Las nuevas leyes de educación en América Latina |...

Las nuevas leyes de educación en América Latina | 1

2 | Campanã Latinoamericana por el Derecho a la Educación

Campaña Latinoamericana por el Derechoa la Educación (CLADE)

Rua Costa Carvalho, 7905429-130 | São Paulo | SP | BrasilTeléfono | Fax: 55 11 3853-7900www.campanaderechoeducacion.org

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López, Néstor Las nuevas leyes de educación en América Latina : una lectura a la luz del panorama socialde la región / Néstor López ; con colaboración de Valeria Buitrón. - 1a ed. - Buenos Aires :Instituto Internacional de Planeamiento de la educación IIPE-Unesco. Campaña Latinoamericanapor el Derecho a la Educación, 2007. 56 p. ; 23x19 cm.

ISBN 978-987-1439-18-8

1. Legislación Educativa. I. Buitrón, Valeria, colab. II. Título CDD 344.07

Fecha de catalogación: 14/09/2007

Iniciativa: Campaña Latinoamericana por elDerecho a la Educación (CLADE)

Elaboración: Instituto Internacional dePlaneamiento de la Educación de la UNESCO, SedeBuenos Aires (IIPE-UNESCO)

Autor: Néstor López (IIPE-UNESCO)Colaboración: Valeria Buitrón (IIPE-UNESCO)Coordinación Editorial: Camilla Croso (CLADE)Diseño Gráfico: SM&A DesignRevisión: Maria Mercedes SalgadoFoto de tapa: Anna Carolina Negri

Apoyo:

Ayuda en AcciónActionAidAsociación Alemana para la Educación de AdultosCampaña Mundial por la EducaciónSave the Children UK

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Presentación

Introducción

Cambios en el contexto en que se debaten las leyes de educación:de la década del ‘90 a la actualidad

El panorama a comienzos de los años ‘90

Tendencias sociales recientes

Logros y desafíos de las políticas educativas

El contexto de las nuevas leyes de la región

Las nuevas leyes de educación: notas sobre sus orígenes

¿Qué dicen las nuevas leyes de educación?

¿Por qué repensar hoy las normas educativas?

La definición de la educación en las nuevas normas

Educación de calidad para todos

La participación de la sociedad civil

¿Qué hay de nuevo?

Comentarios finales: Las leyes como instrumento político

Anexo: Listado de Leyes de Educación de la región, vigentesy reemplazadas en los últimos años

Bibliografia


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Presentación

La Campaña Latinoamericana por el Derecho a la Educación (CLADE) es unaarticulación plural de organizaciones de la sociedad civil de 19 países de laregión que actúa en defensa del derecho a la educación de calidad, publica ygratuita, de responsabilidad del Estado, para todos y todas. La CLADE desarro-lla procesos de incidencia en políticas educativas a nivel de los países de laregión así como en ámbito internacional, a partir de un conjunto de estrate-gias: articulación interinstitucional de actores, movilización social, produc-ción de conocimiento, comunicación estratégica y por último, pero no menosimportante, exigibilidad política y jurídica.

Esta última estrategia es central para la CLADE, que tiene como principiosupremo la afirmación de la educación como derecho humano fundamental decarácter colectivo y el Estado como garante institucional de este derecho.Siendo así, la educación es exigible, política y jurídicamente. La CLADE quiereinfluir no solamente en el desarrollo de marcos legales y de políticas educati-vas, sino que en la efectiva concreción de derechos.

Dentro de esta concepción se idealiza el presente libro, conscientes de quepara exigir jurídicamente el derecho a la educación se hace necesario conocerlos marcos legales que rigen los sistemas educativos de los distintos países dela región. Y además, investigar si existen tendencias comunes en esos marcoslegales, si las nuevas leyes de educación de la región presentan rasgos quemerecen especial atención y si marcan cambios paradigmáticos frente a lasreformas educativas de los años noventa. Esas indagaciones impulsan el pre-sente trabajo, que se consolida como el primer paso de la CLADE dentro de lalínea de la exigibilidad jurídica. Iniciativa que se hizo posible a partir de laalianza con el IIPE –Unesco sede Buenos Aires, institución que tuvo a sucargo el desarrollo del estudio.

Camilla CrosoCoordinadora General de la CLADE


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1 Ver en el anexo final una lista completa de las leyes educativas vigentes y reemplazadas en la región.

Introducción

Del conjunto de leyes generales de educación vigentes actualmente en AméricaLatina, la más antigua es la de Panamá, que fue promulgada en el año 1946.Sesenta años después, en el 2006, entraba en vigencia la más nueva de lasleyes, que fue sancionada en Argentina. Además de Panamá, sólo cinco paísesconservan normas educativas sancionadas antes de la década del ‘90. Ellos son CostaRica (1957), Cuba (1961), Honduras (1966), Ecuador (1983) y Uruguay (1985)1 .

La década pasada fue sumamente rica en la producción de nuevas leyes educa-tivas. En esos años fueron sancionadas las correspondientes a Chile (1990),Guatemala (1991), México (1993), Argentina (1993), Colombia (1994), Bolivia(1994), El Salvador (1996), Brasil (1996), República Dominicana (1997), Para-guay (1998) y Venezuela (1999). En el año 1995, además, se incorporaronmodificaciones al texto de la ya mencionada ley de Panamá.

En la década actual se sancionaron o revisaron las leyes de Perú, El Salvador,Nicaragua, Guatemala y Argentina. Actualmente, en el momento en que seescribe este texto, existen dos proyectos que están siendo debatidos en laslegislaturas correspondientes, uno en Bolivia y otro en Chile, y Uruguay estáavanzando en la redacción del texto de una nueva ley de educación. Estetrabajo se centrará en el análisis de las cinco normas sancionadas o modifica-das desde el año 2000, y las dos que actualmente están en debate. Este focoresponde a la certeza de que ellas nacen en un nuevo momento político de laregión, en un panorama que les confiere nuevos rasgos de identidad. La hipó-tesis que subyace a esta mirada es que se estaría gestando una nueva genera-ción de reformas, que se nutren de los aciertos y fracasos del conjunto deleyes que se sancionaron anteriormente, en especial aquellas nacidas en ladécada del ‘90.

La elaboración de este texto se enmarca en un acuerdo de cooperación entrela oficina regional en Buenos Aires para América Latina del Instituto Interna-


cional de Planeamiento de la Educación de laUNESCO y la Campaña Latinoamericana por el Dere-cho a la Educación, y su objetivo principal es brindarelementos que puedan enriquecer aquellas accionesorientadas a la afirma-ción de la educación como underecho humano. El reconocimiento por parte de laUNESCO y de las organizaciones de la sociedad civilrepresentadas en la CLADE de que la educación es underecho universal e irrenunciable permite la conver-gencia de estas dos instituciones en la producción deeste texto, que se propone aportar información y unanálisis orientado a fortalecer las instancias de exigi-bilidad de este derecho. En este marco adquiere sen-tido una reflexión sobre la identidad que alcanzan lasnuevas leyes que se están debatiendo o promulgan-do en la región en los últimos años, en un contextosocial y político en plena transición.

Cabe aquí hacer algunas advertencias que ayudan aencuadrar este trabajo. En principio, se trata de unareflexión basada en la lectura del texto de las sieteleyes mencionadas. Ello implica una lectura despoja-da de notas sobre el contexto político particular enque cada una de ellas se gesta, sobre su legitimidad osobre su representatividad. En ese sentido, lo que seprocura es captar los rasgos de identidad de los textosanalizados, los ejes desde los cuales se estructuranlas políticas que en ellos se promueven y el modo enque se refleja en estas normas el debate actual sobrelas políticas sociales y educativas en América Latina.

En segundo lugar, como ya se anticipó, un objetivoexplícito de este trabajo es identificar marcas quepermitan delinear elementos de una nueva identidadde las leyes de educación más recientes en la región.Para poder establecer qué hay de nuevo en los marcosnormativos debatidos en estos últimos años, el ejer-cicio más adecuado hubiera sido hacer algún tipo decomparación con las leyes nacidas en la década pasa-da, o en períodos anteriores. Sin embargo, en este

caso se optó por apelar al conoci-miento que se tienede las reformas educativas de los años ‘90, objeto dedebates muy frondosos y aún inacabados; en con-secuencia, aquellos elementos que se puedan presen-tar como propios de una nueva generación de leyes seidentifican a partir de la comparación de sus textoscon cierto sentido común instalado en la región, abo-nado por múltiples estudios y declaraciones que lofueron enriqueciendo.

La decisión de armar un trabajo que se nutre exclusi-vamente de la lectura de las nuevas leyes, y apelandoa los aportes que pueda hacer el lector desde su propiaexperiencia, responde a que fue pensado como un primertexto introductorio a la cuestión, más propenso aplantear algunos interrogantes, hipótesis o líneas deindagación dignas de ser profundizadas, que a darrespuestas cerradas sobre la dinámica de las normaseducativas de la región. En gran medida responde aello que en la elaboración del texto se pueda encontrarun tono reflexivo, orientado a promover ciertacuriosidad sobre el tema, más cercano a un ensayo quea un escrito con respuestas o afirmaciones significati-vas.

Por último, es importante explicitar que la decisión detrabajar los textos de las normas en forma aislada delas particularidades del clima político en que cada unode ellas se gesta –sólo se presentan a título informati-vo algunos elementos de contexto- no debería ser leídacomo una señal de reivindicación de la autonomía delpensamiento y la acción jurídica, libre del peso de losocial. Por el contrario, todo el trabajo se centra en laidea de que estas leyes son expresión del momentosocial y político que se vive en América latina en laactualidad; sólo que para avanzar en ese encuadre seoptó por priorizar la lectura de los textos a la luz deelementos que configuran rasgos distintivos del nuevoescenario social y político de América latina.


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as leyes educativas, al igual que el conjunto de normas que conforman elandamiaje jurídico de una sociedad, expresan en su texto el momento social ypolítico en que nacen. Lejos de ser un discurso insensible a la dimensión de loshechos, en ellas pueden verse los reflejos del panorama en que fueron redacta-das, debatidas y promulgadas. Partiendo de esta consideración, se hace nece-sario el ejercicio de delinear, a grandes rasgos, el contexto que dio marco a lasnuevas normas que regulan la educación en la región. Más aún, subyace a estalectura del texto de las leyes más recientes la hipótesis de que los hechosocurridos en la década pasada en el plano económico, social, político y educa-tivo, convergieron en un nuevo escenario que confiere a las leyes más recien-tes elementos significativos de su identidad. Cabe entonces hacer un breveenunciado de hechos que por su relevancia fueron dinamizando el escenarioregional, y que permiten entender las particularidades del contexto actual encomparación con el que existía, por ejemplo, 15 años atrás.

El panorama a comienzos de los años ‘90

Tras varios lustros de crisis económica, endeudamiento y empobrecimiento, enlos primeros años de la década de los ‘90 la mayoría de los países de AméricaLatina iniciaba un conjunto de reformas estructurales, que estaban orienta-das a reformular el modelo de desarrollo económico de la región y a unprofundo rediseño de las instituciones del Estado. Estas medidas, inspiradasfundamentalmente en las recomendaciones del Consenso de Washington, con-vergían en un proceso de retirada de los Estados de su función de orientaciónde la dinámica económica y social, y una mayor presencia de las lógicas demercado en su lugar.

Cuando se revisan los documentos publicados a inicios de la década pasadasobre la situación social de la región, es posible ver que estas reformas tuvie-ron, en un primer momento, un impacto positivo. Se recuperaba el ritmo de

LCambios en el contexto en que se debaten las leyes deeducación: de la década del ‘90 a la actualidad


crecimiento de las economías, mejoraban los indica-dores laborales, y había indicios de una recomposi-ción de las condiciones de vida de los sectores másafectados. Ello llevó a que se hablara, en ese enton-ces, de que se estaba viviendo una transición desdela década perdida hacia la década de la esperanza.

En esos momentos, la educación fue objeto de unprofundo debate, centrado fundamentalmente en ladefinición de su rol en el nuevo modelo de desarro-llo que se estaba instalando en la región. Desde elpensamiento neoliberal, inspirador de estas profun-das reformas, la distribución de la riqueza y el ac-ceso al bienestar por parte de las familias se hacenefectivos a través del mercado, y la clave de accesoa él estaría en la educación. De modo que la educa-ción queda en el centro de la escena económica ysocial, pues de ella depende no sólo la capacidadde crecimiento económico en los países de la re-gión, sino también la posibilidad de convertir estecrecimiento en desarrollo social.

En ese contexto se instaló en la región la preguntasobre qué educación se necesitaba y qué tipo depolíticas educativas serían efectivas frente al nuevoescenario, desencadenando un profundo clima dedebate. Señal de ello fue que durante la décadapasada más de la mitad de los países sancionóleyes educativas orientadas a redefinir las reglasde juego del sector.

El marco en que nacen esas leyes, especialmentelas gestadas en la primera mitad de la década, es-tuvo signado, entonces, por tres aspectos muy sig-nificativos. El primero es, precisamente, el lugar deprivilegio que se dio a la educación en el nuevomodelo de desarrollo, lo cual la convirtió en un áreade políticas prioritaria. En segundo lugar, la vigen-cia, en el conjunto de las políticas sociales, de re-comendaciones orientadas a redefinir el lugar de

los Estados, que impregnaron inevitablemente eldebate educativo. Cabe destacar, entre ellas, lasque promovían el paso desde estructuras institu-cionales centralizadas hacia modelos más descen-tralizados, la propuesta de privatización de los ser-vicios sociales y educativos, y el paso de un modelouniversalista hacia la implementación de políticasfocalizadas en los sectores más postergados. Entercer lugar, definió a aquel contexto el clima deoptimismo que prevalecía en la primera parte de ladécada, a partir de los efectos iniciales de las re-formas. Así, estas leyes nacieron en un momentode gran expectativa respecto al lugar de privilegioque tendría la educación en el nuevo modelo dedesarrollo, en que se vislumbraba un escenario fu-turo de creciente expansión económica y social, yen que se interpretaban esas señales como pruebasclaras del impacto positivo del perfil de las políti-cas que entraban en vigencia en ese momento.

Tendencias sociales recientes

A comienzos de la década del 2000, el escenario esotro. La vigencia del nuevo modelo de desarrolloimplicó un conjunto de transformaciones en el pa-norama social y educativo de la región queconfiguran, para el debate de las nuevas leyes, uncontexto muy diferente.

Si bien las economías de la región mostraron uncomportamiento mucho más aceptable que en décadasanteriores, en el plano social, los hechos empañaron eloptimismo inicial. Se pueden destacar las siguientestransformaciones como las más relevantes en la definiciónde las tendencias sociales recientes en América Latina:

a) Un aumento significativo de las desigualdades. Un rasgo distintivo de América Latina es las profun-das desigualdades existentes en sus sociedades.Si se tiene en cuenta el nivel de desarrollo de las


economías de la región, se puede sostener que, sal-vo algunas excepciones, los países latinoamerica-nos no son países pobres, pero tienen grandes sec-tores de su población viviendo en condiciones depobreza. Ello se debe a que sólo un sector de lassociedades latinoamericanas participa del accesoa la riqueza, en tanto el resto permanece ajeno aella. En el transcurso de la última década estasdesigualdades se incrementaron. La distancia en-tre ricos y pobres es mayor, dejando en evidencia,en el nuevo escenario, quiénes fueron los “gana-dores” y quiénes los “perdedores” en este nuevomodelo de desarrollo.

b) Profundización de los procesos de exclusión social. Como consecuencia de las nuevas reglas de juegoen el mundo del trabajo, es cada vez más difícil,para quienes provienen de los sectores sociales máspostergados, acceder a ocupaciones que les per-mitan experimentar una mejora en sus condicio-nes de vida. Por el contrario, las barreras que obsta-culizan la movilidad social ascendente son cada vezmás difíciles de superar, hecho que condena a lossectores más pobres a situaciones de pobreza cróni-ca y a un paulatino proceso de exclusión social. Deeste modo, nuevos grupos - provenientes en sumayoría de los sectores urbanos - se suman a aque-llos otros históricamente excluidos en la región, pro-fundizando el panorama de segregación existente.

c) Crisis de cohesión social. El aumento de las desigualdades, la ruptura de losmecanismos de movilidad social ascendente, lamayor cronicidad de la pobreza y la profundiza-ción de los procesos de exclusión se van traducien-do en una creciente crisis de cohesión social en laregión. El corrimiento desde sociedades estructu-radas en torno a la política y la acción del Estadohacia sociedades crecientemente regidas porleyes del mercado se hace efectivo en un conjunto de

desplazamientos, en los que se juega esa crisis decohesión. Entre ellos, se destacan el paso desde elinterés colectivo hacia el interés individual, de lasolidaridad hacia la competencia, de ciudadanos aconsumidores, de sociedades en las que todos ga-nan o todos pierden hacia sociedades de ganadoresy perdedores. Esta crisis de cohesión implica lapérdida de un “nosotros” como referencia de socia-lización y construcción de identidad. Vivimos en so-ciedades que se cuartean en espacios sociales es-tancos, crecientemente diferenciados, sin interacción,entre los cuales crece el desconocimiento, el prejui-cio, el miedo y la discriminación. La crisis del “noso-tros” se traduce en un sentimiento de amenaza en larelación con “los otros”. El vínculo solidario es reem-plazado, de este modo, por el resentimiento y la des-confianza que se encuentran en la base de la cre-ciente violencia de nuestras sociedades.

Logros y desafíos de las políticas educativas

Pese al claro deterioro que se puede visualizar en elpanorama social de América Latina, es posible darcuenta de avances en indicadores claves de lasituación educativa. En primer lugar, se verifica enla región un aumento de las tasas de escolarizaciónprimaria, al punto tal que en la mayoría de los paí-ses se puede afirmar que se está llegando a launiversalización del acceso a este nivel, y a valoresmuy altos en las tasas correspondientes degraduación.

La mayor expansión de los sistemas educativos pudoregistrarse en aquellos niveles que estaban más pos-tergados, como lo son el inicial y el medioosecundario. Es entre los niños en edades inferiores alas correspondientes para el acceso al nivel primarioy entre los adolescentes donde se registran losmayores incrementos de escolarización. Enprácticamente todos los países de la región se puede


constatar avances significativos en la expansión deestos niveles.

Un tercer elemento para tener en cuenta en laconstrucción del panorama educativo regional esque ese incremento en la escolarización de los niñosy adolescentes se dio fundamentalmente en lossectores sociales más postergados, reduciéndose deeste modo históricas brechas en el acceso a laescolarización. Considerando que entre las familiasurbanas de clase media o alta el acceso a la escuelaestá extendido desde hace ya algunas décadas, laexpansión se dio fundamentalmente en los grupossociales que, hasta ahora, tenían pocas oportuni-dades de acceso a la educación. Así, en esta déca-da se ampliaron las posibilidades de acceso entrelas poblaciones rurales, las indígenas, o entre lasfamilias pobres de las ciudades y sus márgenes.

Así, como resultado del esfuerzo realizado en laregión en términos educativos, se percibe un au-mento de los años de escolarización de las nuevasgeneraciones, y una reducción de las disparidadessociales en el acceso al sistema educativo. De to-dos modos, los desafíos pendientes son aún signi-ficativos. En principio, no hay indicios clarosrespecto a un aumento en la calidad de la educación.Ello se debe, en parte, a que aún no está saldada ladiscusión sobre cómo debería entenderse la calidadeducativa, y menos aún, sobre cómo medirla. Peroademás, es razonable esperar que este amplioproceso de expansión de los sistemas educativos, yla permanencia o inclusión en las aulas de grupossociales históricamente ajenos a la experiencia endeterioro de los logros en el aprendizaje. Uno delos grandes desafíos que enfrentan los sistemaseducativos hoy es cómo educar a universoscrecientemente heterogéneos de niños y adolescen-tes, y cómo interactuar con aquellos frente a loscuales existe muy poca experiencia institucional.

En el sentido común de la población, y en lapercepción de muchos funcionarios de la región, laimagen que está presente es que existen hoy seriasdificultades en términos de calidad, e incluso sepercibe un deterioro. Cada vez más se instala – aúnsin fundamento que lo demuestre seriamente - laimagen de aulas llenas de niños que no aprenden nada,alimentando así la sensación de oportunidad perdida.

En segundo lugar, un análisis en profundidad delcomportamiento de las tasas de escolarización dela región –especialmente aquellas correspondientesa la educación secundaria- permite instalar lahipótesis de que se estaría llegando al fin de laexpansión educativa. El incremento de los nivelesde escolarización tiende a detenerse, e inclusohabría indicios de retroceso en algunos países. Todoindica que para poder avanzar hacia la meta deuniversalización de la educación inicial y la secun-daria o media es necesario incorporar a las aulas agrupos sociales frente a los cuales las políticas quese han ido desarrollando en los últimos añosaparecen como ineficaces. Lo cierto es que en casode que esta hipótesis sea cierta, quienes quedaríanfuera de la escuela serían aquellos mismos gruposque aparecieron como los grandes beneficiados delas políticas educativas de la última década: losindígenas, quienes viven en zonas rurales, o lospobres de las zonas urbanas.

El contexto de las nuevas leyes de la región

Así, las nuevas leyes educativas de la región, aque-llas presentadas o sancionadas en el transcurso deesta década, nacen en un contexto social y educati-vo muy diferente. En principio, el optimismo queimperaba diez años atrás fue gradualmente despla-zado por la sensación de fracaso del modelo instala-do en los años ‘90 en su capacidad de recomponer elpanorama social. El aumento de las situaciones de


exclusión social, la crisis de cohesión, la crecienteviolencia, y el peso de las migraciones en la confi-guración del escenario social irrumpieron en las au-las, poniendo en evidencia las dificultades y limita-ciones de los sistemas educativos para avanzar ensus metas de universalización.

Al mismo tiempo, la redefinición del rol de los Es-tados se tradujo, en muchos casos, en un profundodebilitamiento de las instituciones públicas, y enla pérdida de la capacidad de gobierno de los pro-cesos sociales. Ello pone en evidencia el limitadopoder de transformación que tienen los Estados Na-cionales, sea a través de sus leyes o de sus políti-cas, frente a la fuerza desmedida de las transfor-maciones sociales asociadas a los procesos deglobalización que se están viviendo en la región.En este panorama, lejos de ser el camino de accesoa una sociedad más justa y equitativa, los siste-mas educativos de la región, en tanto no lograngarantizar realmente una educación de calidad paratodos, están operando hoy como instrumento dereproducción y consolidación de las desigualdadessociales existentes.

Ante esta evidencia, y frente al desencanto que ge-neraron las políticas implementadas en la décadapasada, en algunos países comenzaron a tener ac-ceso al gobierno sectores sociales y partidos quevan configurando en la región un clima político di-ferente, de reacción a los dictámenes del pensa-miento neoliberal, y de conformación de un modelomás sensible a las necesidades de la población. Así,enunciados que eran inoportunos en la agenda polí-tica de hace diez años atrás (como los de universa-lización o estatización de los servicios públicos,construcción de ciudadanía, fortalecimiento del Es-tado o revalorización de la política) están cada vezmás presentes en el debate actual, e incluso co-mienzan a ganar un espacio en la agenda de los

organismos internacionales de financiamiento.

En consecuencia, las últimas leyes educativas de laregión, aquellas que serán analizadas en este texto,nacen en este panorama que articula el desencantocon el discurso de las políticas que dominaron elescenario durante la década pasada, un tono de pre-ocupación -basado en la constatación de que losdesafíos son cada vez mayores y las políticas cre-cientemente ineficaces- que desplaza al optimismoimperante años atrás y la posibilidad de desarrollarun nuevo paradigma en la región que se reconectecon las necesidades y demandas de la población.Cabe aquí insistir en que sin dudas este nuevo esce-nario deja sus marcas en el texto de las nuevas nor-mas, por lo que es posible pensar que se está vi-viendo un momento en que se gesta una nuevageneración de reformas en la región.

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ara iniciar el análisis de las nuevas leyes de la región es enriquecedor teneren mente algunas notas del contexto particular en que se gestan. En Perú, laLey General de Educación vigente, Nº 28.044, fue promulgada durante elgobierno constitucional del presidente Toledo el 28 de julio de 2003. Suelaboración tomó en cuenta las opiniones y demandas de los ciudadanosquienes participaron en las consultas “Puertas Abiertas” y “Educación Apues-ta Nacional, tu voluntad se hace ley”. Sin embargo, no ha contado con elapoyo del magisterio que cuestionó la evaluación docente contenida en lanorma. Esta ley reemplazó a la Nº 23.384, promulgada el 18 de mayo de 1982en el gobierno constitucional de Fernando Belaúnde Terry.

En el caso de El Salvador, el golpe de Estado de octubre de 1979 inició unconflicto armado que duró doce años hasta que, con la intervención de lasNaciones Unidas y por la crisis del socialismo, fue posible la firma de losAcuerdos de Paz el 16 de enero de 1992 en la ciudad de México. Surgióentonces la necesidad de una reforma educativa que fue sometida desde susinicios a un amplio proceso de consultas, culminando en 1996 con la aproba-ción de la Ley General de Educación, Decreto Nº 917. En este proceso, porejemplo, se llevó a cabo en 1995 una “Consulta sobre Reforma Educativa”, encuyo marco se desarrollaron numerosos “Talleres de Valorización de la Educa-ción”. Estos talleres involucraron a maestros activos y jubilados, estudiantes,padres y madres de familia, personal técnico del Ministerio de Educación,instituciones educativas privadas, planificadores públicos de otras entida-des, alcaldes y universidades. Los talleres se realizaron con el propósito nosólo de conocer el pensar y sentir de los diferentes sectores, sino también deconocer alternativas de solución que podrían convertirse en instrumentos dela transformación educativa. El Decreto Nº 917 derogó a la Ley General deEducación emitida por el Decreto Legislativo Nº 495 el 11 de Mayo de 1990 ypublicada en el Diario Oficial el 4 de julio del mismo año, así como sus reformasposteriores. Su texto ha tenido algunas reformas como el Decreto Legislativo

PLas nuevas leyes de educación: notas sobre sus orígenes


Nº 194 del 9 de noviembre de 2000, el Nº 222 del 7de diciembre de 2000, el Nº 180 del 30 de octubre de2003 y el Nº 687 del 13 de mayo de 2005.

En Nicaragua, después de ocho años de existenciadel anteproyecto de ley y de prolongados debatesdurante el año 2005, organismos de la sociedad ci-vil coordinados alrededor del Foro de Educación, au-toridades del Ministerio de Educación, el ConsejoNacional de Universidades, representantes de los sin-dicatos de maestros como ANDEN y los diputados,lograron establecer un amplio consenso para la san-ción de la Ley N° 582 en agosto de 2006. Esta LeyGeneral de Educación fue aprobada el 22 de Marzodel 2006 en la Sala de Sesiones de la Asamblea Na-cional, órgano legislativo del país. Sin embargo, noentró en vigencia hasta el 3 de agosto de 2006 -cuando fue publicada en La Gaceta, Diario Oficial N°150-, luego de que en la Continuación de la Segun-da Sesión Ordinaria de la XXII Legislatura de la Asam-blea Nacional fue rechazado el veto parcial del Pre-sidente de la República a dicha ley, por considerarlafuera de la realidad presupuestaria del país.

En Guatemala, la Ley de Educación Nacional, pro-mulgada como Decreto Legislativo Nº 12-91, habíaentrado en vigencia el 12 de enero de 1991, dosdías antes de la toma de posesión del presidenteJorge Serrano Elías, periodo en el que este paísaún estaba inmerso en la guerra civil. En 1996 lafirma de los Acuerdos de Paz, en particular el deIdentidad y Derechos de los Pueblos Indígenas y elde Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria,impulsó el proceso de Reforma Educativa. Una dé-cada más tarde, el 27 de febrero de 2006, el Con-greso decretó las Reformas a la Ley de EducaciónNacional Decreto Nº 12-91, incorporando los pun-tos tratados en dichos Acuerdos.

En el caso argentino, el 12 de diciembre de 2006 el

Congreso aprobó la Ley de Educación Nacional Nº26.206 que sustituye a la Ley Federal de EducaciónNº 24.195 promulgada en 1993 durante la primerapresidencia de Carlos Menem. El Proyecto de la nuevaley fue elaborado a partir de un proceso de debate yconsulta que tuvo lugar durante el año 2006 y que sepropuso abarcar al conjunto de la ciudadanía.

Este proceso contó con dos fases. En la primera, enla que participaron y expresaron sus aportes los di-versos actores e instituciones involucrados de ma-nera más o menos directa con la educación nacio-nal, el Ministerio de Educación de la Nación elaboróel documento para el debate titulado “Ley de Educa-ción Nacional. Anteproyecto de Ley. Hacia una edu-cación de calidad para una sociedad más justa”. Lasegunda ronda de consultas se basó en la discusiónde este documento. Finalmente se articularon losaportes de las consultas de ambas etapas, y se cul-minó con la elaboración del Proyecto de Ley.

Entre los actores consultados pueden mencionarseorganizaciones gremiales docentes y no docentes,de padres, de estudiantes, asociaciones vinculadastanto a la educación de gestión estatal como priva-da, etc. Al mismo tiempo, se planeó convocar a im-portantes actores sociales comprometidos con larealidad educativa, como representantes de los me-dios de comunicación, del mundo del trabajo y laproducción, las Iglesias, las organizaciones no gu-bernamentales y los movimientos populares.

Con el objetivo de llevar el debate a las escuelas y alos educadores, se previó la puesta en marcha dejornadas de reflexión y discusión en los estableci-mientos educativos con el objetivo de recabar lasopiniones y propuestas de los docentes, no docen-tes y padres para la elaboración de la nueva norma.Además, con la finalidad de que el debate tuvierauna alta presencia en el ámbito del Poder Legislativo


y el Proyecto de ley lleguera al Parlamento comoproducto de un fuerte consenso, se procuró mante-ner un intenso intercambio y comunicación con lascomisiones de educación del Honorable Congreso dela Nación y con las universidades nacionales y uni-versidades privadas, otras instituciones académicasy expertos del país y del extranjero. Se previó tam-bién la administración de encuestas de opinión de am-plia difusión para llegar a un alto número de ciudada-nos, de establecimientos y de docentes de todo el país.

Además de estas leyes, existen dos proyectos de leyque están actualmente en debate, la de Bolivia y lade Chile. En Bolivia, el Proyecto de la Nueva Ley deEducación “Avelino Siñani y Elizardo Pérez” fue ela-borado y consensuado entre marzo y mayo de 2006por 22 organizaciones e instituciones nacionales,públicas y privadas y por los pueblos indígenas enla Comisión Nacional de la Nueva Ley de EducaciónBoliviana, donde se fundamentó la revocación de laLey de Reforma Educativa Nº 1565 de 1994. Los días28, 29 y 30 de junio de 2006 el documento borradorde la nueva ley se vio enriquecido por los talleres desocialización que se realizaron en las nueve capita-les de departamento del país y la ciudad de El Alto,con la participación de organizaciones sociales einstituciones públicas y privadas locales. Finalmen-te, el Congreso Nacional de Educación, que se efec-tuó entre el 10 y 14 de julio en Sucre, aprobó elanteproyecto de ley mencionado.

En el caso de Chile, el proyecto de la nueva LeyGeneral de Educación fue presentado por la Presi-denta Michelle Bachelet a la Honorable Cámara deDiputados el 10 de abril de 2007. Esta Cámara, trasrecibir el texto, acordó fijar plazo de un mes paraescuchar las opiniones y observaciones de los distin-tos sectores de la comunidad educativa sobre la pro-puesta de Ley, antes de votar la idea de legislar elproyecto. Esta ley busca reemplazar a la Ley Orgánica

Constitucional de Enseñanza (LOCE) Ley Nº 18962/1990, la cual fue aprobada por la Junta de Gobiernoque durante el régimen militar ejercía la función le-gislativa, y promulgada por Augusto Pinochet en losúltimos días de su mandato. Entre abril y junio de2006, los estudiantes secundarios chilenos han ma-nifestado su descontento con la LOCE a través de unaserie de movilizaciones, solicitando su derogaciónjunto a otras peticiones: el mejoramiento de la cali-dad de la educación chilena, el estudio y reformula-ción de la Jornada Escolar Completa (JEC), la gratui-dad de la Prueba de Selección Universitaria (PSU) yun pase escolar gratuito y unificado.

Nótese que de las siete leyes que se analizan, cincoson reemplazos o modificaciones de textos que fueronsancionados en la década pasada. Este hecho entra ensintonía con la conformación de un nuevo escenariosocial y político en la región, tal como se dejó plante-ado en el punto anterior. El agotamiento de un discur-so, el fracaso de las políticas promovidas en la décadapasada, la crisis de legitimidad de las leyes sanciona-das en ese entonces pueden ser razones que esténpresentes en esta renovación de leyes que no tienenmás de 15 años de vigencia. De todos modos, y talcomo se podrá apreciar más adelante, las nuevas leyesno nacen exclusivamente como una reacción a lasmarcas de la década pasada. También está en la basede estas iniciativas la idea de desarrollar una normati-va que sume al debate sobre el futuro de las socieda-des latinoamericanas, de cara al nuevo milenio.

2]


3,


U¿Qué dicen las nuevas leyes de educación?

¿Por qué repensar hoy las normas educativas?

na primer pregunta que surge cuando se encara la lectura de las nuevas leyesde educación que se fueron debatiendo en la región, aquellas que se redacta-ron en el transcurso de la presente década, es ¿por qué? ¿qué es lo que llevóa que en diversas sociedades de la región se propusieran la tarea de repensarla educación, rediseñar sus políticas, sus instituciones, las relaciones socialese institucionales que subyacen a todas las prácticas educativas?

Hay una respuesta que aparece recurrentemente: se está viviendo un nuevomomento histórico, y ello exige una revisión de la estructura normativa de lasprácticas educativas. Asistimos a un momento de grandes cambios, donde hayuna voluntad de dejar atrás las políticas neoliberales que signaron a la décadadel ‘90, y frente a este desafío la educación aparece como un factor clave parael logro de los nuevos objetivos de desarrollo económico y social.

En el caso argentino esta puesta en contexto político de la ley N° 26206/2006 se hace más clara en el documento para el debate que precedió suredacción, donde se destaca que “Atravesamos y estamos superando una delas crisis más profundas que hayamos vivido en nuestra historia y nos apres-tamos para enfrentar los desafíos que la Argentina debe encarar para cons-truir una sociedad capaz de crecer sostenidamente, de incluir a todos sushabitantes y garantizarles condiciones dignas para el ejercicio de sus dere-chos y el desarrollo de sus posibilidades (...) Construir una sociedad másjusta en un contexto de globalización y de cambios científicos y tecnológi-cos acelerados, donde tanto las actividades productivas como el desempeñociudadano están cada vez más penetrados por el manejo de información yconocimientos, exige volver a definir el papel de la educación en la socie-dad. En este contexto, la educación no puede ser considerada como unapolítica “sectorial” sino como la variable clave de la estrategia de desarrollo


nacional. Dicho en otras palabras, estamos profun-damente convencidos de que uno de los desafíosfundamentales para el futuro de la sociedad argen-tina es el desafío de la educación. Sabemos que esen el campo de la educación donde se prefigura elfuturo de los países y el bienestar de las futurasgeneraciones. Sólo una educación de excelente cali-dad para toda la población permitirá alcanzar losobjetivos de justicia social, crecimiento económicoy ciudadanía democrática, que guían una estrategiade desarrollo sustentable.”2

En Bolivia, la propia ley “Avelino Siñani y ElizardoPérez” presentada en 2006, destaca en su justifica-ción que “como expresión superestructural de la se-rie de medidas de ajuste estructural impuestas porel neoliberalismo, se impone en 1994 una ReformaEducativa, destinada a consolidar las medidas neo-liberales y adecuar la educación boliviana a los dic-tados de la globalización transnacional que al notomar en cuenta la realidad nacional y las demandaspopulares termina en un fracaso, pese a los ingen-tes recursos gastados en su implementación. Losprocesos de cambios históricos que se desarrollanen el momento actual en beneficio del pueblo boli-viano, dada la voluntad política del gobierno deri-vada de los movimientos sociales populares, plan-tea la oportunidad histórica de cambiar de raíz lapolítica educativa, haciendo de la misma el motorpara el desarrollo sostenible del Estado y la instaura-ción de una nueva sociedad solidaria, justa, armo-niosa, complementaria con identidad cultural propia”.

En el caso de Guatemala, un hecho que marca elnuevo momento son los doce acuerdos de paz quepusieron fin a treinta y seis años de conflicto béli-co, que fueron resultado de un proceso de negocia-ción que se inició formalmente en 1990, y que co-

braron vigencia con la firma del Acuerdo de Paz Fir-me y Duradera, suscrito el 29 de diciembre de 1996por el Gobierno de la República y la Unidad Revolu-cionaria Nacional Guatemalteca. El texto de la Ini-ciativa de Ley de Reforma del Decreto Nº 21-91 re-salta que “los Acuerdos de Paz contienen elcompromiso del Estado guatemalteco de impulsar laReforma Educativa. Reforma cuyas finalidades in-cluyen hacer efectivo el derecho constitucional a laeducación, responder a la diversidad cultural y lin-güística de Guatemala, otorgar a las comunidades ya las familias -como fuente de educación- protago-nismo en la definición de los currícula y calendariosescolares. Y que, además, debe garantizar que lasmujeres tengan iguales oportunidades educativas,evitar la perpetuación de la pobreza, contribuir a laincorporación del progreso técnico y científico, yeducar para la democracia y la paz”.

La ley guatemalteca apela además, entre sus justifi-caciones, al texto de la Constitución del año 1985,cuando indica que “Tanto el mandato constitucionalcomo los compromisos de paz delinean un proyectoeducativo nacional: brindar a todos los habitantesdel país iguales oportunidades para recibir la educa-ción que es básica para la convivencia ciudadana yel exitoso desempeño personal, pertinente a la cul-tura de los Pueblos que integran la República deGuatemala”. La referencia al compromiso asumidopor la sociedad en su Constitución u otros compro-misos subscriptos por los gobiernos, aparece enton-ces como una segunda razón desde la cual avanzaren la redacción de una nueva ley de educación. Enesta línea se encuentra también la ley de Nicara-gua, Ley General de Educación Nº 582, que entresus consideraciones previas destaca “Que el EstadoNicaragüense en materia de educación ha suscritouna serie de compromisos con la comunidad inter-

2 Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación. Documento para el Debate, Ley de Educación Nacional, Hacia una educación de calidad parauna sociedad más justa. Argentina, 2006.


nacional de naciones a través de cumbres regiona-les y mundiales con el objeto de propiciar en Nicara-gua una Educación para todos y para toda la vida(Jomtiem 1990, Dakar 2000, Salamanca 1996 entreotros) y el Articulo 46 de la Constitución Política deNicaragua, establece la vigencia de los derechoscontenidos en diversos instrumentos de derechoshumanos del sistema universal e interamericano deprotección que reconocen la educación como underecho humano”.

En el caso de El Salvador y Perú, al consultar otrostextos que acompañan las leyes como el Plan Nacio-nal de Educación 2021 de El Salvador y el ProyectoEducativo Nacional 2006-2011 de Perú3 , la justifi-cación pone énfasis en los aspectos técnicos de unapolítica educativa al apelar a un diagnóstico de lasituación y a la elaboración de políticas viables y dealto impacto. En ese sentido, el texto de El Salvadores claro cuando establece que “es importante men-cionar que aún tenemos brechas que superar, res-pecto de nuestras metas y respecto de lo que acon-tece en el entorno internacional. Necesitamosprecisar un balance de la educación y trazar nuevoscompromisos en un marco de largo alcance. Avanzaren la educación de nuestra gente requiere, ineludi-blemente, de una visión de largo plazo. No iremos aningún lado, si no pensamos más allá de lo inme-diato; tenemos que enfrentar con creatividad, rea-lismo y compromiso las duras necesidades presen-tes, pero debemos tener nuestra mirada en el paísque perfilamos para el futuro (...). Necesitamos pre-cisar los objetivos esenciales que deberán guiarnosen los próximos años. Tales objetivos emanan denuestro análisis sobre las condiciones actuales de laeducación nacional: por un lado, enfrentamos elhecho de que aún tenemos muchos niños y muchasniñas que no están en la escuela, o no están es-

tudiando en la edad que les corresponde, o no lo-gran completan su educación. La acumulación his-tórica de personas que nunca fueron a escuela o laabandonaron prematuramente, se traduce en unafuerza de trabajo con baja escolaridad.”

En Perú, el énfasis está en la definición de priorida-des en el campo de las políticas educativas. “El Con-sejo Nacional de Educación propone al país seis cam-bios fundamentales, veinte políticas educativasprioritarias y un conjunto de metas para los próxi-mos 5 años. Todas ellas buscan poner en marcha unproceso de transformación a gran escala de la edu-cación en el Perú, absolutamente indispensable parapoder avanzar como país en nuestros objetivos dedesarrollo, de consolidación democrática y de inte-gración social. Sabemos que el país no tiene las fuer-zas ni los recursos suficientes para poner en prácti-ca, al mismo tiempo, todas las políticas propuestasen el Proyecto Educativo Nacional. Por eso era ne-cesario priorizar, es decir, elegir las políticas queden inicio a este proyecto y puedan abrir camino asu realización integral. La selección de estas veinteprioridades no ha sido arbitraria, ha supuesto unproceso muy amplio de consultas y un análisis in-terno de las condiciones objetivas existentes, de supotencia para cambiar la realidad, de su nivel dedemanda social, de su viabilidad política, económi-ca y administrativa. Hemos prestado especial aten-ción a los planes de gobierno sobre educación pre-sentados en el actual proceso electoral”.

El proyecto de ley de Chile deja en claro que el desa-fío de velar por la calidad y ofrecer a todos los chi-lenos la posibilidad de acceder al conocimiento y lacultura, requiere un cambio en la normativa. “Existeun amplio acuerdo en que la educación en nuestro

3 Ministerio de Educación, Gobierno de El Salvador. Plan Nacional de Educación 2021, Fundamentos. El Salvador, 2005. Consejo Nacional de Educación.Hacia un Proyecto Educativo Nacional, Políticas y Metas Prioritarias 2006-2011. Perú, 2006.


país está caminando desde una etapa en la que elacceso a las oportunidades educativas y la cobertu-ra de las instituciones era el principal requerimien-to, a otra en que la calidad de los aprendizajes y sudistribución social son una exigencia capital. Lanueva etapa es de mayor complejidad, porque debehacerse cargo de brechas significativas en la cali-dad de los aprendizajes de nuestros alumnos. Éstadepende de condiciones socio-económicas, cultura-les y territoriales, lo que requiere de nuevos instru-mentos e instituciones de los que carece nuestrosistema educativo. A la vez, debemos continuar aten-diendo nuevos requerimientos de extensión de lascoberturas educacionales, en especial desde los pri-meros años de vida de nuestros niños como en laeducación de adultos y de poblaciones especificas.”

Salvo en los casos en que en la justificación de lasleyes hay una apelación a mandatos que resultan deacuerdos con un alto estatuto normativo (como loson las constituciones, los tratados internacionaleso los acuerdos de paz), las razones que subyacen alsurgimiento de los nuevos marcos regulatorios delas políticas educativas remiten a un cambio en elpanorama político o social, y consecuentemente aun momento de revisión de las políticas. El fin demás de tres décadas de guerras, la salida de una delas más grandes crisis económicas, sociales y políti-cas de la década en la región o el cambio que impli-ca el acceso al poder de un gobierno de base indíge-na aparecen como ocasión de una redefinición delas normativas en educación, y también un actuali-zación del análisis de la situación educativa, o unarevisión de la viabilidad de las políticas y la necesi-dad de establecer metas y prioridades. En los textosen los que se hace referencia al nuevo momentohistórico, lo que prevalece es un tono esperanzador,de refundación, de gran oportunidad histórica. Enaquellos otros que se basan en un análisis de larealidad educativa o en un balance de las políticas,

el tono cambia hacia el reconocimiento de las difi-cultades, las limitaciones del Estado, o las deudascon la sociedad. Es en esta tensión entre el entu-siasmo que se despierta en momentos de grandescambios y la cautela que resulta de un análisis de larealidad que nacen las nuevas normas educativas dela región.

La definición de la educación en las nuevas

normas

En el texto de cada una de las leyes existe un posi-cionamiento amplio respecto a cómo se concibe a laeducación, qué lugar ocupa en la sociedad, y qué seespera de ella. Cuando se indaga sobre qué es laeducación, aparecen diferentes modos de definirla,destacándose posturas que explicitan que puede serentendida como un proceso pedagógico o como underecho humano.

En el primer caso, Nicaragua define a la educacióncomo “un proceso, a través del cual se prepara al serhumano para todos los ámbitos de la vida en socie-dad, a través de ésta se apropia de la Ciencia y laTécnica para transformar el medio en que se desen-vuelve. Es un proceso democrático, creativo y parti-cipativo que promueve la formación científica ymoral, utilizando la investigación científica comométodo de aprendizaje que permita la apropiacióndel conocimiento, el desarrollo de hábitos y habili-dades de forma activa destacando el rol del maestroy la maestra como mediadores de este proceso”. Enun registro similar, en la ley peruana aparece defi-nida como “un proceso de aprendizaje y enseñanzaque se desarrolla a lo largo de toda la vida y quecontribuye a la formación integral de las personas,al pleno desarrollo de sus potencialidades, a la cre-ación de cultura, y al desarrollo de la familia y de lacomunidad nacional, latinoamericana y mundial. Sedesarrolla en instituciones educativas y en diferen-


tes ámbitos de la sociedad”. Y en el proyecto de leychilena, la educación se define como “el proceso deaprendizaje permanente que abarca las distintasetapas de la vida de las personas y que tiene comofinalidad alcanzar su desarrollo espiritual, ético,moral, afectivo, intelectual, artístico y físico, me-diante la transmisión y el cultivo de valores, cono-cimientos y destrezas, enmarcados en el respeto alos derechos humanos y las libertades fundamenta-les, en nuestra identidad nacional y en el ejerciciode la tolerancia, de la paz y del respeto a la diversi-dad, capacitándolas para convivir y participar en for-ma responsable, democrática y activa en la sociedad.”

En la ley de El Salvador, “la educación es un procesode formación permanente, personal, cultural y socialque se fundamenta en una concepción integral de lapersona humana, de su dignidad, de sus derechos yde sus deberes”. Esta mención a los derechos remitea la otra línea de definiciones que se puede hallar enlos textos, más presente, más desarrollada, y conmayor peso en la conformación del espíritu de lasnormas educativas. Más aún, podría sostenerse queuna de las ideas centrales presente en cada una delas leyes es la declaración de la educación como underecho, y de los Estados como garantes para que esederecho se haga efectivo. En todos los casos estasideas vienen presentadas como inseparables.

En la ley nicaragüense, además de la definición dela educación como proceso pedagógico, se la pre-senta, en las Definiciones Generales de la Educa-ción, como “un derecho humano inherente a todaslas personas sin distingos de edad, raza, creenciapolítica o religiosa, condición social, sexo e idioma.El Estado garantiza el ejercicio del derecho a unaeducación integral y de calidad para todos y todas.La sociedad tiene la responsabilidad de contribuir ala educación y el derecho a participar en su desarro-llo”. Poco antes, cuando se presentan los principios

en que se basa la Educación Nacional, ya se habíapresentado a la educación como “un derecho huma-no fundamental. El Estado tiene frente a este dere-cho la función y el deber indeclinable de planificar,financiar, administrar, dirigir, organizar, promover,velar y lograr el acceso de todos los nicaragüensesen igualdad de oportunidades”.

Aportando a la misma idea, para la ley argentina“La educación y el conocimiento son un bien públi-co y un derecho personal y social, garantizados porel Estado”. En Perú, “La educación es un derechofundamental de la persona y de la sociedad. El Es-tado garantiza el ejercicio del derecho a una educa-ción integral y de calidad para todos y la universa-lización de la Educación Básica. La sociedad tienela responsabilidad de contribuir a la educación y elderecho a participar en su desarrollo”. Y en Chile,“La educación es un derecho de todas las personas.Corresponde, preferentemente, a los padres el dere-cho y el deber de educar a sus hijos; al Estado, eldeber de otorgar especial protección al ejercicio deeste derecho; y, en general, a la comunidad, el deberde contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de laeducación.”

Recurrentemente se hace referencia a la capacidadtransformadora que tiene la educación sobre las per-sonas. “La educación brindará las oportunidadesnecesarias para desarrollar y fortalecer la forma-ción integral de las personas a lo largo de toda lavida y promover en cada educando/a la capacidadde definir su proyecto de vida, basado en los valo-res de libertad, paz, solidaridad, igualdad, respetoa la diversidad, justicia, responsabilidad y biencomún” señala el texto argentino. “La Educación escreadora en el ser humano de valores sociales, am-bientales, éticos, cívicos, humanísticos y cultura-les, está orientada al fortalecimiento de la identi-dad nacional. Reafirma el respeto a las diversidades


religiosas, políticas, étnicas, culturales, psicológi-cas, de niños y niñas, jóvenes y adultos que apuntaal desarrollo de capacidades de autocrítica y críti-ca, de participación social desde el enfoque de unanueva ciudadanía formada en el respeto a la digni-dad humana”, puede leerse en la ley de Nicaragua.

En el caso de la ley de El Salvador se hace referen-cia al impacto social que tiene esta capacidad trans-formadora de la educación sobre los sujetos, cuan-do declara que “El fin esencial de la educación esformar integralmente a los salvadoreños y las sal-vadoreñas: en lo físico, en lo emocional, en lo so-cial, en lo moral y en lo espiritual. Las personasdeben aprender a aprender a lo largo del tiempo yen todas las esferas de la vida cotidiana. Este es eleje central de una sociedad que basa su desarrolloen el conocimiento. El desarrollo integral de la per-sona tiene, así mismo, una dimensión social. Me-diante la educación, también hay que aprender aconvivir con los demás. El cultivo de la disciplina,la tolerancia y la solidaridad, combinado con el ejer-cicio equilibrado de los derechos humanos y las res-ponsabilidades ciudadanas son aspectos clave deuna formación integral”. En un tono similar, en Ni-caragua “La educación es una inversión en las per-sonas, fundamental para el desarrollo humano, eco-nómico, científico y tecnológico del país y debeestablecerse una necesaria relación entre la educa-ción y el trabajo; la educación es un factor impres-cindible para la transformación de las personas, lafamilia y el entorno social”. La educación como trans-formadora no ya de los individuos, sino de las socie-dades, aparece claramente en la ley argentina, cuan-do destaca, en su artículo tercero, que “La educaciónes una prioridad nacional y se constituye en políticade Estado para construir una sociedad justa, rea-firmar la soberanía e identidad nacional, profun-dizar el ejercicio de la ciudadanía democrática,respetar los derechos humanos y libertades fun-

damentales y fortalecer el desarrollo económico-social de la Nación”.

De todos modos, en el momento en que más clara-mente se presentan las expectativas que las socie-dades tienen sobre la educación es cuando se expli-citan los objetivos de una política educativa. Porejemplo, cuando en el artículo 11º de la ley de Ar-gentina se declara que “Los fines y objetivos de lapolítica educativa nacional son: a) Asegurar unaeducación de calidad con igualdad de oportunida-des y posibilidades, sin desequilibrios regionales niinequidades sociales. b) Garantizar una educaciónintegral que desarrolle todas las dimensiones de lapersona y habilite tanto para el desempeño social ylaboral, como para el acceso a estudios superiores.c) Brindar una formación ciudadana comprometidacon los va lores ét icos y democrát icos departicipación, libertad, solidaridad, resolución pací-fica de conflictos, respeto a los derechos humanos,responsabilidad, honestidad, valoración y preser-vación del patrimonio natural y cultural. d) Fortale-cer la identidad nacional, basada en el respeto a ladiversidad cultural y a las particularidades locales,abierta a los valores universales y a la integraciónregional y latinoamericana.”

En este sentido cabe destacar, por su amplitud ycomplejidad conceptual, el caso de la ley de Boliviaque en su artículo primero de definición de las ba-ses de la educación en ese país, señala que “Esdescolonizadora, liberadora, antiimperialista,antiglobalizante, revolucionaria y transformadora delas estructuras económicas, sociales, culturales, po-líticas e ideológicas; orientada a la autodetermi-nación y reafirmación de los pueblos, naciones indí-genas originarias, afroboliviano y demás expresionesculturales del Estado Plurinacional boliviano.Es comunitaria, democrática participativa y de con-sensos para la toma de decisiones en la gestión de


políticas educativas públicas dentro del marco de launidad en la diversidad. Es integradora del territorio;reafirma el derecho de Bolivia a un acceso propio ylibre al Océano Pacífico. Busca la seguridad, defensay desarrollo integrando las expresiones del poderpolítico, económico, social, cultural y militar delEstado Plurinacional. Es laica, pluralista y espiri-tual porque respeta la espiritualidad de cada cultu-ra y la libertad de creencias religiosas, promuevelos valores propios y rechaza todo tipo de imposicióndogmática religiosa. (…) Es fiscal y gratuita entodo el Sistema Educativo y obligatoria en los dife-rentes niveles y modalidades del subsistema deeducación regular, con igualdad de oportunidadessin discriminación social, cultural, lingüística nieconómica. Es intracultural, intercultural yplurilingüe porque articula un Sistema EducativoPlurinacional desde el potenciamiento de los sabe-res, conocimientos y la lengua propia de las nacionesindígenas originarias; porque promueve lainterrelación y convivencia en igualdad de oportu-nidades a través de la valoración y respeto recípro-co entre las culturas del Estado Plurinacional y delmundo. Es productiva y territorial, orientada altrabajo y desarrollo sostenible que garantice procesosde producción, conservación, manejo y defensa detodos los recursos naturales, fortaleciendo la gestióny control territorial de los pueblos, naciones indíge-nas originarias y afroboliviano. Es científica, técni-ca, tecnológica y artística, porque desarrolla losconocimientos y sabiduría desde la cosmovisión delas culturas milenarias en complementariedad conlos avances de la ciencia y la tecnología, para con-tribuir al desarrollo integral de la humanidad. Es unaeducación en la vida y para la vida, porque interpre-ta las exigencias vitales del Estado Plurinacional ensus diversas zonas ecológicas, propicia una sociedadde unidad, de equilibrio entre el ser humano y lanaturaleza en lo individual y colectivo, para vivirbien en comunidad.”

Educación de calidad para todos

Las cumbres mundiales y regionales de educaciónhan tenido un fuerte impacto en el campo de laspolíticas educativas desde inicios de la décadapasada. El lema “Educación para Todos” que quedainstalado desde el encuentro de 1990 en Jomtiemfue el eje en torno al cual se dieron profundosdebates, y que sin dudas quedaron reflejados enlas leyes y los planes de acción que, en la región,se fueron redactando en los últimos tres lustros.Los compromisos asumidos por los gobiernos enesos encuentros han adquirido, en algunos casos,estatuto constitucional, y por consiguiente seconvirtieron en referencias ineludibles en la nuevanormativa sobre educación.

En la cumbre de Dakar del año 2000 se reafirma elcompromiso de garantizar educación para todos,enfatizando en la necesidad de promover unaeducación de calidad. Hoy es posible ver cómo enlas nuevas leyes de educación de la región estánpresentes los desafíos que quedan plasmados enestas cumbres, especialmente en tres grandes te-mas: en la redefinición de la obligatoriedad y lasmetas de universalización, en la promoción deacciones orientadas a garantizar calidad educativa,y en las políticas de equidad.

a) Universalización y obligatoriedad: hacia unaredefinición de la educación básica

Un tema central dentro de las leyes de educación esla definición de qué puede considerarse educaciónbásica en cada país, y la determinación de aquellostramos o niveles que se establecen como obligatorios.En Argentina, la educación es obligatoria desde los5 años de edad (que corresponde al último año deeducación inicial) hasta la finalización de laEducación Secundaria (incluyendo en este nivel lo


que habitualmente se conoce como nivel medio bajoy medio alto, con una duración de seis años). Ellose traduce en una educación obligatoria de 13 años.En Bolivia, “la educación regular es la educaciónintegral, sistemática, normada, obligatoria yprocesual que se brinda a todos los niños, niñas,adolescentes y jóvenes, desde su nacimiento hastasu inserción en la educación superior de formaciónprofesional y con una mentalidad orientada altrabajo”. En los hechos, queda establecida comoeducación obligatoria la que se brinda a niños des-de los 4 años, comprendiendo el nivel inicial(educación en familia comunitaria de 4 a 5 años); laprimaria (educación comunitaria vocacional, de 8años de duración: básica vocacional de 5 años deduración y avanzada vocacional de 3 años deduración) y la secundaria (educación comunitariaproductiva de 4 años de duración). Así, en este paísson obligatorios 14 años de educación. Cercano esel caso de El Salvador, que promueve una educaciónobligatoria de 12 años, resultado de una educaciónparvularia desde los 4 a los 6 años, y la básica, de1° a 9° grado.

La ley peruana indica que “para asegurar launiversalización de la educación básica en todo elpaís como sustento del desarrollo humano, laeducación es obligatoria para los estudiantes de losniveles de inicial, primaria y secundaria.” Laeducación inicial atiende a niños de 0 a 2 años enforma no escolarizada y de 3 a 5 años en formaescolarizada; la primaria dura 6 años y la secunda-ria, 5 años. De esta manera, hay 14 años deeducación obligatoria.

En Guatemala “es obligatoria la educación inicial,preprimaria, primaria y el ciclo básico (7º a 9º gra-dos). A mediano plazo el Estado podría ofrecer accesouniversal a un grado de educación preprimaria, seisgrados de educación primaria y tres grados del ciclo

básico del nivel medio, lo que hace un total de diezaños de escolaridad.”

El texto de la ley chilena menciona que “Es deberdel Estado promover la educación parvularia y fi-nanciar un sistema gratuito para el primer y segun-do nivel de transición, sin que éstos constituyanrequisitos para el ingreso a la educación básica. Laeducación básica y la educación media sonobligatorias, debiendo el Estado financiar un siste-ma gratuito destinado a asegurar el acceso a ella detoda la población.”

Por último, la ley nicaragüense establece que “Laenseñanza primaria es gratuita y obligatoria en loscentros del Estado. La enseñanza secundaria es gra-tuita en los centros del Estado, sin perjuicio de lascontribuciones voluntarias que puedan hacer lospadres de familia. (…) La Educación Básica cuandola imparte el Estado, es gratuita y es obligatoria apartir del tercer nivel de educación inicial (5 a 6años) hasta el sexto grado de primaria, se ampliarágradualmente en los niveles posteriores.” Son,entonces, 7 años de obligatoriedad escolar.

Una tendencia clara en las nuevas leyes es la deampliar la obligatoriedad, abarcando la educaciónsecundaria (excepto Nicaragua), y parte o la totalidaddel nivel inicial (excepto Chile). Es así como en estospaíses se llega a ciclos obligatorios de 12, 13 o 14años. Ello sin dudas implica una redefinición de loque se considera la educación básica en cada país.Lo que subyace a esta ampliación es la idea de queel conjunto de conocimientos a los que todo niño,niña o adolescente debe acceder para su formaciónplena como ciudadano y para su integración social yproductiva es cada vez mayor, y consecuentemente,el tiempo de educación que se debe garantizar estambién mayor. En el tránsito desde metas educativasque apuntaban al acceso y permanencia en el nivel


primario, y que eran las que prevalecían antes delos años ‘90, hasta estas nuevas metas se describeuna clara redefinición de las expectativas que lassociedades tienen con respecto a la educación delas nuevas generaciones.

Por otra parte, existe una profunda relación entre laeducación obligatoria y la universalización de la ofer-ta educativa. La determinación de un nivel comoobligatorio compromete al Estado a garantizar ofer-ta educativa en ese nivel para la totalidad de lapoblación, y ello se ve reflejado en todas las leyes.Pe ro e l compromiso de un i ve r s a l i z a c i ónpuede ir más allá de la obligatoriedad, como esel caso de la educación inicial en Argentina y Chile.La educación inicial para niños de 3 y 4 años deedad no es obligatoria en Argentina; sin embargo,la ley establece que el Estado tiene la obligación deuniversalizar la oferta para esos grupos de edad, alos efectos de que todo padre que desee escolarizara sus niños a esa edad pueda hacerlo. Del mismomodo, en Chile no se establece como obligatoria laeducación para el grupo de 4-5 y 5-6 años; noobstante, el Estado tiene el deber de financiar unsistema educativo gratuito para esta franja de edad.

Nicaragua es el único caso donde sucede lo contra-rio: la educación es obligatoria a partir del nivelinicial pero el Estado aún no garantiza el accesouniversal a este nivel. “Conforme la Constituciónes obligatoria la educación inicial, preprimaria, pri-maria y el ciclo básico (…). A mediano plazo elEstado podría ofrecer acceso universal a un gradode educación preprimaria…”

b) En busca de la calidad educativa

El tema de la calidad de la educación está suma-mente presente en todas las leyes, y opera comojustificación de un conjunto de políticas que se pro-

mueven en los textos normativos. Así, se presen-tan como políticas de calidad los diseños curricula-res, la formación docente, las evaluaciones y medi-ciones de la calidad educativa, la investigación einnovación educativas, la incorporación de nuevastecnologías y medios de comunicación, y los es-fuerzos por mejorar el ambiente físico en las es-cuelas, el equipamiento en las aulas y el clima ins-titucional. Si bien todos estos temas aparecentratados en diferentes capítulos de las leyes, semencionan aquí los momentos en que se los rela-ciona con la calidad educativa.

· Currículo

La definición de los alcances del currículo que con-forma la educación básica está presente en las dis-tintas leyes, como un modo de avanzar hacia unaeducación de calidad. Según se expresa en la leyargentina, “El estado definirá estructuras y conte-nidos curriculares comunes y núcleos de aprendiza-je prioritarios en todos los niveles y años de laescolaridad obligatoria”. El mismo texto destaca quese establecerán mecanismos de renovación periódi-ca total o parcial de dichos contenidos curricularescomunes. En Bolivia, “La Educación Regular Alterna-tiva garantizará una educación de calidad a travésde un currículo integral y diversificado que permitala transitabilidad y articulación en igualdad de con-diciones a la educación superior, en modalidades deatención presencial, a distancia y virtual”.

La ley de Nicaragua parte de definir calidad como“el criterio transversal de la educación nicaragüen-se que desafía los procesos educativos en relacióncon los resultados académicos y con la relevanciade los aprendizajes para la vida de los educandos”.Luego explicita que esta noción de calidad abarca laconcepción, diseño de planes y programas de estu-dio que conforman parte importante del currículum.


En El Salvador la ley destaca que es un objetivoasegurar que el currículo se convierta en una he-rramienta que clarifique las competencias espera-das en los estudiantes y se implemente efectiva-mente en el contexto de las aulas. Por último, enPerú se establece la necesidad de currículos bási-cos, comunes a todo el país, articulados entre losdiferentes niveles y modalidades educativas quedeben ser diversificados en las instancias regiona-les y locales y en los centros educativos, para aten-der a las particularidades de cada ámbito.

La nueva ley chilena incluirá “las normas que fijenel ordenamiento de un currículo nacional flexible,moderno, democrático y orientado a las necesida-des del siglo XXI.” Asimismo, “consigna grandesavances en materia curricular, a lo menos, en tresdimensiones: modernización del currículo, flexibi-lidad y cobertura de poblaciones específicas; y ca-lificación y certificación de aprendizajes y compe-tencias. Se actualiza el currículo estableciendo, porprimera vez, objetivos terminales de aprendizajepara la educación parvularia, definiendo el requeri-miento formativo de este nivel educativo. Se refor-mulan los objetivos terminales de aprendizaje de laeducación básica y media, y se establecen objeti-vos de aprendizaje más ricos, que abordan las di-mensiones personales, sociales y cognitivas delaprendizaje, así como la formación valórica. Espe-cialmente, se promueve el respeto a los derechoshumanos y las libertades fundamentales, el sentidode pertenencia a la nación, el respeto a la diversi-dad, la valoración de las formas pacíficas de convi-vencia, el cuidado del medioambiente. Se recono-cen formaciones diferenciadas científicohumanista, técnico profesional y artística en laenseñanza media, y se abre la posibilidad paracrear otras diferenciaciones.”

Con matices propios de cada país (como lo son los

núcleos de aprendizajes prioritarios en Argentina,la voluntad de poner en tensión el carácter univer-sal del currículo con la necesidad de contemplar ladiversidad social y cultural en Perú o el llamativoénfasis que pone la Ley boliviana en torno al sub-sistema de educación regular alternativa, la forma-ción docente y la participación comunitaria popu-lar) en todos los casos se destaca la centralidad delcurrículo en la definición de lo que representa unaeducación de calidad.

· Docentes

La cuestión docente es otro tema que aparece re-currentemente asociado al de calidad en los textosde las leyes. El aspecto más enfatizado es el de laformación, tanto inicial como continua. Así, el Es-tado argentino “asegurará el mejoramiento de laformación inicial y continua de los/as docentes comofactor clave de la calidad de la educación”, y enPerú se promueve una “formación inicial y perma-nente que garantiza idoneidad de los docentes yautoridades educativas”.

La ley boliviana define a la formación de maestroscomo “única, fiscal, gratuita y diversificada. Únicaen cuanto a jerarquía profesional, calidad pedagó-gica, ética, moral y científica. Fiscal y gratuita por-que el Estado asume esa responsabilidad. Diversifi-cada porque responde a las característicasgeográficas, económico productivas y sociocultura-les de las naciones indígenas originarias, afroboli-viano y demás sectores sociales del Estado”. El ob-jetivo último es formar maestros con “vocación deservicio a la comunidad, con calidad y pertinenciapedagógica y científica, identidad cultural y de cla-se, actitud crítica, reflexiva y contextualizada a larealidad sociocultural”.

Pero las notas en torno a los docentes van más allá


de la formación, y hacen referencia a la carreradocente y a la motivación o incentivos para el de-sarrollo profesional. En El Salvador, por ejemplo, sepromueve “el buen desempeño y una elevada moti-vación de los docentes, en la medida que son pro-tagonistas clave del proceso de enseñanza-apren-dizaje”, y en Perú se habla de una “carrera públicadocente y administrativa en todos los niveles delsistema educativo, que incentive el desarrollo pro-fesional y el buen desempeño laboral.”

Por su parte, en Chile se destaca la responsabilidaddel Estado de “velar por la calidad de la Educación,estableciendo las condiciones necesarias para elloy verificando permanentemente su cumplimiento;realizar supervisión, dar apoyo pedagógico a losestablecimientos y promover el desarrollo profesio-nal docente.” De mismo modo, también se respon-sabiliza a los docentes en el logro de la calidad,cuyos deberes son “escuchar a sus alumnos; ejercerla función docente en forma idónea y responsable;actualizar sus conocimientos y evaluarse periódi-camente; investigar, exponer y enseñar los conte-nidos curriculares correspondientes a cada nivel deenseñanza, en el marco de los planes y programasde estudio; respetar las normas de convivencia delestablecimiento en que se desempeñan, los dere-chos de los alumnos y tener un trato respetuosocon los alumnos y demás miembros de la comuni-dad educativa.”

· Evaluaciones de rendimiento educativo ymedición de la calidad de la educación

Dando continuidad a una tendencia que se instalaa inicios de los años ‘90, todas las leyes nuevascontemplan la puesta en marcha o profundizaciónde mecanismos de evaluación de la calidad. Lo de-termina la ley de Argentina, cuando indica que se“implementará una política de evaluación concebi-

da como instrumento de mejora de la calidad de laeducación”, o El Salvador al señalar que “El avancehacia la provisión de servicios cada vez más efecti-vos deberá reflejarse en el mejoramiento de los ren-dimientos de estudiantes en pruebas nacionales ointernacionales aplicadas en áreas básicas del co-nocimiento (lenguaje, matemática, ciencias y estu-dios sociales)”.

La ley chilena establece que “El Ministerio de Edu-cación deberá velar por la evaluación continua yperiódica del sistema educativo a fin de contribuira mejorar la calidad de la educación. Esta evalua-ción comprenderá, a lo menos, los logros de apren-dizaje de los alumnos, el desempeño de los profe-sionales de la educación y el funcionamiento de losestablecimientos educacionales. La evaluación delos alumnos deberá incluir indicadores que permi-tan efectuar una evaluación de carácter integral ydeberá realizarse conforme a criterios objetivos ytransparentes. La evaluación de los profesionalesde la educación se efectuará de conformidad a laley. Los establecimientos educacionales deberándesarrollar procesos de evaluación institucional conel propósito de revisar las prácticas pedagógicas yde gestión. Los resultados de estas evaluacionesserán informados a la comunidad educativa, res-guardando la identidad de los alumnos y de los do-centes, en su caso. Sin embargo, los resultadospodrán ser accesibles para los apoderados de losalumnos en aquellos casos en que las pruebas anivel educacional tengan representatividad indivi-dual, sin que pueda ser usada con propósitos quepuedan afectar negativamente a los alumnos, talescomo selección, repitencia u otros similares.”

En Nicaragua se indica que “se debe investigar lacalidad de los resultados educativos, en los diferen-tes niveles, modalidades y grados teniendo como re-ferente los objetivos a fin de alcanzar la pertinencia


en la educación. Promover los procesos de autoeva-luación de la actividad educativa por cada uno delos estamentos de la comunidad educativa”. Por úl-timo, la ley peruana especifica que, en el ámbito desus competencias, los organismos del Sistema Na-cional de Evaluación, Acreditación y Certificación:a) Promueven una cultura de calidad entre los do-centes y las instituciones educativas. b) Evalúan,en los ámbitos nacional y regional, la calidad delaprendizaje y de los procesos pedagógicos y de ges-tión. c) Acreditan, periódicamente, la calidad de lasinstituciones educativas públicas y privadas.

• Innovación educativa

De modo similar que la preocupación por las pruebasde evaluación de calidad, la promoción de accionesque representen la búsqueda de nuevas respuestas alcada vez más difícil desafío de educar también son lacontinuidad de líneas que ya estaban presentes enlas normas que se fueron aprobando durante la déca-da pasada en la región. Se promueve la innovación yla experimentación educativa, como factores que in-teractúan en el logro de la calidad (Argentina y Perú).En Nicaragua, por ejemplo, se señala que “El Ministe-rio (…), en aras de asegurar la calidad de la en-señanza, fomentará en los Centros Educativos la in-vestigación, favorecerá la elaboración de proyectosque incluyan innovaciones curriculares, metodológi-cas, tecnológicas, didácticas y de organización encada nivel y modalidad del sistema educativo”.

En el texto de la ley chilena se hace referencia a que“el proyecto innova al facultar el Ministerio de Edu-cación para proponer nuevas modalidades educacio-nales que complementen la educación regular o de-sarrollen áreas específicas de ella, así como para lacreación de adecuaciones curriculares de los marcosnacionales al servicio de personas o grupos pobla-cionales específicas que lo requieran.”

• Ambiente físico, equipamiento y clima institucional

Por último, son múltiples las referencias a accionesorientadas a garantizar condiciones edilicias e ins-titucionales adecuadas para garantizar prácticaseducativas de calidad. La ley Argentina indica que“El Estado debe garantizar las condiciones materia-les y culturales para que todos/as los/as alumnos/as logren aprendizajes comunes de buena calidad,independientemente de su origen social, radicacióngeográfica, género o identidad cultural (...) .El Mi-nisterio de Educación (…) dotará a todas las es-cuelas de los recursos materiales necesarios paragarantizar una educación de calidad, tales como lainfraestructura, los equipamientos científicos y tec-nológicos, de educación física y deportiva, bibliote-cas y otros materiales pedagógicos, priorizando aqué-llas que atienden a alumnos/as en situacionessociales más desfavorecidas.” En El Salvador, “Lasprincipales políticas para lograr una mayor efectivi-dad de la educación básica y media son: 1. Mejorarlos ambientes físicos, para que sean funcionales,seguros y agradables y apoyen la labor educativa. 2.Mejorar, con especial atención, el clima institucio-nal de las escuelas, a fin de que se logre un ambien-te social armonioso, coherente y ordenado, que fa-vorezca las tareas de enseñar y aprender.”

La ley chilena dispone que los establecimientos edu-cativos deben, entre otros requisitos, “Disponer demobiliario, equipamiento, laboratorios, talleres, bi-blioteca escolar, elementos de enseñanza y materialdidáctico mínimo adecuado al nivel y modalidad dela educación que pretenda impartir, conforme a nor-mas de general aplicación establecidas por ley” paraque el Ministerio de Educación las reconozca oficial-mente. Asimismo, el proyecto de ley “establece unasubvención preferencial destinada, por un lado, aaumentar los recursos disponibles para los estable-cimientos que atienden estudiantes en situación de


vulnerabilidad y, por el otro, a estimular en ellosuna gestión escolar que eleve sus logros de aprendi-zaje. La subvención preferencial también busca unamayor responsabilización de los sostenedores, losdocentes y las escuelas en el mejoramiento de lacalidad de la educación, en especial en los logros deaprendizaje, y un trato preferencial a los alumnosmás vulnerables.”

Por último, la ley de Perú señala que “Los factoresque interactúan para el logro de dicha calidad son:(...) f) Infraestructura, equipamiento, servicios ymateriales educativos adecuados a las exigenciastécnico-pedagógicas de cada lugar y a las que plan-tea el mundo contemporáneo. h) Organización ins-titucional y relaciones humanas armoniosas que fa-vorecen el proceso educativo.”

En síntesis, si bien en general no hay posicio-namientos claros respecto a qué debe entenderse porcalidad de la educación, las nuevas leyes encuentranen ese concepto un eje desde el cual se articulanmúltiples políticas educativas. La definición decontenidos, la formación y la carrera de los docentes,o la implementación de pruebas de calidad y el usoque se hace de sus resultados, todos temas que enlas leyes aparecen asociados a la meta de garantizaruna educación de calidad, han sido sumamenteconflictivos desde fines de los años 80, pues en ellosse jugaba la dirección que tomaban las políticaseducativas en el marco del nuevo modelo de desarrolloque se estaba consolidando en la región.

El hecho de que la idea de calidad entrara al campode la política educativa en un registro cercano a lanoción de productividad explica buena parte del con-flicto que desencadenó. Por un lado, por la asocia-ción que queda establecida entre educación de cali-dad y formación de recursos humanos, es decir, conaquella que produce seres productivos; por el otro,

por la asociación con una educación que en susprácticas y su gestión es observada en clave de pro-ductividad. Al irrumpir matizadas por este tipo deen-cuadres, muchas de las políticas promovidas ennombre de la calidad educativa durante los años ‘90,como las de evaluación e incentivos docentes, proyec-tos pedagógicos por escuelas, descentralización, pre-mios a escuelas por los resultados de calidad, etc.,se convirtieron así en ejes de profundos conflictosen el campo educativo.

En las nuevas leyes, el espacio de posibilidad paraeste tipo de políticas sigue presente. Cierta ambi-güedad en el manejo de la noción de calidad y ungrado amplio de generalidad en el tratamiento decada uno de los ejes específicos que aquí se analiza-ron permite suponer que no es en las leyes donde sesaldan las tensiones que quedan definidas en estasproblemáticas, sino que se estarían desplazando alterreno de la definición de políticas concretas, ya enel campo de los poderes ejecutivos.

c) La equidad educativa

El debate sobre la equidad es relativamente nuevoen el campo de las políticas educativas, así como enel de las políticas sociales en general. Si bien exis-ten antecedentes previos en el ámbito académico,su instalación en el debate público data de la déca-da de los años ‘90. En ese contexto, el concepto deequidad aparece como desafiando al de igualdad, si-tuación que da lugar a múltiples malestares ideoló-gicos, además de aportar confusiones en el planoconceptual. En América Latina, abonó fuertementeal malestar en medios académicos y políticos pro-gresistas el hecho de que se atribuya su origen alBanco Mundial y otras agencias multilaterales delsistema internacional. Sin embargo este disgusto conel término trasciende a las fronteras de la región.Por ejemplo, en un documento de la comisión de la


Unión Europea que analiza la equidad de los sistemaseducativos se explicita la necesidad de plantear unadefinición clara de este concepto, a los efectos dequedar libres de sospechas de estar justificando“desigualdades injustificables en beneficio de lasclases dominantes”4 (citado en López, 2007).

La noción de equidad irrumpe así en un campo dondela concepción igualitarista de la educación estáinstalada en la base de los sistemas educativos dela región desde sus orígenes, hace ya más de unsiglo. Primaba entonces el desafío de enfrentar aprácticas sociales múltiples y diversas, carentes deuna raíz común que las unifique, con una culturaunitaria desde la cual iniciar un proceso de inte-gración. Cultura que debía además promover unproceso de modernización guiado por un proyectode secularización, en que las explicaciones cientí-ficas debían desplazar a las concepciones míticas yreligiosas de la realidad. Este proceso apelaba auna confianza y una creencia en el saber objetivocomo modo de abrir el camino hacia una culturauniversal identificada con la construcción de laNación (Dubet y Martuccelli, 2000). Así, una ofertaeducativa homogénea estuvo presente en la diná-mica de conformación de los Estados Nación de laregión, como práctica cohesionante que tuvo unalto impacto en los procesos de integración social.

La capacidad integradora de esta visión igualitariaentra en crisis cuando las sociedades se van tor-nando cada vez más heterogéneas, y en las que ladistribución de la riqueza es crecientemente injus-ta. Es precisamente la creciente desigualdad en elorigen social de las personas, en sus condicionesde vida, en sus trayectorias o en sus pertenenciasculturales lo que pone en cuestión la pertinencia deuna oferta educativa igual para todos. Desde unaperspectiva optimista podría sostenerse que en so-

ciedades más homogéneas una educación igualitariatiene la capacidad de fortalecer tendencias a la equi-dad social, promover una movilidad social ascen-dente y una mayor cohesión social. Desde una visióncrítica puede decirse, en cambio, que en sociedadeshomogéneas la educación reproduce -como en todaslas sociedades- las desigualdades existentes, peroque en este caso dichas desigualdades son acepta-bles. Pero en el nuevo escenario social que se vaconfigurando en la región una oferta educativaconcebida como igualitaria deja de tener efectosintegradores frente a semejantes desigualdades so-ciales, y pasa inevitablemente a reproducir y refor-zar situaciones de discriminación ya intolerables. Así,en sociedades homogéneas la educación refuerza lahomogeneidad. La misma educación tiene efectossimilares en las trayectorias individuales de cadauno de los ciudadanos, en tanto ellos son similaresy parten de situaciones iniciales comparables. Encontextos de alta heterogeneidad, en que las situa-ciones individuales son cada vez más diversas, unaoferta educativa homogénea se traduce necesaria-mente en trayectorias y logros sumamente dispares.

Es entonces que se hace necesario incorporar laheterogeneidad de las sociedades como un factorfundamental en el diseño de las políticas educati-vas, y es en este proceso que se incorpora la no-ción de equidad, la cual puede ser definida comouna estrategia orientada a la búqueda de la igual-dad a partir del reconocimiento de las diferencias.Como bien señalan autores como Fitoussi y Rosan-vallon (1996), la equidad y la igualdad no compi-ten como conceptos; por el contrario, la equidad esuna estrategia para el logro de la igualdad. La equi-dad busca la igualdad, y la igualdad necesita depolíticas de equidad.

Analizar el modo en que aparece tratada la equidad

4(European Group of Research on Equity of the Educational Systems, 2003. Original en inglés)


en las nuevas leyes educativas lleva al planteo deal menos tres preguntas. La primera de ellas es cuáles la igualdad que se busca, y en función de la cualse promueven las políticas de equidad. La segundaes en qué consisten esas políticas de equidad; latercera, de qué modo se caracteriza esta heteroge-neidad social a la cual se pretende abordar.5

• Principios de equidad

La ley argentina establece como objetivo último de unapolítica de equidad “el aprendizaje de saberes signifi-cativos en los diversos campos del conocimiento, enespecial la lengua y la comunicación, las ciencias so-ciales, la matemática, las ciencias naturales y el medioambiente, las lenguas extranjeras, el arte y la cultura yla capacidad de aplicarlos en situaciones de la vidacotidiana”. Una meta similar, orientada a promoverigualdad en los logros educativos, aparece enunciadaen la ley nicaragüense cuando indica que, al ser laeducación un derecho fundamental inherente a la con-dición humana, “la equidad pretende superar las ex-clusiones y desigualdades que afectan a las personas(niños, niñas, jóvenes y adultos) a la hora de teneracceso, permanencia y promoción en el sistema edu-cativo global, relacionando esta última con la calidady pertinencia de los aprendizajes y la formación de unapersona de calidad. La equidad se podría ubicar enesta frase: Educación para todos y éxito de todos enla educación”.

En Chile, se detecta como un problema grave la falta deequidad, las discriminaciones arbitrarias y la seg-mentación en el interior del sistema educativo. Eneste contexto, educación de calidad en condicio-nes de equidad, son principios inspiradores e indi-sociables del proyecto de ley de Chile. “El sistemapropenderá a la integración e inclusión de todoslos sectores de la sociedad, estableciendo medidas

de discriminación positiva para aquellos colectivoso personas que requieran de protección especial.”

En contraste a esta aproximación a la igualdad enlos logros académicos, la ley de Bolivia enfatiza ex-plícitamente en la igualdad de oportunidades, prin-cipio presente en las normas educativas basadas enlos encuadres igualitaristas tradicionales. De todosmodos, a lo largo de la ley aparecen múltiples refe-rencias que emparentan el encuadre de la ley boli-viana con los dos ejemplos anteriores, cuando des-taca que la educación “Es universal, única y diversa.Universal porque atiende a todos los habitantes delEstado Plurinacional. Única en cuanto a calidad ycontenido curricular básico. Diversa en su aplica-ción y pertinencia a cada contexto geográfico, so-cial, cultural y lingüístico”. En el caso de Perú, nue-vamente el principio estructurante de las políticas deequidad es la igualdad de oportunidades, en este casorespecto al “ejercicio del derecho a la educación”.

• Políticas de equidad

¿Cuál es la estrategia que debe llevarse a cabo parael logro de esas metas de equidad propuestas? Sepresentan aquí algunos ejemplos del tipo de políti-cas que se promueven a través de las leyes. La leyArgentina propone “garantizar la inclusión educativa através de políticas universales y de estrategias peda-gógicas y de asignación de recursos que otorguen prio-ridad a los sectores más desfavorecidos de la sociedad.(...) El Ministerio (…) es responsable de definir lasmedidas necesarias para que los servicios educativosbrindados en zonas rurales alcancen niveles de calidadequivalente a los urbanos. Los criterios generales quedeben orientar dichas medidas son: a) instrumentarprogramas especiales de becas para garantizar la igual-dad de posibilidades. b) asegurar el funcionamiento decomedores escolares y otros servicios asistenciales que

5 Un análisis más desarrollado sobre la noción de equidad educativa puede encontrarse en López, 2007.


resulten necesarios a la comunidad.”En Bolivia, se explicita la necesidad de “Formular eimplementar programas sociales específicos deapoyo en alimentación, hospedaje en familia, in-ternados, transporte estudiantil que garanticen unaeducación con igualdad de oportunidades, priorizan-do las áreas rurales y regiones fronterizas del país”.En otro momento de la ley, y desde una perspectivaque trasciende a la dimensión material de provi-sión hacia la escuela o las familias, se indica lanecesidad de “desarrollar planes y programas edu-cativos pertinentes a las características de cada con-texto sociocultural, ecológico y geográfico, sobrela base de contenidos curriculares básicos en elmarco de los procesos de interculturalidad.”

En El Salvador, “Las principales políticas para me-jorar el acceso a la educación son las siguientes: 1.Implementar modalidades flexibles de educaciónbásica y media, para propiciar que los jóvenes yadultos aumenten su escolaridad. 2. Proveer ser-vicios de educación básica, con especial énfasisen las zonas más pobres. 3. Universalizar la edu-cación parvularia, dando prioridad a los estudian-tes de 6 años. 4. Alfabetizar a jóvenes y adultos,con especial atención a los municipios de mayorpobreza, para que completen el sexto grado y me-joren sus opciones de capacitación laboral. 5. For-talecer la oferta de servicios para atender la di-versidad”.

En Nicaragua se destaca la obligación del Estadode “realizar acciones como: a) Llevar a cabo pro-gramas asistenciales, ayudas alimenticias, cam-pañas de salubridad y demás medidas tendientesa contrarrestar las condiciones sociales que inci-den en la efectiva igualdad de oportunidades deacceso y permanencia en los servicios educati-vos. b) Llevar a cabo programas compensatoriospara apoyar con recursos específicos a aquellas enti-

dades o estratos con mayores rezagos educativos”.Por último, en Chile la ley dispone que es deber delEstado “asegurar la equidad del sistema y de lasinstituciones educativas a través de discriminaciónpositiva y medidas compensatorias cuando las cir-cunstancias ameriten; de promover la igualdad deoportunidades y la inclusión en la educación.”

•Los grupos vulnerables

Más allá de enunciados en los que se hace referen-cia a los problemas de las desigualdades sociales yla diversidad cultural, cuando se explicita los gru-pos poblacionales que serán beneficiarios de laspolíticas de equidad, éstos quedan definidos a par-tir de una mirada que pone el énfasis en la nociónde vulnerabilidad. Así, suelen ser objeto de estaspolíticas los indígenas, los sectores sociales desfa-vorecidos, los pobres y excluidos, los rurales y dis-persos, los discapacitados o quienes habitan en zo-nas fronterizas.

Este modo de definir a los grupos prioritarios estáatravesado por la noción de carencia de ciertos sec-tores sociales frente a otros. Así, los indígenas de-berán ser beneficiarios de políticas compensatoriaspara ponerlos en igualdad de condiciones respectoa los no indígenas, los rurales frente a los urbanos,o los pobres en relación a los que no lo son.

La participación de la sociedad civil

La preocupación por establecer el lugar que tiene lasociedad civil está muy presente en el cuerpo de lasleyes educativas recientes, tal vez consolidando unatendencia creciente en este sentido. Ya en la déca-da de los años ‘90 el tema de la participación ganóun espacio muy importante en la agenda social, de lamano de una serie de recomendaciones de políticasque se van instalando desde fines de la década ante-


rior, orientadas a una descentralización y desestati-zación de las políticas públicas, entre ellas las edu-cativas. Así, se dio un gran impulso a acciones ori-entadas a fortalecer a las instancias intermedias ylocales en relación con los centros de las políticas,materializados en los grandes ministerios naciona-les. De este modo, se buscó un mayor protagonismoy autonomías de las instancias locales de gobierno,y fundamentalmente de las escuelas. Este protago-nismo que se busca dar a las instancias locales con-verge con todas las acciones que promueven el for-talecimiento de la sociedad civil, para su interaccióncon la oferta educativa, y más aún, para posicionarlaen un espacio de corresponsabilidad con el Estado enla prestación de los servicios educativos.

Esta redefinición del rol de las familias o las organiza-ciones que representan a la sociedad civil se mani-fiesta en todas las leyes. En ellas se les da un prota-gonismo altísimo, al punto que la participación aparececomo un pilar de las políticas educativas. Así, enun-ciados como “El Estado tiene la responsabilidad prin-cipal e indelegable de proveer una educación inte-gral, permanente y de calidad para todos/as los/ashabitantes de la Nación, garantizando la igualdad,gratuidad y equidad en el ejercicio de este derecho,con la participación de las organizaciones sociales ylas familias” (Argentina), o “La educación es un dere-cho fundamental de la persona y de la sociedad. ElEstado garantiza el ejercicio del derecho a una educa-ción integral y de calidad para todos y la universaliza-ción de la Educación Básica. La sociedad tiene la res-ponsabilidad de contribuir a la educación y el derechoa participar en su desarrollo” (Perú) ponen a la parti-cipación como un eje definitorio de las políticas edu-cativas. Si bien en ambos casos se establece comocentral la responsabilidad del Estado en relación conla educación de la sociedad, inmediatamente se plan-tea la participación como un elemento inseparable deesa definición previa. Lo mismo se ve expresado en la

ley nicaragüense, cuando destaca que “La Educaciónen Nicaragua es un proceso que requiere de la partici-pación social. Las organizaciones civiles, las institu-ciones y empresas públicas y privadas, los gremios,las instituciones religiosas y laicas, y en general, to-dos los sectores de la Nación, tienen en la Educaciónintereses objetivos y responsabilidades ineludibles”.

Más aún, la participación no sólo es un medio para ellogro de ciertas metas educativas, sino que aparececomo un fin, un valor en sí mismo. Ello se hace visibleen la ley boliviana, cuando destaca que entre los finesde la educación está “Garantizar la participación ple-na de los pueblos y naciones indígenas originarias,organizaciones sociales e instituciones del Estado Plu-rinacional en la educación”, o en la argentina, quetambién destaca entre los “fines y objetivos de lapolítica educativa nacional (...) asegurar la participa-ción democrática de docentes, familias y estudiantesen las instituciones educativas de todos los niveles.”

La ley boliviana es la que más claramente establecelos principios desde los cuales se legitima esta pro-puesta de participación. Ellos son: “1. Poder de deci-sión en el proceso educativo en todo el Sistema Edu-cativo Plurinacional, de acuerdo a reglamentación. 2.Corresponsabilidad de todos los sectores y estamen-tos de la población en la conducción de la educación,recayendo en el Estado la responsabilidad de finan-ciarla, sostenerla y controlarla en todos los nivelesdel Sistema Educativo. 3. Respeto a las competenciasespecíficas: administrativo jerárquico, técnico docen-te, educativo estudiantil, institucional comunitario po-pular. 4. Carácter democratizador, involucra a todoslos actores e instancias de la participación en la ges-tión educativa. 5. Espíritu consensuador en la bús-queda de acuerdos y coincidencias entre los diferen-tes actores de la educación. 6. Vocación de servicio,compromiso, reciprocidad y solidaridad que involu-cra a todos a afirmar la acción educativa con ini-


ciativa y esfuerzo. Elimina todo tipo de agresiónentre los actores de la educación. 7. Respeto a lasidentidades culturales y sus organizaciones parafortalecer el proceso de descolonización y afian-zar el carácter Plurinacional, pluricultural y pluri-lingüe del Estado. 8. Legitimidad y representati-vidad de los actores en la participación comunitariapopular, evitando cualquier forma de suplantaciónarbitraria. 9. Territorialidad, que delimite clara-mente el ámbito geográfico de participación en elEstado Plurinacional.”

¿En qué instancias de las políticas educativas tie-ne cabida la sociedad civil? Podría decirse que entodas. Se propone su participación en la planifica-ción de las políticas, su organización, ejecución,seguimiento y evaluación, la atención de los ex-cluidos del sistema educativo, articulación de con-sensos de diferentes actores, gestión de estable-cimientos educativos, la administración de laspolíticas, etc. El espectro de oportunidades quese plantean para los diferentes sectores de la so-ciedad en el conjunto de las políticas educativases sumamente amplio, y queda reflejado de modosimilar en todas las leyes.

En cuanto a las formas de participación, se desta-ca la promoción de instancias u órganos colegia-dos como espacios consultivos y de orientación.Así, en Bolivia se mencionan a los “Concejos Co-munitarios de Unidad Educativa: Su función esparticipar en la gestión del proceso educativo dela unidad educativa respectiva; Los Concejos Edu-cativos Comunitarios de Núcleo: Su función esparticipar en la gestión educativa del Núcleo; LosConcejos Educativos Comunitarios Zonales: Su fun-ción es participar en la gestión educativa zonal;Concejos Educativos Comunitarios Regionales: Sufunción es participar en la gestión del procesoeducativo a nivel regional, en correspondencia con

las políticas educativas Plurinacionales; Los Con-cejos Educativos de Pueblos Originarios: Tienencarácter nacional y transterritorial, están organi-zados en cada nación indígena originaria: Ayma-ra, Quechua, Guaraní, Guarayo, Chiquitano, Mo-jeño, Uru, Amazónico multiétnico, Afroboliviano yotros. Su función es participar en la formulaciónde políticas educativas, velando por la adecuadaimplementación y aplicación de la educación in-tracultural, intercultural y plurilingüe desde la pla-nificación hasta la evaluación; Concejo EducativoPlurinacional: Sus funciones son proponer proyec-tos de políticas educativas integrales, de consen-so y vigilar el cumplimiento de las resolucionesdel Congreso Plurinacional de Educación”.

El proyecto chileno destaca la importancia de laparticipación tanto de las escuelas como de la so-ciedad. Establece que “Los miembros de la comu-nidad educativa tienen derecho a ser considera-dos en el proceso educativo y en la toma dedecisiones.” Una de las formas de involucrar a lacomunidad, que puede desprenderse del texto delproyecto, es su rol como receptora de la informa-ción que produce el sistema acerca de los resulta-dos en las evaluaciones de la calidad. Otras accio-nes que se proponen para el logro de tal fin es lapromoción, desde los establecimientos educacio-nales, de “la participación de todos los miembrosde la comunidad educativa, en especial a travésde la formación de Centros de Alumnos, Centrosde Padres y Apoderados y Consejos de Profesores,con el objeto de contribuir al proceso de enseñan-za del establecimiento. Asimismo, en cada esta-blecimiento de educación general que imparta en-señanza básica y/o media existirá un ConsejoEscolar.” En Perú y en Nicaragua se establece lafigura del Consejo Nacional de Educación. En esteúltimo caso se destaca como función “Promover laparticipación de la sociedad civil y la comunidad


educativa en la búsqueda permanente de un con-senso nacional en torno a la definición de políti-cas educativas nacionales.”

En todos los casos, los actores mencionados sondocentes, alumnos, familias o padres de familia,medios de comunicación y empresas, quienes pue-den estar representados en forma individual o a tra-vés de asociaciones u organizaciones. El espectro seamplía cuando se explicita cuáles pueden ser las or-ganizaciones administradoras de centros educativos,donde se mencionan las organizaciones comunita-rias, ONG’s, sindicatos e iglesias.

En realidad, cuando se analiza el tratamiento quetiene el tema de la participación, son dos los casosque se destacan en el conjunto de las leyes anali-zadas. Una de ellas es la de Bolivia. Si bien unopodría sostener que todas las leyes, en su concep-ción última, hacen un tratamiento similar de laparticipación, es en la ley boliviana donde más seexplicitan todas las instancias de participación,sus fines y sus fundamentos, por lo cual adquieremayor visibilidad.

La otra es la de El Salvador, al establecer un com-promiso compartido entre el Estado y la sociedadcivil desde un lugar diferente: “El Estado, por sísolo, no podrá atender todas las necesidades y pro-blemas del sistema educativo nacional. Se necesitala contribución de los distintos actores de la socie-dad. El nivel educativo de la población nos involu-cra a todos. En este sentido, en necesario sumaresfuerzos de los distintos poderes del Estado, delos sectores público y privado, de la escuela y lafamilia, de las instancias nacionales y locales, delpaís y de la cooperación externa. También debencontribuir, con su labor educadora, los medios decomunicación social, de las ONG y de las iglesias”.La presencia de este párrafo en la ley del El Sal-

vador, en que se especifica las limitaciones delEstado y su contraste con las otras leyes en las quese establece la responsabilidad última del Estado,pone en evidencia que la participación puede serpromovida desde lugares diferentes: como derechoo como obligación.

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¿Qué hay de nuevo?

s posible encontrar una particularidad en las leyes que fueron naciendo enesta nueva década? ¿Hay una nueva generación de normas, que reflejen unaconcepción diferente en torno a la educación y las políticas educativas? Comoya se anticipó, es difícil responder estas preguntas con plena certeza si no sehace un ejercicio de lectura comparada de las leyes actuales respecto a aque-llas que nacieron en la década anterior. Sin embargo, se pueden esbozarciertas ideas que apelan, en gran medida, a consensos o posiciones que sepueden encontrar en el debate actual en el campo social y educativo.

En principio, se desarrollaron en el inicio de este texto diferentes argumentosdesde los cuales sostener la hipótesis de que las leyes que se están discutien-do y aprobando en estos años deberían ser diferentes a las que tienen ya másde una década. Cabe destacar, al menos, dos cuestiones presentes en la agen-da social y educativa en casi todos los países de la región, y que uno esperaríaencontrar reflejados en las nuevas normas.

La primera tiene que ver con cierto optimismo que reinaba a inicio de los años‘90, basado en la certeza de que las reformas estructurales que se estabanllevando a cabo recompondrían el panorama económico de la región. Comoconsecuencia de ello se vislumbraba, como escenario futuro, un proceso derecomposición del panorama social. Las reformas educativas que se derivande las leyes de educación que se fueron gestando a inicios de los años ‘90suponen un escenario social a futuro muy diferente al que realmente existióen los hechos.

La segunda cuestión tiene que ver con la sensación de que el empuje quepudieron dar las leyes educativas desde inicios de los ‘90 se fue perdiendo, yhoy sus logros son difíciles de destacar en momentos en que se hacen tanevidentes las limitaciones de las políticas educativas, y los crecientes desafí-os. El contexto actual es, sin dudas, menos optimista. El panorama social esmás difícil, nuestras sociedades se han transformado profundamente en los

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últimos tres lustros, y frente a la situación actual setiene la sensación de que el poder de las políticassociales y educativas es mínimo frente a la fuerza delas transformaciones que están viviendo nuestras so-ciedades. Es oportuno aquí recordar que de las sieteleyes analizadas, cinco corresponden a países que yahicieron sus reformas en la década pasada.

En este marco, hay indicios de una tendencia en lasnuevas leyes. En primer lugar, se redefine lo quepodría ser el sentido último de las políticas educati-vas. Es posible plantear que se va consolidando unpasaje desde políticas orientadas a garantizar elacceso a la escuela hacia otras que ponen el énfasisen el acceso al conocimiento.

Esto se hace visible desde diferentes perspectivas.En principio, la tendencia a declarar como obliga-torio el nivel secundario nos indica que ya no al-canza con que los niños accedan a la escuela. Laexpectativa es que una vez en ella permanezcan, ypuedan terminar el nivel medio, siendo obligacióndel Estado garantizar los recursos para que elloocurra. Pero además, la irrupción generalizada decriterios de calidad lleva a avanzar más allá en lameta educativa. No sólo se espera que los adolescen-tes terminen la educación media, sino que ademásaprendan en su paso por las instituciones todo aque-llo que se considera como irrenunciable, los conoci-mientos necesarios para una plena integración.

Acompaña este cambio la redefinición de lo que seentiende como educación básica, al ampliarse la basede conocimientos que se consideran necesarios parauna plena integración como ciudadanos. Ya no alcanzacon la educación primaria, sino que además es necesa-ria la secundaria. Estos cambios en las expectativas entorno al lugar que ocupa la educación media es tal vezuno de los procesos más difíciles que están viviendolos sistemas educativos de América Latina.

Cabe recordar que en la mayoría de los países de laregión, la educación media o secundaria nació conun claro espíritu de estratificación y selección so-cial. No sólo no era obligatoria, sino que ademáseran muchos los filtros –explícitos o implícitos- quedebían superarse para poder acceder a ella. De estemodo, el universo de los alumnos de la escuela me-dia era un conjunto relativamente pequeño y homo-géneo. A juzgar por el perfil de los jóvenes y adultosque lograron completar ese nivel, está claro que laeducación secundaria estaba dirigida a los sectoresmedios y altos, fundamentalmente urbanos.

Hoy, en cambio, las sociedades latinoamericanasapuestan a que la educación media sea obligatoria yuniversal. Ya no se espera que segregue sino, por elcontrario, que integre. Actualmente cada estableci-miento de la educación media se encuentra ante eldesafío de cambiar su misión, debiendo así torceruna inercia presente en la cultura institucional, lade los docentes, y la de la propia comunidad. Frentea las metas de universalización, la dificultad de re-definir esta valoración de la educación media es unade los mayores desafíos que se enfrentan hoy.

Lo cierto es que, más allá de las dificultades opera-tivas que implica el logro de esta nueva meta, se vaconsolidando en la región el paso desde una con-cepción de la política educativa que se centra en laigualdad de oportunidades hacia otra que pone elénfasis en la igualdad en los logros educativos. Yano alcanza con que todos ingresen: la meta ahoraes que todos permanezcan en el sistema educativo,egresen, y aprendan. Este cambio tiene grandesimplicancias en la definición de criterios de lo queson las políticas de equidad.

Una política de equidad estructurada en torno a labúsqueda de la igualdad en los resultados educati-vos, en sociedades crecientemente desiguales y di-


versas, abre un debate sumamente complejo que dealgún modo, como ya se señaló, aparece reflejadoen las nuevas leyes, indicio tal vez de un avance eneste sentido. De todos modos, se pudo percibir queesta complejidad se pierde cuando se habla de polí-ticas concretas de equidad.

Lo que se ve, tal como se destacó, es un gran énfa-sis en transferencia de recursos materiales para lasescuelas y las familias de los sectores más necesi-tados, escasos avances en términos de redefinir loque es una política de equidad, algunas líneas deacción con una fuerte carga asistencialista, y pro-gramas compensatorios focalizados que expresande algún modo cierta continuidad de políticas queentraron en vigencia durante la década pasada.

Merecen ser destacados dos ejemplos donde se per-cibe un avance significativo en la conceptualiza-ción de las políticas de equidad. El primero es eltratamiento que recibe en casi todos los países eltema de la educación inicial y, especialmente, lareferida a la primera infancia. Aparece allí una con-cepción integral de las acciones orientadas a ga-rantizar calidad en los servicios educativos que noestá presente en los otros niveles de la educaciónbásica. Para este grupo específico de niños, la edu-cación es concebida como un desafío que excede alos alcances de la escuela y que apela a una articu-lación con políticas de salud, crianza, desarrollocomunitario, participación, etc. En este marco, laspolíticas de equidad orientadas a garantizar el ac-ceso universal a este nivel son políticas que articu-lan recursos de diversas áreas de gobierno, promo-viendo así acciones integrales que van mucho másallá de la escuela.

El segundo ejemplo de definiciones que apuntanhacia una conceptualización diferente de lo que esuna política de equidad es Bolivia, donde se esta-

blece que la educación es universal, única y diver-sa. Como señala la norma, es universal “porque a-tiende a todos los habitantes del Estado Plurina-cional”. Es decir, aparece aquí la meta de garantizaruna educación para todos; única en cuanto a cali-dad y contenido curricular básico: todos los niñosdeben acceder a la misma educación, en el sentidode la misma calidad y los mismos contenidos. Es talvez en este enunciado donde queda más claramen-te planteada la meta de igualdad en los resultadoseducativos, horizonte hacia el cual las demás leyesparecen tender. Y por último, diversa en su aplica-ción y pertinencia a cada contexto geográfico, so-cial, cultural y lingüístico. Es decir, si se quiereigualdad de resultados en una sociedad profunda-mente desigual y heterogénea, es necesario pro-mover una gran diversidad de acciones, de políti-cas, o de estrategias pedagógicas e institucionales.En esas tres palabras –universal, única y diversa-la ley de Bolivia sintetiza uno de los debates másprofundos sobre lo que es una política de equidadeducativa en la actualidad.

Otro elemento a destacar como tendencia es la con-solidación de un discurso que se centra en la edu-cación como derecho. Si bien ya en la década delos años ‘90 esta apreciación de la educación esta-ba sumamente presente, coexistía con enunciadosorientados a sostener a la educación como un re-curso productivo. En las nuevas leyes, esta segun-da visión pasa más inadvertida. Hoy prevalece cla-ramente una visión de la educación como formadorade ciudadanos, con una gran capacidad transfor-madora de las personas y de las sociedades. Y eneste punto, por sobre una visión económica, pre-domina otra centrada en valores, la solidaridad o latolerancia.

Otra tendencia que se puede plantear como posiblede identificar es la consolidación de la sociedad


civil como un actor destacado en la educación. Comoya se señaló, este ha sido un tema polémico en ladécada pasada, en la medida en que la participa-ción ciudadana aparecía asociada a una redefini-ción del rol del Estado frente a la sociedad. Si bienel tema de la participación tiene una presencia apa-rentemente mayor –y sería éste el elemento quemarca una tendencia- no está claro que haya ungiro respecto al tipo de participación que se pro-mueve, y el modo en que se articula con las accio-nes del Estado.

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Por un lado, hay textos que hablan de la participa-ción como derecho, junto a Estados que deben ga-rantizar el acceso universal al conocimiento. Por elotro, situaciones en que el Estado solo no puede, yconsecuentemente aparece una corresponsabilidadde la sociedad civil que resulta en una participa-ción que no es el ejercicio de un derecho, sino unaobligación de la sociedad.


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Comentarios finales: Las leyes comoinstrumento político

Luego de una lectura de las leyes de educación de los países de América Latina,y más aún cuando se concentra la atención en aquellas que fueron redactadasen los últimos años, queda una primer impresión que es alentadora: se puedesostener que en la región hay “buenas leyes educativas”. ¿Qué quiere deciresto? Están entrando en vigencia leyes complejas, que expresan el profundodebate sobre la educación que se está viviendo en la región, y en las que separte de una concepción cada vez más amplia de la educación en su articula-ción con el desarrollo de las personas y de las sociedades. Son normas que seestructuran en torno a una comprensión de la educación como un derecho, yproponen horizontes cada vez más altos respecto a la formación de las nuevasgeneraciones. La tendencia a universalizar y hacer obligatoria la educaciónsecundaria es ejemplo de un esfuerzo que se proponen las sociedades de laregión, en un intento de consolidar las bases para la inclusión educativa ysocial. Seguramente en cada ley hay puntos discutibles, aspectos que corregir,pero pareciera que hoy los problemas de la educación en la región no sonconsecuencia de la normativa vigente.

De todos modos, queda también un conjunto de interrogantes que genera in-quietud. ¿Expresan realmente estas leyes el interés de las sociedades latinoa-mericanas? ¿Quieren realmente los diferentes grupos sociales garantizar unaeducación de calidad para todos? ¿Están los habitantes de los países de laregión convencidos de que absolutamente todos los niños, independientemen-te de dónde hayan nacido, deben recibir 12 o 13 años de educación de calidad?¿Hay una disposición real a hacer los esfuerzos necesarios para el cumplimien-to efectivo de las metas esbozadas en cada una de las normas nacionales?

Estamos en sociedades crecientemente fragmentadas, excluyentes, competiti-vas, cada vez más tolerantes de las desigualdades y las injusticias, con unacreciente conflictividad entre los “ganadores” y los “perdedores” en este mun-do más globalizado. La lógica del mercado fue ganando espacio en la dinámicade los procesos sociales y económicos, y fue permeando lentamente en las


subjetividades, redefiniendo las representacionesque los sujetos tienen de si mismos, y de su rela-ción con los demás. Cada vez más la noción deciudadano va siendo desplazada por la de consu-midor en la producción de identidades, y es eneste contexto donde se gestan las nuevas leyes deeducación.

Cabe pensar que existe un discurso educativo quelogró cierta autonomía respecto a los interesesreales de los diferentes sectores de la sociedad.Hoy no hay cabida para negar el derecho a la edu-cación, la necesidad de universalizarla, de enri-quecer y actualizar los currículos, o de garantizarigualdad en los logros. Nadie puede manifestarseen contra de la calidad. Hay declaraciones que ine-vitablemente llevan al consenso. Puede plantear-se entonces, a modo de hipótesis, que la mayorparte de los enunciados de fondo de las leyes deeducación en la región están en esta categoría;pertenecen a un espacio de consenso en el cual sepuede desarrollar este discurso, y respecto al cualel debate se limita, tiende a cerrarse.

Ahora bien, si quienes expresan los intereses con-trapuestos de los diferentes sectores de la socie-dad manifiestan acuerdo al promulgar estas leyes,cabe pensar que no es en ellas donde se jueganrealmente las relaciones de poder entre diferentesproyectos de país o de sociedad. Podría pensarseque, en los hechos, las leyes tienen un escaso im-pacto en redefinir el campo educativo en tantocampo en que se miden las relaciones de fuerzaen torno a diferentes intereses sectoriales.

Planteado este interrogante, se hace necesaria unanueva lectura de las leyes, desde una perspectivaque trasciende a los alcances de este ejercicio. Eldesafío es leerlas como resultado de un debate,en contextos políticos específicos, convirtiendo en

objeto de análisis lo que en primera instancia apa-rece como un anecdotario en torno a cada una delas leyes, en que se consolida o debilita su legiti-midad. Esa mirada sobre las leyes en su contextode debate permitirá ver si es más conflictiva ladefinición de la educación como un derecho queel reparto de atribuciones entre el Estado Nacio-nal, los Estados Provinciales y los Municipios, elfinanciamiento o el tratamiento de la condicióndocente. ¿Cuántos son los artículos que, en cadaley, efectivamente regulan las relaciones de fuer-za, hacen política?

De todos modos, la experiencia indica que, una vezpromulgadas, estas leyes son potentes instrumen-tos de políticas. Para quienes tienen la responsabi-lidad de la política educativa, son inevitablementeun marco de referencia. Habilitan recursos, legiti-man o deslegitiman decisiones, fuerzan el accionarhacia un cauce, promueven cierta coherencia. Mar-can el límite entre lo legítimo y lo ilegítimo.

Pero además, las leyes educativas dejan instaladoun horizonte hacia el cual supuestamente cada so-ciedad decidió avanzar, por lo que se conviertenen un proyecto político que dinamiza el espaciode las políticas educativas. Desde esta perspecti-va, estas normas quedan en el lugar de la utopía,en tanto horizontes desde los cuales se promue-ven las acciones, se convocan actores y se movili-zan recursos. La brecha entre la realidad actual ylas metas que las leyes proponen explícita o implí-citamente constituye el espacio de la política, y enese sentido adquieren un valor central como ins-trumento de planificación. Por último, en momen-tos en que es necesario renovar las claves de larelación entre el Estado y la sociedad civil, las leyesde educación otorgan cada vez más espacios departicipación, y amplían el espectro de modos enque esta participación puede hacerse posible.


De todos modos, cabe aquí plantear una alerta. Talcomo se mencionó antes, se puede leer entre líne-as un discurso que nos advierte sobre las limitacio-nes de los Estados para poder garantizar una edu-cación de calidad para todos. De algún modo, laalerta que se hace presente es que “el Estado solono puede”. Si efectivamente es así, debería escu-charse allí una invitación a participar no sólo porderecho, sino también por obligación. Y cuando unEstado promueve alianzas que les permitan movili-zar otros recursos, inevitablemente renuncia al mo-nopolio de la planificación. Allí, la participaciónrepresenta además una gran oportunidad política,un espacio de incidencia por el cual los diferentessectores sociales lucharán, algunos con más recur-sos y coherencia que otros.

Al mismo tiempo, una mirada sobre los procesossociales y económicos de la última década muestraque “sin Estado no se puede”. En la medida en quelos Estados renunciaron a la posibilidad de movili-zar los recursos con los que orientan las prácticassociales y económicas, se configuraron escenariossociales en los que es cada vez más difícil educar.De modo que cuesta creer como posible la meta deuna educación de calidad para todos sin Estados dis-puestos a retomar su liderazgo en los procesos enque se configuran las condiciones sociales para elaprendizaje. Está claro que el mercado no las genera.

Esta tensión entre lo que implica que los Estadossolos no puedan, pero que al mismo tiempo sin Es-tado tampoco se puede, representa una gran opor-tunidad para refundar la relación entre el Estado yla sociedad, y en esa refundación, las organizacio-nes de la sociedad civil pueden tener un gran papelde articuladores, promoviendo alianzas críticas en-tre ambos mundos. Alianzas, pues sólo así se puede avanzar hacia lameta de una educación de calidad para todos. Pero

alianzas críticas, pues está claro que hay que for-talecer la capacidad de demanda de la sociedad frentea los Estados, incentivar una reflexión aguda frentea las propuestas educativas que se van desarrollan-do en cada una de nuestras sociedades. Poner enmarcha acciones que permitan poner en juego ejer-cicios de exigibilidad política es una de las líneasmás prometedoras que se pueden desarrollar.

Pero además, aparece la necesidad de ciertas alian-zas de estas organizaciones con los Estados y fren-te a la sociedad. Pues es necesaria la función deapoyo a los Estados a la hora de exigir a la socie-dad -y en especial a los ganadores de este nuevomodelo de desarrollo- el esfuerzo que significa ha-cer efectivos los compromisos asumidos en las leyesque regulan las políticas educativas.

Así, hace falta hoy un liderazgo en este proceso dereencuentro del Estado con la sociedad, dotado delequilibrio justo entre la convergencia y la crítica,en que se puedan sumar esfuerzos pero al mismotiempo saber que, tal como están dadas hoy lascosas, también hay que defender a las sociedadesde nuestros Estados reales, y a los Estados de mu-chas organizaciones que representan intereses o-puestos a la inclusión social y al bienestar general.Las nuevas leyes, al redefinir el espacio de legiti-midad de las acciones políticas, van delineando unespacio en que el rediseño de esta relación entre elEstado y la sociedad pareciera ser posible.

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Anexo: Leyes de Educación de la región, actualmente en discusión

Anexo: Leyes de Educación de la región, vigentes y reemplazadas en los últimos años


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Bibliografía

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Ministerio de Educación, Gobierno de El Salvador.Plan Nacional de Educación 2021, Fundamentos.

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