros,

en el caso de SEDESOL, como de información y asesoría técnica en las demás.

Esquema 2: De los actores en la elaboración del Programa Estatal de

Ordenamiento Territorial

2


Fuente: Guía Metodológica para la elaboración del PEOT.

Este programa propone la participación de todos los actores que conforman la sociedad

mexicana como única vía de validación social, que nos permita acoger sus lineamientos y

directrices en materia ordenación del territorio estatal. Su premisa se basa en lograr un

desarrollo que reúna las siguientes condiciones: económicamente viable, socialmente

equitativo y ecológicamente equilibrado.

3


Un aspecto cuestionable a este esfuerzo de organización del territorio nacional ha sido la

carencia de un marco legal de referencia, ya que al no existir en el Sistema Nacional de

Planeación Democrática, ni en alguna de las leyes federales, ya sea la de asentamientos

humanos o la del equilibrio ecológico, la figura del Programa Nacional de Ordenamiento

Territorial, éstos quedan en un vacío legal que habrá de resolverse de manera inmediata.

Además se corre el riesgo de que al no haber una directriz general, cada estado elabore

su propio programa con resultados incompatibles entre estados vecinos: es decir, estados

que comparten determinadas características en el uso potencial del suelo, podrían en un

momento aplicar diferentes modelos de ocupación del territorio provocando un “divorcio”

del uso del suelo con sus posibles consecuencias para el desarrollo de la región.

Siguiendo esta tendencia estructuradora, la misma Secretaría de Desarrollo Social

(SEDESOL) ha elaborado recientemente un estudio denominado “México 2020: un enfoque

territorial del desarrollo. Vertiente urbana”, que contempla aspectos que fijan los

objetivos, metas, políticas y estrategias para propiciar el desarrollo social, económico y

urbano sostenido, así como los escenarios que pudieran presentarse en el futuro y las

acciones para alcanzar las metas que se proponen.

El Sistema Urbano Nacional propone la estrategia y los instrumentos que habrán de

promoverse en el largo plazo, para alcanzar una sociedad urbana participativa y con

mejores condiciones de vida, a partir de un mayor uso de los recursos económicos y del

aprovechamiento de las potencialidades regionales.

El Sistema Urbano Nacional (SUN) se caracteriza como el conjunto de ciudades que

funciona de una manera jerarquizada, estructurada y dinámica en diferentes escalas. Las

ciudades cuentan con una jerarquía de acuerdo a la magnitud de variables

socioeconómicas, demográficas, de infraestructura y servicios; éstas son nodos

estructuradores de las regiones y su funcionamiento se expresa a través de las

interrelaciones que se generan entre ellas y sus territorios de influencia por los vínculos en

forma de flujos de personas, bienes, información, comunicación y otros indicadores que

reflejan los atributos dinámicos del sistema.

El Sistema Urbano Nacional (SUN)

4


Se integra con 347 localidades de 15 mil y más habitantes ubicadas en 544 municipios,

de los cuales 253 pertenecen a 37 zonas metropolitanas. A su vez, el SUN se divide en dos

subsistemas:

♦ Subsistema Urbano Principal (SUP)

Conformado con 118 localidades de más de 50 mil habitantes, de las cuales 37 son zonas

metropolitanas que abarcan 252 municipios y 81 son ciudades ubicadas en igual número

de municipios.

♦ Subsistema Urbano Complementario (SUC)

Integrado por 229 localidades en 21 municipios de este subsistema. De las cuales 13

localidades se ubican en algún otro municipio que cuenta con localidades de mayor

tamaño. Este subsistema contiene a las ciudades de 15 mil a 50 mil habitantes.

En cuanto a su función regional y la jerarquía de las ciudades del SUN, se definieron con

base en el tamaño de la población, los niveles de marginación y las actividades

económicas.

Por lo que se refiere a la jerarquía de los lugares centrales, el SUN considera cinco

rangos de jerarquía, de acuerdo con la magnitud combinada de tres variables

representativas: económica, demográfica y de interacción funcional. Los rangos se definen

así:

Rango 1: Elevada concentración de población, actividades económicas, infraestructura y

servicios. En este rango se ubica la zona metropolitana del valle de México.

Rango 2: Ciudades que establecen una mayor interacción con el resto de las ciudades

del país, después de la Ciudad de México. Aquí están ubicadas las zonas metropolitanas de

Guadalajara, Monterrey y Puebla.

Rango 3: Ciudades entre 500 mil y un millón de habitantes, con gran capacidad de

articulación sobre las localidades próximas, por lo regular de su propio estado.

5


Rango 4: Ciudades con menor influencia en términos de distancia y generalmente se

vinculan con localidades de sus propios estados. Este tipo de localidades se encuentran

ubicadas en todo el territorio nacional.

Rango 5: Centros urbanos de nivel micro-regional. Establecen su principal vínculo con

localidades de rangos superiores, dentro de su propio estado.

Lámina 2: Sistema Urbano Principal y grandes regiones de México

Rango jerárquico1 2 3 4 5

Noroeste Norte-centro Noreste Centro occidente Centro Sur Sureste

Regiones

Fuente: SEDESOL, México 2020: un enfoque territorial. Vertiente urbana

Colima se encuentra inmerso en la región centro occidente, ocupando un rango con

jerarquía cuatro; es decir, es considerada una ciudad con influencia entre localidades del

mismo estado, aunque en este caso, es de todos nosotros conocida su influencia en

poblaciones vecinas de los estados de Jalisco y Michoacán.

6


Lámina 3: Estrategia de integración regional del país.

Fuente: Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2001-2006.

Con respecto a la estrategia de integración regional de país, el Estado de Colima ocupa

un papel preponderante, ya que se ubica en la puerta de entrada del corredor Manzanillo-

Tampico, también llamado el corredor del TLC, catalogado como uno de los ejes

articuladores más importantes. Asimismo, participa en otro importante eje de vinculación

considerado de segundo orden y que es el denominado corredor costero, que a nivel

regional opera de las ciudades de Puerto Vallarta hasta Lázaro Cárdenas, Michoacán, lo

que ubica a la entidad en una situación estratégica que debe ser explotada en términos de

mejoramiento económico y de la infraestructura de servicios existente.

7


Lámina 4: Colima en el contexto de la región centro occidente.

olima, junto con los estados de Aguascalientes, Guanajuato, Jalisco, Michoacán,

Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí y Zacatecas, conforman la Región Centro Occidente, y

en u

Fuente: Programa de Ordenamiento Territorial de la región centro occidente

C

n esfuerzo sin precedentes han elaborado el Programa de Ordenamiento Territorial de

la región, que representa la suma de visiones y voluntades hacia la consolidación de una

de las economías más sólidas del país, ya que aporta el 18.6% del Producto Interno Bruto

nacional. En este contexto, las ciudades de Colima y Manzanillo muestran una tendencia

8


de crecimiento que sobresale al promedio de la región. Por su parte, el puerto de

Manzanillo con su alta capacidad de desplazamiento de carga contenerizada fortalece la

capacidad portuaria y se ubica como la puerta de entrada a uno de los corredores más

importantes en ese sector.

Lámina 5: Estrategia de integración regional del estado.

Independientemente de su posición privilegiada en la cuenca del Pacífico, el Estado de

C

Fuente: Programa de Ordenamiento Territorial de la región centro occidente

A Tampico

olima comparte otros importantes polos de desarrollo con los estado vecinos de Jalisco,

Michoacán y Guerrero; tal es el caso de los corredores turísticos Manzanillo-Costa Alegre y

el de Tecomán-Lázaro Cárdenas-Zihuatanejo.

De Puerto Vallarta

MANZANILLO

COLIMA

TECOMÁN

A Lázaro Cárdenas

9


Diagrama 1: Sistema Nacional de Planeación Urbana.

PLANES INTEGRALES

PROGRAMA NACIONAL DE

VIVIENDA

PROGRAMA NACIONAL DE DESARROLLO

URBANO

PROGRAMA ESTATAL DE

VIVIENDA

PROGRAMA DE ORDENAMIENTO

ECOLÓGICO LOCAL

PLAN DE DESARROLLO URBANO DE CENTRO DE POBLACIÓN

PLAN PARCIAL DE URBANIZACIÓN

PLAN PARCIAL DE DESARROLLO URBANO

PROGRAMAS DE ORDENAMIENTO

DE ZONA CONURBADA

INTERESTATAL

FEDERAL

ESTATAL

MUNICIPAL

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

PLAN ESTATAL DE DESARROLLO

PLAN REGIONAL DE DESARROLLO

URBANO


ECOLÓGICO REGIONAL

PLANES Y PROGRAMAS DE COORDINACIÓN

PLANES Y PROGRAMAS DERIVADOS

PLAN PARCIAL DE URBANIZACIÓN

INTERMUNICIPAL

SISTEMA DE PLANEACIÓN URBANA

PROGRAMA MUNICIPAL DE DESARROLLO

URBANO

PARTICULAR

PLANES Y PROGRAMAS BÁSICOS SECTORIALES

PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO

PROGRAMA ESTATAL DE DESARROLLO URBANO


DE ZONA CONURBADA

INTERMUNICIPAL

Fuente: Secretaría de Desarrollo Urbano. El diagrama nos muestra los diferentes niveles de planeación, así como las atribuciones de cada uno de los actores en la materia, desde órdenes de gobierno hasta los particulares.

10


Diagrama 2: Sistema Nacional de Planeación y su relación con la legislación urbana.

11


CAPITULO 4. LA PLANEACIÓN URBANA EN COLIMA

4.1. Antecedentes

En el Estado de Colima, como en la mayoría de los estados de la República Mexicana, la

Planeación urbana es relativamente reciente. Se observa claramente cómo su desarrollo

ha ido dándose en forma creciente, pero hasta cierto punto desordenada, lo que ha

derivado en un rezago que en este sentido no deja de ser preocupante. A últimas fechas,

tanto el gobierno estatal como los ayuntamientos que lo conforman, han manifestado

sumo interés en solventar ese rezago y una buena disposición para resolver la

problemática que de ello se ha derivado, observándose resultados favorables, en la

mayoría de los casos.

El Plan Estatal de Desarrollo Urbano, elaborado en 1979 y vigente desde 1981,

representó un gran avance para el Estado de Colima, desde el ámbito de la Planeación

urbana, e igualmente, dio la pauta para el surgimiento de los diversos planes municipales.

Con estas acciones, se estableció lo que, en la materia, habría de ser para Colima el inicio

de un verdadero sistema de control para el crecimiento de las ciudades y que,

posteriormente, derivará en una planeación urbana más eficiente y acorde a las nuevas

circunstancias.

4.1.1. Apunte histórico

Anterior a la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo Urbano en 1979, que obedeció al

fuerte impulso que a nivel nacional se dio a la planeación urbana por la Secretaría de

Asentamientos Humanos y Obras Públicas, bajo la dirección de Pedro Ramírez Vázquez

durante el periodo presidencial de José López Portillo, se puede hablar de una ausencia de

Planeación urbana en el Estado de Colima, o en dado caso, ésta era muy incipiente.

Anterior a estas fechas observamos que en las décadas de los años treintas y cuarentas,

el Estado de Colima, al igual que el resto o la mayoría de las entidades federativas,

mantiene una dependencia tanto económica como política con el centro de la República,

ésta era la constante durante el periodo inmediato a la Revolución, periodo en el cual las

decisiones importantes se tomaban fuera, estableciéndose ya sea por mandato o por

12


decreto. Esta situación provocó que la gran mayoría de ellos mantuvieran una producción

rudimentaria y, las más de las veces, limitada a lo que podían aportar por la falta de una

adecuada tecnología.

“Las cuestiones económico-políticas absorbían la atención de los gobiernos y se dejaban

de lado aspectos como la imagen de las ciudades o los problemas de vialidad, no tanto por

carecer de importancia, sino por no ser éstos considerados como problemas de

planeación. Su solución quedaba en manos de los gobernantes locales en turno, quienes

aplicaban su propio criterio a las propuestas que aunque a veces acertadas, carecían de

continuidad y sobre todo de previsión a futuro. Así se moldearon las ciudades, entre ellas,

Colima, mientras no existió una problemática urbana como la que ahora se vive, y, por

ende, un interés creciente en las cuestiones de este tipo”.28

Para ilustrar lo anterior, mencionaré los siguientes ejemplos: a principio de los años 50’s

se dispuso que se ensancharan las calles como medida de prevención a los problemas de

vialidad que desde entonces se vislumbraba tendría a futuro la ciudad. En 1970 se

proyectó la creación de un anillo de circunvalación que rodeara a la zona centro y

permitiera el desahogo vehicular en forma más fluida. Este tipo de obras, tan importantes,

se llevaban a cabo sin los elementos de planeación que permitieran prever sus impactos a

mediano o largo plazo en el conglomerado urbano. No existían en aquel entonces planes o

estudios urbanos de carácter global en donde se pudiera elaborar un diagnóstico de la

problemática y en función de ello emprender las acciones urbanísticas encaminadas a

resolver tales situaciones. Como caso característico de esta situación mencionaremos el

caso de los dos primeros anillos de circunvalación, que aunque cumplieron su cometido en

su tiempo, no se previó el desarrollo comercial que éstos tendrían a futuro y que ha

provocado la expulsión de sus habitantes hacía áreas más aptas para la vivienda.

En 1969 se instrumenta la Ley de planeación y urbanización del Estado de Colima, hecho

significativo si tomamos en cuenta que surgió mucho antes de que se gestara a nivel

nacional la Ley general de asentamientos humanos de 1976. Por estas mismas fechas y

empujada por la inercia de la corriente que, en este sentido, se dio a nivel nacional,

Colima entra al terreno de la planeación.

28 Abdalá Vázquez, Gabriela. op. cit.

13


En 1974 se elabora para Manzanillo, dada su importancia estratégica en la vida

económica del país, un Plan Director de Desarrollo Metropolitano, elaborado por la

Secretaría del Patrimonio Nacional en 1974, efectuándose además algunos estudios de

gran visión buscando la consolidación del puerto comercial en plena gestación.

Posteriormente, en 1979, basándose en los modelos de planeación de todo el país, surge

el Plan Estatal de Desarrollo Urbano, que al igual que en muchos otros estados del país

fue elaborado por la recientemente instaurada Secretaría de Asentamientos Humanos y

Obras Públicas (SAHOP), creada con el objetivo de regular el desarrollo urbano nacional.

Se vivía entonces, como se ha hecho hincapié, en una dependencia total con el centro del

país. En este proceso participaron conjuntamente la Delegación Estatal y la iniciativa

privada en menor porcentaje.

Otro aspecto no menos importante a mencionar es el hecho que por estas mismas

fechas, Colima se enfrenta, al igual que el resto del país, debido a lo incipiente de esta

disciplina, a la insuficiencia de profesionales en la materia y, por consecuencia, a la

inexistencia de equipos de planeación o departamentos específicos en los gobiernos

locales para esta área de la administración. La necesidad de elaborar estudios y planes

urbanos era cada vez más apremiante y la carencia de personal preparado en esas

cuestiones se añadió a esto como un problema más que solventar, situación que tuvo que

paliarse recurriendo a profesionistas capacitados que vinieran en su mayoría del centro a

elaborar los estudios requeridos o a capacitar a personal de la región. Éste constituyó un

hecho importante para la planeación del desarrollo urbano en Colima, ya que gran parte

de esos equipos venidos de fuera del estado se quedaron a residir de forma permanente,

colocando a la entidad en una situación favorable en esta materia.

Puede decirse que de 1979 a 1983, (y aún hasta 1992) todos los documentos relativos a

la Planeación urbana en el Estado de Colima son elaborados por la Federación a través de

la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP) primero, y

posteriormente por conducto de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE). A

su vez, la legislación tiene ese centralismo del que se hablaba, ya que proviene

directamente de la Ley general de asentamientos humanos (promulgada en mayo de

1976), en la cual debía basarse el Plan Estatal, dado que las leyes y reglamentos en la

14


materia en Colima eran muy pobres y localistas y en donde el municipio no tenía ninguna

fuerza legal.

Del Plan Estatal de Desarrollo Urbano instrumentado en 1981 emanaron los Planes

Municipales de Desarrollo Urbano, conformando así un paquete básico en materia de

planeación del desarrollo urbano; éste fue elaborado por la Secretaría de Asentamientos

Humanos y Obras Públicas, posteriormente en 1982 se estructuraron los Planes Directores

de Centros de Población para la zona conurbada Colima-Villa de Alvarez, Tecomán,

Manzanillo y Armería, también a cargo de la misma Secretaría. Para 1984 se implementan

los denominados esquemas urbanos, que se implementan en localidades de 20,000

habitantes o menos y que son aplicados exclusivamente por el municipio, haciendo las

veces de un plan director. Debo hace mención de la carencia de bases legales de estos

esquemas urbanos, ya que no estaban contenidos en ningún sistema de planeación

establecido, no obstante que en algunos casos fueron aprobados por los cabildos. Aún así

debemos reconocerse su existencia como un esfuerzo de planeación urbana, aunque con

un margen muy pequeño de operatividad. A este esfuerzo de planeación conjunta se le

conoce históricamente como Plan Colima, y de él se han derivado importantes obras

urbanas sin las cuales no entenderíamos el Colima de hoy.

Además de los planes y esquemas ya mencionados, hay que añadir en el esquema legal

la puesta en vigor en 1981 de la Ley de fraccionamientos que estuvo vigente hasta 1994 y

que constituyó por mucho tiempo el único elemento legal de control del desarrollo urbano

en la entidad. En la misma fecha salió publicado en el periódico oficial El Estado de Colima

la Ley de condominios, vigente hasta nuestros días, que no obstante ser una ley

reglamentaria del Código civil del estado, no deja de ser un instrumento de control en la

ocupación del suelo urbano; tanto así que, valiéndose de la misma, se llegaron a construir

verdaderos fraccionamientos disfrazados de condominios.

Dentro del ámbito de la planeación del desarrollo urbano, hemos de señalar que

destacan dos localidades en el estado, siendo éstas Manzanillo y la zona conurbada

Colima-Villa de Alvarez, posteriormente se les incorporaría Tecomán.

Para Manzanillo, la situación se presenta un tanto especial dada su importancia, no sólo

a nivel estatal, sino también dentro del Sistema Nacional de Ciudades. En 1978 se

15


instituye la Comisión de Conurbación Manzanillo-Barra de Navidad (COCOMABA), la cual

surge de una política sexenal, durante el periodo de José López Portillo, y tiene a su cargo

la elaboración del Plan de Ordenación de la zona conurbada Manzanillo-Barra de Navidad,

que comprendía los municipios de Armería, Manzanillo y Minatitlán en el Estado de Colima,

y Casimiro Castillo, Cihuatlán, Cuautitlán y la Huerta en el Estado de Jalisco. La zona

abarcaba una superficie de 6,300 Kilómetros cuadrados. La inversión en esta comisión,

tanto técnica como financiera, fue muy alta y arrojó amplios estudios especializados de la

zona. Por su mismo carácter interestatal, y la gran extensión que abarcaron los estudios,

no pudo aterrizarse en algo concreto. Se enfocó el problema como una conurbación físico-

demográfica la cual, aún en nuestros días no ha llegado a darse. Sin embargo, los

resultados obtenidos de ello han sido favorables, pues de 1982 a 1984 esta comisión llevo

a cabo ambiciosos y cuantiosos estudios y proyectos para la zona decretada en la

conurbación, muchos de ellos en apoyo a la política para el puerto de Manzanillo, que

pretende desde entonces ubicarlo como el más moderno y completo en materia de

servicios de México. Hoy en día tales estudios se emplean exclusivamente como un

elemento de consulta, la temprana y sorpresiva desaparición de la COCOMABA,29 decisión

tomada desde el centro, no permitió que se llevara esta planeación a las dependencias

ejecutoras de obras, impidiendo su aplicación práctica.

Para la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez, la planeación urbana comienza con la

realización del Plan Director en 1982 y que, en correspondencia con el Plan Estatal de

Desarrollo Urbano de 1979, establece los primeros lineamientos para el control del

crecimiento de la ciudad. No es, sino hasta la actualización del Plan Director de 1989, que

se efectúan cambios sustanciales en las propuestas, convirtiéndose en elemento

fundamental del desarrollo urbano de la ciudad. Desafortunadamente, el elemento

negativo en esta situación lo representa la falta de capacidad técnica de las autoridades

locales responsables de dar seguimiento al cumplimiento de tales instrumentos de

planeación. Por otro lado, hay que resaltar el hecho de que todas las cabeceras

municipales restantes contaron con un instrumento rector del desarrollo, como lo son los

Planes Directores, desde en 1982, ó esquemas urbanos, desde 1984.

29 El 2 de diciembre de 1997 se publicó en el diario oficial de la federación el decreto que desaparecía la zona conurbada Manzanillo-Barra de Navidad.

16


4.2. Situación actual

En lo que se refiere al estado actual que la planeación urbana mantiene a nivel estatal,

la reglamentación establece que, dentro del año siguiente al inicio de la administración,

deberá ser elaborado un Plan Estatal de Desarrollo, contándose actualmente con dicho

instrumento que regirá durante el periodo de 2004-2009. En lo referente al Programa

Estatal de Desarrollo Urbano, al ser éste un instrumento derivado del Plan Estatal de

Desarrollo, su actualización deberá darse con base en una revisión periódica que,

generalmente, se establece en función del periodo gubernamental. En este caso, el

Programa Estatal de Desarrollo Urbano vigente en la entidad sufre de un severo rezago,

puesto que fuera del primer documento de 1981, no se ha realizado ninguna actualización

al mismo; a la fecha, se trabaja en la elaboración de dicho documento previéndose su

terminación para el mes de junio del 2005.

Los planes municipales de desarrollo urbano, en todos los casos, presentan la misma

circunstancia, contándose exclusivamente con los planes elaborados en 1980. Esto implica

que los Programas de Desarrollo Urbano de centros de población, que debieran ser el

resultado de lo establecido en el Programa Estatal y en los Programas Municipales de

Desarrollo Urbano, no cuentan con dichos lineamientos, estructurándose en forma

independiente o, en su defecto, basando sus políticas y estrategias en los ordenamientos

del Plan Estatal y los Planes Municipales de Desarrollo. La carencia de estos instrumentos

de planeación ha propiciado que muchas de las obras y acciones emprendidas en el

ámbito del desarrollo urbano se lleven a cabo sin la debida fundamentación y, en el peor

de los casos, sin los estudios urbanísticos suficientes para su emplazamiento.

En cuanto a la planeación del desarrollo urbano en la entidad, la Ley de asentamientos

humanos del Estado de Colima establece que se llevará a cabo a través de un sistema

estatal, el cual estará integrado por los siguientes programas:

I. Básicos

a) El programa Estatal de Desarrollo Urbano.

b) Los programas municipales de desarrollo urbano.

17


c) Los programas de ordenación de zonas conurbadas interestatales e intermunicipales, al

interior del estado.

d).- Los Programas de Desarrollo Urbano de los centros de población.

II. Derivados:

a) Los programas parciales de desarrollo urbano.

b) Los programas sectoriales de desarrollo urbano.

c) Los programas regionales de ordenamiento territorial.

Entendiéndose para tal efecto lo siguiente: los programas básicos de desarrollo urbano

son aquellos que se consideran como indispensables para la planeación urbana local. Los

programas derivados son aquellos que se desprenden de los básicos y tienen como

finalidad regular un área o componente del desarrollo urbano con un mayor detalle físico o

técnico. Los programas derivados de desarrollo urbano son emanados de los Planes

Estatal y Municipales de Desarrollo, según corresponda en cada caso, y atienden a la

ejecución de sus políticas y estrategias.

Lámina 6: Mapa del Estado de Colima con sus límites municipales.

OCÉANO PACÍFICO

JALISCO

MICHOACÁN

COLIMACOQUIMATLÁN

TECOMÁN

MANZANILLO

ARMERÍAIXTLAHUACÁN

VILLA DE ÁLVAREZ

MINATITLÁNCOMALA CUAUHTÉMOC

Lím. EstatalLím. MunicipalCuerpos de AguaPoblados

FronterasEstados de Jalisco y MichoacanOceano Pacifico

Lím. Mich_Jal.

N

EW

S

LÍMITES MUNICIPALES

Fuente: Programa Estatal de Ordenamiento Territorial.

18


Programa Estatalde Desarrollo Urbano

Programas Municipales de Desarrollo Urbano

Programas de Ordenaciónde Zonas Conurbadas Interestatales

e Intermunicipales

Programas de DesarrolloUrbano de Centro de Población

Programas Parciales

de Desarrollo

Urbano

ProgramasSectoriales

de Desarrollo

Urbano

Diagrama 3: Sistema de Planeación del Desarrollo Urbano en el Estado de Colim

Fuente: Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima.

19


Contrariamente a esta situación, recientemente se ha trabajado en la revisión y

actualización de los Programas de Desarrollo Urbano de centros de población,

anteriormente llamados Planes Directores, desarrollándose tales actualizaciones para la

ciudad de Tecomán en 1995, Minatitlán en 1997, Comala en 1998, las localidades de

Suchitlán y juluapan en 1998, y los de Armería, Cuauhtémoc, Quesería, Alcaraces, El

Trapiche, Manzanillo y Colima en el año 2000, y el más reciente de todos, el Programa de

Desarrollo Urbano para la ciudad de Villa de Alvarez en el año 2001. Un aspecto a resaltar

en este renglón es que sólo dos de las diez cabeceras municipales no cuentan con su

respectivo Programa de Desarrollo Urbano, siendo éstas Coquimatlán e Ixtlahuacán,

aunque, vale la pena decirlo, en ambos casos se cuenta con un instrumento ya elaborado

por instituciones académicas, quienes lo han donado al ayuntamiento correspondiente,

faltando únicamente la voluntad política para su instrumentación.

Cuadro 1: Programas de Desarrollo Urbano vigentes en el estado.

LOCALIDAD FECHA DE PUBLICACIÓN

Villa de Álvarez 29 de junio de 2001 Tecomán 27 de mayo de 1995 Minatitlán 30 de agosto de 1997 Comala 18 de julio de 1998 Suchitlán 18 de noviembre de 1998 Juluapan 3 de febrero de 2000 Armería 16 de septiembre de 2000 Cuauhtémoc 14 de octubre de 2000 Quesería 14 de octubre de 2000 Alcaraces 14 de octubre de 2000 El Trapiche 14 de octubre de 2000 Manzanillo 4 de noviembre de 2000 Colima 16 de diciembre del 2000

Fuente: Secretaría de Desarrollo Urbano.

Uno de los aspectos más relevantes de la implementación de estos programas es el

hecho de que, por primera vez, se ha dado plena autonomía a los municipios, siendo éstos

los encargados de la revisión y elaboración de las actualizaciones respectivas con el apoyo,

obviamente, de los otros niveles de gobierno; estatal, mediante la Dirección de Regulación

y Ordenamiento Urbano, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Urbano (SEDUR), y

20


federal, a través de la Delegación de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en el

estado.

Con respecto a los Planes Parciales, que se aplican a zonas con problemática al interior

del área conformada dentro del límite de un centro de población, se carece de este tipo de

estudios, tanto los relativos al crecimiento, al control, o de mejoramiento y conservación.

Los más urgentes son los de vialidad y equipamiento para las principales localidades. Éstos

también entran dentro de las líneas de acción inmediata. Cabe mencionar que aun cuando

se realizó un estudio de vialidad y transporte para la ciudad conurbada Colima-Villa de

Alvarez, éste nunca se instrumentó legalmente, por lo que su contenido ha pasado

inadvertido para la gran mayoría de autoridades urbanas, tanto estatales como

municipales; ¿la razón?, sencillamente fue un instrumento pagado por la Federación y por

ende al gusto de quienes lo pagaron, en donde las autoridades municipales tuvieron poca

o nula participación, de ahí su desinterés.

Por otro lado, cabe decir que con la puesta en vigor de la Ley de asentamientos

humanos del Estado de Colima en 1994, aunado a la expedición del Reglamento de

zonificación para el Estado de Colima en 1997, que complementan el marco legal y

normativo, puede decirse que se vive una situación favorable en cuanto a legislación y

planeación del desarrollo urbano se refiere, y que Colima ha venido siendo, en este

sentido, desde hace algunos años, una entidad vanguardista y que, en comparación con

otros estados de la República Mexicana, ha llegado a cubrir buena parte de los

requerimientos en la materia (debido quizá a su pequeña extensión territorial). Sin

embargo, no es sino hasta la última década que el municipio empieza a cobrar mayor

presencia, tanto legal como de participación técnica con relación a la planeación del

desarrollo urbano.

21


CAPÍTULO 5: EL ÁMBITO DE COMPETENCIAS ENTRE AUTORIDADES Y ORGANÍSMOS AUXILIARES

a) Antecedentes

En el año 2001 se cumplieron veinticinco años de vigencia la Ley general de

asentamientos humanos, ordenamiento que se aprobó y promulgó el 20 de mayo y se

publicó en el Diario Oficial de la Federación el 26 de mayo de 1976.

Sin embargo, tras casi seis lustros de práctica jurídica y administrativa en la planeación

del desarrollo urbano, la gran mayoría de los estados de la república no cuentan con una

legislación local expedida conforme los principios de los artículos 26, 27 y 115 de la

Constitución federal. Para ilustrar la anterior, baste decir que sólo 14 de las 32 entidades

federativas han expedido sus legislaciones urbanas en fecha posterior a la reforma de

1993 de la Ley general de asentamientos humanos, pero ninguno de ellos con

posterioridad a las últimas reformas del 115 constitucional, tal como se muestra en el

siguiente cuadro.

Cuadro 2: Entidades federativas que han expedido su ley con posterioridad a la Ley general de asentamientos humanos del 21 de julio de 1993.

Entidad Federativa Denominación de la Ley Fecha de Publicación

Aguas Calientes

Código urbano para el Estado de Aguascalientes 29 de mayo de 1994

Baja California Ley de desarrollo urbano para el Estado de baja California 24 de junio de 1994

Baja California Sur Ley de desarrollo urbano para el Estado de baja California Sur 22 de julio de 1994

Campeche Ley de asentamientos humanos del Estado de Campeche 22 de diciembre de 1993

Coahuila Ley de asentamientos humanos y desarrollo urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza

26 de julio de 1994

Colima Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima 7 de mayo de 1994

Chihuahua Ley de desarrollo urbano del Estado de Chihuahua 18 de noviembre de 1995

Distrito Federal Ley de desarrollo urbano del Distrito Federal 29 de enero de 1996

Durango Código de desarrollo urbano para el Estado de Durango 17 de julio de 1994

Guanajuato Ley de desarrollo urbano del Estado de Guanajuato 1 de agosto de 1997

Michoacán Ley de desarrollo urbano del Estado de Michoacán de Ocampo 15 de junio de 1995

Tlaxcala Ley de asentamientos humanos del Estado de Tlaxcala 18 de octubre de 1995

Yucatán Ley de asentamientos humanos del Estado de Yucatán 30 de junio de 1995

Zacatecas Código urbano del Estado de Zacatecas 11 de septiembre de 1996

22

Fuente: Nociones básicas de derecho urbanístico Mexicano, revista editada por la Comisión para la Regularización y Tenencia de la Tierra (CORETT), enero de 1998.


Debemos destacar que al otorgarse a los municipios plenas facultades para ordenar y

regular el desarrollo urbano de sus centros de población, y al definirse en la Carta magna

un sistema de facultades coordinadas y concurrentes de los tres niveles de gobierno, se

estableció como objetivo el fortalecimiento de las autoridades locales en la práctica de un

nuevo federalismo.

El fortalecimiento de la autoridad local, con plenas facultades para ordenar y regular el aprovechamiento del suelo, es condición necesaria para una planeación efectiva y eficaz de las ciudades, orientada a promover la desconcentración metropolitana y el impulso de las ciudades medias.

El gobierno de la república cumplió con las acciones legislativas y administrativas en el

marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática. Sin embargo, aún existen graves

deficiencias en la legislación local, que impiden consolidar la gestión de las autoridades es-

tatales y municipales en la planeación de sus centros urbanos. Al respecto mencionaré que

de los 18 estados restantes, 7 cuentan con una legislación expedida entre 1990 y 1993,

pero que no contemplan las últimas reformas a la Ley general de asentamientos humanos,

los otros 11 sufren de un severo rezago en la materia, ya que sus leyes datan de hace 25

años o más.

Cuadro 3: Entidades federativas que han expedido su ley entre 1990 y antes de la Ley general de asentamientos humanos del 21 de julio de 1993.

Entidad Federativa Denominación de la Ley Fecha de Publicación

Chiapas

Ley de desarrollo urbano del Estado de Chiapas 3 de febrero de 1993

Jalisco Ley de desarrollo urbano del Estado de Jalisco 13 de julio de 1993

México Ley de asentamientos humanos del Estado de México 1 de marzo de 1993

Nuevo León Ley de desarrollo urbano del Estado de Nuevo León 8 de febrero de 1991

Oaxaca Ley de desarrollo urbano para el Estado de Oaxaca 20 de febrero de 1993

Querétaro Código urbano del Estado de Querétaro 6 de agosto de 1992

San Luis Potosí Código ecológico y urbano de San Luis Potosí 3 de julio de 1990


NOTA: En el caso del Estado de Jalisco, su Ley ha sido objeto de diversas

23


modificaciones, tal es el caso de las reformas del año 2002.

24


Cuadro 4: Entidades federativas que han expedido su ley entre 1976 y

Entidad federativa Denominación de la ley Fecha de publicación

Guerrero

Ley de desarrollo urbano del Estado de Guerrero 26 de septiembre de 1976

Hidalgo Ley de asentamientos humanos y desarrollo urbano del Estado de Hidalgo

1 de febrero de 1977

Morelos Ley de desarrollo urbano del Estado de Morelos 31 de enero de 1980

Nayarit Ley de asentamientos humanos del Estado de Nayarit 27 de julio de 1985

Puebla Ley de desarrollo urbano del Estado de Puebla 18 de agosto de 1985

Quintana Roo Ley de planificación y desarrollo urbano del Estado de Quintana Roo

22 de noviembre de 1976

Sinaloa Ley de desarrollo urbano del Estado de Sinaloa 1 de febrero de 1977

Sonora Ley de desarrollo urbano para el Estado de Sonora 18 de febrero de 1985

Tabasco Ley de asentamientos humanos del Estado de Tabasco 20 de noviembre de 1976

Tamaulipas Ley de desarrollo urbano del Estado de Tamaulipas 12 de febrero de 1977

Veracruz Ley de asentamientos humanos para el Estado de Veracruz 12 de febrero de 1977


Lámina 7: Mapa que muestra la situación de la legislación urbana en los estados del país

Fuente: Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio

25


b) Fundamento constitucional

El 6 de febrero de 1976 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma que

establece las bases constitucionales del derecho urbanístico de México, modificando y

adicionando los textos del párrafo tercero del artículo 27, la fracción XXIX-C del artículo 73

y las fracciones IV y V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

Las disposiciones del artículo 115 de la Constitución de la república, fueron nuevamente

modificadas para ampliar y consolidar la Institución Municipal en las reformas

constitucionales de 1983 y de 1999.

Considero necesario citar nuevamente el texto vigente del artículo 115 de la Constitución

federal, donde se establecen las facultades de los ayuntamientos para regular los

asentamientos humanos, que es el siguiente:

V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán

facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y las reservas territoriales;

planes de desarrollo urbano municipal,

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales.

c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán

estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la

Federación o los estados elaboren reglamentos y proyectos de desarrollo

regional deberán asegurar la participación de los municipios,

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su

competencia, en sus jurisdicciones territoriales,

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana,

f) Otorgar licencias y permisos para construcciones,

g) Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológicas y en

26


la elaboración y ampliación de programas de ordenamiento en esta materia.

h) Participar e intervenir en la formulación y aplicación de programas de

transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial.

i) Celebrar convenios para la administración y custodia de zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del

artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas

que fueren necesarios.

VI. Cuando dos a más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o

más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la

Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus

competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de

dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

c) La concurrencia y coordinación de autoridades

La división de competencias entre la Federación y los estados se regula en lo general por

lo dispuesto en el artículo 124 de la Constitución federal de la república, donde se indica

que: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los

funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados”.

En materia de asentamientos humanos, la fracción XXIX-C del artículo 73 introduce una

variante a este principio general, al establecer la concurrencia del gobierno federal, de los

estados y de los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias.

Por ello, la norma constitucional reglamentaria en esta materia, la Ley general de

asentamientos humanos, no se limita a definir las facultades y procedimientos vigentes a

nivel federal. También establece las bases que deben observar las legislaturas de los

estados, al expedir las leyes locales para regular la actividad de la administración pública

estatal y municipal.

El sistema de concurrencia legislativa y administrativa para el gobierno federal, los

gobiernos de los estados y de los municipios, se establece también en la fracción XXIX-G

27


del mismo artículo 73, en materia de protección al ambiente y de preservación y

restauración del equilibrio ecológico.

d) Atribuciones de los estados

Con respecto a las facultades de las entidades federativas, la Ley general de

asentamientos humanos establece que, las atribuciones que en materia de ordenamiento

territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de

población, tiene el stado, serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las

entidades federativas y los municipios, en el ámbito de la competencia que les determina

la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos.

5.1. El ámbito de competencias en la legislación federal

Trataremos ahora de hacer un breve análisis comparativo de las atribuciones que otorga

a cada uno de los niveles de gobierno las legislaciones federal y estatal.

5.1.1. Atribuciones de la Federación

En este sentido, la Ley general de asentamientos humanos cita: corresponde a la

federación, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, las siguientes atribuciones:

I. Proyectar y coordinar la planeación del desarrollo regional, con la

participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales.

II. Coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos

locales para el desarrollo sustentable de las regiones del país.

III. Prever a nivel nacional las necesidades de reservas territoriales para el

desarrollo urbano con la intervención, en su caso, de la Secretaría de la Reforma

Agraria, considerando la disponibilidad de agua determinada por la Secretaría de

Agricultura y Recursos Hidráulicos, y regular en coordinación con los gobiernos

estatales y municipales los mecanismos para satisfacer dichas necesidades.

IV. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para el establecimiento de

provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de

28


población en coordinación con las dependencias y entidades de la administración

pública federal correspondientes y los gobiernos estatales y municipales, y con la

participación de los sectores social y privado.

V. Promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el desarrollo

regional y urbano, con la participación de las dependencias y entidades de la

administración pública federal correspondientes, de los gobiernos estatales y

municipales, de las instituciones de crédito y de los diversos grupos sociales.

VI. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para

el desarrollo regional y urbano, en coordinación con los gobiernos estatales y

municipales y con la participación de los sectores social y privado.

VII. Formular y ejecutar el Programa Nacional de Desarrollo Urbano, así como

promover, controlar y evaluar su cumplimiento.

VIII. Coordinarse con las entidades federativas y los municipios, con la

participación de los sectores social y privado, en la realización de acciones e

inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el

desarrollo de los centros de población, mediante la celebración de convenios y

acuerdos.

IX. Asesorar a los gobiernos estatales y municipales que lo soliciten en la

elaboración y ejecución de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la

capacitación técnica de su personal.

X. Proponer a las autoridades de las entidades federativas la fundación de

centros de población.

XI. Verificar en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,

que las acciones de las dependencias y entidades de la administración pública

federal se ajusten, en su caso, a la legislación y planes o programas en materia de

desarrollo urbano.

XII. Vigilar las acciones y obras relacionadas con el desarrollo regional y urbano

que las dependencias y entidades de la administración pública federal ejecuten

29


directamente o en coordinación o concertación con las entidades federativas y los

municipios, así como con los sectores social y privado.

XIII. Formular recomendaciones para el cumplimiento de la política nacional de

ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de los convenios y

acuerdos que suscriba el Ejecutivo federal con los sectores público, social y privado

en materia de desarrollo regional y urbano, así como determinar en su caso, las

medidas correctivas procedentes.

XIV. Participar en la ordenación y regulación de zonas conurbadas de centros de

población ubicados en el territorio de dos o más entidades federativas.

XV. Promover, apoyar y realizar investigaciones científicas y tecnológicas en

materia de desarrollo regional y urbano.

XVI. Las demás que le señale esta Ley y otras disposiciones jurídicas.

5.1.2. Atribuciones de los estados

De igual forma, señala que corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de

sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos

humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las

facultades concurrentes previstas en la Constitución política de los Estados Unidos

Mexicanos;

II. Formular, aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano,

así como evaluar y vigilar su cumplimiento.

III. Promover la participación social conforme a lo dispuesto en esta Ley.

IV. Autorizar la fundación de centros de población.

V. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los

términos de esta Ley y de la legislación estatal de desarrollo urbano.

30


VI. Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus

municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el

desarrollo urbano de los centros de población.

VII. Convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e

inversiones concertadas para el desarrollo regional y urbano.

VIII. Participar, conforme a la legislación federal y local, en la constitución y

administración de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra

urbana, la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como

en la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de

población.

IX. Convenir con los respectivos municipios la administración conjunta de

servicios públicos municipales, en los términos de las leyes locales.

X. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la administración

de la planeación del desarrollo urbano.

XI. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores

de las disposiciones jurídicas y de los programas estatales de desarrollo urbano,

conforme lo prevea la legislación local.

XII. Coadyuvar con la Federación en el cumplimiento del Programa Nacional de

Desarrollo Urbano

XIII. Las demás que le señalen esta Ley y otras disposiciones jurídicas federales

y locales.

5.1.3. Atribuciones de los municipios

Asimismo, establece que corresponde a los municipios en el ámbito de sus respectivas

jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

31


I. Formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de

desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así

como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local.

II. Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios

en los centros de población.

III. Administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales

de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven.

IV. Promover y realizar acciones e inversiones para la conservación,

mejoramiento y crecimiento de los centros de población.

V. Proponer la fundación de centros de población.

VI. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los

términos de esta Ley y de la legislación local.

VII. Celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros

municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y

concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o

programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás

que de éstos deriven.

VIII. Prestar los servicios públicos municipales, atendiendo a lo previsto en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Legislación local.

IX. Coordinarse y asociarse con la respectiva entidad federativa y con otros

municipios o con los particulares, para la prestación de servicios públicos

municipales, de acuerdo con lo previsto en la Legislación local.

X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso del suelo,

construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y

condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o

programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios.

32


XI. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, en los

términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes o programas

de desarrollo urbano y las reservas, usos y destinos de áreas y predios.

XII. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores

de las disposiciones jurídicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas,

usos y destinos de áreas y predios en los términos de la legislación local.

XIII. Informar y difundir permanentemente sobre la aplicación de los planes o


XIV. Las demás que les señale esta Ley y otras disposiciones jurídicas federales y

locales.

Los municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de

los cabildos de los ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos.

Un aspecto importante que no debemos pasar por alto en las atribuciones conferidas a

los municipios, es que tratándose de la planeación de los centros de población, sean estos

conurbados o no, deberán respetar el principio de concurrencia de competencias

establecido en la fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional.

5.1.4. Atribuciones de las comisiones de participación social

Por lo que respecta a la participación social, la misma Ley general de asentamientos

humanos establece que la Federación, las entidades federativas y los municipios

promoverán acciones concertadas entre los sectores público, social y privado, que

propicien la participación social en la fundación, conservación mejoramiento y crecimiento

de los centros de población. Esto es de suma importancia, ya que por primera vez se

manifiesta la importancia de contar con la participación y el consenso de los actores

sociales en la toma de decisiones sobre los aspectos del crecimiento, desarrollo y progreso

de sus localidades.

En tal sentido, se establece que la participación social en materia de asentamientos

humanos comprenderá las siguientes acciones:

33


I. La formulación, modificación evaluación y vigilancia del cumplimiento de los

planes o programas de desarrollo urbano, en los términos de los artículos 16 y 57

de esta Ley.

II. La determinación y control de la zonificación, usos y destinos de áreas y

predios de los centros de población.

III. La construcción y mejoramiento de vivienda de interés social y popular.

IV. El financiamiento, construcción y operación de proyectos de infraestructura,

equipamiento y prestación de servicios públicos urbanos.

V. El financiamiento y operación de proyectos estratégicos urbanos,

habitacionales, industriales, comerciales, recreativos y turísticos.

VI. La ejecución de acciones y obras urbanas para el mejoramiento y

conservación de zonas populares de los centros de población y de las comunidades

rurales e indígenas.

VII. La protección del patrimonio cultural de los centros de población.

VIII. La preservación del ambiente en los centros de población.

IX. La prevención, control y atención de riesgos y contingencias ambientales y

urbanos en los centros de población.

Para concluir este apartado, la Ley general de asentamientos humanos menciona que la

Federación, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas

competencias conforme a la legislación aplicable, promoverán la constitución de

agrupaciones comunitarias que participen en el desarrollo urbano de los centros de

población, bajo cualquier forma jurídica de organización.

Lo anterior nos muestra que al ser la ciudad una entidad viva en donde el hombre no

sólo habita sino que también se desarrolla, exige de la colaboración de todos y cada uno

de sus actores para lograr un crecimiento armónico que nos permita un desarrollo

sustentable. Esto es así, porque de otra manera no podría lograrse la comunión de

34


intereses entre los habitantes de un conglomerado humano, y si la ciudad es por y para el

hombre, entonces debemos permitir su actuación y no limitarlo a ser sólo un espectador

de los procesos que en ella ocurren.

5.2. El ámbito de competencias en la legislación local

Ya vimos las atribuciones conferidas a los estados y municipios por la legislación federal, veamos ahora cómo son retomadas estas facultades por la Ley de Asentamientos Humanos del

Estado de Colima, la cual en su capítulo 1, de las autoridades y organismos auxiliares, establece lo siguiente: Para la aplicación de esta Ley, son autoridades competentes:

I. El Congreso del Estado.

II. El gobernador del Estado.

III. La Secretaría.

IV. Los ayuntamientos.

V. La dependencia municipal.

De igual forma establece que las atribuciones concurrentes que en materia de desarrollo

urbano establece esa Ley serán ejercidas de manera coordinada por las autoridades

estatales y municipales en los ámbitos de su jurisdicción y competencia.

Las dependencias y entidades de los gobiernos estatal y municipales ejercerán sus

atribuciones relativas al desarrollo urbano y a la vivienda, de manera congruente con los

objetivos y prioridades de los Planes Estatal y Municipales de Desarrollo, y de los

diferentes programas de desarrollo urbano que de éstos se deriven.

En ese orden de ideas, establece también que la coordinación y concertación que en

materia de desarrollo urbano, vivienda, infraestructura vial, patrimonio natural, urbano y

arquitectónico, se suscite por parte del gobierno del Estado y de los ayuntamientos con las

35


autoridades federales, se sujetará a las disposiciones previstas en la Ley general de

asentamientos humanos y demás ordenamientos federales y estatales en materia de

planeación, equilibrio ecológico y protección del ambiente, agraria, aprovechamiento de

aguas y patrimonio cultural.

Como podremos haber observado en los párrafos anteriores, se busca siempre el

consenso a través de la concurrencia, no se trata, pues, de establecer cuál orden de

gobierno está por encima o por debajo de otro, se trata más bien de establecer los

principios y canales de coparticipación en la búsqueda conjunta de mejores soluciones y

de mejores perspectivas para el desarrollo de los pueblos.

5.2.1. La participación del Estado a través del Congreso del Estado

A continuación se enlistan de manera general cómo se dividen las atribuciones al interior

del propio gobierno estatal. En este sentido la Ley de Asentamientos Humanos del Estado

de Colima establece que son atribuciones del H. Congreso del Estado en la aplicación de

esta Ley las siguientes.

I. Decretar la fundación de centros de población previstos en el Programa

Estatal de Desarrollo Urbano.

II. Fijar los límites de los centros de población y aprobar su modificación a

propuesta del ayuntamiento correspondiente, con fundamento en el Programa

Municipal de Desarrollo Urbano.

III. Aprobar los límites de las zonas de conurbación intermunicipales con base

en el acuerdo que celebren los gobiernos municipales involucrados y el Gobierno

del Estado.

IV. Asignar las categorías político-administrativas a los centros de población

que le corresponda.

V. Ejercer las demás atribuciones que le otorguen la presente Ley y otros

ordenamientos.

36


5.2.2. La participación del Estado a través del Ejecutivo estatal

Al Ejecutivo del estado le confiere las siguientes atribuciones:

I. Ordenar la elaboración, ejecución, control, revisión y evaluación de los

Programas Estatales de Desarrollo Urbano, así como de los demás que de éstos se

deriven.

II. Aprobar los programas de desarrollo urbano que sean de su competencia.

III. Proponer ante los municipios la modificación de los programas de desarrollo

urbano, a fin de ejecutar las acciones de fundación, conservación, mejoramiento y

en los programas regionales.

IV. Proponer al Congreso del Estado la fundación de centros de población.

V. Proveer lo necesario para la exacta observancia de la planeación urbana en

el estado, en los términos de esta Ley y demás disposiciones aplicables.

VI. Realizar las propuestas que estime pertinentes, conjuntamente con los

ayuntamientos, para la elaboración, ejecución y evaluación del Programa Nacional

de Desarrollo Urbano y coadyuvar con las autoridades federales en su

cumplimiento.

VII. Coordinar las acciones del Programa Estatal con las que se derivan del

Programa Nacional de Desarrollo Urbano.

VIII. Verificar la congruencia de los programas municipales entre sí y con el

Programa Estatal, los programas regionales y los de ordenación de zonas

conurbadas.

IX. Ordenar la publicación de los diferentes programas estatales y municipales

de desarrollo urbano que aprueben las autoridades competentes.

X. Verificar la congruencia de las acciones que se propongan ejecutar o

autorizar los ayuntamientos con los programas de desarrollo urbano.

37


XI. Ordenar la inscripción en el Registro Público de la Propiedad y el Comercio

de los programas de desarrollo urbano y las disposiciones que conforme la

presente Ley lo ameriten.

XII. Participar con los gobiernos estatales vecinos en la elaboración y ejecución,

en su caso, de los Programas de Ordenación de las Zonas Conurbadas

Interestatales, en los términos que establezcan las leyes y los convenios

correspondientes.

XIII. Celebrar con el Ejecutivo Federal y con los Gobiernos de los Estados vecinos

y municipios, previa aprobación del Congreso Local, en su caso, convenios en

materia de acciones, obras e inversiones relativas al desarrollo urbano y vivienda

de acuerdo a las políticas que para el Estado plantean los Programas Nacionales de

Desarrollo Urbano, Vivienda y Ecología.

XIV. Convenir con los municipios, a solicitud expresa de sus ayuntamientos, que

la Secretaría asuma de manera total o parcial las funciones técnicas que les

correspondan en la aplicación de esta Ley y ejecutar obras públicas municipales

cuando carezcan de los órganos administrativos correspondientes o la complejidad

de los asuntos lo requieran.

XV. Convenir con los ayuntamientos y los particulares, a fin de promover su

participación en acciones de urbanización y edificación, cuando exista un interés

público o social en su promoción y ejecución.

XVI. Proponer en el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado y en los

Comités Municipales respectivos, las acciones, obras e inversiones que impulsen y

consoliden el desarrollo urbano y la vivienda en la entidad.

XVII. Proporcionar a los ayuntamientos que lo soliciten la asesoría y el apoyo

técnico para que en el ámbito municipal se cumplan los objetivos de esta Ley.

XVIII. Celebrar con los ayuntamientos de la entidad, convenios para la prestación

de servicios públicos, la ejecución de obras y la realización de cualquiera otra

38


empresa de beneficio colectivo, según se establezcan en los programas de

desarrollo urbano.

XIX. Expedir el Reglamento estatal de zonificación.

XX. Proveer al cumplimiento de las disposiciones de esta Ley, expidiendo los

reglamentos en los aspectos que no estén expresamente encomendados a los

ayuntamientos.

XXI. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra para su

incorporación al desarrollo urbano.

XXII. Ejercer el derecho de preferencia que corresponda al Gobierno del Estado

para la adquisición de predios comprendidos en las reservas urbanas.

XXIII. Participar en forma coordinada con la Federación y los municipios, a efecto

de establecer y ejecutar la política estatal de suelo urbano y reservas territoriales,

mediante la programación de las adquisiciones y oferta de tierra para el desarrollo

urbano y la vivienda.

XXIV. Promover la participación social en la elaboración, ejecución, evaluación y

revisión de los programas de desarrollo urbano, impulsando la consulta pública y la

constitución de agrupaciones comunitarias.

XXV. Promover la política de conservación y mejoramiento del patrimonio urbano

arquitectónico del estado.

XXVI. Resolver el recurso administrativo previsto en esta Ley.

XXVII. Las demás que le confieran la presente Ley y otros ordenamientos.

5.2.3. La participación del Estado a través de la Secretaría de Desarrollo

Urbano

A la Secretaría de Desarrollo Urbano, como órgano técnico del Ejecutivo estatal, le son

conferidas una serie de acciones encaminadas todas ellas a vigilar que se cumpla con la

39


normativa estatal, así como la atención de aquellos asuntos relacionados al desarrollo

urbano que la propia Ley le confiere al gobernador del estado. Dichas acciones se

mencionan a continuación:

I. Coordinar la elaboración, ejecución, control, modificación, actualización y

evaluación de los Programas Estatales de Desarrollo Urbano, así como de los

demás que de éstos se deriven.

II. Asesorar y apoyar a los ayuntamientos cuando éstos lo soliciten, en la

elaboración, ejecución, control, actualización y evaluación de la planeación urbana

municipal.

III. Coordinar con los ayuntamientos la elaboración, ejecución, control y

evaluación de los programas de ordenación de zonas conurbadas, regionales y

subregionales de desarrollo urbano.

IV. Asumir de manera total o parcial las funciones técnicas que le corresponden

al Municipio en la aplicación de esta Ley y ejecutar obras municipales, conforme al

convenio que celebre el gobernador del estado y el ayuntamiento.

V. Fungir como Secretariado Técnico de la Comisión Estatal.

VI. Promover y adquirir, con base en los programas de desarrollo urbano, las

reservas territoriales por parte del gobierno del estado, en coordinación con el

Instituto de Vivienda del Estado de Colima y, en su caso, conjuntamente con los

ayuntamientos, para la ejecución de dichos programas.

VII. Participar de manera coordinada con los ayuntamientos, los gobiernos de

las entidades federativas y con la Federación, en la planeación y ordenación de los

centros de población situados en el territorio de la entidad y de otras entidades

vecinas, que constituyan o tiendan a constituir una conurbación interestatal.

VIII. Gestionar la inscripción de los programas de desarrollo urbano que expidan

las autoridades competentes en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio.

40


IX. Llevar el registro de los programas de desarrollo urbano, para su difusión,

consulta pública, control y evaluación.

X. Dictaminar sobre la congruencia de los programas de desarrollo urbano

para su publicación por el titular del Poder ejecutivo.

XI. Verificar la congruencia de los dictámenes municipales de vocación del

suelo con las disposiciones de los programas de desarrollo urbano.

XII. Dictar, en coordinación con los ayuntamientos y la Federación en su caso,

las medidas necesarias para regular, autorizar y controlar los proyectos de acciones

de aprovechamientos especiales, en predios no urbanizables o de preservación

ecológica.

XIII. Promover acciones de regularización de la tenencia de la tierra en los

asentamientos irregulares, en coordinación con el ayuntamiento y las dependencias

federales competentes, incentivando la participación y colaboración de sus

habitantes, para su aplicación y ejecución.

XIV. Vigilar el cumplimiento de la política de desarrollo urbano y vivienda en las

diversas regiones y centros de población del estado.

XV. Controlar y evaluar los programas de inversión pública, así como las

acciones y obras en materia de desarrollo urbano, vivienda y transporte que el

Gobierno del Estado ejecute en la entidad por sí o en coordinación con los

Ayuntamientos, el Instituto y la Federación, para que sean compatibles con la

legislación, el Plan Estatal de Desarrollo y los programas de desarrollo urbano

aplicables.

XVI. Participar en la ejecución de acciones de aprovechamiento urbano del suelo

mediante el sistema de cooperación a mejoras.

XVII. Vigilar el cumplimiento y aplicar las disposiciones legales en materia de

asentamientos humanos, desarrollo urbano, vivienda y vialidad, que sean de su

competencia.

41


XVIII. Promover la participación de los sectores social y privado del estado, en la

formulación, ejecución, evaluación, actualización y modificación de los programas

de desarrollo urbano.

XIX. Formular, conducir y evaluar la política estatal de vivienda a través del

Instituto de conformidad con las disposiciones de esta Ley.

XX. Fomentar la constitución de reservas territoriales y la ejecución de éstas de

proyectos habitacionales populares y de interés social.

XXI. Gestionar el ejercicio del derecho de preferencia que corresponde al

Gobierno del Estado en relación con las reservas urbanas.

XXII. En coordinación con el Ayuntamiento, vigilar y controlar la ejecución de

obras de urbanización y vivienda progresiva.

XXIII. Celebrar los convenios y contratos necesarios para la ejecución de los


XXIV. Realizar los trámites necesarios para la adquisición y asignación de

inmuebles para la ejecución de obras públicas y determinar, conjuntamente con el

ayuntamiento respectivo, las afectaciones necesarias que se requieran para la

vialidad, conforme a los programas de desarrollo urbano.

XXV. Gestionar las acciones administrativas o judiciales que procedan, en contra

de quienes promuevan o ejecuten acciones ilícitas de aprovechamiento de predios,

tales como lotificaciones no autorizadas, ocupación de destinos y terrenos no aptos

para urbanización o sujetos a riesgos.

XXVI. Asesorar y apoyar a las agrupaciones sociales que emprendan acciones

dirigidas a la conservación y mejoramiento de sitios, fincas y monumentos del

patrimonio urbano y arquitectónico.

XXVII. Calificar las infracciones e imponer las medidas de seguridad y sanciones

que establece esta Ley y que sean de su competencia.

42


XXVIII. Resolver sobre los recursos administrativos que conforme a su

competencia les sean planteados y que deriven de la aplicación de esta Ley.

XXIX. Las demás que le señalen esta Ley y otras disposiciones jurídicas aplicables.

5.2.4. Atribuciones de los municipios

Un aspecto sumamente relevante, y que bien vale la pena recalcar, es el hecho de que

no obstante que esta Ley es anterior a las últimas reformas de 1999 al 115 Constitucional,

se caracteriza precisamente por ser una Ley “municipalista”, es decir, una Ley que otorga

muchas atribuciones a los municipios, reconociendo con esto la importancia que esta

célula de la administración pública tiene en los aspectos de planeación del desarrollo

urbano. Si se compara el texto constitucional recientemente reformado con las

atribuciones que la legislación local otorga a los municipios, encontraremos que realmente

son pocos los casos de aprovechamiento urbano del suelo en donde el estado tiene

injerencia, y que si bien ésta se da en algunos de ellos, siempre es de manera restringida,

limitándose a vigilar la observancia de la normativa estatal. En este sentido, la ley otorga a

los ayuntamientos las siguientes atribuciones.

I. Elaborar, aprobar, ejecutar, controlar, evaluar y revisar el Programa

Municipal, los de centros de población y los parciales de desarrollo urbano.

II. Definir y administrar la zonificación que se derive de la planeación del

desarrollo urbano y controlar los usos y destinos del suelo en su jurisdicción.

III. Expedir el reglamento municipal de zonificación con base en las normas

definidas en el reglamento estatal de zonificación.

IV. Coordinar el Programa Municipal de Desarrollo Urbano con el Programa

Estatal, los programas regionales y de ordenación de zonas conurbadas.

V. Participar en la elaboración, ejecución, control y evaluación de los

programas regionales y de ordenación de zonas conurbadas.

43


VI. Promover la fundación de centros de población solicitando al gobernador se

incluyan en el Programa Estatal de Desarrollo Urbano y promueva su decreto ante

el Congreso del Estado.

VII. Solicitar al Congreso del Estado la asignación de las categorías político-

administrativas de las localidades que le corresponda.

VIII. Aprobar y controlar la ejecución de los programas parciales de urbanización

que propongan los particulares, las dependencias y organismos públicos, para el

aprovechamiento urbano del suelo.

IX. Solicitar al Ejecutivo del Estado la publicación e inscripción en el Registro

Público de la Propiedad y del Comercio de los Programas municipales de desarrollo

urbano.

X. Promover la participación social en la formulación, ejecución, evaluación y

revisión de los programas municipales de desarrollo urbano.

XI. Participar en la gestión y promoción de financiamiento para la realización de

acciones de desarrollo urbano.

XII. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra.

XIII. Promover y determinar conjuntamente con el Gobierno del Estado, con

base en los programas de desarrollo urbano, la adquisición y administración de

reservas territoriales.

XIV. Controlar y evaluar sus programas de inversión pública en materia de

desarrollo urbano.

XV. Promover y ejecutar obras para que los habitantes del municipio cuenten

con una vivienda digna, equipamiento, infraestructura y servicios adecuados.

XVI. Proponer al Ejecutivo del estado la celebración de convenios con la

federación que apoyen los objetivos y finalidades propuestas en el Programa

Municipal de Desarrollo Urbano.

44


XVII. Solicitar al Gobierno del Estado el apoyo y asesoría que requiera para

cumplir con los fines de esta Ley.

XVIII. Acordar la incorporación municipal que permita a los urbanizadores y

promotores inmobiliarios el inicio de actos traslativos de dominio o de prestación

de servicios respecto de lotes, fincas y departamentos que generen la ejecución de

sus proyectos aprobados.

XIX. Establecer o ratificar la nomenclatura de colonias, vialidades y sitios.

XX. Promover o ejecutar proyectos habitacionales populares o de interés social.

XXI. Expedir el reglamento para regular las construcciones.

XXII. Convenir con el gobernador del estado que la Secretaría desempeñe, de

manera total o parcial, las funciones técnicas que le corresponden en la aplicación

de esta Ley y ejecute obras públicas municipales, cuando carezca de los órganos

técnicos y administrativos correspondientes o la complejidad de los asuntos lo

requiera, por un periodo que en ningún caso debe exceder de su gestión

constitucional;

XXIII. Coordinarse y asociarse con otros municipios de la entidad para el

cumplimiento de los programas de desarrollo urbano.

XXIV. Resolver sobre los recursos administrativos que conforme a su competencia

les sean planteados.

XXV. Las demás que les señalen esta Ley y otras disposiciones jurídicas

aplicables.

Asimismo, precisa cuáles serán dentro de estas atribuciones las que ejercerá la

dependencia municipal, entendiendo a ésta como la instancia responsable de la

administración del desarrollo urbano municipal.

45


I. Expedir el dictamen de vocación del suelo, gestionando previamente ante la

Secretaría de Desarrollo Urbano se verifique su congruencia, en los casos previstos

en esta Ley.

II. Autorizar los proyectos ejecutivos de urbanización y controlar su ejecución.

III. Expedir las licencias o permisos de urbanización.

IV. Autorizar la publicidad que los urbanizadores y promotores inmobiliarios

utilicen, con base en el correspondiente programa parcial de urbanización

previamente autorizado.

V. Autorizar la fusión, subdivisión y relotificación.

VI. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los urbanizadores y

promotores, requiriendo otorguen las garantías que establece la presente Ley.

VII. Vigilar en las urbanizaciones que no hayan sido municipalizadas, que los

urbanizadores o promotores presten adecuada y suficientemente los servicios a

que se encuentran obligados conforme a esta Ley y la autorización respectiva.

VIII. Otorgar licencias o permisos para construcción, remodelación, ampliación y

demolición de inmuebles.

IX. Expedir el certificado de habitabilidad.

X. Establecer el registro de los profesionales que actuarán como peritos y

directores responsables de obras, con quienes los urbanizadores podrán contratar

la supervisión de las obras de urbanización y edificación, mismos que actuarán en

auxilio de la dependencia municipal.

XI. Asesorar y apoyar a las agrupaciones sociales que emprendan acciones

dirigidas a la conservación y mejoramiento de sitios, fincas y monumentos del

patrimonio urbano y arquitectónico.

XII. Controlar las acciones, obras y servicios que se ejecuten en el municipio

para que sean compatibles con la legislación, programas y zonificación aplicables.

46


XIII. Vigilar el cumplimiento y aplicación de las disposiciones de la presente Ley,

tomando las acciones necesarias para impedir se realicen actos de

aprovechamiento de predios y fincas, no autorizados o en contravención de las

disposiciones legales aplicables.

XIV. Llevar el registro de los programas municipales de desarrollo urbano, para

su difusión, consulta pública, control y evaluación.

XV. Calificar en el ámbito de su competencia, las infracciones e imponer las

medidas de seguridad y sanciones que establece la Ley y demás disposiciones

jurídicas aplicables.

XVI. Autorizar a los urbanizadores y promotores iniciar la promoción de venta de

lotes o fincas.

XVII. Las demás atribuciones técnicas y administrativas que esta Ley le confiere

al Ayuntamiento o a la propia dependencia municipal.

5.2.5. Atribuciones de las comisiones de participación social

Como ya vimos anteriormente, es la propia Ley general de asentamientos humanos

quien sienta las bases para que la sociedad intervenga en la toma de decisiones en

materia de desarrollo urbano. En este sentido, y a fin de ser congruentes o concurrentes

con la legislación federal, la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima, en su

capítulo V fija las bases que hacen posible la participación ciudadana en materia de

planeación del desarrollo urbano, en función de la creciente importancia que este sector

ha venido adquiriendo en la toma de decisiones en esta disciplina; para tal fin, señala que

son organismos auxiliares y de participación social los siguientes:

La Comisión Estatal de Desarrollo Urbano.

Las Comisiones Municipales de Desarrollo Urbano.

El Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado.

Los Comités Municipales para la Planeación del Desarrollo de los Municipios.

47


Las Comisiones de Conurbación que se establezcan en el Estado.

Las asociaciones o patronatos que se integren para promover la conservación y

mejoramiento del patrimonio urbano y arquitectónico.

Para los fines del presente análisis, sólo mencionaremos las atribuciones de las

comisiones de participación social, entendiéndose éstas como la comisión estatal y las

comisiones municipales de desarrollo urbano, por ser las más comunes de encontrar y

porque de alguna manera son las que están debidamente normadas en esta legislación.

5.2.5.1. La Comisión Estatal de Desarrollo Urbano

Las atribuciones de esta comisión son las siguientes:

I. Opinar sobre los diversos programas de desarrollo urbano.

II. Opinar sobre la determinación de provisiones, reservas, usos y destinos de

áreas y predios.

III. Opinar sobre los proyectos de obras de infraestructura y equipamiento

urbano regional.

IV. Analizar las observaciones o proposiciones que le formule la comunidad

respecto al desarrollo urbano.

V. Opinar respecto de los programas de reservas territoriales para el desarrollo

urbano.

VI. Opinar sobre los programas de regularización de la tenencia de la tierra que

emprendan los gobiernos estatal y municipales.

VII. Opinar y proponer acciones en materia de conservación y mejoramiento de

sitios, fincas y monumentos del patrimonio urbano y arquitectónico.

VIII. Conocer y opinar sobre los programas que propongan la ejecución de obras

de infraestructura y equipamiento financiadas mediante una contribución decretada

por el Congreso del Estado.

48


IX. Las demás que le señalen esta Ley y otras disposiciones jurídicas aplicables.

5.2.5.2. Las Comisiones Municipales de Desarrollo Urbano

Por lo que respecta a las Comisiones Municipales de Desarrollo Urbano, la Ley fija para

éstas los siguientes objetivos.

I. Participar y opinar en relación con los programas municipales de desarrollo

urbano.

II. Promover la participación de los particulares en las acciones para impulsar

el desarrollo urbano en sus municipios.

Para tal fin, dichas comisiones tendrán las siguientes facultades.

I. Asesorar y apoyar a los ayuntamientos en materia de desarrollo urbano, así

como opinar respecto de los programas relativos.

II. Opinar sobre los proyectos de obras de aprovechamiento urbano del suelo.

III. Formular propuestas en materia de reservas territoriales y regularización de

la tenencia de la tierra urbana.

IV. Opinar sobre la procedencia de ejecutar obras de infraestructura y

equipamiento urbano prioritario de los centros de población del municipio.

V. Representar los intereses de la comunidad del municipio, cuya colaboración

es necesaria para la ejecución de acciones, obras o servicios de desarrollo urbano.

VI. Proponer a las autoridades municipales la creación de nuevos servicios o

conservación y mejoramiento de los ya existentes, sobre bases de colaboración

particular, de acuerdo con las necesidades o solicitudes de los diversos sectores de

la población.

VII. Las demás que le señalen esta Ley y otras disposiciones jurídicas aplicables.

49


Queda claro pues, que el papel de la participación social a través de las diversas

asociaciones, consejos, comisiones y comités, es una realidad en la legislación urbanística

mexicana, demostrando con esto que día con día se avanza hacia procesos más

democráticos de convivencia civil.

Por su importancia y por las implicaciones que pudiera tener en la administración del

desarrollo urbano y que más adelante abordaremos, a continuación transcribiré el

contenido del articulo 132 de la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima.

ARTICULO 132. El Gobierno del Estado, a través de la Secretaría, verificará la

congruencia de los dictámenes de vocación del suelo en los siguientes casos:

I. Para el aprovechamiento urbano del suelo que implique la transformación

del terreno rústico en urbanizado.

II. Para la subdivisión y relotificación de terrenos.

III. La modificación, demolición o ampliación de inmuebles del patrimonio

urbano arquitectónico.

IV. Para obras de vialidades primarias, secundarias y regionales.

V. De equipamiento e infraestructura primaria de los centros de población.

VI. Hospitales y centros médicos.

VII. Centrales camioneras, de carga y de abastos.

VIII. Industrias medianas y grandes.

IX. Edificios multifamiliares cuando superen las 20 unidades.

X. Proyectos de hotelería cuando superen las 30 habitaciones.

50


A manera de conclusión sobre el ámbito de competencias

Como se habrá observado, al contrario de lo que pudiera darse en las legislaciones

locales de aquellas entidades federativas que no han actualizado su marco normativo en

materia de asentamientos humanos, en nuestro caso no existen contradicciones entre lo

que se establece en la Ley general de asentamientos humanos y la Ley de Asentamientos

Humanos del Estado de Colima, ya que si analizamos en primer término las atribuciones

conferidas a los estados, encontramos que la totalidad de las disposiciones contenidas en

la ley federal son retomadas por la legislación estatal, adicionando aquellas que tienen

que ver con la coordinación estado-municipios y las relacionadas con los trámites

complementarios que el estado realiza en apoyo a los gobiernos municipales. De igual

manera, si revisamos las atribuciones conferidas a los municipios por la LGAH,

encontraremos que todas son ratificadas por la LAHEC, adicionando además otras que se

relacionan con la coordinación que deberá observarse con el gobierno estatal tendente a

facilitar el trabajo de las administraciones municipales. Así, por ejemplo, vemos que

aquellas funciones que tienen que ver con la elaboración, aprobación, ejecución, control,

evaluación y revisión de los programas municipales, de centros de población y los

parciales de desarrollo urbano, le son ratificadas por ambas legislaciones. Lo mismo

sucede con aquellas relacionadas con la administración de la zonificación en las reservas

territoriales, así como las destinadas a la coordinación y asociación con la Federación y

con otros municipios para el cumplimiento de los objetivos establecidos en los programas

correspondientes. No se trata, pues, en este caso, de acotar o limitar las atribuciones y

facultades del municipio libre, en esta materia, sino por el contrario, de establecer los

mecanismos que permitan a las autoridades municipales, en el ámbito de sus

competencias y respetando el principio de concurrencia señalado en la Constitución

política de los Estados Unidos Mexicanos, establecer una eficiente administración del

desarrollo urbano local.

Al respecto, habremos de señalar que además de ratificar las disposiciones de la

legislación federal, la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima señala cuáles

de las atribuciones conferidas a cada uno de los órdenes de gobierno, serán

desempeñadas por las diferentes instancias de cada uno de ellos; como ejemplo tenemos

el caso de las atribuciones conferidas al estado, las cuales son repartidas entre el

51


Congreso local, el Ejecutivo estatal y la Secretaría de Desarrollo Urbano, aunque, al igual

que en el caso de las atribuciones conferidas a los municipios, las dependencias técnicas

solamente ejecutan los actos de administración que ya son facultades de sus respectivos

gobiernos; es decir, no es que las dependencias responsables del desarrollo urbano

tengan atribuciones adicionales a las ya establecidas para el estado y los municipios,

respectivamente, sino que parte de esas atribuciones deben ser ejercidas a través de

esas dependencias.

52


CAPÍTULO 6. CONFLICTOS EN LA ADMINISTRACIÓN DEL

DESARROLLO URBANO LOCAL

La mayor parte del espacio urbano sirve para albergar usos habitacionales. De hecho, las

viviendas están en constante competencia con otras utilizaciones del suelo que pueden

ocasionar conflictos por su incompatibilidad con estos usos habitacionales. Para que exista

una efectiva regulación del espacio urbano es necesario que el Estado desempeñe su

papel como proveedor de servicios públicos, entre los cuales están el orden, la justicia, la

regularización de la propiedad de bienes inmuebles y la provisión de infraestructura

pública. Los asentamientos irregulares insalubres son, a fin de cuentas, la expresión de un

Estado que funciona mal, tanto desde el punto de vista de la democracia como de la

eficiencia administrativa.

En el caso local, la problemática es tan diversa como su origen. Persisten, aunque en

mucho menor escala, los asentamientos informales; es notoria en algunos municipios, la

carencia de cuadros técnicamente preparados para asumir la tarea de conducir el

desarrollo urbano; la regularización de “lotes urbanos”, por parte del Programa de

Certificación de Derechos Ejidales (PROCEDE) afecta de manera considerable la planeación

de los centros de población; existe una manifiesta falta de coordinación entre autoridades

ambientales y las del desarrollo urbano; asimismo, la carencia de un órgano jurisdiccional

competente en la materia coloca en seria desventaja a los administradores del desarrollo

urbano local. Éstos y otros temas se abordan con mayor detenimiento en el desarrollo del

presente capítulo, estableciendo para tal fin una clasificación según el ámbito donde se

presenta.

53


6.1. Legislación urbana y legislación agraria

El artículo 2 de la Ley agraria establece en su párrafo segundo: “El ejercicio de

los derechos de propiedad a que se refiere esta ley, en lo relacionado con el

aprovechamiento urbano y el equilibrio ecológico, se ajustará a lo dispuesto en

la Ley general de asentamientos humanos, la Ley del equilibrio ecológico y

protección al ambiente y demás leyes aplicables”.

En este sentido, se observa la intención de respetar la normatividad en materia de

asentamientos humanos; sin embargo, como iremos viendo más adelante, son muchos los

casos y situaciones en que este espíritu no se toma en consideración.

Uno de los casos más significativos y que ha causado serias controversias entre ambos

sectores (urbano y agrario) se ha presentado en los recientes trabajos del Programa de

Certificación de Derechos Ejidales (PROCEDE), en donde la instancia ejecutora de dichos

trabajos no se limitaba a la medición de las tierras parceladas, sino que en la mayoría de

los casos, y siguiendo las recomendaciones de los propios núcleos ejidales, que veían en

este proceso la oportunidad de transformar el estatus jurídico de sus tierras, incorporaban

en sus planos de medición los lotes ubicados en las zonas periféricas de los ejidos,

declarándolos como solares urbanos; situación que compromete a las autoridades

municipales, ya que el término “urbano” no significa solamente que este inmerso en un

asentamiento humano, sino que su connotación se refiere a aquellas áreas que cuentan

con todos los servicios e infraestructura urbana necesarias para el adecuado desarrollo

social de sus habitantes. Es decir, cuentan con redes de servicio de agua potable, drenaje,

electrificación, alumbrado público, pavimentos, machuelos, banquetas, etcétera, y que por

lo tanto cuentan con la incorporación municipal correspondiente. Cuando se habla de que

el término compromete a la autoridad municipal se quiere decir que al dotarlos de esta

categoría, los predios son susceptibles de cualquier aprovechamiento urbano (edificación,

subdivisión, fusión, relotificación) sin que el predio cuente con las obras mínimas de

urbanización, lo que posteriormente se vuelve una medida de presión que obligará al

municipio a dotarlos de las mismas, en detrimento del erario público. Peor aún resulta el

caso de predios que debido a su extensión pueden llegar a interferir u obstaculizar el paso

de vías públicas u otros destinos de equipamiento que la sociedad requiere y que, debido

54


a la falta de planeación y coordinación entre ambas autoridades, puede provocar una

deficiente estructura urbana del centro de población o la necesidad de erogar grandes

sumas de dinero para su adquisición o expropiación. Estos conflictos en la administración

urbana pueden entenderse cuando leemos los siguientes artículos de la propia ley agraria:

ARTÍCULO 65. Cuando el poblado ejidal esté asentado en tierras ejidales, la asamblea

podrá resolver que se delimite la zona de urbanización en la forma que resulte más

conveniente, respetando la normatividad aplicable y los derechos parcelarios. Igualmente,

la asamblea podrá resolver que se delimite la reserva de crecimiento del poblado,

conforme a las leyes en la materia.

ARTÍCULO 66. Para la localización, deslinde y fraccionamiento de la zona de

urbanización y su reserva de crecimiento, se requerirá la intervención de las autoridades

municipales correspondientes y se observarán las normas técnicas que emita la Secretaría

de Desarrollo Urbano de Ecología (hoy SEDESOL).

ARTÍCULO 67. Cuando la asamblea constituya la zona de urbanización y su reserva de

crecimiento, separará las superficies necesarias para los servicios públicos de la

comunidad.

ARTÍCULO 68. Los solares serán propiedad plena de sus titulares. Todo ejidatario tendrá

derecho a recibir gratuitamente un solar al constituirse, cuando ello sea posible, la zona de

urbanización. La extensión del solar se determinará por la asamblea, con la participación

del municipio correspondiente, de conformidad con las leyes aplicables en materia de

fraccionamientos y atendiendo a las características, usos y costumbres de cada región

(…….).

Aquí hay que resaltar dos aspectos: primero la posible confusión que pudiera surgir en

la interpretación de las facultades de la asamblea al permitírsele delimitar la zona de

urbanización “en la forma más conveniente”. Pareciera pues que esta delimitación debe

responder a los intereses del propio ejido. Sin embargo, el siguiente párrafo que nos dice

“respetando la normatividad aplicable y los derechos parcelarios”, deja abierta la

posibilidad de que esa normatividad sea precisamente la vigente en materia de

asentamientos humanos. De igual manera, cuando se establece que “para la localización,

55


deslinde y fraccionamiento de la zona de urbanización y su reserva de crecimiento se

requerirá la intervención de las autoridades municipales correspondientes”, no deja bien

claro en qué sentido debe darse esta intervención; en todo caso deducimos que es para

hacer respetar la legislación urbana vigente.

El segundo aspecto tiene que ver con el poco o nulo respeto que en materia de

asentamientos humanos tienen algunas autoridades agrarias para con las autoridades

municipales, porque si bien es cierto, como ya dijimos anteriormente, que la ley establece

la participación de los municipios, en la práctica esto es diferente, ya que en el caso de los

planos elaborados dentro del marco del PROCEDE se solicita la validación del

ayuntamiento como un mero trámite protocolario, pero sin darle la oportunidad de decidir

en aspectos tan fundamentales como el uso del suelo dentro de su jurisdicción territorial.

Lámina 8: Plano de la zona industrial de Tapeixtles regularizado por el PROCEDE.

56


Otra problemática detectada en la aplicación de ambas legislaciones resulta en el llamado

“derecho de preferencia”, que para los ejidatarios y avecindados del núcleo ejidal se da

como el “derecho al tanto” y que la Ley de Asentamientos Humanos del estado de Colima

establece en su artículo 124 de la siguiente manera: “Los gobiernos de los municipios y

del estado tendrán derecho de preferencia para adquirir predios comprendidos en la zona

de reserva, cuando éstos vayan a ser objeto de enajenación a título oneroso. Igual

derecho de preferencia tendrán, en caso de remate judicial o administrativo, al precio en

que se finque el remate al mejor postor. Para tal efecto, los propietarios de los mismos

que deseen enajenarlos, los notarios públicos, los jueces y las autoridades administrativas,

deberán notificarle al Gobierno del Estado y al municipio correspondiente, dando a

conocer el monto de la operación a fin de que aquellos, en un plazo no mayor de treinta

días naturales, ejerzan el derecho de preferencia si lo consideran conveniente. Al respecto,

la Ley Agraria dice en su artículo 84 lo siguiente: En caso de la primera enajenación de

parcelas sobre las que se hubiere adoptado el dominio pleno, los familiares del

enajenante, las personas que hayan trabajado dichas parcelas por más de un año, los

ejidatarios, los avecindados y el núcleo de población ejidal, en ese orden, gozarán del

derecho al tanto, el cual deberán ejercer dentro de un término de treinta días naturales

contados a partir de la notificación, a cuyo vencimiento caducará tal derecho. Si no se

hiciere la notificación, la venta podrá ser anulada.

Asimismo, en su artículo 89 establece: En toda enajenación de terrenos ubicados en las

áreas declaradas reservadas para el crecimiento de un centro de población, de

conformidad con los planes de desarrollo urbano municipal, a favor de personas ajenas al

ejido, se deberá respetar el derecho de preferencia de los gobiernos de los estados y

municipios establecido por la Ley general de asentamientos humanos.

En este sentido, el principal problema u obstáculo que se presenta es que cuando tal

escrito de notificación llega a las entidades de gobierno, generalmente la compra-venta ya

esta efectuada con terceros, y sólo se ve al ofrecimiento como un requisito o trámite más

que hay que cumplir para poder cerrar la operación. Si a esta situación añadimos el hecho

de que para que tal ofrecimiento pueda llegar a las entidades de gobierno debe pasar

primero por el desistimiento de todas las personas señaladas en el artículo 84

anteriormente señalado, el resultado siempre será la escasa posibilidad de las autoridades

57


para constituir reservas territoriales para el crecimiento del centro de población; se conoce

de casos incluso en donde para poder llevar a cabo una transacción sobre tierras de

origen ejidal, se ha llegado al absurdo de convertir en ejidatario al cliente potencial o

“viviendista” a fin de sortear este “obstáculo” legislativo. Como se dijera vulgarmente:

“Hecha la ley, hecha la trampa”.

6.1.1. Los asentamientos humanos irregulares

a) Origen y contexto

La reforma agraria se concibió para resolver el problema de la tenencia de la tierra y

acabar con los latifundios de un país eminentemente rural.

Según el IV Censo General de Población, en 1921 México tenía 14 millones 335 mil

habitantes, de los que 9.9 millones (68.8%) vivían en localidades de menos de 2 mil 500

habitantes. Esa proporción disminuyó en forma paulatina a 66.5% en 1930; 64.9% en

1940 y 57.4% en 1950; 11 puntos porcentuales en 29 años. A partir del decenio siguiente,

el índice de ruralidad descendió de manera abrupta a 49.3% en 1960, 42.2% en 1970,

33.7% en 1980, 28.7% en 1990, y 26.5% en 1995; 31 puntos porcentuales en 45 años.

Destaca que, pese a tal descenso relativo, México nunca ha tenido tantos habitantes en el

medio rural como ahora: pasaron de 9.9 millones en 1921 a 24.2 millones en 1995, es

decir, casi 2.5 veces la población rural inicial, y 69% más que la población total del país en

aquel año.

Este considerable crecimiento se dio en las áreas urbanas, que en 1921 sumaban

4’465,000 habitantes y en 1995 llegaron a 88’703,000; casi 20 veces la cantidad inicial.

Paralelamente, en el largo lapso del reparto agrario el Estado privilegió la dotación, el

reconocimiento y la restitución de tierras comunales a los pueblos. Se trataba de entregar

tierras de cultivo o agostadero para que los campesinos las explotaran directamente,

produjeran alimentos y otras materias primas, satisficieran sus necesidades y generaran

un excedente económico en beneficio propio y del país. Al mismo tiempo, con el fin de evi-

tar el retorno del latifundio y la concentración de la propiedad en pocas manos, las tierras

ejidales y comunales fueron declaradas inalienables, inembargables, y hasta antes de las

últimas reformas al artículo 27 constitucional, imprescriptibles, características las dos

58


primeras que aún conservan.

El crecimiento explosivo de la población urbana, por un lado, y la protección de las

tierras de los núcleos agrarios por el Estado por el otro, dio origen a un conflicto que se

resolvió mal, por la vía de los hechos. Ante la imposibilidad legal de realizar transacciones

legales con la tierra ejidal y comunal, la presión social por obtener suelo para construir

vivienda se tradujo en la invasión, generalmente consentida, aunque en algunos casos

violenta, de las áreas ejidales y comunales que rodean las ciudades.

Asentamiento irregular en proceso de consolidación. Zona oriente de la ciudad de Colima. Se muestra uno de los fenómenos de este tipo de fraccionamientos: la especulación inmobiliaria.

Este fenómeno, marginal al principio, se manifestó con fuerza a partir de los años

sesenta, cuando la población urbana creció en un 54%. Como las ciudades no tenían

reservas territoriales decretadas, las áreas circunvecinas de ejidos y comunidades

representaron la opción más cercana y generalmente “más barata”. Se generó así un

crecimiento anárquico, en el que la ocupación de las áreas rurales y su transformación en

“suelo urbano” se realizaron en contra de lo que señalaba el Código Agrario entonces

vigente, y al margen de las reglamentaciones municipales en la materia, que por otra

parte carecían de la capacidad de previsión, planeación y presupuestación que les

permitieran satisfacer las demandas de equipamiento, infraestructura urbana y de

servicios.

59


Con el objetivo de atender este panorama conflictivo, a principios de los años setenta se

creó el Programa Nacional de Regularización de Zonas Urbanas Ejidales, coordinado por el

Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, y el Fondo Nacional de Fomento Ejidal,

cuya misión era regularizar la tenencia de la tierra social ocupada con asentamientos

humanos. Los resultados fueron escasos debido a que los procedimientos vigentes en el

Reglamento de zonas urbanas ejidales eran restringidos y el programa carecía de medios y

de formalidad institucional.

Posteriormente, hacia 1973 se creó el Comité para la Regularización de la Tenencia de la

Tierra, integrado por los titulares del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización,

del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Vivienda Popular y del Fondo Nacional de

Fomento Ejidal. Sus trabajos revelaron la magnitud del problema de los asentamientos

irregulares y la necesidad de crear una estructura con facultades para extender escrituras

de propiedad, y propuso establecer un programa y un presupuesto que le dieran viabilidad

a esta tarea.

El 8 de noviembre de 1974 se creó la Comisión para la Regularización para la Tenencia

de la Tierra (CORETT), como organismo público descentralizado de carácter técnico social,

con personalidad jurídica y patrimonio propios y con atribuciones para ejercer el único

instrumento aplicable en la regularización: el procedimiento coercitivo de la expropiación

por causa de utilidad pública.

b) El proceso de regularización

El proceso de regularización de áreas ocupadas por asentamientos irregulares

comprende dos etapas: la primera corresponde a la adquisición de los terrenos por parte

de la CORETT, que es la parte expropiatoria, y la segunda corresponde a la comercia-

lización o venta de lotes, previa inscripción en el Catastro y el Registro Público de la

Propiedad.

La CORETT tiene que llevar a cabo una serie de acciones muy complejas para promover

la expropiación. Primero analiza, verifica y valida las solicitudes de regularización

presentadas por los vecinos o colonos que ocupan la superficie a regularizar, por los

propios núcleos invadidos o por las autoridades municipales o estatales correspondientes.

60


A continuación se inicia la verificación físico-documental de los predios a regularizar, para

comprobar que son de origen ejidal o comunal y para conocer si también hay terrenos

federales, nacionales, particulares, municipales o estatales invadidos por el asentamiento

irregular.

En segundo término figuran las cuestiones técnicas, para determinar si el predio es un

lugar apto para vivir. Por ejemplo, no puede estar arriba de ductos de PEMEX, en una

cascada eventualmente seca, en el cauce de un río o abajo de torres de alta tensión;

tampoco debe estar inhabilitado por restricciones federales, estatales, ni municipales.

En tercer lugar se comprueba que se cumplen las condiciones de densidad demográfica,

que el asentamiento está consolidado y que no es susceptible ni conveniente cambiarlo de

lugar.

El cuarto paso es estudiar las condiciones de viabilidad económica. En efecto, si la

CORETT expropia un predio, tiene que pagar una indemnización al ejido. Por tanto, la

condición económica de los colonos que viven ahí debe permitir recuperar la

indemnización y los gastos de operación de la regularización.

Finalmente, se recaba y analiza la información correspondiente al uso del suelo:

industrias, tiendas, talleres, tortillerías, casas habitación, etcétera, que permiten

determinar el monto de la indemnización por la expropiación y el valor de los lotes.

Toda la información se evalúa, para determinar si la solicitud de expropiación debe o no

ser presentada a la Secretaría de la Reforma Agraria. De ser positiva la respuesta, se

integra un expediente que contiene resoluciones presidenciales de dotación, nuevas adju-

dicaciones, ampliaciones y segregaciones, así como planos definitivos del área a

regularizar; también se realizan los trabajos técnico-informativos que contienen las

especificaciones de la superficie: plano de la zona a expropiar, coordenadas, curvas de

nivel, y calidad y uso del suelo.

De manera paralela se conviene con los representantes ejidales y comunales los

aspectos referentes a la anuencia para que la CORETT intervenga, y se solicita la opinión

de las autoridades locales, de los representantes ejidales o comunales y de la Secretaría

de Desarrollo Social, que verifica la información y certifica en qué condiciones puede o no

61


autorizarse la regularización de un predio, en términos de riesgo, de impacto ambiental,

de reglas urbanas, de lote tipo y de superficie mínima de lote, de acuerdo con la

legislación federal, estatal y municipal aplicables.

Cuando la SRA tiene el expediente de expropiación y los avalúos de indemnización y

regularización, elabora el Proyecto de Decreto de Expropiación. De ser aprobado por el

Ejecutivo federal se publica en el Diario Oficial de la Federación. A partir de ese momento,

la CORETT y la Representación Regional de la SRA que corresponda proceden a ejecutar

el decreto.

En este trámite se enfrenta un delicado proceso de negociación en el que se deben

convenir los tiempos y términos del pago de la indemnización. No debe ocultarse la

existencia de una industria de intermediación y acoso, por parte de supuestos asesores de

los campesinos, quienes con base en las necesidades y las legítimas aspiraciones

económicas de los ejidatarios y comuneros, muchas veces los inducen a pretensiones

desproporcionadas que interrumpen el proceso de regularización.

La ejecución del decreto de expropiación es condición para continuar con el

levantamiento de la cartografía urbana, en la que se registra el área expropiada en planos

generales y manzaneros lotificados, los cuales se deben inscribir en las oficinas de catastro

de la entidad federativa que corresponda. Además, se capta la información que

fundamenta los valores de venta de lotes, según los precios que existen en las oficinas de

catastro y de bienes raíces, los contratos de traspaso, las condiciones socioeconómicas de

las familias residentes, los servicios existentes, las plusvalías generadas por las vías de

comunicación y las zonas comerciales, estableciéndose dos tipos de lotes y valores:

♦ Valor social de contratación, que se aplica a lotes tipificados, con rango de

superficie promedio para usos habitacionales.

♦ Valor popular, que se asigna a lotes que exceden la superficie de lote tipo, a los

que tienen uso comercial, a los vacíos, los que están en construcción y a los

rentados.

A partir de la contratación y del establecimiento de formas y tiempos de pago, se inicia

la elaboración de escrituras, que pueden ser públicas y privadas, según lo establezca el

62


Código civil de la entidad federativa correspondiente. Las escrituras públicas las elaboran

los notarios públicos que la CORETT contrata para que las inscriban en sus libros de

protocolo y en las oficinas del Registro Público de la Propiedad del estado que

corresponda. Las escrituras privadas las elabora directamente la CORETT y no necesitan

ser protocolizadas por notario.

63


Cuadro 5: Regularización de asentamientos humanos por la CORETT en el periodo 1974-1997 en el país.

Años Decretos de

expropiaciónHectáreas Contratos Escrituras

Total 1,430 126,325 1’777,345 1’860,794

1974-1990 646 74,197 872,036 788,984

1991-1996 784 52,128 905,309 1’071,810

1991 110 9,332 204,595 201,087

1992 35 3,323 129,114 203,058

1993 199 15,539 123,496 206,802

1994 213 11,897 144,406 104,845

1995 5 780 100,571 118,508

1996 104 5,210 100,301 118,561

1997 118 5,773 102,826 118,849

Fuente: CORETT. La transformación agraria; origen, evolución retos, testimonios.

Esta tabla muestra la magnitud del problema por lo que a los asentamientos humanos

irregulares se refiere, evidenciando además cómo se dio su crecimiento de forma

exponencial en las últimas dos décadas; esto a pesar de los esfuerzos de los gobiernos

locales de planear, regular y ordenar el crecimiento urbano en las ciudades. En este

sentido, pareciera ser que la creación de la comisión para la Regularización de la Tenencia

de la Tierra, sin poner en duda su utilidad práctica, se convirtió en un incentivo más para

la invasión de suelos y su posterior transformación en asentamientos informales.

64


Cuadro 6: Regularización de asentamientos humanos por la CORETT en el

estado.

Años Decretos de

expropiaciónHectáreas Contratos Escrituras

1974-2003 45 2,081.544 31,077 31,077

Fuente: Delegación de la CORETT en el estado.

c) Prospectiva

Las razones que dificultan la solución de la problemática urbana son múltiples. Sin

embargo, dos han sido fundamentales: el primero tiene que ver con la falta de

disponibilidad de suelo susceptible de ser desarrollado de manera racional, y la segunda

con la carencia de mecanismos de incorporación de suelo rural, ajenos a los procesos

especulativos, con respeto ambiental, transparencia operativa, coordinación, federalismo y

participación ciudadana.

Para ilustrar la magnitud del problema, baste señalar que, según el diagnóstico del

Programa Nacional de Desarrollo Urbano, el crecimiento de las cuatro zonas

metropolitanas y las 116 localidades medias incluidas en el Programa 100 Ciudades, en el

periodo 1995-2000 requirió incorporar unas 150,000 hectáreas de suelo libre, para

satisfacer necesidades de vivienda, equipamiento urbano y desarrollo regional. El reto de

la problemática se manifiesta en tres vertientes:

♦ La naturaleza jurídica de la tenencia de suelo que se demanda, pues apro-

ximadamente dos terceras partes de la tierra requerida en el territorio nacional

es ejidal o comunal.

♦ En los últimos trece años se constituyeron 30,000 hectáreas de reservas

territoriales, pero hubo necesidad de regularizar otras 90,000 que se habían

incorporado por la invasión y venta informal.

♦ Junto a la existencia de casi un millón de lotes urbanos de origen ejidal no

regularizados, está surgiendo una segunda generación de la irregularidad,

65


impulsada por la especulación, estimulada por la necesidad de los oferentes y

solapada por la presión urbana.

No obstante lo anterior, el nuevo contexto jurídico y de organización brinda las

posibilidades de solución. En primer término, la existencia de un marco legal e institucional

que ofrece una visión renovada de la normatividad urbana y del potencial participativo de

la sociedad, los municipios y los gobiernos locales: la Ley agraria y sus dos reglamentos, la

Ley general de asentamientos humanos, y la modernización normativa en casi todas las

entidades federativas. Al respecto, cabe señalar que en el caso local, la Ley de

Asentamientos Humanos del Estado de Colima en su artículo 398, tipifica como fraude

especial la ocupación, transmisión de propiedad o posesión, o cualquier otro derecho

sobre terreno, vivienda, casa o local, producto del aprovechamiento urbano del suelo que

no cuenten con la aprobación de las autoridades competentes. Delito que se perseguirá de

oficio.

En segundo lugar, en los nuevos Programas Federales de Gobierno, la incorporación de

suelo tiene definición, metas y líneas de acción. También se tiene ahora la experiencia que

permite superar limitantes que en otros tiempos restringieron los programas de reservas

territoriales.

Una tercera situación favorable es la coordinación orgánica entre la SRA y la SEDESOL,

que propician el ordenamiento urbano, la revitalización del federalismo con sus esquemas

desconcentrados y descentralizados, y el cambio en la concepción de la conversión de

suelo.

Sobre esas bases, y tratando de solventar en la medida de lo posible el círculo vicioso de

Invasión-regularización, se ha diseñado un novedoso dispositivo para convertir tierra ejidal

y comunal en suelo urbano, que se denomina Programa de Incorporación de Suelo Social

(PISO), en el que participan los tres órdenes de gobierno y la sociedad, coordinado por el

binomio SRA-SEDESOL, a través de la CORETT. El propósito es inducir la incorporación ágil

y concertada de suelo de origen ejidal y comunal al desarrollo urbano mediante su venta

legal y con la aprobación y el justo beneficio de los núcleos agrarios. En el programa

también participan la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y el Fideicomiso

para el Fondo Nacional de Fomento Ejidal. A nivel de las entidades federativas, inter-

66


vienen los gobiernos estatales, como coordinadores del programa en el estado, así como

las instituciones federales, estatales y municipales que estén relacionadas con la vivienda,

el suelo, el medio ambiente y el desarrollo urbano.

Para el gobierno federal es un programa obligatorio. La SRA, la SEDESOL y las

dependencias y entidades federales participantes deberán sujetarse al mismo, de acuerdo

con las bases de coordinación que al efecto se firmen y de conformidad con las funciones

que a cada una le son propias, con lo que se garantiza que ninguna institución rebase los

ámbitos de competencia que le han sido encomendados. Para los gobiernos estatales y

municipales se trata de una participación convenida, en un programa concurrente y

coordinado entre los tres órdenes de gobierno.

Para la sociedad, la participación es voluntaria, concertada y convenida. En particular,

los núcleos agrarios sólo pueden actuar de acuerdo con el mandato de sus asambleas;

para las organizaciones y las personas morales o físicas que deseen ingresar a las bolsas

de suelo o a las sociedades inmobiliarias ejidales o de otro corte que se formasen, su

inscripción es voluntaria y, en su caso, sujeta a los instrumentos que suscriban.

El PISO es un programa de inducción y promoción; no de compra y venta de suelo. El

propósito central__que no único__es promover que los núcleos agrarios que tengan suelo

apto puedan ofrecerlo a quienes lo necesiten, cuidando que en el proceso se respete la

normatividad agraria y urbana aplicables, se desalienten los procesos especulativos, se

procure que los núcleos agrarios participen en tiempo, cantidad y calidad de los productos

inmobiliarios, y se garanticen superficies y precios de suelo o vivienda accesibles a los

consumidores urbanos de escasos recursos.

Para la aplicación del programa se han identificado tres procedimientos o modalidades

de incorporación de suelo al desarrollo urbano: 1) la adopción del dominio pleno, 2) la

aportación de tierras a una sociedad y 3) la expropiación concertada.

1) La incorporación de tierra mediante la previa adopción del dominio pleno implica

necesariamente la desincorporación del régimen ejidal, para que sus titulares puedan

disponer de ellas libremente, en función del interés público que representa la

constitución de reservas territoriales de los municipios. Sin embargo, la falta de una

67


estrategia de constitución de reservas territoriales puede propiciar que el ejidatario

enajene de inmediato su parcela en favor de terceros, sin que pueda involucrarse en

el desarrollo de dichas reservas territoriales.

2) La aportación de tierras ejidales y comunales a una sociedad mercantil, para

incorporarlas al desarrollo urbano mediante la planeación, autorización y realización

de proyectos urbanos de corto, mediano y largo plazos, resulta una alternativa muy

redituable desde la perspectiva de los núcleos, pues representa la ventaja de distri-

buir ganancias equitativas, mejor precio para la tierra y beneficios a largo plazo. Para

la autoridad es muy conveniente, porque le brinda la oportunidad de dar dirección al

desarrollo urbano, ordenar el mercado inmobiliario urbano y hacer efectivo su

derecho de preferencia. Por último, para los inversionistas privados tiene la ventaja

de evitar su descapitalización y de obtener con más facilidad los permisos necesarios,

mediante la debida coordinación con las autoridades estatales y municipales.

Se considera que en el desarrollo de proyectos inmobiliarios la CORETT debe

intervenir como asesor técnico de los núcleos agrarios y también como socio,

conjuntamente con el FIFONAFE. En términos generales, los núcleos se

comprometerían a regularizar sus tierras, a obtener la aprobación de sus respectivas

asambleas y la opinión de la Procuraduría Agraria, para posteriormente aportarlas en

definitiva a la sociedad, como elemento básico del proyecto. La CORETT se

comprometería a confirmar y obtener las constancias de las autoridades municipales

de que el proyecto a desarrollar está dentro de la normatividad de uso del suelo, así

como la cartografía derivada de dicho proyecto. Por último, el FIFONAFE podría

aportar los recursos económicos necesarios para realizar los estudios que permitan

determinar la viabilidad del proyecto de constitución de la sociedad mercantil

inmobiliaria, su presupuesto, las necesidades de inversión y la rentabilidad esperada.

3) La expropiación de tierras ejidales o comunales, teniendo como causa de utilidad

pública la constitución de reservas territoriales, se da mediante un procedimiento

tramitado ante la Secretaría de la Reforma Agraria en el cual debe justificarse

fehacientemente el causal de utilidad pública, proceso que culmina con la expedición

de un decreto presidencial que debe ser ejecutado previo pago de la indemnización

correspondiente. En el caso de la expropiación concertada, la dependencia

68


promovente deberá obtener, previo a la culminación del trámite expropiatorio, el

acuerdo de asamblea para ocupar el polígono.

d) Problemática

La siguiente tabla nos muestra la enorme cantidad de asentamientos irregulares

localizados en núcleos agrarios, 6,194 de los 29,162 registrados por la Secretaría de la

Reforma Agraria, con lo que se reafirma lo que hemos venido diciendo a lo largo de este

trabajo con relación al papel que el sector agrario ha desempeñado en los procesos de

urbanización.

Cuadro 6: Asentamientos irregulares en núcleos agrarios en el país.

Concepto Número %

Con asentamientos irregulares 6194 100

No se ha iniciado regularización 4457 72

Solicitud de regularización 631 10.2

Con decreto expropiatorio 180 2.9

Con ejecución de decreto 117 1.9

Trabajando la institución reguladora 809 13

Fuente: CORETT. La transformación agraria; origen, evolución retos, testimonios.

Para el Estado de Colima la situación no se presenta sustancialmente diferente, no

obstante que se ha reducido de manera significativa la proliferación de estos

asentamientos. El paternalismo agrario, la inadecuada legislación urbana y la falta de un

control efectivo forjaron una historia de invasiones, algunas de las cuales han sido

regularizadas y están en proceso de consolidación.

69


Cuadro 7: Asentamientos irregulares en núcleos agrarios en el Estado de

Colima.

Concepto Número %

Con asentamientos irregulares 55 100

No se ha iniciado regularización 4 0.7

Solicitud de regularización 0 0

Con decreto expropiatorio 7 1.3

Con ejecución de decreto 5 0.9

Trabajando la institución reguladora 39 7.1

Fuente: delegación de la CORETT en Colima

Asentamiento irregular en la zona oriente de Colima, capital.

Hasta aquí hemos enunciado las formas en que puede darse la incorporación de suelo

social al desarrollo urbano. Ahora nos referiremos a la problemática que se presenta en

70


cada uno de estos casos, mencionando en primer lugar la adopción del domino pleno

como una opción de incorporación de suelo social al desarrollo urbano, que significa la

separación del régimen ejidal de esa tierra y debe por lo tanto cancelarse su inscripción en

el Registro Agrario Nacional y darse de alta en el Registro Público de la Propiedad. Para

estos casos, tanto la Ley general de asentamientos humanos como la Ley de

asentamientos humanos del Estado de Colima y la propia Ley agraria establecen que a fin

de que el Estado pueda garantizar la constitución de reservas territoriales para el

adecuado crecimiento de los centros de población, deberá respetarse el derecho de

preferencia, mismo que se observará cuando se deseen enajenar terrenos ejidales

ubicados en áreas declaradas reservas para el crecimiento de dicho centro de población,

de conformidad con los planes de desarrollo urbano vigentes, a favor de personas ajenas

al ejido.

En este sentido hay que recalcar el hecho de que este “derecho” sólo procede cuando se

quiera enajenar en favor de personas ajenas al núcleo ejidal, por lo que es muy fácil llevar

a cabo la compra-venta anticipada y una vez con los derechos que la compra genera se

solicita a la asamblea la aceptación del comprador como miembro del ejido, con lo que

salvado este obstáculo la trampa está hecha y se procede a la legalización del acto. Por

otro lado, la Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima establece que para tal

efecto los propietarios de los mismos que deseen enajenarlos, los notarios públicos, los

jueces y las autoridades administrativas, deberán notificar al Gobierno del Estado y al

municipio correspondiente, dando a conocer el monto de la operación a fin de que

aquellos, en un plazo no mayor de treinta días naturales, ejerzan el derecho de

preferencia si lo consideran conveniente.

Aun cuando la legislación urbana establece que deberá de notificarse el monto de la

operación, o lo que es lo mismo el precio de venta de la tierra, no existe un mecanismo

claro que obligue a los ejidatarios-vendedores a respetar el precio notificado, por lo que

otra vez la capacidad del Estado para adquirir estos bienes en aras de la constitución de

reservas territoriales se ve seriamente mermada, ya que es muy simple ofrecer a un

precio bastante elevado a las autoridades para que éstas se desistan y posteriormente

efectuar la transacción con los desarrolladores a un precio muy inferior al ofrecido en el

derecho de preferencia. Como se ve, son muchas las formas en que pueden “saltarse” las

71


disposiciones legislativas en este sentido, por lo que se deben buscar formas y

mecanismos que aseguren un marco de igualdad de circunstancias y de respeto a las leyes

vigentes en la materia.

Ahora mencionaremos cómo han enfrentado los ejidatarios la propuesta de constituir las

Sociedades inmobiliarias ejidales, que desde el punto de vista teórico ofrece muchas

ventajas a los núcleos dueños de la tierra, ya que les brinda la oportunidad de participar

integralmente en el aprovechamiento urbano de las mismas, erigiéndose en empresarios y

promotores del desarrollo urbano de los centros de población.

No obstante lo anterior, hasta el día de hoy en el país sólo se tienen unas pocas

sociedades mercantiles de este tipo, y ante tal situación vale preguntarse el porqué de esa

falta de interés a la propuesta. En este sentido la respuesta habría que buscarla en los

largos años de paternalismo gubernamental que hicieron del agro mexicano, y

particularmente de los ejidatarios, personas conformistas con poco o nulo sentido

empresarial y que ante la “incertidumbre” o “riesgo” que genera toda inversión, prefieren

optar por la vía más rápida y segura de obtener un beneficio económico de sus tierras,

que es precisamente la adopción del dominio pleno y venta posterior a terceros

desarrolladores que, como vimos anteriormente en muchos casos entorpecen la actividad

del Estado en la creación de reservas territoriales.

La siguiente modalidad, que es la expropiación concertada, presenta algunas ventajas

operativas en la adquisición de este tipo de suelo, ya que brinda a ambas partes la

posibilidad de “negociar” el precio del suelo sujeto a este proceso, en donde como

siempre, la parte más difícil es llegar a conciliar intereses, porque si bien es cierto que

generalmente este procedimiento se lleva a cabo en áreas en donde el asentamiento

humano presenta un padrón de ocupación muy alto y en donde sus habitantes han creado

un “derecho” a través de los años de ocupación, también es cierto que los ejidatarios no

renuncian jamás a los beneficios económicos que puede darles la “regularización” de esas

tierras. Aquí debemos observar que el proceso de regularización al que nos referimos no

corresponde al señalado en el artículo 165 de la Ley de asentamientos humanos del

Estado de Colima, que establece que la regularización de los asentamientos humanos

significa la legitimación de la posesión del suelo a las personas asentadas irregularmente,

72


así como la incorporación de tal asentamiento humano a los programas de desarrollo

urbano, como una acción de mejoramiento de los centros de población.

Por su parte, el artículo 173 de esta misma Ley establece que la regularización de la

tenencia de la tierra como una acción de mejoramiento urbano deberá considerar la

ejecución de las obras de infraestructura, equipamiento o servicios urbanos que requiera

el asentamiento humano, mediante los sistemas de acción por colaboración o mejoras.

Este es otro de los puntos que requieren de mucha atención, ya que generalmente, y al

igual que en el programa de certificación de derechos ejidales (PROCEDE), para el caso de

los solares urbanos, el resultado deriva siempre en una carga más para el municipio, que

deberá introducir la infraestructura urbana y servicios necesarios que se requieran, puesto

que los programas de regularización que lleva a cabo la CORETT se limitan única y

exclusivamente a la legitimación del derecho de posesión del suelo, corresponderá

entonces al municipio realizar las obras de mejoramiento urbano para dar cumplimiento a

este artículo. En otras palabras, y desde el punto de vista de la legislación urbana, la

regularización de asentamientos humanos no debe entenderse solamente como la

legitimación de la propiedad, sino que la irregularidad también consiste en permanecer al

margen de los servicios urbanos, equipamientos e infraestructura del centro de población,

lo que impide el sano desarrollo de sus habitantes; en este sentido, toda acción orientada

a la legitimación de la posesión del suelo deberá invariablemente considerar las obras de

mejoramiento urbano, así como los mecanismos de colaboración para tal fin.

En este mismo contexto, nos enfrentamos a otro grave problema que surge cuando se

quiere iniciar el proceso de regularización vía CORETT, y es que para iniciar dicho proceso

este organismo debe solicitar a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) el dictamen

técnico correspondiente. Por su parte, la SEDESOL, para poder emitir dicho dictamen,

requiere de dos condiciones esenciales: la primera es que debe sujetarse a lo señalado en

los programas de desarrollo urbano establecidos en el centro de población de que se trate,

y al no existir en muchos casos este documento se vuelve un obstáculo difícil de superar,

ya que antes de dar o no procedencia a una acción de este tipo, es necesario saber y

conocer cuáles son las condicionantes naturales del terreno y qué restricciones nos

pueden imponer en el caso, por ejemplo, de zonas inundables, de suelos frágiles o con

poca consistencia, etcétera. De igual forma deben conocerse las condicionantes artificiales

73


impuestas por el hombre, tales como restricciones por paso de infraestructuras

hidráulicas, de comunicación, de transporte, etcétera, con el objetivo de no escriturar lotes

ubicados en este tipo de zonas y que después pudieran sufrir algún tipo de siniestro. De

tal forma que al no ser la planeación del desarrollo urbano una obligación sino sólo una

atribución de los municipios, se presenta una incongruencia operativa que es necesario

replantear; en segundo lugar se requiere que el asentamiento presente un padrón de

ocupación superior al 80%, lo cual es muy difícil de cumplir, ya que por otro lado las

autoridades urbanas no permiten la construcción de vivienda hasta que se esté

regularizado el asentamiento, convirtiéndose en un círculo vicioso que es necesario

romper.

6.2. Legislación urbana y legislación ambiental.

En materia de legislación ambiental, los mayores conflictos con la administración urbana

surgen del desconocimiento recíproco de sus respectivas normatividades y de una política

clara de la autoridad ambiental en materia de desarrollo urbano. Asimismo, y debo hacer

hincapié en lo siguiente, vuelve a surgir la inadecuada interpretación de las leyes por parte

de los funcionarios responsables de hacerlas cumplir; como ejemplo mencionaré la

exigencia de algunas autoridades urbanas de presentar la manifestación de impacto

ambiental como requisito para la aprobación de programas parciales de urbanización que

más adelante abordaremos con mayor detenimiento. Por otro lado, se percibe un cierto

distanciamiento entre ambas disciplinas, tanto a nivel legislativo como a nivel de

autoridades, ya que cada quien tiene su propia idea del otro, lo que provoca una escasa o

nula coordinación y/o colaboración entre ambas; así, por ejemplo es muy común escuchar

que los “ambientalistas” o “ecologistas” se dedican a bloquear u obstruir cualquier intento

de aprovechamiento del suelo, ya sea éste en el medio rural o, sobre todo, en el medio

urbano.

En este sentido, valdría la pena cuestionarnos si no han sido las propias autoridades

ambientales las responsables de tal grado de desconocimiento sobre su función y

actividades, en cuyo caso el problema se vislumbra como una falta de difusión, o si por el

contrario, en un desmesurado afán de estar presentes en “todo” han provocado el rechazo

de su contraparte urbana, que se siente limitada y vigilada en el cumplimiento de sus

74


funciones y que bien pudieran interpretar como una intromisión; en tal caso, el problema

se plantea como ya se dijo al principio, como una extralimitación de sus funciones, que es

necesario delimitar en aras de un mejor entendimiento entre ambas disciplinas.

Para tratar de ilustrar tal problemática, empezaremos por analizar la Ley de

asentamientos humanos del Estado de Colima, que es el cuerpo de leyes rectoras del

desarrollo urbano en el estado y con sorpresa encontramos que en su título octavo,

denominado “del aprovechamiento urbano del suelo”, no hay un solo artículo que haga

referencia a una relación directa con la legislación ambiental. En otras palabras, en este

apartado de la Ley no se dice en qué momento del proceso del aprovechamiento urbano

del suelo se debe de solicitar la validación o intervención de las autoridades en materia de

ecología; visto de otra manera, la legislación urbana no sólo no incorpora criterios

“ecológicos” o de “sustentabilidad” para la realización de las actividades que está

normando, sino que ni siquiera da margen a que dichas autoridades intervengan en este

proceso.

Por otra parte, si analizamos la Ley de preservación ambiental del Estado de Colima,

encontramos una serie de “pistas” sobre las actividades en las que debe ser considerado

el ordenamiento ecológico, aunque más bien pareciera una lista de buenas intenciones, ya

que en ningún momento establece las formas y procedimientos en que deberán llevarse a

cabo dichas intervenciones. Para citar un ejemplo de lo anterior mencionaré el inciso III

del artículo 19 donde se establece que en lo referente a los asentamientos humanos, el

ordenamiento ecológico será considerado en los siguientes casos:

a) La fundación de nuevos centros de población.

b) La creación de reservas territoriales y la determinación de los usos provisionales

y destinos del suelo urbano.

c) La ordenación urbana del territorio y los programas del gobierno estatal para

infraestructura, equipamiento urbano y vivienda.

Asimismo, en sus artículos del 20 al 30 de la citada Ley, que hablan de los

asentamientos humanos y su planeación ecológica los seis primeros, y de la evaluación del

impacto ambiental los restantes, establecen una serie de disposiciones y criterios

75


generales que deberán observarse en algunas acciones de planeación y del

aprovechamiento urbano del suelo, aunque reitero, parece más una lista de buenos

deseos que el contenido de una legislación que ordene o conduzca el equilibrio ambiental

en el estado. Tal afirmación se desprende del hecho de que no existe una conexión clara y

explícita de las leyes de asentamientos humanos y de preservación ambiental del Estado

de Colima que señale las formas, pero sobre todo los momentos en que habrán de

coordinarse ambas autoridades para la aprobación de los casos señalados.

En el mismo orden de ideas, se advierte por ejemplo que la propia ley de preservación

ambiental del estado, señala en su artículo 24 que en los Programas de Desarrollo Urbano

y Vivienda que se realicen en el estado y los municipios, deberán ser considerados los

criterios específicos de regulación ecológica de los asentamientos humanos, haciendo

hincapié en la incorporación de elementos ecológicos y ambientales, como la proporción

que debe existir entre las áreas verdes y las edificaciones destinadas a la habitación y los

servicios en general. Asimismo, señala en su artículo 28 que corresponderá a la Dirección

de Ecología, evaluar el impacto ambiental, tratándose particularmente de fraccionamientos

y unidades habitacionales.

Al respecto es importante señalar que una de las confusiones más comunes que se ha

podido detectar en materia de impacto ambiental, relacionado al aprovechamiento urbano

del suelo, surge cuando se piensa que un simple dictamen de vocación de suelo, e incluso

que el propio programa parcial de urbanización, deben requerir de la manifestación de

impacto ambiental, cosa mas errónea ya que ninguno de los dos constituye autorización

para realizar obras de ninguna naturaleza y, por lo tanto, al no haber obra no hay impacto

posible. No obstante, comprendo muy bien y estoy de acuerdo en que previo a la

autorización de la licencia de urbanización correspondiente se deba presentar dicho

dictamen, el cual deberá haberse tramitado conjuntamente con el proyecto ejecutivo de

urbanización, entendiendo que es este documento el que autoriza la ejecución de obras y

que al llegar hasta esta fase del procedimiento es cuando se conocen los pormenores del

desarrollo en cuestión; es decir, se conocen los volúmenes de tierra que serán removidos,

la cantidad y tipo de maquinaria a utilizar, número de obreros requeridos, tipo de

pavimentos a emplear, datos que en el programa parcial no es posible conocer, y que son

precisamente los que causarán los posibles impactos y con base en los cuales surgirán las

76


recomendaciones pertinentes a cada caso en particular. En resumen, no se discute su

importancia como tal, más bien es una cuestión de orden en los procesos que nos permita

una adecuada evaluación y consecuentemente una mejor dictaminación.

En este sentido, vale la pena recordar que la misma Ley de preservación ambiental y

equilibrio ecológico del Estado de Colima establece que los criterios de ordenamiento

ecológico deberán ser considerados en la elaboración de los programas de desarrollo

urbano que se elaboren en el estado, lo cual nos quiere decir que cuando se autoriza un

Programa de Desarrollo Urbano de Centro de Población contiene necesariamente estos

criterios ambientales en su estrategia de ocupación de la reserva urbana. Por lo que

resulta improcedente que la autoridad urbana deba pedir o exigir la validación del

dictamen de vocación del suelo por parte de las autoridades ambientales; dicho dictamen

de vocación de suelo autoriza, condiciona o niega la utilización urbana del suelo, y esto es

responsabilidad exclusiva de las autoridades urbanas.

Otro de los grandes males que persisten en la relación entre ambas autoridades lo

constituye la creencia, por parte de los ambientalistas de que los urbanistas no tienen ni la

menor idea de lo que el respeto al medio ambiente significa, con lo que se cae

nuevamente en un craso error, ya que si bien es cierto que el urbanista no es un

“experto” en materia ecológica, normalmente sabe buscar la información y asesoría

necesaria para poder hacer sus planteamientos, de tal suerte que cuando se discuten

propuestas para la utilización del suelo y su inclusión en la reserva urbana, así como el

establecimiento de áreas de prevención ecológica y áreas de protección a cauces y

cuerpos de agua, se da como un hecho que se están considerando ciertos criterios

ambientales en la propuesta, de otro modo no se explicaría el porqué en la zonificación

primaria de los centros de población se establezca esta nomenclatura, que de alguna

manera norma y limita el aprovechamiento intensivo del suelo.

Un aspecto más que hay que recalcar en este análisis es el hecho de que pareciera ser

que el impacto ambiental de cualquier actividad, urbana o no, queda como una

apreciación discrecional del “juez calificador”, en este caso la autoridad ambiental, porque,

reitero; no existe una definición clara de cuáles son los elementos a considerar, o más

bien a evaluar, por parte de esta autoridad, por lo que la autorización de dichas

actividades queda a juicio de una persona y no del cumplimiento de una normatividad

77


clara y específica. Para ejemplificar este caso veamos una manifestación de impacto

ambiental modalidad uno, en donde se llena un cuestionario con datos referentes a la

actividad u obra a ejecutar, con este antecedente se realiza una verificación de campo y

se decide si la actividad altera o no el equilibrio ecológico, y posteriormente se emiten las

recomendaciones para paliar esos efectos negativos. Al respecto, la crítica señala dos

aspectos, el primero de ellos tiene que ver con lo que ya se ha mencionado con

anterioridad en el sentido de que no es posible evaluar la magnitud del impacto ambiental

si no se conocen con precisión los alcances de la obra, los cuales son arrojados por el

proyecto ejecutivo de urbanización, y el segundo es el de no difundir con claridad, en todo

caso, cuáles son los aspectos a tomar en cuenta para cuidar de no provocar impactos

negativos al medio ambiente; pareciera ser, pues, que la autoridad siempre tiene un “as”

bajo la manga para hacerlo valer cuando y a quien le parezca.

Un caso que ilustra las contradicciones en la materia es el de los fraccionamientos de

interés social en los cuales no se solicita el estudio de manifestación de impacto ambiental

en alguna de sus modalidades, pidiéndose en su lugar un informe de impacto ambiental;

entendiendo que esta medida obedezca al espíritu de desregulación a fin de contribuir al

abatimiento de vivienda en estos niveles de la población, surge la interrogante de si tal

cantidad de nuevos pobladores en la zona, generalmente las más densamente habitadas,

no traerá consigo un impacto al medio ambiente que la rodea, y si la respuesta es positiva

entonces habría que solicitar igualmente la manifestación de impacto ambiental y buscar

otras vías de coadyuvar con el abatimiento de costos en este tipo de vivienda. En todo

caso revisar detenidamente en que momento del proceso deba ser requerido, a fin de no

desmotivar la inversión en el sector.

Un problema muy común entre ambas disciplinas surge con la explotación de bancos de

material pétreo y que a últimas fechas son muy solicitados, sobre todo en los municipios

de Manzanillo y Villa de Álvarez. Este tipo de aprovechamientos por lo general se

encuentran, según los programas de desarrollo urbano, en zonas agropecuarias, en donde

su uso es compatible, por lo que visto desde este punto de vista, las autoridades urbanas

estarían obligadas a otorgar siempre el vocacionamiento de uso del suelo positivo para

tales actividades, que dicho sea de paso sí es exigido por las autoridades ambientales; sin

embargo, es precisamente en estos casos en donde dichas actividades deberían estar

78


condicionadas al cumplimiento de determinados criterios ecológicos que hasta la fecha no

han quedado claros, ya que, insisto, es aquí en donde un simple vocacionamiento de uso

del suelo no es suficiente para el desarrollo de esta actividad, que a todas luces resulta un

desequilibrio ecológico del ambiente que las rodea. En tal caso el problema consiste en la

falta de coordinación de ambos al momento de establecer la zonificación primaria en los

programas de desarrollo urbano de los centros de población.

6.3. Desarrollo urbano y ordenamiento territorial

En el presente apartado, más que establecer una problemática propiamente dicha, se

trata de adentrarnos un poco en esta nueva “modalidad” de planeación del territorio, y es

que parece ser que a la vista de algunas experiencias extranjeras, sobre todo en Francia,

el ordenamiento territorial se vislumbra como una manera eficiente de planear y regular

todas las actividades dentro de un espacio geográfico determinado; así que a la luz de

este preámbulo veamos en qué consiste esta modalidad de planeación.

El ordenamiento territorial supone la organización del territorio estatal en microregiones,

es decir áreas geográficas determinadas que por sus características propias puedan ser

tratadas bajo este enfoque, así como el establecimiento de una jerarquización de los

centros de población y un sistema de enlaces interurbanos, todo esto con la finalidad de

encausar las diversas actividades productivas hacia polos de desarrollo que permitan un

mejor aprovechamiento de los recursos tanto humanos como naturales.

6.3.1. Propósitos del ordenamiento territorial

El propósito central de este instrumento es el de presentar un proyecto de ordenamiento

integral del territorio estatal. Debe verse como un conjunto de políticas generales de gran

visión para coordinar la organización territorial de las actividades económicas y de la

población.

Simultáneamente se busca enfrentar las graves desigualdades sociales y regionales, y

aprovechar los grandes recursos todavía improductivos.

Con ello se define un marco integral para las decisiones gubernamentales y para la

promoción de las actividades de los sectores privado y social. La racionalización de los

79


recursos públicos a través del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado

(COPLADE) es fundamental ante las circunstancias económicas y el peso de las

inversiones públicas relacionadas con la urbanización y el equipamiento del territorio.

Pero resulta igualmente importante que los particulares encuentren en este programa un

marco orientador y en estímulo para inversiones rentables y con sentido social. El

desarrollo urbano y el ordenamiento regional son palancas básicas para la recuperación

económica y la sustentabilidad del desarrollo estatal.

El programa debe ser, en fin, un esquema de referencia que sustente la planeación

regional y municipal que como tareas fundamentales se deberán desarrollar

subsecuentemente.

6.3.2. Enfoques del ordenamiento territorial

Con los propósitos anteriormente descritos, el programa se realiza a partir de los

siguientes enfoques:

a) Integración intersectorial e interdisciplinaria. Se parte de una visión integral

del ordenamiento territorial, incorporando no sólo los factores urbano-regionales, sino

también la estructura económica, social, geográfica y político-administrativa que

determinan la organización territorial.

b) Transformación productiva con equidad. Esta premisa parte de la mayor

atención a la estrecha relación entre el ordenamiento territorial y el desarrollo económico,

considerando la difusión del progreso técnico como el factor fundamental para que las

regiones desarrollen una creciente competitividad y con ello eleven progresivamente su

productividad, base del desarrollo económico, incorporando también al proceso a aquellas

regiones menos favorecidas.

c) Enfoque promotor. Es el cambio de acento de la actividad gubernamental en el

desarrollo urbano y regional, transitando de una actitud centrada en la regulación hacia la

promoción de las iniciativas particulares.

80


d) Orientación hacia el desarrollo sustentable. Es aquella que responde a las

necesidades del presente sin comprometer las capacidades de las generaciones futuras

para responder a sus propias demandas, haciendo compatibles las transformaciones

productivas con la conservación del medio ambiente.

En síntesis, el ordenamiento territorial conjuga la voluntad, la estrategia y la prospectiva

en la acción territorial para orientar el desarrollo sustentable.

6.3.3. Objetivos generales del ordenamiento territorial

♦ Prevenir, controlar, corregir y, en su caso, revertir los desequilibrios que se

observan en el desarrollo del país.

♦ Consolidar aquellas formas de ocupación y aprovechamiento compatibles con

las características del territorio.

♦ Propiciar patrones de distribución de la población y de las actividades

productivas consistentes con la habitabilidad y potencialidad del territorio.

A través de estos tres objetivos básicos, se buscan la planeación adecuada del uso de la

tierra, la distribución espacial equilibrada de los proyectos de inversión, la eficiente

organización funcional del territorio, y la promoción de actividades productivas, así como

mecanismos eficientes para la provisión de servicios, tanto para contribuir efectivamente

al mejoramiento constante de la calidad de vida de la población, como para asegurar la

integridad y la funcionalidad de los ecosistemas, a mediano y largo plazos.

6.3.4. Objetivos específicos

♦ Lograr el equilibrio poblacional en la entidad, conforme a la capacidad de cada

región.

♦ Estructurar la interrelación entre los centros de población.

♦ Desalentar el crecimiento de las áreas urbanas de crecimiento poblacional

excesivo

♦ Promover el asentamiento de la población dispersa

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♦ Promover los estudios y proyectos estratégicos tendientes a orientar la

inversión pública, a fin de promover un adecuado desarrollo urbano.

♦ Distribuir equitativamente los beneficios y cargas que genera el proceso de

urbanización.

♦ Salvaguardar los recursos naturales y mantener el equilibrio ecológico.

♦ Promover las inversiones públicas, tanto federal, como estatal y municipales.

No obstante lo anterior, esta labor enfrenta un grave problema de tipo legal, y es que

como ya vimos, el ordenamiento territorial conjuga tanto el ordenamiento ecológico, como

el ordenamiento urbano del territorio y no existe hasta la fecha un marco de planeación

que sustente un programa o instrumento que conjugue ambas disciplinas. Es decir, existe

el marco de planeación para la elaboración del Programa de Ordenamiento Ecológico que

es el Programa Nacional de Ordenamiento Ecológico, y existe el marco de planeación para

la elaboración de determinados programas de desarrollo urbano, empezando por el

Programa Nacional de Desarrollo Urbano, pero no existe un marco de planeación que

sustente un programa con estas características; en otras palabras, esté decretado un

Programa Nacional de Ordenamiento Ecológico que marca las directrices generales, pero

no existe un Programa Nacional de Ordenamiento Territorial, por lo que se carece de las

bases necesarias a nivel general que nos permitan marcar políticas congruentes a nivel

regional, mucho menos local.

Pero más allá de estos obstáculos, el programa y su implementación deberán enfrentar

problemas de operación y hasta de oposición hacia sus políticas. En este sentido, y

atendiendo a uno de los objetivos del programa de promover los asentamientos dispersos,

recordemos que en nuestro estado existe una gran cantidad de localidades rurales que se

encuentran dispersas, alrededor de 900, de las cuales el 84 % no llega a los cien

habitantes, lo cual nos da una idea de la magnitud del problema en cuanto a la

administración del territorio estatal; así que tratar de integrar a esta población dispersa a

localidades mayores en donde tengan mejores servicios “urbanos” requerirá de políticas

acertadas en cuanto a generación de empleos y a la dotación de servicios, así como de

infraestructura de comunicaciones y transporte suficiente.

82


Otro aspecto que deberemos tomar en cuenta en la organización del territorio estatal es

el de la “sustentabilidad del desarrollo”; es decir, hasta qué punto y en qué dirección

debemos procurar el crecimiento económico sin que impacte negativamente en el medio

ambiente y sus recursos, Esto tiene que ver desde luego con los medios y las formas

tradicionales de hacer las cosas, pues si bien es cierto que el uso de la tecnología nos ha

abierto la posibilidad de obtener mayores “ganancias”, referidas éstas al logro de mayor

cantidad de productos, también es cierto que esta mayor productividad requiere de

mayores consumos de agua, pesticidas, plaguicidas, herbicidas y fertilizantes, que

indudablemente tendrán un impacto en el medio ambiente. Nos toca decidir, pues, si

queremos crecimiento económico a cualquier costo, o si por el contrario, buscamos un

desarrollo económico que cuide y contemple todos los aspectos inherentes al ser humano.

6.4. Problemática interna del sector desarrollo urbano

Al margen de los problemas presentados en estos tres grandes apartados, existen otros,

que tienen que ver con la procuración de justicia en el ámbito urbano y que a últimas

fechas se han venido presentando como una situación preocupante, ya que se han dado

fallos judiciales que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) ha resuelto en

favor de particulares, en reclamos relacionados con la administración y control del uso del

suelo urbano en contra de la autoridad local. Recientemente se dio el caso en donde el

magistrado del TCA ordenó a uno de los ayuntamientos del estado otorgar la subdivisión

de un predio rústico sin pasar por el procedimiento de transformación de rústico a urbano

exigido por la legislación urbana vigente. La razón no queda del todo clara, ya que el

artículo 357 de la Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima establece lo

siguiente: La superficie mínima que garantiza la sustentabilidad de la actividad

agropecuaria es de cinco hectáreas, por lo que todas aquellas subdivisiones y

relotificaciones de predios donde los productos de la operación sean mayores a esa

superficie, seguirán siendo rústicos y no requerirán autorización en los términos de la

presente ley.

Toda subdivisión o relotificación de predios rústicos que implique fracciones

menores a cinco hectáreas, o que tienda a aplicar nuevos usos, deberá sujetarse a lo

dispuesto por el título octavo de esta ley referente al aprovechamiento urbano del suelo.

83


No obstante, el argumento del magistrado fue que el predio que se pretendía subdividir

no estaba cambiando de uso, por lo que no debía sujetarse a lo dispuesto en el párrafo

inmediato anterior; es decir, no se sujetaría a lo dispuesto por la legislación en lo

referente al aprovechamiento urbano del suelo. Aquí vale la pena hacer un paréntesis, y

sin el ánimo de constituirnos en jueces, analizar brevemente dicha resolución; si la Ley

dice claramente que cuando la subdivisión de predios rústicos implique fraccione menores

a cinco hectáreas o tienda a aplicar nuevos usos, se sujetará a las disposiciones en

materia de aprovechamiento urbano del suelo. Quiere decir que tendrá que elaborarse su

correspondiente programa parcial de urbanización. El elemento clave aquí es la frase “o

tienda a aplicar nuevos usos”; es decir, basta que no se cumpla una de las dos

condiciones para que la subdivisión, como tal, hubiera sido rechazada.

Ante situaciones tan evidentes como la anterior, debemos reflexionar sobre la

conveniencia de contar con órganos judiciales más preparados en esta materia. Al

principio de este trabajo establecimos todo un apartado sobre el derecho como disciplina y

su relación con el desarrollo urbano, disciplina incipiente en nuestro país y que se ha

llamado derecho urbanístico en razón de su importancia en la administración y control del

suelo urbano. Sin embargo, no parece importar a estos órganos de justicia que exista toda

una legislación en la materia, tanto federal como estatal, y que por lo tanto antes de

emitir una sentencia de este tipo deberían profundizar en el análisis y estudio de dicha

legislación.

Para terminar esta breve reflexión que, insisto, representa uno de las casos más

comunes y sencillos de controversia, expongo a continuación lo que establece el artículo

357 de la misma Ley, y que parece haber pasado inadvertido en la sentencia ya

mencionada: Sólo se autorizarán subdivisiones y relotificaciones si:

I. El o los predios se encuentran incorporados al sistema municipal.

II. Cuentan con todos los servicios urbanos.

III. No requieren el trazo de vías públicas.

84


IV. Tratándose de subdivisiones, la superficie del predio no exceda los diez mil metros,

o no se formen más de cinco lotes, o los que determine el correspondiente Programa

Parcial de Urbanización para los casos previstos en el artículo 299 de esta Ley.

Quiero hacer hincapié en que el caso presentado es uno de los que en mi concepto

presenta menos confusión en su interpretación; no obstante ya vimos el resultado

obtenido. En este sentido, y a lo largo de mi desempeño como servidor público, me ha

tocado conocer y atender infinidad de casos en los que la problemática se presenta

distinta, ya sea por la confusión en la interpretación de la ley, o bien por la concurrencia

de las distintas autoridades en un mismo acto. Otro ejemplo concreto de incumplimiento a

la legislación urbana ha sucedido en varias ocasiones con el emplazamiento de las

denominadas estaciones de servicio, comúnmente llamadas gasolineras, para las cuales el

Reglamento de zonificación para el Estado de Colima establece que en las zonas urbanas

deberán ubicarse a una distancia mínima de 800 metros una de otra; al respecto, las

resoluciones del TCA, siempre favorables a los particulares, han argumentado que esta

medida es violatoria de las leyes y reglamentos, pero sobre todo del derecho

constitucional de libre competencia entre los ciudadanos, sin discutir a fondo el asunto, La

pregunta que surge es: ¿fueron evaluadas las consideraciones de riesgo potencial, así

como los trastornos viales presentes en la gran mayoría de estos establecimientos?

Invariablemente la respuesta es no. Ante esta situación, es claro que la autoridad

municipal está en total desventaja para administrar eficientemente el espacio que nos

rodea.

El panorama, en todo caso, se presenta desalentador para las autoridades urbanas

responsables de la administración del territorio, ya que si en situaciones tan simples como

las presentadas líneas arriba el fallo les fue adverso, qué podrá esperarse ante casos de

mayor confusión en donde se involucren no sólo autoridades locales sino también

estatales, insisto, en el ámbito de sus respectivas competencias. Y valdría la pena

preguntarnos ¿se comprenderá el principio de concurrencia y la distribución de

competencias?

Un problema que se ha venido presentando cada vez con mayor frecuencia en los

diferentes municipios, son las continuas modificaciones “parciales” a los Programas de

Desarrollo Urbano de los centros de población. El asunto no es sencillo, pues por un lado

85


tenemos la reticencia de la autoridad política de invertir en la actualización de dichos

instrumentos y, por el otro, la presión de los inversionistas inmobiliarios para cambiar los

usos y destinos del suelo, las intensidades de aprovechamiento, así como la incorporación

de nuevas tierras a la reserva urbana.

Ante tal situación, los ayuntamientos han respondido de la manera más rápida y

económica posible, aunque igualmente ilegal, que es la aprobación de los cambios

solicitados en una sesión de cabildo, en la mayoría de los casos sin la aprobación de las

comisiones de participación social correspondientes y sin apegarse al procedimiento

establecido por la legislación urbana para tales casos; es decir, la Ley de asentamientos

humanos del Estado de Colima en su título tercero, denominado “del desarrollo urbano”

donde establece en su artículo 56 que los Programas de Desarrollo Urbano de Centros de

Población serán elaborados, aprobados, ejecutados, controlados y evaluados por los

ayuntamientos correspondientes, observando la coordinación del Gobierno del Estado ,y

en su caso, la Federación. Hasta aquí es correcta la interpretación en el sentido de que es

atribución municipal su aprobación, más adelante en el artículo 66 señala la obligatoriedad

de promover la participación social de conformidad con los mecanismos ahí descritos.

Asimismo, en el artículo 76 precisa que los programas de desarrollo urbano podrán ser

modificados o cancelados cuando: I) Exista una variación sustancial de las condiciones o

circunstancias que le dieron origen. II) Se produzcan cambios en el aspecto financiero que

los hagan irrealizables e incosteables. III) Surjan técnicas diferentes que permitan una

realización más eficiente. IV) No se inicien en la fecha señalada o dejen de cumplirse en

las etapas de realización, salvo caso fortuito o fuerza mayor. V) Sobrevenga otra causa de

interés público que los afecte. Observando además que en ningún caso se deberá cancelar

un programa de desarrollo urbano, sin que se apruebe y publique uno nuevo.

De igual forma, en el artículo 77 establece que la modificación o cancelación podrá ser

solicitada ante la autoridad correspondiente, entre otras instancias, por los ciudadanos del

estado. Este último es el argumento esgrimido por parte de los promoventes para solicitar

las modificaciones a que nos hemos venido refiriendo anteriormente, y el contenido del

artículo anterior, utilizado para argumentar la posibilidad de “modificar” los programas de

desarrollo urbano. En otras palabras, esos ayuntamientos argumentan que el contenido de

estos dos últimos artículos les faculta para atender las solicitudes y aprobar dichas

86


modificaciones. La pregunta que nos haríamos en tales circunstancias es: ¿qué sentido

tiene hacer planeación, si como se ha venido diciendo, se va a estar modificando acorde a

los intereses de los particulares? ¿No es verdad que el párrafo tercero del artículo 27

constitucional supedita los intereses particulares a los intereses de la colectividad? La

confusión como podrá haberse observado, surge del hecho de que la ley no establece con

precisión qué debe considerarse como modificación, si se refiere a cambios parciales o,

como lo entiendo yo, se refiere a la actualización completa del instrumento de planeación.

Sin pretender ponerles una camisa de fuerza a estos instrumentos de planeación, que

entiendo son elementos vivos que deben evolucionar conforme las circunstancias de los

centros de población lo vayan exigiendo, sí considero que debe haber mayor

responsabilidad en su uso y aplicación, de manera tal que sin dejar de ser documentos

versátiles y adaptables a las nuevas circunstancias, mantengan la condición de rectores

del desarrollo urbano; es decir, deberá buscarse la manera para que puedan ser

modificados atendiendo a las disposiciones que al efecto establezca la legislación aplicable.

Sin duda, uno de los problemas más comunes en la administración urbana local reside en

la carencia de instrumentos de control del desarrollo urbano, desde el instrumento rector

o programa de centro de población, hasta los reglamentos de control de la edificación.

Esto se debe. en buena medida, a la falta de obligatoriedad del municipio de elaborar tales

documentos, ya que como se ha mencionado, el artículo 115 le confiere esta facultad,

pero no conozco disposición alguna que los obligue a su implementación; ahora bien, esto

puede entenderse si observamos que buena parte de los recursos que recibe el municipio

vienen “etiquetados”; es decir, ya se les está diciendo cómo y en qué deben ejercer esos

recursos, y no hay un ramo o programa que se ocupe de destinar recursos a la planeación

del desarrollo urbano, que por otra parte se vislumbra como una tarea eminentemente

local y a la que nuestras autoridades no han querido darle el peso ni la importancia que

requieren.

Por último y para cerrar este capitulo, mencionare las confusiones surgidas al interior de

las administraciones locales derivadas, otra vez, de una errónea interpretación de la

legislación en cuanto a las atribuciones de los ayuntamientos. Se han presentado casos en

que los cabildos pretenden expedir las licencias y dictámenes de uso del suelo o

constituirse en cuerpo técnico y autorizar los proyectos ejecutivos de urbanización, cuando

87


es claro que estas atribuciones, según la Ley de asentamientos humanos del Estado de

Colima, le competen sí al ayuntamiento, pero por conducto de la dependencia municipal;

entendiéndose ésta como la entidad de la administración pública municipal competente en

materia de desarrollo urbano, es decir la Dirección de Desarrollo Urbano Municipal, o su

equivalente, que en muchos casos se queda en una dirección de obras públicas

municipales. En esta última instancia, se revela la poca importancia que a este sector se

ha conferido en las administraciones municipales, y que por sí mismo representa ya un

problema en la administración urbana. Cómo le podemos pedir o exigir un adecuado

control del desarrollo urbano a un funcionario que debe entenderse no sólo con esta

actividad sino también con la obra pública municipal, y en muchas ocasiones con los

servicios públicos municipales; es decir, funcionarios “todólogos” que apenas disponen del

tiempo necesario para andar tapando baches y remendando tuberías rotas y que

difícilmente tendrán espacio para adentrarse en materia de planeación urbana y en la

legislación necesaria para su aplicación.

88


CAPÍTULO 7. ALTERNATIVAS PARA UNA MEJOR ADMINISTRACIÓN URBANA

Derivado del análisis hasta aquí presentado, surge la necesidad de buscar nuevas formas

y/o mecanismos que nos permitan una administración del suelo más expedita y eficiente,

en donde converjan tanto los intereses de la ciudadanía como los de las diferentes

instancias y niveles de gobierno.

Uno de los puntos críticos, pero que sin duda reviste mucha importancia, es el de la

participación social, que no obstante que la propia Ley de asentamientos humanos del

Estado de Colima establece claramente su función en los procesos de planeación y de

toma de decisiones, es notoria la confusión que al respecto existe en la mayoría de los

ayuntamientos que cuentan con este importante órgano de consulta ciudadana, por lo que

para evitar en lo posible que dicha función se desvirtúe, se proponen las siguientes

acciones:

Dado que uno de los mayores problemas lo constituye la ausencia en las comisiones o

Consejos Consultivos de Desarrollo Urbano de los presidentes municipales que por ley

deberían presidir las reuniones, se propone que en estos casos su lugar sea ocupado por

el síndico municipal a fin de darle su debida importancia; se busca, pues, que en toda

reunión esté representada la autoridad del ayuntamiento y que bajo ningún motivo se

deje esto en manos de las autoridades técnicas únicamente, ya que esto puede

interpretarse como falta de seriedad o de interés por hacer bien las cosas, y en el último

de los casos, como una ilegalidad.

En el mismo orden de ideas, se propone que además de los integrantes que señala el

artículo 30 de la misma ley, se incorpore a estas comisiones al regidor responsable de la

comisión de Asentamientos Humanos y Vivienda ó su similar; esto es importante porque

además del reporte escrito que el secretario técnico le hace llegar al cabildo, uno de sus

integrantes de viva voz llevará la opinión de la comisión municipal al seno del mismo para

su discusión y análisis.

Por último, y a fin de no dejar lugar a dudas sobre el papel de las comisiones

municipales de desarrollo urbano, se propone reformar el artículo 31 de la citada ley para

quedar como sigue: Las decisiones de las Comisiones Municipales se tomarán por mayoría

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de votos y cada uno de sus integrantes tendrá voz y voto. El presidente municipal tendrá

voto de calidad en caso de empate; dicha opinión será comunicada al cabildo, quien

decidirá finalmente sobre el particular e informará por conducto del Secretario Técnico a

los integrantes de la Comisión de la resolución final. En caso de que la resolución fuera

contraria a la recomendación formulada por la Comisión, en su informe el cabildo asentará

la motivación de tal determinación.

Al respecto no debemos olvidar que la misma Ley de asentamientos humanos del Estado

de Colima establece la obligatoriedad de contar con la opinión de la Comisión Municipal de

Desarrollo Urbano, pero no exige que esta opinión deba ser necesariamente favorable al

proyecto de aprovechamiento urbano del suelo analizado, entendiendo que esto es así

porque de otra manera se coartaría el papel de la autoridad. Y por otro lado la opinión de

dicha comisión es de carácter meramente técnico, ya que los cabildos carecen en muchas

ocasiones de esta capacidad, pero no siempre la factibilidad de un proyecto debe estar en

función de cuestiones técnicas, ya que aquí se involucran otra serie de factores como los

socioeconómicos con la generación de empleos, impuestos arancelarios, mejoramiento de

la infraestructura existente, etcétera. No obstante, como se planteó en la propuesta de

modificación señalada líneas arriba, la decisión del cabildo deberá ser comunicada al pleno

de la Comisión Municipal de Desarrollo Urbano, explicando cuáles fueron las

consideraciones que dieron pie a tal resolución. Este acto de reciprocidad y atención hacia

el trabajo desinteresado de los ciudadanos, evitaría su deserción, como ya ha ocurrido en

varias ocasiones en que sus opiniones han sido ignoradas.

En cuanto a la elaboración de los Programas de Desarrollo Urbano de los centros de

población, se propone la adopción de un esquema de participación horizontal,

contrariamente al esquema vertical que se ha venido manejando tradicionalmente, en

donde las decisiones importantes, las que tienen mayor peso específico, son tomadas por

la autoridad, reduciendo el papel de la participación social a meros validadores. En este

sentido, el cambio sustancial que se propone es que dicha participación social se dé desde

los momentos mismos de iniciar el proceso de planeación, convocando a foros de

discusión en donde se planteen y analicen las diversas alternativas de ocupación del

territorio. Esto me parece de mucha importancia porque, independientemente de que

evitaría los conflictos legales derivados de su aplicación, como ya ha sucedido en diversas

90


ocasiones, permitiría que la sociedad sienta y haga suyos estos instrumentos de

planeación, asegurando con ello su irrestricta observancia.

Para garantizar la existencia de los Programas Municipales de Desarrollo Urbano y de los

Programas de Desarrollo Urbano de centros de población, como requisito indispensable

para proveer las condiciones necesarias para el mejor desarrollo de su territorio__

recordemos que no hay norma urbanística sin plan, y que la convivencia, en este caso en

el espacio urbano en donde se desenvuelven los grupos humanos, requiere de normas,__

propongo realizar las reformas necesarias para que los ayuntamientos no solamente

tengan la atribución, sino la obligación de elaborar los instrumentos de planeación

señalados, tanto en la Ley de planeación del Estado de Colima, como en la misma

legislación estatal de la materia. Esto se podría lograr modificando primero la Ley del

municipio libre y, segundo, la propia Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima,

particularmente la fracción I del artículo 21, que quedaría de la siguiente manera:

ARTICULO 21. Los Ayuntamientos tendrán las siguientes atribuciones en los términos del presente ordenamiento:

I.- Elaborar, aprobar, ejecutar, controlar, evaluar y revisar el Programa Municipal, los de

centros de población y los parciales de desarrollo urbano. En estos casos, su elaboración

será obligatoria.

En cuanto a la escasez de reservas territoriales y a fin de garantizar el papel del Estado

como “regulador” en el mercado de suelo para vivienda de interés social, los gobiernos

locales, tanto estatales como municipales, deberán promover la adquisición de reservas

territoriales suficientes. Ahora bien, como el precio de la tierra se eleva considerablemente

desde el momento en que es considerado reserva territorial por los Programas de

Desarrollo Urbano decretados, la adquisición deberá realizarse durante la fase de

elaboración de dichos instrumentos, previo a su difusión e instrumentación. De esta forma

se podrá acceder a suelo relativamente barato para no caer en los errores del pasado

como han sido el emplazamiento de fraccionamientos alejados de los centros de

población; en la ciudad conurbada tenemos los casos de Villa Izcalli, Solidaridad y Rancho

Blanco, que por muchos años permanecieron aislados del resto de la zona urbana.

91


Por lo que respecta a los problemas detectados en la dictaminación de los usos del

suelo, así como en la aprobación de los Programas Parciales de Urbanización que

fundamentalmente se deben al nulo o escaso conocimiento de las leyes y normas que

rigen y regulan el desarrollo urbano en nuestro estado, se propone lo siguiente:

1. Que los ayuntamientos cuenten con cuadros técnicamente preparados en materia

de desarrollo urbano; es decir, que los directores de obras públicas dejen de ser

“todólogos” y que canalicen esta importante actividad hacia profesionistas

capacitados y especializados en la materia.

2. Que se le dé al desarrollo urbano la misma importancia que a otras áreas de la

administración pública, tales como los servicios públicos y las obras públicas, con

las cuales debe trabajar de manera coordinada. Esto implica la creación de

direcciones autónomas que no dependan de otras direcciones, así como una

asignación presupuestal suficiente para las actividades de planeación y

capacitación de cuadros técnicos.

3. Para lograr mayores recursos económicos en las administraciones locales, y que

estas pueda destinar cantidades importantes al sector Desarrollo Urbano, es

necesario cambiar los mecanismos de asignación presupuestal que actualmente

mantiene la Federación y buscar el fortalecimiento municipal; es decir, se debe

luchar porque esos recursos no lleguen “etiquetados” o con un destino o fin

específico, impuesto por personas ajenas al desarrollo municipal y que por lo

tanto desconocen su problemática. De esta forma se dejaría plena autonomía

para que sean sus autoridades, que son finalmente quienes conocen la situación

que prevalece en el territorio municipal, los que decidan cómo y en qué ejercerlo

en función a esas necesidades.

4. Mayor coordinación entre autoridades estatales y municipales en materia de

planeación y administración del desarrollo urbano; esto es, respetar el principio

de “concurrencia” establecido tanto en la Ley general de asentamientos

humanos, como en la Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima. Esto

implicaría entre otras cosas:

92


♦ La realización de cursos, talleres y seminarios de capacitación a funcionarios

municipales por parte de la Secretaría de Desarrollo Urbano del Gobierno del

Estado.

♦ La instalación y operación permanente de la Comisión Estatal de Desarrollo

Urbano, reconociéndole las atribuciones que la propia ley le confiere,

fundamentalmente en su papel de arbitraje en las controversias entre

autoridades locales (municipales) y los particulares.

♦ La implementación, en todos los casos, de los consejos consultivos o

comisiones municipales de desarrollo urbano, en los que por ley intervienen los

tres niveles de gobierno.

♦ En los casos en que ya se tienen, el respeto irrestricto a los Programas de

Desarrollo Urbano aprobados y con plena vigencia.

En cuanto al proceso de aprobación de los Programas Parciales de Urbanización, uno de

los mayores obstáculos que se han presentado para hacerlo más expedito, es la falta de

capacidad de los “consultores” o responsables de su elaboración. Esto es muy delicado

porque aun cuando no se había mencionado hasta ahora, rompe con el espíritu de la

multicitada ley de hacer verdadera planeación en cada uno de los desarrollos, y de que

sean especialistas técnicamente capaces los responsables de tal actividad. Además, esto

implica un retraso en el mismo proceso de aprobación, ya que a fuerza de estarlos

corrigiendo una y otra vez, prácticamente son las autoridades conjuntamente con las

comisiones municipales quienes terminan realizando el trabajo por el que “alguien” cobró

como conocedor de la materia, lo cual es a todas luces injusto y falto de ética.

Para solucionar esta situación se sugiere lo siguiente:

♦ Que todos los ayuntamientos establezcan el registro de peritos en materia de

desarrollo urbano, atendiendo a las disposiciones del Reglamento de

zonificación para el Estado de Colima.

♦ Que no se acepte ningún programa parcial si éste no esta avalado por un perito

reconocido en la materia.

93


♦ Que se establezca un control del peritaje a fin de desterrar la práctica del

“firmón”; es decir, que quien aparezca como responsable de un proyecto

urbanístico sea realmente el que lo elaboró.

♦ Que aun cuando la opinión de la Comisión Municipal no sea favorable al

proyecto de aprovechamiento presentado, éste se turne para su análisis al

cabildo acompañado de las observaciones hechas por la propia Comisión

Municipal.

Considero que con estas sencillas pero significativas acciones podrían subsanarse

muchas de las anomalías que actualmente se presentan en la expedición de los

dictámenes de uso del suelo y la aprobación de los Programas Parciales de Urbanización,

porque como ya se ha mencionado anteriormente, el problema de fondo consiste en la

falta de recursos económicos para el fortalecimiento de las áreas responsables del

desarrollo urbano municipal.

Por lo que respecta a los conflictos surgidos entre las áreas de ecología (impacto

ambiental) y desarrollo urbano (vocación del suelo), propongo una adecuación a la

legislación ambiental que delimite y acote perfectamente las atribuciones de esta área con

respecto a los procesos de aprovechamiento urbano del suelo; es decir, en qué momento

del trámite de autorización de un programa parcial de urbanización y en qué sentido

deben intervenir las autoridades ambientales. En tanto estas reformas no se den,

propongo en cuanto al procedimiento lo siguiente:

1. Que en todo proceso de elaboración de Programas de Desarrollo Urbano de

Centros de Población se expida un dictamen por parte de las autoridades

ambientales, en el sentido de que los usos y aprovechamientos del suelo

previstos en el mismo son congruentes con las políticas de aprovechamiento,

conservación y restauración de los recursos contempladas en los instrumentos

de ordenamiento ecológico del territorio estatal.

2. Que cada vez que se emita un dictamen de vocación del suelo para la

transformación de predios rústicos a urbanos, invariablemente se gire copia al

94


área de ecología que corresponda a fin de que lleven un seguimiento del

proceso.

3. Que no se exija la presentación de la manifestación de impacto ambiental para

la aprobación del programa parcial de urbanización puesto que éste no implica

la realización de obra, y que sí se exija en cambio en la solicitud de aprobación

del proyecto ejecutivo, que es el que implica la autorización para la realización

de una obra. Esto es importante, porque de esta manera se evitaría ese

aparente divorcio entre ambas disciplinas y que en muchas ocasiones, reitero,

parece poner en evidencia la capacidad de las autoridades en materia de

desarrollo urbano.

En cuanto al sector agrario, su legislación y sus programas, es necesario, antes que

nada, un cambio de actitud de las autoridades responsables de este sector con respecto a

sus implicaciones en el desarrollo urbano, y que este cambio de actitud se refleje al

cumplir y hacer cumplir lo que dictan ambas legislaciones. Esto implicaría las siguientes

acciones:

1. Que en los ejidos en donde aún está pendiente el programa de certificación de

derechos ejidales, se tome en cuenta a la autoridad en materia de desarrollo urbano

antes de expedir la cartografía definitiva y de catalogar a la propiedad como parcelas

o solares urbanos. De esta manera se podrá validar y verificar el ancho de las

vialidades, su emplazamiento, la existencia de infraestructura y servicios urbanos,

etcétera.

2. Que en los programas de regularización de tenencia de la tierra que lleva a cabo

CORETT, se atiendan las disposiciones en materia de desarrollo urbano, pues es

práctica común que se regulariza la posesión legal del suelo en la situación en que se

encuentre, haciendo caso omiso a las exigencias de la Ley de asentamientos

humanos del Estado de Colima y del Reglamento de zonificación para el Estado de

Colima; es decir, no se respetan anchos mínimos de lotes, superficies mínimas,

accesos independientes a la vía pública, etcétera, con lo que se echan por la borda

los esfuerzos de planeación de los centros de población. Aun cuando lo planteado

por la teoría es difícil de llevar a cabo en la práctica, es imperativo que se tomen

95


medidas al respecto, o de lo contrario se estará premiando a la ilegalidad al

escriturarles los predios en las condiciones que lo exigen. No han sido pocos los

casos en que ha sido necesario segregar de los polígonos, fracciones de terreno que

se encontraban en zonas de alto riesgo, ya sea por inundación o por la fragilidad del

suelo, ante lo cual deben excluirse del proceso de legitimación de la propiedad, so

pena de convertirse en cómplices de los desastres que pudieran presentarse.

3. De igual manera, en la regularización deben excluirse aquellas superficies de terreno

que se encuentran sobre el alineamiento u obstruyendo la continuidad de las

vialidades existentes; esto es, que se escrituren sólo aquellas superficies que no

representen obstáculos al futuro crecimiento y desarrollo del centro de población, a

fin de que la autoridad pueda eventualmente llevar a cabo las obras de

mejoramiento sin tener que pagar costosas indemnizaciones.

4. Para garantizar el pleno respeto al “derecho de preferencia” establecido en la

legislación vigente, se propone que al momento de dar respuesta al ejidatario por

parte de la autoridad, se envíen copias al Registro Agrario Nacional, al Registro

Público de la Propiedad y del Comercio y a las oficinas de Catastro que corresponda

a fin de que, de ser del interés de las autoridades la adquisición de la parcela, no

permitan que se inscriba o registre acto alguno sobre la misma sin el consentimiento

expreso de dichas autoridades. Asimismo, en el caso de rechazarse el “derecho”, el

escrito deberá mencionar el costo ofrecido de la tierra a fin de que se haga respetar

el mismo precio para todos los demandantes.

5. Derivado de lo anterior, las oficinas de Catastro y del Registro Público de la

Propiedad deberán constituirse en garante de la legislación urbana vigente, por lo

que es urgente que estos funcionarios se actualicen y conozcan el papel que la

propia ley les otorga. En este sentido, no deberán inscribir actos que contravengan la

legislación urbana, por lo cual los notarios, conjuntamente con los funcionarios

anteriormente señalados, deberán coordinarse con las autoridades involucradas en la

administración urbana a fin de establecer los criterios de interpretación

correspondientes.

96


Por otro lado, y con respecto a la procuración de justicia en el ámbito urbano, y con el fin

de resolver satisfactoriamente los alegatos, reclamos y demandas en materia de control

del aprovechamiento urbano del suelo, se propone la creación de un Tribunal Urbano,

figura que ha venido operando con cierto éxito en estados como Jalisco, en donde los

magistrados de este órgano judicial son profesionistas preparados y capaces en materia

de legislación urbana, y que todas estas controversias sean canalizadas a este tribunal y

no al contencioso administrativo, que carece de los elementos suficientes en este sector

para emitir sus fallos, y lo que es más grave, con esas resoluciones afectan el beneficio

colectivo violando así el precepto establecido en el párrafo tercero del artículo 27

constitucional. ¿Acaso la atención de las ciudades y su problemática no merece igual o

mejor atención que los problemas del campo, en donde existe una Procuraduría Agraria?

En el apartado de anexos se presentan dos diagramas de flujo que nos muestran los

pasos y tiempos requeridos actualmente por la legislación urbana vigente para la

aprobación de un aprovechamiento urbano del suelo; asimismo, se presentan las

propuestas de modificación a este procedimiento, buscando reducir sustancialmente

ambas cosas: número de pasos y tiempo de tramitación.

97


CAPITULO 8. CONCLUSIONES

Para lograr una mejor administración del desarrollo urbano, que permita el mejor

aprovechamiento del uso del suelo y trámites más expeditos en todas sus modalidades, se

proponen algunos cambios y adecuaciones tanto en las legislaciones involucradas como en

los mecanismos de coordinación que se siguen actualmente entre los diferentes niveles de

gobierno y la propia participación social. Como se ha venido mencionando a lo largo de

este trabajo, la participación de la sociedad y su involucramiento en todo aquello que

atañe a su ciudad es muy necesaria y saludable, pero sin olvidar que la propia Ley general

de asentamientos humanos le otorga un papel de tipo “consultivo”; es decir, como

órganos de consulta y participación ciudadana, por lo tanto su función es la de apoyar a

las autoridades locales en la toma de decisiones y no la de constituirse en una autoridad

alterna que obstaculice el proceso de desarrollo.

En este sentido, y a fin de no frenar las acciones de inversión y desarrollo de los centros

de población, la autoridad responsable deberá, en el reglamento que para tal fin elabore,

delimitar perfectamente las atribuciones de estos órganos de consulta, recordando en todo

caso que son ellos mismos la única autoridad, y que si bien es cierto que es importante

escuchar la voz de la ciudadanía, también es verdad que la autoridad debe ser ejercida;

en otras palabras, dado lo difícil que resulta conciliar intereses en materia de

aprovechamiento urbano del suelo, la opinión de los órganos de participación social no

siempre responderá a los intereses de la autoridad, que representa a la comunidad en su

conjunto, por lo que aún cuando la opinión de la comisión sea desfavorable, ésta deberá

turnarse a la autoridad para su análisis y validación, y no detenerse en manos de estos

órganos como actualmente sucede en muchos casos.

Por otra parte, es sumamente importante una mayor participación y coordinación entre

autoridades, tanto en el sentido vertical como en el horizontal, pues es inadmisible que a

estas alturas del desarrollo de las ciudades encontremos funcionarios municipales que

desconocen la legislación que se supone deberían hacer cumplir, o en el peor de los casos

fingen desconocer con tal de no crearse problemas con la ciudadanía y con la autoridad

que los ha contratado, descargando toda la responsabilidad en la Secretaría de Desarrollo

Urbano del Gobierno del Estado, que si bien es cierto tiene la atribución de vigilar el

cumplimiento de la normatividad estatal a través de la verificación de congruencia con los

98


programas respectivos, son los propios ayuntamientos la única autoridad responsable de

administrar el uso del suelo en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones.

No menos importante resulta eliminar de una vez por todas el papel que el sector

agrario ha venido desempeñando como agente promotor del desorden urbano, para lo

cual los cambios propuestos a los procesos de incorporación de suelo social al desarrollo

urbano habrán de ayudar a resolver en definitiva estos problemas que hemos venido

padeciendo por largos años, originados sin duda por el corporativismo mexicano que por

tanto tiempo nos ha caracterizado.

Así mismo, el fortalecimiento de las autoridades locales en materia de planeación del

desarrollo urbano, conjuntamente con la creación de órganos judiciales competentes en la

materia, entiéndase capaces, deberán coadyuvar para lograr que tengamos ciudades

dignas y bien planeadas, en las que todos disfrutemos de sus beneficios.

Al inicio de este trabajo establecí la importancia que para el desarrollo urbano y

territorial tiene la legislación en la materia y señalé que si bien es cierto que esta disciplina

es incipiente en nuestro país, también es cierto que existen muchos y reconocidos

especialistas en derecho urbanístico, como se ha llamado a esta rama de la ciencia del

derecho. Así mismo, cuando hablé de la sistematización del derecho urbanístico, mencioné

su relación con las actividades de la planeación urbana (normas de planeación) y con el

ordenamiento territorial (normas de ordenación del suelo). Con esto pretendí sustentar mi

propuesta para la creación de una Procuraduría Urbana que contando con especialistas en

este campo, garantice una mejor y más eficiente administración del desarrollo urbano.

Por otra parte, al hablar del principio de concurrencia y del ámbito de competencias,

establecidos el primero en la propia Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos,

y el segundo en las legislaciones sobre asentamientos humanos, tanto la federal como la

estatal, quise poner de manifiesto la necesidad de coordinación entre los distintos órdenes

de gobierno en las áreas que convergen en el desarrollo urbano, pues ha sido notoria la

separación de la autoridad local con respecto a las autoridades estatales a raíz de las

últimas reformas al artículo 115 constitucional, situación que incide directamente en la

problemática relatada, y que deberá reconsiderarse a fin de poner en práctica algunas de

las alternativas de solución planteadas anteriormente.

99


Para finalizar, después de haber relatado la gran variedad de conflictos en la

administración del desarrollo urbano local, incluida su planeación, concluyo que todos ellos

obedecen a igual variedad de circunstancias, como el desconocimiento de la legislación

aplicable, la incorrecta interpretación de la misma, la falta de coordinación entre

autoridades, la ausencia de un órgano jurisdiccional en la materia, con magistrados

suficientemente preparados para emitir sentencias con apego al derecho urbanístico y no

al derecho civil, penal o mercantil; pero sobre todo, a la carencia en algunos

ayuntamientos de técnicos especialistas en las distintas disciplinas que conforman y

confluyen en el desarrollo urbano. En este sentido, considero que es muy importante

contar con una legislación y una normatividad en materia de planeación del desarrollo

urbano, pero resulta más interesante lograr que los responsables de su aplicación se

comprometan en su observancia y aplicación, convencidos de que sólo de esta manera

lograremos que nuestras ciudades se desarrollen y no simplemente crezcan.

100


SIGLAS UTILIZADAS.

CORETT: Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra

COPLADE: Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado

FIFONAFE: Fideicomiso del Fondo Nacional de Fomento Ejidal

FOVI: Fondo de Fomento a la Vivienda

FOVISSTE: Fondo de la Vivienda Social al Servicio de los Trabajadores del Estado

INDA: Instituto Nacional del Desarrollo Agrario (desaparecido)

INFONAVIT: Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores

INDECO: Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda Popular

(desaparecido)

LGAH: Ley general de asentamientos humanos

LAHEC: Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima

PA: Procuraduría Agraria

PISO: Programa de Incorporación de Suelo Social

PROCEDE: Programa de Certificación de Derechos Ejidales

RAN: Registro Agrario Nacional

SNPD: Sistema Nacional de Planeación Democrática

SEDUE: Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (hoy SEDESOL)

SEDESOL: Secretaría de Desarrollo Social

SRA: Secretaría de la Reforma Agraria

101


TCA: Tribunal de lo Contencioso Administrativo

102


DEFINICIONES DE DERECHO URBANÍSTICO

♦ Louis Jacquignon, Le droit del urbanisme, Editorial Eyrolles, París, 5ª ed.,

1969.

El derecho urbanístico es el conjunto de reglas a través de las cuales la colectividad, a

nombre de la utilidad pública y los titulares de derechos de propiedad, a nombre de la

defensa de los intereses privados, deben coordinar su posición y acción respectivas con

vistas al ordenamiento de la ciudad.

♦ Miguel Ángel Núñez Ruiz, derecho urbanístico español, Editorial Montecorvo, 1ª

ed., Madrid, 1967.

El derecho urbanístico es aquel ordenamiento jurídico que regula el planteamiento de la

ciudad, conforme a sus exigencias funcionales y su ejecución, según ciertos principios que

integran la valoración político-legislativa de la propiedad inmueble, con el fin de lograr el

bienestar público.

♦ Antonio Azuela de la Cueva, Proceso de urbanización y derecho urbanístico,

tesis profesional, Universidad Iberoamericana, México, D.F., 1974.

El derecho urbanístico es aquel conjunto de normas jurídicas, preponderantemente de

derecho público, que regulan las relaciones entre los individuos y entre éstos y el Estado

en función del aprovechamiento del espacio social.

♦ Diccionario enciclopédico, UTHEA, tomo X.

El derecho urbanístico, es el conjunto de normas de derecho público referentes al

planteamiento, o sea a la delimitación jurídica de cómo se planea el suelo, a la

urbanización, a la edificación y a la organización social y administrativa de la ciudad, de su

región y en general del territorio, afectos al fenómeno urbano.

♦ Andrés Alarcón Segovia, Análisis de la legislación urbanística actual, memoria

del II Simposio Nacional de Planificación Urbana Municipal, Guanajuato, 1972.

103


El derecho urbanístico es un conjunto de normas que se refieren a la conformación y

equipamiento del espacio urbano.

♦ Ernesto Martínez Orozco, Principios jurídicos para una legislación urbanística

aplicada en México, Centro de Investigaciones Urbanísticas, Universidad

Autónoma de Nuevo León, 1976.

El derecho urbanístico es el conjunto de normas relativas al ordenamiento del espacio

urbano.

♦ Federico Spantigati, Manual de derecho urbanístico, Editorial Montecorvo, 1ª

ed., Madrid, 1973.

El derecho urbanístico es el conjunto de normas que regulan el desarrollo y la

sistematización de la ciudad y del territorio.

♦ Antonio Carceller Fernández, Instituciones de derecho urbanístico, Editorial

Montecorvo, 1ª ed., Madrid, 1979.

El derecho urbanístico es el conjunto de normas jurídicas que estructuran una rama de

la administración pública y, por sí mismas o a través del planteamiento que regulan,

definen el contenido de la propiedad según su calificación urbanística y disciplinan la

actividad administrativa encaminada a la urbanización y la edificación.

♦ Claude Blumann, Droit del urbanisme, Dalloz, 1ª ed., París, 1979.

El derecho del urbanismo es el destinatario a aportar una cierta racionalidad en el

desarrollo de las hasta ahora incontroladas ciudades.

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Secretaría de Desarrollo Social, Diario Oficial de la Federación, 21 de julio de 1993.

México 2020; un enfoque territorial del desarrollo, vertiente urbana (2000). Revista de la

Secretaría de Desarrollo Social, Colegio de Arquitectos de la Ciudad de México, A.C.,

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Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, Serie Desarrollo Urbano.

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