464 © EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

elemental razón, porque así lo determina con toda claridad la Ley. Y la caducidad tiene unas consecuencias sobre el acto resolutor que deben ser tenidas en cuenta, la principal consecuencia en la declaración de nulidad (anulabilidad) del acto con el consiguiente archivo de las actuaciones, sin perjuicio de su reanudación si no ha prescrito la acción.

Artículo 64. Transmisibilidad

1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero.

2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

El art. 64, como los que siguen (arts. 64 a 67), hacen referencia a lo que se ha venido denominando principio favor acti. Principio que se traduce —según GON-ZÁLEZ PÉREZ (217)— en una presunción de validez del acto. Presunción de validez de los actos administrativos que se traduce en un principio favorable a la conser-vación de los mismos, que da lugar a una serie de técnicas concretas a los que la LPA ha dado consagración positiva (218).

Este principio sanatorio evita los contagios entre las partes sanas y las viciadas en aplicación de la regla utile per inutile non vitiatur y se admite tanto de actua-ción a actuación dentro de un mismo procedimiento («la invalidez de un acto no implicará la de los sucesivos en un procedimiento que sean independientes del primero») como de elemento a elemento dentro de un mismo acto administrativo («la invalidez parcial del acto administrativo no implicará la de las demás partes del mismo que sean independientes de aquélla») (219).

En este sentido, el art. 64.1 señala que la nulidad o anulabilidad —es de notar que la LPA de 1958 sólo hacía referencia a la anulabilidad— (220) de un acto no

(217) GONZÁLEZ PÉREZ, ob. cit., Comentarios…, 1989, pág. 428.(218) GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, ob. cit., Curso…, pág. 626.(219) PARADA VÁZQUEZ, ob. cit., Régimen…, pág. 276.(220) La STS de 9-7-1993 decía: «Sexto. […] el art. 64 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurí-

dico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [reproduciendo prác-ticamente lo que disponía antes el art. 50.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, aunque con un importante matiz, pues mientras que en ésta se habla de invalidez genéricamente, en aquélla se habla de nulidad o anulabilidad, con lo que incluye bajo el mismo tratamiento a dichas dos hipótesis es-pecíficas de invalidez y en concreto la de nulidad] dispone que “la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero”. Es claro que en el procedimiento electoral el acto inicial del mismo, de formación de las mesas electorales, es totalmente independiente del acto final, de proclamación de los candidatos, debiendo aislarse la validez de éste de las eventuales invalideces del primero.El presupuesto argumental implícito de la recurrente, de la automática comunicación de la hipotética invalidez del acto inicial, no impugnado, al final, carece, pues, de justificación normativa».

Art. 64 Título V.– De las Disposiciones y los Actos Administrativos

© EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS 465

implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. Al señalar este artículo «que sean independientes del primero», supone —dice GONZÁLEZ PÉREZ (221)— la existencia de actos en los que no se da la «causa-lidad» respecto de los anteriores, que es propia del procedimiento, actos que aun cuando están integrados en el procedimiento son independientes del anulado. De aquí —concluye GONZÁLEZ PÉREZ— que cuando el acto es dependiente o derivado del anulado, «ha de ser considerado nulo con arreglo al número 1 del art. 50 (hoy 64), interpretado a contrario sensu, de la LPA» (222).

El párrafo 2 del art. 64 señala que la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. Parece —dice LAVILLA ROBIRA (223)— que en la aplicación de esta previsión no ha de procederse a la indagación de la presumible intención subjetiva del autor del acto —indagación difícil, de resultados inseguros y poco acorde con la impersonalidad propia de la actuación administrativa—, sino, más bien, al examen objetivo de la idoneidad de la parte no viciada del acto, indepen-dientemente considerada, para satisfacer el fin normativamente atribuido a la po-testad ejercitada, esto es, a la subsistencia de su causa en sentido técnico (224).

(221) GONZÁLEZ PÉREZ, ob. cit., Comentarios…, pág. 429.(222) GONZÁLEZ PÉREZ termina poniendo de manifiesto que de aquí difícilmente se aplicará esta regla general.

Pues lo normal es que entre los actos que integran el procedimiento exista aquella conexión causal. De tal modo que cada uno presupone los anteriores. Así, la audiencia y vista será de todo el expediente —por tanto, presupone todos los actos anteriores—, el informe de un órgano, por lo general, deberá emitirse a la vista de los anteriormente emitidos, etc. Ahora bien, puede que en algún supuesto no se dé aquella relación de causalidad y exista acto independiente al anulado. Así, respecto de los informes que se emitieron (y obran en el expediente) sin tener a la vista el informe omitido (omisión que da lugar a la anulabilidad) cuando éste no era presupuesto de aquéllos.

(223) LAVILLA ROBIRA, ob. cit., Administraciones…, pág. 517.(224) La STS de 12-2-2001 dice: «Distinta suerte deben correr los motivos de casación tercero y cuarto, en los

que se citan como infringidos el artículo 140 de la Constitución relativo a la autonomía municipal y el 75.2 de la Ley Básica de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril (motivo tercero), y 13 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales (motivo cuarto). La tesis que se mantiene en casación es que el Ayuntamiento, en uso de la autonomía del municipio, puede aprobar las retribu-ciones de sus miembros, siendo indiferente la denominación que se dé a dichas retribuciones. Se afirma en el motivo cuarto que el acto municipal persigue la retribución de modo adecuado de la dedicación exclusiva, como es la del Alcalde y la de los Concejales Delegados de Área.Estos dos motivos deben ser acogidos, si bien asiste la razón al Ayuntamiento sólo en una afirmación que realiza de modo incidental. Se trata de aquella en la que la representación letrada del municipio considera que es indiferente la denominación empleada.Sin embargo, aunque en sus términos estrictos y literales no puede compartirse esta afirmación, pues ello supondría aceptar una calificación jurídica inexacta, lo cierto es que el acuerdo municipal, contrario a Derecho si se está estrictamente a la letra del mismo, no lo es o no lo hubiera sido si se hubiera empleado la denominación de retribuciones complementarias y no la de indemnizaciones. Desde luego estas últimas no se pueden entender como retribuciones fijas sino como compensación de gastos ocasionados en el ejercicio del cargo. Pero lo cierto es que, de haberse adoptado el mismo acuerdo con la denominación de retribuciones complementarias, el acuerdo hubiera sido conforme a Derecho según la doctrina de esta Sala sobre casos análogos expresada en nuestras Sentencias rela-tivamente recientes de 18 de enero y 3 de abril del año 2000.

Capítulo IV.– Nulidad y anulabilidad Art. 64

466 © EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

Artículo 65. Conversión de actos viciados

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos cons-titutivos de otro distinto producirán los efectos de éste.

La conversión de los actos nulos o anulables —dice PARADA VÁZQUEZ (225)— es una técnica mediante la cual un acto inválido puede producir otros efectos válidos distintos de los previstos por su autor, y que refuerza la idea de la existencia de ese principio general de conservación de los actos jurídicos.

En relación con la conversión de los actos nulos o anulables, la Ley se mueve en el plano de la eficacia, no en el de la invalidez (226). No se da validez a lo que no era, es y seguirá siendo radicalmente nulo. No obstante, el art. 65 contempla no sólo los actos nulos, sino también los anulables (227). GONZÁLEZ PÉREZ (228)decía que la conversión era de aplicación a los actos nulos de pleno derecho; si estuviéramos ante un grado menor de invalidez, no tendría sentido acudir a la conversión, ya que por el procedimiento de la convalidación podrían conseguirse mejor las finalidades del principio favor acti. No obstante, la modificación —inclu-yendo los actos anulables— parece acertada, puesto que el acto de convalidación produce normalmente efectos desde su fecha y no siempre cabrá su retroacción al momento en que se dictó el acto convalidado, mientras que la conversión, aunque sea necesario dictar un acto formal para producirla, es eficaz desde la fecha del acto constitutivo de su objeto (229).

La conversión de los actos da vida a otro acto distinto. Desaparece el acto invá-lido —nulo o anulable— y nace otro nuevo. De aquí que quizá —dice GONZÁLEZ PÉ-REZ (230)— no sea muy apropiado hablar de conversión, de transformación. Porque el acto desaparece. Si bien, al existir en él elementos que, a tenor del Ordenamiento jurídico, son constitutivos de otro distinto, se dan los efectos propios de éste; el acto del que derivan los efectos que subsisten es, por tanto, un acto nuevo. No deriva del acto inválido. La conexión —concluye GONZÁLEZ PÉREZ— que existe entre uno y otro no es otra que los elementos que den vida al acto nuevo se daban en el nulo.

Debe concluirse por tanto que el Tribunal a quo no ha tenido en cuenta el principio de conservación de los actos administrativos que establece el artículo 50.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, ni tampoco el principio de convalidación que se recoge en el artículo 51 del mismo texto legal, preceptos ambos que han sido reproducidos en análogos términos por los arts. 64.2 y 65 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. A ello alude sin duda la alegación del Ayuntamiento cuando expresa su parecer en el escrito de interposición del recurso en el sentido de que la regulación es conforme a Derecho aunque al aprobar las retribuciones del Alcalde y los Concejales se utilizase una denominación errónea».

(225) PARADA VÁZQUEZ, ob. cit., Régimen…, pág. 276.(226) GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, ob. cit., Curso…, pág. 627.(227) GONZÁLEZ PÉREZ, ob. cit., Comentarios…, 1989, pág. 432.(228) GONZÁLEZ PÉREZ, ob. cit., Comentarios…, págs. 432 y 433.(229) LAVILLA ROBIRA, ob. cit., Administraciones…, págs. 517 y 518.(230) GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, ob. cit., Régimen…, pág. 771.

Art. 65 Título V.– De las Disposiciones y los Actos Administrativos