La ilusión del buen gobierno

La ilusión del buen gobiernoSociedad civil, democracia y desarrollo humano

en América Latina

Manuel Ernesto Bernales Alvarado yVíctor Flores García

C O M P I L A D O R E S

LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

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Los autores se hacen responsables por la elección y presentación de los hechos que figuran en la presentepublicación y por las opiniones que aquí expresan, las cuales no reflejan necesariamente las de la UNESCO,y no comprometen a la Organización. Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma enque aparecen presentados los datos, no implican de parte de la UNESCO juicio alguno sobre la condiciónjurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni sobre la delimitación de sus fronte-ras o límites.

Ilustración de tapa: La recolección de oro en zona roja, 1997, Ricardo Migliorisi (Asunción,Paraguay, 1948), tomado de Iberoamérica pinta. UNESCO-FCE. México, 1997

Diseño: Stella Fernández

Edición de texto: Jorge Barreiro

Impresión y encuadernación: mastergraf srlGral. Pagola 1727 - CP 11800 - Tel. 203 47 60*Montevideo - UruguayE-mail: [email protected]

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ISBN 92-9089-078-9

La ilusión del buen gobierno. Bernales Alvarado, Manuel Ernesto y Flores García, Víctor,Compiladores, UNESCO - MOST Montevideo, Julio, 2004

mailto:[email protected]

MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO

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Prólogo

Prólogo

Manuel Ernesto Bernales Alvarado ........................................ 9Introducción

Víctor Flores García ............................................................. 17

PRIMERA PARTE

I. Diez falacias sobre problemas sociales de América LatinaBERNARDO KLIKSBERG ..................................................... 29

II. Por una gobernabilidad democrática para la expansiónde la libertadJOAN PRATS CATALÁ .......................................................... 71

III. Globalifóbicos contra globalitarios en América latinaANDRÉS SERBIN ................................................................. 123

SEGUNDA PARTE

IV. La decepción democrática: expectativas y desilusionesRUBÉN AGUILAR VALENZUELA ......................................... 153

V. Dialéctica entre la esperanza y el desencanto democráticosRODRIGO PÁEZ MONTALBÁN .......................................... 169

VI. La tentación autoritariaSANDRA WEISS ................................................................... 179

VII. Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistenciaHORACIO CERUTTI GULDBERG ........................................ 195

VIII. El eterno sueño democráticoVÍCTOR FLORES GARCÍA ................................................... 213

Indice


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Prólogo

PrólogoMANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO*

lusión: «Concepto, imagen o representación sin verdadera reali-dad, sugeridos por la imaginación o causados por el engaño de los senti-dos. Esperanza cuyo cumplimiento parece especialmente atractivo. Vivacomplacencia en una persona, cosa, tarea, etc. Retórica: Ironía viva ypicante». Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.XXI Edición. Madrid. 1992.

«Origínase en gran parte el desprecio con que la justicia es tratada enaquellos países, de la extraviada conducta de los que gobiernan, porque si elpúblico observa en ellos un genio ambicioso y amigo de enriquecerse conperjuicio de todos, unas costumbres viciosas que, por ser él quien las habíade corregir en los demás, causan mayor escándalo, y una dirección perverti-da y abandonada al imperio de sus pasiones y de la parcialidad ¿qué mu-cho será que los particulares hagan poco aprecio, o ninguno, de su autori-dad, y que miren la justicia como cosa irrisible e ideal, pero que nunca llegaa tener uso en la práctica de la república? Por esto será justo no atribuirtoda la culpa a los moradores de aquellos países, sino partirla entre éstos ylos jueces, como que ellos fomentan y dan aliento a los otros para que sehagan despreciables las órdenes, para que los preceptos no se veneren, y para

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*Especialista de Programa del Sector Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO en laOficina Regional de Ciencia para América Latina y el Caribe en Montevideo; politólogo yadministrador público; dedicado a temas de relaciones internacionales, inteligencia yplaneamiento estratégico. Sus opiniones no representan a la UNESCO ni la comprometen,son de su exclusiva responsabilidad. La misma norma es válida para quienes escriben en estelibro.


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Víctor Flores García, experimentado comunicólogo y periodista for-mado en el pensamiento crítico de la reflexión filosófica latinoame-ricana. Estimo oportuno además ofrecer alguna información sobrelos empeños de nuestro organismo internacional y sus contribucio-nes mediante el Sector de Programa Ciencias Sociales y Humanas, apartir de la vivencia del trabajo en la UNESCO-Montevideo.

En 2000-2001 se previó publicar un libro que recogiera las coor-denadas del debate del único seminario internacional latinoamerica-no y caribeño sobre «ONGs, gobernancia y desarrollo» del ProgramaGestión de las Transformaciones Sociales (MOST por su sigla en in-glés) realizado en Montevideo el 26 y 27 de noviembre de 2001, comoparte sustantiva, en aquel momento, del trabajo del Comité Nacional

D esde la perspectiva del trabajo de la UNESCO, debo relatar lahistoria detrás de este libro que hemos compilado junto con

que aquellos pueblos sean monstruos sin cabeza y sin gobierno». Jorge Juany Antonio de Ulloa: Noticias secretas de América (Manuscrito 1749).Edición de Luis Ramos Gómez. Colección Crónicas de América 63.Primera edición Mayo 1991. p. 456.

Buen Gobierno: No son escasas las definiciones o proposicionessobre lo que es un buen gobierno; para muestra, las que difunden elBanco Mundial y programas internacionales académico-políticossobre gobernabilidad. La preocupación se remonta a nuestros pri-meros años de vida independiente. Cito una carta del LibertadorSimón Bolívar del 27 de abril de 1829 que el destinatario, el agenteinglés de apellido Campbell, transcribió a su Gobierno en despachodel 4 de junio del mismo año: “Creo que sin mucha exageración éstepuede ser llamado el hemisferio de la anarquía (...) No dudo que seme-jante cúmulo de desórdenes contribuya a abrir los ojos de los ilusos y déocasión de ver claro a nuestros amigos de Europa, convenciéndolos almismo tiempo de que mi conducta y principios son demasiado modera-dos para gobernar este país” (Bolívar. Prólogo de Manuel Trujillo. Bi-blioteca Ayacucho. Venezuela. 1983.).


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Prólogo

de Enlace del Uruguay del MOST y de sus responsables en París.(www.unesco.org.uy/most/seminario/ongs-gobernancia)

En la Fase I del Programa MOST (1994-2001) se previeron activida-des sobre el tema gobernanza, desarrollo y sociedad civil; el Seminariocitado fue una de las cuatro acciones previstas en 2001, antes de unaconferencia mundial que pusiese en diálogo sus respectivos resultadospara contribuir a una estrategia para la superación de la pobreza, en alian-za con instituciones académicas y de interés público, estatales y no guber-namentales, en particular con el Programa de Investigación Comparativasobre Pobreza (CROP, en inglés,www.crop.org). En la página electrónicawww.unesco.org/most se puede apreciar parte de la documentación de laUNESCO, incluidas las ediciones en imprenta, pocas en español, otrasmenos en portugués, la mayoría en inglés y francés. En el siguiente lugar(www.unesco.org.uy/shs/index.html) se puede consultar la ubicación delMOST en la actividad de Ciencias Sociales y Humanas en los países delMERCOSUR y Chile, incluido el Seminario de 2001 ya referido.

El trabajo del Comité Nacional de Enlace del MOST en el Uruguayfue iniciado el 22 de octubre de 1999 –con apoyo y reconocimiento de laComisión Nacional para la UNESCO y de la Secretaría Técnica Interna-cional del MOST en París–, y hasta el año 2003, cuando prácticamentefue desactivado el Comité, formaron parte del mismo los titulares detodas las entidades académicas de Ciencias Sociales del Uruguay (Univer-sidad de la República, Universidad ORT, Centro UNESCO de Monte-video, Centro Latinoamericano de Economía Humana, Centro de AltosEstudios Nacionales del Ministerio de Defensa, Centro de Formaciónpara la Integración Regional, CEFIR, Universidad para la Paz de las Na-ciones Unidas (capítulo Uruguay), Universidad Católica y la Red Econo-mistas del MERCOSUR). El Secretariado estaba conformado por unsecretario ejecutivo, delegado alterno de la Universidad Católica, y un co-secretario, quien esto firma, delegado de la UNESCO-Montevideo.

Por causas que no es del caso analizar no se pudieron publicar lascontribuciones al seminario y, recién a fines de 2003, el consejeroRegional Principal de Ciencias Sociales para América Latina y el Ca-ribe, en ese entonces también Director de la Oficina de la UNESCO

http://www.unesco.org.uy/most/seminario/ongs-gobernancia

http://www.crop.org

http://www.unesco.org/most

http://www.unesco.org.uy/shs/index.html


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en México, asignó un pequeño fondo que nos sirve para editar elpresente libro, cuyos autores participan ad honorem. A estas alturas esimposible publicar las actas del Seminario de noviembre de 2001 orealizar una obra en ese sentido, asunto en el que los dos miembrosdel Secretariado del Comité MOST estuvimos trabajando durante2002 y parte de 2003.

Al comenzar a trabajar en la compilación y edición del libro se noshacía evidente que en la materia prima que nos ocupaba existían al-gunas importantes diferencias entre la producción de autores indivi-duales e institucionales del Cono Sur –excepto Brasil–, y lo que seproduce en México y Centroamérica: asuntos como el estilo, los es-quemas, destacadas proposiciones empíricas y, sobre todo, elementosde una visión valorativa implícita, tradiciones intelectuales y contex-tos históricos. Vale decir, aspectos o dimensiones inherentes a losparadigmas en ciencias sociales.

Resulta conveniente recordar que entre los argumentos dados paraque de los tres especialistas de ciencias sociales en nuestra región seasignaran dos a México y uno a Montevideo, estaba el siguiente: haydiferencias significativas entre la ciencia social de América Central yMéxico, con clara influencia de la ciencia producida en los EstadosUnidos de América, y la producida en el Cono Sur, con clara influen-cia de Europa occidental; debía por tanto desarrollarse una accióndesde el norte y desde el sur para un mejor resultado en toda la re-gión. En su momento señalé que esa aseveración no se compadecíacon los hechos, porque tanta influencia tuvieron la academia y lasescuelas europeas occidentales en la producción de las ciencias socia-les y humanas en México, como la constatada en Argentina, Uru-guay, Brasil, Chile y Paraguay. Análogamente, la academia y las escue-las dominantes estadounidenses también ejercieron destacada influen-cia en los dos «polos» a los cuales nos estamos refiriendo. Las segun-das influyen con más fuerza en toda América Latina y el Caribe desdelos años 80. Las reacciones a esa influencia también son notorias tan-to en el norte como en el sur de América Latina. Finalmente se optópor una concentración de responsabilidades y recursos en México.


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Prólogo

No corresponde aquí entrar al fondo de la cuestión. Sí es pertinen-te indicar que, en general, entre las principales ponencias presentadasal seminario del MOST de 2001 y los ensayos que se han logradocompilar después, principalmente desde México, hay semejanzas yespecialmente diferencias que cada lector podrá advertir y juzgar.

La UNESCO y sus principales asociados a escala mundial, comoel Consejo Internacional de Ciencias Sociales (ISSC en inglés), hamantenido una actitud menos «militante» que la postura que ha ca-racterizado a los científicos sociales de la academia regional; dichaactitud menos “política”, es también de hecho debatible. Un panora-ma general de la producción en ciencias sociales puede apreciarse enla valiosa colección de la Revista Internacional de Ciencias Socialesque hace más de 50 años edita ininterrumpidamente, aunque en losúltimos años, no tenemos la edición en imprenta en español ni enportugués, y tampoco han aumentado los autores de nuestra región.¿Signo de la marginalidad de América Latina en el proceso mundialdel poder, de la llamada sociedad del conocimiento?

Ahora debo decir que los temas y problemas de fondo tratadosen esta suerte de relación o crónica van a ser motivo de debate enel Foro Repensar América Latina y el Caribe, que forma parte delPrograma Regional de Ciencias Sociales y Humanas y que esperosea también un foro –no el único– para alentar el «repensar lasciencias sociales” y disciplinas surgidas de ellas u otras fuentes desaber.

Es pertinente recordar que en los años 50 la UNESCO realizóEncuestas sobre la Enseñanza Universitaria de las Ciencias Sociales, cu-yas publicaciones en español de la Unión Panamericana tuvieron unpapel destacado en la formación de profesionales. Allí se encontrabantemas de desarrollo, seguridad, gobernabilidad, democracia, partici-pación y sistemas políticos, entre otros, de acuerdo con las escuelas yautores relevantes de la época.

Una mejor comprensión de los problemas de la «sociedad civil», de lasONGs, antes ONDGs, «D», por desarrollo, probablemente nos lleve areleerlas junto con obras como las de Cardoso y Faletto, Medina Echeverría,


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Germani, Solari, Prebish, Quijano ..., así como a revisar las lecturas de losclásicos, los que están de moda y los que no.

Por lo tanto, este libro es parte del seguimiento que realizamos alSeminario de noviembre de 2001, y también es un insumo para elForo Internacional Repensar América Latina y el Caribe y, agrego, Re-pensar las Ciencias Sociales –¿se puede hacer lo primero sin lo segun-do?– que también será animado desde la Oficina Regional de Cienciade la UNESCO en Montevideo, en sus varias líneas de trabajo, tantoprioritarias –ética de la ciencia y la tecnología, bioética– como otras:incluyendo Filosofía, Prospectiva, Seguridad y Derechos Humanos.

La tarea se impone porque en este bienio debemos debatir y hacerproposiciones para una mejor adopción de decisiones públicas con lasiguiente premisa: «la pobreza, especialmente la extrema pobreza, lamiseria, es una violación de los Derechos Humanos». Llevamos cincoaños de labor con grandes limitaciones. Sin embargo, hay trabajo acu-mulado y algunos frutos que nos permiten intensificar esfuerzos en laperspectiva aprobada por los Estados miembro.

Finalmente, en los primeros años de este nuevo siglo la mayoría delas naciones de América Latina conmemorará 200 años de su inde-pendencia política de España. Haití se independizó antes y Brasil,después, se transformó de Imperio en República. Algunos de nues-tros problemas más acuciantes tienen muy hondas raíces, algunas delas cuales pueden verse en la Colonia y en las formaciones sociales yestatales precolombinas. Un registro de esa realidad está en la HistoriaGeneral de América Latina, editada por la UNESCO, cuyo VI volu-men acaba de ser presentado en París.

La realidad que enmarca y condiciona el trabajo de la UNESCO,en particular la gestión del Sector Ciencias Sociales y Humanas esmuy compleja, bastante difícil de comprender y, por tanto, presentaenormes retos al rigor y a la imaginación a la hora de definir políticas,estrategias y programas, los cuales no pueden estar fuera de los res-pectivos procesos nacionales y subregionales ni de las respuestas entérminos de proyectos de país, de nación, o de integración, que sur-gen de la realidad y de la voluntad de los principales actores de la


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Prólogo

región. Este tema está siendo recogido en otro libro con diversos apor-tes, que será publicado este año.

Me parece que la principal contribución de la UNESCO, en elSector Ciencias Sociales y Humanas para América Latina y el Caribeen el siglo pasado fue el proyecto estratégico de creación de la Facul-tad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Este acuerdointergubernamental por iniciativa de Chile y de Brasil, incluía a laEscuela Latinoamericana de Sociología y a la Escuela Latinoamerica-na de Ciencia Política y Administración Pública, ambas con sede enSantiago de Chile, y el Centro de Investigaciones en Ciencias Socialescon sede en Río de Janeiro, Brasil. Después del golpe militar que dioorigen a la dictadura en Chile, desaparecieron las Escuelas menciona-das y en cambio surgieron Programas Nacionales FLACSO. Resulta-do principal del Proyecto FLACSO fue la creación del Consejo Lati-noamericano de Ciencias Sociales – CLACSO.

La humanidad vive otro proceso de mundialización cultural,globalización en su sentido técnico-económico, especialmente a par-tir de 1989-1990. El sistema de las Naciones Unidas ha realizado másde una decena de Cumbres o Conferencias mundiales desde 1978, yespecialmente desde 1990. Hoy tenemos Objetivos (Metas) de Desa-rrollo del Milenio; Informes Mundiales, Regionales y Nacionales deDesarrollo Humano; un Informe Mundial “Seguridad Humana, Aho-ra”; un reciente Informe Regional “Democracia en América Latina:hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”. La UNESCO hapublicado un Informe Mundial sobre las Ciencias Sociales en 1999,disponible en inglés, así como otras publicaciones de carácterprospectivo, algunas de ellas en español. El Sector Ciencias Sociales yHumanas de la UNESCO, a través del Programa MOST, inició en1994 la discusión Repensar las Ciencias Sociales acompañando a orga-nismos especializados, como el ISSC, redes académicas de varios con-tinentes.

El Consejo Superior de la FLACSO, Convenio Intergubernamentalvigente, ha lanzado el proyecto Repensar América Latina, con el mis-mo nombre que el de la UNESCO, y tiene importantes áreas de co-


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incidencia importantes con la propuesta de la UNESCO que se va adebatir.

Aquí es donde adquiere pleno sentido una pregunta esencial parael Foro Repensar América Latina (y repensar las ciencias sociales):¿Cuál debe ser la contribución del Sector Ciencias Sociales y Humanas dela UNESCO en América Latina y el Caribe en los próximos 20-25 años?Este libro de ensayos pretende ayudar a responder esta pregunta.

VÍCTOR FLORES

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Introducción

IntroducciónVuelta de tuerca

VÍCTOR FLORES GARCÍA

EEEEEmoneda: la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano inte-gral. Es una manera de buscar la conjunción de dos antiguosparadigmas: uno proveniente de la tradición liberal, que pone énfasisen la libertad y la democracia, y otro originado en la tradición socia-lista, que enfatiza la justicia y la equidad. Hay un énfasis contemporá-neo: deplorar el déficit de ciudadanía y sostener la necesidad de unavibrante participación ciudadana. La repetida ausencia de un debateracional informado sin las ataduras del mercado y del Estado quepermita a la gente no sólo votar, sino hablar, ser informada, expresar-se e influir en la toma de decisiones sobre la vida pública, inmediata yremota, justifica la necesidad de esta nueva vuelta de tuerca frente aldesafío contemporáneo más profundo: la democracia como ejerciciode participación permanente en el debate racional abierto sobre losasuntos públicos, sobre la vida de la gente.

La primera parte la constituyen tres detenidos estudios sobre lasociedad civil y los llamados organismos no gubernamentales, regio-nales y globales, resultado de un encuentro que convocó a decenas deexpertos, que se reunieron en Montevideo a finales del año 2001 en elseminario regional “ONG’s, Gobernancia y Desarrollo en AméricaLatina y el Caribe”, auspiciado por el Programa de Gestión de lasTransformaciones Sociales (MOST, en inglés) de la UNESCO. En lasegunda parte, el debate está enriquecido con contribuciones escritas

ste libro es el resultado de varias reflexiones desde el Norte ydesde el Sur de Latinoamérica sobre dos caras de una misma


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tres años después desde el extremo norte de América Latina, en parti-cular desde Centroamérica y México, país que a tres años de la consu-mación de una transición democrática atrae las miradas de los exper-tos, azorados por una ola de desencanto democrático. El resultado esuna aproximación polifónica desde distintos cristales y colores a larealidad latinoamericana.

Bernardo Kliksberg (INDES-BID, Washington) abre el debatecon una inteligente provocación sobre diez falacias difundidas so-bre los problemas sociales de América Latina: la disconformidadcon el desempeño concreto de la democracia, en particular por elempeoramiento de la pobreza y su agravamiento por la corrup-ción, la delincuencia y el tráfico de drogas como obstáculos for-midables, es el punto de partida para añadir la mayor contribu-ción de Kliksberg, la circulación profusa de ciertas falacias sobrelos problemas sociales que, lo que es peor aun, conducen a «em-prender caminos que se alejan de la salida del largo túnel en queestá sumida buena parte de la población».

Las baterías apuntan hacia algunos círculos que toman decisiones,donde se niega o se minimiza la pobreza, donde se asume con ciertocinismo la premisa que pobres hay en todas partes; que ha existidouna paciencia histórica y que al fin de cuentas la pobreza no mata y susdaños son reversibles; que con el crecimiento económico basta; y quela copa de champagne se rebasará para derramar su jugo hacia el fon-do de los estratos marginados; que la desigualdad es un hecho de lanaturaleza y no obstaculiza el desarrollo en la región más desigual deplaneta, mientras las reformas empeoran la distribución; que la únicapolítica social es la política económica, desvalorizando la política so-cial a una marginal política para pobres; que toda acción del Estado essinónimo de burocratismo, despilfarro, corrupción, ineptitud; que lasociedad civil es un mundo secundario; que la participación de lospobres no equivale a darles voz y voto, negando que los avances de lademocratización sean resultado de largas luchas históricas de los pue-blos pobres; que la dimensión ética no afecta a la racionalidad técnicade las decisiones que asumen que el desarrollo y la felicidad del futuro

VÍCTOR FLORES

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Introducción

puede costar el sacrificio de generaciones; y que –finalmente– no hayotra alternativa, cuando en realidad se ha roto el consenso intelectualsobre las políticas económicas.

Kilksberg recurre a una cita de Carlos Fuentes para cerrar su ensa-yo: «Algo se ha agotado en América latina: los pretextos para justificarla pobreza».

Joan Prats (Instituto Internacional para la Gobernabilidad –PNUD, Barcelona) aporta el marco conceptual y analítico paraencarar el tema de la gobernabilidad democrática para el desarro-llo humano y en el arranque sostiene la necesidad de «reinventarno sólo el gobierno sino también la ciudadanía». El tema de lagobernabilidad se volvió dominante en Latinoamérica en la últi-ma década del siglo XX, y a ella se sumó la noción de gobernanzao buen gobierno que se ha instalado en la comunidad intelectualque trata los problemas del desarrollo y la cooperación internacio-nal, en particular en el PNUD, pero –advierte Prats– llegó con«peligrosas confusiones», entre otras razones porque se trata de unconcepto que nació hace 15 años en las agencias del Banco Mun-dial para señalar las disfunciones de la crisis que vivía Africa en1989, cuando por primera vez definió su tragedia como una crisisde governance: una especie de teoría de la democracia para el Ter-cer Mundo, que deplora «la extensiva personalización del poder,el incumplimiento de los derechos humanos fundamentales, lacorrupción, la prevalencia de gobiernos no electos y con gravedéficit de accountability (responsabilidad)». De ese concepto, aligual que de la noción de gobernabilidad –que surgió de «una ideameramente politológica, muy sencilla y acotada, centrada en plan-tear que las relaciones entre el Presidente y el Legislativo se articu-len de modo tal que no se bloquee la toma decisiones»–, se hapasado a «un uso desbordado de la palabra que ya parece muydifícil de embridar conceptualmente». El mismo Prats al abordarla situación del Africa subsahariana definió ya en 1996 que la«governace concierne a la institucionalización de los valores nor-mativos que pueden motivar y proveer cohesión de los miembros


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de una sociedad. Esto implica que es improbable que pueda emer-ger un Estado fuerte en ausencia de una sociedad civil vibrante».

Los ejemplos de crisis de gobernabilidad en América Latina sonincesantes y pueden proceder de varios males: de la incapacidad de lasreglas y procedimientos para resolver los problemas de interacción(acción colectiva) de los actores poderosos, especialmente cuando losequilibrios de poder cambian y las reglas precedentes ya no valen (se-ría la situación de gobernabilidad en el México de Vicente Fox, quienpara construir la gobernabilidad democrática necesita proceder a unaalteración de las fórmulas institucionales preexistentes); de la débil ola inadecuada institucionalización de las reglas y procedimientos, comosucede con regímenes políticos cuyas reglas llevan al riesgo deingobernabilidad al dificultar la formación de las coaliciones necesa-rias para gobernar efectivamente (caso de Ecuador o Paraguay); de laemergencia de nuevos actores estratégicos (rebeldes armados) que plan-tean un cambio radical de las fórmulas (caso de Colombia y otrospaíses andinos); del cambio estratégico de actores poderosos quereplantean la fórmula hasta entonces aceptada (autonomismo deGuayaquil y otros territorios latinoamericanos); de la incapacidad delos actores estratégicos para mantener niveles básicos de ley y orden(caso de Nicaragua, El Salvador y otros países y ciudades).

La definición final, sin dramatismo, indica que «si la gobernabilidadno es un fin en sí misma, sino una condición necesaria pero no sufi-ciente para la producción de desarrollo, podemos sostener un con-cepto normativo de gobernabilidad desde el cual poder, no sólo eva-luar, sino orientar políticas.»

Tras un recorrido sobre la teoría de la democracia nutrida por re-flexiones de Robert Dahl; Guillermo O’Donnell y Amartya Sen, Pratsse encamina a una concepción del desarrollo como expansión de lalibertad, para concluir que el problema del desarrollo es un problemade negación de libertad, que exige la eliminación de las «principalesfuentes de privación de libertad»: las guerras y conflictos violentos, lapobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y lasprivaciones sociales sistemáticas, el abandono de los servicios públi-

VÍCTOR FLORES

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Introducción

cos. Ante esos obstáculos la democracia enriquece la vida de la gente,no sólo mediante la garantía de la libertad política, sino como instru-mento para llamar la atención de las demandas de la misma gente y,finalmente, permitir a los ciudadanos aprender unos de otros a for-mar sus valores y prioridades.

Para terminar la primera parte, Andrés Serbin (CRIES, BuenosAires) se encarga, en esa misma dirección, del estudio de la sociedadcivil global como complejo escenario emergente de la resistencia auna forma unipolar de globalización uniforme y homogénea.

La segunda parte del libro arranca con un texto de RubénAguilar (consultor internacional, politólogo de la Universidad Ibe-roamericana, actual director de Análisis de la Presidencia de Méxi-co), que contine una sugerente reflexión, no sólo desde la expe-riencia de los movimientos sociales que ha asesorado y dirigido,sino desde el difícil terreno del ejercicio democrático del poder enuna sociedad desigual. Con talante progresista, uno de los pasajesmás sugerentes de su ensayo indica que en los sistemas democráti-cos tienden a borrarse las diferencias entre izquierdas y derechas.«En la democracia latinoamericana la diferencia sustantiva no lahace el ser de izquierdas o derechas y sí el ser conservador o pro-gresista. Hay de unos y otros tanto en las izquierdas como en lasderechas. En uno y otro bando hay progresistas que trabajan porlos cambios y reformas que se requieren en los países, pero tam-bién conservadores que hacen todo para que nada se mueva».

Desde la responsabilidad de los gobernantes, Rubén Aguilar con-sidera dos tipos de crisis en la transición del autoritarismo a la demo-cracia en la región: «1. Cuando los gobernantes carecen de la capaci-dad para conducir al gobierno por inhabilidad o incompetencia. Lademanda que plantean los distintos actores sociales rebasan al gobier-no que se ve imposibilitados de resolver los problemas. Esta situacióntermina por desgastar y luego quebrar la legitimidad de origen. Estasituación puede llevar a que el gobernante dimita o que termine superíodo, pero en situación de decepción social. 2. Los gobernantescarecen de las instituciones y facultades requeridas para realizar un


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gobierno exitoso. El problema no es la falta de habilidad de los gober-nantes sino la carencia de leyes e instituciones que permitan gestionarcon éxito al Estado democrático. La legitimidad del gobernante nollega a romperse y tampoco conduce a la dimisión, pero sí se provocauna situación de decepción social.» Si a la primera situación se res-ponde con la sustitución pacífica del gobierno, la segunda sólo podráresolverse en un tiempo largo por la complejidad que supone que sepromulguen buenas leyes, se alcancen reformas relevantes y se cons-truyan instituciones capaces de gestionar al gobierno democrático.

Rodrigo Páez Montalbán (Centro Coordinador y Difusor de Es-tudios Latinoamericanos, UNAM, México) analiza estas percepcio-nes, en el contexto de desconcierto que caracterizó al final del sigloXX latinoamericano, cuando se fueron atenuando las ilusiones a me-dida que las expectativas puestas en la vida en democracia sólo esta-ban siendo muy parcialmente satisfechas. Persistían los problemaseconómicos de anteriores “décadas perdidas” y las lacras de la impuni-dad, la corrupción y el mundo del narcotráfico, entre otras, se suma-ban a los ancestrales problemas políticos y sociales que permanecíanen la región. «Un cierto aire de decepción comenzó a invadir ambien-tes sociales y académicos, como si las luchas por los cambios en losregímenes políticos, sostenidas a veces con un enorme costo en vidasy sufrimientos, no hubieran valido la pena, o sólo hubieran produci-do cambios formales, ‘democracias formales’»

Páez Montalban se adelanta a señalar que esas percepciones dedesencanto se deben al olvido o ignorancia de que la historia de lademocracia en la América Latina independiente ha sido una historiadespareja, con realizaciones breves y muchos vacíos, sin hondas raí-ces, con una incompleta construcción de Estados de derecho, sin lascaracterísticas propias de un gobierno representativo. Lo curioso, in-dica, es que en esa historia siempre existió un voto en la mano de loselectores pero «como referencia muchas veces exclusiva de ejerciciodemocrático; en muchos casos, elecciones sin democracia y sin ciuda-danos participativos, fuera de lo que hoy se entiende o se desea cuan-do se habla de ‘cultura política’ o de ‘cultura democrática’».

VÍCTOR FLORES

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Introducción

Lamenta que la historia de la democracia en América Latina hayaestado más sujeta a los aspectos formales de procedimiento y al esta-blecimiento de reglas del juego que a la formación de valores y con-sensos, «una muestra más de la separación secular que ha existido enAmérica Latina entre el Estado y la sociedad. La democracia realmen-te existente, descrita empíricamente y que gira alrededor del carismao de la manipulación de los medios, esconde el rico contenido de laidea democrática, el cual aparece desdibujado en la univocidadreductora del modelo del elitismo competitivo». En fin, que lo que sepierde de vista es que tanto la democracia como la sociedad civil semueven dentro del espacio de la fragmentación y el conflicto, aunquepueden abrirse también al surgimiento de solidaridades concretas yauténticas.

Sandra Weiss (diplomada de la Escuela Diplomática de la Canci-llería alemana y del Institut d’Etudes Politiques de París) analiza uningrediente que impide por exclusión el avance de la democracia y laformación de ciudadanos auténticos: el alto grado de violencia que –junto con elevados niveles de pobreza y de desigualdad– es una de lascaracterísticas más distintivas de las democracias latinoamericanas.Sus observaciones son resultado del análisis del fenómeno en los dospaíses más violentos en la región, donde realizó sendas investigacio-nes en el terreno: El Salvador y Colombia, cuyos índices a inicios delos años 90 estaban en 150 y 89 homicidios por cada 100.000 habi-tantes respectivamente y excedían por mucho el promedio regionalde 22,9, que de por sí era ya el doble del promedio mundial (10,7),según datos del BID y la Organización Panamericana de la Salud.

Weiss constata que aunque en los dos casos analizados se logróreducir la violencia medida en tasas de homicidio, los efectos colate-rales son muy distintos en ambos países: mientras en el caso de ElSalvador permanecen en un paradigma puramente autoritario a cortoplazo, en Bogotá se integraron en un esquema que favorece la partici-pación ciudadana dentro de un espíritu democrático. Pero en socie-dades con democracias frágiles cuenta tanto el «cómo» como el «cuán-to» y el «qué», porque «la democracia no solamente es un empaque


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bonito, si no una manera de hacer». Weiss sugiere soluciones más afondo que pasan entonces por una reforma policial. Destaca que en elcaso de El Salvador –y ocurre lo mismo ahora en México y BuenosAires– hubo un «pecado original», porque, «contrariamente a lo indi-cado por el alcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani (reforma poli-cial), se recurre a las mismas fuerzas desacreditadas y heredadas de losregímenes autoritarios». Es el caso de las fuerzas de seguridad en Bue-nos Aires y en México D.F. – ninguna de las dos ha sido reformadadesde el fin de los regímenes autoritarios y muchas veces hasta losmismos oficiales pudieron proseguir sus carreras.

Poco alentador se presenta también el panorama de la justicia enlos países mencionados, que es tachada de corrupta e ineficiente.

«Eso se debe en parte a una politización de la justicia en los máxi-mos cargos. En los estratos más bajos de la justicia, la corrupción, lafalta de formación y de recursos impiden un buen trabajo y hacenque un insignificante número de delincuentes termine en la cárcel».En el terreno de la Justicia y el sistema carcelario «las reformas adop-tadas hasta ahora son todas muy controvertidas y debilitan el Estadode derecho, como el uso de agentes encubiertos cuyas informacionestienen carácter de prueba testimonial o la ampliación de la detenciónprovisional». Programas de reinserción social son casi inexistentes,razón por la cual «las cárceles son calificadas por especialistas comocentros de formación de criminales».

Finalmente, el filósofo Horacio Cerutti Guldberg (Centro Coor-dinador y Difusor de Estudios Latinoamericanos, UNAM, México)ofrece un trabajo que tiene un triple propósito: un balance conciso delo realizado en equipo en tres décadas de reflexión filosófica en Amé-rica Latina, un homenaje a colegas y amigos y un bosquejo de tareaspendientes. Admite que el principal desafío consiste en encontrar «losmodos de articular el quehacer intelectual a los procesos de organiza-ción de la resistencia popular, para colaborar en la constitución desociedades alternativas, más justas y solidarias».

A tres décadas del surgimiento de la filosofía de la liberación, lasconstataciones cotidianas muestran el aumento exponencial de las

VÍCTOR FLORES

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Introducción

desigualdades e injusticias sociales que le dieron origen. «Por si hu-biera dudas, allí están los datos duros de las estadísticas para mostrar,sin ir más lejos, que la “copa de champagne” no sólo no se derrama,sino que tiene cada vez bases más delgadas. Esta progresión geométricade la explotación pareciera justificar por sí sola una insistencia cre-ciente en la necesidad de liberación».

Cerutti constata también que «se cierne abrumadoramente la sen-sación de caminos cerrados, de imposibilidades que se presentan comocuasi insuperables, las cuales mitigan la esperanza y enardecen losánimos, colocando no ya a la vida sino a la mera sobrevivencia de lasgrandes mayorías de la humanidad en primerísimo plano». Si filoso-far desde nuestra América consiste en pensar la realidad socioculturala partir de la propia historia crítica y creativamente para colaborar ensu transformación, queda claro que esa labor emerge de la cotidianidadhistórica y es fruto de asumir la condición colectiva de la vida social.

La pregunta final es cómo gestar un aporte intelectual significati-vo en el esfuerzo de articular la ineludible resistencia social. Ceruttiensaya una respuesta: «Pareciera que sólo asumiéndolo desde la ten-sión irresuelta que estructura la presencia de lo utópico en suoperatividad histórica. Tensión entre realidad e ideal, entre statu quoinsoportable y sueños diurnos deseables».

Sobre uno de esos sueños, el eterno sueño democrático es el últi-mo ensayo del compilador que cierra este libro.

Montevideo, otoño 2004

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Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

Diez falacias sobre los problemas socialesde América Latina

BERNARDO KLIKSBERG*

*Asesor de diversos organismos internacionales entre ellos ONU, OIT, OEA,UNESCO, y otros. Ha sido Director del Proyecto de las Naciones Unidas paraAmérica Latina de Modernización del Estado y Gerencia Social y Coordinador delInstituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES/BID). Entre otrasdistinciones que le fueron otorgadas designado: Profesor Honorario de la UniversidadNacional de Buenos Aires, Profesor Emérito de la Universidad de Congreso (Argentina),Doctor Honoris Causa de la Universidad del Zulia y Doctor Honoris Causa de laUniversidad Nacional Baralt (Venezuela). Entre sus últimas obras: Desigualdade naAmerica Latina. O debate adiado (Unesco,Cortez Editora 2000), La lucha contra lapobreza en América Latina (Fondo de Cultura Económica 2000), America Latina:una regiado de risco-pobreza, desigualdade e institucionalidade social (Unesco, 2000),Pobreza. Nuevas respuestas a nivel mundial (Fondo de Cultura Económica, 1998),Repensando o Estado para o desenvovimento social (Unesco, Cortez, 1998), O desafíoda exclusao (FUNDAP, 1998). Las opiniones expuestas en este trabajo son del autory no representan necesariamente las de la organización donde se desempeña.

¿Q ué piensan los latinoamericanos sobre lo que está sucediendoen la región? Cuando se les pregunta algo tan concreto sobre si

creían que están viviendo mejor o peor que sus padres, sólo un 17% dijoque mejor, la gran mayoría sentía que su situación había empeorado (La-tín Barómetro, 1999). Esta respuesta evidencia un hondo sentimiento dedescontento. Las mayorías tienen bien claro en el continente cuáles sonlas causas de su disconformidad. Son bien conscientes de ellas. Y distin-guen perfectamente causas aparentes de otras más profundas. Cuando seles interroga sobre si creen que la democracia es preferible a cualquierotro sistema de gobierno, muestran un apoyo masivo al sistema demo-crático y sus ideales. Dos terceras partes lo prefieren, y sólo un 20% sigueexhibiendo inclinaciones hacia el autoritarismo. Pero cuando se profun-

Hora de escuchar a la gente


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diza expresan que están fuertemente insatisfechos con cómo está funcio-nando la democracia en sus países. Solo el 35% esta satisfecho con sufuncionamiento. En la Unión Europea, para comparar, es el 47%, enDinamarca el 84%. Los latinoamericanos han elegido la democracia comoforma de vida, y la respaldan consistentemente, pero «democrática-mente» están muy disconformes con su desempeño concreto.

Algunas causas de la insatisfacción son políticas, pero tienen unpeso decisivo las económico-sociales. La gran mayoría considera quelos problemas vinculados con la pobreza han empeorado. Se refierena carencias en oportunidades de trabajo, acceso a salud, acceso a unaeducación de buena calidad, incertidumbre laboral, bajos sueldos.Agregan a ello temas como el agravamiento de la corrupción, la delin-cuencia y el tráfico de drogas. Además testimonian que sienten queésta es una región donde existen grandes desigualdades y sienten agu-damente esa situación.

Los dos únicos países donde los promedios de satisfacción con eldesempeño del sistema democrático son mayores a los de la UniónEuropea son Costa Rica y Uruguay, donde más del 60% de la pobla-ción está satisfecha con su funcionamiento. Son dos países que secaracterizan por tener los más bajos niveles de desigualdad de toda laregión, y por haber desarrollado algunos de los más avanzados siste-mas de protección social.

Las encuestas reflejan que la población esta clamando por cam-bios, a través de la democracia no por otra vía, que permitan enfren-tar los agudos problemas sociales. Los avances en ese camino parecenencontrar obstáculos formidables en la región si se juzga por los limi-tados resultados alcanzados. Algunos tienen que ver con la existenciade fuertes intereses creados y de privilegios derivados del manteni-miento de la situación vigente.

Otros con las dificultades derivadas de la inserción económica dela región en la nueva economía internacional. Otros, del funciona-miento defectuoso de instituciones y organizaciones básicas. A éstos yotros más se suma la profusa circulación de ciertas falacias sobre losproblemas sociales que llevan a adopar políticas erróneas y a empren-

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der caminos que alejan de la salida del largo túnel en que esta sumidabuena parte de la población. No son el único factor de retraso, peroclaramente su considerable influencia en sectores con mucha inci-dencia en la toma de decisiones obstruye seriamente la búsqueda dealternativas renovadoras y el paso a una nueva generación de políticaseconómicas y sociales.

El objetivo de este trabajo es llamar la atención sobre estas falacias,para estimular la discusión amplia y abierta sobre las mismas, con víasa su superación. Se presentan a continuación algunas de las principa-les, se analizan algunos de sus efectos en el diseño de políticas y seexamina su consistencia. Se trata sobre todo de procurar ponerlas enfoco, e invitar a una reflexión colectiva sobre ellas.

Primera falacia: la negación o minimización de la pobreza

Existe una intensa discusión metodológica sobre cómo medir la po-breza en la región. Sin embargo, a pesar de los diversos resultados quesurgen de diferentes mediciones los estudios tienden a coincidir endos aspectos centrales: a) Las cifras de población ubicada por debajodel umbral de pobreza son muy elevadas; b) Existe una tendenciaconsistente al crecimiento de dichas cifras en los últimos 20 años. Lascifras se deterioraron severamente en los ochenta, mejoraron discre-tamente en parte de los 90, pero en los años finales de la década au-mentaron significativamente. En su conjunto, la pobreza en la regiónes mayor en 2000 que en 1980, tanto en términos absolutos como enporcentaje sobre la población total.

La CEPAL estima en su Panorama Social de América Latina 2000que la población en situación de pobreza pasó de 204 millones depersonas en 1997 a no menos de 220 millones a comienzos de 2000.Analizando la estructura de la fuerza de trabajo en ocho países de laregión que comprenden el 75% de su población total (Brasil, Chile,Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Panamá y Venezuela), laCEPAL constata que el 75% de la población que tiene ocupación“percibe ingresos promedios que en la mayoría de los países no alcan-


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zan por si solos para sacar de la pobreza a una familia de tamaño ycomposición típica”.

Como puede observarse, desde los 80 se produce una firme eleva-ción del número de personas que gana menos de dos dólares diarios.Verrier (1999) señala que en toda América Latina había entre 1970 y1980, cincuenta millones de pobres e indigentes, pero que en 1998ya eran 192 millones. La Comisión Latinoamericana y del Caribepara el Desarrollo Social presidida por Patricio Aylwin (1995) consi-dera que se hallan en la pobreza “casi la mitad de los habitantes deAmérica Latina y el Caribe”.

Diversas mediciones nacionales señalan con las diferencias propiasde cada realidad la extensión y profundidad de la pobreza. Un infor-me detallado sobre Centroamérica (PNUD-Unión Europea 1999)señala que son pobres el 75% de los guatemaltecos, el 73% de loshondureños, el 68% de los nicaragüenses y el 53% de los salvadore-ños. Las cifras relativas a la población indígena son aún peores. EnGuatemala se halla por debajo de la línea de pobreza el 86% de lapoblación indígena frente al 54% de los no indígenas. En Venezuelase estimaba la pobreza entre el 70 y el 80% de la población. En Ecua-dor en un 62.5%. En Brasil se estima que el 43.5% de la poblacióngana menos de dos dólares diarios, y que 40 millones de personasviven en la pobreza absoluta. Aún en países donde tradicionalmentelas cifras de pobreza han sido bajas, como en la Argentina, el BancoMundial ha estimado que vive en la pobreza casi la tercera parte de lapoblación y el 45% de los niños. En las provincias más pobres, comolas del nordeste, la tasa es del 48.8%.

Uno de los tantos indicadores del grado de “rigidez”de la pobrezalatinoamericana lo proporcionan las proyecciones sobre niveles deeducación e ingresos. La CEPAL (2000) afirma en base a ellas que“10 años de escolaridad parecen constituir el umbral mínimo paraque la educación pueda cumplir un papel significativo en la reduc-ción de la pobreza; si se tiene un nivel educativo inferior a 10 años deescolaridad y no se poseen activos productivos, son muy escasas lasprobabilidades de superar los niveles inferiores de ingreso ocupacio-

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nal”. El promedio de años de escolaridad en la región se ha estimadoen 5.2, virtualmente la mitad del mínimo necesario para tener posibi-lidades de emerger de la pobreza.

Frente a estas realidades, la alternativa lógica es partir de ellas ytratar de encontrar vías innovadoras para enfrentarlas. Sin embargo,en el discurso público latinoamericano de las dos últimas décadas hasido reiterada la tendencia de algunos sectores a optar por otra vía, lanegación o minimización del problema. La falacia funciona a travésde diversos canales. Uno es la relativización de la situación. “Pobreshay en todos lados”acostumbraba a señalar un mandatario de un paíslatinoamericano frente al ascenso de las cifras de pobreza en su paísdurante su periodo gubernamental. En materia económico-social loconveniente es siempre desagregar los datos, y tener una perspectivacomparada e histórica para saber cuál es la situación real. Los paísesdesarrollados también tienen efectivamente una parte de la poblaciónpor debajo de la línea de pobreza. Pero hay varias diferencias. Por unaparte, las cifras difieren muy significativamente. La población pobrees normalmente en ellos menor al 15%. Es muy diferente tener entreuna sexta y una séptima parte de la población en situación de pobre-za, que tener a casi la mitad de la población en ese estado. No sólo esuna diferencia cuantitativa, es otra escala que implica considerablesdiferencias cualitativas. En los países desarrollados se habla de “islotesde pobreza” o de “focos de pobreza”. En vastas áreas de América Lati-na es muy difícil reflejar la realidad con ese lenguaje. La pobreza esextensa, diversificada y tiene actualmente incluso una fuerte expre-sión en las clases medias, cuyo deterioro económico ha generado unestrato social en crecimiento, denominado “los nuevos pobres”.

No hay «focos de pobreza» a erradicar, sino un problema muchomás amplio y generalizado que requiere estrategias globales. Por otraparte, la comparación estricta podría llevar a identificar que la brechaes aún mucho mayor. Las líneas de pobreza utilizadas en los paísesdesarrollados son mucho más altas que las empleadas normalmenteen América Latina. Así, la difundida tendencia a medir la pobrezaconsiderando pobres a quienes ganan menos de 2 dólares diarios, es


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muy cuestionable. En todos los países de la región la línea de pobrezaestá muy por encima de esa cifra.

Otro pasaje usual del discurso negador es la afirmación de “quepobres hubo siempre”, por tanto no se entiende por qué tantoénfasis en la situación actual. Allí la falacia adquiere el tono de lahistoricidad. Uno de los razonamientos más utilizados cuando setrata de relavitizar un problema grave es quitarle el piso histórico.La pobreza ha existido en América Latina desde sus orígenes, peroel tema es ¿Cuáles son las tendencias presentes? ¿En qué direcciónapuntan, van hacia su disminución, su estancamiento o su incre-mento? En los últimos 20 años han aparecido suficientes eviden-cias como para preocuparse. Los indicadores han experimentadoun deterioro; con altibajos y variaciones nacionales, las cifras hanascendido. Son muy pocos los casos en los que la pobreza se hareducido considerablemente.

La falacia de desconocer o relativizar la pobreza no es inocua.Tiene severas consecuencias en términos de políticas públicas. Sihay pobres en todos lados, y los ha habido siempre, ¿por qué daral tema tan alta prioridad? Hay que atenuar los impactos, pero noasustarse. Basta con políticas de contención rutinarias. La políticasocial no es la importante. Es una carga de la que no es posibledesprenderse, pero como se trata de afrontar un problema quesiempre existirá y todos los países tienen, cuidado consobreestimarla. En algunas de las expresiones más extremas de lafalacia, se procuró en la década pasada eliminar de agendas de re-uniones relevantes, la «pobreza», a la que se consideró en sí comodemasiado cargada de connotaciones.

Además de conducir a políticas absolutamente incapaces de en-frentar la pobreza, la falacia expuesta entraña un importante pro-blema ético. No sólo no da soluciones a los pobres, lo que lleva ala perduración y acentuación de situaciones de exclusión humanaantiéticas, sino que va aún más lejos; a través de la minimizacióny la relativización se está cuestionando la existencia misma delpobre.

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Segunda falacia: paciencia histórica, la pobreza no mata

Con frecuencia el razonamiento explícito o implícito que se despliegafrente a los problemas sociales por parte de sectores influyentes giraalrededor de la necesidad de una cierta “paciencia histórica”. Se tratade etapas que deben sucederse las unas a las otras. Habrá una etapa de“ajustarse el cinturón”, pero luego vendrá la reactivación y posterior-mente ella se «derramará» hacia los desfavorecidos y los sacará de lapobreza. Lo social debe esperar, y se necesita entender el proceso, yguardar paciencia mientras las etapas se suceden. Independientemen-te del amplio cuestionamiento que existe actualmente a esta visióndel proceso de desarrollo, queremos poner énfasis aquí en uno de suselementos. El mensaje que se está enviando es, de hecho, que la po-breza puede esperar. ¿Realmente puede esperar? La realidad indicaque el mensaje tiene una falla de fondo: en muchísimos casos, losdaños que puede causar la espera son simplemente irreversibles, des-pués no tendrán arreglo posible.

Veamos. Una buena parte del peso de la pobreza recae en AméricaLatina sobre los niños y los adolescentes. En 1997, según CEPAL (2000),el 58% de los niños menores de 5 años de la región era pobre, lo mismosucedía con el 57% de los niños de 6 a 12 años y con el 47% de losadolescentes de 13 a 19 años. Siendo en su conjunto los menores de 20años el 44% de la población de la región, representaban en cambio el54% de todos los pobres. Las cifras verifican que efectivamente, comofue subrayado por UNICEF, «en América Latina la mayoría de los po-bres son niños y la mayoría de los niños son pobres».

Esa no es una situación neutra. Como subrayara Peter Tonwsed, “lapobreza mata”. Crea factores de riesgo que reducen la esperanza de vida ydesmejoran sensiblemente la calidad de la vida. Los niños son los pobresde América Latina según lo visto, y al mismo tiempo, por naturaleza, losmás vulnerables. Sobre esos niños pobres operan varios factores que songeneradores, entre otros aspectos, de lo que se denomina “un alto riesgoalimentario”, insuficiencias elementales, entre ellas la posibilidad de quepuedan alimentarse normalmente. Los resultados de déficits de este or-


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den causan daños múltiples. Entre ellos, se estima que los primeros añosde vida se desenvuelven buena parte de las capacidades cerebrales. Lafalta de una nutrición adecuada genera daños de carácter irreversible.Investigaciones de UNICEF (1995) sobre una muestra de niños pobresdeterminaron que a los cinco años la mitad de los niños de la muestrapresentaba retrasos en el desarrollo del lenguaje, un 30% atrasos en suevolución visual y motora, y un 40% dificultades en su desarrollo gene-ral. La desnutrición causa asimismo déficit en el peso y talla de los niñosy ello va a repercutir fuertemente en su desenvolvimiento. Entre los fac-tores generadores de riesgo alimentario se hallan: la falta de recursos de lafamilia, el carácter monoparental de la misma y la baja educación de lasmadres.

Existe una robusta correlación estadística entre estos factores y ladesnutrición infantil. En la América Latina actual los tres factorestienen significativa incidencia. Como se señaló, numerosas familiastienen ingresos menores a los imprescindibles, se estima que cerca deun 30% de los hogares está a cargo de madres solas; en su gran mayo-ría se trata de hogares humildes, y el nivel educativo de las madrespobres es muy bajo. La pobreza del hogar puede significar que mu-chas madres estarán a su vez desnutridas durante el embarazo. Esprobable entonces que el hijo tenga anemia, déficit de macronutrientesesenciales y bajo peso. Ello puede amenazar su misma supervivencia oatentar contra su desarrollo futuro. Si, además, la madre esta sola alfrente de la familia, tendrá que luchar muy duramente para buscaringresos. Sus posibilidades de dedicación al niño en las críticas etapasiniciales serán limitadas. El factor educativo influirá asimismo en as-pectos muy concretos. Así, las madres con baja escolaridad tendránpoco información sobre cómo manejarse apropiadamente respecto ala lactancia materna, cómo armar dietas adecuadas, cómo cuidar sani-tariamente los alimentos, cómo administrar alimentos escasos. En1999, en 10 de 16 países de la región entre un 40 y un 50% de losniños urbanos en edad preescolar formaban parte de hogares cuyamadre no había completado la educación primaria. En las zonas rura-les en 6 de 10 países analizados el porcentaje era de 65 a 85%. Entre

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en los cuatro restantes, de 30 a 40%. Si se toman sólo los niños me-nores de 2 años de edad, entre el 20 y el 50% de los niños de la granmayoría de los países vivían en 1977 en hogares con un ingreso pormiembro inferior al 75% del valor de la línea de pobreza, y cuyamadre no había completado la educación primaria.

La acción combinada de estos y otros factores lleva al sombrío pano-rama que capta CEPAL (2000): “Al año 2000 se estima que aproximada-mente el 36% del total de niños menores de 2 años de América Latinaestán en situación de alto riesgo alimentario”. Los cuadros nacionales sonalarmantes en diversos países. En Nicaragua estimaciones del Ministeriode Salud (1999) indican que el 59% de las familias cubre menos del 70%de las necesidades de hierro que requiere el ser humano, el 28% de losniños de menos de 5 años padece anemias por el poco hierro que consu-men, 66 de cada 100 niños tienen problemas de salud por falta de vita-mina A. El 80% de la población nicaragüense consume sólo 1700 calo-rías diarias cuando la dieta normal debería ser no menor a las 2125 calo-rías. En Venezuela un niño de 7 años de los estratos altos pesa en prome-dio 24.3 kgs. y mide 1,219 m. Uno de igual edad de los sectores pobrespesa sólo 20 kg. y mide 1.148 m. Aun en países con tanto potencialalimentario como la Argentina las estadísticas informan que en el GranBuenos Aires, una de las principales áreas demográficas, uno de cadacinco niños está desnutrido.

Muchos de los países de la región tienen importantes condicionesnaturales para producir alimentos. Sin embargo, como se ha visto,una tercera parte de los niños más pequeños padece inseguridadalimentaria pronunciada. Ello parece difícil de entender. Influyen fac-tores como los que identifican la Organización Panamericana de laSalud (OPS) y la CEPAL en investigación conjunta (1998): “Se ob-serva en casi todos los países de la región un incremento en enferme-dades no transmisibles crónicas asociadas con alimentación y nutri-ción. Las medidas de ajuste implementadas por los países han afecta-do la disponibilidad nacional de alimentos y han tenido repercusio-nes negativas sobre el poder de compra de los grupos más pobresamenazando la seguridad alimentaria”.


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Así como la falta de alimentación causa daños no reparables poste-riormente, lo mismo sucede con otras expresiones de la pobreza, comolos déficits que afrontan los desfavorecidos en la región en dos aspec-tos básicos: el agua potable y la existencia de alcantarillado y sistemasde eliminación de excretas. Ambos elementos son decisivos para lasalud. Amplios sectores de la población pobre tienen dificultades muyfuertes para obtener agua potable o tienen que comprarla a preciosmuy elevados. Asimismo carecen de instalaciones de alcantarilladoadecuadas, lo que significará graves riesgos de contaminación a travésde las napas subterráneas y de contaminación del medio ambienteinmediato a la vivienda. Según los cálculos de la OPS, cerca de latercera parte de la población de la región carece de agua potable y/oalcantarillado. El 30% de los niños menores de 6 años vive en vivien-das sin acceso a las redes de agua potable y el 40% en viviendas sinsistemas adecuados de eliminación de excretas. Cuando se analiza porpaíses se observan datos como los que siguen, que describen los por-centajes de niños de menos de 5 años de edad que habitaban vivien-das sin conexión a sistemas de evacuación por alcantarillado en 1998(CEPAL 2000): Paraguay 87, Bolivia 66, Brasil 59, Honduras 47, ElSalvador 45, Venezuela 26, México 24. La acción de estos factoresgenera mortalidad infantil y riesgos graves para la salud, como loscontagios y las infecciones intestinales. En 11 países la diarrea es unade las dos principales causas de muerte en niños de menos de un año.

Nuevamente se trata de daños de carácter irreparable. La fala-cia de la paciencia, respecto a la pobreza, niega de hecho el análisisde la irreversibilidad de los daños. Lleva a políticas que bajo laidea de que las cosas se arreglaran después, no priorizan cuestio-nes elementales para la supervivencia. Nuevamente, además de lasineficiencias que significan esas políticas en cualquier visión delargo plazo de una sociedad hay una falta ética fundamental. Frentea la pobreza debería aplicarse una “ética de la urgencia”, no esposible esperar ante problemas tan vitales como los descriptos.Esta falacia desconoce el carácter urgente que tiene, la solución deéstas y otras carencias básicas.

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Tercera falacia: el crecimiento bastao la copa de champagne que se derrama

El pensamiento económico ortodoxo de gran difusión en la regiónlanza el mensaje básico de que todos los esfuerzos deben ponerse en elcrecimiento. Dirige las miradas a los pronósticos sobre el aumentodel producto bruto y del producto bruto per cápita.

Despierta las expectativas de que todo está bien si ellos crecen a unbuen ritmo. Plantea explícitamente, como se mencionó, que logradasmetas importantes de crecimiento todo lo demás se resolverá. El mis-mo fluirá hacia abajo, a través del famoso efecto “derrame”, y ellosolucionará los «rezagos» que pudieran existir en el campo social.

El siglo XX ha enseñando muy duramente, una y otra vez, que elúltimo juez que decidirá si las teorías sobre el desarrollo son validas ono, no es su grado de difusión, sino lo que cuentan los hechos. Elloshan desmentido muy claramente que la realidad funcione como laortodoxia supone que debería funcionar. Las promesas hechas a Amé-rica Latina a comienzos de los 80 sobre lo que sucedería si se aplicabael modelo convencional no se cumplieron en la práctica. Describien-do los productos concretos de lo que llama la “forma de hacer econo-mía”, que “América Latina escogió en los años recientes”, señala Ri-cardo French Davis (2000): «El resultado es una fuerte inestabilidaddel empleo y la producción, una mayor diferenciación entre ricos ypobres y un crecimiento medio modesto: sólo 3% en este decenio, ycon una profunda desigualdad». Efectivamente, los datos indican queel crecimiento fue muy discreto, no se derramó automáticamente, ladesigualdad aumentó significativamente, la pobreza no se redujo.

Frente a este juicio de la realidad, ¿no correspondería revisar elrazonamiento usual? Joseph Stiglitz (1998) sugiere que ha llegado lahora de hacerlo. Se refiere a la vision general, uno de cuyos compo-nentes esenciales es la idea de que el crecimiento basta. Argumenta:“Muchos países han aplicados las recomendaciones intelectualmenteclaras, aunque generalmente difíciles políticamente del consenso deWashington. Los resultados no han sido sin embargo del todo satis-


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factorios. Esto tiene varias explicaciones. ¿Será porque algunos no si-guieron correctamente las recetas económicas? Tal vez. Sin embargoyo argumentaría que la experiencia latinoamericana sugiere que debe-ríamos reexaminar, rehacer y ampliar los conocimientos acerca de laeconomía del desarrollo que se toman como verdad mientras planifi-camos la próxima serie de reformas”.

La experiencia de América Latina y otras regiones del globo indicaque el crecimiento económico es imprescindible, es muy importantetratar de aumentar el producto total de una sociedad. Son fundamen-tales asimismo el desarrollo de las capacidades tecnológicas, de lacompetitividad, y un clima de estabilidad económica. Pero enseñatambién que es simplificar extremadamente el tema del desarrollo yde sus dimensiones sociales, aventurar que el crecimiento económicosólo producirá los resultados necesarios. El informe del Banco Mun-dial sobre la pobreza 2000, que expresa la política oficial de dichainstitución, plantea la necesidad de pasar a una vision más amplia dela problemática del desarrollo. Comentando su enfoque diferencialseñala un influyente medio, el Washington Post (2000): “La publica-ción del Informe Mundial de desarrollo del Banco Mundial represen-ta un significativo disenso del consenso sostenido entre economistasde que la mejor vía para aliviar la pobreza es impulsar el crecimientoeconómico, y que la única vía para hacerlo es a través de mercadoslibres y abiertos. El informe hace notar que incluso una década des-pués de que las economías planificadas de Europa oriental fueran des-manteladas y el comercio y la inversión global alcanzaran niveles ré-cord, 24% de la población mundial recibe ingresos menores a undólar diario. La conclusión ineludible de acuerdo a los economistas yexpertos en desarrollo del Banco es que mientras el crecimiento eco-nómico puede ser un ingrediente necesario para reducir la pobreza,no lo puede hacer solo”.

Otro informe posterior del Banco Mundial, «La calidad del creci-miento» (2000), elaborado por otros equipos del mismo, plantea tam-bién vigorosamente el mismo tipo de argumento básico. Dice en supresentación Vinod Thomas, director del Instituto del Banco (The

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Economist 2000): “La experiencia de los países en desarrollo y tam-bién de los industrializados muestra que no es meramente un mayorcrecimiento, sino un mejor crecimiento, lo que determina cuánto au-menta el bienestar y a quién beneficia. Países con ingresos y creci-miento similares han obtenido en las últimas tres décadas logros muydiferentes en educación, salud y protección del medio ambiente”. Seestá sugiriendo que es decisiva la estructura del crecimiento, sus prio-ridades, vías de desarrollo, sectores beneficiados.

La falacia de que el crecimiento basta transmite la visión de que seestaría avanzando si el producto bruto per cápita sube, y que las mira-das deben estar puestas en el mismo. Naciones Unidas ha desarrolla-do en la última década un cuerpo conceptual ampliamente difundidointernacionalmente, “el paradigma del desarrollo humano”, que atacaradicalmente este razonamiento. No sólo el crecimiento no basta, esnecesario pero no alcanza, sino que corresponde iniciar una discusiónmayor. Preguntarnos cuándo avanza realmente una sociedad, y cuán-do está retrocediendo. Los parámetros definitivos, es la sugerencia,debemos encontrarlos en qué sucede con la gente. ¿Aumenta o dismi-nuye su esperanza de vida? ¿Mejora o desmejora su calidad de vida?La ONU diseñó un índice de desarrollo humano que ha venido per-feccionando año tras año, que incluye indicadores que reflejan la si-tuación de todos los países del mundo en áreas como: esperanza devida, población con acceso a servicios de salud, población con accesoa agua potable, población con acceso a servicios de disposición deexcretas, escolaridad, mortalidad infantil, producto bruto per cápitaponderado por la distribución del ingreso, entre otras. Losordenamientos de los países del mundo según sus logros en desarrollohumano que viene publicando anualmente la ONU, a través delPNUD, muestran un cuadro que en diversos aspectos no coincidecon el que deviene de los nuevos indicadores de crecimiento econó-mico.

Las conclusiones resultantes enfatizan que cuanto mejor sea el cre-cimiento y más recursos haya tanto más se ampliaran las posibilida-des para la sociedad, pero la vida de la gente, que es el fin último, no


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se puede medir por algo que es un medio, debe medirse por índicesque reflejen lo que sucede en ámbitos básicos de la vida cotidiana. Lafalacia de que el crecimiento basta está en definitiva transformandoun medio fundamental, pero sólo un medio, en el fin último. Esnecesario desmistificarla y retomar un debate a fondo sobre qué estásucediendo con el cumplimiento de los fines. Amartya Sen ilustra loslímites de esta falacia analizando varias situaciones reales. Realiza lacomparación que se refleja en el siguiente gráfico:

Como se observa, los tres primeros países del gráfico, el Estado deKerala en la India (de 33 millones de habitantes), China y Sri Lankatenían un producto bruto per cápita muy reducido. Los otros tres,Sudáfrica, Brasil y Gabón tenían un producto bruto que multiplicabaentre cinco y quince veces el de los anteriores. Sin embargo, la poblaciónvivía más años en los tres países pobres: 71,69, y 72 versus 63,66 y 54.

El crecimiento económico solo no era el factor determinante en unode los indicadores más fundamentales para ver si una sociedad progresa,el más básico, la esperanza de vida. ¿Qué otras variables intervenían eneste caso? Sen identifica aspectos, como las políticas públicas que garanti-zaban en los tres primeros países un acceso mas extendido a insumosfundamentales para la salud, como el agua potable, las instalaciones sani-tarias, la electricidad y la cobertura médica. Asimismo las mejores posibi-lidades en materia de educación a su vez inciden en la salud. Junto a elloun aspecto central era la mejor distribución del ingreso en las tres prime-ras sociedades. Todo ello llevó a que los países supuestamente más pobresen términos del ingreso, fueran más exitosos en materia de salud y añosde vida. Dice Sen: “Ellos han registrado una reducción muy rápida de lastasas de mortalidad y una mejora de las condiciones de vida, sin un creci-miento económico notable”.

Cuarta falacia: la desigualdad es un hechode la naturaleza, no frena el desarrollo

El pensamiento económico convencional ha tendido a eludir una dis-cusión frontal sobre la desigualdad y sus efectos sobre la economía. Se

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ha apoyado con frecuencia en la sacralización de la U invertida deKusnetz. De acuerdo con la misma, la desigualdad es simplementeuna etapa inevitable de la marcha hacia el desarrollo. En la primerafase de la misma se producen polarizaciones sociales, que después sevan moderando y reduciendo. Algunos economistas convencionalesmás extremistas llegan aun más lejos, y plantean que esa acumulaciónde recursos en pocas manos favorecerá el desarrollo, al crear mayorescapacidades de inversión.

Esta discusión tiene particular trascendencia para América Latina,porque es considerada unánimemente la región más desigual del pla-neta. Si la tesis de los ortodoxos más duros fuera cierta, la regióndebería haber contado con tasas de inversión muy altas, dadas las“acumulaciones en pocas manos” que ha generado. No se ven. Tam-poco parece ser una mera etapa del camino al desarrollo. En AméricaLatina la desigualdad se ha instalado, y no sólo no se modera, sinoque tiene una tendencia muy consistente a crecer, particularmente enlas dos últimas décadas. La U invertida parece no funcionar para laregión.

En realidad Kusnetz nunca pretendió que fuera aplicable mecáni-camente a los países no desarrollados. Como ha sucedido con fre-cuencia, algunos de sus supuestos intérpretes han hecho claro abusode sus afirmaciones. Sus trabajos estuvieron referidos a la observaciónde EE.UU., Inglaterra y Alemania en un periodo que va desde laprimera mitad del siglo XIX a la finalización de la primera guerramundial. Advierte expresamente sobre el riesgo de generalizar las con-clusiones que extrajo. Dice (1970): «Es peligroso utilizar simples ana-logías; no podemos afirmar que puesto que la desigual distribuciónde la renta condujo en el pasado en Europa Occidental a la acumula-ción de los ahorros necesarios para formar los primeros capitales, paraasegurar el mismo resultado en los países subdesarrollados es precisopor lo tanto mantener e incluso acentuar la desigualdad en la distri-bución de la renta». Y pone énfasis en una afirmación que en AméricaLatina tiene mucho sentido hoy: “Es muy posible que los grupos queperciben rentas superiores en algunos de los países hoy subdesarrolla-


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dos presenten una propensión de consumo mucho mayor y una pro-pensión al ahorro mucho menor que las que presentaban los mismosgrupos de renta en los piases hoy desarrollados durante sus primerasfases de crecimiento”.

Además de haber desvirtuado el pensamiento real del mismoKusnetz, la falacia difundida respecto a la desigualdad, choca fuerte-mente con los datos de la realidad. La desigualdad latinoamericana seha transformado a nivel internacional en un caso casi de laboratoriode los impactos regresivos de la desigualdad. Frente a la pregunta depor qué un continente con tantas potencialidades económicas y hu-manas ha generado resultados económicos tan discretos y déficits so-ciales tan agudos, una de las respuestas con creciente consenso cientí-fico es que uno de los factores fundamentales en contra ha sido elpeso de la desigualdad y su aumento. Así señalan Birdsall, Ross ySabot (1996) sobre la región: “la asociación entre un crecimiento len-to y una elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esaelevada desigualdad puede constituir en sí misma un obstáculo parael crecimiento”.

Están operando activamente en América Latina otros cinco ti-pos de desigualdades. Uno es la inequidad en la distribución delos ingresos. El 5% de la población es dueña del 25% del ingresonacional. Por otro lado, el 30% de la población tiene sólo el 7.5%del ingreso nacional. Es la mayor brecha del planeta. Medida conel coeficiente Gini de inequidad en materia de ingresos, AméricaLatina tiene un 0.57, casi tres veces el coeficiente de Gini de lospaíses nórdicos. En promedio, la mitad del ingreso nacional decada país de la región va al 15% más rico de la población. EnBrasil el 10% más rico tiene el 46% del ingreso, mientras que el50% más pobre sólo tiene el 14% del mismo. En Argentina mien-tras que el 10% más rico recibía en 1975 ocho veces, más ingresosque el 10% mas pobre, en 1997 la relación se había más que du-plicado: era de 22 veces. Otra desigualdad acentuada es la queaparece en términos de acceso a activos productivos. La extrema-damente inequitativa distribución de la tierra en algunos de los

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mayores países de la región, como Brasil y México, es una de susexpresiones. Una tercera desigualdad es la que rige en el campodel acceso al crédito, instrumento esencial para poder crear opor-tunidades reales de desarrollo de pequeñas y medianas empresas.Hay en América Latina 60 millones de PYMES, que generan 150millones de empleos. Sólo tienen acceso al 5% del crédito. Unacuarta inequidad es la que surge del sistema educativo. Los dife-rentes estratos socioeconómicos de los países alcanzan muy diver-sos récords en años de escolaridad. La deserción y la repeticiónprovocadas por las condiciones socioeconómicas del hogar minana diario la posibilidad de que los sectores pobres completen susestudios. Según la CEPAL 2000, en Brasil repetían los dos prime-ros grados de la escuela primaria el 41% de los niños del 25% demenores ingresos de la población, y en cambio sólo el 4.5% de losniños del 25% con mayores ingresos. Asimismo habían completa-do la escuela secundaria a los 20 años de edad, sólo el 8% de losjóvenes del 25% de menos ingresos y, en cambio, el 54% del 25%de mayores ingresos. Tomando 15 países de la región (BID 1998)surgía que los jefes de hogar del 10% de ingresos mas altos tenían11.3 años de educación, los del 30% más pobre sólo 4.3 años.Una brecha de 7 años. Mientras que en Europa la brecha de esco-laridad entre el 10% más rico y el 10% más pobre es de 2 a 4 años,en México es de 10 años. La desigualdad educativa va a ser unfactor muy importante en la inequidad en la posibilidad de conse-guir trabajo y en los sueldos que se ganen. Los sectoresdesfavorecidos van a estar en muy malas condiciones al respectopor su débil carga educativa. La fuerza de trabajo ocupada de laregión presenta una marcada estratificación. Según CEPAL (2000),hay un nivel superior, que es el 3% de la población ocupada, quetiene 15 años de escolaridad, un nivel intermedio, el 20% de lafuerza de trabajo, que tiene entre 9 y 12 años de escolaridad, y el77% restante, que tiene sólo de 5.5 a 7.3 años de estudios en lasciudades y 2.9 en las zonas rurales. Una quinta y nueva cifra dedesigualdad está surgiendo de las posibilidades totalmente dife-


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renciadas de acceso al mundo de la informática e Internet. La granmayoría de la población no tiene los medios ni la educación paraconectarse con la red. Forma parte así de una nueva categoría deanalfabetismo, el analfabetos, los analfabetos cibernéticos.”

Todas estas desigualdades generan múltiples efectos regresivos en laeconomía, la vida personal y familiar, y el desarrollo democrático. Entreotros, según lo demuestran numerosas investigaciones: reducen la for-mación de ahorro nacional, estrechan el mercado interno, conspiran contrala salud pública impiden la formación en gran escala de capital humanocalificado, deterioran la confianza en las instituciones básicas de las socie-dades y en el liderazgo político. El aumento de la desigualdad es, por otraparte, una de las causas centrales del aumento de la pobreza en la región.Birdsall y Londono (1998) han estimado econométricamente que su as-censo entre 1983 y 1995 duplicó la pobreza, que la misma hubiera sidola mitad de lo que fue si la desigualdad hubiera seguido en los niveles quetenia anteriormente, elevados pero menores.

La desigualdad latinoamericana no es un hecho natural propio delcamino del desarrollo como lo pretende la falacia. Es la consecuenciade estructuras regresivas y políticas erradas que la han potenciado.Barbara Stallings (CEPAL 1999) considera, que “las reformas econó-micas aplicadas en los últimos años han agravado las desigualdadesentre la población” y subraya “se puede afirmar sin ninguna duda,que los noventa son una década perdida en cuanto a la reducción delas ya alarmantes diferencias sociales existentes en la región con masdesigualdad del mundo”. Altimir (1994), después de analizar 10 paí-ses plantea que “hay bases para suponer que la nueva modalidad defuncionamiento y las nuevas reglas de política pública de éstas econo-mías, pueden implicar mayores desigualdades de ingreso”. Albert Berry(1997) indica: “La mayoría de los países latinoamericanos que hanintroducido reformas económicas promercado en el curso de las ulti-mas dos décadas han sufrido también serios incrementos en la des-igualdad. Esta coincidencia sistemática en el tiempo de los dos even-tos sugiere que las reformas han sido una de las causas del empeora-miento en la distribución”.

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Por otra parte la otra dimensión de la falacia también es desmenti-da por la realidad. La desigualdad no se modera o atenúa sola. Por elcontrario la instalación de circuitos de desigualdad en áreas clavestiene una tendencia “contaminante”, propicia la generación de circui-tos similares en otras áreas. Lo ilustra entre otros casos la dificultad, apesar de todos los esfuerzos, para mejorar la situación educativa de lapoblación pobre. Las desigualdades en otras áreas, como ocupación eingresos, conspiran contra las reformas educativas. Asimismo las des-igualdades en educación van a reforzar, como se ha visto, las brechasen el mercado de trabajo. Los circuitos perversos de desigualdad mues-tran además una enorme capacidad reproductora. Se automultiplican.Sin acciones para combatirlas, las polarizaciones tienden a crecer yampliarse. Lo muestra la conformación creciente en numerosas socie-dades de una dualidad central; incluidos y excluidos.

Quinta falacia: desvalorización de la política social,política pobre para pobres

Al ser preguntado sobre la política social en su país, un conocido Minis-tro de Economía de América Latina, contesto: “La única política social esla política económica”. Estaba reflejando toda una actitud hacia la políti-ca social que ha tenido hondas consecuencias en el continente. Se hatendido a verla como un complemento menor de otras políticas mayores,como las que tienen que ver directamente con el desarrollo productivo,los equilibrios monetarios, el crecimiento tecnológico, la privatización,etc. Le correspondería atenuar los impactos transitorios que las anterio-res producen en la sociedad. Debería atacar focalizadamente los desajus-tes sociales más irritables para reducirlos. En el fondo, desde este razona-miento se la percibe como una “concesión”a la política. Como la pobrezagenera fuerte inquietud política, la política social haría el trabajo de “cal-mar los ánimos” y mostrar que se están haciendo cosas en ese frente, peroel corolario consecuente es: cuanto menos concesiones mejor. Los recur-sos destinados a lo social deberían ser muy acotados y destinados a finesmuy específicos.


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Albert Hirschman llamó en una oportunidad a esta forma de abor-dar el tema «políticas pobres para pobres». Da lugar a reducir lo sociala metas muy estrechas, a constituir una institucionalidad social débilen recursos y personal, alejada de los altos niveles de decisión. Porotra parte, además altamente vulnerable. Frente a reducciones presu-puestarias, con muy escasa capacidad para defender su situación, ynormalmente candidata preferida para los recortes. Por otra parte,esta visión supone en sí misma un cuestionamiento implícito a lalegitimidad de la política social. Es distraer recursos de destinos másimportantes, por “presión política”.

Reflejando la situación, una ministro de lo social muy experimen-tada de un país latinoamericano narró lo siguiente a un auditoriointernacional: “No nos invitaban al gabinete donde se tomaban lasdecisiones económicas más importantes. Después de muchos esfuer-zos logramos que se nos invitara. Claro, con voz pero sin voto”.

Considerar a la política social como una categoría inferior, comouna concesión a la política, como un uso suboptimizante de recursos,constituye una falacia que está afectando seriamente a la región.

En primer termino, ¿Cómo puede relegarse lo social en un con-texto como el latinoamericano, donde casi una de cada dos personasestán por debajo de la línea de la pobreza, y expresan a diario de milmodos su descontento y protesta por esa realidad? Atender lo socialno es una concesión, es en una democracia tratar de hacer respetarderechos fundamentales de sus miembros. Lo que está en juego es enel fondo, como plantea Naciones Unidas, una cuestión de ciolaciónde los derechos humanos. Como resalta el Informe de DesarrolloHumano 2000 del PNUD: “La erradicación de la pobreza constituyeuna tarea importante de los derechos humanos en el siglo XXI. Unnivel decente de vida, nutrición suficiente, atención de salud, educa-ción, trabajo decente y protección contra las calamidades no son sim-plemente metas del desarrollo, son también derechos humanos”. Laspolíticas sociales son esenciales para la población en la región, y estra-tégicas para la estabilidad misma del sistema democrático. Cuando seconsulta a la población, ella no pide que se reduzcan, estrechen o

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eliminen, sino todo lo contrario, exige masivamente que se refuercen,amplíen y se incorporen nuevas políticas.

En segundo lugar, es difícil sostener a inicios de este nuevosiglo que es una asignación de recursos de poca eficiencia. Desti-nar recursos a asegurarse de que todos los niños terminen la es-cuela primaria, a elevar la tasa de finalización de la secundaria, adesarrollar el sistema de educación superior, ¿es ineficiente? Lasmediciones econométricas dan resultados muy diferentes. La tasade retorno en educación es una de las más altas posibles para unasociedad. La competitividad de los países está fuertemente ligadaal nivel de capacitación de su población. Algunos de los paísesmás exitosos del planeta en los mercados internacionales están ex-portando básicamente productos como «higth tech» totalmentebasados en el capital educativo que han sabido desarrollar. La ab-sorción de nuevas tecnologías, la innovación local a partir de ellas,la investigación y desarrollo, el progreso tecnológico dependentodos de los niveles de educación alcanzados. Los cálculos demues-tran así entre otras cosas que una de las inversiones más rentablesmacroeconómicamente que puede hacer un país es invertir en laeducación de niñas. Agregar años de escolaridad a las niñasdesfavorecidas, aumentará su capital educativo y a través de él,reducirá las tasas de embarazo adolescente, de mortalidad mater-na, de mortalidad infantil, de morbilidad. Todas ellas estáncorrelacionadas estadísticamente con los años de escolaridad de lamadre.

¿En las condiciones latinoamericanas extender la posibilidad deacceder a agua potable a toda la población es una inversión deficiente?El retorno sería cuantioso en términos de salud pública, lo que reper-cutirá desde ya en la productividad de la economía.

En realidad toda la terminología utilizada está equivocada, y nue-vamente vemos un error semántico no casual. Así como existían quie-nes no querían oír hablar de la palabra pobreza, en la falacia que des-valoriza la política social, toda la discusión al respecto conduce a quese lo haga en términos de “gasto social”. En realidad, no hay tal gasto.


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Bien gerenciados los recursos para lo social constituyen en la granmayoría de los casos inversiones de un alto retorno.

Hoy es difícil discutir las evidencias de que la inversión social ge-nera capital humano, y que el mismo se transforma en productividad,progreso tecnológico, y es decisivo para la competitividad. En reali-dad la política social, bien diseñada y eficientemente ejecutada, es unpoderoso instrumento de desarrollo productivo. Como lo sugiereTouraine (1997): “En vez de compensar los efectos de la lógica eco-nómica, la política social debe concebirse como condición indispen-sable del desarrollo económico”.

En tercer término se ha planteado la gravedad que tiene el temade la desigualdad en América Latina. Superada la falacia que laniega o minimiza, ¿cómo se puede reducir? Una de las vías funda-mentales posibles en una democracia es una agresiva política so-cial que amplíe fuertemente las oportunidades para los pobres encampos cruciales. Deberá estar integrada, entre otras, por políti-cas que universalicen posibilidades de control de factores de ries-go claves en salud en la región, como el agua, el alcantarillado, laelectricidad el acceso a cobertura de salud, que actúen sobre losfactores que excluyen a parte de la población del sistema educati-vo, que aseguren servicios públicos de buena calidad para todos.La política social puede ser una llave para la acción contra la des-igualdad, proveyendo una base mínima de bienes y servicios in-dispensables y contribuyendo así a abrir las oportunidades y rom-per círculos perversos.

En lugar de una política social “cenicienta”, como plantea la fala-cia, lo que América Latina necesita es una nueva generación de políti-cas sociales con mayúscula. Ello implica dar prioridad efectiva a lasmetas sociales en el diseño de las políticas publicas, procurar articularestrechamente las políticas económicas y las sociales, montar unainstitucionalidad social moderna y eficiente, asignar recursos apro-piados, formar recursos humanos calificados en lo social, fortalecerlas capacidades de gerencia social y jerarquizar en general este área deactividad pública.

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La metáfora que se escucha en toda la región describe bien lasituación. Dice que la política social es actualmente la «asistenciapública» que recoge los muertos y heridos que deja la política econó-mica. La falacia examinada cultiva y racionaliza esta situación in-aceptable. Se necesita una política social que potencie el capital hu-mano base esencial de un desarrollo económico sostenido. Es untema ético, político, y al mismo tiempo de lucidez histórica. Comolo anota Birdsall (1998): “es posible que las tasas de crecimiento deAmérica Latina no puedan ser mas del 3 o el 4%, a distancia de lasnecesarias, en tanto no se cuente con la participación y el aporte dela mitad de la población que esta comprendida en los porcentajesmás bajos de ingresos”.

Sexta falacia: la maniqueización del Estado

En el pensamiento económico convencional circulante se ha hechoun esfuerzo sistemático de vastas proporciones para deslegitimar laacción del Estado. Se ha asociado la idea de Estado con corrupción,con incapacidad para cumplir eficientemente las funciones mas míni-mas, con grandes burocracias y despilfarro de recursos. La visión seapoya en graves defectos existentes en el funcionamiento de las admi-nistraciones públicas en numerosos países de América Latina, perofue mucho más allá de ello, y «maniqueizó» al Estado en su conjunto.Proyectó la imagen de que toda acción llevada en el terreno publico esnegativa para la sociedad, y que la reducción al mínimo de las políti-cas públicas y la entrega de sus funciones al mercado la llevaría a unreino de la eficiencia y a la solución de los principales problemas eco-nómico-sociales existentes. Además, creó la concepción de que existíauna oposición de fondo entre Estado y sociedad civil, y que había queelegir entre ambos.

Como en otros campos, hoy es posible mantener una discusiónsobre el tema más allá de ideologías. El instrumental metodológico delas ciencias sociales actuales aporta evidencias muy concretas que per-miten establecer cómo funciona la realidad. La visión del Estado comosolucionador de todos los problemas “el Estado ominipotente”, de-


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mostró ser errada. El Estado solo no puede hacer el desarrollo, y enAmérica Latina la acción estatal ha presentado agudos problemas deburocratización, ineficiencia y corrupción. Sin embargo, el procesode eliminación de numerosas funciones del Estado, de reducción aniveles mínimos en muchos casos de sus capacidades de acción, comosucedió con frecuencia en las áreas sociales, el debilitamiento en gene-ral del rol de las políticas públicas y la entrega de sus funciones almercado, no condujo al reino ideal supuesto. Los problemas estruc-turales de las sociedades latinoamericanas y de otras del mundo endesarrollo siguieron agudizándose, la corrupción acompañó tambiéncon frecuencia a los procesos de privatización. Se identificó como unaley operante que siempre que hay un corrupto en el Estado hay a suvez un corruptor en el sector privado, es decir que el tema excede acualquier simplificación. El funcionamiento no regulado del merca-do llevó a profundizar las brechas, particularmente la inequidad. Bajolas nuevas reglas de juego, se siguió una marcada tendencia a consti-tuir monopolios, que en la practica significaron la imposición de car-gas muy pesadas a los consumidores y a las pequeñas y medianasempresas, ahogando a estas últimas.

Pareciera que las dos polarizaciones han conducido a callejones sinsalida. El Estado solo no puede resolver los problemas, pero suminimización los agrava. Esa es la conclusión, entre muchas otrasvoces del Banco Mundial a fines de esta década. En su informe espe-cial dedicado al rol del Estado (1998) resalta como una idea centralque sin un Estado eficiente el desarrollo no es viable, y propone unaserie de directrices orientadas a “reconstruir la capacidad de acción delEstado”. Por su parte, autores como Stiglitz y otros han llamado laatención sobre “las fallas del mercado”, su tendencia a generar des-igualdades, a la cartelización para maximizar ganancias y sus desvíosespeculativos cuando no hay eficientes controles regulatorios, comose da en Estados tan debilitados por las reformas de las últimas déca-das como los de la región. Cáusticamente afirma Henry Mintzberg(1996), una autoridad mundial en cómo gerenciar con eficiencia, res-pecto a la concepción de que se podía prescindir del Estado y la visión

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de que todo lo que se hace en el Estado es ineficiente y en el sectorprivado eficiente: «el modelo representa el gran experimento de loseconomistas que nunca han tenido que gerenciar nada».

Hoy hay un activo retorno hacia la búsqueda de una visión más equi-librada en el debate internacional de punta sobre el tema del desarrollo yel rol del Estado. Imposible desconocer la importancia de las políticaspúblicasd en un contexto histórico donde la segunda economía del mun-do, Japón, está poniendo en marcha sucesivas iniciativas de intervenciónactiva del Estado para dinamizar la economía, la más reciente (octubre2000) inyectando 100.000 millones de dólares a tal efecto. Amartya Sen(1998), destaca especialmente el papel decisivo que ha jugado la políticapública en el campo social, en algunas de las economías de mejor desem-peño de largo plazo del mundo. Subraya: “De hecho, muchos países deEuropa Occidental han logrado asegurar una amplia cobertura de seguri-dad social con la prestación de atención en salud y educación pública demaneras hasta entonces desconocidas en el mundo; Japón y la región delEste de Asia han tenido un alto grado de liderazgo gubernamental en latransformación, tanto de sus economías como de sus sociedades; el papelde la educación y atención en salud pública ha sido el eje fundamentalpara contribuir al cambio social y económico en el mundo entero (y enforma bastante espectacular en el Este y Sudeste Asiáticos)”.

Un área totalmente decisiva para la economía y la sociedad esla de la salud. Toda sociedad democrática tiene la obligación degarantizar el derecho a la atención sanitaria a sus miembros, es elderecho más básico. Mejorar los niveles de salud de la poblacióntiene una serie de impactos favorables sobre la economía, entreotros, la reduccióin de las horas de trabajo perdidas por enferme-dad, al aumento de la productividad laboral, el descenso de loscostos ligados a enfermedades, etc. El reciente informe sobre lasalud mundial 2000 de la Organización Mundial de la Salud (OMS2000) establece el primer ranking de los países del mundo segúnel desempeño de sus sistemas de salud. Entre otros construye uníndice muy significativo para esas mediciones: el número mediode años que una persona vive con buena salud, sin enfermedades.


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A la cabeza de la tabla se hallan países como Japón (74.5 años),Suecia (73), Canadá (72), Noruega (71.7). En todos esos países elEstado tiene una participación fundamental, construyó una am-plísima red de protección. En Japón el gasto público es el 80.2%del gasto total en salud, en Suecia el 78%, en Noruega el 82%, enCanadá el 72%. El gasto público per cápita en salud supera entodos ellos los 1300 dólares anuales. El contraste con la actualsituación en diversos países latinoamericanos es muy marcado. Elgasto público per cápita en salud es en Brasil de 208 dólares, enMéxico 172, en Perú 98. Los años de vida saludable ascienden enpromedio en Brasil a sólo 59. Dicho país es una de las mayorespotencias industriales del mundo. En cambio, cuando se lo buscaen las tablas de desempeño de los sistemas de salud de la OMSfigura en el lugar numero 125.

El carácter crucial de la acción estatal en campos claves como sa-lud y educación, desde ya de una acción bien gerenciada y transparen-te, surge con toda fuerza de una investigación reciente (Financial Ti-mes 2000) que muestra qué sucede cuando se fija como políticaarancelar los servicios en áreas de población pobre bajo la idea de“compartir costos”y de “financiamiento comunitario”, reduciendo asílas responsabilidades del Estado. Siguiendo las condiciones impuestaspor el Banco Mundial, en Tanzania se introdujeron aranceles en laeducación primaria. El resultado, según indica la Iglesia EvangélicaLuterana de Tanzania, fue un inmediato descenso de la asistencia a laescuela, y los ingresos totales de las mismas fueron la mitad de losprevistos. En Zimbawe se estableció que se cobrarían aranceles en losservicios de salud, pero que los pobres estarían exceptuados. Una eva-luación del mismo Banco Mundial concluyó, que sólo 20% de lospobres consiguió los permisos de exención necesarios. En Ghana, alimponer aranceles en la escuela, 77% de los niños de la calle de Accraque asistían a las escuelas las abandonaron.

La falacia de la maniqueización del Estado lleva a consecuenciasmuy concretas, al deslegitimar su acción deja abierto el terreno parasu debilitamiento indiscriminado, y la desaparición paulatina de polí-

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ticas publicas firmes en campos cruciales como los sociales. Causa asídaños irreparables a vastos sectores de familias, aumenta la pobreza yla desigualdad y limita las posibilidades de un crecimiento sostenido.Los datos de la realidad sugieren que hay otro camino. En algunos delos países más exitosos económica y socialmente del mundo uno delos pilares de sus economías es un Estado activo de alta eficiencia.Una de sus características centrales contradice uno de los fundamen-tos de la falacia. Es un Estado coordinado estrechamente con la socie-dad civil. La falsa oposición Estado-sociedad civil que preconiza lafalacia como un hecho, es desmentida en ellos. Los lazos de coopera-ción son múltiples, y surge una acción integrada. Algunas de las so-ciedades latinoamericanas con mejores cifras de equidad, menor po-breza y mejores tasas de desarrollo humano también tuvieron comobase de esos logros a Estados bien organizados, con burocracias consi-deradas eficientes, como Costa Rica, Uruguay y el Chile democráti-co. Es imprescindible reformar y mejorar la eficiencia estatal y erradi-car la corrupción. Pero para ello es necesario avanzar en otra direccióntotalmente distinta a la de la falacia. No satanizar al Estado, sino irconstruyendo administraciones publicas descentralizadas, transparen-tes, abiertas a la participación comunitaria, bien gerenciadas, con ca-rreras administrativas estables fundadas en el mérito.

Séptima falacia: la sociedad civil es un mundo secundario

El pensamiento económico circulante envía a veces explícitamente y confrecuencia implícitamente un profundo mensaje de desvalorización delposible rol que puede jugar la sociedad civil en los procesos de desarrolloy en la resolución de los problemas sociales. Su énfasis está totalmentevolcado en el mercado, la fuerza de los incentivos económicos, la gerenciade negocios, la maximización de utilidades como motor del desarrollo,las señales que pueden atraer o alejar al mercado. El mundo de la socie-dad civil es percibido como un mundo secundario, de segunda línea el derespecto a lo que sucede en el “mundo importante”, los mercados. De eseenfoque van a surgir políticas públicas de apoyo muy limitado, casi “sim-


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bólico” y por “cortesía”, a las organizaciones de la sociedad civil y unadesconfianza fuerte a depositar en ellas responsabilidades realmente rele-vantes.

La falacia razona en términos de una dualidad básica; Estado ver-sus mercado. En los hechos la situación es mucho más matizada. Existeun sinnúmero de organizaciones que no son ni lo uno ni lo otro.Fueron creadas con finalidades distintas, los actores sociales que sehallan tras ellas son otros y las metodológicas que utilizan no son deEstado ni de mercado. Este mundo comprende, entre otras: las orga-nizaciones no gubernamentales en continuo crecimiento en AméricaLatina que han sido denominadas con frecuencia el tercer sector yque realizan múltiples aportes en el campo social, los espacios de inte-rés publico que son fórmulas especiales muy utilizadas en los paísesdesarrollados en donde numerosas Universidades y hospitales han sidofundados por ellos; se trata de emprendimientos de largo plazo, ani-mados por numerosos actores públicos y privados, modelos econó-micos que no son típicos de mercado, como las cooperativas que tie-nen alta presencia en diversos campos y el amplísimo movimiento delucha contra la pobreza desarrollado en toda la región por las organi-zaciones religiosas, cristianas, protestantes y judías que está en prime-ra línea de la acción social. La realidad no es sólo Estado y mercado,como pretende la falacia. Incluso algunos de los modelos de organiza-ción y gestión social y general más efectivos de nuestro tiempo fuerondesarrollados en este vasto área que no corresponde ni a uno ni a otro.

Todas estas organizaciones tienen un gran peso y una fuerteparticipación en la acción social en el mundo desarrollado. Recaudanrecursos considerables, se les delegan funciones crecientes por partedel Estado, están interrelacionadas con la acción pública de múltiplesmodos. Están basadas fuertemente en trabajo voluntario. Movilizanmiles y miles de personas que dedican anónimamente considerableshoras a llevar adelante sus programas. Hacen aportes considerables alproducto bruto nacional con trabajo no remunerado en países comoCanadá, Holanda, Suecia, Noruega, Dinamarca, España, Israel y otros.Así, en Israel, que figura entre los primeros del mundo en esta mate-

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ria, una de cada cuatro personas hace trabajos voluntarios semanal-mente, produciendo bienes y servicios de carácter social, constituyen-do parte del personal paramédico en los hospitales, ayudando a perso-nas discapacitadas, a ancianos, familias desfavorecidas y otros sectorescon dificultades. También ha aumentado en el mundo desarrollado laparticipación empresarial en el apoyo a la acción social de la sociedadcivil. Las contribuciones e iniciativas empresariales de solidaridad sehan incrementado, y la asunción de su responsabilidad social ha pasa-do a formar parte creciente de legitimidad misma de la empresa. Laaseveración de hace años de Milton Friedman, el gurú de la Escuelade Chicago, en el sentido de que la única responsabilidad de la em-presa privada es producir utilidades a sus accionistas ha sido refutadaconstantemente por empresarios prominentes, y es hoy rechazadamasivamente por la opinión publica de los países desarrollados.

En América Latina la situación tiende a ser muy diferente. Existeun inmenso potencial de trabajo voluntario que de ser adecuadamen-te convocado y de crearse condiciones propicias podría cumplir rolesde gran significación. Esforzadamente sectores de la sociedad civil es-tán tratando de movilizarlo y surgen permanentemente múltiples ini-ciativas. Pero todo ello ocurre a pesar de las desconfianzas y la incre-dulidad que surge del razonamiento desvalorizador, que alimenta a suvez gruesos errores en las políticas. No hay así, entre otros aspectos,apoyos públicos firmes a las iniciativas de la sociedad civil de acciónsocial, y los incentivos fiscales son muy reducidos. Asimismo, el mo-vimiento de responsabilidad social empresarial es débil y los aportesmuy reducidos comparativamente. La proporción de las gananciasempresariales dedicadas a fines de interés público es mucho menor ala de los países avanzados. Es notable el trabajo que, aun con todasestas limitaciones, llevan adelante numerosas organizaciones, entreellas las de fe antes mencionadas, para lograr superar a las dificultadesde supervivencia de extendidos sectores de la población.

En el fondo lo que el pensamiento económico convencional está ha-ciendo a través de su desvalorización de las posibilidades de la sociedadcivil, es cerrar el paso a la entrada misma del concepto de capital social.


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Múltiples investigaciones de los años recientes desde los primeros estu-dios de Putnam y Coleman hasta los efectuados en diversos países detodo el planeta demuestran que hay factores cruciales para el desarrolloque no tenían lugar en el pensamiento económico ortodoxo, como losagrupados en la idea de “capital social”. Ellos son: el clima de confianzaentre las personas de una sociedad y hacia sus instituciones y líderes, elgrado de asociacionismo, es decir, la capacidad de crear iniciativas asociativasde todo tipo, y el nivel de conciencia cívica, la actitud hacia los problemascolectivos, desde cuidar el aseo en los lugares públicos hasta pagar losimpuestos. Estudios del Banco Mundial atribuyen al capital social y alcapital humano dos terceras parte del crecimiento económico de los paí-ses, y diversas investigaciones dan cuenta de los significativos impactosdel capital social sobre la performance macroeconómica, la productivi-dad microeconómica, la gobernabilidad democrática, la salud publica, yotras dimensiones (1).

Desarrollar el capital social significa fortalecer a la sociedad civil através de políticas que mejoren la confianza, que según dicen los mis-mos estudios, en sociedades polarizadas está muy fuertementeerosionada por la desigualdad. También implica propiciar el creci-miento del asociacionismo, y contribuir a hacer madurar la concien-cia cívica. El razonamiento económico convencional ha estado aferra-do a ideas muy estrechas sobre los factores que cuentan, que no con-sideran estos elementos o los relegan. Tras la falacia de la incredulidadsobre la sociedad civil, se halla un rechazo más amplio a la idea de quehay otros capitales a tener en cuenta, como el social. Un cerrado«reduccionismo economicista» impide ampliar la vision del desarro-llo con su incorporación y extraer las consecuencias consiguientes entérminos de políticas de apoyo al fortalecimiento y potenciación delas capacidades latentes en la sociedad civil.

Octava falacia: participación, sí pero no tanto

La participación de la comunidad en forma cada vez más activa en lagestión de los asuntos públicos surge en esta época como una exigen-

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cia creciente de las grandes mayorías de la sociedad en América Latinay otras regiones. Los avances de la democratización producto de lar-gas luchas históricas de los pueblos han creado condiciones de libreorganización y expresión, que han disparado esta “sed” de participa-ción. Por otra parte existe hoy un creciente consumo en el mundoacerca de la superioridad en términos de efectividad de la participa-ción comunitaria sobre las formas organizativas tradicionales de cortevertical o burocrático. En el campo social ello es muy evidente. Losprogramas sociales hacen mejor uso de los recursos, logran mejor susmetas y crean autosustentabilidad si las comunidades pobres a las quese desea favorecer participan desde el inicio y a lo largo de todo sudesarrollo y comparten la planificación, la gestión, el control y la eva-luación. Señala al respecto Stern, el economista jefe del Banco Mun-dial resumiendo múltiples estudios de la institución (2000): “A lolargo del mundo, la participación funciona: las escuelas operan mejorsi los padres participan, los programas de irrigación son mejores si loscampesinos participan, el crédito trabaja mejor si los solicitantes par-ticipan. Las reformas a nivel de los países son mucho más efectivas sison generadas en el país y manejadas por el país. La participación espractica y poderosa”. (2)

Dos recientes trabajos “Superando la pobreza humana” del PNUD(2000) y “The voices of the poor” del Banco Mundial (2000), basadoen una gigantesca encuesta a 60.000 pobres de 60 países llegan a si-milar conclusión en términos de políticas: es necesario dar prioridad ala inversión para fortalecer las organizaciones de los propios pobres.Ellos carecen de “voz y voto “ real en la sociedad. Fortalecer sus orga-nizaciones les permitiría participar en forma mucho más activa y re-cuperar terreno en ambas dimensiones. Se propone entre otros aspec-tos: facilitar su constitución, apoyarlas, dar posibilidades de capacita-ción a sus líderes, fortalecer sus capacidades de gestión.

En América Latina el discurso político ha tendido a reconocercrecientemente la importancia de la participación. Sería claramenteantipopular enfrentar la presión proparticipación tan fuerte en la so-ciedad, y con argumentos tan contundentes a su favor. Sin embargo,


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los avances reales en cuanto a la implementación efectiva de progra-mas con altos niveles de participación comunitaria son muy reduci-dos. Siguen predominando los programas “llave en mano”, e impues-tos verticalmente, en los que los decisores o diseñadores son los quesaben y la comunidad desfavorecida debe acatar sus directivas, y sersujeto pasivo de los mismos. También son usuales los programas queapelan a la participación, pero en realidad la intervención de la comu-nidad en la toma de decisiones es mínima. El discurso dice sí a laparticipación en la región, pero los hechos con frecuencia dicen no.

Los costos de esta falacia son muy importantes. Por un lado, se estándesechando enormes energías latentes en las comunidades pobres. Cuan-do se les moviliza, como sucedió en experiencias latinoamericanas mun-dialmente reconocidas, como Villa el Salvador en el Perú, las escuelasEduco en el Salvador, o el presupuesto municipal participativo en PortoAlegre (3), los resultados son sorprendentes. La comunidad multiplicalos recursos escasos, sumando a ellos incontables horas de trabajo, y esgeneradora de continuas iniciativas innovadoras. Asimismo la presenciade la comunidad es uno de los pocos medios probados que previeneefectivamente la corrupción. El control social de la misma sobre la ges-tión es una gran garantía al respecto que se pierde al impedir la participa-ción. Por otra parte, el divorcio entre el discurso y la realidad es claramen-te percibido por los pobres, quienes lo viven con descontento y frustra-ción. Se limitan así las posibilidades de programas que ofrecen una parti-cipación genuina, porque las comunidades están “quemadas”al respectopor las falsas promesas.

El sí pero no, está basado en resistencias profundas a la participa-ción efectiva de las comunidades pobres, que se disfrazan ante su ile-gitimidad conceptual, política y ética. Ha llegado la hora en la regiónde ponerlas en foco y enfrentarlas.

Novena falacia: la elusión de la ética

El análisis económico convencional sobre los problemas de AméricaLatina elude normalmente la discusión sobre las implicancias éticas

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de los diferentes cursos de acción posibles. Pareciera que se está tra-tando un tema técnico más, de carácter neutro, en el que sólo debenpredominar razonamientos costo-beneficio para resolverlo. La situa-ción es muy distinta. El tema tiene que ver con la vida de la gente y lasconsideraciones éticas deberían estar, por ende, absolutamente pre-sentes. De lo contrario, se cae en el gran riesgo sobre el que previeneuno de las mayores filósofos de nuestra época, Charles Taylor. Taylor(1992) dice que hay una acusada tendencia a que la racionalidad téc-nica, la discusión sobre los medios, reemplace a la discusión sobre losfines. La tecnología es un medio para lograr fines, que a su vez debenser objeto de otro tipo de discusión. Si la discusión sobre los finesdesaparece, como puede estar sucediendo, previene Taylor, y la racio-nalidad tecnológica predomina sobre la racionalidad ética, los resulta-dos pueden ser muy regresivos para la sociedad. En la misma direc-ción señaló recientemente otro destacado pensador, Vaclav Havel,presidente de la República Checa (2000), “es necesario reestructurarel sistema de valores en que descansa nuestra civilización”, y advirtióque los países ricos, los “euroamericanos” los llamo, deben examinarsu conciencia. Ellos, dijo, han impuesto las orientaciones actuales dela civilización global y son responsables de sus consecuencias.

Estas voces prominentes sugieren un debate a fondo sobre los te-mas éticos del desarrollo. El llamado tiene raíces en realidades intole-rables. La ONU (2000) llama la atención sobre la necesidad de undebate de este orden en un mundo donde perecen a diario 30.000niños por causas evitables e imputables a la pobreza. Dice que se reac-ciona indignamente y ello es correcto frente a un solo caso de tortura,pero se pasa por alto a diario esta aniquilación en gran escala. El Fon-do de Población Mundial (2000) resalta que mueren anualmente500.000 madres durante el embarazo, muertes también en su inmen-sa mayoría evitables y ligadas a la falta de atención médica. El 99% deellas se produce en los llamados países en desarrollo.

En América Latina resulta imprescindible debatir, entre otros, te-mas como: ¿Qué pasa con las consecuencias éticas de las políticas?¿Cuál es la eticidad de los medios empleados, si es éticamente lícito


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sacrificar generaciones? ¿Por qué los más débiles, como los niños y losancianos, son los más afectados por las políticas aplicadas en muchospaíses? ¿Qué tenemos para decir sobre la destrucción de familias queestá generando la pobreza? y otras cuestiones similares. Es una regióndonde, como se ha visto, la mayoría de los niños son pobres, dondemiles y miles de niños viven en las calles marginados por la sociedad,y donde mientras la tasa de mortalidad de niños menores de cincoaños era en 1997 en Canadá de 6.9 cada 1000, llegaba en Bolivia a82.8, en Ecuador a 57.7, en Brasil a 45.9, en México a 36.4 (Organi-zación Panamericana de la Salud 2000. En América Latina, el 17% delos partos se produce sin asistencia médica de ningún tipo, con losconsiguientes efectos en términos de mortalidad materna, que es cin-co veces mayor a la de los países desarrollados, y sólo se hallan cubier-tos previsionalmente el 25% de las personas de edad mayor.

Esto plantea problemas éticos básicos: ¿Qué es más importante?¿Cómo asignar recursos? ¿No deberían reestudiarse las prioridades?¿No hay políticas que deberían descartarse por su efecto “letal” entérminos sociales?

Cuando se denuncia la debilidad de la falacia que elude la dis-cusión ética, ella toma con frecuencia el rostro del “pragmatismo”.Arguye que es imposible discutir de ética cuando no hay recursos.Sin embargo, más que nunca cuando los recursos son escasos de-bería debatirse a fondo sobre las prioridades. En los países en queese debate se libra, los resultados suelen ser muy distintos en tér-minos de prioridades y de resultados sociales que en aquellos endonde se elude. Cuantos más recursos existan, mejor, y se debehacer todo lo posible para aumentarlos, pero puede haber más yseguir asignados bajo los patrones de alta inequidad propios deAmérica Latina. La discusión sobre las prioridades finales es laúnica que garantiza un uso socialmente racional de los recursos.La Comisión Latinoamericana y del Caribe presidida por PatricioAylwin (1995) realizó un análisis sistemático para la Cumbre so-cial mundial de Copenhague sobre qué recursos hacían falta parasolventar las brechas sociales más importantes de la región. Con-

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cluyo que no son tan cuantiosos como se supone, y que una parteimportante de ellos puede obtenerse reordenando prioridades, for-taleciendo una sistema fiscal progresivo y eficiente, y generandopactos sociales para aumentar los recursos para áreas críticas.

Un renombrado filósofo, Peter Singer (1999), plantea en un artí-culo relativamente reciente del New York Times que no es posibleque los estratos prósperos de las sociedades ricas se libren de la cargade conciencia que significa convivir con realidades masivas de abyectapobreza y sufrimiento en el mundo, y que deben encarar de frente susituación moral. Su sugerencia se puede aplicar a similares estratos deAmérica Latina.

Décima falacia: no hay otra alternativao el consenso intelectual intacto

Una argumentación preferida del discurso económico ortodoxo esque las medidas que se adoptan son las únicas posibles. No habríaotro curso de acción alternativo. Por tanto, los graves problemas so-ciales que crean son inevitables. La larga experiencia del siglo XX estállena de fracasos históricos de modelos de pensamiento que seautopresentaron como el “pensamiento único”. Parece demasiado com-plejo el desarrollo como para pensar que sólo hay una única vía. Porotra parte, en diferentes regiones del globo los hechos no han favore-cido al “pensamiento único”. Resumiendo la situación, dice WilliamPfaff (Internacional Herald Tribune 2000): “El consenso intelectualsobre las políticas económicas globales se ha roto”. En el mismo sen-tido opina Felix Rohatyn (Financial Times 2000), actual embajadorde EE.UU. en Francia: “Para sostener los beneficios (del actual siste-ma económico) en EE.UU. y globalmente tenemos que convertir alos perdedores en ganadores. Si no lo hacemos, probablemente todosnosotros nos convertiremos también en perdedores”. Amartya Sen(2000), a su vez, destaca: “Ha habido demostraciones recientementeno sólo frente a las reuniones financieras internacionales, sino tam-bién en forma de protestas menos organizadas, pero intensas en dife-


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rentes capitales, desde Jakarta y Bangkok hasta Abidjan y México. Lasdudas acerca de las relaciones económicas globales continúan vinien-do de diferentes confines del planeta, y hay suficiente razón para verestas dudas acerca de la globalización como un fenómeno global, sondudas globales no una oposición localizada”.

El clamor por cambios en las reglas de juego globales que afectanduramente a los países en desarrollo es muy intenso. Comprende unaagenda muy amplia, desde temas por los que ha clamado el Papa JuanPablo II poniéndose a la cabeza de un vasto movimiento mundial queexige la condonación de la deuda externa para los países más pobres,pasando por el reclamo por las fuertes barreras a los productos de lospaíses en desarrollo, hasta el hecho de que la ayuda internacional aldesarrollo ha bajado (de 60.000 a 50.000 millones de dólares en losnoventa) y está en su nivel más bajo en muchas décadas. El presidentedel Banco Mundial, Wolfensohn (2000), ha calificado a este hechocomo de “crimen”. Ha destacado la “ceguera de los países ricos, quedestinan sumas insignificantes a la ayuda al desarrollo, no se dan cuentade lo que esá en juego”. Respecto a la necesidad de una política globalalternativa, señala el PNUD (2000): Se debe “formular una nuevageneración de programas centrados en hacer que el crecimiento seamas propicio a los pobres, esté orientado a superar la desigualdad ydestaque la potenciación de los pobres. Las recetas anticuadas decomplementación del crecimiento rápido con el gasto social y redesde seguridad han demostrado ser insuficientes”. El economista jefedel Banco Mundial Stern (2000) también sugiere: «el crecimientoeconómico es mayor en países donde la distancia entre ricos y pobreses más pequeña y el gobierno tiene programas para mejorar la equi-dad, con reformas agrarias, impuestos progresivos, y buen sistema deeducación pública”. Todos ellos van más allá del pensamiento único.

La falacia de “que no hay otra alternativa” resulta cada vez más insos-tenible en la América Latina actual. Por una parte, en el mundo se advier-te una cada vez más activa búsqueda de alternativas. Por otro lado, hay enel escenario histórico presente países que han obtenido desempeños eco-nómicos y sociales exitosos siguiendo vías distintas al pensamiento eco-

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nómico ortodoxo preconizado en la región. Entre ellos: Canadá, Coreadel Sur, Japón, Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Israel, Holanda yotros. Pero el argumento fundamental es la realidad misma. el pensa-miento único ha producido resultados muy dudosos en América Latina.La CEPAL (2000) describe así la situación social presente: «Hacia finesde los noventa las encuestas de opinión muestran que porcentajes cre-cientes de la población declaran sentirse sometidas a condiciones de ries-go, inseguridad e indefensión. Ello encuentra sustento en la evolucióndel mercado de trabajo, el repliegue de la acción del Estado, las nuevasformas institucionales para el acceso a los servicios sociales, el deterioroexperimentado por las expresiones tradicionales de organización social, ylas dificultades de la micro y pequeña empresa para lograr un funciona-miento que las proyecte económica y socialmente». Reflejando el desen-canto con las políticas aplicadas en muchos casos, una encuesta masiva, elLatín Barómetro 2000, encuentra, según describe Mulligan, (FinancialTimes 2000) que “los latinoamericanos están perdiendo la fe el uno en elotro, así como en sus sistemas políticos y en los beneficios de laprivatización”. Respecto a este ultimo punto la encuesta informa que el57% no está de acuerdo con el argumento de que la privatización habeneficiado a su país. “Para mucha gente, dice Marta Lagos, directora dela encuesta, la privatización significa costos más altos y virtualmente elmismo nivel de servicios”.

La población latinoamericana no acepta la falacia de que no hayalternativas que tienen necesariamente altísimos costos sociales y pro-vocan el desencanto. Aparece en su imaginario con fuerza crecienteque es posible, como lo han hecho otros países en el mundo, avanzaren el marco de las singularidades de cada país y respetando sus reali-dades nacionales, hacia modelos de desarrollo con equidad, desarrollocompartido, o desarrollo integrado, donde se busca armonizar las metaseconómicas y sociales. Ello implica configurar proyectos nacionalesque impulsen, entre otros, la integración regional que puede ser unpoderoso instrumento para el fortalecimiento económico de la regióny su reinserción adecuada en el sistema económico global, el impulsovigoroso a la pequeña y mediana empresa, la democratización del ac-


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ceso al crédito, el acceso a la propiedad de la tierra para los campesi-nos, una reforma fiscal orientada hacia una imposición más equitati-va y la eliminación de la evasión, la puesta al alcance de toda la pobla-ción de la tecnología informática, la universalizaron de la coberturaen salud, la generalización de posibilidades de acceso a educación pre-escolar y de finalización de los ciclos primario y secundario. el desa-rrollo del sistema de educación superior, el apoyo a la investigacióncientífica y tecnológica, el acceso de toda la población al agua potable,alcantarillado y electricidad, la apertura de espacios que permitan laparticipación masiva en la cultura.

El cimplimiento de este tipo de metas requerirá, entre otros aspec-tos, reconstruir la capacidad de acción del Estado con un perfil des-centralizado, transparente, responsable, con un servicio civilprofesionalizado, potenciar las posibilidades de aporte de la sociedadcivil abriendo todas las vías posibles para favorecer su fortalecimien-to, articular una estrecha cooperación de esfuerzos entre Estado ysociedad civil, desarrollar la responsabilidad social del empresariado,practicar políticas activas para darle poder y participación a las comu-nidades desfavorecidas. Todos ellos pueden ser medios formidablesen una sociedad democrática para movilizar las enormes capacidadesde construcción y progreso latentes en los pueblos de América Latina.

Una mirada de conjunto

Hemos visto cómo las extendidas falacias que presentan una visióndistorsionada de los problemas sociales de América Latina y de suscausas, conducen a graves errores en las políticas adoptadas y sonparte de las dificultades para mejorar la situación. No ayudan a supe-rar la pobreza y la desigualdad, por el contrario, con frecuencia lasrefuerzan estructuralmente visiones como: negar la gravedad de lapobreza, no considerar la irreversiblidad de los daños que causa, argu-mentar que el mero crecimiento económico sólo solucionará los pro-blemas, desconocer la trascendencia del peso regresivo de la desigual-dad, desvalorizar la función de las políticas sociales, descalificar total-

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mente la acción del Estado, desestimar el rol de la sociedad civil y delcapital social, bloquear la participación comunitaria, eludir las discu-siones éticas y presentar el modelo reduccionista que se propone consus falacias implícitas como la única alternativa posible.

Estas visiones no son la causa única de los problemas, que tienenprofundas raíces internas y externas, pero oscurecen la búsqueda delas causas y pretenden legitimar algunas de ellas. Buscar caminos dife-rentes exige enfrentar y superar éstas y otras falacias semejantes. Elloaparece en primer lugar como una exigencia ética. En el texto bíblicola voz divina reclama “No te desentiendas de la sangre de tu prójimo”(Levítico 19:16). Las sociedades latinoamericanas y cada uno de susmiembros no pueden ser indiferentes frente a los infinitos dramasfamiliares e individuales que a diario surgen de la problemática socialde la región. Asimismo, deben ser muy autocríticas con lasracionalizaciones de la situación y los autoengaños tranquilizadores.Al mismo tiempo atacar frontalmente las causas de la pobreza, nodando lugar a las negaciones y tergiversaciones, trabajar por restituirla ciudadanía a gran parte de los habitantes de la región, cuyos dere-chos humanos elementales están de hecho conculcados por las caren-cias sociales. Por último, frente a las falacias permítasenos elevar lavoz de un gran escritor latinoamericano. Carlos Fuentes escribió(1995): “Algo se ha agotado en América Latina, los pretextos parajustificar la pobreza”.


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NOTAS

(1) Se puede encontrar la presentación de una serie de investigaciones recientes sobre elcapital social y sus impactos en Bernardo Kliksberg “El capital social y la cultura. Clavesolvidadas del desarrollo”, Instituto de Integración Latinoamericana, INTAL/BID, Bue-nos Aires, 2000.

(2) Se refieren diversos datos e investigaciones sobre la superioridad gerencial de la partici-pación en Bernardo Kliksberg “Seis tesis no convencionales sobre participación en «Ins-tituciones y Desarrollo», revista del Instituto Internacional de Gobernabilidad, No. 2,diciembre 1998, Barcelona, España.

(3) El caso de Villa El Salvador es analizado en detalle por Carlos Franco en su trabajo“La experiencia de Villa El Salvador: del arenal a un modelo social de avanzada”,incluido en la obra Bernardo Kliksberg “Pobreza, un tema impostergable. Nuevasrespuestas a nivel mundial”, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, Caracas,cuarta edición 1997. Sobre el caso del presupuesto municipal participativo en PortoAlegre puede verse: Zander Navarro “La democracia afirmativa y el desarrolloredistributivo: el caso del presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil”. In-cluido en Edmundo Jarquin, y Andrés Caldera (comp.), «Programas sociales, po-breza y participación ciudadana», BID, Washington, 2000.

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Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

Por una gobernabilidad democráticapara la expansión de la libertad

JOAN PRATS CATALÁ*

*Director del Instituto Internacional para la Gobernabilidad - PNUD,Barcelona. Destacado consultor internacional en materia de Reforma del Estadoy Gobernanza Democrática para varios países de América Latina y el Caribe.Autor de importantes libros y ensayos. Licenciado en Derecho por la Universidadde Valencia y Doctor en Derecho en la Antigua Universidad de La Sorbonaen París, Premio Extraordinario Universidad Autónoma de Barcelona. Se hadesempeñado como consultor en administración, gerencia pública y desarrolloinstitucional de varios organismos internacionales: la OCDE, el BancoMundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo, la Unión Europea, y la Agencia Española deCooperación Internacional y Gobierno de Cataluña, entre 1985 y 1998.También ha servido como asesor del Presidente del BID en materia de reformadel Estado entre 1995-1999. Ha publicado diversos artículos y libros en elcampo de la administración pública, la gobernabilidad, y el desarrolloinstitucional.

LEl fantasma de la disolución social

a gobernabilidad parece estar convirtiéndose en uno de los pro-blemas de nuestro tiempo. En 1975, Crozier, Huntington y

Watanuki presentaron a la Comisión Trilateral un informe sobre «lagobernabilidad de las democracias» que produjo no poca polémica(1). La tesis más importante era que los problemas de gobernabilidaden Europa Occidental, en Japón y en Estados Unidos, procedían dela brecha creciente entre, por un lado, unas demandas sociales frag-mentadas y en expansión y, por otro, unos gobiernos cada vez másfaltos de recursos financieros, de autoridad y de los marcosinstitucionales y las capacidades exigidas por el nuevo tipo de accióncolectiva. Para conjurar los riesgos de ingobernabilidad se necesitabancambios no sólo en las instituciones y en las capacidades de gobierno,


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sino también en la actitud de los ciudadanos. Dicho en lenguaje másactual, para fortalecer la gobernabilidad democrática había quereinventar, no sólo el gobierno, sino también la ciudadanía. En 1975se inició la crisis fiscal de las democracias avanzadas y, con ella, elcuestionamiento del Estado del Bienestar, es decir, del exitoso mode-lo de gobernabilidad nacido tras la Segunda Guerra Mundial.

En las conclusiones del Informe de 1975 puede leerse: “Lasdisfunciones de la democracia han producido tendencias que impidenahora ese mismo funcionamiento:

1. El funcionamiento exitoso de los gobiernos democráticos, las vir-tudes democráticas del individualismo y la igualdad han condu-cido a una deslegitimación general de la autoridad y a una pérdi-da de confianza en el liderazgo.

2. La expansión democrática de la participación y el involucramientopolítico han creado una sobrecarga en el gobierno y una expan-sión desequilibrada de las actividades gubernamentales, exacer-bando las tendencias inflacionarias en la economía.

3. Se ha intensificado la competencia política, que es esencial parala democracia, lo que ha llevado a una desagregación de los inte-reses y a un declive y fragmentación de los partidos políticos.

4. La receptividad de los gobiernos democráticos hacia el elec-torado y las presiones sociales han estimulado elparroquialismo nacionalista en el modo en que las sociedadesdemocráticas conducen sus relaciones internacionales.”(Crozier y otros: 1975, pág. 161).

Durante el último cuarto de siglo las democracias occidentales avan-zadas han protagonizado un drástico reajuste de sus economías, socieda-des, modos de gestión privado y público, mentalidades y relaciones depoder: todos estos procesos han llevado a formular la insuficiencia delgobierno o gobernación (“governing”) y la necesidad de la “gobernanza”(traducción propuesta de “governance” por la Real Academia Españolade la Lengua y por la Unión Europea) para asegurar la “gobernabilidad”de las democracias en nuestro tiempo. A todos estos procesos y concep-tualizaciones nos referimos más adelante.

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En los años 70 se inicia también la llamada Tercera Ola de Democra-tización con el derrocamiento de la dictadura portuguesa de Salazar me-diante un golpe militar. La ola comenzó en el sur de Europa a mediadosde los 70, alcanzó a los regímenes militares de América del Sur a finales delos 70 y comienzos de los 80, y llegó al Este, Sudeste y Sur de Asia a partirde mediados y fines de los 80. Durante el final de los 80 tuvo lugar unflorecimiento de transiciones de los antiguos regímenes comunistas delEste de Europa y la antigua Unión Soviética así como de Centroaméricahacia la democracia. La ola llegó a Africa en los 90, iniciándose allí preci-samente en febrero de 1990 con la liberación de Nelson Mandela y lalegalización del Congreso Nacional Africano (2).

En este contexto y particularmente en América Latina aparece unnuevo uso de la palabra “gobernabilidad”: se trata de que la transición a lademocracia y la democracia misma sean “gobernables”, tanto para evitarla regresión al autoritarismo como para avanzar y consolidar la democra-cia mejorando su desempeño económico, social y político. La inquietudpor la gobernabilidad subyace a toda la práctica política y a la reflexiónpolitológica sobre la transición a la democracia en América Latina. Laconciencia de las correlaciones de poder entre los actores estratégicos con-dicionaron, no sólo las estrategias de transición, sino la definición mismade democracia que se acabó adoptando.

“La experiencia de la salida forzada del régimen militar que go-bernaba la Argentina desde 1966, que culminó con la llegada al po-der de grupos opositores “maximalistas”, constituyó un hito en laliteratura sobre transiciones democráticas. Guillermo O’Donnell(1979) modeló el proceso de salida del régimen autoritario como unjuego de resultado incierto dependiendo de las acciones de los acto-res –por una parte los duros y los blandos del régimen y, por otra, laoposición maximalista y la moderada– de su capacidad para liderar ygobernar a los suyos y de sus márgenes de maniobra. Más aún, lalectura de dicha experiencia hecha por O’Donnell permitió vincularanalíticamente la modalidad de la salida del régimen militar con lasposibilidades de consolidación democrática. Por contraste a lo suce-dido en Argentina, para O’Donnell la ruta más prometedora para


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un exitoso proceso de transición y posterior consolidación democrá-tica es la de una alianza tácita o explícita entre los blandos del régi-men y la oposición moderada. Los términos de la negociación entrelos socios de esta empresa, agregaba Przeworski (1988) deberían sercapaces de perdurar en el nuevo régimen. Para ello, los demócratasdeberían dar garantías creíbles a los militares y sus aliados de claseque ciertos temas del pasado no serían revisados y que ciertos privile-gios perdurarían bajo el nuevo régimen. Por ello, este analista con-cluía en tono pesimista, que muy probablemente las democraciasdeberían pagar el precio de cierto conservadurismo por su existen-cia, retirando ciertos temas del dominio público y del brazo de lajusticia (…). Este tono cauteloso y moderado prevaleció también ala hora de adoptar una definición de democracia. En este sentido losanalistas dejaron de lado una posible definición que la identifica conresultados sustantivos, tanto sociales como económicos, y en su granmayoría adoptaron una que la identifica con procedimientos para lasolución de problemas políticos. La definición de poliarquía de Dahl(1971) se transformó en un punto focal de la discusión...” EduardoFeldman, La Reflexión de la Evolución Politológica sobre la Democra-tización en América Latina: del cambio de régimen a la gobernabilidady las instituciones, en Instituciones y Desarrollo, Número 8 y 9 extraor-dinario, 2001.

A lo largo de los 90 va diluyéndose el dogma anterior de la neutrali-dad política de la cooperación para el desarrollo. Crecientemente se acep-ta la democratización como un objetivo legítimo de desarrollo. Las agen-cias multilaterales y bilaterales van estableciendo programas de ayuda ocooperación a la democratización (3) . América Latina es un continenteprivilegiado en este sentido. Especialmente el PNUD América Latinaimpulsa proyectos de fortalecimiento de la gobernabilidad democrática.Otras Agencias preferirán adoptar como objetivo de su cooperación elconcepto más neutral de “governance”, aunque abriéndose progresiva-mente a los contenidos democráticos (4).

La gobernabilidad democrática es en gran parte una construcción dey para los procesos de democratización latinoamericanos, sin perjuicio deque resulte perfectamente generalizable. Las democratizaciones latinoa-

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mericanas se producen además en un tiempo en que está cambiando elentorno y el paradigma tecnoeconómico, en que se ha agotado el modelode desarrollo por sustitución de importaciones, con nula capacidad demaniobra fiscal por la carga de la deuda, crecientes retos sociales y escasascapacidades institucionales. La agudeza de los desafíos hará que vayandesmoronándose los regímenes autocráticos –ayudado el proceso en los90 por el fin de la Guerra Fría– pero también hará que las “viejas demo-cracias” latinoamericanas experimenten serias dificultades y formas deregresión neoautoritarias y que las nuevas democracias experimenten gravesproblemas de consolidación. Es en este sentido que se plantea en casitoda la región no sólo la transición a la democracia, sino el problema de lagobernabilidad democrática. Los mexicanos, más reticentes inicialmenteal uso de esta expresión, después de las elecciones de 2000 que han con-vertido el país en una verdadera poliarquía, son los que quizás la estánutilizando hoy más profusamente.

Sin embargo, carecemos de un marco conceptual y analítico quenos permita abordar con una mínima precisión el tema de lagobernabilidad democrática. En términos prácticos, cuando se tratade concretar qué hay que atender y hacer para que una democraciasea gobernable, las propuestas son tantas y tan diversas que la“gobernabilidad” parece el nuevo compendio de las ciencias sociales.Frente a la desconfianza inicial por la palabra, a partir de cierto mo-mento todo es gobernabilidad: asegurar mayorías parlamentarias a lospresidentes, construir consensos y coaliciones, fortalecer el sistemaelectoral y de partidos políticos, asegurar la suficiencia financiera delEstado, reordenar sus relaciones con los poderes descentralizados, re-formar la policía y el ejército, introducir la nueva gestión pública,fortalecer el Poder Judicial y el estado de derecho, garantizar los dere-chos humanos, prevenir y gestionar conflictos y desastres, proveerbienes públicos... La gobernabilidad deja incluso de tener una dimen-sión exclusivamente política y se pasa a hablar de gobernabilidad eco-nómica, social, medioambiental, educativa, urbana...

De una idea inicial meramente politológica, muy sencilla y acota-da, centrada en que las relaciones entre el presidente y el Legislativo


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(recuérdese el debate entre presidencialismo y parlamentarismo plan-teado desde la “gobernabilidad”) se articulen de modo tal que no sebloquee la toma de decisiones y se ponga en riesgo el proceso de de-mocratización, se ha pasado a un uso desbordado de la palabra que yaparece muy difícil de embridar conceptualmente.

La razón de este éxito, que ya desborda el ámbito latinoamericano,se encuentra quizás en que los grandes cambios registrados en el mundodurante los últimos 25 años plantean cuestiones que ya no puedencalificarse de mejor gobierno, administración o gestión pública. Loque está en juego en muchos países (y en muchos sistemas sociales)no es el buen gobierno, sino la gobernabilidad misma. El riesgo ya noes el mal gobierno sino la ingobernabilidad y la amenaza de anomia ydesintegración social que conlleva. El fantasma de la ingobernabilidadno evoca sólo la regresión autoritaria o la pérdida de eficacia y eficien-cia, sino el estado de naturaleza aludido en el Leviatán de Hobbes en1651, en el cual la vida humana sin un Estado efectivo capaz de pre-servar el orden es “solitaria, pobre, desagradable, brutal y corta”.

Los problemas de gobernabilidad ya no se dan, además, sólo aescala nacional: hoy son desafíos de naturaleza internacional plantea-dos por la problemática transición a la sociedad “info/global”. La cons-trucción de una economía que gracias a las nuevas tecnologías puedafuncionar en tiempo real y a escala planetaria, pero dejando ampliosterritorios marginados y profundizando las desigualdades, va a resul-tar forzosamente problemática. Tras la caída del Muro de Berlín en1989 la hegemonía por la conducción del proceso corresponde clara-mente a los Estados Unidos, que la ejercen a través de la alianzainstitucionalizada en el G-8. En realidad, el intento de universaliza-ción de la democracia liberal –junto con la liberalización del comerciointernacional, las desregulaciones y privatizaciones, la estabilidadmacroeconómica y el ajuste estructural– forman parte del paquete dereformas –a veces conocidas como “Consenso de Washington”– im-pulsadas por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y,en general, los organismos multilaterales de cooperación, dirigidas areestructurar y acomodar a los países en desarrollo en el nuevo orden

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info/global. Pero si la economía se globaliza, no hay tendencia equi-valente en la política. Lo que determina la situación del globo en elnuevo milenio es la oposición entre globalidad económica y divisiónpolítica (Hobsbawm: 1999, 3) (5).

Aunque tras la caída del comunismo por un momento parecióque la gobernabilidad global iba a ser más fácil debido al aparenteincontenible avance de la democracia liberal, estamos sin embargoante una situación muy inestable. Por varias razones:

1. Porque la mayoría de los Estados nominalmente democráticoscarecen todavía de bases sociales, institucionales y de cultura po-lítica para consolidar una democracia estable.

2. Porque la incapacidad de muchos Estados para generar desarro-llo en el nuevo paradigma tecno/global genera pérdidas graves delegitimidad que se traducen en desgobierno, fraccionamientos yconflictos internos, regresiones autoritarias, fundamentalismos,economía criminal y corrupción, violencia, inseguridad y ame-naza a las libertades, resentimiento antihegemónico, guerras debaja intensidad y terrorismo. (6)

3. Porque las potencias hegemónicas de la globalización no parecendispuestas a asumir los costes generados por éstas en los paísesque tienen menores capacidades para adaptarse a las nuevas exi-gencias del desarrollo, limitando los llamados “bienes públicosglobales” a asegurar las condiciones para el funcionamiento efi-caz del libre comercio, sin incluir cuestiones decisivas desostenibilidad del desarrollo, de reducción radical de la pobreza ylas desigualdades, de derechos humanos o de construcción dedemocracias de calidad (7) .

“Los fracasos de este siglo han sido tan patentes, sobre todo en laesfera política y social, que se está perdiendo la fe en que los hombresson capaces de solucionar sus problemas. La locura de la ideologíaneoliberal y el abandono del proyecto de cambiar el mundo por lamayoría de gobiernos de la izquierda actual, me parecen igualmentesíntomas de un notorio pesimismo intelectual. Esta abdicación antelos problemas del siglo XXI resulta sumamente peligrosa. Son pro-blemas abordables, insolubles sin decisiones humanas conscientes y


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colectivas. La más urgente tarea frente al milenio es que los hombresy las mujeres vuelvan a los grandes proyectos de edificar una socie-dad mejor, más justa y más viable. Sin la fe en que estamos empeña-dos en grandes tareas colectivas no se consigue nada... Y hay lugarpara la esperanza...” (Hobsbawm: 1999, 12).

Veinticinco años después del informe de Crozier, Huntington yWatanuki sobre la ingobernabilidad de las democracias, Pharr y Putnameditaban, también bajo el auspicio de la Trilateral, un nuevo libro titula-do “Disaffected Democracies. What’s Troubling The Trilateral Countries?(8) . Si en el informe de 1975 la variable independiente eran los cambiossocioeconómicos que planteaban problemas de gobernabilidad demo-crática, variable dependiente, ahora en el informe de 2000 la variableindependiente y el problema que se tematiza es la caída de la confianzageneral han las instituciones y los liderazgos políticos. En efecto, aunqueel compromiso con los valores democráticos es más firme que nunca, seobserva empíricamente que la confianza en las instituciones y en losliderazgos democráticos ha disminuido en estos 25 años. Salvo en Ho-landa y parcialmente en Noruega, la satisfacción y la confianza en lospartidos políticos, el Legislativo, la Administración y la confianza en laclase política en general en disminuido notoriamente. Esto se está tradu-ciendo a veces en demandas importantes de reformas políticas y electora-les, de reconstrucción de ciudadanía y del espacio democrático, de nue-vos cauces para la participación política. Pero en conjunto se registra unadesvinculación creciente de la ciudadanía respecto de la vida política.Tratando de explicar este fenómeno se establecen tres variables depen-dientes: la información disponible por los ciudadanos, los criterios deevaluación de los ciudadanos y el desempeño de las instituciones demo-cráticas. La conclusión del informe que reseñamos es contundente: lascausas de la pérdida de confianza en las instituciones democráticas no sehalla en factores socioeconómicos, sino en la propia política. (9)

Seguramente estamos ante una situación que podríamos des-cribir del modos siguiente: los ciudadanos creen más que nuncaen la democracia pero no creen que la democracia cristalizada enlas instituciones y liderazgos del presente sea capaz de hacer frente

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a los desafíos planteados por un tiempo histórico nuevo: la transi-ción hacia la sociedad global, de la información y del conocimien-to. No estamos, pues, ante una crisis de los valores democráticos,más firmes y universalizados que nunca, pero sí seguramente anteuna crisis de las formas y capacidades institucionales en que cris-talizaron estos valores en las sociedades industriales.

Del desbordamiento a la confusión conceptual:gobernabilidad y “governance”

Con la notable excepción del PNUD latinoamericano y algunaotra, la comunidad del desarrollo no ha utilizado la expresióngobernabilidad (“governability”), sino “governance”, (N. de R.:Carlos Fuentes afirma que la traducción correcta es gobernanza) aveces impropia y hasta conscientemente traducida al español comogobernabilidad. Adelantamos nuestra posición: gobernabilidad y“governance” son dos conceptos interrelacionados pero que es ne-cesario separar a efectos analíticos.

¿De dónde procede el éxito de la “governance” tanto en la acade-mia como en la comunidad del desarrollo y en general en la retóricapolítico-administrativa actual? El uso es reciente, corresponde a los90 y especialmente a su segunda mitad. Entre los 50 y los 70 la comu-nidad del desarrollo se aplicó a la reforma administrativa, entendidadesde la racionalidad instrumental y la neutralidad política. Durantelos 80 se introdujo la perspectiva de las políticas públicas y se teorizóel paso de la administración a la gestión o “management”público,manteniéndose la lógica de la racionalidad instrumental y la neutrali-dad política de la etapa anterior. Las políticas sintetizadas en el llama-do Consenso de Washington y los programas de reformas integralesdel sector público que las acompañaron (“public sector managementreform”) respondieron a esta misma lógica. En este contexto, por ejem-plo, el PNUD creó el MDD, “Management Development División”,que sólo entrados los 90 se convirtió en el MDGD, “ManagementDevelopment and Governance División”. A lo largo de esta década la


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palabra “governance” quedó incorporada al lenguaje de la comunidaddel desarrollo.

El aprendizaje reseñado también nos ha hecho cambiar nuestroconcepto de “governance” y tendrá que hacernos cambiar tambiénnuestra práctica de cooperación a la misma. Hasta hace muy pocotiempo por “governance” entendíamos “la forma en que el poder ola autoridad política, administrativa o social es ejercida en el manejode los recursos o asuntos que interesan al desarrollo” (PNUD: 1997,Banco Mundial: 1995). La “governance” se confundía así en granparte con el “public sector management” y la cooperación al desa-rrollo con una operación de asistencia técnica facilitadora de nuevasy mejoras “racionalidades instrumentales”. Se trataba, en suma, demejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones gubernamenta-les en la formulación y gestión de políticas públicas.

El PNUD maneja hoy un concepto de “governance” completa-mente diferente. En nuestro último informe sobre desarrollo huma-no, nuestro nuevo administrador, el Sr. Malloch Brown, señala queni los mercados, ni la política, ni la sociedad pueden funcionar sininstituciones y reglas y que éstas –la “governance”– ya no se refierensólo a las organizaciones gubernamentales porque enmarcan y entre-lazan una serie interdependiente de actores que comprende los go-biernos, los actores de la sociedad civil y el sector privado, y ellotanto a nivel local como nacional e internacional (p. V). Nuestroinforme enfatiza que “el desafío de la globalización no es detener laexpansión de los mercados globales, sino encontrar las reglas y lasinstituciones de una mejor “governance” –local, regional, nacional yglobal– para preservar las ventajas de los mercados y la competenciaglobal, pero también para proveer los recursos comunitarios ymedioambientales suficientes para asegurar que la globalización tra-baja para la gente y no sólo para los beneficios” (p. 2). En este con-texto, “governance” para el PNUD significa hoy “el marco de reglas,instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los in-centivos para el comportamiento de los individuos, las organizacio-nes y las empresas” (p. 8). (Elena Martínez, directora del Buró deAmérica Latina y el Caribe del PNUD, México, octubre 1999).

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Este entendimiento de la “governance” como instituciones y re-glas que fijan los límites y los incentivos para la constitución y funcio-namiento de redes interdependientes de actores (gubernamentales,del sector privado y de la sociedad civil) así como la asunción de suimportancia para el desarrollo tiene su causa en diversos factores:

1. La formulación de la teoría de la “governance” para explicar lagobernabilidad de la Unión Europea como estructura de toma dedecisiones a través de redes de actores gubernamentales y no guber-namentales multinivel (10).

2. El reconocimiento desde la ciencia política más conectada al trabajopor el desarrollo de la necesidad de disponer de mejores marcos ana-líticos capaces de relacionar el régimen político con el desarrollo.

Desde una perspectiva politológica, Hyden ha desarrollado unconcepto de” governance” basado en el concepto de “régimen” quees una convención para designar “las normas explícitas e implícitasque definen quiénes son los actores políticos relevantes y a través dequé canales y con qué recursos se posicionan activa y políticamente”(definición debida a Guillermo O’Donnell). Un régimen no es unconjunto de actores políticos, sino más bien un conjunto de reglasfundamentales sobre la organización del espacio público. Esta no-ción de espacio público comprende tanto al Estado como a la socie-dad civil y traza la línea divisoria entre público y privado...

Sobre esta base, Hyden desarrolla un concepto de “governance”como la gestión consciente de las estructuras del régimen con la mi-rada puesta en el fortalecimiento de la legitimidad del espacio públi-co. En esta definición, régimen y estructura de “governance” signifi-can lo mismo, y las estructuras se hallan basadas en normas. La legi-timidad es la variable dependiente producida por una “governance”efectiva... “Governance” y políticas públicas son entidades concep-tuales diferentes, aunque en la práctica se afectan mutuamente.“Governance” se refiere a la “metapolítica” y concierne a la estructu-ra institucional de la acción política tanto del gobierno como de losactores de la sociedad civil. Una aproximación del tipo “governance”debe explorar el potencial creativo de estos actores, y especialmente


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la habilidad de los líderes de superar la estructura existente, de cam-biar las reglas del juego y de inspirar a otros para comprometerse enel esfuerzo de hacer avanzar la sociedad hacia nuevos y productivoscaminos. La “governance” concierne a la institucionalización de losvalores normativos que pueden motivar y proveer cohesión a losmiembros de una sociedad. Esto implica que es improbable que puedaemerger un Estado fuerte en ausencia de una sociedad civil vibrante.

De acuerdo con lo anterior, “governance” tiene dos dimensiones:(a) una dimensión estructural, que hace referencia a los arreglosinstitucionales existentes en una sociedad dada, y (b) una dimensióndinámica o de proceso, que se refiere a las acciones de los actores quepueden afectar a la dimensión estructural. Esto permite focalizar la“governance” desde una perspectiva tanto analítica como normati-va. Desde la primera, “governance” implica un marco conceptualpara captar los arreglos institucionales de la sociedad y la gestión delos mismos por los actores relevantes; desde la perspectiva normati-va, “governance” compromete el liderazgo moral de los actores paramejorar las estructuras institucionales existentes en aras de mejorarla capacidad de solucionar los problemas de acción colectiva” (JoanPrats, Some Strategic Foundations for Improving Management andGovernance in Sub-Saharan Africa, UNDP-MDGD, 1996).

3. El reconocimiento desde la teoría de la gestión pública de que ensociedades de alta complejidad, diversidad, dinamismo e interdepen-dencia, la eficacia y eficiencia de la gestión ya no dependen sólo de laacción de gobierno o gobernación (“governing”), sino de la capaci-dad para la creación y gestión de redes de actores (11) , de cuya cali-dad depende la gobernabilidad

La gestión pública, según Metcalfe, debe ser entendida como ges-tión a nivel “macro” relacionada con el cambio estructural a nivel derelaciones multiorganizacionales, mientras que la gestión privada fun-ciona a nivel “micro” centrándose en organizaciones específicas. Losproblemas emergen cuando los reformadores intentan implementartécnicas de gestión de nivel micro en un espacio multiorganizacional“donde no pueden suponerse ni el consenso en los fines ni la gestiónpor decisión de autoridad”. La gestión pública se refiere al cambio, no

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a nivel organizacional o micro –que la meta de la gestión del sectorpúblico y privado–, sino a nivel macro o estructural entendido comoorientando la transición hacia un nuevo marco institucional. Metcalfeopina que la diferencia entre los dos niveles de gestión es similar a laque existe entre las reglas del juego y las estrategias de los actores. Esfácil reconocer que cambiar las reglas del juego (la “governance” o laestructura institucional) es un cambio de naturaleza diferente al queimplica cambiar las estrategias de los actores individuales.

El profesor Kooiman ha desarrollado una interesante distinción con-ceptual entre “governing”, “governance” y “governability” que consideracomo fundamentos de una teoría sociopolítica de la “governance” in statunascenti. Su punto de partida es que como consecuencia de la compleji-dad, la diversidad y el dinamismo de las sociedades contemporáneas, losesfuerzos de gobernación (“governing”) son por definición procesos deinteracción entre actores públicos y los grupos de interés o individuosimplicados. Gobernar (“governing”) en el sentido de Kooiman equivale ala concepción de la gestión pública a nivel macro de Metcalfe. Consistefundamentalmente en coordinar, orientar, influir, equilibrar... lainteracción entre los actores políticos y sociales. Para concluir, Kooimanconsidera que la gobernación puede verse como intervenciones (orienta-das a metas) de actores políticos y sociales con la intención de crear unapauta de interacción más o menos estable y predecible dentro de unsistema sociopolítico que será tanto más posible cuanto más acorde seacon los deseos u objetivos de los actores intervinientes.

El concepto de gobernación se encuentra fuertemente vinculadoal de “governance”. La governance puede verse como la pauta o es-tructura que emerge en un sistema sociopolítico como el resultadoconjunto de los esfuerzos de interacción de todos los actoresintervinientes. Esta pauta emergente conforma las reglas del juego enun sistema específico o, en otras palabras, el medio a través del cuallos actores pueden actuar e intentar utilizar estas reglas de acuerdocon sus propios intereses y objetivos. El concepto de “governance” esbásicamente una herramienta analítica y descriptiva. Pero en la medi-da en que una pauta de “governance” puede verse como el resultado


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de las intervenciones de los actores, también tiene una dimensiónnormativa. Es posible preguntarse qué pauta de interacción resultadeseable (por ejemplo, en términos de incentivar el desarrollo), quéactores deben jugar un rol en la reforma institucional y quéconstricciones deben tenerse en cuenta.

“Por gobernabilidad Kooiman entiende la cualidad conjunta de unsistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otrossistemas más amplios de los que forma parte. Esta cualidad depende delajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades de go-bernación. Este concepto de gobernabilidad no contempla las necesi-dades como algo perteneciente a la sociedad y las capacidades comoalgo perteneciente al gobierno. En las sociedades interdependientes con-temporáneas las necesidades y capacidades deben verse también comointerdependientes y por tanto a la vez como políticas y sociales, públi-cas y privadas, referentes al estado y a la sociedad. La capacidad degobernar de un sistema está claramente conectada a sus procesos de“governance” y de gobernación. Sin un ajuste efectivo y legítimo entrelas necesidades y las capacidades no puede existir gobernabilidad. Peroeste ajuste depende de las estructuras de “governance” y de los actoresde gobernación (“governing actors”). Las necesidades y las capacidadesse construyen socialmente y el resultado final depende de la estructurainstitucional o fábrica social y de los actores”. Joan Prats, Some StrategicFoundations for Improving Management and Governance in Sub-saharianAfrica, Paper, 1996

4. El creciente reconocimiento, desde diversas y hasta opuestas aproxi-maciones académicas, de la importancia de las instituciones para eldesarrollo. Tanto desde la historia económica neoinstitucionalista deNorth como desde el neoinstitucionalismo de la “elección racional”de Mancur Olson , y la perspectiva no institucionalista de AmartyaSen, así como desde la gran diversidad de estudios empíricos desa-rrollados, existe un consenso cada vez mayor sobre la correlaciónfundamental entre instituciones y desarrollo

“Los individuos vivimos y operamos en un mundo de institucio-nes, de las que no somos siempre conscientes, muchas de las cuales

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transcienden hoy las fronteras nacionales. Nuestras oportunidades yperspectivas dependen en gran medida de las instituciones que exis-ten y de cómo funcionan. Las instituciones no sólo contribuyen anuestras libertades, sino que deben ser evaluadas en función de sucontribución a nuestras libertades. Así lo exige el contemplar el de-sarrollo humano como libertad. Amartya Sen (2000), El Desarrollocomo Libertad, Barcelona, Paidós).

El uso creciente de la palabra “governance” como distinta de“governability” ha llevado a la Real Academia Española y a la UniónEuropea, que sepamos al menos, a proponer su traducción por“gobernanza” un galicismo medieval en desuso (12) . Cualquiera quesea la suerte de la traducción propuesta, lo que se quiere significar esla diferencia conceptual entre “gobernanza” y “gobernabilidad” a pe-sar de la reconocida imprecisión del campo semántico de ambas.

En un trabajo reciente, Renate Mayntz recuerda que la propia pa-labra “governance” está experimentando una interesante evoluciónsemántica: inicialmente “governance” se utilizó como sinónimo de“governing” (que proponemos traducir por gobernación) o procesode gobernar a través de las organizaciones de gobernación (“governingorganizations”). Pero –advierte– el campo semántico de la palabra seha ampliado con dos nuevas acepciones: (1) hoy se recurre a“governance”, en primer lugar, para indicar “un nuevo estilo de go-bierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado porun mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado ylos actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lopúblico y lo privado”; (2) pero, en segundo lugar, se está recurriendoa “governance” para indicar algo mucho más amplio: inicialmentedesde la economía de los costes de transacción, pero con mayor gene-ralidad después, se descubrieron formas de coordinación social dife-rentes no sólo de la jerarquía sino de los mercados, recurriéndoseentonces a la expresión “governance” para designar toda forma decoordinación de las acciones de los individuos y las organizacionesentendidas como formas primarias de la construcción del orden so-cial. Esta segunda acepción amplía de modo tal el campo semántico


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que la “governance” pierde pie en la teoría política para convertirse enuna teoría general de las dinámicas sociales (13) . En tal caso la pre-gunta es si la gobernanza como paradigma emergente puede aportaralgo que no aporte una perspectiva institucionalista de la política.

La gobernabilidad pura y pura:su relación problemática con el desarrollo

La gobernabilidad es una cualidad que proponemos para de las socie-dades o sistemas sociales, no para sus gobiernos. Hablamos de lagobernabilidad de un país o de una ciudad, no de sus gobiernos, aun-que obviamente las cualidades y calidades de éstos son un factorimportantísimo de la gobernabilidad.

Un sistema social es gobernable cuando está estructuradosociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicosse interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver susconflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientosformales o informales –que pueden registrar diversos niveles deinstitucionalización– dentro del cual formulan sus expectativas yestrategias. Esta es una caracterización inicial de la gobernabilidadmuy inspirada en la formulada por Coppedge (14), que nos pare-ce válida como punto de partida, aunque para llegar a una caracte-rización final que creemos bastante diferente y ya relevante a losefectos del desarrollo.

La formulación más elaborada de este concepto inicial exige: 1.desarrollar el concepto de actor estratégico. 2. desarrollar el conceptode reglas y procedimientos de ejercicio de autoridad. 3. considerar siel orden público debe incluirse como un elemento del concepto degobernabilidad 4. finalmente, considerar si el concepto degobernabilidad es un concepto meramente positivo o puede abordar-se también desde una perspectiva normativa.

Consideremos, en primer lugar, el concepto de actor estratégico.Por tal entendemos a todo individuo, organización o grupo con re-cursos de poder suficientes como para impedir o perturbar el funcio-

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namiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y desolución de conflictos colectivos.

Sin recursos de poder suficientes para socavar la gobernabilidadno hay actor estratégico. Los recursos de poder pueden proceder delcontrol de determinados cargos o funciones públicas (ejército, legisla-tivo, presidencia, política económico-financiera, sistema judicial, go-biernos estaduales o municipales claves...) o del control de factores deproducción (capital, trabajo, materias primas, tecnología...) o del con-trol de la información y las ideas (medios de comunicación socialprincipalmente...) o de la posibilidad de producir movilizaciones so-ciales desestabilizadoras (grupos de activistas...) o de la autoridad moral(iglesias).

“Cada recurso tiene un grupo prototipo asociado a él: el gobier-no y la burocracia con los altos cargos públicos, los tecnócratas y losmedios de comunicación con las ideas y la información, las empresascon los factores de producción, el ejército y la policía con la fuerzaviolenta, los partidos políticos con los activistas, y la autoridad mo-ral con la Iglesia. Sin embargo, algunos grupos derivan su poder demás de un recurso: los partidos cuentan con activistas, ideas, autori-dad moral (cuando son respetados) y los cargos públicos (cuandoestán en el gobierno); el gobierno cuenta con todos los recursos po-sibles en un momento o en otro. Cualquier grupo que controle unoo más de estos recursos es potencialmente un actor estratégico. Perosu poder también depende de la solidez del grupo, o del grado en elcual los miembros individuales o los subgrupos que los componen secomportan como un bloque sólido. La solidez depende de la organi-zación, la unidad y el objetivo del grupo. La organización cuentaporque los grupos latentes tienen poco poder, mientras que los gru-pos pequeños que pueden hacer demandas concertadas, y proseguir-las, ejercen un poder desproporcionado a sus recursos. La unidadimporta porque un grupo que trabaja por un objetivo común es máspoderoso que un grupo dividido trabajando por objetivos contra-rios. Finalmente, el ejercicio efectivo del poder depende del grado enel que el grupo tienen un claro objetivo, ya que incluso un grupobien organizado, dotado y unido tiene poco poder si carece de un


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“proyecto” que promover. Los actores estratégicos típicos en Améri-ca Latina son el gobierno (los líderes políticos en la Administración),el ejército, la burocracia y las empresas estatales, las cuales son cono-cidas colectivamente como el Estado; las asociaciones de empresa-rios, los sindicatos y confederaciones de trabajadores, las organiza-ciones de agricultores, la Iglesia y otros grupos de interés, a los que seconoce colectivamente como la sociedad; y los partidos políticos queintentan ser un mediador entre el Estado y la sociedad”.

Michael Coppedge (1996), 93

Todo análisis de gobernabilidad comienza con el establecimientodel mapa de los actores estratégicos. Para ello hay que superar elsimplismo del tipo relaciones “Estado-sector privado-sociedad civil”para intentar captar la complejidad y diversidad de los actores, susexpectativas y conflictos, las reglas de interacción explícita o implíci-tamente adoptadas, y la adecuación de todo ello a los desafíos que elsistema sociopolítico tiene planteados.

El análisis tiene que comenzar identificando en un momento his-tórico dado los actores estratégicos –internos o internacionales–, losrecursos de poder que controlan, su solidez interna, sus expectativas,sus mapas mentales, su capacidad para representar o para agregar losintereses que dicen representar o expresar, el tipo de alianzas estraté-gicas –internas o internacionales– y los conflictos en los que estánenvueltos. El análisis no se conforma con abstracciones excesivamen-te simples del tipo “el Estado”, “el sector privado” o las “organizacio-nes de la sociedad civil”. Hay que descender al nivel de organizacio-nes, grupos y personas. Por ejemplo, al Estado es conveniente verlocomo una suma de partidos políticos, presidente, burocracia, ejérci-to, empresas estatales, Poder Judicial, grupos parlamentarios estraté-gicos... Al sector privado debe vérselo como asociaciones empresaria-les generales y de sector o empresas clave, nacionales o transnacionales,sindicatos... La sociedad civil debe especificarse en asociaciones pode-rosas, organizaciones no gubernamentales, iglesias y otros grupos es-tratégicos...

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En segundo lugar, debemos desarrollar el concepto de “reglas yprocedimientos” a través de los que se toman decisiones de autoridady los actores estratégicos resuelven sus conflictos. Coppedge llama“fórmulas” a estas reglas y procedimientos. En realidad, estas reglas,procedimientos o fórmulas –formales o informales– constituyen elverdadero régimen político de un país.

Las reglas y procedimientos son fundamentales porque decidencómo se toman e implementan las decisiones de autoridad y, al hacer-lo, definen quiénes son los actores estratégicos, cómo puede llegar aaccederse a esta categoría dentro del sistema de gobernabilidad esta-blecido, qué relaciones de simetría o asimetría de poder se dan entrelos actores, cómo se resuelven los conflictos entre los mismos, cómoprotege cada uno los beneficios conquistados en el seno de una “coa-lición distributiva”...

Estas reglas y procedimientos determinan el tipo de relaciones quese establecen entre el poder político, por un lado, y la esfera económi-ca y social, por otro. Pueden estar más o menos institucionalizadas,entendiendo por tal, el grado en el que su acatamiento es más o me-nos el fruto del acatamiento a una voluntad personal o a unas reglas yprocedimientos abstractos que se acatan por encima e independiente-mente de las personas. La institucionalización así entendida es lo queRousseau llamaba el “salto civilizatorio” o paso del gobierno de laspersonas al gobierno de las leyes. El grado mínimo de institu-cionalización vendría representado por la sujeción de todos los acto-res estratégicos, incapaces de darse un mínimo orden contractual olegal de interacción, a un autócrata que garantizaría con su voluntaddiscrecional el orden y la paz social. La gobernabilidad será tanto mayorcuanto mayor sea el horizonte de duración de las reglas y procedi-mientos, es decir, su institucionalización. Cuando la gobernabilidades procurada por el arbitrio de un caudillismo personalista que des-cuida la formación de instituciones duraderas que lo hagan prescindi-ble, estaremos ante una gobernabilidad falente, ocasional, no sosteni-ble, independientemente de que el caudillo haya conquistado el po-der electoralmente o por la fuerza. Napoleón reconoció esta elemen-


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tal verdad cuando dijo que “los hombres no pueden fijar la historia.Sólo las instituciones pueden hacerlo”.

Las reglas y procedimientos de la gobernabilidad serán tanto más du-raderas cuanto mayor grado de conflicto entre los actores estratégicossean capaces de contener y procesar pacíficamente. La crisis degobernabilidad sólo se produce en realidad cuando el conflicto entre losactores tradicionales por su poder relativo o el conflicto con nuevos acto-res emergentes ponen en cuestión, no una regla, procedimiento o fórmu-la específicos, sino la misma matriz institucional que expresaba la estabi-lidad o equilibrio del sistema sociopolítico. Hay muchos conflictos quelejos de poner en crisis la gobernabilidad, mediante su solución positivacontribuyen a la adaptabilidad y fortalecimiento de las fórmulas degobernabilidad existentes. En este sentido cabría hablar de eficienciaadaptativa para designar aquella cualidad de las fórmulas que posibilita elreconocimiento y solución positiva de los conflictos mediante la adapta-ción de las fórmulas a los nuevos equilibrios entre los actores estratégicos.

En sociedades dinámicas, complejas, diversas y volis nolis impactadaspor la internacionalización, los actores estratégicos viven permanen-temente oportunidades y amenazas para aumentar o disminuir supoder relativo. Además, muchos grupos de interés pugnan por per-manecer o por acceder a la condición de actor estratégico. Cada cam-bio tecnológico, económico, social o del entorno genera un nuevoescenario de amenazas y oportunidades para el conjunto de actoresestratégicos. La apertura del proceso privatizador puede ser una exce-lente oportunidad para algunas élites económicas y políticas localesaliadas a capitales transnacionales, pero es una amenaza para los sin-dicatos que habían hecho de la patrimonialización parcial de estasempresas uno de sus recursos de poder más importantes. La pérdidapor las Fuerzas Armadas de los sectores empresariales que aún con-trolan en algunos países latinoamericanos es una pérdida de un recur-so de poder de éstas, pero puede ser una oportunidad para los sectoresempresariales privados. El intento de creación de un servicio civilmeritocrático será visto como una oportunidad por los servidores ci-viles profesionales y por los aspirantes cualificados para serlo, pero

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será vivido como una amenaza por los partidos políticos que toman laclientelización del servicio civil como un recurso de poder. La garan-tía internacional del respeto a los derechos humanos puede vivirsecomo una pérdida de poder por los organismos represores tradiciona-les, pero como una oportunidad para devenir actor estratégico porparte de grupos tradicionalmente reprimidos.

El grupo que quiere proteger o incrementar su poder relativo puedeutilizar diferentes tácticas: fortalecer sus recursos de poder y efectividad,buscar nuevas alianzas, socavar el poder de los otros grupos, conseguirrecursos de poder diferentes de los que le son característicos (sindicatosque consiguen propiedad de empresas; iglesias que crean o influyen enpartidos políticos; empresarios que controlan medios de comunicación...),ordenar sus recursos con más eficacia mediante el fortalecimientoorganizativo. (Coppedge: 67). El grupo que quiere ser reconocido comoactor estratégico puede pretender encontrar su espacio dentro de la ma-triz institucional mediante la modificación de alguna fórmula específicade la misma: caso de los zapatistas en México y de algunos otros movi-mientos indígenas emergentes, o, por el contrario, puede plantear uncambio fundamental de la matriz institucional como sucede con algunosmovimientos guerrilleros y algunos planteamientos indígenas. Las tácti-cas que utilizarán son completamente diferentes: desde el cambio en lacoalición gobernante, la provocación de la crisis ministerial, la votaciónde no confianza, la moción de censura, la reforma constitucional o legis-lativa, etc... hasta la subversión, la guerra, la violencia, el terrorismo, lamovilización social, la agitación ideológica, la búsqueda de alianzas inter-nas e internacionales. En Venezuela, el actual presidente Chávez utilizódiversas tácticas y recursos de poder para provocar una alteración radicalde la matriz institucional de la Cuarta República plasmada en las fórmu-las aún en gestación de la gobernabilidad incierta característica de la QuintaRepública.

El concepto de gobernabilidad asume, pues, el conflicto entre ac-tores como una dimensión fundamental sin la que no sería posibleinterpretar la dinámica de las reglas, procedimientos o fórmulas lla-madas a asegurar la gobernabilidad en un momento y un sistema


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sociopolítico dados. A mayor eficiencia adaptativa de las fórmulas,mayor será el grado de procesamiento de los conflictos, mejor el apren-dizaje colectivo y el desarrollo incremental de nuevas fórmulas y, endefinitiva, mayor la calidad de la gobernabilidad existente.

En tercer lugar, debemos debatir si la gobernabilidad exige sólo laaceptación de las reglas y procedimientos por los poderosos o exige,además, un grado de cumplimiento –voluntario o por la fuerza– mí-nimo y generalizado de las decisiones de autoridad también por partetambién de los actores no estratégicos y de la gente en general. Enpalabras más tradicionales, se trata de saber si la gobernabilidad exigeel orden público general. La cuestión es importante en algunos con-textos nacionales y urbanos latinoamericanos en los que los actoresestratégicos han conseguido dirimir electoralmente sus conflictos –bajo mayor o menor tutela internacional– y establecer algún sistemade frenos y contrapesos –con fuertes rasgos informales– en susinterrelaciones, pero sin llegar a generar un ordenamiento universalde las interacciones. Fuertes bolsas de informalidad o exclusión vivenal margen del orden generado por y para los actores estratégicos. Elhorror de la sociedad al vacío hace que en estos agujeros deinstitucionalidad formal se desarrollen estructuras informales quepueden llegar a ser culturales e institucionalizadas y que en generalconviven con fuertes dosis de anomia, desintegración social, pobreza,economía de supervivencia y emprendimientos criminales. El debategira sobre si la desestructuración social con todas sus graves conse-cuencias significa ingobernabilidad cuando los actores poderosos soncapaces de impedir el nacimiento de nuevos actores que produzcanconflictos que las reglas y procedimientos vigentes no son capaces deresolver. La respuesta a este debate exige, creemos, considerar las rela-ciones entre gobernabilidad y desarrollo.

La pregunta es ¿gobernabilidad para qué? Si la gobernabilidad escompatible con las dictaduras, la represión feroz, los caudillismospersonalistas que abortan el desarrollo institucional, losfundamentalismos, las coaliciones distributivas que bloquean los pro-cesos de reforma, las hambrunas, la destrucción medioambiental etc.,

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¿de qué y a quién sirve la gobernabilidad así entendida? La respuestade todos los conservadores del mundo es siempre la misma: lagobernabilidad existente es la única posible, el pueblo no está prepa-rado, no hay alternativa positiva posible, o el orden existente o el caosentendido como vuelta al estado de naturaleza –al margen de quemucha gente pueda ya estar viviendo en tal estado– (como en el viejocuento, el dictador arenga a la población diciéndole “o yo o el caos”.La población grita “¡el caos, el caos!”, y él contesta impasible: “noimporta yo también soy el caos”).

Finalmente, consideremos las relaciones entre gobernabilidad ydesarrollo. Si la gobernabilidad fuera un fin en sí misma, tendríamosque medirla y ordenar los países en más o menos gobernables, enfunción de la capacidad del régimen político para integrar a los acto-res estratégicos y asegurar la eficacia del ejercicio de la autoridad. Lagobernabilidad vendría a coincidir con el grado de “ley y orden” exis-tente, independientemente de la naturaleza y calidad de la ley y de lasconsecuencias económicas y sociales del tipo de orden vigente. Lagobernabilidad así planteada, como institucionalidad socio-políticacapaz de generar orden o al menos de impedir la descohesión social,es ajena a la idea de desarrollo. Así considerada, no tenemos argu-mentos para negar que la gobernabilidad de una dictadurafundamentalista es menor que la de Holanda, por ejemplo. Parececlaro que desde la lógica de la cooperación al desarrollo esta aproxi-mación a la gobernabilidad no resulta relevante.

Cuando pasamos a reconocer que existen unas formas degobernabilidad capaces de producir desarrollo y otras que no, la aproxi-mación a la gobernabilidad cambia necesariamente. Si axiológicamenteasumimos que la gobernabilidad tiene que ser evaluada en función desu capacidad para producir desarrollo o bienestar en la gente, enton-ces resulta que:

1. Aunque el desarrollo exige gobernabilidad, no toda forma degobernabilidad es capaz de producir desarrollo, por lo que resultafundamental especificar qué formas de gobernabilidad son capacesde generar desarrollo y cuáles no.


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2. La misma ambivalencia se percibe entre la gobernabilidad y el con-flicto antisistémico. La gobernabilidad no productora de desarrolloes compatible sólo con los conflictos resolubles dentro del marco dereglas y procedimientos que la definen. Cuando un viejo actor disi-dente u otro nuevo emergente tienen recursos de poder suficientespara replantear el cambio radical del marco institucional de lagobernabilidad existente (alterando así los equilibrios de poder y losintereses representados en la toma de decisiones) el conflicto resultaincompatible con la gobernabilidad existente, pero puede –no nece-sariamente– ser generativo de una nueva gobernabilidad másincentivadora del desarrollo. En tales casos, la lógica de la coopera-ción al desarrollo obliga a reconocer respetuosamente al conflicto yapoyar su desenlace positivo. La cooperación a la gobernabilidad noes la negación o anulación sino el reconocimiento y discernimientodel conflicto así como la capacidad para actuar para su resolución enformas de gobernabilidad superiores en tanto que más capaces deproducir desarrollo. El análisis y el apoyo a la superación positiva delconflicto pasan a ser así temas claves de la cooperación a lagobernabilidad y el desarrollo.

Que el desarrollo humano implique –como razonamos después–democracia y gobernabilidad democrática no significa que todagobernabilidad democrática produzca desarrollo humano. En reali-dad, democracia y autocracia son categorías politológicas no cons-truidas para significar potencialidades de desarrollo. Pero el debate seha producido y sigue vivo y en buena parte abierto. Nuestra posiciónes que no podemos hablar de desarrollo humano –por las razones quedespués se exponen– sin lucha por o progreso en la democracia y sugobernabilidad. Pero si adoptamos una concepción menos exigentede desarrollo y lo conceptualizamos como crecimiento y hasta comodesarrollo económico y social, entonces tendremos que reconocer quetal desarrollo, según resulta de los estudios histórico-empíricos, no hadependido de la naturaleza democrática o autocrática del régimenpolítico, sino de la forma o tipo de gobernabilidad en que se hanconcretado.

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Mancur Olson y el neoinstitucionalismo en general han avanzadomucho en el relevamiento de los rasgos institucionales que posibili-tan que en una autocracia y en una democracia se desarrollen políti-cas públicas y comportamientos privados que generan crecimiento.Cuando los actores estratégicos –democráticos o autocráticos– con-vienen en un marco institucional duradero que, a través de frenos ycontrapesos productores de seguridad jurídica, define y protege efi-cazmente los derechos de propiedad, la libertad de empresa y la ga-rantía de cumplimiento de los contratos para el conjunto de la pobla-ción, en tales condiciones el sistema político protegerá la autonomía yla libertad económica del sector privado integrador potencialmentede toda la población y un tipo de ordenamiento y acción del sectorpúblico respetuosos y protectores de las misma: con horizonte a largoplazo, este sistema institucional producirá crecimiento sostenido quebeneficiará al conjunto de la población. La clave para la producciónde crecimiento no está, pues, en la naturaleza del régimen político,sino en la base institucional y, más concretamente, en lainstitucionalidad económica y de las garantías de protección y apoyode la autonomía de ésta por la autoridad política. No basta, pues, contener autocracia para producir desarrollo; tampoco con celebrar elec-ciones para que la democracia produzca crecimiento. La clave está engenerar las instituciones económicas y políticas del crecimiento decalidad, y aunque sabemos bastante de cuáles son éstas, sabemos muchomenos de cómo construirlas15 .

La gobernabilidad pura y dura –la que se contempla como predi-cado del régimen político y no como atributo del desarrollo– es sinó-nimo de estabilidad política. Ésta es compatible con el conflicto siempreque se trate de un tipo de conflicto capaz de resolverse dentro de lasreglas y procedimientos convenidos y cumplidos por los actores es-tratégicos. En entornos muy estables y aislados, los actores, las reglasy los procedimientos tenderán a ser rígidos. Tenderá a dificultarse lasemergencia de nuevos actores, se propenderá a ningunear los intere-ses y las valoraciones que no puedan ser asimilados por los actoresestratégicos asentados. Las autocracias y las partidocracias con escasa


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capacidad de agregación de intereses y valoraciones sufren de esta rigi-dez institucional. Son capaces de procesar los conflictos entre actoresestratégicos sólo cuando no cuestionan las reglas del juego. El precioa pagar es la marginación o la exclusión de muchos intereses y valora-ciones presentes en el cuerpo social, que quedará sometido entonces aun fuerte riesgo de desestructuración: la ciudadanía se resentirá nece-sariamente por la coacción física y moral que será necesario utilizarpara garantizar un orden público que estará, no obstante, siempreamenazado. La gobernalidad falente se mantendrá de todos modosmientras los intereses excluidos o marginados no vean la oportunidad–a través de un análisis costo beneficio intuitivo– de invertir en lageneración de nuevos actores que a través del conflicto –acusado deantisistémico por los instalados– replanteen las reglas y procedimien-tos de acceso y ejercicio del poder.

En entornos más complejos, dinámicos e interdependientes, comolos actuales, las reglas y procedimientos aseguradores de lagobernabilidad deberán tener flexibilidad para acomodar a nuevosactores y para reacomodar a los actores estratégicos preexistentes.Cuando las reglas y procedimientos amparan “coaliciones distributivas”renuentes a incorporar nuevos actores, intereses y valoraciones, si sedan las condiciones para que éstos emerjan en la arena política, elconflicto se hace inevitable y la estabilidad política padece. Esto en síno es nada bueno ni malo: el conflicto puede resolverse –positiva-mente– en nuevas reglas de juego que incentiven el desarrollo me-diante los cambios institucionales necesarios o –negativamente– me-diante la ampliación de la coalición distributiva a los nuevos actores,sin alterar la institucionalidad –patrimonialista, populista, clientelar,caudillista, mercantilista, corporativa...– que bloquea el desarrollo.En América Latina tenemos ejemplos de todo ello.

Así entendidas, las crisis de gobernabilidad pueden proceder:

1. De la incapacidad de las reglas y procedimientos para resolver losproblemas de interacción (acción colectiva) de los actores poderosos,especialmente cuando los equilibrios de poder cambian y las reglasprecedentes ya no valen (sería la situación de gobernabilidad en el

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México de Fox, quien para construir la gobernabilidad democráticanecesita proceder a una alteración de las fórmulas institucionalespreexistentes).

2. De la débil o la inadecuada institucionalización de las reglas y proce-dimientos (como sucede con regímenes políticos cuyas reglas, a lavista de la conformación socio-política históricamente construida,llevan ínsitas el riesgo de ingobernabilidad al dificultar la formaciónde las coaliciones necesarias para gobernar efectivamente. Es el casode Ecuador y Paraguay.

3. De la emergencia de nuevos actores estratégicos que plantean uncambio radical de las fórmulas (caso de Colombia y otros paísesandinos)

4. Del cambio estratégico de actores poderosos que replantean la fór-mula hasta entonces aceptada (autonomismo de Guayaquil y otrosterritorios latinoamericanos).

5. De la incapacidad de los actores estratégicos para mantener nivelesbásicos de ley y orden (caso de Nicaragua, El Salvador y otros paísesy ciudades).

Si la gobernabilidad no es un fin en sí misma, sino una condiciónnecesaria y no suficiente para la producción de desarrollo, podemossostener un concepto normativo de gobernabilidad desde el cual po-der, no sólo evaluar, sino orientar políticas. En efecto, la investigaciónsobre gobernabilidad deberá focalizarse en las reglas, procedimientoso fórmulas –marco institucional formal e informal– y en si los mis-mos son o no capaces, y en qué grado, de producir desarrollo. Elanálisis institucional y su insistencia en vincular en una matriz analí-tica unitaria las instituciones económicas y las instituciones políticaspuede resultar de gran utilidad al respecto.

“El sistema legal confiere y garantiza derechos legales. Estos dere-chos protegen intereses económicos y se definen a través del procesopolítico. El sistema legal formal de una autoridad soberana juega un roleconómico mayor pues fija y garantiza las reglas básicas que gobiernanel intercambio incluyendo tanto los derechos económicos como aque-llos derechos políticos básicos que son prerrequisito para el ejercicio de


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los derechos económicos. Sin embargo, otros sistemas legales (informa-les) resultan también importantes para crear y garantizar derechos. Losderechos legales (formales) no vienen definidos en abstracto sino a tra-vés del proceso político y sus actores. El comportamiento de los gruposde interés que compiten por derechos (ventajas económicas) particula-res de acuerdo con las reglas de las instituciones políticas establecidasdefinen el sistema político. Las decisiones políticas, ya se refieran aldiseño o a la implementación, son transformadas en políticas y accionespor el sistema administrativo mediante una jerarquía de agentes ac-tuando en nombre de sus principales (ciudadanos, políticos yformuladores de políticas). La gobernanza pública se caracteriza, pues,por estructuras de agencia. Los actores políticos entran en conflicto consus agentes los cuales tienen ventaja en términos de la información o lasacciones concernientes a las operaciones del gobierno.” (J.J. Dethier,Governance and Economic Performance: A Survey. Zef. DiscusiónPapers on Development Policy. Bonn. April, 1999).

“Según análisis econométricos que se presentan en este informe,más de la mitad de las diferencias en los niveles de ingreso entre lospaíses desarrollados y los latinoamericanos se encuentran asociadas a lasdeficiencias en las instituciones de estos últimos. La falta de respeto porla ley, la corrupción y la ineficacia de los gobiernos para proveer losservicios públicos esenciales son problemas que en mayor o menormedida padecen los países latinoamericanos, incluso más que otras re-giones del mundo en desarrollo... La asociación entre calidad de lasinstituciones y desarrollo económico, humano y social es especialmenteestrecha, en parte porque las instituciones están influidas por el mismoproceso de desarrollo... La pregunta que aún no se ha respondido enforma satisfactoria es ¿cómo se cambian las instituciones? Desde unpunto de vista analítico es necesario entender primero qué determina lacalidad de las instituciones para poder abordar luego el problema decómo cambiarlas. Las instituciones públicas son, por naturaleza, la ex-presión de fuerzas políticas a través de las cuales las sociedades intentanresolver sus problemas colectivos. Por consiguiente, la calidad delas ins-tituciones debe estar influida, necesariamente, por reglas y prácticas delsistema político. No obstante, las relaciones entre la política y la calidadde las instituciones han sido objeto de muy pocos estudios, incluso

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entre los organismos internacionales, a pesar de las importantesimplicaciones para sus actividades. En este informe hemos decididoincursionar, con cierto temor, en el difícil terreno de las ciencias políti-cas. La calidad de las instituciones públicas constituye el puente queune el desarrollo con las reglas y prácticas del sistema político. El desa-rrollo depende en buena parte de las instituciones públicas, pero éstas asu vez se crean y transforman en el contexto generado por el sistemapolítico. Por consiguiente, no es aventurado afirmar que el desarrolloeconómico, humano y social depende de la existencia de institucionespolíticas que faciliten una representación efectiva y permitan el controlpúblico de políticos y gobernantes... La mayor parte de las democraciaslatinoamericanas se encuentra actualmente en una coyuntura decisiva.El entusiasmo inicial que acompañó la ola de democratización que sepropagó en América Latina hace más de una década ha comenzado aerosionarse y, en muchos casos, ha sido reemplazado por la insatisfac-ción y el cinismo. Además, existe un creciente consenso de que se re-quieren reformas institucionales de amplio alcance para estimular laeficiencia económica y la equidad social. Pero a diferencia de muchas delas reformas anteriores, que en su mayoría involucraron aspectos técni-cos, estas reformas no pueden concebirse por fuera de la política. Enpocas palabras, cualquier intento por poner en práctica las llamadas“reformas de segunda generación” estará destinado al fracaso si no tieneen cuenta la política. Así pues, la política y las instituciones políticashabrán de adquirir preeminente importancia en los años venideros”.(Bid, Desarrollo Más Allá de la Política, 2000)

Gobernabilidad democrática: ideal y realidad empírica

¿Cuándo pasamos de la simple gobernabilidad a la gobernabilidaddemocrática? ¿Qué características determinan que la gobernabilidadde un sistema social pueda calificarse de democrática? ¿Qué factoresdeterminan la transición a la gobernabilidad democrática? ¿Qué de-termina el avance, el retroceso o la caída de la misma? ¿Qué relacionesexisten entre gobernabilidad democrática y desarrollo humano?

La gobernabilidad democrática presupone la existencia de democra-cia, pero ésta no es condición suficiente para que exista gobernabilidad


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democrática. La gobernabilidad democrática se dará sólo cuando la tomade decisiones de autoridad y la resolución de conflictos entre los actoresestratégicos se produzcan conforme a un sistema de reglas y fórmulas quepodamos calificar de democracia. No podemos avanzar, pues, en el con-cepto de gobernabilidad democrática sin precisar el concepto de demo-cracia. ¿Cuáles son los elementos mínimos de un sistema sociopolíticoque permiten calificaro de democrático?

La democracia es un ideal y a la vez una realidad empírica. Aquídejamos de lado la importantísima reflexión y discusión sobre losideales democráticos. Necesitamos un marco conceptual que nos per-mita reconocer la realidad de un gobierno dado como democrático. Ysi mantenemos de la democracia un concepto amplio incluyente dediversas categorías, necesitamos saber a qué categoría específica pode-mos referir cada gobierno considerado.

La tarea no es sencilla, pues no existe consenso académico al res-pecto. Collier y Levitsky han identificado más de 550 subtipos dedemocracia en una revisión de 150 trabajos recientes (16).

Muchos siguen un concepto minimalista de democracia que pode-mos calificar de “democracia electoral”, derivado de la definición de de-mocracia de Shumpeter como “un sistema para llegar a la toma dedecisiones políticas en el que los individuos adquieren el poder de decidirpor medio de un esfuerzo competitivo por conquistar el voto popular”.Hungtington, Przeworski y muchos otros enfatizan este aspecto de laselecciones competitivas como medio para alcanzar el poder como el rasgodefinidor de la democracia. Se trata de una concepción minimalista queaunque ofrece interesantes ventajas de medición, ignora hasta qué puntolas elecciones multipartidistas pueden encubrir la discriminación o la noparticipación de sectores significativos de la población en la competenciaelectoral o la defensa de intereses, o el dominio por actores poderosos derecursos de poder no sujetos a las autoridades electas, o, sencillamente, laviolación contumaz de derechos humanos fundamentales (17).

La elaboración seminal para un concepto empírico de democraciamás exigente y fundado en la realización del valor de la igualdad polí-tica se encuentra en el concepto de poliarquía de Dahl. Siguiendo a

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Dahl (1998: 38 y 92), la democracia ha de satisfacer, de modo generalaunque no pleno, los siguientes estándares: participación efectiva; laigualdad de voto; la posibilidad de un entendimiento informado; elejercicio del control final sobre la agenda y la inclusión de adultos. Asu vez, la satisfacción de estos estándares exige un sistema institucionala cargo de representantes electos, que garantice elecciones libres, lim-pias y frecuentes; que garantice la libertad de expresión, que proveainformación alternativa, que permita la libertad y la autonomíaasociativa y que incluya en la ciudadanía a la totalidad de los adultos.

Para Dahl todos estos estándares y requerimientos institucionalesson necesarios porque sin ellos es imposible la “igualdad política”, esdecir, la capacidad de los ciudadanos de influir en igualdad de condi-ciones en las políticas del Estado (18).

Sobre esta base Diamond ha elaborado un concepto de “democra-cia liberal” que añade a los elementos de la democracia electoral lossiguientes:

• El control del Estado y de sus decisiones y asignaciones clave reside,de hecho y de derecho, en las autoridades electas y no en poderesextranjeros o en actores no sujetos a responsabilización; en particu-lar, los militares y la policía están subordinados a las autoridadesciviles representativas.

• El Poder Ejecutivo está limitado, de hecho y de derecho, por otrasinstituciones autónomas estatales, como un Poder Judicial indepen-diente, el Parlamento y otros mecanismos de responsabilización ho-rizontal.

• No sólo son inciertos los resultados electorales, con voto significati-vo para la oposición y la presunción de alternancia de partidos en elgobierno, sino que ningún grupo que se adhiere a los principios cons-titucionales ve negado su derecho a formar un partido y a contenderen las elecciones.

• Las minorías culturales, étnicas y religiosas tienen reconocido el de-recho efectivo de expresar sus intereses en el proceso político, hablarsu lengua y desarrollar su cultura.

• Además de a través de los partidos políticos y las elecciones, los ciu-dadanos cuentan con múltiples y dinámicos canales de expresión y


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representación de sus intereses y valores, incluyendo diversos movi-mientos y asociaciones independientes que tienen el derecho de creary de formar parte.

• Existen fuentes alternativas de información (incluyendo los mediosde comunicación independientes) a los que los ciudadanos tienenlibre acceso.

• Los ciudadanos tienen una libertad substancial de conciencia, opi-nión, discusión, expresión, publicación, reunión, manifestación ypetición.

• Los ciudadanos son políticamente iguales ante la ley, aunque resul-ten desiguales los recursos políticos con que cuentan.

• Las libertades de los individuos y de los grupos se encuentran efecti-vamente protegidas por un Poder Judicial independiente y nodiscriminador, cuyas decisiones son garantizadas y respetadas por losotros centros de poder.

• El Estado de derecho protege a los ciudadanos frente al riesgo dedetención injustificada, exilio, terror, tortura e interferencia indebi-da en sus vidas personales tanto cuando procede del Estado como deotras fuerzas organizadas no estatales o antiestatales.

• Todo lo cual tiene como requisito institucional la existencia de unaconstitución ordenadora y a la que se sujetan todos los ciudadanos ylos poderes del Estado (19).

Por debajo de las democracias liberales y de las meramente electo-rales están las que algunos autores han llamado “pseudodemocracias”y “no democracias”. Se trata de categorías de regímenes políticos quese encuentran entre la democracia electoral minimalista y los sistemasgenuinamente autoritarios. Linz y Lypset llaman “pseudodemocracias”a los regímenes en que la existencia de instituciones políticas formal-mente democráticas, tales como la competencia electoralmultipartidaria, enmascara (a menudo para legitimar) la realidad deuna dominación autoritaria. Un tipo de pseudodemocracia es el régi-men de partido político hegemónico en el que el partido gobernanteusa extensivamente la coerción, el patronazgo, el control de los me-dios y otros recursos que en conjunto niegan a los partidos de la opo-sición la oportunidad real de competir por el poder, lo que se traduce

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en el control masivo por el partido hegemónico del Ejecutivo, el Le-gislativo, los gobiernos subnacionales así como la sumisión del PoderJudicial (México hasta 1988). La pseudodemocracia abraza tambiénaquellos regímenes de competencia electoral multipartidaria en losque el proceso electoral ofrece alguna oportunidad a la oposición perose encuentra falseado por el abuso de recursos de poder que realiza elpartido o la coalición en el gobierno, con lo que la oposición no tienechance real de acceder más que a posiciones de poder subalterno(México hasta el septenato de Zedillo). Lo que distingue a laspseudodemocracias de otros regímenes no democráticos es su tole-rancia legal de los partidos políticos de oposición –lo que no impideque, de hecho, se niegue a éstos los posibilidad de acceder al gobier-no), tolerancia que viene generalmente acompañada de la aceptaciónen la sociedad de mayores espacios para el pluralismo organizativo ylas actividades de disenso que los que son característicos de los regí-menes genuinamente autoritarios (20).

Considerando las categorías anteriormente expuestas, ¿dónde se en-cuentran ubicadas las “democracias” latinoamericanas?, ¿qué tipo degobernabilidad las caracteriza?, ¿podemos calificar de democrática a lagobernabilidad característica de muchas democracias latinoamericanas?,¿cuándo no, en qué consiste y cómo avanzar hacia la gobernabilidad de-mocrática? Creemos que la definición de O’Donnell sobre muchas de-mocracias latinoamericanas como “democracias delegativas” aporta res-puestas interesantes a estas cuestiones.

La mayoría de los observadores internacionales coincide en señalarque el gran avance de la democracia en América Latina hace ya tiempoque se encuentra estancado y con serias amenazas de retroceso en algunospaíses, quizás no hacia formas autoritarias pero sí hacia nuevas formassemidemocráticas. “Durante la última década, los notables avances enlibertad experimentados en la región han sido compensados por las pér-didas. Nueve de los 22 principales países de la región tenían mayoresniveles de libertad en 1997 que en 1987, y otros nueve tenían menoresniveles. Mientras cinco países hicieron transiciones a la democracia for-mal (Chile, Nicaragua, Haití, Panamá y Paraguay) durante esta década,


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sólo Chile alcanzó la condición de “libre”, y cinco otros perdieron estaconsideración por el deterioro de sus condiciones democráticas. Inclusoen Argentina, Jamaica y Venezuela, Freedom House ha observado unatendencia al deterioro en los últimos años. Hacia fines de 1997, sólo 11de los 22 principales países de la región eran considerados “libres” com-parados con los trece de 1987. La recesión del autoritarismo fue seguidade una cierta recesión de la democracia liberal en la medida en que laregión converge hacia formas más mixtas de regímenes semidemocráticos”(Diamond: ob.cit., 32). Todo esto parece corresponderse con la naturale-za “delegativa” de las democracias latinoamericanas, con la preocupante yhasta creciente violación de los derechos humanos (21) y con la debilidado baja intensidad institucional formal de las democracias latinoamerica-nas. Es lo que O’Donnell ha llamado “democracias delegativas”.

Las democracias delegativas parecen tener las mismas característicasformales que las democracias liberales pero son institucionalmente hue-cas y frágiles. Los votantes son movilizados por vínculos clientelistas,populistas, personalistas (más que programáticos); los partidos y los gru-pos de interés son débiles y fragmentados. En lugar de producir un me-dio efectivo de representación de los intereses populares, las eleccionesdelegan una autoridad amplia y en gran parte irresponsable en quiengana las presidenciales. En muchos países, el presidente electo puede go-bernar por decreto o construir mayorías parlamentarias mediante la comprade congresistas en base a los enormes poderes de ingerencia discrecionalen la economía. Algunos presidentes, como Menem, Fujimori o Chávez,llegan al poder carismáticamente y aprovechando el vacío institucional.Pero en lugar de foretalecer el Poder Judicial, los partidos políticos, elCongreso y otras instituciones representativas, estos presidentes delegativostratan deliberadamente de debilitarlas, fragmentarlas y marginalizarlasaún más. El punto clave es que la democracia delegativa es no sólo unaestructura, sino también un proceso que con el tiempo tiende a acentuarla debilidad de las instituciones políticas y la personalización del poderpolítico.

Las democracias delegativas presentan serios problemas para la estabi-lidad y calidad de las democracias. Los sistemas verdaderamente repre-

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sentativos también delegan autoridad pero lo hacen más ampliamente enpoderes separados que rinden cuentas no vertical y ocasionalmente entiempo de elecciones, sino también horizontal y continuadamente me-diante el juego constitucional de frenos y contrapesos entre los poderesindependientes del Estado. En la medida en que se apoyan en institucio-nes políticas bien desarrolladas (partidos, legislativos, tribunales, buro-cracias, gobiernos locales) están más inclinadas a comprometer a las fuer-zas organizadas en la sociedad civil (y a proveer en consecuencia unarendición de cuentas vertical más continua), las democracias representa-tivas, no sólo son superiores en la limitación de los abusos del poder, sinomás propensas a producir políticas estables, sostenibles y ampliamenteaceptables (aunque quizás menos capaces de producir “milagros” en elcorto plazo). Son más capaces de evitar las crisis repetidas y de atenuar envez de acentuar el cinismo popular. Por todo lo cual las democraciastenderán a consolidarse y a funcionar más efectivamente cuanto másrepresentativa y menos delegativa resulte su naturaleza (22).

El grado de delegación y su impacto en las democracias latinoa-mericanas son muy distintos en cada país. Pero sus defectos funda-mentales –personalismo, concentración de poder, e institucionespolíticas débiles y poco responsables– han contribuido prominente-mente a la turbulencia y a la pobre calidad de la democracia, al cinis-mo político y a la apatía consiguiente que hoy impregna a las socie-dades latinoamericanas. Los bajos índices de confianza en las institu-ciones y la alarmante caída de los índices de confianza interpersonalasí parecen reflejarlo. Llevará muchos años reparar la degradacióninstitucional que provocaron los personalismos tipo Menem, Fujimorio Chávez. En especial las disfunciones características del sistema ju-dicial a lo largo y ancho de la región evidencian severos problemas decorrupción, ineficiencia, inaccesibilidad, falta de recursos, autono-mía, profesionalismo y, en suma, de profunda debilidad del Estadode derecho, con lo que sufre no sólo la democracia sino también lavitalidad y la reforma económica y social.

La gobernabilidad democrática supone que los actores estratégicos secomportarán conforme a las fórmulas al menos de una poliarquía. En


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consecuencia, la democracia añade exigencias muy estrictas degobernabilidad por lo que al comportamientos de los actores estratégicoso poderosos se refiere. La gobernabilidad democrática supone que losactores poderosos resuelven sus conflictos y acatan y cumplen las decisio-nes emanadas del Legislativo y del Ejecutivo procedentes ambos de unproceso electoral producido en un entorno de libertades políticas y dere-chos fundamentales, quedando prohibidas las fórmulas públicas o priva-das que violen los derechos fundamentales de los ciudadanos o las otrasgarantías constitucionales, todo garantizado en último término por unPoder Judicial independiente e imparcial.

Conviene reconocer una tensión inherente a la distinción entregobernabilidad y democracia. La esencia de la tensión es que lagobernabilidad requiere la representación de actores según su poder, mien-tras que la democracia ideal requiere la representación de actores según elnúmero. La clave está en que muchos actores poderosos en términos derecursos y de solidez pueden estar subrepresentados por las institucionesdemocráticas. Como la clave de la democracia es la igualdad política, amayor desigualdad en la distribución de la riqueza, la información, lasarmas y otros recursos políticos, mayor tensión entre la democracia y lagobernabilidad. De hecho, en estos casos la exigencia de gobernabilidadacabará debilitando o deteriorando las instituciones formales democráti-cas. Junto a éstas se introducirán prácticas y reglas informales quesobrerrepresenten a los actores poderosos, deteriorando la igualdad polí-tica y la democracia, pero asegurando la gobernabilidad. Buena parte dela debilidad y deterioro democrático de América Latina puede interpretarseen base a la escasa representatividad de los actores poderosos y de la inca-pacidad de los intereses excluidos para organizarse y constituirse en acto-res estratégicos. El populismo y el clientelismo son prácticas informalesque expresan la inexistencia de actores estratégicos representativos de losintereses populares.

No basta, pues, con la existencia de fórmulas, reglas o procedi-mientos formalmente democráticos. Para que exista gobernabilidaddemocrática es necesario que los actores estratégicos se constitu-yan y comporten efectivamente conforme a las fórmulas propias

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al menos de una poliarquía. Cuando los actores desarrollan infor-malmente prácticas o fórmulas que contradicen las fórmulas de-mocráticas (fraude electoral; barreras a la participación política;reconocimiento de ámbitos de poder no sujetos a las autoridadeselegidas; prebendarismo y clientelismo; corrupción, etc.) es posi-ble, aunque poco probable, que dichas fórmulas informales pro-curen gobernabilidad, pero en absoluto gobernabilidad democrá-tica. La exigencia de gobernabilidad democrática no se limita, pues,a constatar la existencia de una institucionalidad formalmentedemocrática, pues se plantea analizar el comportamiento de losactores estratégicos para verificar si éstos se comportan y resuel-ven sus conflictos efectivamente conforme a las fórmulas demo-cráticas formalmente establecidas.

Democracia y gobernabilidad son, pues, dos conceptos diferentes quepueden y deben sin embargo relacionarse. Puede existir gobernabilidadsin democracia, y también democracia sin o con escasa gobernabilidad.La gobernabilidad autocrática, cuanto cumple con determinados reque-rimientos institucionales puede producir crecimiento económico, comosucedió con el régimen franquista después de 1959 o con el pinochetistachileno o con las autocracias desarrollistas del Sudeste Asiático o con elrégimen chino después de Mao Tse Tung. Lo que es evidente es que nopuede haber crecimiento sin gobernabilidad. Igualmente cierto es quecuando del crecimiento pasamos al desarrollo humano como criterioevaluador último de la gobernabilidad, la exigencia entonces no es desimple gobernabilidad sino de gobernabilidad democrática. Para argu-mentar esta afirmación necesitamos exponer sintéticamente las relacio-nes entre democracia y crecimiento, crecimiento y desarrollo humano y,finalmente, desarrollo humano y democracia. Es lo que hacemos en elepígrafe siguiente.

El desarrollo humano como expansión de la libertad

Existe una ya larga literatura sobre las relaciones entre desarrollo ydemocracia. Lipset, uno de los iniciadores del tema llegó a la conclu-


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sión optimista de que “cuando más rico fuera un país en términoseconómicos mayores probabilidades tendría de sostener un gobiernodemocrático”, pues más se moderarían sus clases altas y bajas y más seampliarían sus clases medias surgiendo así el suelo socio-económicorequerido por una democracia sostenible (23). Este argumento coin-cidía con el sentido común derivado de las experiencias seguidas enOccidente y dió base a las llamadas teorías de la modernización. Peroéstas cayeron fuertemente en descrédito durante los años 70 y 80 alser contradichas tanto por las investigación como por el curso de losacontecimientos. Hannan y Carroll (1981) cruzaron datos cuantitati-vos de diversos países y llegaron a la conclusión de que el crecimientoeconómico sirve para mantener, e inclusive para reforzar, el régimenpolítico, del tipo que sea, que conduce al desarrollo. Y a la mismaconclusión llegaron Przeworski y Limongi en 1997 (24). Histórica-mente, el fuerte crecimiento experimentado por América Latina entiempos del desarrollo por sustitución de importaciones, no impidióque gran parte de la región cayera bajo el sistema que O’Donnellllamó autoritarismo burocrático. Este autor remarcó que en AméricaLatina tanto bajo como altos niveles de crecimiento pueden estar aso-ciados a sistemas políticos autocráticos y que la democracia resultaviable en niveles medios de modernización. Se ratificaba así la viejaverdad de que la política no puede ser comprendida como una meraproyección de la sociedad o como un epifenómeno sociológico y quela senda de la modernización puede pasar por regímenes políticosmuy diferentes. Al final son las organizaciones y las instituciones po-líticas vigentes las que dan significado a las formas sociales y moldeanidentidades e ideologías (25).

Pero pese a su pronto descrédito intelectual la teoría de la moderniza-ción ha sido constantemente invocada en la práctica para legitimar regí-menes autocráticos y situaciones sociales injustificables. De hecho, hastano hace mucho el crecimiento, la democracia y la equidad eran conside-radas metas de desarrollo incompatibles, al menos en los momentos ini-ciales o de “despegue”. Prevalecía un concepto “duro” del desarrollo, deltipo “sangre, sudor y lágrimas”, que concedía una importancia casi exclu-

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siva a la acumulación de capital y se inspiraba principalmente en la expe-riencia de la expansión capitalista clásica y en las experiencias supuesta-mente exitosas de la industrialización –identificada con desarrollo– en elentonces llamado “Segundo Mundo” o países del socialismo real. Estedesarrollo justificaba así tanto la represión, al menos temporal, de losderechos civiles y políticos como el sacrificio del bienestar de toda unageneración, incluidos el mantenimiento o el incremento transitorios dela desigualdad.

Afortunadamente, hoy sabemos que aunque algunas experienciaspositivas de desarrollo han respondido efectivamente a este patrón,existen muchas más que lo invocaron y fracasaron estrepitosamente.De hecho, no hay correlación causal necesaria, ni a nivel teórico niempírico o estadístico, entre acumulacion de capital, autoritarismo ydesigualdad. Es más, la inclusión del capital humano y del capitalsocial como factores determinantes del desarrollo sostenido, así comoel descubrimiento de la relevancia de la “eficiencia adaptativa” frente ala mera “eficiencia asignativa”, han producido una revalorización de laequidad y de la democracia como metas e instrumentos del desarrolloa la vez (Banco Mundial, 1997 y 1998; BID, 1999; North, 1991)(26).

La lucha entre concepciones y estrategias de desarrollo continua-rá, sin embargo, porque trasciende el debate meramente intelectual.Quienes visualizan el modelo “duro” como el camino a seguir tende-rán obviamente a conceder prioridad a los intereses empresariales parapoder ampliar radicalmente la potencia productiva de la nación y ad-vertirán contra todo intento de los “corazones blandos” que conduzcaal “error” (especialmente por la vía de incrementar la presión fiscal) deprestar demasiada atención a las preocupaciones distributivas y deequidad en las etapas tempranas del desarrollo. Como señala AmartyaSen (1996):

“El hecho de que el desarrollo social, por sí solo, no necesariamentepuede generar crecimiento económico es totalmente coherente con laposibilidad, actualmente comprobada a través de muchos ejemplos, deque facilita considerablemente un crecimiento económico rápido y


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participativo, cuando está combinado con políticas amigables a efectosde mercado que fomentan la expansión económica. El papel de la equi-dad económica también ha sido objeto de atención en este contexto, enrelación con los efectos adversos tanto de la desigualdad del ingresocomo de la distribución desigual de la tierra” (27).

Del mismo modo está cayendo por su base la creencia fuertemen-te enraizada y generalizada de que los derechos civiles y políticos obs-taculizan el crecimiento económico. Esta creencia se basa en el mane-jo de experiencias históricas muy limitadas y de información muyselectiva. Cuando se manejan estudios estadísticos sistemáticos queabarcan largas series temporales y un amplio espectro de países, laconclusión es mucho más matizada: no se corrobora la hipótesis deque existe un conflicto general entre derechos políticos y rendimien-to económico (Barro y Lee, 1994; Przeworski y Limongi, 1997) (28).Ese vínculo parece depender de muchas otras circunstancias, y mien-tras algunos observan una relación ligeramente negativa, otros en-cuentran una firmemente positiva. Lo que ciertamente no se demuestraa partir de las estadísticas internacionales sobre experiencias de creci-miento es que se justifique un estado de mano dura carente de tole-rancia en materia de derechos civiles y políticos. Por lo demás puedepensarse fundadamente que estos derechos se justifican por sí mis-mos no sólo en la medida en que amplían las capacidades de los indi-viduos para gobernar sus vidas, sino también porque, como se hademostrado suficientemente, especialmente a través de los estudiosde Sen sobre las hambrunas, los derechos civiles y políticos actúancomo incentivos democráticos protectores de la población contra lasconsecuencias innecesariamente graves de las catástrofes y calamida-des o de los errores políticos.

En conclusión, si la meta/valor final es el desarrollo entendidocomo simple crecimiento del PIB per cápita, la democracia no es unaexigencia ineludible del desarrollo, aunque tampoco tiene que serpostergada como derivado político casi necesario de una segunda faseo etapa del desarrollo/crecimiento. Ahora bien, si la meta/valor finalno es el crecimiento sino el desarrollo humano, la democracia es una

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exigencia irrenunciable de toda estrategia de desarrollo independien-temente del nivel y de las condiciones de partida. Llegados a estepunto, resulta imprescindible proceder a la exposición del conceptode desarrollo humano y a su debida diferenciación de la idea de creci-miento.

Para ello partiremos de la crítica realizada por Sen a la concepciónutilitarista del bienestar, de la que deduce un nuevo concepto de bien-estar, después conceptualizado internacionalmente como desarrollohumano, del que se deduce una forma diferente de valorar tanto eldesarrollo o bienestar como las instituciones sociales que lo produceno lo dificultan. (29)

La concepción utilitarista del bienestar, de la que deriva la medi-ción del desarrollo en términos de PIB per cápita, se basa en trespostulados: (1) Consecuencialismo: las instituciones y políticas socia-les deben juzgarse por la bondad de sus consecuencias. (2)Bienestarismo: esta bondad se juzga en función de la utilidad indivi-dual que aquellas instituciones y políticas proporcionan. (3) La únicamanera de obtener un juicio social objetivamente válido es mediantela ordenación por suma de tales utilidades individuales y su posteriormaximización. El estado social más justo será, así, el que mayor utili-dad global produzca.

Frente a esta concepción aún prevalente, Sen sostiene que el con-cepto de utilidad no es apropiado a la hora de tratar el bienestar yaque no valora en todas sus dimensiones un modo de vida.

Sen ve en el término “utilidad” dos conceptos entrelazados quereflejan dos formas diferentes de valorarla. El primero identifica a lautilidad como un estado mental (valoración de la utilidad por sí mis-ma) como puede ser el placer, la felicidad y la satisfacción. Sen consi-dera que sería enteramente engañoso reducir el bienestar al valor deesos estados mentales. Desde el momento en que observamos queuna persona de actitud vitalista puede ser enteramente feliz siendopobre, nos damos cuenta que desear o ser feliz es algo diferente avalorar un modo de vida. Así pues, cómo una persona esté dependeráde la evaluación que la propia persona haga del modo de vida que


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merece la pena vivir. El segundo concepto que, según Sen, envuelveel término “utilidad” es el de medida de valor de los objetos, quematemáticamente se representa mediante una relación binaria. Losutilitaristas piensan que la función de utilidad (o de elección) puederepresentarse como una relación binaria y que las elecciones de todaslas personas se realizan maximizando tal función. Desde este supues-to identifican la justicia social con la maximización de la suma agrega-da de las funciones de utilidad individuales. Sen critica tal argumen-tación considerando que la simplificación a una relación binaria delos motivos por los que una persona elige nos conduce a no valorar entodas sus dimensiones un determinado modo de vida, porque valorares un acto reflexivo diferente del deseo, la felicidad o la satisfacción.

Frente a estas limitaciones del utilitarismo, Sen propone redefinirel bienestar como la capacidad de una persona para escoger el modode vida que valore. Desde esta concepción, el bienestar viene definidopor el conjunto de oportunidades de elección, es decir, por las liberta-des de las que efectivamente dispone el individuo. Partiendo de estanueva idea, Sen propone una nueva forma de considerar la justiciasocial, de evaluar las instituciones y de tratar el desarrollo.

Algunos han visto en el PIB per cápita el indicador que mejor mide laposibilidad de una persona para lograr una serie de bienes necesarios.Pero Sen, siempre sin desmerecer estos razonamientos, considera a losbienes, no como fines, sino como instrumentos o medios para el logro deotras realizaciones, puesto que lo que le da valor real a algo es el uso que deeso podamos hacer o lo que con eso podamos lograr. Sen utilizará elconcepto de “entitlements” (30) para designar el conjunto de bienes delcual puede disponer una persona en una sociedad utilizando todos los dere-chos y oportunidades que estén a su alcance (31).

Sen considera que, pese a que centrarse en las realizaciones nosproporciona un indicador más complejo del modo en que está unapersona, poseer bienes no equivale automáticamente a poseer suspotenciales realizaciones. Entre los bienes y lo que se puede lograrcon ellos intermedian una multidud de factores personales y socialesque hacen que las realizaciones varíen de persona a persona. Así pues,

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Sen tampoco ve en las realizaciones el elemento necesario para el aná-lisis del bienestar, puesto que dos personas que hayan logrado lasmismas realizaciones pueden valorar su forma de vida de manera dife-rente dependiendo de las oportunidades y derechos que hayan tenidoa su alcance.

A su vez, dos personas que dispongan de una misma cantidad deun bien pueden lograr realizaciones diferentes, pues dependerá de lascaracterísticas personales y del entorno social de cada persona el queciertas realizaciones puedan ser logradas o no. El conjunto de dere-chos y oportunidades que determina la capacidad de elección de unindividuo es lo que Sen denomina “entitlements”. El valor que unapersona da a un modo de vida vendrá, pues, determinado por la capa-cidad de la persona para lograr las realizaciones que considere valio-sas. Así, pues, los elementos que un juicio social tendrá que evaluarserán el conjunto de oportunidades y derechos disponibles para lapersona y el subconjunto de realizaciones escogidas entre todas aque-llas que sus capacidades permitían.

Consiguientemente, a la hora de analizar las instituciones y laspolíticas sociales, se tendrán, pues, que evaluar sus efectos sobre elespacio de libertades de los individuos y no sobre su utilidad. Talmarco de análisis es más enriquecedor que el utilitarista, puesto quenos permite tener en cuenta aspectos sociales clave como la igualdady resaltar en mayor medida los problemas de la distribución de lariqueza. Es evidente que los habitantes de una sociedad que propor-cione derechos de acceso a recursos sociales –sanidad, educación, etc–o donde existan las estructuras más básicas de acceso a la propiedad –leyes sobre el intercambio de bienes, políticas laborales...– tendránmás oportunidades a su disposición y, por tanto, verán ampliado suespacio de libertades. Desde esta perspectiva se comprenden mejorlas cuestiones distributivas. La distribución será vista como la distri-bución equitativa de oportunidades y derechos y no sólo en el sentidomás limitado de la riqueza entendida como ingreso monetario.

La determinación de un “horizonte de libertades de bienestar” (deoportunidades reales de elección de modos de vida que una sociedad


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puede proporcionar) puede marcar objetivos precisos para la reformade las instituciones sociales. Sen entiende el desarrollo económico demanera diferente a la economía del desarrollo tradicional. Lo que Sencritica de la economía del desarrollo tradicional es que no nos condu-ce a un adecuado entendimiento del desarrollo económico. Las limi-taciones que la antigua concepción del desarrollo tiene no parten dela elección de los medios para lograr el crecimiento económico, sinodel insuficiente reconocimiento de que el crecimiento económico noes más que un medio para el logro de otros objetivos. Esto no quieredecir que el crecimiento no importe. Importa mucho, pero su impor-tancia recae sobre todo en los beneficios asociados al mismo. Sen con-sidera que quizás la deficiencia más importante de la economía tradi-cional del desarrollo es su concentración en el producto nacional, enel ingreso agregado y en la oferta de bienes concretos, más que en los“entitlements” de la gente y en las capacidades que éstos generan.Según él, el proceso de desarrollo económico tiene que centrarse en loque la gente puede o no puede hacer, por ejemplo, si pueden vivirlargo tiempo, nutrirse bien, ser capaces de leer y escribir, de participaren las decisiones de su comunidad o de formar parte de la comunidadcientífica o literaria mundial.

Para Sen el proceso de desarrollo económico debe verse como unproceso de expansión de capacidades y, dada la relación funcional exis-tente entre “entitlements” y capacidades, como un proceso de expan-sión de “entitlements”. Sen deja atrás la tradicional idea del bienestarcomo utilidad, es decir, como la obtención de placer y satisfacción.Sen propone valorar el modo de vida que una persona lleva (bienes-tar) en términos de “entitlements”, capacidades y libertades. Así, pues,el marco evaluativo de la estructura social propuesto por Sen parte dela consideración de que lo que es importante juzgar es que las perso-nas tengan la facultad de escoger aquel modo de vida que ellas juz-guen valioso. Para el análisis de tal juicio Sen parte de las oportunida-des y derechos (“entitlements”) a disponibilidad de las personas. Talesoportunidades y derechos permiten a la gente el desarrollo de ciertascapacidades para lograr realizaciones.

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“Es el espacio de libertad de las personas el que marcará el campode análisis de una teoría mejor fundada del desarrollo”.

Desde esta perspectiva teórica, la bondad de las instituciones ven-drá determinada por los efectos de las mismas sobre los “entitlements”de las personas, es decir, la institución más justa no será la que mayorutilidad global produzca, sino la que amplíe más las oportunidades ylos derechos a disposición de los ciudadanos y que, por tanto, lesatribuya la posibilidad de adquirir aquellas capacidades que les per-mitan llevar una vida que valoren. De igual modo, la desigualdad enla distribución, en esencia, vendrá determinada por las diferencias enel conjunto de derechos que tiene la gente y no sólo por las diferen-cias de ingreso. Esta consideración nos conduce a evaluar losindicadores y el desarrollo económico desde una perspectiva diferen-te: el crecimiento económico sólo será un componente más del proce-so de expansión de “entitlements” y capacidades, motores del verda-dero desarrollo o expansión del espacio de libertad humana.

La concepción del desarrollo como expansión de la libertad noslleva a una concepción integral u holística en la que las diferentesdimensiones del desarrollo (económica, social, política, jurídica,medioambiental, de género, cultural, etc.) no sólo deben considerar-se en su totalidad, sino que, además, se interrelacionen unas con otras.El desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de priva-ción de libertad: las guerras y conflictos violentos, la pobreza y latiranía, la escasez de oportunidades económicas y las privaciones so-ciales sistemáticas, el abandono en que pueden encontrarse los servi-cios públicos... El problema del desarrollo es un problema de nega-ción de libertades que en ocasiones procede de la pobreza, en otras dela inexistencia de servicios básicos y en otras de la negación de liberta-des políticas o de la imposición de restricciones a la participaciónefectiva en la vida social, política y económica de la comunidad.

En la teoría del desarrollo humano la libertad no sólo es el criterioevaluativo de las instituciones, sino también el medio para su mejora-miento, el cual depende de la agencia humana libre. De este modo,las libertades no sólo son el fin principal del desarrollo, sino que se


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encuentran, además, entre sus principales medios. Existe una notablerelación empírica entre los diferentes tipos de libertades: las liberta-des políticas (en forma de libertad de expresión y elecciones libres)contribuyen a fomentar la seguridad económica; las oportunidadessociales (en forma de servicios educativos y sanitarios) facilitan la par-ticipación económica; los servicios económicos (en forma de oportu-nidades para participar en el comercio y la producción) pueden con-tribuir a generar riqueza personal general, así como recursos públicospara financiar servicios sociales.

De este modo, las libertades políticas concebidas en sentido am-plio (incluidos los derechos humanos) son elemento constitutivo delconcepto de desarrollo y medio para avanzar. Como señala Sen, taleslibertades expresan las oportunidades que tienen los individuos paradecidir quién los debe gobernar y con qué principios, la posibilidadde investigar y criticar a las autoridades, la libertad de expresión polí-tica y de prensa sin censura, la libertad para elegir entre diferentespartidos políticos, etc. Comprenden los derechos políticos que acom-pañan a las democracias en el sentido más amplio de la palabra (queengloban la posibilidad de dialogar, disentir y criticar en el terrenopolítico, así como el derecho de voto y de participación en la seleccióndel Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo) (32).

Amartya Sen no sólo considera que la democracia es valor cons-titutivo e instrumento del desarrollo humano, sino también unvalor universal (33). Pero el concepto de democracia que planteael desarrollo humano es un concepto exigente: “No debemos iden-tificar democracia con gobierno de la mayoría. La democracia plan-tea exigencias complejas que ciertamente incluyen las elecciones yel respeto de sus resultados, pero también incluyen el respeto porlos “entitlements” legales y la garantía de la libre discusión y ladistribución no censurada de noticias y comentarios. Las eleccio-nes pueden ser un mecanismo deficiente si se producen sin quelas diferentes partes puedan presentar sus pretensiones y argumen-taciones respectivas o sin que el electorado disfrute la libertad paraobtener información y considerar el posicionamiento de los pro-

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tagonistas en contienda. La democracia es un sistema exigente yno sólo una condición mecánica (como la regla mayoritaria) to-mada aisladamente”. (34) Las exigencias democráticas no sedetenienen sólo en la institucionalidad formal, sino que planteantambién la necesidad de desarrollar unas prácticas inspiradas envalores que contribuyen a sostener y perfeccionar lainstitucionalidad formal (35).

Sen distingue tres formas a través de las cuales la democraciacontribuye al enriquecimiento de la vida y las libertades de la gente,es decir, al desarrollo humano:

1. Primero, mediante la garantía de la libertad política, pues el ejer-cicio efectivo de los derechos civiles y políticos tiene un valorintrínseco para la vida y el bienestar de la gente; las restriccionesa la participación en la vida política equivalen a la privación de lalibertad y el desarrollo humano y han de considerarse en la medi-ción de éste.

2. En segundo lugar, la democracia tiene un importante valorinstrumental para conseguir atención política a las demandasde la gente (incluidas sus necesidades y demandas económi-cas).

3. Finalmente, la práctica de la democracia da a los ciudadanosla oportunidad de aprender los unos de los otros y ayuda a lasociedad a formar sus valores y prioridades. Incluso la idea de“necesidades”, incluidas las económicas”, requiere discusiónpública e intercambio de información, puntos de vista y aná-lisis. En este sentido, la democracia tiene importancia “cons-tructiva”, aparte de su valor intrínseco´, para la vida de losciudadanos y de su importancia instrumental en las decisio-nes políticas.

En conclusión, el desarrollo humano plantea la necesidad de desa-rrollar las instituciones democráticas y la gobernabilidad democráti-ca. Nos queda ahora por desarrollar qué diseños institucionales y quétipo de prácticas culturales contribuyen a la gobernabilidad democrá-tica.


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NOTAS

(1) La referencia exacta de la obra es Crozier, M.J., Hungtinton, S.P. y Watanuki, J. (1975),The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Comi-sión. New York University Press. Veinticinco años más tarde, en el año 2000, la ComisiónTrilateral volvió a encargar un nuevo informe sobre la salud de las democracias capitalistasavanzadas cuya referencia es Pharr, S. Y Putnam, R. (2000), Dissafected Democracies. What’sTroubling the Trilateral Countries. Princeton: Princeton University Press. Un análisis compa-rativo de ambos informes es realizado por Feldman, E., (2000), “A propósito de la publi-cación de un nuevo informe a la Comisión Trilateral sobre la salud de las democraciasavanzadas: algunas reflexiones sobre una oportunidad perdida”, en Instituciones y Desarro-llo, 7, nov. 2000, 121-127. (puede consultarse este trabajo “on line” en la web del IIGwww.iigov.org buscando publicaciones y revista Instituciones y Desarrollo 7).

(2) Hungtinton define una ola de democratización como “un grupo de transicionesdemocráticas que se producen en un determinado periodo de tiempo y que son unaola simplemente porque son mucha más numerosas que las transiciones en sentidoopuesto registradas durante el mismo periodo”. Hungtinton identifica dos previasolas de democratización: una primera, larga en el tiempo, que va desde 1828 a1926; una segunda que siguió al fin de la Segunda Guerra Mundial y que va de1943 a 1964, y la que todavía estamos viviendo hoy y se describe en el texto. Las dosprimeras olas terminaron con crisis y retrocesos democráticos importantes (1922-1942 por obra del fascismo y del comunismo principalmente, y 1961-1975 porcausa principalmente de los golpes de estado y las dictaduras militares). Cada revésdemocrático disminuyó significativamente el número de democracias, pero siemprequedaron más democracias que las existentes en el momento de iniciarse la olademocratizadora (Hungtinton, S., 1991, The Third Wave: Democratization in theLate Twentieth Century (Norman: University of Oklahoma Press).

(3) Vid. Carothers, Aiding Democracy Abroad. The Learning Curve. Washington, D.C., CarnegieEndowment for International Peace, 1999.

(4) El concepto de “governance” y su interrelación con las instituciones empezó a popu-larizarse con anterioridad de la mano de las agencias internacionales. No obstante,su utilización está aún hoy día sujeta a peligrosas confusiones. En 1987 una publica-ción pionera del Banco Mundial identificaba desarrollo institucional con “el proce-so de incrementar la habilidad de las instituciones para hacer un uso efectivo de losrecursos financieros y humanos disponibles”. El campo del desarrollo institucionalse identificaba con el de la gestión pública e incluso con el de la administraciónpública. En 1989, otra publicación del Banco Mundial identificaba la crisis quevivía África como una crisis de “governance” refiriéndose con ello a la extensivapersonalización del poder, el incumplimiento de los derechos humanos fundamen-tales, la corrupción, y la prevalencia de gobiernos no electos y con graves déficits de“accountability”. En una publicación posterior de 1992, los autores reconocían que“a pesar de algunos éxitos alentadores de los préstamos para programas de ajuste ylas reformas del sector público, el entorno facilitador es todavía deficiente en mu-chos casos. La eficiencia de las inversiones y reformas políticas impulsadas por elBanco dependen entonces, en estos casos, en la mejora del marco institucional parala gestión del desarrollo”. Carlos Santiso (2001): El Misterio de las Pirámides: De-sarrollo Institucional y reformas d segunda generación en América Latina, en Ins-tituciones y Desarrollo, Nº 8 y 9 extraordinario, 2001.

http://www.iigov.org

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(5) Hobsbawm, Eric, El Mundo frente al Milenio, conferencia pronunciada el 25 de noviem-bre de 1998, en http://www.geocities.com

(6) Desde finales de los 80 los Estados Unidos han elaborado la doctrina que llaman de “conflic-tos de baja intensidad, que ya no supone la “gran guerra”, sino una intervención directa ensolitario o con los aliados. Las nuevas amenazas son las insurgencias, el terrorismo y elnarcotráfico, lo que significa, en palabras del Sr. R. Cheney cuando era Secretario de Defensa“confiar más que antes en fuerzas con alta movilidad, preparadas para la acción inmediata y –en la jerga del Pentágono– “with solid power-proving capabilities”, es decir, con capacidad deintervención militar decisiva a larga distancia. A este esquema han respondido las últimasintervenciones en la guerra del Golfo, Somalia, Bosnia, Afaganistán...

(7) Puede, por ejemplo, consultarse la importancia y la limitación a la vez de la agenda degobernabilidad global del G-8, vid. www.g7.utoronto.ca/g7

(8) Susan J. Pharr y Robert D. Putnam (2000), Dissafected Democracies. What’s Troubling TheTrilateral Countries, New Jersey: Princeton University Press. Puede verse un análisis compa-rativo entre el informe de 1975 y éste en E.Feldman, “A propósito de la publicación de unnuevo informe a la Comisión Trilateral sobre la salud de las democracias avanzadas: algunasreflexiones sobre una oportunidad perdida”, en Instituciones y Desarrollo, núm 7, noviembre2000, pág. 123, en www.iigov.org

(9) Para un estudio en profundidad de la desafección política señalando sus diferentes efectospara las democracias tradicionales y las nuevas democracias, vid. Mariano Torcal, “Ladesafección política en las nuevas democracias del Sur de Europa y Latinoamérica”, enInstituciones y Desarrollo, números 8 y 9, 2001, pág. 229 y ss.

(10)Vic. R. Mayntz, “Nuevos Desafíos de la Teoría de Governance”, en Instituciones y Desarro-llo, número 7, noviembre 2000, pp. 35-51.

(11)Osborne y Gaebler, dos reconocidos gurus de la “reinvención del gobierno”, en1992, expresaron gráficamente este proceso: “Pero nuestro problema fundamentalhoy día es que tenemos el tipo equivocado de gobierno. No necesitamos más omenos gobierno sino mejor gobierno. Para ser más precisos necesitamos mejor“governance”. “Governance” es el proceso mediante el que solucionamos colectiva-mente nuestros problemas y enfrentamos las necesidades de nuestra sociedad. Elgobierno es el instrumento que usamos. El instrumentos ha quedado anticuado y elproceso de reinvención ha empezado.– En los 80, los líderes del gobierno y de losnegocios cayeron en la cuenta de que nuestra economía sufriría a menos quemejorasemos nuestras escuelas, nuestros sistemas de formación y controlasemos loscostes del sistema de salud. Para hacer todo esto no debemos solamente reestructu-rar las instituciones y los mercados sino que debemos forzar el cambio en algunos delos grupos de interés más poderosos del país –profesores, altos directivos, sindica-tos, doctores, hospitales–... De repente hay menos dinero para el gobierno –para“hacer” cosas, proveer servicios–. Pero existe más demanda de “governance” –paraliderar la sociedad, convenciendo a los diversos grupos de interés para alcanzar ob-jetivos y estrategias comunes. Hay todavía otra razón por la que nuestros líderespúblicos se concentran más hoy en catalizar y facilitar el cambio que en proveerservicios. Se dedican a proveer menos gobierno pero más “governance” (Osborne yGaebler, 1992, Reinventing Government.How the Entreprenurial Spirit is Transformingthe Public Sector. M.A.: Addison Wesley).

(12)Los servicios de la Comisión Europea analizaron las diversas traducciones del térmi-no “governance” a las lenguas oficiales de la Unión Europea, sugiriendo el uso de lapalabra “gobernanza” en español, hasta el punto de titular “Libro Blanco sobre la

http://www.geocities.com

http://www.g7.utoronto.ca/g7



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Gobernanza Europea” a un interesante proyecto en deliberación que puede consultarseen este mismo número de Instituciones y Desarrollo. Poco más tarde la propia RealAcademia Española de la Lengua ha tratado de cerrar el debate, optando en noviem-bre del 2000 por la acepción “gobernanza” aunque admitiendo el uso como sinóni-mo de gobernabilidad (cfr. Departamento de Español al Día, RAE).

(13)“Puede suceder que al extender el paradigma politológico originario para absorber en elmismo plano todas las formas individuales de coordinación, o de orden social, esto setradujera en una excesiva extensión del paradigma mismo, que acabaría por allanar aquellaatención selectiva indispensable que –al menos para la mente humana– es un prerrequisitode la construcción teórica. En cualquier caso, no se trataría de una teoría de la “governance”política, sino de una teoría mucho más general de las dinámicas sociales, convirtiéndose,así, no en una simple extensión de la primera, sino en un paradigma completamentenuevo” (R. Mayntz, “Nuevos Desafíos de la Teoría de la Governance”, en Instituciones yDesarrollo, número 7, noviembre 2000, págs. 35-51).

(14)Michael Coppedege, “El concepto de gobernabilidad. Modelos positivos y negativos”. EnPNUD-CORDES (compiladores) Ecuador: Un Problema de Gobernabilidad, Quito,CORDES-Pnud: 1996.

(15)Una excelente exposición del estado del arte de las relaciones entre instituciones y desempeñoeconómico puede encontrarse en Jean-Jacques Dethier, Governance and Economic Perfor-mance. A Survey, ZEF Discusión Paper on Development Economics, Bonn, April 1999,en http://www.zef.deLa exposición más actual se encuentra en el Informe del Banco Mundial 2002 BuildingInstitutions for Markets (World Bank: Washington, 2001) que constituye un alegato afavor de la construcción o reforma de la institucionalidad económica “para que los pobrespuedan acceder a los beneficios del mercado” a la vez que una guía metodológica para lacooperación al desarrollo institucional en este ámbito.

(16)Collier, D. y Levitsky, S, “Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation inComparative Research” World Politics 49 nº 3 (1997): 430-451

(17)Para una presentación y crítica del concepto de democracia electoral puede verse Diamond,L. (2000), Developing Democracy, Towards Consolidation, 7-10, The Johns HopkinsUniversity.

(18)Dahl, R.A. (1998) On Democracy, Yale University Press.(19)Esta caracterización de la democracia liberal se encuentra en Diamond (11-12). El mismo

autor señala que los expresados elementos de la democracia liberal componen la mayoríade los criterios a través de los cuales Freedom House anualmente gradúa los derechospolíticos y las libertades civiles.

(20)Diamond, L., 2000, Developing Democracies. Towards Consolidations. The Johns HopkinsUniversity Press, pp. 15-17.

(21)Desde orientaciones políticas diferentes Human Rights Watch y Freedom House llegan aconclusiones similares en sucesivos informes sobre la región. Por lo demás las víctimas delas violaciones de los derechos humanos se concentran muy mayoritariamente entre lasmujeres, los niños, los pobres, los sin tierra, sin poder y sin educación, además de en lascomunidades indígenas. Parte de las crisis de gobernabilidad vividas recién proceden de“democracias” donde se había construido un consensos entre élites excluyendo a todosestos sectores a los que no alcanzó o alcanzó escasamente la inclusión democrática. La crisisde legitimidad consiguiente ha producido que, cuando las circunstancias lo han permiti-do, estos sectores se hayan organizado generando nuevos movimientos que piden otro tipode democracia más inclusiva.

http://www.zef.de

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(22)Guillermo O’Donnell, “Delegative Democracy”, Journal of Democracy, 5, 1 (1994): 55-69.

(23)Lipset, Seymour Martín (1959) “Some Social Requisites of Democracy: EconomicDevelopment and Political Legitimacy” en American Political Science Review, 53:69-105

(24)Hannan, M.T. y Carroll, G.R. (1981) “Dinamics of Formal Political Structure: An Event-History Análisis” en American Sociological Review, 46: 19-35. Przeworski, Adam y Limongi,Fernando (1997) “Modernization: Theories and Facts” en World Politics, 49: (2) 155-183.

(25)O’Donnell, Guillermo (1979) Modernization and Bureaucratic Authoritarianism. Berkeley:Institute of International Studies.

(26)BID, Reforma Institucional para el Desarrollo, borrador, División Estado y Sociedad Civil,Washington D.C., 1998. Banco Mundial, El Estado en un Mundo en Transformación,Washington D.C., Oxford University Press para el Banco Mundial, 1997. Banco Mun-dial, Más Allá del Consenso Washington: Las Instituciones Importan, Washington D.C.,Banco Mundial, 1998. North, D.D., Institutions, Institutional Change and Economic Per-formance, Cambridge, Cambridge University Press, 1991.

(27)Sen, A., Reflexiones acerca del Desarrollo a comienzos del Siglo XXI, paper presentado a la“Development Thinking and Practice Conference”, septiembre 3-5, 1996, WashingtonD.C., Bid.

(28)Barro, R. Y Lee, J-W., “Sources of Economic Growth”, Carnegie-Rochester Conference Se-ries on Public Policy, june 1994. Przeworski, Adam y Limongi, Fernando (1997)“Modernization: Theories and Facts” en World Politics, 49: (2) 155-183.

(29)Seguiremos para ello la exposición de Joan Oriol Prats Bienestar y Desarrollo en AmartyaSen publicado en www.iigov.org 1999, biblioteca de ideas, así como la exposición másdivulgativa y sintética del propio Sen en Amartya Sen (1999), Desarrollo y Libertad, Plane-ta: Barcelona.

(30)La traducción de este término que el propio Sen califica como amplio y abstracto haadoptado varias formas como son las de “espacio de libertades” y la de “estructura dederechos” . Se ha preferido en este texto mantener el término original por entender que serefiere a un mismo concepto y facilitar así su comprensión.

(31)Amartya Sen (1994), Resources Values and Development, Londres: Basil Blackswell.(32)Amartya Sen (1999), El Desarrollo como Libertad, Barcelona: Planeta, p. 57-58.(33)Amartya Sen (1999), “Democracy as a Universal Value”, en Journal of Democracy 10.3, 3-

17 también en http://muse.jhu.edu/demo/jod/10.3sen.html(34)Amartya Sen (1999), “Democracy as a Universal Value”, ob.cit., 4-5(35) El tema de la cultura cívica democrática está planteada por Amartya Sen (1999) en

Democracy and Social Justice, paper, www.worldbank.org


http://muse.jhu.edu/demo/jod/10.3sen.html

http://www.worldbank.org

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Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

*Fundador y actual Presidente Ejecutivo de la Coordinadora Regional deInvestigaciones Económicas y Sociales – CRIES. Director del Centro de EstudiosGlobales y Regionales (CEGRE) de la Universidad de Belgrano en Argentina.Coordinador y miembro fundador del Foro de la Sociedad Civil del GranCaribe. Director de importantes proyectos regionales y sub-regionales quevinculan academia e instancias de decisión. Fue Presidente del InstitutoVenezolano de Estudios Sociales y Políticos (INVESP) Ha publicadoimportantes libros, ensayos y artículos. Ha recibido diversos premios ydistinciones académicas internacionales.

hitos de un proceso que ha puesto en la primera plana mediática (1) alas movilizaciones anti-globalización y a una emergente sociedad civilglobal que, en forma creciente, parece ir adquiriendo una influenciasobre el sistema internacional. Por otra parte, en Windsor, Québec yPorto Alegre, similares manifestaciones y concentraciones como lasdel Foro Social Mundial han puesto de manifiesto que nuestra regióny el hemisferio no son inmunes a estos fenómenos y a las diversasformas de resistencia promovidas por los llamados “descontentos conla globalización”.

El desarrollo de estos procesos, tanto a nivel global comohemisférico, evidencia una vez más la progresiva presencia en el siste-ma internacional de una serie de actores no-estatales con una ampliaincidencia sobre los asuntos y temas internacionales, en el marco deun incipiente “multilateralismo complejo” (Cox 1997; O´Brien et al.

Globalifóbicos versus Globalitariosen América Latina y el Caribe

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E n los dos últimos años, las manifestaciones de Seattle,Melbourne, Washington, Praga, Génova se han convertido en

Fortalezas y debilidades de unasociedad civil regional emergente


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2000) (2), de acuerdo con los especialistas, o de la “nueva diploma-cia”, según los funcionarios internacionales (Annan) (3), articuladoscon el desarrollo de la globalización. Esta presencia, además, se vuelveparticularmente relevante cuando una multiplicidad de actores inter-nacionales plantea la necesidad de profundizar, en el marco de losactuales procesos de globalización, en el desarrollo de una governanza(4) global o cuestionan los presupuestos básicos tanto del procesocomo de la distribución desigual de sus eventuales beneficios. Sinembargo, independientemente de su composición y desarrollo, la di-versidad de actores que emerge en el sistema internacional no afectala esencia de la globalización, sino que le da una nueva configuraciónal proceso de acumulación de capital a nivel global y a las resistenciasal mismo, con el despliegue de un conjunto de fuerzas heterogéneas yfrecuentemente en colisión, que hacen a la dinámica del mundo glo-bal. A la vez, pone en juego una diversidad de enfoques y actitudesante la globalización y da lugar al despliegue de una diversidad deestrategias para adaptarse o resistir a ella.

En este contexto, los actores no-estatales que aparecen en primerplano, no son sólo las corporaciones trans – y multinacionales, ni labanca privada, ni siquiera las instituciones financieras internacionales– protagónicos gestores de la nueva arquitectura de poder mundialasociada al desarrollo del capitalismo en esta fase globalizadora juntoa la persistencia (así sea redefinida) de los Estados, sino un conjuntode organizaciones y movimientos que configuran un nuevo referenteinternacional bajo la ambigua y poco definida figura de sociedad civilglobal.

El debate acerca de la configuración de esta sociedad civil globalparece darse en la actualidad en torno a la relevancia y a las caracterís-ticas de las organizaciones no–gubernamentales internacionales(ONGI), por un lado, y de los movimientos sociales globales (MSG),por otro, como sus componentes principales (Edwards 2001; O´Brienet al. 2000; Higgot et al. 2000). El énfasis en uno u otro componenteconlleva, a su vez, diferentes concepciones y enfoques acerca de laglobalización, difícilmente integrables entre sí, pero que trataremos

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de esbozar esquemáticamente. De hecho, diferentes enfoques en lainterpretación de la globalización implican diferentes visiones en laaltamente compleja comprensión de la dinámica del poder y de laautoridad en las relaciones internacionales y de la posibilidad de in-troducir formas de governanza global (Serbin 1999; 2000). El eje dela discusión, sin embargo, gira en torno a la compatibilidad del desa-rrollo del capitalismo global con el desarrollo y la ampliación de for-mas de democracia liberal en el gobierno global del planeta.

En este marco, la presente comunicación intenta esbozar algunaspreguntas y algunas consideraciones en torno a tres temas vinculadosa la emergencia de este fenómeno. En primer lugar, algunas conside-raciones esquemáticas de carácter conceptual, sobre este nuevo actoremergente – la sociedad civil global – y la resistencia a la globalizaciónen sus actuales formas y modalidades. En segundo lugar, un breveanálisis de su génesis, desarrollo y evolución reciente en el contextode nuestro hemisferio. Y en tercer lugar, una serie de consideracionesacerca de sus debilidades y fortalezas en función de su desarrollo futu-ro. Es importante señalar, asimismo, que abunda la literatura actualsobre el desarrollo, la composición y las orientaciones conceptuales ydoctrinarias de la sociedad civil global en ciernes, pero esta comunica-ción enfatiza fundamentalmente el dinámico entramado de vínculosy nexos que la distingue, y la estructura, en términos de agendas,composición y estrategias, que asume.

¿Acaso existe una sociedad civil global?

Mas allá de la exposición mediática de los movimientosglobalifóbicos, es evidente que en las últimas décadas se ha producidouna expansión y una proliferación de organizaciones y redes sin finesde lucro o de poder que promueven, en distintos países y con activi-dades transnacionales, una serie de causas vinculadas al bienestar ge-neral de la humanidad y de su habitat planetario y que, en épocas másrecientes, han llevado a un primer plano una serie de temáticas globalesque están más allá de las preocupaciones y reivindicaciones locales o


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nacionales. Entre ellas ocupa un lugar cada vez más importante elcuestionamiento a las modalidades actuales de la globalización y dediversos efectos correlativos de la misma, tanto en el plano económi-co como en el social y político, y, en especial, las formas degobernabilidad global a las que da lugar.

Las redes y movimientos transnacionales preceden en mucho a laactual etapa de globalización y se comienzan a desarrollar desde me-diados del siglo XIX, con una proliferación de organizaciones econó-micas, profesionales o solidarias que básicamente responden a unavisión universalista, individualizada y racionalista (5) . Baste citar a laCruz Roja Internacional o al movimiento de los Boy Scouts para ilus-trar este punto. Muchas de ellas surgen motivadas por causas solida-rias o profesionales, sin aspirar a una incidencia directa sobre los asuntosmundiales, pero con la expectativa de modificar aspectos importantesde la cultura mundial y contribuir a los bienes comunes de la huma-nidad (Boli y Thomas, 2001). Estas y otras redes y organizacionestransnacionales no siempre han ocupado el espacio mediático de unamanera tan visible como las movilizaciones citadas al principio deeste artículo, desarrollando en general un trabajo consistente pero debajo perfil en el ámbito internacional, pero en un contexto interna-cional distinto.

El nuevo contexto, signado por el desarrollo de una nueva serie deprocesos de globalización, implica, sin embargo, una nueva articulaciónentre las fuerzas sociales en torno a nuevas formas de acumulación delcapital y de las resistencias que engendran, dando lugar, asimismo, a nue-vas formas de articulación de organizaciones y redes transnacionales.

En este marco, un nuevo entramado de organizaciones y redessolidarias y sin fines de lucro y de movimientos de diverso tipo ha idoconformando en la actualidad una incipiente sociedad civiltransnacional, que no se limita a las organizaciones no-gubernamen-tales internacionales (ONGIS) y configura un amplio espectro de aso-ciaciones e instituciones a nivel mundial. Del cual las ONGIs son,como señala una publicación, “sólo la punta del iceberg”, probable-mente la más visible y expuesta, pero que encubre un espectro mu-

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cho más amplio de redes y organizaciones transnacionales que estánforjando efectivamente los elementos de una sociedad civil global.

Muchas son las interrogantes, sin embargo, acerca de lasostenibilidad futura de las redes y organizaciones más visibles, como,en menor medida, de las más silenciosas. Esta sostenibilidad dependeen un grado significativo de la visibilidad que les permita cumplir consus objetivos y mandatos respectivos que, a su vez, se encuentra aso-ciada con su capacidad de recaudación de fondos, pero también de lacapacidad y eficacia con que los cumplen, de las estrategias que desa-rrollen y de las estructuras que permiten sustentarlas, del grado detransparencia y democratización que logren internamente, y de la le-gitimidad y representación con que sean percibidas, tanto por la opi-nión pública en general como por los gobiernos, los organismos in-ternacionales, las firmas y corporaciones y, en particular, los propiosinterlocutores, socios y competidores de la sociedad civil.

No obstante, en los últimos años, las actividades de la ONGIs hanlogrado, por un lado, una visibilidad sin precedentes para aquéllasorganizaciones que focalizan sus campañas y sus prioridades sobrediversos aspectos sociales y políticos en la promoción o defensa debienes públicos globales (erradicación de la pobreza y la desigualdad,defensa del medio ambiente, equidad de género y desarrollo, defensay promoción de los derechos humanos) y, por otro, una innegableaunque incipiente influencia en la dinámica del sistema internacio-nal, como lo ilustra la suspensión del Acuerdo de Inversiones Mutuas(AMI) por la OECD, o el retiro de algunos productos del mercadomundial por parte de corporaciones transnacionales.

En este contexto, la articulación entre alta exposición y visibilidadmediática en un mundo altamente informatizado y comunicado, y lacapacidad efectiva de influir sobre los actores más relevantes de la diná-mica internacional, parece haber sido fundamental para proyectar a estasociedad civil global en ciernes y, en particular a sus componentes másvisibles y, en algunos casos, más estridentes. Esta sociedad civil globalincipiente se caracteriza por su heterogeneidad y fragmentación, y porestar inserta en un sistema internacional multi-céntrico que, a diferencia


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de las sociedades civiles domésticas, no tiene por referencia a un Estado.Por otra parte, como acertadamente señalan algunos autores, en realidades más transnacional que global, en tanto su entramado no alcanza acubrir la totalidad de la dinámica globalizadora y se articula sobre diver-sos tejidos sociales transnacionales.

En este marco, como bien señala Edwards (2001), la sociedad civilglobal “no es una cosa”, sino un escenario complejo de diversas orga-nizaciones, movimientos y actores que no necesariamente constitu-yen una fuerza uniforme y homogénea en los asuntos internacionalesy que presentan tensiones, clivajes y contradicciones internas eviden-tes. No obstante, pese a su heterogeneidad y fragmentación y a ladiversidad de estrategias que impulsan, constituyen un referente no-estatal crecientemente presente en la dinámica de la globalización. Atal punto que en la última década, instituciones multilaterales comoel Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo hanreformulado sus propias políticas de relación con la sociedad civil enfunción de una mayor legitimación de sus agendas (6), proceso quecuenta con el importante antecedente de la presencia de ONGs en elConsejo Económico y Social (ECOSOC) y ante otras agencias de lasNaciones Unidas en décadas anteriores. Este reconocimiento progre-sivo ha tenido, tal vez, su mejor ilustración en las iniciativas de ayudaa diversas poblaciones, tanto las afectadas por conflictos y situacionesde extrema pobreza como por desastres naturales, en los que las accio-nes, generalmente lentas, de las organizaciones intergubernamentaleshan tenido que articularse, de una manera compleja y a veces pocoefectiva, con la capacidad de movilización y acción de numerosas or-ganizaciones no-gubernamentales, tanto en Camboya y Bosnia comoen Centroamérica y Ruanda, por sólo citar algunos ejemplos.

Pero también se ilustra con el crecimiento exponencial de las manifes-taciones anti-globalización que citábamos al principio. Sin embargo, elamplio panorama de redes y organizaciones no-gubernamentales presen-tes en la actualidad en el ámbito internacional y que se asoman con fre-cuencia a los medios de comunicación globales, no refleja a cabalidad lacomplejidad y heterogeneidad de este entramado.

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La heterogeneidad y diversidad de la incipiente sociedad civil glo-bal se expresa tanto en su composición, donde convergen organismosno-gubernamentales (ONGs) del Norte y del Sur, movimientos so-ciales transnacionales de viejo (sindicatos y partidos políticos) y nue-vo cuño (ecologistas, feministas, movimientos étnicos), asociacionesy organizaciones solidarias, asociaciones profesionales y think tanks,movimientos cooperativos, como en las agendas temáticas, con lapriorización de temas específicos y globales (pobreza, desarrollo, de-rechos humanos, equidad de género, medio ambiente, transparenciay corrupción, como los temas más visibles en la actualidad), y en lasdiferentes estrategias de incidencia que impulsan.

En líneas generales, entre las ONGs –la parte más visible hastahace poco de la emergente sociedad civil global–, la tendencia predo-minante es a promover una visión universalista y de “voluntarismoracionalista” en torno a valores universales que, con frecuencia, reflejalas preocupaciones y aspiraciones de sectores de las sociedadesindustrializadas y no siempre toma en cuenta las particularidades cul-turales de las sociedades del Sur, asumiendo, sin embargo, la repre-sentación de sus intereses, tanto en términos de los pobres en generalcomo de algunos países pobres en particular. En este contexto, la ca-pacidad financiera y la experiencia acumulada de las organizaciones ymovimientos del Norte industrializado, han definido con frecuencia,agendas que son “exportadas” a las sociedades del Sur, priorizandotemáticas globales que no siempre se encuentran presentes en el hori-zonte cognitivo y de demandas del Sur y que a menudo responden aun tratamiento conceptual y metodológico occidental, sin mencionarlas diferenciaciones que se establecen al seleccionar socios o contra-partes, de acuerdo con el lenguaje de las diversas ONGs y agencias decooperación del Norte.

Por otra parte, mientras que los movimientos sociales de viejo cuñopueden seguir lineamientos similares en el marco de concepciones depoder mas específicas, los nuevos movimientos sociales transnacionalestienden a combinar elementos de las ONGs, en lo que se refiere a susformas organizativas, definición de objetivos y agendas, modalidades


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de financiamiento y de incidencia, con estrategias de cambio que cues-tionan algunos de los presupuestos básicos de la globalización en di-versas áreas (7). Este proceso ha generado un extenso debate sobre sisus objetivos, en general, apuntan asimismo a la lucha por el poder,desde la perspectiva de sus propios miembros y de grupos vinculados,dando lugar a nuevas formas de hacer política a nivel transnacionalcon el propósito de introducir cambios sustanciales o si compartenuna visión no política y meramente solidaria con las ONGs.

Estos “clivajes” internos en el seno de la emergente sociedad civilglobal – entre movimientos sociales internacionales y transnacionalesde viejo y nuevo “cuño” y ONGs; entre prioridades temáticas,metodologías y estrategias diversas; y entre los enfoques del Norte ydel Sur–, hacen a la dificultad de identificar una sociedad civil globalhomogénea como algo más que un conjunto inorgánico de redes ymovimientos sociales transnacionales, y abren una serie deinterrogantes sobre su devenir, recientemente expuestos en la litera-tura y el debate respectivos entre académicos, funcionarios ypractitioners de la misma. En especial, cuando en el marco internacio-nal se abordan los desafíos de una governanza global en el contextoampliamente democrático y participativo de una ciudadanía global.

Por otra parte, el proceso de toma de decisiones a nivel internacio-nal, reducido a una serie de funcionarios y representantes que confrecuencia pueden ignorar o distorsionar sus mandatos específicos yque no cuentan con controles de la sociedad civil, hace a un “déficitdemocrático” reiteradamente mencionado en las críticas ciudadanas ala dinámica de los organismos y foros globales y regionales y que,eventualmente, afecta las posibilidades de desarrollo de esta governanzainternacional. En este marco, la participación ciudadana está orienta-da fundamentalmente a establecer mecanismos correctores o a resol-ver este “déficit democrático” a través del activismo de las organiza-ciones ciudadanas en campañas que apuntan a promover agendas es-pecíficas o mecanismos de consulta, asesoría, participación y monitoreomás efectivos por parte de la ciudadanía. Los planteamientos básicos,en este contexto, están referidos a los derechos civiles y políticos, de

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una emergente ciudadanía global o regional, en función de corregirlas distorsiones que surgen en el intento de desarrollar la democraciaa nivel global.

Pero el “déficit democrático”, particularmente (pero no solamente) enlas sociedades del Sur, se encuentra asociado a lo que eufemísticamente sedenomina un “déficit social”, que no sólo limita o conculca los derechosciudadanos a participar en la toma de decisiones, sino también los dere-chos sociales y económicos de amplios sectores de la población, afectadospor los programas de ajuste y el impacto de la globalización asociados aldiscurso legitimador del “consenso de Washington”. En este sentido, elcuestionamiento de muchos de los sectores y movimientos “globalifóbicos”va mas allá de la crítica de un establishment “globalitario” que se imponecon la actual arquitectura de poder mundial y que no abre espacios a laparticipación ciudadana, a pesar de sus invocaciones democráticas, sinoque apunta más bien a cuestionar las desigualdades y la pobreza crecien-tes que genera la globalización (8), en esta etapa de desarrollo del capita-lismo.

Las diferencias entre la priorización del cuestionamiento del “défi-cit democrático” inherente a la globalización y a los procesos de inte-gración regional y subregional y la articulación de este cuestionamientocon la crítica al carácter excluyente y no igualitario que acompaña a laexclusión social y los efectos perversos de la globalización (en particu-lar la injusta distribución de oportunidades y beneficios) están, confrecuencia, en la raíz de las diferencias entre ONGs y movimientossociales; entre sus metodologías y estrategias de incidencia y, en espe-cial, en la formulación e implementación de sus presupuestos ideoló-gicos y doctrinarios, sus agendas y sus objetivos y prioridades.

Pero también implican una implícita convergencia en torno a losrasgos eminentemente inequitativos, ya sea en el plano político o enel económico-social, de la globalización en su modalidad actual, yuna común decisión de combatirlos en función de los intereses de losciudadanos del planeta y de la humanidad en su conjunto.

En la actualidad, la metodología de incidencia de las ONGIs y dealgunos movimientos sociales transnacionales, con una alta exposi-


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ción mediática y una alta visibilidad que no es ajena a sus estrategiasde recaudación de fondos, las ha convertido en la quintaesencia de lasociedad civil global, básicamente debido a la implementación de es-trategias de incidencia sobre los actores protagónicos de la estructurade poder que se apoyan en el cabildeo a nivel internacional, la elec-ción de causas y temas que concitan la atención y la movilización dela opinión pública, de los medios y de los fondos de la poblaciónmundial con mayores recursos, y el desarrollo de redes de comunica-ción e intercambio de información y contactos significativamente fa-cilitados en la coyuntura actual por la misma informática y el desarro-llo de las comunicaciones y del transporte.

Esta metodología, originaria de las ONGs de los países industrializadosy desarrollada en el marco de sociedades civiles domésticas consolidadas ydinámicas, se canaliza, no obstante, a nivel global, a través de dos estrate-gias principales: por un lado, una estrategia de carácter predominante-mente participatorio y cuyo referente es la acción ciudadana en la formu-lación, diseño e implementación de políticas públicas a través de lainterlocución, presión e influencia sobre los gobiernos por parte de dife-rentes grupos de presión y, por otro, una estrategia confrontacional gene-ralmente promovida por diversos movimientos sociales que cuestionantanto el rol de los gobiernos (en particular en relación con los actores delmercado) como las características actuales de la globalización. En algunascircunstancias ambas estrategias pueden combinarse, utilizando a la vezla movilización y el cabildeo pero, en general, tienden a identificar dosvertientes diferenciadas de la acción de los diversos actores que configu-ran la sociedad civil global, y a referir a contextos y culturas políticasdiferentes.

En este sentido, simultáneamente con la creciente visibilidad eincidencia de diversos sectores de la sociedad civil global en los forosy ámbitos internacionales, surgen interrogantes y preguntas sobre surepresentatividad y legitimidad, por contraste con gobiernos demo-cráticamente electos y sus funcionarios y representantes a nivel inter-nacional en el marco del mandato electoral de sus propias poblacio-nes. Con frecuencia los donantes que proveen fondos a las organiza-

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ciones, e incluso sus propios miembros desarrollan mecanismos detransparencia y de rendición de cuentas que contribuyan a legitimar-las. No obstante, es paradójico que otros actores no-estatales, comolas corporaciones transnacionales, a pesar de que rinden cuentas a susaccionistas, raramente tienen las mismas exigencias derepresentatividad que las organizaciones de la sociedad civil, en parti-cular en el marco de los procesos de integración regional basados enacuerdos de libre comercio.

En este contexto, y a los efectos del análisis de la sociedad civil global,es útil tener en cuenta la distinción entre una representación entendidacomo mandato o delegación de las bases para ser representadas ante lasociedad o los poderes públicos, y una representación como resultado “dela sintonía del foro (u organización en particular) con las aspiraciones dela sociedad y con los problemas que la afectan (Chiriboga, 2001, 88).Mientras que la primera modalidad se vincula con el rol de partidos po-líticos y sindicatos y su eventual expresión en la conformación, a travésde procesos electorales, de gobiernos, la segunda caracteriza a las ONGsy organizaciones de la sociedad civil en general. En este sentido, estasorganizaciones no siempre son “representativas” por haber sido electaspor diferentes sectores de la población para cumplir un mandato, sinoque asumen un rol en los asuntos públicos a partir de su compromisovoluntario con la defensa y promoción de algún bien público.

La representatividad de estas redes y movimientos trasnacionalesse ve especialmente cuestionada en el marco de las nuevas com-plejidades de la articulación entre diversos niveles y ámbitos deinteracción del sistema internacional. En este marco, la dificultadde articular demandas locales, nacionales, regionales y globales seasocia, asimismo, con las dificultades para desarrollar agendas con-sistentes con los intereses y prioridades de los sectores más activosen cada uno de estos niveles. Adicionalmente, afecta asimismo ala capacidad de incidencia sobre organismos internacionales, re-gionales, nacionales y locales.

No obstante, y pese a los propósitos básicamente altruistas de losdiversos sectores que configuran la sociedad civil global, las preguntas


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éticas sobre la representatividad y la legitimidad de las organizacionesde la sociedad civil transnacional quedan en pie, más que nada porsus dinámicas internas: ¿representan efectivamente a los ciudadanos oa los pobres u a otros sectores que dicen representar?, ¿aplican en suseno las mismas demandas de información, transparencia y rendiciónde cuentas que exigen a los otros actores?, ¿establecen mecanismosefectivos de monitoreo de la participación democrática y equitativaen su seno?, ¿monitorean y evalúan efectivamente la eficiencia ytrasparencia de los fondos que recaudan?, ¿generan mecanismosparticipativos de debate democrático en el seno de su membresía delos temas y agendas que establecen y priorizan?, ¿contribuyen a unamayor democratización y a la eliminación de las desigualdades quecaracterizan al sistema internacional en el actual proceso deglobalización? (Clark, 2001).

Estas interrogantes, válidas para la dinámica interna de las or-ganizaciones de la sociedad civil, sean ONGs o movimientos so-ciales, se vinculan asimismo a sus particulares formas de articula-ción con el cambiante y complejo mundo globalizado, tanto entérminos de la definición de sus objetivos, prioridades y agendascomo de las estrategias impulsadas para cumplirlos, en el marcode un entorno internacional de alta complejidad, diversidad y ace-lerado cambio.

La heterogeneidad del campo de la sociedad civil global choca con larealidad de un sistema internacional complejo, de múltiples actores, ám-bitos y niveles de interacción, particularmente en el marco del proceso deglobalización, que, frente a los clivajes y contradicciones internas de lasociedad civil transnacional y sus diversas y eventualmente contradicto-rias expresiones, abre interrogantes sobre su efectiva capacidad de incidiren el mundo global. De hecho, muchos analistas se preguntan si la visibi-lidad e incidencia de algunas ONGIs y de los movimientos socialestransnacionales actuales puede mantenerse como una fuerza de peso enla dinámica internacional. La pregunta, desde luego, no está desvinculadade las interrogantes enunciadas más arriba, fundamentalmente en fun-ción de la propia consolidación, eventual institucionalización, consisten-

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te representatividad y legitimidad y mayor transparencia de las mismasorganizaciones que la configuran.

Es indudable que esta interrogante han dado lugar en los últimosaños a una serie de cambios internos en las organizaciones y redesemergentes de la sociedad civil global y el desarrollo de más profun-dos mecanismos de democratización y rendición de cuentas internas,con comités de monitoreo de la gestión, la transparencia y la eficaciade sus acciones e iniciativas, y con un mayor seguimiento de la opi-nión pública de sus controles internos tanto para el manejo de fondoscomo de programas, campañas y estrategias diversas.

En este marco, Gaventa resume muy bien algunos de los desafíos queplantea esta pregunta a la sociedad civil global, a partir de las leccionesaprendidas en los últimos años:

1. La necesidad de que la acción ciudadana implique y pueda abarcaruna diversidad de enfoques y de resultados, lo cual supone asumir sudiversidad sin afectar las comunalidades propias, especialmente paralidiar con los conflictos que emerjan en su seno, en particular te-niendo en cuenta su heterogeneidad y complejidad;

2. El reconocimiento de que la acción a desarrollar debe darse en dife-rentes niveles –local, nacional e internacional– que deben estar arti-culados por alianzas verticales efectivas que contribuyan a aprendera trabajar a través de fronteras geográficas, culturales y políticas yque, eventualmente, ayuden a superar los obstáculos en la relaciónentre Norte y Sur;

3. La necesidad de reforzar estos vínculos “verticales” por medio deredes y alianzas horizontales que, a su vez, estén fuertemente arraiga-das a nivel local;

4. El reforzamiento y la consolidación de la acción ciudadana a travésde modalidades participativas de investigación, sofisticada y sólidacapacidad de análisis de políticas y permanente aprendizajeorganizacional;

5. La atención y seguimiento permanentes de las formas internas degovernanza democrática de las organizaciones para que sean efecti-vamente participativas, transparentes y accountable (Gaventa: 2001:280-84).


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¿Acaso existe una sociedad civil regionalen América Latina y el Caribe?

En este contexto, la última década ha sido prolífica, en América Latina yel Caribe, en el desarrollo de redes regionales y subregionales de diversasorganizaciones de la sociedad civil. Hemos analizado algunos de estosprocesos en otros trabajos (Serbin....) (9) , al punto de argumentar a favorde la emergencia de una incipiente sociedad civil regional, particularmenteen el área del Gran Caribe, pero eventualmente ampliable al conjunto deAmérica Latina y el Caribe. Más allá de que los procesos de regionalizaciónen nuestro hemisferio tengan predominantemente la impronta de losacuerdos de libre comercio, orientados por el discurso legitimador enboga y articulados, como complemento o como reacción, a los procesosde globalización, una serie de elementos hacen pensar que, efectivamen-te, estamos asistiendo al desarrollo regional de un fenómeno similar, consus particularidades pero no necesariamente disociado de la génesis deuna sociedad civil global.

En este sentido, tanto las orientaciones doctrinarias y conceptua-les como las agendas, estructuras y estrategias de las organizaciones ymovimientos que configuran una incipiente sociedad civil regional,tienden, de una manera similar a la sociedad civil global, a estar con-dicionadas por los enfoques y percepciones de la globalización y delos procesos de regionalización.

El surgimiento de las ONGs en nuestra región, ha estado fuerte-mente asociado, en las décadas del sesenta y del setenta, a una serie derasgos muy definidos. Por un lado, nacieron de organizaciones debase, frecuentemente vinculadas a la Iglesia Católica, que les ha con-ferido un fuerte sentido de misión, una tendencia a privilegiar la su-perioridad moral de sus iniciativas y el desarrollo de diagnósticos es-quemáticos y de respuestas similares a los problemas de pobreza, des-igualdad y represión, especialmente en el marco de los regímenesmilitares que asolaron el continente (Wils, 1995, 13). Estos orígenes,frecuentemente asociados a un alto grado de politización eideologización, han condicionado su evolución en tiempos recientes

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y su transformación y ampliación en redes nacionales y regionales.Muchas ONGs han tenido dificultades para adaptarse a los nuevostiempos e introducir cambios significativos en sus objetivos y estrate-gias, ampliando su margen de acción e incorporándose tanto a pro-gramas de más amplio alcance promovidos por gobiernos como pororganizaciones internacionales, a pesar de que desde sus inicios losfondos para sus operaciones tuvieron, en general, un origen externo.

En este marco, la transición desde actitudes y estrategiasconfrontacionales desarrolladas en las primeras décadas a estrategiasparticipativas en marcos democráticos tampoco ha sido fácil, en par-ticular si se tiene la desconfianza ante el Estado de épocas anteriores y,en especial, durante los regímenes militares.

La combinación de un alto sentido de misión con la dificultad deampliar sus enfoques e iniciativas más allá de lo comunal o local, searticuló, adicionalmente, con ingredientes propios de las culturaspolíticas latinoamericanas caracterizadas por un alto grado de liderazgopersonalizado, clientelismo y corporativismo que, con frecuencia, si-guen presentes tanto en las ONGs como en los movimientos socialesemergentes en la región, afectando seriamente su institucionalizacióny su capacidad de gestión y de incidencia.

En este contexto, el salto al desarrollo de redes regionales y subregionalesorientadas a lidiar tanto con aspectos de la integración regional osubregional como con los efectos de los programas de ajuste de la décadadel ochenta y de la globalización en general, no ha sido fácil. Es necesariomatizar esta afirmación de acuerdo con las diferencias entre los diversoscontextos regionales. Mientras que en América del Sur el desarrollo deredes más amplias no pudo quedar disociado, en el contexto de los proce-sos de re-democratización, de los derechos humanos y políticos de laciudadanía, en Centroamérica y el Caribe, se vinculó, necesariamente, ala consolidación de la paz y de la democracia pero también a la promo-ción del desarrollo económico-social y a la lucha por la erradicación de lapobreza, de una manera tal vez más nítida que en el primer caso.

A este cuadro cabe agregar que las dificultades del salto a una vi-sión mas amplia de los condicionamientos estructurales de muchos


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de los problemas de las sociedades latinoamericanas y del Caribe, hanestado fuertemente signados por el parroquialismo y la dificultad dedesarrollar perspectivas regionales y/o globales en amplios sectores dela población.

Por otra parte, el desarrollo de redes y ONGs regionales en Amé-rica Latina y el Caribe ha estado signado asimismo en los últimosaños por una serie de condicionamientos externos, particularmenteen lo que a agendas y a fondos se refiere. En este sentido, las agenciasde cooperación y de las ONGs del Norte han condicionado con fre-cuencia el desarrollo de las ONGs en cuanto a sus prioridades, es-tructura organizativa y estrategias (10) , de la misma manera que, másrecientemente, lo han hecho los organismos multilaterales, como elBanco Mundial y el BID, que han comenzado a desarrollar progra-mas con la sociedad civil en la última década.

Como resultado de estos fenómenos ha sido que el surgimiento ydesarrollo de una incipiente sociedad civil regional o subregional enAmérica Latina y el Caribe ha enfrentado una serie de marcadas difi-cultades, tanto endógenas como exógenas.

Hemos analizado en otros trabajos cómo estas redes incipientes sehan desarrollado “desde arriba” o “desde abajo”, en contextos como eldel Cono Sur, los países andinos, Centroamérica y el Caribe (Serbin;Jácome; Yañez). Sin embargo, una serie de factores endógenos de laregión han contribuido a su actual expansión y desarrollo. Por unlado, la aceleración y profundización (cuando no la ampliación) delos procesos de integración regional y subregional desde la década delochenta y al calor de la proliferación de acuerdos de libre comercioarticulados a las nuevas estrategias de crecimiento económico promo-vidas por el consenso de Washington y, por otro, la dinámica extra-comercial (política y social) generada por el proceso de creación delALCA.

Estos procesos endógenos, propios de la región y del hemisfe-rio, se han ido articulando con algunos procesos exógenos, tales comolas negociaciones de Lomé con la UE y las de la OMC, siempre den-tro de una dimensión eminentemente económica y comercial que,

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sin embargo, ha concitado la reacción de amplios sectores de la pobla-ción, en convergencia pero no siempre vinculados a los procesos dereacción anti-globalización a nivel mundial.

Un breve panorama de las iniciativas regionales y hemisféricas ennuestra región permite identificar algunos de los ámbitos en los quese desarrollan redes y organizaciones con capacidad de incidencia enun entorno cambiante.

Por un lado, existen iniciativas que surgen desde la ciudadanía,tendientes a incrementar la participación de la sociedad civil en elproceso de toma de decisiones regionales. En algunos casos con ladirecta interlocución de organismos regionales, como es el caso delForo de la Sociedad Civil del Gran Caribe y de CRIES en relación conla AEC, SICA y CARICOM, fundamentalmente sobre la base delimpulso de una agenda de desarrollo alternativo y una estrategia deincidencia participativa, frecuentemente obstaculizada por los gobier-nos o poco asumida por ellos. En otros, con una incidencia claramen-te marginal, como en el caso del Foro Económico Social delMERCOSUR, en el que las iniciativas intersocietales tienden a desa-rrollarse al margen de los esquemas intergubernamentales, en losámbitos académicos, fronterizos, comunales y municipales. Las rela-ciones con agencias donantes son, en estos casos, aleatorias y escuáli-das, lo que confiere un mayor margen de autonomía en la confecciónde las agendas y de las estrategias, pero también reduce los márgenesde desarrollo efectivo y de incidencia.

Por otra lado, se han desarrollado una serie de iniciativas en tornoal ALCA y a las actividades de los organismos multilaterales, en espe-cial el BID. En el caso del ALCA, desde la Cumbre de Miami y cul-minando con la reciente Cumbre de Québec, ha ido tomando cuerpouna serie de iniciativas desarrolladas por diversas redes ha ido toman-do cuerpo. En este sentido, junto con las consultas a las ONGs detodo el ámbito hemisférico realizadas por FOCAL, el Grupo Esquel yParticipa de Chile, con un carácter participativo y en búsqueda deuna mayor interlocución e incidencia sobre el proceso de conforma-ción del ALCA y sobre las decisiones gubernamentales respectivas, se


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he desarrollado un movimiento más claramente confrontacional, cuyoejemplo más claro es la conformación de la Alianza Social Continen-tal y la realización de Asambleas de los Pueblos paralelas a las Cum-bres, a través de su cuestionamiento al desarrollo de acuerdos de librecomercio, a los programas de ajuste y a una regionalización concebidade acuerdo con los parámetros del consenso de Washington. Mien-tras que en el primero caso, el financiamiento provino de apoyos gu-bernamentales y de organismos multilaterales como el BID, en elsegundo las principales fuentes de financiamiento fueron de sindica-tos, como la CUT brasileña y los sindicatos canadienses y organiza-ciones sindicales como la ORIT, y de fundaciones progresistas y reli-giosas y ciudadanas.

Junto a ellas, algunas redes como ALOP, conformada por ONGsvinculadas más al trabajo de desarrollo de base rural, y una serie deorganizaciones ciudadanas en los ámbitos nacionales –Colombia, Pa-namá, República Dominicana– se ha ido conformando una red deiniciativas a nivel regional y subregional con el apoyo de del BancoMundial y del BID. Si bien el BID no aborda directamente la proble-mática de la sociedad civil regional, el desarrollo de estas redes puedeconfigurar, eventualmente, un entramado para su articulación regio-nal desde bases nacionales. Asimismo, a partir de una interlocucióncon organizaciones y redes no-gubernamentales de derechos huma-nos, la OEA ha ido extendiendo sus vínculos con organizaciones de lasociedad civil orientadas por otras prioridades en el marco de un pro-ceso de búsqueda de fortalecimiento de la democracia.

Todas estas iniciativas tienen una orientación común de crítica ycuestionamiento, ya sea al “déficit democrático” de estos procesos, yasea a la exclusión y al déficit social que engendran, particularmentepor la articulación entre los rasgos de la globalización “globalitaria” ytendencias similares en el desarrollo de iniciativas regionales ohemisféricas, con una creciente exclusión política y social.

Sin embargo, si bien estas redes tienden a configurarse en las Améri-cas desde distintos sectores de la sociedad civil con el propósito de enfren-tar las características actuales de la regionalización, se caracterizan asimis-

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mo por su alto grado de heterogeneidad y su complejidad organizativa yestructural. En algunos casos responden a un modelo de ONG inspiradoen el Norte y desarrollado en condiciones de creciente participación entemas puntuales; en otros reflejan un desarrollo del movimiento socialcon aspiraciones a cambios más profundos, fuertemente marcados porlas tradiciones políticas de la región. En todos los casos la conformaciónde redes responde al desarrollo de nodos organizacionales sobre cuya basese despliegan coordinaciones más amplias con otras organizaciones ymovimientos, tanto de América Latina y del Caribe como de Américadel Norte y, eventualmente, a nivel global. En este sentido es interesanteseñalar la convergencia entre FOCAL, el Grupo Esquel y Participa, porun lado, y Common Frontiers y otras organizaciones y sindicatos de Ca-nadá, organizaciones religiosas y ciudadanas de EEUU, la red RMALCde México, la CUT brasileño y la ORIT, por otro (estos últimos en elmarco de la Alianza Social Continental), así como la participación de lasorganizaciones vinculadas a estas últimas en el Foro Mundial Social enPorto Alegre y en otras iniciativas similares (Seoane y Taddei 2001).

La conformación de redes, ya sean de ONGs o movimientos socialesvariados, incluyendo sindicatos y organizaciones y redes sindicales, en-frenta una serie de desafíos específicos.

En primer lugar, una serie de retos del entorno regional y global.Por un lado, los gobiernos son poco receptivos a sus plantea-

mientos, ya sea en forma de diálogo o de confrontación, cuestio-nando su legitimidad y representativa versus la representatividadde gobiernos electos democráticamente (más allá de que éstos nose acojan a sus mandatos respectivos). Esta limitada receptividad(cuando no la franca reticencia o antagonismo de los gobiernosque perciben a ONGs y movimientos sociales como esencialmen-te anti-gubernamentales) se manifiesta por igual en la reticencia aproveer a las organizaciones de la sociedad civil información ade-cuada y a las características generalmente reservadas de muchasnegociaciones comerciales, como a la ausencia de fondos guberna-mentales para apoyar al desarrollo de sus actividades. Por otra par-te, muchas iniciativas de los organismos regionales y multilaterales,


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son percibidas por las propias organizaciones de la sociedad civil,como mecanismos de cooptación más que de reconocimiento efec-tivo de sus demandas a pesar de que pueden generar una asisten-cia económica sustantiva en el marco de proyectos y consultorías.Sin embargo, y pese a la poca incidencia que puedan alcanzar, lasinterlocuciones con los gobiernos y agencias multilaterales redun-dan, evidentemente, tanto en una legitimación potencial de lasdemandas de estos movimientos y organizaciones de la sociedadcivil como en una mayor incidencia a través de la presión y delcabildeo una vez abiertos los canales de interlocución adecuados.No obstante, inclusive al ser abiertos estos canales, los cambiosfrecuentes en los interlocutores y, en especial, en sus agendas yprioridades, hacen difícil mantener una línea consistente de diálo-go e interlocución en función de mandatos específicos y requierende un alto grado de flexibilidad originando, a su vez, acusacionesde cooptación o subordinación a los propósitos gubernamentaleso intergubernamentales. La frecuente persistencia de concepcio-nes mesiánicas o ideológicas anti-gubernamentales o anti-sistémicas, heredadas de las experiencias políticas de décadas an-teriores, no contribuye a superar estos problemas.

A su vez, gran parte de las dificultades generadas por un entornoregional y global cambiante está relacionada con los fondos para eldesarrollo de las actividades de redes de ONGs y movimientos socia-les regionales. En principio, las agencias de cooperación y otras fuen-tes de financiamiento tienden a subestimar los alcances del trabajoregional o a colocar a éste en una escala de prioridades muy secunda-ria, privilegiando el trabajo local o nacional y estableciendo relacionesprivilegiadas con aquellas organizaciones y redes que, efectiva o po-tencialmente, pueden representar estos intereses. Adicionalmente,persiste la tendencia de estas agencias a promover sus propias agendasy prioridades. En este sentido, en la última década ha habido un des-plazamiento de las prioridades regionales –en particular en el caso dela agencias europeas y norteamericanas que han puesto más énfasis enEuropa Oriental primero y en Africa más recientemente, y de las prio-

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ridades temáticas que, con frecuencia, varían regularmente desde laimportancia asignada coyunturalmente a los desastres y cataclismosnaturales a los procesos de fortalecimiento democrático de diversasinstituciones.

En este entorno internacional cambiante, la adaptación y supervi-vencia de muchas redes y organizaciones de la sociedad civil, en tantodependen de fondos externos o logran una adecuada receptividad ensus propios países o regiones que genere fondos para sus actividades,sigue dependiendo significativamente de las agendas y del apoyo ex-terno, sean éstas de las agencias de cooperación gubernamental, fun-daciones u ONGs del Norte.

En segundo lugar, las redes regionales se enfrentan a una serie dedesafíos internos, de cuya resolución depende su sostenibilidad y per-manencia.

La heterogeneidad y diversidad de los componentes de las diversasalianzas estratégicas sobre las que se basan para su articulación regionaldificultan mantener una visión y una misión compartidas, más allá de losprincipios generales que puedan posibilitar una convergencia. Con fre-cuencia, esta diversidad provoca tensiones y conflictos en torno a la defi-nición y duración de los mandatos de sus membresías, lo cual, a su vez,impide desarrollar una capacidad propositiva consistente y una estructu-ra sostenible para el desarrollo de sus objetivos y estrategias de incidenciaefectivas. La tendencia a la profesionalización y a la institucionalizaciónde muchas organizaciones en los últimos años, con la pérdida consecuen-te del voluntariado o la militancia que antes caracterizaba a muchas deellas, choca, a su vez, con las limitaciones financieras y las característicasfrecuentemente personalizadas de la gestión de estas organizaciones en elcontexto de la cultura política local.

Estas dificultades, inherentes al trabajo de las organizaciones no-gubernamentales y de los movimientos sociales en general, se articulaen el caso de las redes con una frecuente duplicación y falta de coordi-nación entre sus organismos miembros, la competencia por fondos ypor el liderazgo respectivo, y la amplia dispersión y fragmentación deestas iniciativas.


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En esencia, los procesos de institucionalización de estas organiza-ciones choca con frecuencia, a pesar de su diferente origen, con pro-blemas similares a los de las instituciones gubernamentales en el mar-co de los procesos de consolidación democrática en curso, reprodu-ciendo virtudes, pero especialmente, vicios de las instituciones estata-les y de su politización.

Finalmente, en tercer lugar, un elemento que hace de parteaguasen la sostenibilidad y consistencia de las redes regionales es el de lasestrategias de incidencia que desarrollan en su articulación con la di-námica gubernamental, intergubernamental y, en ocasiones, de sec-tores empresariales. En este sentido, la polarización en América Lati-na y el Caribe entre la tendencia participativa y confrontacional hace,con frecuencia, a la difícil cuando no imposible articulación de inicia-tivas consistentes y conjuntas de incidencia ante estos interlocutores.Pese a que, como señala Chiriboga, es conveniente cambiar ambasestrategias, ésta con frecuencia no logra articularse a causa de las di-versas tradiciones y backgrounds políticos e ideológicos a que respon-den los respectivos promotores y protagonistas, desgarrados entre unatradición contestataria y anti-estatista de la izquierda latinoamericanay las concepciones políticamente liberales de las vertientes de la parti-cipación ciudadana.

Esta problemática, los desafíos políticos y financieros de un en-torno regional y global cambiante y las dificultades organizativas quearrastra una gran parte de las redes, organizaciones y movimientosque conforman a la incipiente sociedad civil regional, hacen a lasinterrogantes cruciales acerca de su desarrollo y sostenibilidad en elcontexto regional. En este marco, las preguntas sobre la legitimidad yla representatividad de estas organizaciones se articulan asimismo consu capacidad de superar las dificultades financieras, de gestión y dearticulación de agendas y estrategias para poder convertirse eninterlocutores válidos en los procesos de integración regional yhemisféricas y, eventualmente, asumir un rol mas protagónico en elámbito global y en la promoción de una governanza democrática glo-bal.

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Críticas y desafíos pendientes

Independientemente de las estructuras que las caractericen y de lasestrategias que desarrollen, las organizaciones no-gubernamentales ymovimientos sociales que progresivamente van conformando una in-cipiente sociedad civil regional enfrentan una serie de críticas a su des-empeño y una serie de desafíos para su sostenibilidad futura.

En cuanto a las críticas, éstas abarcan un amplio espectro, particu-larmente en el ámbito de América Latina y el Caribe. Sin embargo,las principales apuntan a la ausencia de instrumentos críticos de auto-evaluación, tanto de las ONGs como de los movimientos socialesglobales; a los vínculos y alianzas externas y, principalmente en el casode las ONGs, a las fuentes de financiamiento; a las relaciones general-mente tensas y conflictivas con los gobiernos y organismosintergubernamentales; a la burocratización y profesionalización de estasredes y organizaciones que termina por atentar contra sus principiosdemocratizadores (Alternatives Sud, 1998, 30-31) y a su falta de legi-timidad y representatividad (Foweraker y Landman 1997). Por otraparte, en términos de los contenidos de sus agendas, Chiriboga sinte-tiza las mismas en las dificultades de combinar lo económico con losocial; la falta de desarrollo de sus capacidades, y los obstáculos paraarticular agendas regionales (Chiriboga 2001, 100) que, evidentemen-te, afectan sus capacidades propositivas.

Desde esta perspectiva, los desafíos que se presentan para susostenibilidad y desarrollo se pueden resumir en algunos retos exter-nos y otros internos.

Entre los externos se cuentan la necesidad de desarrollar una ma-yor interlocución con los gobiernos, tanto a nivel nacional como co-munal y local, abandonando posiciones anti-estatistas sin perder lacapacidad de crítica y cuestionamiento pero articulándolas a una ma-yor capacidad propositiva y al desarrollo de policy networks coninterlocutores válidos en las distintas instancias gubernamentales eintergubernamentales; de superar las asimetrías existentes con losdonantes y generar nuevas fuentes de financiamiento tanto con go-


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biernos como a través de recursos internos, sin condicionar sus agen-das; de impulsar mayores interlocuciones con los sectores empresaria-les en convergencias en torno a propuestas de desarrollo mas equitati-vas y menos excluyentes; de desarrollar una mayor capacidad de diag-nóstico y conocimiento de los entornos regional y global y capacitar asus miembros en una mejor comprensión de estas dinámicas, parti-cularmente en el ámbito económico; y de promover alianzas con di-versas redes a nivel regional y global para no duplicar esfuerzos nidilapidar recursos escasos.

Por otra parte, en el plano interno, los desafíos que se presentanson: la urgencia de desarrollar una mayor capacidad propositiva sobrela base de asociaciones con think tanks y centros y redes de investiga-ción tanto regionales como internacionales; la necesidad de promovermejores mecanismos que garanticen su legitimidad y representatividada través de una eficaz articulación entre las demandas locales, nacio-nales y regionales; la demanda de mecanismos de mayor transparen-cia y eficacia en la toma de decisiones y en el manejo de fondos en elmarco de las redes; la necesidad de generar condiciones para superaraspectos de las culturas políticas a que responden para promover unaparticipación democrática a todos los niveles; y la articulación agen-das posibilistas de incidencia y cambio puntual con agendasmaximalistas a largo plazo y, a la vez, vincularlas a estrategias combi-nadas de participación crítica y de movilización.

Estos desafíos, presentados de una manera esquemática y que, desdeluego, requieren de un amplio debate para su implementación, constitu-yen, sin embargo, los principales condicionamientos para el desarrollo deuna sociedad civil regional articulada al desarrollo de una sociedad civilglobal, más allá de las evidentes diferencias y clivajes entre sus compo-nentes, y de la ambigüedad de un concepto que, con frecuencia, muchoabarca, pero que resulta de utilidad al identificar las principales fuerzascontrahegemónicas que cuestionan o se enfrentan a las diversas manifes-taciones de la globalización y, en nuestro caso particular, a sus expresionesen los procesos de integración regional y subregional

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NOTAS:

(1) Como señala Sartori, la diferencia de los movimientos anti-globalización con las situa-ciones de violencia y masacres que se producen en otros lugares (como es el caso deRuanda o Sudán) está dada por la televisión, por un lado, que pone en un primer planoy en forma inmediata el hecho en sí, y por otro, por la capacidad de convocatoria coyun-tural del internet (Sartori, 2001).

(2) Cox se refiere a un nuevo multilateralismo que intenta reconstituir sociedades civiles yautoridades políticas a una escala global, construyendo un sistema de governanza globaldesde abajo (Cox 1997: XXXVII). Desde esta perspectiva, O´Brien et al. Plantean el desa-rrollo de un multilateralismo complejo caracterizado por cinco rasgos distintivos: a) modi-ficaciones institucionales variadas de las instituciones públicas internacionales en respuestaa los actores de la sociedad civil; b) la mayoría de los participantes en este proceso estándividiso por motivaciones y propósitos en conflicto; c) como resultado las formas emergen-tes tienen características ambiguas en la actualidad; d) el multilateralismo complejo que asíse genera tiende a tener impactos diferenciales sobre los estados, de acuerdo a su situaciónpre-existente en el sistema internacional, de tal manera que refuerza el rol de los estadosmas poderosos y debilita el de los estados menos desarrollados; y e) amplia la agenda depolíticas internacionales al incluir temas sociales (O´Brien at al. 2000: 5-6).

(3) Citado por Edwards 2001, 1.(4) El término governanza o buen gobierno, proveniente del inglés governance, se ajusta

mejor a este proceso de multilateralismo complejo que el de gobernabilidad, básicamen-te referido a como se ejercen el poder y la autoridad por parte de los estados. En el nuevocontexto internacional, la governanza del sistema internacional depende de una multi-tud de actores y no sólo de los estados y genera nuevos problemas en el análisis del podery la autoridad a nivel global. A los efectos de facilitar la lectura del texto, y sin abundaren este debate, utilizamos el término governanza como equivalente a buen gobierno.

(5) Como señalan Boli y Thomas (2001: 63), desde 1850 “mas de 35.000 organizaciones priva-das, no-lucrativas con un foco internacional han debutado en el escenario internacional”.

(6) Y según algunos analistas, de la cooptación de las organizaciones de la sociedad civil.(7) Como señalan O´Brien et al., los movimientos sociales son “un subconjunto de

numerosos actores operando en el ámbito de la sociedad civil. Son grupos de gentecon un interés común que se agrupan para la búsqueda de una transformación delargo alcance de la sociedad. Su poder se basa en la movilización popular parainfluir a los que detentan el poder económico y político” y su visión es mas ampliaque la de los grupos de presión que, como las ONGs, buscan transformaciones demenor escala. En este sentido, un movimiento social es aquel que opera en elámbito global y, a la vez, en el espacio local, nacional e internacional y comoacotan, “el término movimiento social global se refiere a grupos de gente en todoel mundo trabajando en un plano transmundial en busca de un cambio de largoalcance” (ibidem), en dónde el adjetivo global implica que la sociedad civil y losmovimientos sociales son mas diferenciados y menos cohesivos que sus contrapar-tes domésticas, entre otras razones porque su relación con los estados es masambivalente y difusa.

(8) Como apunta acertadamente Amartya Sen, el tema central en estos casos, directa oindirectamente, es la desigualdad que caracteriza al proceso de globalización, tanto entrelas naciones como dentro de ellas (Clarín, 24/07/2001, p. 19).

(9) Tanto el INVESP como CRIES, en la región del Gran Caribe, como otros organismos


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como CEFIR e INTAL, más en el ámbito andino y del Cono Sur, han producido abun-dantes estudios y contribuciones a este respecto.

(10) Es interesante mencionar al respecto un caso recientemente documentado por el investi-gador holandés Kees Bieckard quién revisó la creación y promoción de ASOCODE, unaorganización regional campesina en Centroamérica por parte de la agencia holandesaNOVIB, y su abandono una vez que la agenda y las prioridades de esta organizaciónholandesa fueron cambiadas.

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RUBÉN AGUILAR VALENZUELA

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La decepción democrática: expectativas, desilusiones y retos

manera decisiva para que, finalmente, los países del área adoptaran elsistema democrático como la mejor manera de hacer frente a sus proble-mas y rezagos económicos, políticos y sociales. En estos últimos años laola democrática, salvo el caso de Cuba, cubrió a toda la región.

A partir de esta decisión los gobiernos asumieron el compromisode actuar en el marco del Estado de derecho que implicaba, entreotras cosas, organizar elecciones que pudieran ser consideradas comotales, respetar la libertad de expresión y trabajar a favor de los dere-chos humanos. La democracia vino acompañada de la adopción deun modelo económico que planteaba la necesidad de participar en laeconomía global y se aceptó, entonces, el reto de competir en el mar-co de las exigencias que imponía esta nueva realidad mundial.

Después de quince años de vigencia del sistema democrático sehace evidente que ha habido logros importantes a la hora de hacervaler el Estado de derecho, garantizar el respeto a los derechos huma-nos, combatir la corrupción, abrir el espacio a la participación ciuda-dana y valorar el papel que juegan los gobiernos locales. Desaparecie-ron las dictaduras, los gobiernos autoritarios y también los intentos*Director de Análisis de la Presidencia de México, graduado en filosofía, maestríay doctorado en sociología. Profesor de Ciencia Política en la UniversidadIberoamericana, Consultor internacional del Banco Interamericano deDesarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM), asesor de organismos nogubernamentales. Autor de decenas de ensayos académicos y periodísticos.

La decepción democrática:expectativas, desilusiones y retos

RUBÉN AGUILAR VALENZUELA*

La llegada de la democracia

P or décadas América Latina vivió dictaduras, gobiernos autoritariosy el fracaso de los movimientos revolucionarios. Esto influyó de


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de tomar el poder por la vía de las armas. La democracia empieza a serparte integral de la cultura política de las sociedades latinoamerica-nas. Antes era patrimonio de sólo unos cuantos países.

A los logros políticos se añaden los de carácter económico. En lamayoría de los casos éstos todavía sólo se concentran en la estabiliza-ción y consolidación de las grandes variables macroeconómicas. Losgobiernos del área, a partir de un manejo responsable de la economíay en el marco de la ortodoxia financiera, han logrado bajar la infla-ción, reducir las tasas de interés, controlar el déficit público, evitar elendeudamiento y elevar las reservas.

A partir del trabajo realizado en estos años, no sin problemas ydificultades, los países de América Latina tienen hoy mejores oportu-nidades que en las décadas de los años setenta y ochenta. Ahora secuenta con bases económicas y políticas más sólidas, por un lado,pero también más adecuadas para avanzar en el impulso del desarro-llo sostenido que conduzca a la superación de los grandes problemaseconómicos y sociales que permanecen en el continente y con ellos seafiance y consolide, de manera que resulte irreversible, la conquistade la democracia.

El estancamiento económico: las reformas pendientes

La llegada de la democracia y los éxitos macroeconómicos no se havisto todavía reflejada en una mejora en las condiciones de vida de lasgrandes mayorías. La economía de América Latina tiene quince oveinte años, los mismos que tiene la democracia, tratando dereencontrar el camino del crecimiento. La problemática económica seexpresa en que el mercado interno no logra consolidarse, no se gene-ran los empleos que se necesitan y los niveles de ingreso de la pobla-ción se quedan rezagados.

La problemática económica tiene tres vertientes. La primera: loscambios en la política económica experimentados a partir de los ochen-ta no han logrado generar el entorno de crecimiento sostenido que seesperaba de ellos. La segunda: los políticos no parecen comprender


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las variables fundamentales que hacen funcionar la economía. La ter-cera: la lucha por el poder que abre la democracia ahora lo politizatodo. Nadie, en una actitud responsable, quiere asumir los costos dehacer las reformas que se necesitan, pero que no son populares y pue-den hacer perder votos.

La reforma de los ochenta tenía claro que sólo una economía alta-mente productiva podía crear las condiciones para un crecimientoelevado y sostenido. En palabras de Paul Krugman, “la productividadno lo es todo, pero en el largo plazo es casi todo: de la productividaddependen la tasa de crecimiento, la disponibilidad de empleo y elnivel de ingresos de una población”. La pregunta era entonces cómoelevar la productividad para generar los beneficios que ella es capaz deproducir.

La reforma de los ochenta, que se prolongó en los noventa, partióde asumir que los gobiernos no podían obligar a que la economíafuera más productiva, pero sí estaban en condiciones de hacer posibleel crecimiento de la productividad. Así, las reformas fueron concebi-das como instrumentos para forzar a los agentes económicos a mo-dernizarse mediante la elevación de la productividad. El objetivo erahacer cambios en la estructura económica que presionara a hacermejores cosas, a un menor costo.

La apertura de los mercados pretendía precisamente estimular lacompetencia de la economía, en un primer momento, mediante laimportación controlada de bienes y servicios. La presencia de artícu-los extranjeros con aranceles todavía altos debería inducir a los fabri-cantes nacionales a optimizar sus procesos productivos. Lasprivatizaciones de las empresas estatales se inscribía en esa misma ló-gica. Los costos de producción de sus bienes y servicios eran muyaltos. Se quería, entonces, abrir espacio a la presencia de empresasnacionales e internacionales para que ofrecieran en mejores condicio-nes los bienes y servicios. Esa era la lógica.

El primer impacto de la modernización económica y la liberaliza-ción comercial dio buenos resultados. Muchas empresas lograron trans-formarse, y ser más productivas. Algunas de ellas empiezan a expor-


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tar. El PIB inicia su recuperación aunque de manera desigual. El éxitoinicial pronto empieza a perder su dinamismo y da origen a una situa-ción problemática.

Con el paso de los años se puede ver que el escaso éxito que hatenido el modelo en la mayoría de los países se debe a tres fenómenos.El primero: El proyecto de modernización económica fue parcial eincompleto. El segundo: La infraestructura no creció al ritmo queexigía la productividad. El tercero: No se realizaró la segunda genera-ción de reformas que resultaban fundamentales para dar continuidadal proceso.

El mercado se liberalizó y también se privatizaron muchas empre-sas estatales, pero estos procesos no fueron homogéneos y tampococoherentes con el propósito de elevar la competitividad. En muchoscasos las privatizaciones implicaron la trasferencia de monopolios delgobierno a manos privadas, pero no se abrieron a las exigencias de losmercados. Elevar los niveles de competencia, para impulsar lacompetitividad, se quedó sólo en una buena idea, pero no se hizovaler. Se traicionó el propósito.

La productividad sólo se puede elevar en la medida en que existauna infraestructura moderna que reduzca los costos de la energíay el transporte. Es indispensable que crezca la capacidad de la fuerzade trabajo a través de una mejor educación y que se haga valer laplena vigencia del Estado de derecho y también el buen funciona-miento de la seguridad pública. Todos estos son elementos funda-mentales para elevar la productividad. La realidad es que los avan-ces en estos campos han sido reales, pero muy marginales para losniveles que requería el modelo económico que se adoptó en losochenta.

El que se haya frenado la segunda generación de reformas por pre-siones políticas de actores que veían afectados sus intereses personaleso de grupo es un elemento que resulta clave para explicar el pocoéxito que ha tenido hasta ahora el modelo. Muchos países de AméricaLatina se han quedado a la mitad del camino en el proceso de trans-formaciones y no han dado pasos que resultaban absolutamente ne-


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cesarios, para modernizar la economía, pero también al conjunto so-cial. Hay muchas reformas que han quedado pendientes.

Después de quince o veinte años se puede apreciar que el mo-delo teórico que surge en los ochenta era mejor de lo que común-mente reconoce la mayoría de sus críticos, pero que en los hechosnunca se aplicó como se había propuesto. Incentivar la producti-vidad, que era el propósito inicial, se pierde muy pronto. El mo-delo es alterado en beneficio de los intereses de grupos empresa-riales ligados a los gobiernos, por la incapacidad de los gobiernosde hacerlo valer y aplicarlo en el marco de la exigencias del propiomodelo y también por la resistencia de los países más grandes conlos que se relacionan las economías de América Latina. Estos noasumen las reglas que ellos mismos proponen en el proceso deliberalización.

La economía de América Latina se encuentra estancada, no por loscambios que se produjeron en el modelo económico de los años ochen-ta, sino por la muy mala y a veces perversa aplicación que se hizo delmismo. El modelo ha tenido buenos resultados en los países de Amé-rica Latina que más se ajustaron a él, en particular el caso de Chile, yen otras realidades de la geografía mundial, de manera señalada enAsia. Si los países latinoamericanos no se quedan en la mitad del río yson capaces de corregir desviaciones de los primeros años del modelo,como muchas de las privatizaciones de carácter monopólico que aúnestán presentes, es posible lograr que la productividad impulse el cre-cimiento económico.

En todo caso las sociedades latinoamericanas están insatisfechasporque el tiempo pasa, pero los resultados esperados del nuevo mode-lo económico todavía no llegan. Los grupos sociales más pobres tie-nen cada vez menos paciencia y exigen que se responda con mayorrapidez a sus necesidades y demandas. Lo grave sería que estos gruposperdieron la esperanza en las posibilidades que ofrece la democracia yel modelo económico. Si esto pasa se entraría en una zona de peligro,que ya se empieza a conocer en algunos países del área, y que noconviene a nadie.


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La decepción democrática

Después de años de fracasos e incertidumbres en la gestión delEstado, se extendió en América Latina la idea de que en poco tiempo,por obra de los gobiernos democráticos, se iban a cancelar todos losproblemas y rezagos políticos, económicos y sociales. La democraciase presentó, o después de años de frustración así se le quiso ver, comola panacea. Su arribo implicaba la llegada de una era dorada que todolo solucionaría. Muy pocos advirtieron los límites de la propia demo-cracia o cuestionaron sus posibilidades reales.

Es muy probable que sin esta fe en las posibilidades de la demo-cracias ésta nunca se hubiera hecho realidad en razón de la historia deautoritarismo y paternalismo que caracteriza a la América Latina. Locierto es que no se habló de las dificultades que implicaba gobernarde manera democrática y más cuando se tenía que lidiar con muchasde las realidades que sobrevivían de los antiguos regímenes o de loque suponía, a diferencia del pasado, gobernar con Congresos dividi-dos o con una oposición que gracias a la democracia tenía nuevasposibilidades de expresión.

Después de años de vivir en democracia, pero al mismo tiempo sertestigo de que los grandes problemas sociales como los de la pobreza,el desempleo y los bajos salarios no se han logrado resolver, por lomenos de manera significativa, empieza a ganar terreno el desencan-to. Estos años han hecho evidente, por si alguien tenía dudas, que lademocracia no era el atajo al paraíso, como en un momento tambiénla revolución lo planteó para sí. La decepción, con todo, tiene unefecto didáctico para gobernantes y gobernados. Ni unos ni otrospueden ser ingenuos, los dos tienen que aprender, a golpe de realidad,cuáles son los límites, y las posibilidades reales de la democracia.(1 )

La democracia no es la panacea, queda claro, pero sí es un buensistema para gestionar los problemas políticos, económicos y socialesde las sociedades latinoamericanas. La democracia, esto se ha podidover en todos los países, abre el espacio de participación a nuevos ymúltiples actores al mismo tiempo y, por lo mismo, se acota el poder


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de los gobernantes y se elimina la posibilidad del autoritarismo. To-das ellas no son cosas menores en una tradición política como la deAmérica Latina.

La decepción obliga a poner en su justa dimensión a la democraciacomo sistema de gobierno. Por lo mismo, se está en una mejor condi-ción que cuando se esperaba el asalto al cielo. Es cierto que ella no esel atajo a él, pero sí, es una mejor elección que los gobiernos autorita-rios, personalistas y discrecionales, que por décadas han ejercido elpoder como patrimonio personal y han utilizado los recursos del Es-tado como un patrimonio privado. La diferencia no sólo es evidente,sino notable.

Hay que reconocer, no para justificar pero sí para explicar, que enmuchos casos la democracia se hizo realidad en países de AméricaLatina en un momento de desaceleración de los más importantesmotores de la economía mundial y también en un ámbito de con-frontación internacional que no han favorecido e incluso han obsta-culizado el desarrollo de la democracia.

A esto se añade que en muchos casos la agenda de América Latinano ha podido empatar con las tendencias del mundo contemporáneoporque en muchos casos no podía ser de otra manea, los nuevos go-biernos se han tenido que mover en medio de ideas y prácticas políti-cas de sectores ciudadanos que eran afines, en muchos sentidos losiguen siendo, al antiguo sistema de gobierno. De otro lado, una bue-na cantidad de los actores políticos, de los viejos y los nuevos, no hanasumido en serio la pluralidad política existente ni las condicionespara la democracia, siendo prisioneros de una visión sólo competitivaque pone en el centro de la actividad sólo las elecciones.

La identidad en la globalización

La globalización, pero también el nuevo papel del poder local, exigenreplantearse la identidad del Estado-nación y la identidad nacional-local. La construcción del Estado-nación exigió la definición de lasfronteras físico-políticas y también de las ideológico-culturales. Esto


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obligó a señalar las diferencias con el otro, que en muchos casos im-plicó, la supresión o sometimiento de las otras expresiones culturalescon el propósito, así se entendió entonces, de crear una identidadnacional.

La nueva realidad mundial caracterizada por la globalización delos sistemas financieros, de las políticas de conservación ambiental yde respeto a los derechos humanos, entre otras muchas, exigen políti-cas y acciones conjuntas y comunes entre los países. Esto pone encuestión a los Estados nacionales y también a las identidades.

El peligro de la globalización, como se ha señalado en múltiplesocasiones, es que se convierta en el dominio de una forma de vida,determinada por la hegemonía de una sola cultura. El desafío, enton-ces, de la sociedad globalizada es preservar las distintas identidadesculturales y que éstas tengan la misma legitimidad y respeto que lacultura dominante. En otras palabras, se trata de construir un mundodonde las identidades no se vean amenazadas. La globalización debegarantizar la modernización, pero sin que las sociedades pierdan suidentidad y en todo caso si propicien su transformación.

En América Latina esto exige reconocer la diversidad de identida-des que la conforman. Se trata de redefinir los vínculos que histórica-mente se han forjado en el contexto de sociedades que encuentren yreconozcan en la fusión racial y cultural, es decir, en el mestizaje, supropia identidad. Mientras los latinoamericanos no asuman sus múl-tiples pertenencias, mientras no encuentren formas de conciliar suidentidad con una actitud abierta y sin complejos frente a las demásculturas, repetirán la historia. Hoy, la globalización debe convertirseen la ventana que abra nuevas posibilidades para defender la diversi-dad de culturas, pueblos y lenguas. (2)

Es necesario que las sociedades latinoamericanas asuman la diversi-dad como un elemento distintivo y enriquecedor. Todas tienen pertenen-cias múltiples, o sea, una identidad compleja, que permanentemente seenfrenta a pertenencias que se oponen entre sí y obligan a elegir. La pro-pia identidad, también la de los pueblos, se va construyendo y transfor-mando a lo largo del tiempo. Como plantea Amín Maalouf, “la identi-


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dad no está hecha de compartimentos, o se divide en mitades, ni entercios o en zonas estancas. Esto no significa que uno tenga varias identi-dades, sino simplemente que la identidad es producto de todos los ele-mentos que la han conformado mediante una dosificación singular quenunca es la misma en cada persona”. Por ello, la riqueza que todo serhumano posee lo hace singular e insustituible.

Dos actores protagónicos: lo indígena y lo local

La democracia ha traído consigo, es uno de sus aportes más significa-tivos, el surgimiento de nuevos actores y la revaloración de espaciosque habían sido relegados. Lo local ha cobrado nueva relevancia comolugar fundamental del desarrollo y, con él, las estructuras del podermunicipal. El movimiento de los pueblos indígenas adquiere tam-bién un nuevo y distinto significado y también un posición de poderque no tenía. De actor marginal pasa a jugar un papel central, sobretodo en los países con mayor población indígena.

El poder local

En estos últimos veinte años se han visto las muchas ventajas y posibili-dades que ofrecen los gobiernos locales como agentes del desarrollo ycomo constructores y reproductores de la identidad personal y social enun mundo globalizado. Los gobiernos antidemocráticos se propusieronreducir a su mínima expresión las atribuciones de los gobiernos locales.Los vieron siempre como una amenaza al poder central.

En la medida en que éstos tuvieran vida propia, y fueran democrá-ticos, resultaban disfuncionales al proyecto autoritario. En muchospaíses de América Latina el atraso de las estructuras del poder localtiene que ver con esa realidad. Los poderes locales se enfrentan a unahistoria de sujeción que les impidió desarrollarse y también a la pre-sencia de una cultura política que los sigue viendo como una amenazaa la unidad nacional.

La globalización, como plantea Jordi Borja, asigna más funcio-nes y responsabilidades a los gobiernos locales. Como parte de


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este mismo proceso, las decisiones de los organismos internacio-nales y de las empresas multinacionales inciden cada vez más so-bre los territorios locales. Todo esto plantea a los municipios nue-vas exigencias y, por lo mismo, nuevas atribuciones, que requie-ren cambios en las leyes, pero también en la cultura política. Lareforma institucional debe partir de la consulta a los políticos lo-cales, los dirigente sociales y comunitarios que son los que mejorsaben lo que se necesita en la estructura municipal. (3)

Los pueblos indígenas

Las comunidades indígenas, un grupo históricamente excluido, tie-nen una nueva presencia en América Latina a partir del inicio de losaños noventa. Los indígenas, que se concentran en algunos países dela región, han elevado el nivel de sus protestas y también de sus exi-gencias a través de nuevas formas organizativas. La movilización indí-gena logró que se incluya en casi todas las constituciones de los paíseslatinoamericanos el reconocimiento al carácter pluricultural ymultiétnico de los Estados.

El indigenismo en la región se expresa ahora a través de dos gran-des concepciones. Ambas parten de reconocer el fenómeno de la ex-clusión social y cultural de los pueblos indígenas, pero a partir de ahísus planteamientos dan lugar a posiciones políticas que resultan real-mente contradictorias:

a) El indigenismo incluyente. Reconoce que el movimiento político indí-gena tiene necesidad de los espacios de participación democráticos einstitucionales en los actuales Estados nacionales. Asume, entonces, quees necesario adscribirse a las reglas del juego democrático y tambiéntrascender el discurso aislacionista. Promueve alianzas políticas con otrossectores sociales afines a su movimiento, para lograr una mejor ubica-ción en el escenario electoral.

El movimiento pretende que se reconozcan los derechos y particu-laridades de los pueblos indígenas y reclaman espacios de autonomía,pero siempre en el marco institucional de cada país. Se asume como


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un actor político clave de la vida nacional y no pretende aislarse delproceso político general. Esta propuesta indigenista tienen muchasposibilidades de avanzar y consolidarse, pero también es cierto quecorre el riesgo de que la identidad y particularidades de la lucha indí-gena se diluyan en la lucha política nacional y en el ejercicio de larepresentación política.

b) El indigenismo excluyente. Pretende mantener la autonomía e inde-pendencia de los pueblos aborígenes y fortalecer la idea de las múlti-ples nacionalidades a partir de sus formas tradicionales, que luegoderiva en propuestas políticas aislacionistas, que tienden a la rupturadel actual sistema político y, en todo caso, a la construcción de unorden alternativo.

Un sector de la izquierda latinoamericana no termina de aceptar,como lo plantea Roger Bartra, que la transición democrática en Amé-rica Latina se consumó con el arribo al poder de fuerzas políticas delcentro-derecha. Ante esta situación estos mismos sectores han auspi-ciado, como estrategia política de movilización, la restauración delviejo populismo, pero ahora con una gran dosis de indigenismo. Elindigenismo se utiliza también como un nuevo frente de acción con-tra la globalización. (4)

La exaltación de las identidades étnicas viene acompañada, demanera contradictoria, de la expresión de formas primitivas de nacio-nalismo. Esta concepción populista-indigenista niega el avance que lademocracia ha traído a Latinoamérica y defiende, aunque de maneravelada, formas autoritarias de gobierno. En los hechos habla de laformación de una izquierda conservadora o incluso reaccionaria quese construye y ampara en una ideología populista-indigenista-nacio-nalista, que reivindica también la guerra revolucionaria.

La alternativa que propone este movimiento reivindicativo ya noes el socialismo, incluso se distancia de él, sino la restauración detradiciones indígenas supuestamente basadas en la comunidad origi-nal y los principios de la democracia directa. Los pueblos indígenasviven en una situación de pobreza e injusticia que no se puede acep-


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tar. Es inmoral. El hecho es que la superación de sus problemas no seva a lograr en un movimiento que reclama la vuelta a un pasado su-puestamente ideal en el esquema de un indigenismo populista-indigenista-nacionalista, que resulta en sí mismo conservador.

La posibilidad de romper la contradicción actual que se estableceentre el indigenismo incluyente y el excluyente, cosa que se debe in-tentar, sólo se puede alcanzar en el ámbito de la política. La política esel lugar que debe permitir el debate, pero también el encuentro deestas dos posiciones. El ejercicio político de una democracia amplia yparticipativa que es capaz de superar los prejuicios liberales y criollos,tan comunes en los países latinoamericanos, debe garantizar la inclu-sión de los pueblos indígenas. Esta debe estar asentada en la afirma-ción y fortalecimiento de la identidad de los pueblos indígenas, delreconocimiento de sus autonomías, pero inscrita en un escenario plu-ral, que delibera y es capaz de disentir y que ve en la integración y lapluralidad valores que resultan fundamentales para la construcciónde la gobernabilidad democrática y el desarrollo de la sociedad.

Las izquierdas y las derechas

La democracia ha traído consigo una nueva manera de entender a lasizquierdas y las derechas. Es cierto que entre ellas hay diferencias quetodavía resultan evidentes, pero también es verdad que en la medida enque se consolida la democracia las diferencias tienden a borrase. Es elmismo fenómeno que plantea para Europa el pensador búlgaro TzvetanTodorov cuando afirma que “... no quiero decir que derecha e izquierdasean lo mismo, porque representan posturas diferentes ante los proble-mas de la sociedad. Pero, en mi opinión, en Europa, derecha e izquierdaestán relativamente cerca, porque hay un consenso democrático que su-pera esta oposición, aunque en realidad esta oposición se mantenga enpolítica económica y en muchos otros campos” (5).

En la democracia latinoamericana la diferencia sustantiva no la haceel ser de izquierdas o derechas, sino el ser conservador o progresista. Hayde unos y otros tanto en las izquierdas como en las derechas. En uno y


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otro bando hay progresistas que trabajan por los cambios y reformas quese requieren en los países, pero también conservadores que hacen todopara que nada se mueva. En uno y otro bando hay conservadores que seencierran en la defensa a ultranza de una ideología dogmática que seniega a la acción y que trae como consecuencia el inmovilismo político,que se presenta como coherencia. Esta posición, en uno y otro bando,esconde la defensa de viejos intereses particulares y corporativos. En unoy otro bando hay progresistas que privilegian, sin renunciar a sus princi-pios, la acción de cambio y asumen un pragmatismo que los hace capacesde tomar las decisiones políticas que se requieren, en el marco de lo posi-ble, para modernizar las sociedades y hacerlas viables y más justas.

La legitimidad democrática: no basta con votar

La llegada de la democracia en América Latina ha traído consigo cosasnuevas y positivas, pero todavía no logra terminar con muchas de lasviejas prácticas políticas. No podía ser de otra manera. Son décadas eincluso siglos, de gobiernos autoritarios. En casi todos los países de laregión continúa, en unos más que en otros, el proceso dedesmantelamiento de las estructuras antidemocráticas al tiempo que seconstruyen las instituciones, normas y prácticas propias de lagobernabilidad democrática. La tarea es laga y todavía no está aseguradadel todo.

La legitimidad y representatividad electorales no otorgan de por síla legitimidad que se origina en el buen gobierno. En la democracialas dos son importantes, pero tienen lógicas distintas. La primera seobtiene con el triunfo electoral en un proceso equitativo y transpa-rente y la segunda con la capacidad de gobierno que implica saber yhacer posible la conducción e impulso del Estado.(6 )

Ante la historia de autoritarismo, inequidad electoral y de múlti-ples fraudes, la transición democrática puso el peso del cambio engarantizar la realización de elecciones limpias capaces de legitimar alque resultara vencedor en las mismas. La sociedad y los tiempos así loexigían. Las elecciones y los gobernantes que surgían de la misma,


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eran por fin legítimos y nadie los cuestionaba. Hecho sin duda histó-rico.

El momento no permitía cuestionarera la plataforma políticaque se ofrecía y tampoco si quien resultaba electo tenía capacidado no para gobernar. En todo caso se asumía que para los gobiernosautoritarios ese tampoco había sido un elemento a considerar. Loimportante era garantizar verdaderas elecciones que permitieran ygarantizaran la transición democrática. Después vendría lo demás.

En este proceso de arribo y consolidación de la democracia los paísesde la región se han enfrenado a dos tipos de crisis políticas que son:

1) Los gobernantes carecen de la capacidad para conducir al gobiernopor inhabilidad o incompetencia. La demanda que plantean los dis-tintos actores sociales rebasan al gobierno, que se ve imposibilitadode resolver los problemas. Esta situación termina por desgastar yluego quebrar la legitimidad original. Esta situación puede llevar aque el gobernante dimita o termine su período, en medio de la de-cepción social.

2) Los gobernantes carecen de las instituciones y facultades requeridaspara realizar un gobierno exitoso. El problema no es la falta de habi-lidad de los gobernantes, sino la carencia de leyes e instituciones quepermitan gestionar con éxito al Estado democrático. La legitimidaddel gobernante no llega a romperse y tampoco conduce a la dimi-sión, pero se desemboca en una situación de decepción social.

Los problemas de gobierno que plantean estas situaciones tienendos caminos de solución que son:

1) El problema del gobierno puede resolverse con cierta rapidez en lamedida en que se sustituya de manera pacífica al gobernante incom-petente o que el proceso electoral conduzca a la alternancia. En estecaso hay que suponer que los ciudadanos consideran no sólo la alter-nancia sino también las capacidades de quien habrá de ocupar laresponsabilidad del gobierno.

2) El problema del gobierno sólo podrá resolverse en un tiempo largopor la complejidad que supone que se promulguen buenas leyes, se


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alcancen reformas relevantes y se construyan instituciones capacesde gestionar al gobierno democrático. Es una tarea de largo aliento.

El fortalecimiento de la institucionalidad democrática de los paí-ses latinoamericanos, sobre todo los que tienen una menor grado dedesarrollo, es una tarea estratégica impostergable, que requiere nosólo de la participación conciente y responsable de los actores nacio-nales, sino también del apoyo de los organismos multilaterales y de lacomunidad internacional. Latinoamérica no puede detenerse y me-nos involucionar. El futuro y no el pasado es el punto de llegada.

El pensamiento económico, político y social latinoamericano nopuede ser presa de las ideas del pasado, del populismo autoritario odel indigenismo excluyente. Esto impediría su desarrollo. El pensa-miento latinoamericano tiene que innovar, crear nuevas ideas que res-pondan a nuevos problemas. La línea de construcción de los socialde-mócratas europeos, con sus distintas variantes, es un ejemplo a se-guir. Asumen la condición de su realidad y en ella hacen su propues-ta. El asalto al cielo no existe y sí la actividad dura de todos los días, sílos procesos, sí el trabajo constante por superar prejuicios e ideas pre-concebidas. Hay que negarse al pensamiento único de cualquier sig-no. Hay, eso sí, que pensar.

La América Latina no tiene más oportunidad que profundizar lasreformas políticas, económicas y sociales que garanticen la viabilidadde cada país y del conjunto regional. Hay que superar visionescortoplacistas para abrirse a la construcción de una comunidad lati-noamericana a la manera de la Unión Europea. Es posible, es el cami-no a seguir, es el futuro a conquistar.

El proceso de construcción de la unidad latinoamericana tiene queser visto en el marco de la unidad continental que debe también con-siderar a los Estados Unidos y a Canadá. Es un gran reto, pero en ellargo plazo tiene que ser así. Los Estados Unidos deben ceder, en arasde su propia seguridad, en sus posiciones imperiales y Latinoaméricaabrirse a un intercambio que exige superar resentimientos históricos,que si bien tienen fundamento, requieren dejarse de lado para avan-zar en una nueva etapa de la historia continental.


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NOTAS

(1) La encuesta Latinobarómetro 2003 da cuenta de que empieza a haber un desencanto conla democracia. Se realizó entre el 28 de junio y 28 de agosto del mismo año en 17 paísesde América Latina y tiene un margen de error entre el 2.8 % y el 4.1 %. Ella revela queel 53% de los latinoamericanos opinaba en 2003 que la “democracia es preferible acualquier forma de gobierno”, mientras que el 61 % lo hacía en 1996. Hay una pérdidareal del 8 %. En cambio el grado de satisfacción con la democracia no ha tenido varia-ción ya que el 28% de los latinoamericanos manifestaba en el 2003 estar satisfecho conella en su país mientras que el 27 % lo hacía en 1996. Los resultados de la democraciasno terminan de convencer a los ciudadanos.

(2) La utopía de la identidad, Esther Kravzov Appel, Enfoque, 19 de octubre de 2003.(3) La innovación política local, Jordi Borja, El País, 19 de Mayo de 2003.(4) Un zombi político, Roger Bartra, El País, 26 de octubre del 2003.(5) Entrevista a Tzevetan Todorov, filósofo historiador de las ideas, por J.M. Martí Font, El

País, 18 de Enero del 2004.(6) “Crisis de gobernabilidad”, Luis F. Aguilar, Reforma, 18 de Febrero del 2004.

RODRIGO PÁEZ MONTALBÁN

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Dialéctica entre la esperanza y el desencanto democráticos

el resultado de las elecciones en Nicaragua (1990) y la firma de losacuerdos de paz en El Salvador (1992) y Guatemala (1996), se cerra-ban algunos de los más álgidos conflictos armados en el subcontinente.

América Central aparecía, en cierto sentido, como el último capí-tulo de la “transición democrática” que había ido cambiando el mapaen gran parte de América del Sur, de las dictaduras militares a losregímenes civiles, procesos generalmente calificados de “exitosos”. Sehabía pasado de una percepción de crisis general a una demanda uni-versal de democracia.

Estas percepciones, dentro del clima de desconcierto que caracterizóal final del siglo XX , se fueron atenuando a medida que las expectativaspuestas en la vida en democracia sólo estaban siendo parcialmente satis-

Dialéctica entre la esperanzay el desencanto democráticos

RODRIGO PÁEZ MONTALBÁN*

*Sociólogo y Psicoanalista. Investigador del Centro Coordinador y Difusor deEstudios Latinoamericanos, UNAM-México. Entre sus publicaciones recientesse encuentran los libros: La paz posible. Democracia y negociación enCentroamérica (1979-1990), México, IPGH– CCyDEL-UNAM, 1998;América Latina: Democracia, pensamiento y acción. Reflexiones de utopía,México, Plaza y Valdés-CCyDEL, 2003 (En coautoría con Horacio CeruttiGuldberg); L’éducation au regard de la mondialisation-globalisation, México,AFIRSE-CESU-UNAM, 2003 (Coordinación general de Patricia Ducoing).En prensa Deseo, saber y transferencia. Una mirada psicoanalítica a laeducación, México, Siglo XXI Eds. (En coautoría con M.del Pilar JiménezSilva y La dimensión imaginaria de la democracia, fruto del proyecto deinvestigación: Democracia en América Latina: de imaginarios, procesos ytransiciones.

Un cierto desencanto democrático

odo parecía indicar, al inicio de la década de los noventa, que enAmérica Latina la democracia había llegado para quedarse. ConT


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fechas. Persistían los problemas económicos de anteriores “décadas perdi-das” y las lacras de la impunidad, la corrupción y el mundo del narcotráfico,entre otras, se sumaban a los ancestrales problemas políticos y socialesque permanecían en la región.

Un cierto aire de decepción comenzó a invadir ambientes socialesy académicos, como si las luchas por los cambios de regímenes políti-cos, sostenidas a veces con un enorme costo en vidas y sufrimientos,no hubieran valido la pena, o sólo hubieran producido cambios for-males, “democracias formales”.

Posiblemente se olvidaba que la historia de la democracia en laAmérica Latina independiente ha sido una historia despareja, con rea-lizaciones breves y muchos vacíos, sin hondas raíces, y que los fla-mantes Estados nacionales y sus constituciones liberales no siemprelograron la construcción de Estados de derecho, con las característicaspropias de un gobierno representativo.

Curiosamente, en esa historia, los actos o procesos electorales siempreestuvieron presentes, como referencia muchas veces exclusiva de ejerciciodemocrático; en muchos casos, elecciones sin democracia y sin ciudada-nos participativos, fuera de lo que hoy se entiende o se desea cuando sehabla de “cultura política” o de “cultura democrática”.

Esto plantea la doble vertiente de la democracia. Es un régi-men político, pero también presupone o reclama ser una forma devida. Así, la comprensión de la democracia alcanzada, con sus lo-gros históricos y sus déficits insalvables, fruto de tantos esfuerzosy costos, evoca siempre algo más allá de su valor fundamental: serel medio privilegiado para la negociación y el fin de la violenciapolítica.

El difícil fin de siglo

La “llegada” de la democracia no necesariamente implicó una trans-formación sustancial de las formas de gobierno ni del nivel de vida delos pueblos de América Latina, al menos eso es lo que percibe la ma-yoría.


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A las dificultades habituales, ligadas al grado insuficiente de desarro-llo y al crecimiento de la pobreza, se fueron sumando, entre otras calami-dades, la defenestración de presidentes, los golpes de Estado virtuales, elincumplimiento de promesas electorales, una corrupción rampante, elsometimiento de gobiernos y clases políticas a los dictados de los organis-mos económicos internacionales, la violación de los derechos de extensossectores de la población, la impunidad de actuales o pasados delitos, pocaatención a los actores emergentes y a nuevas propuestas políticas.

Los cambios hacia la democratización política que en muchos denuestros países acompañaron los procesos de “transición a la demo-cracia” y que implicaron la creación o ampliación de institucionesdemocráticas y las transformaciones institucionales para incluir acto-res, fundar o fortalecer partidos políticos y controlar poderes fácticos,en primer lugar las instituciones castrenses, comenzaron a dar señalesde agotamiento.

Es posible que la raíz estadocéntrica de las consideraciones sobre“transición” haya hecho aparecer los cambios como una continuidadpolítico-institucional, un cambio de régimen para mantener una si-tuación de poder, por lo que las transiciones ya no serían más losprocesos políticos centrales sino algo ya concluido, cuyo resultado hasido una democracia incompleta. (1)

No quedaba siempre claro que, una vez establecidas las bases deuna legitimidad representativa y de una economía abierta, deberíaabrirse un vasto campo de reformas institucionales (2) , de espaciosde construcción de nuevas formas de participación ciudadana.

¿Qué será entonces lo que no ha funcionado?, ¿se habrá esperadodemasiado de la vida dentro de un régimen democrático?, ¿habrá talvez un imaginario social de plenitud que acompaña inexorablementelas consideraciones sobre democracia?

Sociedad-economía: el vínculo perdido

Nos hemos ido acostumbrado a que quienes evalúan el desempe-ño de la economía en nuestros países califiquen de “pérdidas para el


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desarrollo” a cada una de las décadas recién pasadas. Posiblemente eldiagnóstico se repita en el año 2010.

Tal vez lo que se ha perdido sea más bien el grado de integracióncreciente, heterogénea y desigual, de los procesos de industrializaciónque durante años fortalecieron los vínculos sociales a la sombra de unEstado protector.

Éste daba seguridad, particularmente a los sectores laborales y agra-rios, dentro de un modelo de sociedad más inclusiva, que reclamabauna tradición de participación ciudadana comunal. Un modelo deEstado nacional-popular patrimonialista, fuertemente asistencialista,que atendía a una amplia base de su clientela, corporativamente agru-pada, construyendo así “un imaginario de protección” (3).

El deterioro de los vínculos sociales y de la solidaridad propios delEstado benefactor, con los consecuentes cambios hacia versionesneocorporativas y neoliberales, ha llevado desde entonces a un quie-bre de las relaciones entre economía y sociedad, reflejado en un au-mento de la desocupación y en la caída del valor del salario.

Todo esto se ha acompañado, o ha sido fruto de planes de reformaestructural de cuño predominantemente neoliberal, con programasde ajuste que han implicado privatizaciones, eliminación de subsi-dios, rediseño y achicamiento de instituciones públicas, búsqueda deeficiencia de la gestión, modernización del sector público, predomi-nio del sector terciario, etc. A esto debe añadirse, como grillete final,una deuda pública impagable, cuyo desarrollo ha adquirido ya unfuncionamiento autónomo.

Las promesas incumplidas o relativamente cumplidas de los regí-menes autoritarios (industrialización, urbanización, modernización,entre otras) se sumaron, vía neoliberalismo, a las maromas de laglobalización, al final de un modelo de desarrollo y, probablementetambién de un ejercicio de hegemonía mundial, con los cambios en lapercepción del mundo, de sus instituciones y de sus actores.

Este es el marco en el que aparecieron, reaparecieron, o se modifi-caron los regímenes democráticos en América Latina: redefinición desu relación con el Estado, el mercado y el sistema político, dentro de


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una diferente visión y una disminución en la importancia atribuidatradicionalmente al Estado-nación; una apertura indiscriminada alexterior y un predominio del mercado “libre”.

Un marco, pues, muy ajeno al “terreno en donde debe crecer lademocracia”, por utilizar la expresión de Bobbio; terreno referido tantoa los antecedentes históricos de los pueblos como a niveles de concen-tración de la riqueza que supongan equidad en el desarrollo socio-económico de las naciones, junto con las convicciones democráticasde todos los actores sociales, dentro de una segmentación culturalintegradora, en donde la democracia pueda ser parte importante dedicha conformación cultural.

La redefinición del “sujeto político”

Todo lo anterior ha implicado cambios sustanciales en la forma de conce-bir y practicar la participación política. Ha habido en nuestra Américauna fuerte recomposición de la clase política y de los actores que hanactuado fuera de ella. La desaparición de partidos y la reconstitución desistemas políticos, el anquilosamiento de los líderes tradicionales, laobsolescencia de sus programas, la inexperiencia de los recién llegados yla insuficiencia de los programas partidarios ha llevado a algunos a hablarde “crisis de representación”, o incluso de “crisis del sujeto (político)”.

Esta pérdida del “sujeto” tradicional, el reemplazo de lo que ha idoperdiendo vigencia u oportunidad, ha hecho surgir nuevas organiza-ciones y actores sociales, a medias entre la movilización y lainstitucionalización, más preocupados por la constitución o recons-trucción de identidades individuales y colectivas. (4)

Lo anterior se ha traducido en la creación de nuevos espacios pú-blicos, espacios de formación de conciencia colectiva, esferaspretendidamente más desligadas del Estado, que articulen y diferen-cien a los nuevos actores y movimientos sociales, a las mujeres, a losgrupos étnicos, a los partidos viejos y nuevos, a ciertas empresas yempresarios, a los formadores de opinión, a sindicatos, intelectuales yartistas, a los medios de comunicación social.


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Esto se ha traducido en reclamos de autonomía de la sociedad alEstado, en el marco de la búsqueda de independencia antes que derevolución social, cuya tarea principal sería la construcción y reivin-dicación de identidades diversas, plurales, cambiantes, espacios de cons-titución subjetiva que intentan construir un nosotros en discursosespecíficos: etarios, de género, de clase, étnicos, ecológicos, de dife-rencia sexual, etc, frente a un “otro” como enemigo del sistema, comoagente único y unificado de cambios democratizadores. ¿Será esto a loque se ha venido llamando sociedad civil?

La emergencia de la sociedad civil:concepto antiguo, realidad nueva

La búsqueda de autonomía como condición sine qua non de una con-cepción válida y legítima de democracia ha acompañado al surgimientoy a la comprensión de la temática de la sociedad civil en AméricaLatina.

Un concepto tan antiguo y tan clásico como el de sociedad civilreaparece, ajeno en general a lo que constituyó la base de las ciudada-nías clásicas de la modernidad, en particular las que se centran en elindividualismo posesivo de las concepciones liberales. Más cerca po-siblemente de lo que observó Tocqueville sobre la democracia nacien-te en América, “las asociaciones voluntarias (que) pueden, por lo tan-to, ser consideradas como grandes escuelas libres, donde todos losmiembros de la comunidad van a aprender la teoría general de laasociación” (5) , es decir, la participación de ciudadanos en institucio-nes y asociaciones igualitarias, la emergencia de una “cultura política”basada en el carácter democrático de la acción social.

El concepto va unido, indefectiblemente, a muy variadas visionesde Estado y de sociedad, con sus particulares referencias a la econo-mía y a la cultura. “En los hechos, la sociedad civil es más bien elterreno de formación, transformación y conflicto de una multiplici-dad de poderes de facto ligados tanto al mercado como a la política”,un terreno de reivindicación de todos los derechos individuales, civi-


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les, políticos, que pretende dejar atrás “las viejas alternativas”dicotómicas de capitalismo versus socialismo, reforma versus revolu-ción y, particularmente, de democracia formal versus democracia sus-tancial. (6)

Se trata de privilegiar el proceso de democratización social sobre elde la democratización política, de la ciudadanía social sobre los dere-chos políticos, una superación de la indiferenciación entre actorespolíticos, sistema político y Estado, elementos que según Tourainehan caracterizado a las sociedades de nuestra América.

Esto abre a la temática y a la polémica de las relaciones entre socie-dad y estado, entre estado y mercado y entre sociedad y mercado,dentro del marco de la (re)definición de las relaciones entre esferapública y privada, un campo en donde el predominio se establece porlos criterios de acción, participación y publicidad.

Todo parece llevar a un concepto de ciudadanía plena, más allá deuna ciudadanía política, y más todavía, de una restringida ciudadaníaelectoral.

¿Será la sociedad civil un nuevo nombre para la democracia, o el seña-lamiento de las insuficiencias de una concepción meramente política dela misma? ¿Encubrirá tal denominación más sentidos escondidos que losque la hacen aparecer como algo nuevo, vivo, distinto del Estado y apartede la política, sin la contaminación que sufren indefectiblemente los par-tidos políticos y los movimientos sociales; la sociedad civil como florexótica, dentro de ese mar de cinismo y corrupción que muestra el actualejercicio del poder un poco por todas partes?

Democracia dentro y frente a la sociedad civil

Hay quienes opinan que “la generalización del concepto (de sociedadcivil) dentro de la teoría democrática ha tenido mayor capacidad paraseñalar un problema que para definir una solución” (7). Otros pare-cen conciliar el asunto, al considerar que “sólo un Estado democráti-co puede crear una sociedad civil democrática (y) sólo una sociedadcivil democrática puede mantener la democracia en un Estado” (8) .


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Pero a la hora de las concreciones prácticas, esta síntesis noaparece tan apodíctica. En efecto, la democracia no es sólo unconjunto de reglas y procedimientos formales, sino una forma delegitimación del Estado, la esfera pública en donde los ciudada-nos, en condiciones de libertad e igualdad, cuestionan y enfrentanla concreción de la política, como factor determinante del procesodemocrático en su conjunto.

Lamentablemente, las concepciones de democracia han depen-dido más de aspectos procedimentales, del establecimiento de re-glas del juego, que del hecho de compartir valores y construir con-sensos, en una muestra más de la separación secular que ha existi-do en América Latina entre el Estado y la sociedad. La democraciarealmente existente, descrita empíricamente y que gira alrededordel carisma o de la manipulación de los medios, esconde el ricocontenido de la idea democrática, el cual aparece desdibujado enla univocidad reductora del modelo del elitismo competitivo. (9)

La democracia no funciona si no es unida al logro de derechosformales y sustantivos, incluidos por supuesto los económicos. Po-dría haber una cierta complementariedad entre sociedad civil y de-mocracia, en tanto “sin una sociedad civil independiente, el principiode autonomía democrática no puede realizarse; pero sin un Estadodemocrático comprometido en profundas medidas redistributivas, espoco probable que la democratización de la sociedad civil arribe abuen puerto”. (10)

En este sentido, sería una esfera de acción colectiva, alimento na-tural de la democracia, como propuesta de establecimiento de nuevosderechos y de nuevas formas participativas, a medio camino entremovilización e institucionalización, en sociedades complejas yheterogéneas en las que la conciencia de la ciudadanía y la concienciade pertenencia a una comunidad pueden entrar en tensión. (11)

Esto supondría que se sortearan dos peligros: una concepción acordecon el neoliberalismo vigente, la sociedad civil como constelación deintereses privados cuyo paradigma de libertad, creatividad y flexibili-dad es la empresa capitalista, opuesta al Estado como a un ogro, for-


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mando principalmente una sociedad de consumidores. O una de ca-rácter populista, una sociedad civil equivalente al pueblo y éste a lademocracia, sin mediaciones institucionales, como formamovimientista. (12)

Tal vez esto suponga trascender “la simplista antinomia entre Es-tado y sociedad civil, encerrada en una lucha de suma cero” (13) , o aldilema entre autonomía y centralización que impida valorar la fuerzade las movilizaciones sociales y la necesaria institucionalización de losprocesos.

La sociedad civil no es necesariamente un nuevo adjetivo de lademocracia. “No existe democracia si hay fusión entre sociedad civily Estado, si ambos niveles no se hayan suficientemente diferenciados,si no existe una sociedad civil autoorganizada, pluralista y autóno-ma”. (14) La viabilidad de la democracia, a su vez, suele depender dela representación e intermediación entre partidos, movimientos y gru-pos de interés.

Tanto la democracia como la sociedad civil se mueven dentro delespacio de la fragmentariedad y el conflicto, aunque pueden abrirsetambién al surgimiento de solidaridades concretas y auténticas. Al finy al cabo, las dos constituyen el fruto histórico del modelo de socie-dad subyacente.


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NOTAS

(1) Garretón, Manuel A., “Situación actual y nuevas cuestiones de la democratización políticaen América Latina”, en Hengstenberg, P. et al, Sociedad civil en América Latina: represen-tación de intereses y gobernabilidad, Caracas, ADLAF-Nueva Sociedad, 1999, p.61

(2) Portantiero, J.C., “La sociedad civil en América Latina, entre autonomía y centraliza-ción, en Hengstenberg, op.cit, p.31

(3) Portantiero, Juan C., op.cit p. 33(4) Cfr. Fitoussi, J.P. y Rossavallon, P., La nueva era de las desigualdades, Buenos Aires, Manan-

tial 1997(5) Tocqueville, Alexis de, La democracia en América, México, México, Gernika, 1997,

p.124(6) Salazar, Luis, “El concepto de sociedad civil, usos y abusos”, en Hegstenberg, P., op. Cit,

pp.21-25(7) Portantiero, J.C.,op.cit.p.31(8) Walzer, Michael., “La idea de sociedad civil. Una vía de reconstrucción social”, en Del

Águila, R. y Vallespín F., La democracia en sus textos, Madrid, Alianza, 1998,.p.391(9) Páez Montalbán, Rodrigo, La paz posible. Democracia y negociación en Centroamérica

(1979-1990), México, IPGH-CCyDEL, 1998(10) Cfr. Held, David, Modelos de democracia, Madrid, Alianza Editorial , 1991(11) Idem, p.31(12) Cfr.Portantiero, J.C.op.cit.p.34(13) Diamond, L.,op.cit.p.186(14) Portantiero, J.C.,op.cit,p.37

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COHEN, JEAN y ARATO, ANDREW, Sociedad civil y teoría política, México, FCE, 2000DE TOCQUEVILLE, ALEXIS, La Democracia en América, México, Gernika, 1997DIAMOND, LARRY, “Repensar la sociedad civil”, México, Metapolítica, Vol.I, No.2, abril-junio de

1997FITOUSSI, JEAN-PAUL y ROSANVALLON, PIERRE, La nueva era de las desigualdades, Buenos

Aires, Manantial, 1997GARRETÓN, MANUEL, “Situación actual y nuevas cuestiones de la democratización política en

América Latina”, en Hengstenberg, Peter et al, Sociedad civil en América Latina: representaciónde intereses y gobernabilidad, Caracas, Nueva Sociedad, 1999

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SALAZAR, LUIS, “El concepto de sociedad civil (usos y abusos)”, en Hengstenberg, op.cit.WALZER, MICHAEL, “La idea de sociedad civil. Una vía de reconstrucción social”, en Del Águila,

Rafael y Vallespín, Fernando, Eds., La democracia en sus textos, Madrid, Alianza Editorial, 1998

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La tentación autoritaria

tintivas de las democracias latinoamericanas. Para analizar el fenóme-no conviene apuntar hacia dos de los países más violentos en la re-gión: El Salvador y Colombia, cuyos índices a inicios de los años 90estaban en 150 y 89 homicidios por cada 100.000 habitantes respec-tivamente y excedían por mucho el promedio regional de 22,9 – quede por sí era ya el doble del promedio mundial (10,7). (2) Ciudadescomo Buenos Aires, Rio de Janeiro y la Ciudad de México tambiénsufren el acoso de la delincuencia organizada y la inseguridad.

Violencia y gobernabilidad:«cero tolerancia» versus enfoque holístico

«Somos un pueblo armado», me comentó en una conversación el so-ciólogo salvadoreño Carlos Ramos de la Flacso sobre esas estadísticas(3) . La expresión es una ironía sobre la consigna rebelde de la guerracivil: «el pueblo armado vencerá». De hecho, en El Salvador se estima


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Politóloga alemana, diplomada de la Escuela Diplomática de la Cancilleríaalemana y del Institut d’Etudes Politiques de Paris. Periodista del desk alemánde la Agence France Presse (AFP) (1995-99). Trabaja desde 1998 comocorresponsal para América latina, primero con sede en México, luego enUruguay para diarios de Berlín (Die Welt an Sonntag) Bonn (GeneralAnzeiger), Viena (Der Standard), Berna (Der Bund). Resumen de unainvestigación realizada en El Salvador y Colombia para la fundación Heinz-Kühn, para ser publicado en el anuario de Lateinamerika Jahrbuch.

l alto grado de violencia es – junto con elevados niveles de po-breza y de desigualdad (1) – una de las caractéristicas más dis-E


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actualmente en 450.000 el número de armas de fuego, entre legales eilegales (PNUD, 2003). El crecimiento económico después de lostratados de paz en 1992 fue acompañado de un aumento de la crimi-nalidad y desmiente a todos los optimistas que creían que los acuer-dos y el boom económico de ese pequeño país centroamericano resol-verían los problemas sociales (4) . La última encuesta sobre percep-ción de la seguridad ciudadana (5) mostró que el 86.4% de la gentese siente insegura en el bus, el 84.6% en el mercado, el 81.9% enparques y plazas, el 81.6% en el centro de la ciudad capital, el 70.2%a la salida del trabajo, el 65% en su vehículo y el 60.4% en su colonia.A la pregunta sobre cambios de conducta provocados por la sensaciónde inseguridad, el 52.9% de la gente respondió que había limitado loslugares de compra, el 56.8% manifestó que evita asistir a lugares derecreación, el 20.1% ha cerrado su negocio, el 46% expresó su deseode cambiar de barrio o trasladarse a una colonia cerrada y el 24.9%decidió adquirir un arma de fuego.

En cuanto a Colombia, la alta tasa de homicidios no es solamentecausa de la guerra civil. Como subrayan Armando Montenegro y CarlosPosada (6) , aunque en Colombia ha subsistido por más de 40 añosuna actividad guerrillera, el promedio anual de muertos en accionesestrictamente militares pertenecientes a las Fuerzas Armadas regula-res o a las guerrilleras es una proporción insignificante en el total dehomicidios de los últimos decenios (menos del 1% en 1993), aunquelas actividades de la guerrilla ligadas al narcotráfico y al secuestro deciviles con fines económicos hacen cada vez más borrosa la línea divi-soria entre la violencia política y la criminalidad. «En Colombia vio-lencia y criminalidad son casi sinónimas en su historia contemporá-nea y sobre todo en los últimos años», coinciden Montenegro y Posa-da.

En los dos países, la inseguridad se convirtió en una especie deparanoia colectiva – y en una especie de círculo vicioso que contribu-yen a reproducir los medios de comunicación y los políticos. Amboslo manipulan de manera muchas veces irresponsable. En los mediosprevalece el esquema de «pobre, joven y masculino igual a delincuen-

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te». La nota roja reemplazó a las noticias de guerra y la competenciaen el amarillismo es feroz. En esa carrera por la venta de escándalos yano hay reglas de ética periodística como evitar inculpaciones previas,no citar nombres y apellidos de simples sospechosos aún no senten-ciados.

Veremos ahora cómo dos visiones diferentes del problema de laviolencia han llevado a dos estrategias diferentes y cuáles son sus re-sultados para un análisis comparativo. Elegimos la política de la «tole-rancia cero» implementada en San Salvador (con una tasa de homici-dios en 1999 de 59 por cada 100.000 habitantes (7)) y el «enfoqueholístico» que se adoptó en Bogotá (con una tasa de homicidios de 39de cada 100.000 hab. en 1999).

Estrategia «cero tolerancia» importada de Estados-Unidos

La política de «cero tolerancia» se inventó hace algunos años en NuevaYork bajo el gobierno del alcalde republicano Rudolph Giuliani y sujefe de policía, William Bretton. Su filosofía es que los pequeñosinfractores serán los grandes criminales del futuro y por eso deben serreprimidos antes de que sea tarde (8) . De modo que orinar en la callecomo suelen hacer los salvadoreños y colombianos o pintar graffitisson actos que tienen que ser castigados con dureza. El despliegue depatrullas preventivas en las «zonas calientes, una depuración de lapolicía de elementos corruptos y un contacto estrecho con la pobla-ción, lo que se llama «policía comunitaria», son otros elementos. Elplan de seguridad de Giuliani fue financiado en parte por los empre-sarios neoyorquinos, preocupados por su integridad personal y la ren-tabilidad de sus negocios.

La estrategia ha seducido a muchos políticos de Latinoaméricaque se vieron superados por el aumento de la delincuencia y quisie-ron ser «tan eficientes» en el combate al crimen como las dictadurasque les precedieron. Al inicio del año 2004, la «tolerancia cero» oelementos de ella se están implementando también en Honduras yNicaragua (plan «mano dura» contra las bandas juveniles, las maras),


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en el Distrito Federal de México, en Rio de Janeiro y en el conurbanode Buenos Aires.

Igual que en Nueva York, en El Salvador, el entonces jefe de laPolicía Nacional Civil (PNC), Mauricio Sandoval, consiguió sin pro-blemas el apoyo de los empresarios salvadoreños y del gobierno de losEstados Unidos para la realización de su plan. Para los Estados Uni-dos era una buena ocasión de tener acceso privilegiado a través delFBI a las entrañas de la PNC, que estuvo anteriormente bajo la in-fluencia española, porque España ayudó en su formación como partede los acuerdos de paz de 1992 que pusieron fin a 12 años de guerracivil que costó la vida a más de 75.000 personas. Sin duda, Washing-ton busca mejor información sobre sus reales preocupaciones: el rolde El Salvador en el tráfico de drogas y el lavado de dinero. Segúnfuncionarios estadounidenses, la joven PNC todavía carece de efi-ciencia en el combate contra el narcotráfico.

Sandoval encontró otro aliado en los empresarios preocupados porlos elevados gastos de seguridad y las consecuencias negativas para lasinversiones. Ricardo Awad de la Unión de Dirigentes de EmpresasSalvadoreñas (UDES) denunció que entre los costos de producciónse debe calcular entre cinco y seis por ciento del total para los gastosde seguridad. Según los empresarios, las pérdidas por robos de furgonesascendieron en 1998 a 600 millones de colones. El economista Mi-guel Cruz de la UCA calcula las pérdidas anuales por la criminalidaden 13% del producto interno bruto. Con la campaña del canje dearmas por comida, los empresarios se erigieron en voceros de unaélite cada vez más preocupada por el miedo a perder el control de la«transición democrática». Con la estrategia «tolerancia cero» encon-traron una herramienta ideal para volver a tomar las riendas. Colabo-ran no solamente con la policía y con la prensa con este fin, sinotambién con la Asamblea. Así, una gran parte de las reformas al códi-go penal (9) fueron redactados por la influyente Asociación Nacionalde la empresa privada (ANEP) con la ayuda de el think tank de dere-cha, FUSADES. Las reformas aumentan entro otros la pena máximade 30 a 35 años de cárcel y permiten el uso de agentes encubiertos.

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La ex-guerilla convertida en partido político de izquierda, el Fren-te Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN), opuso poca oninguna resistencia a esa tendencia punitiva-autoritaria, desarmadade otra estrategia y probablemente para no perder votos en las futuraselecciones de marzo de 2004. La política de mano dura tiene tantapopularidad (10) que una promesa en ese sentido no puede faltar enninguna campaña presidencial en Centroamérica desde hace variosaños. Para ilustrar: el candidato presidencial del partido de derechaArena, Tony Saca, quien ganó las elecciones en marzo con más del60% de los votos prometió a inicios de 2004 un plan «super manodura» (11) .

Por las mismas razones y otras, que se deben probablemente a sugénesis como fuerza armada insurrecta, los ex-guerrilleros converti-dos en parlamentarios no se opusieron a la ley de armas de fuego queexpande la posesión de ésas en manos de los ciudadanos (hasta degrueso calibre) con el argumento de una «legítima auto-defensa de loscuidadanos» y abrieron así el camino a la repetición de la desastrosaexperiencia estadounidense con esa práctica. No les importó estar delmismo lado que algunos diputados derechistas cuyos nombres semanejan en los medios salvadoreños como vinculados al trafico dearmas y a las agencias de seguridad que emplean 24.000 efectivos –más que las Fuerzas Armadas (12).

Los ambiguos resultados de la estrategia

El elemento clave de la estrategia de «tolerancia cero» es la policía,cuyas atribuciones y tareas aumentaron durante el gobierno de Fran-cisco Flores entre 1999 y 2004, lo que llevó al jefe de la PNC, MauricioSandoval, a pedir un aumento de los efectivos de 18.000 a 21.000elementos y del presupuesto. Para implementar el nuevo plan, Sandovalobligó a los policías a trabajar en turnos de 12 horas lo que causó ungran malestar en la corporación. Además, dada la carencia en efecti-vos bien formados, Sandoval tuvo que apoyarse en los «grupos detarea conjunta» (GTC) formados por policías y militares cuya exis-


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tencia contraviene al tratado de paz que prevé un retiro completo delos militares de las tareas de seguridad pública.

Los resultados eran mixtos (13): En Zacamil, zona suburbana dela capital San Salvador elegida para realizar el plan piloto, y por elloequipada su delegación con nuevos vehículos y más agentes, la delin-cuencia disminuyó un 40 %. En la zona suburbana capitalina deSoyapango, en cambio, se produjo un incremento delincuencial del25 % en el mismo periodo. El robo de vehículos hasta se cuadruplicó.Durante el despliegue de 800 soldados y 1.000 policías en San Salva-dor a mediados de julio 1999 en el marco del plan antidelincuencial«ciudad segura», se incautaron 154 armas de fuego y 103 vehículosrobados; 110 personas fueron arrestadas (la mayoría por delitos me-nores y liberadas poco después), 744 multadas por delitos de tránsito.

Así que a corto plazo, el aumento visible de la presencia policial enciertas zonas logró bajar los índices de criminalidad en esa zona y gozóde popularidad. Sobre todo, porque la estrategia fue acompañada poralgunas acciones sociales realizadas por Salvador Samayoa, un intelec-tual ex-guerrillero protagonista de los acuerdos de paz y entonces jefedel Consejo de Seguridad Nacional. Se construyeron campos de de-porte y centros juveniles en las áreas marginales. Entre 1999 y 2003,en todo el país, la tasa de homicidios había bajado a 97 por cada100.000 habitantes (14) y en la capital a 39 por cada 100.000 habi-tantes (PNC). Algo que por cierto no todos vinculan a la «toleranciacero». José Miguel Cruz de la UCA, por ejemplo, constata una dismi-nución de la violencia lineal en el tiempo y la explica por el paulatinoavance del proceso de pacificación.

¿Pero a qué precio? Los habitantes de esas zonas se sienten discri-minados por la cobertura mediática tendenciosa de los operativos. Sequejan también de que los verdaderos «peces gordos» fueron avisadosde antemano por informantes dentro de la policía y se habían ido delbarrio – para regresar cuando haya cesado el operativo. En el balancede instituciones de derechos humanos, abogados, jueces y opositoresse lee la otra cara de esas acciones: En muchos casos, los agentes pre-sentan pruebas insuficientes o falsas en contra de sospechosos. A ve-

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ces «se les va la mano» y los matan. En El Salvador, solamente duranteel primer mes después de la implementación de la tolerancia cero elinspector general de policía, Romeo Melara Granillo, recibió más de300 denuncias contra policías por violación a los derechos humanos,corrupción, malos procedimientos y abuso. Según las estadísticas dela Procuraduría de Derechos Humanos, la PNC es la institución quemás viola los derechos humanos.

¿Por qué entonces, si la «tolerancia cero» ha sido tan exitosa, eltema vuelve a la agenda política en 2003? Por dos razones, una co-yuntural, debido al clima electoral con encuestas que daban ganadoral FMLN. En ese contexto y sin otras propuestas de índole económi-co o social, el tema se prestó para la campaña. Y una segunda razón,más de fondo: A pesar de la «tolerancia cero» o tal vez inducida porella, las bandas juveniles – bajo presión en sus barrios predilectos –han aumentado su poderío territorial, desplazándose a otras zonas.Llegaron hasta a cobrar una especie de «impuesto» tanto a los habi-tantes de las colonias que ellos controlan, como a los comercios y a lasunidades de transporte a cambio de «seguridad», o sea que se abstie-nen asaltar a las unidades de transporte que les pagan.

En consecuencia, el ex presidente Francisco Flores anunció el 23de junio de 2003 un plan «mano dura» contra las maras, que dio unenfoque más represivo y selectivo a la estrategia «tolerancia cero». Elobjetivo era recuperar el territorio que controlan esas pandillas. Pro-puso una ley antidelincuencial que fue votada el 10 de octubre de2003 y prohibe, entre otros, el tatuaje, pertenecer a las maras y facili-ta aplicar la ley penal para adultos a pandilleros juveniles (15) . Unacomisión de la ONU sobre la infancia pidió a principios de junio de2004 desde Ginebra que se derogara esa ley, pero el nuevo gobiernode Antonio Saca –que tomó posesión en mayo de este año– respondióque era una ley «necesaria.». Una justificación ventilada por el gobier-no es que 40 % de los hechos delictivos son cometidos por las maras.Algo que matiza el Fiscal General de la República, Belisario Artiga,cuyas estadísticas sólo los hacen responsables del 8,2 % de los homi-cidios con armas de fuego. La propia fiscalía, al igual que grupos de


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derechos humanos, consideró esa ley inconstitucional y violatoria detratados internacionales. (16) Los resultados a corto plazo son – comoen la aplicación anterior de la «tolerancia cero» impactantes. Así, Flo-res anunció que con el plan Mano Dura se ha capturado un total de8.5 mareros. Pero de éstos, sólo un total de 425 han sido procesadosy la mayoría que fueron apresados por «asociación ilícita» han sidoliberados por falta de pruebas.

Tal como se la piensa y aplica en El Salvador, la estrategia «toleran-cia cero» revive más bien una relación autoritaria y violenta entre elcuidadano y el Estado, borra las límites entre contravención y delitopenal, criminaliza la marginalidad y redefine los problemas socialesen términos de seguridad. Está expuesta a la manipulación politica-electoral (17) . Además, contiene la tentación de una creciente milita-rización de la seguridad pública. Con su lógica simplista de «autori-dad contra caos» respalda de hecho las fuerzas y mentes más autorita-rias y represivas. Esa visión, sobre todo si es compartida por la élitegobernante, se presta a manipulación política y es contraproducenteen el proceso de construcción de una ciudadanía civil y social paraprofundizar la democratización. De hecho, recientes sondeos en ElSalvador revelan que para 37% de los encuestados hacer justicia porpropia mano es aceptable.

Las lecciones del enfoque holístico aplicado en Bogotá

A inicios de los años 90, la capital colombiana tenía una tasa de homi-cidios de 83 por cada 100.000 habitantes en el «top ten» de las cuidadesviolentas de América latina. En 2000 esa tasa bajó a 34,8%, o sea unareducción de 50% en menos de diez años y en 2003 a 23%. En Bogo-tá hay ahora menos muertes violentos que en Caracas, San Salvador,Rio de Janeiro o San Pablo. Lo interesante es que esto va en parte acontracorriente de la tendencia de todo el país. Aunque en 1990 lacifra de homicidios para el total del territorio colombiano era de28.516, en 2002 se contabilizaban 28.837 casos y recién en 2003bajó a 23.013.

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Eso se debe a un enfoque integral adoptado por el alcalde AntanasMockus, un descendiente de lituanos, ex-rector de la UniversidadNacional, filósofo y matemático y dos veces alcalde de Bogotá (1995-1997 y 2001-2003). Sus observaciones le habían llevado a la conclu-sión (18) de que por absorber cantidades importantes de refugiadosen las últimas décadas sin el aumento correspondiente de infraestruc-tura y sin el desarrollo de una cultura «ciudadana» – entendida comoconvivencia en la cuidad – Bogotá había colapsado y que lo más im-portante era entonces «crear» una cultura ciudadana. Mockus se pusoentonces a educar a los cuidadanos, contratando payasos con la tareade ridiculizar las malas costumbres en la vía pública (como orinar enlos muros, manejar los automóviles por la vereda, no frenar en lossemáforos, etc.) y aplaudiendo a los que se comportaban bien. Juntocon otras medidas más drásticas, como la ley zanahoria (cierre de losbares y clubes nocturnos después de la una de la mañana), la «nochesólo para mujeres», el desarme de la población y un importante es-fuerzo en formación de la policía hicieron que Bogotá cambiaradrásticamente en estos últimos diez años.

Sus acciones como la restricción del tráfico vehicular en el eter-namente congestionado centro de la ciudad o su política de tarifasescalonadas para los servicios públicos (según la zona en dondeesté ubicada la casa, se paga más o menos por servicios de luz,agua, etc.), causaron mucha oposición y levantaron polémica; al-gunos críticos llaman a Mockus «déspota illustrado». No siemprefue acompañado por sus concejales, que se espantaron ante medi-das impopulares, y por los alcaldes distritales, a quienes exigiógobernar con metas concretas y justificar permanentemente susacciones. Sin duda, algunos de las acciones de Mockus como lasmultas por contravenciones relativamente pequeñas como orinaren la calle e incluso su estrategia de acercar a la policía a loscuidadanos (policía comunitaria) corresponden a lo que preconizala «tolerancia cero». Sin embargo, esas medidas fueron acompaña-das por una importante acción social y cultural, como la recupera-ción de los espacios públicos (embellecer parques y plazas, cons-


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truir ciclovías, creación de bibliotecas en los barrios pobres, pro-grama de bachillerato y formación profesional para jovenes mar-ginados). Al mismo tiempo, se fomentó la responsabilidad y laparticipación ciudadana en la política. En 1998 se creó un comitéde cuidadanos «Bogotá como vamos», que supervisa las políticaspúblicas en la cuidad a través de la observación de la tasa de cober-tura y calidad de los servicios básicos y de una encuesta de percep-ción. El comité presenta su informe a la administración y al granpúblico y permite así una evaluación constante y amplia de la ac-ción política.

De hecho, ese cambio cultural puede jugar un rol importante enla reducción de la violencia en Bogotá. Como me comentó en unacharla el mismo Mockus – que debe ser uno de los pocos políticos enutilizar sistemáticamente estudios de campo y estadísticas y no en-cuestas para ver los impactos de su política (19)–, la ley zanahoria y eldesarme explican solamente el 22% de la reducción de la violencia.¿Cómo explicar entonces que la tasa de homicidios haya bajado en un50%? Mockus mismo –quien recibió un doctorado Honoris Causapor la Universidad de Paris VIII– piensa que si se asume que la géne-sis del delito es multicausal, no existe un solo tipo de respuestas. Creeque se debe a una continuidad – de hecho también su sucesor, Enri-que Peñalosa, retomó algunas políticas como el mejoramiento de lapolicía metropolitana – en la implementación de un amplio plan so-bre seguridad y convivencia. De hecho, aunque reducir la violenciaera un importante logro, nunca fue el único objetivo de Mockus,cuya idea era más amplia: construir condiciones para una cuidadaníaresponsable (20) . Por eso su enfoque es mucho más democrático ensu sustancia que la política de «tolerancia cero», y aunque aún es de-masiado pronto afirmarlo, parece tener mejores efectos a largo plazo.El ejemplo de Bogotá es más interesante aún si tomamos en cuentaque se trata de la capital de un país en guerra. Parece falaz entonces elargumento del presidente salvadoreño Francisco Flores cuando culpapor el alto grado de violencia a «la guerra civil» (21) que terminóhace más de diez años en su país.

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Lo que falta: una auténtica política criminal y la reforma del sistema de seguridad

En resumen, podemos constatar que aunque en los dos casos analiza-dos se logró una diminución de la violencia medida en tasas de homi-cidio, los efectos colaterales son muy distintos. Mientras en el caso deEl Salvador permanecen en un paradigma puramente autoritario y acorto plazo, en Bogotá se integraron en un esquema que favorece laparticipación cuidadana dentro de un espíritu democrático. Pero ensociedades con democracias frágiles cuenta tanto el «cómo» como el«cuánto» y el «qué» porque la democracia no solamente es un empa-que bonito, sino una manera de hacer.

Sin embargo, la violencia sigue siendo alta en los dos casos. Hayque buscar cómo profundizar el combate a la violencia. En ese senti-do es interesante consultar otra vez el estudio de Montenegro, quienencontró una correlación inversa de la tasa de criminalidad con elgrado de eficiencia de la justicia penal. “Cuando ésta produce resulta-dos, el grado de violencia disminuye y viceversa.”

Soluciones más de fondo pasan entonces por una reforma policial.Cabe destacar que en el caso de El Salvador –y parece que ocurre lomismo ahora en México y Buenos Aires y Rio– hubo un «pecado origi-nal», porque, contrariamente a lo indicado por Giuliani (reforma poli-cial), se recurre a las mismas fuerzas desacreditadas y heredadas de losregímenes autoritarios. Es el caso de las fuerzas de seguridad en BuenosAires y en México D.F.–; ninguna de las dos han sido reformadas desde elfin de los regímenes autoritarios y muchas veces hasta los mismos oficia-les pudieron proseguir su carrera. El encargado de la implementación enEl Salvador fue el ya mencionado Sandoval, ex-jefe de la inteligencia mi-litar con amplia experiencia en métodos de represión.

Una policía con tan poca legitimidad y además involucrada en elcrimen organizado es en sí misma una amenaza para la seguridadcuidadana (22) . Hablar de una «policía de proximidad» parece en-tonces en el mejor de los casos naif, si no cínico (23) . Después de esareforma –que no se puede limitar a una simple «depuración» de los


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mandos como la que inició el presidente argentino, Néstor Kirchner,sino que necesita un cambio cultural y un aumento de sueldos– hayque dotar a la nueva fuerza de suficientes medios y capacitarla. No setrata principalmente de armas sino de tecnología. La mayoría de lasfuerzas policiales de Centroamérica, por ejemplo, no puede realizaranálisis de ADN por carecer de laboratorios modernos.

En Bogotá un conjunto de medidas dio buenos resultados; porejemplo, dar a todas las patrullas una radio con lo que se disminuyóde manera importante el tiempo de respuesta ante un delito. Con elmejoramiento de las estaciones de policía y su relocalización en zonasmás conflictivas mejoraron la moral de los oficiales y la cercanía dellugar donde se comete el delito. La reducción de tareas administrati-vas liberó agentes para el trabajo en la calle. Los seminarios sobreseguridad cuidadana ampliaron el contacto de los agentes con la po-blación. Hoy existen en Bogotá más de 4.000 líderes comunitariosciviles capacitados en cuestiones de seguridad, con lo cual la alcaldíapretende combatir el miedo, la apatía y la indiferencia ante el delito.

Poco alentador se presenta también el panorama de la justicia enlos países mencionados, que es tachada de corrupta e ineficiente. Esose debe en parte a una politización de la justicia en los máximos car-gos. En los estratos más bajos de la justicia, la corrupción, la falta deformación y de recursos impiden un buen trabajo y hacen que en ElSalvador, por ejemplo, solamente entre el dos y el diez por ciento(según el delito) de los delincuentes termine en la cárcel. Sobre todoen lo que atañe al combate del crimen organizado –algo muy difícilpor sus vínculos políticos y económicos en América latina– existenalgunas lagunas en el código penal salvadoreño como la ausencia deuna verdadera protección de testigos. Las reformas adoptadas hastaahora son todas muy controvertidas y debilitan el Estado de derecho,como el uso de agentes encubiertos cuyas informaciones tienen carác-ter de prueba testimonial o la ampliación de la detención provisional.«Ni la PNC, ni la Justicia están acostumbrados a un moderno sistemajudicial», explica Félix Ulloa del Instituto de Estudios Jurídicos de ElSalvador (IEJES). «Vienen de un sistema autoritario donde la persona

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no tenía derechos, donde la reina de las pruebas era la confesión y nohabía ninguna investigación.» Y esa tradición persiste, reforzada porla presión de la opinión pública que exige «mano dura». Urge enton-ces una reforma judicial. Mientras tanto, aun a nivel comunal se pue-den adelantar algunas reformas. Así se implementaron en Bogotá lascomisarías de familia con facultades de mediación y conciliación parainterceder en conflictos entre vecinos y familiares.

La tercera reforma inevitable es la del sistema carcelario. En loscentros penitenciarios salvadoreños, que están sobrepoblados (y casi80% de presos sin condena), también se trafican armas y drogas yperiódicamente estallan motines y riñas violentas entre los reos. Pro-gramas de reinserción social son casi inexistentes, razón por la cual lascárceles son calificadas por especialistas como «centros de formaciónde criminales». También en ese ámbito, el caso de Bogotá es edifican-te. Se amplió la cárcel distrital y se dictarán cursos de resocialización.Según las estadísticas de la alcaldía, se redujo de manera importante eltráfico de drogas y la violencia al interior de esa cárcel; en seis añossólo se contabilizó una muerte violenta, mientras en otras dos cárce-les cercanas fueron 130. Las diferencias están a la vista.


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NOTAS

(1) En 1990 46% de los latinoamericanos eran pobres, en 2001 había bajado a 42,2%. Sinembargo, en cifras absolutas, la pobreza aumentó de 190 a 209 y se calcula ahora, des-pués de la crisis argentina, en 220 (Cepal). Los niveles de desigualdad se han reducidomuy poco. En 1990 el coeficiente Gini para la región era de 0,554 (lo que es considera-do un nivel de desigualdad muy elevado) y en 1999 mejoró ligeramente a 0,580.

(2) Las cifras varían mucho según la fuente. Tomé para este estudio los datos del BID: LaViolencia en América Latina y el Caribe: Un Marco de Referencia para la Acción PorMayra Buvinic , Andrew Morrison , Michael Shifter (1999) cuya fuente son las cifras dela OPS, «Programa de Análisis de la Situación de Salud», 199.

(3) Para un diagnóstico de las causas de la violencia ver PNUD El Salvador: http://www.pnud.org.sv/html/ssviolencia-diagnostico.html y ver UCA: ECA, No. 588, octu-bre de 1997 «Magnitud de la violencia en El Salvador» José Miguel Cruz y Luis Arman-do González

(4) En ese contexto es interesante un estudio de los investigadores Armando Montenegro yCarlos Posada que en una investigación para el Banco de la República, borradores sema-nales de economía: criminalidad en Colombia, 1994 encontraron que „la relación entreviolencia y pobreza resulta inversa, o sea, a mayor riqueza y mayor crecimiento, máscriminalidad.“

(5) Realizada por FUNDAUNGO y IUDOP (enero 2002), instituto de opinión pública dela Universidad Centroamericana (UCA jesuita), por encargo del Ministerio de Goberna-ción y el Consejo Nacional de Seguridad Pública,

(6) op cit.(7) Cifra de UCA/BID http://www.uca.edu.sv/publica/iudop/2000/boletin4/bol400.htm(8) KELLING G., COLES C.: Fixing Broken Windows. Restoring Order and Reducing Crime

in Our Communities, New York Touchstone, 1997(9) Aprobadas en septiembre 1999(10) El Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP) de la Universidad Centroame-

ricana, en el marco del sondeo efectuado entre el 3 y 10 de octubre, para recoger laopinión de los ciudadanos sobre las elecciones presidenciales del próximo año, presentólos siguientes resultados: 72,5 muy de acuerdo con el plan «mano dura» 15,5 „algo deacuerdo 4,9 desacuerdo

(11) Nota Agence France Presse 06.02.2004(12) Sobre el negocio de la inseguridad ver Tiempos del Mundo del 19.02.2004, cifras mane-

jadas por las agencias de seguridad revelan un aumento promedio anual de 20% en lademanda de servicios de seguridad privada en los últimos 5 anos.

(13) La Prensa Gráfica en su revista Enfoques del 27 de junio 1999(14) Jorge Lamas BID(15) El artículo 1 inc. 2° de la referida ley que dice: Para los efectos de esta ley se considerará

como asociación ilícita denominada “mara o pandilla” aquella agrupación de personas queactúen para alterar el orden público o atentar contra el decoro y las buenas costumbres, y quecumplan varios o todos los criterios siguientes: que se reúnan habitualmente, que se señalensegmentos de territorio como propio, que tenga señas o símbolos como medios de identifica-ción, que se marquen el cuerpo con cicatrices o tatuajes. La delegación de la PNC deSoyapango implementó el plan “Bus”. La subinspectora Leticia Solano, jefa de la zonapolicial centro de Soyapango, explicó que con el plan se pretende bajar los índices dedelincuencia en diferentes rutas del transporte urbano. Agregó “...Si encontramos a dos

http://www.pnud.org.sv/html/ssviolencia-diagnostico.html

http://www.pnud.org.sv/html/ssviolencia-diagnostico.html

http://www.uca.edu.sv/publica/iudop/2000/boletin4/bol400.htm

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o más mareros juntos, los bajamos y los remitimos por asociación ilícita. La Prensa Grá-fica 3003.2003

(16) Comunicado de Amnistía Internacional 03.12.2003. „Los problemas económicos, so-ciales, educativos, la falta de oportunidades y la disponibilidad de armas entre los gruposde jóvenes deberían ser el aspecto clave de cualquier programa de gobierno que busquesolucionar el problema de la violencia de manera seria, subrayó Amnistía Internacional.«Mientras no se enfrenten estos temas fundamentales las iniciativas como el Plan ManoDura y legislación puramente represiva como la Ley Anti Maras, no harán más quedesperdiciar recursos y aumentar la población de las ya superpobladas prisiones.»

(17) El Director del Instituto de Derechos Humanos de la Universidad José Simeón Cañas –IDHUCA– Benjamín Cuéllar, me señaló en una entrevista que la medida de “ManoDura” podría tener tintes políticos. Agregó, “Creo que es sorpresivo cuando el Presiden-te Francisco Flores lanza el anuncio y simultáneamente lanza el operativo, sin analizarcuales serán los resultados reales que tendrá esta medida que durará seis meses, máscuando estamos a menos de ocho meses de elecciones.”

(18) Entrevista mayo 2002(19) En la entrevista admitió sonriente: «antes era un detractor del positivismo, pero ahora

gobernando descubrí que tiene sus virtudes.»(20) Para los resultados de su política ver: http://www.fundacioncorona.org.co/descargas/

Balance_Bogot%C3%A1_C%C3%B3mo%20Vamos.pdf(21) Ver AFP 30.1.2004: «La violencia criminal de esas pandillas es una de las peores secuelas

que nos dejaron largos años de violencia política y de prédicas de odio», dijo Flores enalusión a la pasada guerra civil (1980-1992).

(22) El Parque Libertad en San Salvador por ejemplo es epicentro de venta de electrodomés-ticos robados. Hay frecuentes razzias, pero los comerciantes que sobornan a la policía losaben de antemano y hacen «desaparecer» la mercancía de contrabando sólo dejan algorobado sin gran valor que la policía muestra a los medios. Pocas veces hay detenidos y silos hay, es por poco tiempo.

(23) En México, entre 90 y 95 % de los crímenes no se denuncian ante la policía. Aún así, en2002 se registraron en el D.F. 17 718 delitos por cada 100 000 habitantes.

http://www.fundacioncorona.org.co/descargas

HORACIO CERUTTI GULDBERG

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Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia

*Desde 1982: Catedrático UNAM, Investigador en el Centro Coordinador yDifusor de Estudios Latinoamericanos y Profesor en la Facultad de Filosofía yLetras. 1996-1998: Presidente de la Asociación Filosófica de México.Librosmás recientes: Filosofías para la liberación. ¿Liberación del filosofar?. Toluca,Universidad Autónoma del Estado de México, 2ed., 2001.Filosofar desdeNuestra América. México, Miguel Ángel Porrúa/UNAM, 2000. Experienciasen el tiempo. Morelia, Editorial Jitanjáfora, 2001.Con Mario Magallón, Historia de las ideas latinoamericanas ¿disciplinafenecida?. México, UCM/Casa Juan Pablos, 2003. Sobre su obra: GarcíaClarck, Rangel y Mutsaku (coordinadores), Filosofía, utopía y política. Entorno al pensamiento y a la obra de Horacio Cerutti Guldberg. México,UNAM, 2001, 342 págs.

A la inolvidable memoria del maestro y amigo, uruguayo entrañableArturo Ardao (1912-2003)

“Sobre si conviene más al filósofo seguir una sola escuela y un solo maestro encuya autoridad se apoye, que estudiarlos todos seleccionando lo que haya

dicho cada uno de verdad o por lo menos de más verosímil, dando modesta-mente de lado a los demás. CONCLUSIÓN ÚNICA: Es más conveniente alfilósofo, incluso al cristiano, seguir varias escuelas a voluntad, que elegir una

sola a que adscribirse” (José Agustín Caballero).3

“Lo que nuestros líderes y sus lacayos intelectuales parecen incapaces deentender es que la historia no puede limpiarse como una pizarra, en la que

“nosotros” podemos escribir nuestro propio futuro e imponer nuestras propiasformas de vida para que las siga esta gente inferior [...] [¿]alguna vez terminóel imperialismo moderno[?] [...] He llamado a mi intento “humanismo”, una

palabra que continúo usando tozudamente a despecho del desdeñoso rechazodel término por críticos posmodernos sofisticados [...] la filología de hecho esla más básica y creativa de las artes interpretativas [...] Por último, y esto es

Filosofar para la liberación:quehacer intelectual y resistencia 1*

HORACIO CERUTTI GULDBERG2


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lo más importante, el humanismo es la única y yo iría tan lejos como paradecir que es la última resistencia que tenemos [...] no como una devoción

sentimental que nos convoca a volver a valores tradicionales o a los clásicos,sino como la práctica activa de un discurso secular racional. El mundo

secular es el mundo de la historia, en cuanto construida por seres humanos”(Eduard Saïd)4

bosquejo de tareas pendientes.Quizá el principal desafío consista en encontrar los modos de arti-

cular el quehacer intelectual a los procesos de organización de la resis-tencia popular, para colaborar en la constitución de sociedades alter-nativas, más justas y solidarias.

A tres décadas del surgimiento de la filosofía de la liberación, lasconstataciones cotidianas muestran el aumento exponencial de lasdesigualdades e injusticias sociales que le dieron origen. Por si hubie-ra dudas, allí están los datos duros de las estadísticas para mostrar, sinir más lejos, que la “copa de champagne” no sólo no se derrama, sinoque tiene cada vez bases más delgadas. Esta progresión geométrica dela explotación pareciera justificar por sí sola una insistencia crecienteen la necesidad de liberación.

Junto con estas constataciones también se cierneabrumadoramente la sensación de caminos cerrados, de imposibili-dades que se presentan como cuasi insuperables, las cuales mitigan laesperanza y enardecen los ánimos, colocando no ya a la vida, sino ala mera sobrevivencia de las grandes mayorías de la humanidad enprimerísimo plano.

Con todo, parece atisbarse, si se quiere en espasmódicas manifes-taciones, un renovado ciclo de organización de la resistencia de gran-

ste trabajo tiene un triple alcance: balance conciso de lo reali-zado en equipo en estos años, homenaje a colegas y amigos,E


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des segmentos de población a nivel regional y mundial. Representana aquellos que no están dispuestos a someterse y pugnan por mante-ner viva la esperanza, alimentan su rebeldía y trabajan en la construc-ción de otro mundo posible y deseable.

Esta compleja y abigarrada situación sobreexige a la labor intelec-tual, y particularmente a la filosófica, para que esté a la altura de lascircunstancias y se ponga en condiciones de hacer un aporte quecoadyuve al avance exitoso del proceso de liberación o, cuando me-nos, colabore en su desempantanamiento y participe en (re)impulsarlocreativamente.

Si filosofar desde nuestra América consiste en pensar la realidadsociocultural a partir de la propia historia crítica y creativamente paracolaborar en su transformación, queda claro que esa labor emerge dela cotidianidad histórica y es fruto de asumir la condición colectiva dela vida social .5 Por ello conviene subrayar que la experiencia de laalteridad que generó la filosofía de la liberación en sus orígenes teníacaracteres muy distintivos. Era el modo como entiendo que nos refe-ríamos a las diversas modalidades en que percibíamos,conceptualizábamos y vivíamos el conflicto social quienes impulsa-mos en su momento estas propuestas de filosofía comprometida .6

Hoy la violencia de ese conflicto social se ha acentuado y las conse-cuencias son cada vez peores para las grandes mayorías perjudicadas.

La crudeza con que se manifiesta el poder autopercibido comoomnímodo del imperialismo no sólo renueva la necesidad de repensara los clásicos sobre el tema. También replantea la discusión acerca delas situaciones de dependencia como contracara de esa fase del capita-lismo no superada y sí, más bien, maquillada por la ideología delneoliberalismo y, en la medida en que éste hace aguas por los cuatrocostados, calafateada por su complemento globalista .7

Por supuesto, los esfuerzos conceptuales de la llamada “teoría” dela dependencia no pudieron dar cuenta en su momento acabadamentede esas situaciones de dependencia que persisten. Su enfoque excesi-vamente generalizador, sus variantes internas, su énfasis en unacausalidad externa la debilitaron fuertemente en su capacidad des-


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criptiva, explicativa y de diagnóstico .8 Con todo, las conflictivas si-tuaciones sociales a que hacíamos referencia y que constituían suobjeto más propio de reflexión no han desaparecido y hasta se hanagudizado.9 Por ello resultan tan estimulantes algunas reflexiones re-cientes que retoman con nuevas perspectivas esos debates.10 Toda estasituación conlleva, nuevamente, interrogantes radicales acerca de losmovimientos sociales que podrían viabilizar transformaciones estruc-turales y también por las características de los mismos .11

Por ello cabe (re)preguntarse una vez más: ¿por dónde podría avan-zar el aporte, modesto por cierto aunque no menos destacable, de unfilosofar para la liberación, comprometido con ese proceso y presto acolaborar en modificar el que parece sino ineluctable o destino fatalde las grandes mayorías?

Tengo la convicción de que el quehacer filosófico resulta más ple-no si surge del trabajo en equipo y así lo practicamos. Por ello, aun-que a continuación expongo mis sugerencias al respecto rumiadaslargamente, aprovecho también la oportunidad para rendir un home-naje de profunda gratitud a colegas admirados, de cuyo saber me hebeneficiado en su generoso magisterio y cuya amistad fraterna he dis-frutado en entrañables muestras durante estos años. A sus obras re-mito. Y para explicitar una vez más, por si ello fuera necesario, esefecundo diálogo abierto y felizmente ininterrumpido, he elegido frag-mentos de obras de algunos de ellos –en representación de todos–para los epígrafes que contrapuntean los parágrafos que siguen.

La dimensión epistemológica

“Es, sí, un problema epistemológico el que queremos proponera la consideración, muy elemental: si y cómo es posible pensar desde la

práctica histórica...” (Manuel Ignacio Santos) .12

Abordar la cuestión del pensamiento que la práctica histórica reclamadesde la articulación entre un enfoque que privilegia su dimensiónhistórica y otro enfoque que pone de relieve el esfuerzo por sistemati-


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zar rigurosamente –lo que no es equivalente a la pretensión de cons-truir sistema alguno– se ha mostrado como teóricamente fecundo.Impulsar este esfuerzo, que he denominado problematizador, ha per-mitido mantener la tensión de la reflexión exigida por un alerta alpresente, a los vaivenes de la coyuntura y, sobre todo, a la conflictividadcreciente de la vida social .13 Las grandes injusticias estructurales, laexplotación de los muchos en beneficio de poquísimos pesa comouna lápida sobre los hombros contemporáneos.

Ejercer el filosofar desde la práctica histórica impulsa a pensar larealidad sorteando el escollo de la ilusión de la transparencia comoobstáculo epistemológico. Ésta, en tanto rechazo impune de todamediación, constituye la fuente de dogmatismos cerriles. Sólo elabo-rando sutilmente estas mediaciones se hace accesible el ámbito deaquello que virtualmente anida en la cotidianidad y pugna por desen-volverse en la plenitud de sus posibilidades bloqueadas. El caminar oproceder del pensar nuestroamericano viabiliza la experiencia de re-flexionar desde la práctica histórica sin fugas o evasiones de la misma.Al contrario, propicia una reiterada inmersión en la cotidianidad entanto humus del esfuerzo del ingenio. 14

El riesgo de pensar (nombre que adopta entre nosotrosel filosofar)

“En este tiempo duro, la objetividad surge del conflicto; el equilibrio y lamesura son un lujo y hace falta una “pizca” de valentía y humildad para ser

capaces de equivocarse” (Gustavo Ortiz).15

“En mi opinión, sin embargo, hay un plus de irracionalidad constitutivo dela historia humana y en cuanto tal, inextirpable (...) pienso que hay que

contar con él, como amenaza, desafío o posibilidad. E intentar construir unateoría de la racionalidad, que contemple una forma de vida, en la que haya

un lugar para lo no calculable, lo no enteramente previsible ni manipulable”(Gustavo Ortiz).16

En nuestra América hemos designado desde José Gaos como pensaral filosofar, asumiendo las connotaciones que él le dio desde su famo-


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sa conferencia en El Colegio de México de 1944. Lamentablemente,esa asimilación –a juicio de muchos, entre los que me incluyo– muyapropiada y pertinente, ha propiciado no pocas veces la impertinenciade desconocer –o ‘ningunear’ como decimos con feliz neologismo enMéxico– las dimensiones más propias del filosofar, considerando aesta filosofía como menor y meramente aplicada por práctica. ¡Comosi la dimensión práctica desmereciera la calidad teórica del quehacerintelectual! O, peor todavía, ¡como si la dimensión teórica debiera –ypudiera– concebirse separadamente de sus referencias constitutivas aun quehacer y a un deber ser que le son ínsitos! Claro, siempre ycuando se reconozca la conexión ineludible con las, por cierto, privi-legiadas mediaciones que enlazan lo epistémico con lo antropológico,que lo funda, le brinda sentido y condiciona su alcance.17

Sumado al aporte que brindan las ciencias sociales se delinea cadavez más un esfuerzo en la organización de la resistencia de las grandesmayorías de la población. Para sobrevivir primero y para proyectaralternativas cada vez más radicales a continuación. Todo lo cual pare-ce reconducir a la necesidad imperiosa de examinar las condiciones yvías de una transformación estructural de la vida colectiva, capaz deenfrentar con éxito la lógica destructiva, fragmentante y desoladoradel capitalismo.18

La dimensión política se ha mostrado como constituyente del que-hacer filosófico y muchos indicios subrayan la potencialidad de des-envolvimiento teórico que condensa el reconocimiento franco de estaconexión. Este reconocimiento exige un esfuerzo renovado y perma-nente de la reflexión filosófica para dar respuesta a las demandas so-ciales que se acumulan y superponen incesantemente, además de ex-plorar formas alternativas de ejercicio del poder.

Historicidad ineludible

“... se podrá, con la humildad del caso, incorporándose a la praxis social ypolítica de los oprimidos (que no son una categoría ontológica), y no por

encima de ellos como sus mentores, poner el hombro en este largo y doloroso


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camino de nuestros países hacia la instalación y construcción del socialismo”(Arturo Roig).19

Se trata de evitar “... el desconocimiento de la humilde y despreciadapalabra cotidiana, única raíz posible de nuestra palabra propia y única vía

para poder entablar un diálogo con todos los hombres, que no sea encubridorni de nosotros, ni de esos hombres” (Arturo Roig) .20

Probablemente uno de los riesgos más graves de esterilidad queacosan al filósofo sea el alejarse de la historia: de la cotidianidad y dela práctica política. Alejarse hasta el punto de, no sólo perder de vistaestas dimensiones ineludibles, sino convertirlas en algo completamentemarginal a las preocupaciones autocalificadas como teóricas y hastade excelencia. El presunto aristocratismo del filosofar sólo conduce ala esterilidad en relación con las necesidades y demandas de las gran-des mayorías. Así, la pérdida del habla no es sólo un riesgo, sino unalamentable constatación muy frecuente, que fomenta la más frus-trante incomunicación.21

En este sentido ha ayudado mucho insistir en el examen y recons-trucción de nuestro pasado de pensamiento. La historia de las ideas,enfoque disciplinario fecundo con el cual se viene explorando desdehace muchas décadas esa producción, ha permitido abordar con ma-yor amplitud y contextualizadamente unas manifestaciones intelec-tuales francamente empobrecedoras si se las enfoca desde la tradicio-nal historia de la filosofía .22 Y no porque no constituyan manifesta-ciones suficientemente filosóficas –como acostumbra a descalificarsedesde posiciones academicistas– sino precisamente por serlas, por ex-presiones plenamente filosóficas surgidas del seno de esa historicidadque nos es más propia. Así lo han mostrado valiosos trabajos cuyalectura y estudio reclaman siempre acuciosa atención.23

A punto tal que no sólo el quehacer historiográfico ha alcanzadogran calidad, sino que está abierto todo el terreno para un examen delos caracteres e historia de esa misma historiografía, la cual muestrainflexiones y avances cualitativos en la discriminación de variantesdiscursivas, pugnas ideológicas, confrontación de configuraciones


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axiológicas, consolidación de posiciones antropológicas y reconoci-miento de aportes en la apreciación y búsqueda de sentidos para lavida colectiva.24

Filosofar originario

“Hemos valorado esta “autoctonía” de la cultura popular y hemos aludidotambién más de una vez a su ambigüedad. Las masas populares en su

totalidad y cualquiera sea su origen, tienen una notable capacidad de crearsímbolos (y mitos, eventualmente) que recuperan el sentido radical (donde el

hombre está “radicado”) de lo telúrico y lo cósmico. Pero es la praxissociohistórica la que flexiona esa potencia en una dirección nueva” (José

Severino Croatto).25

La preocupación por los orígenes reconduce al filosofar hacia fuentesque mantienen su vigencia en la actualidad, aun cuando retienen yexhiben –quizá justamente por eso– toda la frescura de su gestaciónacrisolada en la lucha por una sobrevivencia que sólo ha podido surgirmerced a una paciencia insistente, a una comprensión muydiferentemente vivida –y no sólo conceptualizada– de la temporali-dad y a un ejercicio de la resistencia popular prolongada.26

Esta experiencia alimenta, sin duda, los esfuerzos de los movi-mientos sociales y va gestando el surgimiento de novedosas configu-raciones de los sujetos sociales. Al pensar que acompaña el hacer delos pueblos originarios debe sumarse el esfuerzo creciente deinvisibilización de los componentes afroamericanos o tercera raíz denuestra cultura, sin descuidar, por supuesto, todo lo que representa larevolución epistemológica propiciada por las reivindicaciones de lasmujeres.27

Justamente desde una visión renovada de nuestra historia de lasideas filosóficas se pueden atisbar las potencialidades de estas novedosasexpresiones culturales. Para abrir el camino de la historia de la filoso-fía que nos merecemos se presenta como muy sugerente examinar ensus partes, relaciones y conformación, amén de sus resultados y con-


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secuencias hasta no queridas, lo que he propuesto denominarantimodelo paradigmático de hacer historia de la filosofía. Esteantimodelo se caracteriza por dejarnos finalmente sin historia propiade la historicidad efectiva constituyente del pensar en nuestras tradi-ciones, bloqueando la función de un legado que apunta a fecundacionessin cuento.28

Abrir el marco de consideración de la filosofía para dar cabida a ladecisiva producción extraacadémica y hasta extrainstitucional permi-te reconocer el aporte de sectores sociales invisibilizados por la recu-rrente tendencia oligárquica de nuestras organizaciones político so-ciales, con sus sellos machistas, patriarcalistas, racistas, excluyentes.

Quehaceres

“Sin una visión clara y precisa de la historia latinoamericana y de la situa-ción actual es imposible efectuar acciones significativas” (Joaquín Hernández

Alvarado) .29

“Los procesos democráticos latinoamericanos desde 1979 hasta la fecha tienenmucho del vaivén del “avanzar sin transar y del transar sin parar”” (Joaquín

Hernández Alvarado).30

Los quehaceres y tareas del tiempo presente, que prolongan en buenamedida esfuerzos anteriores y que reclaman mejor acuciocidad en lasrectificaciones, reconceptualizaciones y recualificaciones indispensa-bles, exigen repensar diversas dimensiones.

Entrenar y reforzar la capacidad de reconocimiento de rupturas,quiebres y discontinuidades de la legalidad necesaria de lo históricopor los cuales aflora la contingencia. Estos quiebres de totalizacionesconsolidadas y aparentemente inexpugnables responden al quehacery a las luchas colectivas. Es a estas fuerzas sociales a las que el filósofodebe estar atento y apoyar. Así, la experiencia de la alteridad podrá seracogedora y hospitalaria. Los más suelen estar expectantes ante losapoyos, vengan de donde vinieren. La capacidad de adaptación y laenergía desbordante de las grandes mayorías se expresa también enuna picaresca atrevida y llena de humor, la cual ayuda a renovar cami-


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nos trillados. La energía y sostenibilidad de las transgresiones remue-ve la fijeza de los ordenamientos institucionales y los reestructura demodo estimulante. No sólo no se constatan fines de la historia, sinoque alumbran y hasta deslumbran nuevos derroteros .31

Se trata entonces de un esfuerzo por pensar la realidad a la búsque-da de sus sentidos (que es un modo de aludir a la construcción con-ceptual y simbólica de esos sentidos) para transformarla acorde conreiteradas demandas de justicia estructural.32 Se trata de un pensarejercido en y fuera de las instituciones académicas. Desenvolviendotodas las potencialidades que la academia brinda y, al mismo tiempo,enfrentando las trampas academicistas. Un pensar en acto pleno yesforzado en mantener abiertos los espacios para poder ejercer el diá-logo, la crítica y la autocrítica a su interior, sin perder de vista lasdemandas de la sociedad y la creatividad de los colectivos.

Desafíos

“La plena originalidad filosófica habrá de obtenerse cuando partamos delámbito circundante y elaboremos un estilo para definir su perfil, reconociendo

nuestras crisis y asumiendo la dirección de nuestro destino colectivo. Esta fueen definitiva la máxima ambición de los pioneros de nuestro pensamiento,ambición retomada últimamente por una heterogénea promoción filosófica

que arriesgó nuevos planteos en medio de infortunadas alternativas teóricas ycircunstanciales” (Hugo Biagini).33

¿Cómo podría gestarse un aporte intelectual significativo en el esfuerzode articulación a la resistencia social que se torna ineludible? Parecieraque sólo asumiéndolo desde la tensión irresuelta que estructura la pre-sencia de lo utópico en su operatividad histórica. Tensión entre realidad eideal, entre statu quo insoportable y sueños diurnos deseables. Apertura ala plenitud de la experiencia humana sólo factible desde el ejercicio deuna actitud articuladora del pesimismo de la realidad y del optimismodel ideal, tal como lo enunciaba José Vasconcelos y gustaba de repetirloJosé Carlos Mariátegui .34 No uno o lo otro. Sino ambos a la vez. Así, la


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discontinuidad, las rupturas irrumpen por obra de los sectores socialesemergentes que, al organizar sus resistencia e impulsar sus propios pro-yectos generosos e incluyentes, aprovechan las grietas en la dominación yactivan la contingencia propia de la historia. Lo imprevisto se hace posi-ble al probar, al intentarlo.

El poder se revela como poder–hacer, más cercano a la gente queconstituye, en definitiva, su único y último sostén. Lo cual implicaponer en primer plano la creatividad humana, la libertad y la esfera delo común-social. Quehacer colectivo que sería deseable impulsar contodas las características de una democracia radical, ansiada desde añe-jos tiempos en la región y escamoteada abusivamente o reducida auna representación de la cual es difícil pedir cuentas .35 Claro que pormuy radical que se postule, la democracia no será efectiva si no seconstruye desde una crítica a fondo de la democracia representativa.Aunque insatisfecha con sus rendimientos, la población latinoameri-cana sigue apoyando la democracia.

Hay que mostrar que la insatisfacción no depende de buenos omalos gobernantes, sino de la incapacidad de las instituciones de esademocracia para ponerle límites a la embestida del capital y satisfacerlas necesidades mínimas de la población. A través de esta mediacióncrítica la ruta que están abriendo los nuevos movimientos socialeshacia la transformación estructural podrá ganar más y más visibili-dad, adhesión y viabilidad, al tiempo que se sublevan contra una es-pecie de “vaciamiento” de la democracia para usar su legalidad y legi-timidad como patente de corso en el saqueo de la soberanía más ele-mental.

En fin, quizá por todo eso convenga terminar estas líneas de ba-lance –no tan paradójicamente– programático con las palabrasimpulsoras del ex rector fundador de la Universidad de Río Cuarto,las cuales condensan, a mi entender, el máximo desafío para el aven-turado filosofar nuestroamericano: “Creo que “lo más digno de serpensado”, no es el mismísimo ser, como creía Heidegger, sino la situa-ción de los seres humanos de carne y hueso que pueblan este planeta”(Augusto Klappenbach).36


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Urge filosofar desde Nuestra América

Pensar la realidad a partir de la propia historia crítica y creativamente paratransformarla. Este enunciado parece condensar una respuesta mínima,y seguramente todavía insuficiente, a la inquietante pregunta acerca decómo es posible filosofar desde Nuestra América para el mundo, porsupuesto. Pregunta y respuesta constituyen la primera y muy provisionalmanifestación de un modo sugerente de enfocar estas enigmáticas cues-tiones, casi siempre trivializadas en consideraciones sin tramaepistemológica y el cual, poco a poco, va patentizando su fecundidadteórica.

La recuperación de la expresión martiana Nuestra América no serealiza, por cierto, sin precisar alcances. Como mínimo cabe señalarque nuestra alude a las grandes mayorías apartadas progresiva ycrecientemente de los beneficios de la vida colectiva o que nunca loshan disfrutado. Mucho menos han podido sentirse participantes in-tegrados a procesos comunes o a conjuntos de ciudadanos responsa-bles con capacidad de decisión en aquello que les concierne de mododirecto. La expresión conlleva fuertes connotaciones utópicas en sureferencia a una Nuestra América que, en rigor, todavía no es nuestraen plenitud. Tiene, por ello, la virtud de explicitar cabalmente la ten-sión no resuelta entre una realidad cotidianamente experimentadacomo indeseable (no es éste el mejor de los mundos posibles, ni si-quiera uno medianamente bueno o aceptable) con ideales largamenteacariciados, organizados en un horizonte axiológico de realizacionesdifícilmente apreciables en su posibilidad de concreción, aunque porde pronto valiosos en cuanto objetivos anhelados que brindan muchoa acciones e imaginarios individuales y colectivos.

La realidad a pensar –y desde la que se piensa– se constata comoconstitutivamente compleja, fragmentante, diversificada,heterogeneizante y, sobre toda otra consideración, atravesada oestructurada por una conflictividad social creciente. Y es que la peyo-rativamente descalificada como decimonónica cuestión social, ya noparece invisibilizable fácilmente. Ya no reclama siquiera ser objeto de


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un existencialista compromiso para intelectuales, como a mediadosdel siglo pasado. Constituye un fenómeno ineludible –con compro-miso o sin él–, envolvente, asfixiante. Tampoco comporta ningúnmérito político o humanista aceptar que se parta de esa constatación.Crece día a día y no resta más que tomar posición frente a su inexora-bilidad. Por ello, cabe renovar esfuerzos para no reaccionar sólo consimplismos trivializando el fenómeno o procurando neutralizarlo consalidas mecanicistas o maniqueísmos esterilizantes. Está invitando aun gran esfuerzo intelectual, a renovar el ingenio, a redoblar enfoquesprobables, a incrementar la calidad y vigor de las aproximaciones rei-teradas. Está en juego –nada menos– la supervivencia de la especie ydel planeta e, incluso, de todo aquello que merezca el nombre devida. No es exagerar para nada y cuanto antes se admita, más rápido yeficazmente se pondrán en marcha energías creativas suficientes. Seestá contra reloj. Por otra parte, conviene enfatizar que no hay tareacompartible más mundial, global, universalizable que ésta.

En este contexto (escenario y tarea) la filosofía (el filosofar activo,propositivo, riguroso y pertinente) reencuentra rumbos clásicos ynovedades sin cuento. Articular saberes –con visión epistemológicaabierta y amplia, controlada racionalmente– se presenta como un pro-cedimiento fecundo y pasible de rectificación continua para ejercercreativamente la crítica a situaciones indeseables y activar grietas dedesarrollos alternativos, los cuales hagan efectivas las transformacio-nes anheladas. No basta con constatar que todo cambia, para romperinercias y pasividades cómplices. La recreación de lenguajes, estilos,procedimientos, enfoques y aproximaciones forma parte de un gene-ralizado proceso de reconceptualización y de readecuación de la per-cepción, para afinar capacidades humanas compartibles y acumularfuerzas sugerentes y propositivas. Una renovada consideración analí-tica de los modos en que se ha ejercido la filosofía en muy diversosmarcos institucionales socioculturales, permitiría atisbar funciones ytareas complementarias pendientes o vislumbradas, no sólo en losespacios académicos, insoslayables, sino también en otros ámbitos dela vida colectiva plenos de sugerencias, virtualidades y, aunque parez-


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ca difícil de aceptar, saberes. Es el caso de la renovada atención que seestá prestando a la vigencia del pensamiento de los pueblos origina-rios a nivel mundial, con aprecio por la energía creativa que de ellosmismos surge al confrontar cosmovisiones aparentemente congela-das. Es el caso de la revolución epistémica insoslayable que ha aporta-do la insistencia de reconocimiento de las diferencias enriquecedorasespecíficas por parte de colectivos de mujeres desde muy diversas si-tuaciones a lo largo de historias y geografías diversas.

Quizá así, enfrentando la cuestión axial del poder, el quehacer fi-losófico (el filosofar) alcanzará cotas de excelencia y sintonizará (¿alfin?) con esfuerzos muy apreciables que se impulsan desde otras lati-tudes con entusiasmo contagioso.

Con sus preguntas y esbozos de respuesta un filosofar renovado yaccesible se requerirá y apreciará por más amplios conjuntos de jóve-nes; aportará, quizá, con mayor pertinencia a los procesos de investi-gación en curso dentro de las instituciones académicas y justificará supresencia y extensión creciente como parte de la formación culturalamplia exigible a nivel de la enseñanza media superior y también delos medios masivos de comunicación.

En una coyuntura internacional que semeja la hollywoodense de-formación caricaturesca del Far West puede que apostar por ingenio-sas políticas de la filosofía acerque al obstinado ideal de una democra-cia radical en la calle, en la casa y en la cama, tal como es anheladacrecientemente a nivel mundial.

NOTAS

1 Comunicación a las Jornadas Internacionales de la Fundación ICALA sobre “Libertad,Solidaridad, Liberación”, Río Cuarto, Argentina, 5-7 de noviembre de 2003. Agradezcola ayuda de Rubén Ruiz Guerra para pulir el inglés del abstract. También los comenta-rios al texto de Mario Magallón, Jesús Serna, Rodrigo Páez, Oscar Wingartz, RubénGarcía Clarck, Gustavo Ogarrio, María del Rayo Ramírez Fierro, Carlos Mondragón yManuel Corral. Llevamos años trabajando juntos y discutiendo nuestros respectivos tra-bajos, lo cual no me resta ninguna responsabilidad en lo que aquí afirmo, aunque hablade un pensar parcialmente compartido.

2 Catedrático de la UNAM (Investigador en el CCYDEL y Profesor en la FFYL).3 “Philosophia Electiva”, 1797, en: Isabel Monal y Olivia Miranda (selección e introduc-


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ción), Pensamiento cubano siglo XIX. La Habana, Editorial de Ciencias Sociales, 2002, T.I, p. 139. A este sacerdote (1672-1835) “Se le considera el primer reformador de lafilosofía en Cuba...” (p. 106).-

4 Intelectual palestino (1935-2003). “A 25 años del libro Orientalismo: abrir una ventanahacia el Oriente” trad. de Marcelo Somarriva en: El Mercurio. Santiago de Chile, 24 deagosto, 2003, reenviado por internet. Para el inicio de una lectura crítica y sugerentedesde nuestra América de su beligerante humanismo que se piensa desde las piedras cf.Gustavo Ogarrio, “Edward W. Saïd, la radical actualidad de algún humanismo” de próximapublicación en La Jornada Semanal. Una versión preliminar con el título “Las repúblicasy las piedras” en La Voz de Michoacán, jueves 2 octubre 2003, p. 17.

5 Remito a mi Filosofar desde nuestra América. Ensayo problematizador de su modus operandi.México, Miguel Ángel Porrúa/UNAM, 2000, 202 págs.

6 He examinado el asunto principalmente en Filosofía de la liberación latinoamericana,terminado en 1977 y editado en 1983. Presentación Leopoldo Zea. México, FCE, 2 ed.,1992, 320 págs. y en Filosofías para la liberación ¿liberación del filosofar? de 1997. Prólo-go Arturo Rico Bovio. Toluca, México, UAEM, 2 ed., 221 págs.

7 Cf. Eduardo Saxe-Fernández, La nueva oligarquía latinoamericana: ideología y democra-cia. Heredia, Costa Rica, Editorial Universidad Nacional, 1999, 307 páginas.

8 Como con lucidez lo señalaron en su tiempo Agustín Cueva y Ricaurte Soler, entreotros.

9 Cf. Theôtonio Dos Santos, La Teoría de la Dependencia. Balance y Perspectivas. México,Plaza y Janés, 2002, 172 págs. Agradezco a Roberto Hernández el acceso a este texto.

10 Cf., por señalar algunos ejemplos, los trabajos de Roberta Traspadini, A teoria da(Inter)dependência de Fernando Henrique Cardoso (Rio de Janeiro, Topbooks, 1999, 174págs. y la investigación en curso de Roberto Hernández López, “Cardoso-Marini: undebate inconcluso. Desarrrollo, dependencia y democracia en América Latina”, UNAM,2003.

11 Cf. Tatiana Coll Lebedeff, América latina en el filo del siglo XX. Entre la catástrofe y lossueños: los nuevos actores sociales. México, UPN / Casa Juan Pablos, 2001, 207 págs.;Immanuel Wallerstein, “Nuevas revueltas contra el sistema” en: New Left Review, no-viembre-diciembre 2002, n° 18, trad. Yan-Kan, mimeo. Es sugerente su tratamientocomparado de los movimientos sociales y de los movimientos nacionales desde 1850 a1970, para esbozar lo que vino después hasta el cuestionamiento a la globalización;María Arcelia González Butrón, Transformaciones económicas estructurales. Riqueza y de-sarrollo social en México. México, DEI / CEMIF, 1999, 295 págs.

12 Manuel Ignacio Santos, “La filosofía en la actual coyuntura histórica latinoamericana.Notas críticas sobre la filosofía latinoamericana como filosofía de la liberación” (fechadoen Sâo Paulo, Brasil, julio de 1975) en: Pucara. Cuenca, Ecuador, Facultad de Filosofíay Ciencias de la Educación de la Universidad de Cuenca, junio 1977, nº 2, p.15.

13 Para el sentido de “problematizar” cf. mi Filosofía de la liberación latinoamericana, yacitado.

14 He mostrado una versión de esta experiencia epistemológica, que se ha mostrado fecun-da, en Filosofar desde nuestra América, ya citado.

15 Gustavo Ortiz, Supuestos de un pensar latinoamericano; la Cultura en el Martín Fierro.Córdoba, Universidad Nacional de Córdoba, tesis de licenciatura en filosofía, 1972 cit.por Horacio Cerutti Guldberg, Filosofía de la liberación latinoamericana. México, FCE,1983, p. 185.


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16 Gustavo Ortiz, La racionalidad esquiva. Sobre tareas de la Filosofía y de la Teoría Social enAmérica Latina. Córdoba, Universidad Nacional de Córdoba / Universidad Nacional deRío Cuarto / CONICOR, 2000, pp. 190-191.

17 He explorado preliminarmente el asunto en “Filosofar nuestroamericano (¿Filosofía ensentido estricto o mera aplicación práctica?)” en: La Lámpara de Diógenes. Puebla, BUAP,año 3, vol. 3, julio-diciembre 2002, nº 6, pp. 45-49.

18 A explorar estas dimensiones está dedicado el Proyecto de Investigación colectivo DGAPA-UNAM IN306502, bajo mi responsabilidad y la de Carlos Mondragón: “Resistenciapopular y soberanía restringida ¿está en riesgo la democracia en América Latina?”, consede en el CCYDEL, cuyos avances aparecen en la página web www.ccydel.unam.mx/pensamientoycultura y en la revista virtual allí incluida “Pensares y Haceres”.

19 Arturo Andrés Roig, “Cuatro tomas de posición a esta altura de los tiempos” (fechado enQuito, junio de 1984) en: Nuestra América. Volumen monográfico dedicado a “Filosofíade la liberación”. México, CCYDEL/UNAM, año IV, mayo-agosto 1984, nº 11, p. 59.

20 Teoría y crítica del pensamiento latinoamericano. México, FCE, 1981, p. 73.21 Cf. de Manuel de Jesús Corral, Comunicación y ejercicio utópico en América Latina.

México, Ediciones del lugar donde brotaba el agua, 1999, 192 págs. y La comunicacióny sus entramados en América Latina; Cambiar nuestra casa. México, Plaza y Valdés, enprensa.

22 Arturo Ardao, Filosofía en lengua española. Montevideo, Alfa, 1963, 150 págs.; ArturoRoig, “La “Historia de las ideas” cinco lustros después” en: Revista de Historia de lasideas. Quito, Casa de la Cultura Ecuatoriana y Centro de Estudios Latinoamericanos dela Pontificia Universidad Católica, 1984, pp. I-XLII. Leopoldo Zea y Francisco MiróQuesada, La historia de las ideas en América Latina. Tunja, Universidad Pedagógica yTecnológica de Colombia, 1975, 55 págs.

23 Como, por ejemplo, de Arturo Ardao, América Latina y la latinidad. México, CCYDEL/UNAM, 1993, 395 págs. y Andrés Bello, Filósofo. Caracas, Biblioteca de la AcademiaNacional de la Historia, 1986, 279 págs. Francisco Miró Quesada, Despertar y proyectodel filosofar latinoamericano. México, FCE, 1974, 238 págs. Arturo Roig, Teoría y críticadel pensamiento latinoamericano. México, FCE, 1981, 313 págs. Leopoldo Zea, El pen-samiento latinoamericano. México, Ariel, 3 ed., 1976, 542 págs.; Carmen Rovira (coor-dinadora), Una aproximación a la historia de las ideas filosóficas en México: siglo XIX yprincipios del XX. México, UNAM, 1997, 987 págs.; Mario Magallón Anaya, Dialécticade la filosofía latinoamericana. Una filosofía en la historia. México, CCYDEL, UNAM,1991, 306 págs.

24 Cf. mis libros Hacia una historia de las ideas (filosóficas) en América Latina. México,UNAM / Miguel Ángel Porrúa, 2 ed., 1997, 213 págs.; Memoria comprometida. Heredia,Costa Rica, Universidad Nacional, 1996, 170 págs. y en colaboración con Mario MagallónAnaya, Historia de las ideas latinoamericanas ¿disciplina fenecida? México, Universidadde la Ciudad de México, 2003, 181 págs. También de Varios autores, Diccionario defilosofía latinoamericana. Toluca, UAEM, 2000, 384 págs. (se puede consultar en nues-tra página web).

25 José Severino Croatto, “Cultura popular y proyecto histórico” en: Cuadernos Salmanti-nos de Filosofía. Salamanca, Universidad Pontifica de Salamanca, Vol. III, 1976, p. 377.En su fecunda obra, Severino Croatto ha enseñado, entre muchas otras importantesdimensiones, a leer. Como señalara en su Hermenéutica Bíblica. Para una teoría de lalectura como producción de sentido. Bs. As., La Aurora, 1984, p. 75: “Lo no dicho de lo“dicho” del texto es dicho en la interpretación contextualizada”.

http://www.ccydel.unam.mx


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26 Para una primera aproximación de conjunto remito a mi “La filosofía latinoamericanaen la segunda mitad del siglo XX: Balance y perspectivas” Ponencia en el XIII Seminariode Historia de la Filosofía Española e Iberoamericana “La filosofía Hispánica en nuestrotiempo (1940-2000)”, Salamanca, 23-27 de septiembre 2002. En prensa con las memo-rias.

27 Carlos Lenkersdorf, Filosofar en clave tojolabal. México, Miguel Ángel Porrúa, 2002,277 págs. Este trabajo viene precedido, entre otros, por otro magnífico esfuerzo galardo-nado con el premio de ensayo Lya Kostakowsky, en el cual Lenkersdorf brinda unaprimera aproximación de conjunto: Los hombres verdaderos. Voces y testimonios tojolabales.Lengua y sociedad, naturaleza y cultura, artes y comunidad cósmica. México, Siglo XXI /UNAM, 1996, 197 págs. Hemos dedicado el último número de la revista virtual Pensaresy Haceres al tema con aportaciones también de Ziley Mora. Cf. también Jesús SernaMoreno, México, un pueblo testimonio. Los indios y la nación en nuestra América. México,Plaza y Valdés / CCYDEL, UNAM, 2001, 180 págs. Para la temática afroamericana lostrabajos de Luz María Martínez Montiel (coordinadora), Presencia africana en el Caribe.México, CNCA, 1995, 661 págs. Y Presencia africana en Sudamérica. México, CNCA,1995, 654 págs. Omer Buatu Batubengue, “Elementos histórico-culturales en la cons-trucción de la democracia para África y su importancia para América Latina. El caso dela conferencia nacional soberana africana”. México, tesis para obtener el grado de Doctoren Estudios Latinoamericanos, mayo 2003, 444 págs. Francesca Gargallo, GarífunaGarínagu Caribe. México, Siglo XXI / UNESCO, 2002, 171 págs.; Horacio CeruttiGuldberg, “Africanness: a Latin American philosophical perspective” en: Latin AmericanReport. South Africa, University of South Africa-Centre for Latin American Studies, vol10, nº 2, julio-diciembre 1994, pp. 4-9. María Arcelia González Butrón y Miriam AidéNúñez Vera (coordinadoras), Mujeres, género y desarrollo. Morelia, EMAS/UMNSH/CEMIF/UACH/CIDEM, 1998, 822 págs.; Francesca Gargallo acaba de terminar Depor qué se duda que existan filósofas feministas latinoamericanas o de cómo Latinoaméricapagó el festejo de bienvenida a las feministas. Una historia de las ideas. México, UCM/Siglo XXI, en prensa.

28 Para el tratamiento de esta cuestión remito a la segunda sección de Filosofar desde nuestraAmérica. Arturo Roig nos ha pertrechado de una noción de ‘legado’ antropológicamenteresemantizada y libre de resabios conservadores. Cf. su Teoría y crítica del pensamientolatinoamericano, especialmente capítulo III.

29 Joaquín Hernández Alvarado, “¿Filosofía de la liberación o liberación de la filosofía?” en:Cuadernos Salmantinos de Filosofía. Salamanca, Pontificia Universidad de Salamanca,Vol. III, 1976, p. 399. Posteriormente, en “La hospitalidad imposible” en: País Secreto.Revista de Ensayo y Poesía. Quito, nº 2, octubre de 2001, p. 37 señalaba “¿Si la filosofíano es hospitalaria, el pensar, das Denken, puede serlo? ¿Es el pensar hospitalario? Lohospitalario debe estar relacionado con lo extranjero, en cuanto se habla de la recepciónde “lo otro” [...] En el encuentro con el otro, la hospitalidad se vuelve imposible si no haygratuidad; si, por el contrario, se la practica, se la hace a un alto costo: la exposición alrapto”.

30 “Algunas cuestiones epistemológicas de la filosofía latinoamericana contemporánea. Elcaso ecuatoriano”. Guayaquil, 2003. Versión preliminar de un trabajo mayor adelantadagentilmente por el autor vía mail.

31 De la extensa y sugerente obra de Arturo Roig remito a Ética del poder y moralidad del laprotesta. Respuestas a la crisis moral de nuestro tiempo. Mendoza, Argentina, EDIUNC,2002, 279 págs. También sugerente aproximaciones a estos temas en Mario Magallón,


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Pensar esa incómoda posmodernidad desde América Latina. Morelia, jitanjáfora, 2002,111 págs. Y en la tesis de Licenciatura en filosofía de Alejandro Favián Arroyo, Crítica dela razón occidental. México, UNAM, 2003, 269 págs.

32 Cf. mi Filosofar desde nuestra América..., sección cuarta.33 Panorama Filosófico Argentino. Bs. As, EUDEBA, 1985, pp. 41-42. Lectura comple-

mentaria de la citada, e indispensable dentro de la prolífica obra del mismo autor, loconstituye Filosofía americana e identidad. El conflictivo caso argentino. Bs. As., EUDEBA,1989, 342 págs.

34 Cf. María del Rayo Ramírez Fierro, Simón Rodríguez y su utopía para América. México,CCYDEL/UNAM, 1994, 134 págs. Remito también, entre otros de mis trabajos, a“Itinerarios de la utopía en nuestra América” en: Nuestra América: la migración de lasideas. México, CCYDEL/UNAM, septiembre-diciembre 1984, nº 12, pp. 11-32; “¿Teoríade la utopía?” en: Oscar Agüero y Horacio Cerutti Guldberg (editores), Utopía y nuestraAmérica. Quito, Abya-Yala, 1996, pp. 93-108 (allí incluyo una bibliografía regional degran interés sobre el tema); Presagio y tópica del descubrimiento. México, CCYDEL/UNAM, 1991, 156 págs.; Ideología y pensamiento utópico y libertario en América Latina.México, UCM, 2003, 41 págs.; Horacio Cerutti Guldberg y Rodrigo Páez Montalbán(coordinadores), América Latina: democracia, pensamiento y acción. Reflexiones de utopía.México, Plaza y Valdés / CCYDEL, UNAM, 2003, 423 págs.

35 A repensar la cuestión de la democracia en la región se abocan, entre otros, lo esfuerzosde Carlos Mondragón y Alfredo Echegollen (coordinadores), Democracia, cultura y desa-rrollo. México, UNAM / Praxis, 1998, 349 págs.; Horacio Cerutti Guldberg y CarlosMondragón (compiladores), Nuevas interpretaciones de la democracia en América Latina.UNAM / Praxis, 1999, 263 págs.; Manuel Corral, Producción alternativa y democraciaen América Latina. México, Miguel Ángel Porrúa, 1997, 168 págs.; Rodrigo Páez, Lapaz posible. Democracia y negociación en Centroamérica 1979 / 1990 . México, InstitutoPanamericano de Geografía e Historia/CCYDEL, UNAM,1998, 295 págs.; MarioMagallón, La democracia en América Latina. México, Plaza y Valdés / CCYDEL, UNAM,2003, 427 págs.; Dejan Mihailovic, La democracia como utopía. México, Miguel ÁngelPorrúa / TEC, 2003, 259 págs.; Rubén García Clarck, Dilemas de la democracia enMéxico. Querétaro, Instituto Electoral de Querétaro, 2002, 121 págs.; Oscar Wingartz,Nicaragua ante su historia (¿Esperanza o frustración?). Querétaro, Universidad Autónomade Querétaro, 2003, 226 págs.; Alejandro Serrano Caldera, Hacia un proyecto de nación.Una década de pensamiento político. Managua, Fondo Editorial CIRA, 2001, 158 pags.;Yamandú Acosta, Las nuevas referencias del pensamiento crítico en América Latina. Éticay ampliación de la sociedad civil. Montevideo, Universidad de la República, 2003, 306págs.; Luis Tapia, La velocidad del pluralismo . Ensayo sobre tiempo y democracia. La Paz,Muela del Diablo, 2002, 140 págs.

36 Del texto leído en la mesa redonda “Pensar desde América Latina” con motivo de lapresentación del libro de Horacio Cerutti Guldberg, Filosofar desde nuestra América y dela colección de la que forma parte, en la Casa de América, Madrid, lunes 6 de noviembrede 2000. El mismo Klappenbach consignó precisiones importantes sobre la filosofía dela liberación en su breve aproximación panorámica a “La filosofía en la Argentina actual”en: Arbor. Madrid, octubre 1986, nº 490, pp. 67-78.

VÍCTOR FLORES

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El eterno sueño democrático

El eterno sueño democráticoVÍCTOR FLORES GARCÍA*

«La esperanza es una virtud de esclavo»E. M. Ciorán, Breviario de podredumbre, 208.

*Periodista y comunicólogo salvadoreño. Graduado en EstudiosLatinoamericanos con honores por la Facultad de Filosofía y Letras, UNAM.Posgraduado en Communications Policy Studies, City University, Londres.Ha sido profesor de las universidades Iberoamericana, Intercontinental,Claustro de Sor Juana y Hebraica de México. Ha trabajado en las revistasProceso (México) y Cuadernos del Tercer Mundo, Tendencias y Primera Plana(El Salvador). Actualmente es periodista de la Mesa Regional de AméricaLatina de la Agence France Presse (AFP). Libros: El lugar que da verdad.Sobre la filosofía de la realidad histórica de Ignacio Ellacuría, México, Porrúa1997; “Glamour y poder”, en Democracia Cultura y Desarrollo, México, Praxis/UNAM, 1998; “Los jesuitas en la guerra”, Petrich, Flores et al; El SalvadorTestigos de la Guerra, Planeta 1991; Conversación con Horacio Cerutti;Opuscula Instituti Ibero-Americani, Universidad de Helsinski, 1997; «Elasco del colibrí» en Filosofía, Utopía y política UNAM, 2001, colaboradordel Diccionario Filosófico de América Latina; UNAM, 1998.

Lcaras de ellas: la inagotable discusión sobre la democracia en AméricaLatina. A contrapelo del lugar común que enfatiza la vulnerabilidadde la democracia en la región, los sistemas políticos democráticos la-tinoamericanos han mostrado a la larga una resistencia tenaz a losmales más tenebrosos que los socavan: el caudillismo, la corrupción,el narcotráfico, la delincuencia organizada, la pobreza, el ataque a laparticipación ciudadana multicolor y resisten sobre todo a unaenraizada cultura autoritaria, que atraviesa a toda la sociedad. Antesdebo reconocer que no es sencillo hablar de América Latina en suconjunto, porque al explorar los posibles rasgos comunes entre los

os latinoamericanos tenemos muchas obsesiones en nuestroimaginario colectivo. Este es otro libro sobre una de las más


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países también sobresalen las divergencias, la polifonía y la polisemiadel castellano, lo específico de profundas sociedades indígenas, mesti-zas, multiétnicas, o marcadas por la migración europea de recientedata. Pero siempre vale la pena mirar el conjunto desde el horizontede nuestra propia historia común.

Conviene entonces dejar de pensar la democracia en Latinoaméricacomo un paradigma inalcanzable, colocado en el horizonte como unaeterna zanahoria a perseguir, y hacerlo como una realidad que tiene entrenosotros, los latinoamericanos, su propia naturaleza y su propia historia,más remota y compleja de lo que generalmente se cree que, tal comoocurre con el pensamiento latinoamericano, tiene su propio modusoperandi. Hay mitos sobre nuestra democracia que en los últimos 20años se han derrumbado: que las democracias latinoamericanas estáncondenadas a ser frágiles –pero han sobrevivido al autoritarismo e inclu-sive al genocidio y a las guerras civiles como en Centroamérica y Colom-bia, o a golpes de Estado–; que la izquierda es enemiga de la democracia–pero ya gobierna varios gigantes de la región, no mediante la rebelión,sino mediante el voto, como Brasil y Argentina y las principales capitalesdel subcontinente–; que la economía de mercado defendida por la dere-cha empresarial también la amenaza –tal vez sean quienes más disfrutande sus beneficios, operan como diría el filósofo argentino Andrés Roig,no la mano oculta del mercado, sino «la mano que oculta el mercado»–;que nuestra democracia necesita de caudillos fuertes en presidencias im-periales –olvidando el derrumbe del presidencialismo de siete décadas enMéxico, los fracasos de Pinochet, Fujimori, Menem, Salinas y Chávez.En cuanto a Cuba, no falta quien afirme que su régimen es el más demo-crático del mundo, a pesar del aplastamiento de todo disenso, la ausenciade diálogo, la intolerancia y el partido único. Vale preguntar ¿qué vale elconsenso ahí donde el disenso está prohibido? Es claro que su apuestapor una justicia social que iguala hacia abajo es a expensas de las liberta-des civiles en un sistema político organizado alrededor de un caudillismovitalicio.

Pero el sueño democrático sigue siendo perturbado por la pesadi-lla de la injusticia, que para millones quiere decir miseria y algo peor:

VÍCTOR FLORES

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inexistencia ciudadana. Carlos Fuentes, uno de los más vigorosos es-critores vivos de América Latina, ha hecho una pregunta capital en suensayo Democracia latinoamericana: anhelo, realidad y amenaza:«¿Cuánta pobreza tolera la democracia?». Mediante esa crucial inte-rrogación, en el arranque del siglo XXI advirtió de una desesperaciónde la democracia: «Si las instituciones democráticas no producen prontoresultados económicos y sociales para la mejoría de las mayorías, parasuperar el abismo entre pobres y ricos y estrechar los espacios entre lamodernidad y la tradición, podemos temer el regreso a nuestra másvieja y arraigada tradición que es el autoritarismo». Y ahí opera el peorde los obstáculos: la arraigada mentalidad autoritaria, ya no de lasélites, sino la que ha penetrado en los propios ciudadanos, que oscilanentre la indiferencia y el cinismo y que en una tensión permanenteamenaza con volverse hegemónica.

Contra los caudillos

¿Qué son los grandes hombres para los latinoamericanos? Angustia-dos en la búsqueda de una explicación y una salida a nuestros grandesmales, formados en una cultura católica jerárquica y autoritaria, con-quistados y sometidos a tres siglos de dominación del régimen colo-nial –no cualquiera, sino española y portuguesa, de espada y cruzcatólica–, los latinoamericanos hemos buscado explicar nuestra his-toria con la biografía de los grandes hombres, llenando de estatuasecuestres todas las plazas de las capitales y de los pueblos más remo-tos, personajes a quienes se atribuye la responsabilidad del destinopúblico, sea por sus virtudes heroicas, sea por sus vicios heroicos delíderes providenciales y salvíficos, «adictos a la droga del sentimenta-lismo popular y tiranos potenciales» (Franz, febrero 2002, 24-26).Gabriel García Márquez nos ha contado de un tal Aureliano Buendía,que un día pierde la paciencia y amanece convertido en caudillo. Lollama el pueblo para que acabe con sus «cien años de soledad», lollaman feroces injusticias de su país. Se alza en armas y promueve 32guerras civiles y justicieras. Sólo para que al final el general Moncada,


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su amigo íntimo, diga: «Lo que me preocupa es que de tanto odiar alos militares, de tanto combatirlos, de tanto pensar en ellos, has ter-minado por ser igual a ellos… A este paso … serás el dictador mássangriento y despótico de nuestra historia».

En sus memorias, Aquellos tiempos con Gabo, Hallazgo de un GarcíaMárquez desconocido, el escritor de derechas Plinio Apuleyo Mendoza–algún día pionero en los años 60 junto a Gabo de la agencia cubanade noticias Prensa Latina– arriesga a afirmar que el caudillo es quizálo único que políticamente hemos inventado los latinoamericanos alo largo de nuestra revuelta histórica. «Sin estructuras de poder, sinconcepto realmente orgánico del Estado, sin clases dirigentes lo sufi-cientemente lúcidas y poderosas como para asumir la dirección de lanación entera y ofrecer alternativas movilizadas, la disnconformidad,la orfandad producida por este vacío, nos ha llevado siempre, en mo-mentos difíciles, a buscar al padre que todo lo puede: el caudillo, queune, aglutina, dispone por nosotros, nos releva de la angustia de asu-mir por nuestra cuenta nuestro destino histórico o los retos de unconflictivo desarrollo».

Pero junto a los caudillos, enemigos de la sociedad civil por anto-nomasia, está además la burocracia, su contraparte gris, tentacular,amorfa, que es contraria a la finitud física del gran hombre, sobreviveentre intrigas palaciegas y se eterniza aferrada al poder. Así explica laamistad de su viejo amigo premio Nóbel con Fidel Castro: «Con él,con el caudillo, con su aventura de soledad y poder, con su destinoinmenso y triste de dispensador de dichas e infortunios, tan parecidoa Dios, (Gabo) es solidario. Fidel se parece a sus más constantes cria-turas literarias, a los fantasmas en los que él se proyecta, con los cualesidentifica su destino de modesto hijo de telegrafista llegado a las cum-bres escarpadas de la gloria. Fidel es un mito de los confines de suinfancia recobrado, una nueva representación de Aureliano Buendía».Son entonces profundos y sinuosos los ríos nuestros por los cuales sepuede llegar a tolerar y hasta a desear el autoritarismo de uno u otrosigno, más allá de consideraciones éticas. Los caudillos han sido laenfermedad de la infancia democrática de América Latina, una heren-

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cia que viene de lejos, de los hombres de pistolón al cinto, dueños debucólicas estancias y haciendas, propietarios de vidas, remedo de losamos feudales del medioevo desde la época de las guerras de indepen-dencia. Ahí han estado desde la época de Páez en Venezuela, de Quirogaen Argentina, de Santa Anna en México, en los albores de la vidaindependiente, dueños de una fuente única de poder patrimonial. Laconsecuencia actual de esa tradición que perdura metamorfoseada esque el pueblo no sólo está dispuesto a delegar el poder en un repre-sentante casi divino, en manos de un despótico enemigo público de lasociedad civil, sino a «enajenarlo de hecho a un centro patrimonial –rey, virrey, cacique, caudillo, dictador, presidente– que coordina enun marco corporativo y estático la energía social». (Krauze, febrero2002, 18-26)

Analizando el tema de los hombres fuertes a la luz de la filosofía dela historia de Tolstoi, plasmada en La Guerra y la Paz, Isaiah Berlin(1909-1997) –quizá el mayor pensador liberal del siglo XX en Ingla-terra junto a Karl Popper–, escribió: para Tolstoi los grandes hombres«son seres humanos ordinarios, lo bastante ignorantes y vanidosospara aceptar ser tenidos por responsables de la vida de la sociedad,individuos que prefieren llevar la culpa de todas las crueldades, injus-ticias y desastres justificados en su nombre, antes que reconocer supropia impotencia e insignificancia en la corriente cósmica que siguesu curso, indiferente a sus deseos y sus ideales» (Berlin, 1995, 155).Aunque es claro que Tosltoi pensaba en Napoleón Bonaparte, el des-crédito del hombre fuerte en el siglo XXI está marcado con sangre:Führer en Alemania, Duce en Italia, Caudillo en España, Cacique enLatinoamérica.

Pero en Latinoamérica la enfermedad absolutista y teocrática nosana, y tal vez no sane nunca; como un sino histórico, seguimos a laespera de redentores, es una corriente real en nuestra historia, que noserá borrada de un plumazo ni con buenos deseos. El caudillismo noperdona ideologías, los hay en todo el espectro político, hay podero-sas celebridades en las derechas pero también en las izquierdas. Re-cuerdo ahora el fervor que presencié hace tres años cuando me sumé


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como corresponsal extranjero a la caravana zapatista del encapuchadosubcomandante Marcos desde Chiapas hasta la capital, hace poco másde tres años: las comunidades de los descendientes directos de lospueblos indios –que en México suman 11 millones (10% de la pobla-ción)– lo recibieron con sus trajes ceremoniales, con incienso, pon-cho de jefe tlacaeletl y bastón de mando al puño, como el nuevo re-dentor de los indios de América. Él fumaba como chimenea su pipade tabaco con olor a maple y, distante, declamaba proclamas esotéri-cas: «¿Puede ser mirado quien sólo mirada es?». Su mensaje era unacríptica alusión a sueños diurnos para iniciados: «¿Sólo venimos apreguntar ... soñamos algo o algo nos sueña?». Con aliento de predi-cador, Marcos prosiguió con una especie de discurso poético dubita-tivo: «¿Si no soñamos es que soñamos que no soñamos? ¿Si soñamosel sueño, entonces la realidad pensamos? ¿De la tierra sólo color so-mos o somos tierra de mar que es el color de la tierra?», declamó conparsimonia en la ladera de una montaña de Michoacán, ante el Con-greso Nacional Indígena con delegados de todo el continente. Pre-gunté a una jovencita que aplaudía hipnotizada si había comprendidoese mensaje y me respondió: «No entendí nada, pero lo adoro».

En ese momento, la razón de la movilización de miles se habíatrasladado desde las motivaciones legítimas de los indígenas a losmotivos del caudillo. Aun con la promesa de «mandar obedeciendo»,el caudillo no permite dejarse suplantar por la sociedad civil, porqueésta es su negación. Luego de perseguirlo para una entrevista inclusoen las montañas de Chiapas, elusivo, dueño de su imagen misteriosa,sólo pude interrogarlo dos veces. En una ocasión, en una tumultuosaconferencia de prensa nocturna, a gritos, en el patio de la EscuelaNacional de Antropología de México, a oscuras, excepto por las lucesde la televisión, al final de la caravana zapatista de 2001 le preguntésin inocencia:

—¿Subcomandante, está usted dispuesto a aceptar el veredicto delCongreso sobre la ley indígena?. El proyecto de ley sobre las autono-mías indígenas había sido enviado a los legisladores el mismo primerdía del nuevo gobierno democrático de Vicente Fox –hombre recio

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de bota vaquera que entusiasmó a multitudes para poner fin a la dic-tadura perfecta que gobernó a México 71 años–, en su primer actopolítico como presidente de la transición democrática, lleno de deli-berado simbolismo. Era una réplica idéntica a los acuerdos firmadospor Marcos con el gobierno anterior de Ernesto Zedillo. Pero en esemomento la iniciativa ya había comenzado a sufrir modificacionespor la mano de los congresistas, donde Fox no tenía mayoría. La de-mocracia operaba esta vez contra los deseos de Marcos y de Fox. De-trás de la máscara negra, el líder vaciló al contestar:

—Bueno, nosotros hemos venido a dialogar con el Congreso.Fue una negativa hiperbólica, una manera de anticipar, aun antes

de cualquier consulta ciudadana, que el jefe máximo del zapatismono aceptaría la decisión soberana del Congreso federal, que semanasdespués fue ratificada por la mayoría de congresos de los 31 EstadosUnidos Mexicanos, una ley indígena muy avanzada en relación conAmérica Latina –que contó incluso con el apoyo de la izquierda en elSenado–; sin embargo, a pesar del complejo procedimiento legislati-vo democrático, los zapatistas la consideraron una traición porqueacotaba el texto sobre las autonomías indígenas firmado en 1996 porZedillo y los zapatistas.

Al final de su caravana triunfal, cuando Marcos partía de laCiudad de México hacia sus bastiones indígenas en las montañasde Chiapas, volvimos a perseguirlo por las autopistas. Todos losautobuses de la caravana zapatista llevaban las ventanas cerradas.Los rebasamos a todos hasta que una silueta inconfundible depasamontañas negro con una pipa apareció detrás de una de ellas.Fogueado en el manejo de la prensa, Marcos abrió su ventanillacuando quiso. Otra vez a gritos, de una ventana a otra, en plenaautopista, le pregunté:

—¿Subcomandante, se va satisfecho con los resultados de la cara-vana zapatista al Congreso? Le recordé que por primera vez en la his-toria de México un movimiento indígena rebelde había accedido en-capuchado al púlpito legislativo. Detrás de la máscara apareció unasonrisa, se retiró de la boca la pipa, e inclinando la cabeza exclamó


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satisfecho: –¡Claro! –una patrulla policial que custodiaba la marchanos apartó de su autobús. Pocos días después, ese mismo Congreso lodecepcionó al votar la nueva ley indígena. Marcos emitió un furibun-do comunicado, en el que la emprendió contra todos los partidospolíticos, incluidos los de izquierda. Y se hundió en un silencio casitotal. Tres años después, el caudillo sigue fumando su pipa, a la esperade que la democracia imperfecta que se instaló a la caída de la dicta-dura perfecta naufrague entre decepciones, para volver a la carga. Sinsu figura presente, la sociedad civil que deliró y se le entregó a su pasoahora se ha desmovilizado por la causa indígena, sin el hombre de lamáscara negra, el entusiasmo se ha esfumado. Al final no fue en Méxi-co, sino en Bolivia y Ecuador donde los indígenas irrumpieron a re-clamar un lugar para democratizar las instituciones del Estado y asu-mieron las responsabilidades institucionales.

No es casual que un signo distintivo de la literatura iberoamerica-na sea la novela de caudillos y dictadores, desde Valle Inclán (Tiranobanderas), el Nóbel colombiano García Márquez (El otoño del patriar-ca), el Nobel guatemalteco Miguel Angel Asturias (El señor presiden-te), el paraguayo Augusto Roa Bastos (Yo el supremo); el venezolanoÚslar Pietri (El camino del Dorado), el cubano Alejo Carpentier (Elrecurso del método); el peruano Vargas Losa (La guerra del fin del mun-do, La fiesta del Chivo); el mexicano Carlos Fuentes (La muerte deArtemio Cruz): desde el fondo de nuestra noche autoritaria permane-ce con nosotros el hilo de un nudo histórico que atraviesa nuestrassociedades antiguas y atrasadas retratadas en esas obras literarias, ma-gia para algunos, realismo puro para muchos: la violentísima reacciónde las masas al intento de una súbita modernización o a la adultaciudadanía responsable, «acaudilladas por un redentor carismático querevive o manipula mitos atávicos» (Krauze, 2000, 14-19), en un or-gasmo de poder, como decía el ahora imitado patriarca dominicanoJoaquín Balaguer: para los latinoamericanos «la política es eso, abrirsecamino entre cadáveres». O como afirmaba el paraguayo AlfredoStroessner: «la democracia soy yo». Es una manera brutal de admitirla sentencia de Max Weber a finales del siglo XIX: «quien busca la

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salvación de su alma y de la de los demás, que no la busque por elcamino de la política, cuyas tareas, que son muy otras, sólo puedenser cumplidas mediante la fuerza».

Los movimientos guerrilleros revolucionarios de Centroaméricatambién buscaron desesperadamente a los caudillos que encarnaranal hombre nuevo a lo Ernesto Guevara, mientras Estados Unidos res-pondía a pura ideología de guerra fría, agitando y armando a los es-pectros militares en una mortífera espiral que sembró con casi mediomillón de muertos esa región empobrecida, dominada por élites po-dridas en dinero, en la terrible década perdida de los ochenta –en laera del desaparecido “gran comunicador” Ronald Reagan, farsa y co-media para unos, brutales atrocidades para muchos–, escenario don-de por cierto Marcos hizo su iniciación armada. Pareciera que lo quevemos los latinoamericanos en nuestros líderes es producto de esecaudillismo endémico y sus reencarnaciones actuales se benefician deesa tradición, proclive a la aparición de hombres mágicos. Dos déca-das después, cuando el olor de la pólvora se ha extinguido para quie-nes tomamos el camino de la rebelión, se puede reconocer que fue elescritor mexicano Octavio Paz –un socialista fervoroso en su juven-tud–, quien reunió a un grupo de intelectuales liberales alrededor desu revista Vuelta en los aciagos años 80, para disentir de los polos de laguerra y hacerse eco del pensamiento político liberal del siglo XX,ignorado y despreciado por la izquierda. Auque se le ha achacado unafalta de sensibilidad hacia los sufrimientos de las víctimas e ignorar ladesigualdad de las batallas, Paz logró llamar la atención para reprobarpor igual a la atroz opción militarista y golpista tanto como a la trági-ca opción heroica guerrillera, y proponer una solución menos dramá-tica, incluso aburrida y poco telúrica como hoy se ve: la democracia,la tolerancia.

Enrique Krauze, su secretario de redacción en Vuelta y recalci-trante liberal, recuerda que mientras Paz terminó su propio pro-ceso de autocrítica de su fervor socialista leyendo en 1974 aSolyenitsin y Maldestam, Vargas Llosa hacía lo propio más tardeleyendo a Isaiah Berlin y a Karl Popper, los clásicos del liberalismo


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del siglo XX. En esos años, Paz decía que el peruano «tenía lapasión del recién converso», de la cual ahora se contagian quienesdefienden a la democracia y la sociedad civil. El mismo Nóbelquedó sorprendido y, según las crónicas de la época, enfurecido,cuando Varga Llosa hirió de muerte con un plumazo al régimenmexicano, definiéndolo con ironía como la dictadura perfecta, encontra del mexicano autor del Ogro Filantrópico (un ensayo políti-co de Paz sobre la era corporativa y presidencialista del PRI-parti-do de Estado). El enojo de Paz –quien sostenía que a la universa-lidad de las tiranías corresponde la universalidad de la rebelión,donde los disidentes de todos signo son la nobleza y honor denuestro tiempo–, estalló cuando fue anfitrión de un encuentro deintelectuales liberales de todo el mundo, La experiencia de la liber-tad, junto con algunos pensadores de izquierda que fueron el blancode todas las críticas y escarnios en 1990, tras la caída del muro deBerlín. Su molestia se debió a que Paz consideraba que conocíamejor que Vargas Llosa la compleja matriz autoritaria del antiguorégimen mexicano, arraigadas en el fondo del mestizaje y elsincretismo religioso, en el mito de la traición de la Malinche, laamante indígena de Hernán Cortés, y muchas metáforas más plan-teadas desde su remota escritura del Laberinto de la Soledad, peroal que nunca consideró una dictadura.

En cuanto al déficit democrático en Cuba, tema que obliga a defi-niciones sobre la democracia, Paz también abrió una brecha por lacual aún transita el debate sobre la isla. El aliento de sus expresionesse ha expandido y ha perdurado. «El régimen de Fidel Castro tieneque abrirse a la democracia». La frase no es de un presidente de Esta-dos Unidos. Fue el primer mensaje a Cuba de José Luis RodríguezZapatero en la primera entrevista que concedió el dirigente socialistaa un diario español a menos de una semana de haber asumido la pre-sidencia del gobierno de España, para suceder al ultraconservador JoséMaría Aznar, cuando el corazón de Madrid aún palpitaba acongojadopor los atentados del 11 de marzo. Castro había enviado antes unmensaje de «reconocimiento» a Rodríguez Zapatero, entreabriendo

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así una vía de acercamiento con España tras una era de enfrentamientos.La respuesta de Fidel fue el silencio. El dilema entre autoritarismocon justicia social o injusticia y pobreza con libertades democráticases el nudo gordiano.

La democracia de Sísifo

La preferencia por una vuelta al autoritarismo no es una invenciónliteraria, está en el fondo de la mentalidad, de la cultura política de loslatinoamericanos. La piedra mítica que carga Sísifo hasta la cima paravolver a caer bien puede ser, según se vea, nuestra tradición democrá-tica o nuestra tradición autoritaria. El primer gran informe sobreDemocracia en América Latina difundido en abril de 2004 en Limapor el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)reveló con datos lo que ha sido una constante histórica: que la mayo-ría de los latinoamericanos, 55%, estaría dispuesta a aceptar un go-bierno autoritario en su región si resolviera sus problemas económi-cos, y que menos de la mitad, 45%, prefiere mantenerse en democra-cia. La cultura autoritaria tiene raíces profundas que se resisten a lalenta implantación de la cultura democrática: 58% de los latinoame-ricanos está de acuerdo en que sus presidentes «vayan más allá de lasleyes», frente a una demócrata minoría de 39% que mostró su oposi-ción. Mientras que en el debate intelectual la democracia ha sidoemparentada con el desarrollo, un terco 56% consideró que «el desa-rrollo económico es más importante que la democracia», ante un 48%que opinó lo contrario. Es el brutal resultado de una investigaciónque abarcó a 18.600 personas, consultadas desde mayo de 2002 en18 países latinoamericanos, con participación de 230 expertos, entreellos muchos presidentes y ex presidentes.

La idea de democracia liberal existente tampoco es comprendidapor toda la población latinoamericana y hasta son mayoría quienesprefieren actitudes contrarias a algunas reglas elementales de convi-vencia democrática. La tradición autoritaria resiste, está en la culturapolítica, en nuestra traditio, es ahí donde renguea la construcción de-


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mocrática: un escéptico 44% de los latinoamericanos consultados res-pondió que «no cree que la democracia solucione los problemas» desus países y apenas un esperanzado 36% votó por la democracia; perola confusión es dramática en lo que concierne a la comprensión de lavida en democracia, de la forma de vida democrática, de lacotidianeidad democrática: un 40% cree que «puede haber democra-cia sin partidos» (contra 34% que opina lo contrario) y hasta sonmayoría quienes pisan terrenos de lo absurdo y afirman que «puedehaber democracia sin un Congreso nacional», (38% contra 32%).

Ha quedado probado que la vocación por el hombre fuerte, seacaudillo o presidente, se resiste a morir: 37% de los latinoamericanos«está de acuerdo con que el presidente ponga orden por la fuerza»(sólo 32% en contra), y similar proporción clamó que «el presidentecontrole los medios de comunicación», que «deje de lado al Congresoy los partidos» y quienes no creen «que la democracia sea indispensa-ble para lograr el desarrollo». ¿Quién dijo que el presidencialismohabía muerto? Está en nuestra sangre.

¿Dónde comienza a hacerse cada vez más pesada nuestra roca de-mocrática a lo Sísifo? El PNUD acaba de advertir que «una primeramirada a la democracia desde la democracia revela que muchos dere-chos civiles básicos no están asegurados y que la pobreza y la desigual-dad muestran a nuestras sociedades entre las más deficitarias del mun-do». El Banco Mundial (BM) trajo por fin buenas noticias a finales deabril de 2004 cuando anunció con bombo y platillos que la propor-ción de gente que vive en la pobreza extrema en el mundo (menos deun dólar diario) bajó a la mitad entre 1981 y 2001, aunque la distri-bución del avance fue muy despareja en el globo y en América Latinano mejoró nada. «Hay buenas noticias, y son que la pobreza mundialestá disminuyendo más bien rápido», celebró el economista jefe delBM, François Bourguignon, al presentarse el Informe sobre Desarro-llo Mundial del Banco. Pero la mala nos tocó a los latinoamericanos.América Latina y el Caribe tuvieron nada más que una mejoría mar-ginal, y la extrema pobreza seguía siendo la misma en 2001 que en1981, 10% de la población total. La explicación: las desigualdades en

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la distribución, en la región más desigual del mundo, inmensa rique-za junto a un mar de pobreza. La escasa proporción de la riqueza quetienen los pobres durante las crisis no siempre aumenta cuando lle-gan los períodos de crecimiento. Los mayores progresos contra la po-breza ocurrieron en países como India y China.

En el mundo hay ahora 1.100 millones de personas viviendo conmenos de un dólar por día, es decir en la extrema pobreza, contra1.500 millones en 1981, según el BM. La otra cara de la moneda esmala: en Africa subsahariana la cantidad de personas que viven conmenos de un dólar diario saltó de 164 millones a 314 millones entre1981 y 2001. No se puede ignorar que, según el BM, los países ricosgastan 330.000 millones de dólares anuales en subsidiar a su produc-ción agropecuaria, afectando la competitividad de los productores deltercer mundo. La pobreza y la indigencia crecieron en 2003 en Amé-rica Latina y el Caribe, donde el 44% de la población, o sea 227millones de personas, vive por debajo de la línea de pobreza (conmenos de dos dólares diarios), y el 20% en la pobreza extrema (conmenos de un dólar diario), anunció en abril de 2004 José LuisMachinea, secretario ejecutivo de la CEPAL. Es decir, el doble deindigentes que calcula el BM, lo que también refleja la difusa fronterade las mediciones, que no obstante marcan las grandes tendencias. Eldesempleo abierto en la región alcanza casi el 11%, y lo peor es queLatinoamérica sigue teniendo el mayor nivel de inequidad del mun-do, ya que en varios de sus países el 10% de los más ricos recibe uningreso medio 20 veces superior al que recibe el 40% más pobre.

Hay verdades dolorosas que no deben soslayarse, que no procedendel exterior, en un continente donde las democracias fueron derriba-das por fuerzas políticas que contaban con el apoyo o, por lo menos,la pasividad de una parte importante y en ocasiones mayoritaria de laciudadanía, los que voltearon a ver hacia otra parte o se paralizaroncuando todo se derrumbaba hace 30 años: «Las democracias se tor-nan vulnerables cuando, entre otros factores, las fuerzas políticas au-toritarias encuentran en las actitudes ciudadanas terreno fértil paraactuar», según el PNUD. Una de las polémicas conclusiones es que el


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poder real lo ejercen los denominados poderes fácticos, una definiciónque en cierto modo elude la naturaleza económica, financiera y elitistade esos poderes. En el actual episodio democrático en el arranque delsiglo XXI vale preguntar ¿quién tiene el poder?, ¿los ciudadanos y susrepresentantes electos o las élites? El grupo de 230 expertos, entreellos presidentes y ex presidentes se sinceró: El 80% consideró queson los grupos económicos, empresarios y financieros los que ejercenel poder en sus países, y un 65%, los medios de comunicación. Otro36% se inclinó en primer lugar por el Poder Ejecutivo, que es ejerci-do por algunos de esos mismos líderes; 21% considera que son lasFuerzas Armadas las que detentan el poder real, y el 30%, los partidospolíticos. He ahí la paradoja latinoamericana: el orgullo por más dedos décadas de gobiernos democráticos en la inmensa mayoría de paí-ses nada en un mar picado de pobreza y creciente crisis social, conciudadanías de baja intensidad.

Un recuento basta como botón de muestra: en los últimos añosArgentina tuvo cuatro presidentes en un mes cuando la sangre corrióen Buenos Aires, en Bolivia cayó su mandatario entre cadáveres, tam-bién en Ecuador. Pero quizá lo más grave no sean los «grandes hom-bres» que sucumben a las tentaciones, sino quienes los consienten:según las encuestas realizadas, poco más del 40% de los ciudadanosen América Latina acepta con cinismo que un gobierno elegido de-mocráticamente incurra en corrupción, se haga autoritario o se per-mita a un presidente violentar las leyes. La irresponsabilidad comocultura nacional.

La lista de ex presidentes procesados por corrupción en AméricaLatina es larga. En Argentina, Carlos Menem (1989-1999); en Perú,Alberto Fujimori; en Venezuela, Carlos Andrés Pérez (1974-1979 y1989-1993) y Jaime Lussinchi (1984-1989); en Nicaragua, ArnoldoAlemán (1997-2002); en Ecuador, Gustavo Noboa (2000-2003),Abdalá Bucaram, Fabián Alarcón (febrero 1997 - agosto 1998); enParaguay, Luis González Macchi (1999-2003) y Juan Carlos Wasmosy,todos perseguidos por escandalosos fraudes multimillonarios. El po-der también ha hecho estragos en la izquierda y desde los años de la

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atroz piñata sandinista hasta los escándalos de corrupciónvideograbados de la izquierda que gobierna la Ciudad de México, larealidad muestra que la perversión del poder no tiene ideología.

No todo está perdido: en Nicaragua, después de su insurgencia contrael Estado el movimiento revolucionario sandinista se asimiló a éste hastahacerse gobierno; la guerrilla salvadoreña gobierna democráticamente lacapital y tiene mayoría en el Congreso, aunque a veces no sepa qué hacercon ella; han sido respetados los triunfos electorales de la izquierda y laderecha en Ecuador, Argentina, Brasil, El Salvador, Panamá. En Bolivia,el fallecido ex general dictador boliviano Hugo Bánzer pasó de golpista ademócrata hasta ser elegido presidente; Uruguay, con un 70% de demó-cratas consistentes. Hay otros datos alentadores. Desde finales de los años80 a 2004, las mujeres, los indígenas y negros han aumentado su partici-pación en los parlamentos de América Latina, aunque su nivel actual estodavía muy inferior al peso demográfico que poseen. El cambio mássignificativo se produjo en Argentina, donde la participación femeninapasó de 6,3% en 1989 a 34,1% de escaños en las elecciones del añopasado, o en el Congreso de Costa Rica, donde ocupan el 35,1% deasientos del Congreso, aunque ya tenían una participación importanteen 1986, con 10,5%.

Las advertencias son inquietantes teniendo en cuenta que los 18países de América Latina evaluados cumplen hoy los requisitos fun-damentales de un régimen democrático. Hace 25 años sólo tres paísesde la región vivían en democracia: Costa Rica, Venezuela y Colombia.En 15 de los 18 países estudiados, más del 25% de la población vivebajo la línea de pobreza y en 7 de ellos más de la mitad de la poblaciónvive en esas condiciones. Todo ello pese a que en 11 países la pobrezadisminuyó y en 15 aumentó el PIB per cápita entre 1991 y 2002. Lademocracia redujo la desnutrición infantil e incrementó la expectati-va de vida en 13 de 18 países evaluados; la tasa de analfabetismo bajóen todos los países y aumentó el nivel de escolarización, «pero la cali-dad educativa en general es baja».

El dictamen del organismo de la ONU es severo: las institucionespolíticas se han deteriorado, la representación partidaria no encarna


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los intereses de buena parte de la sociedad, mientras surgen nuevosmovimientos y formas de expresión política. «Aunque muy valiosos,los avances logrados en términos de desarrollo de la democracia enAmérica Latina no son suficientes. En muchos casos la creciente frus-tración por la falta de oportunidades y por los altos niveles de des-igualdad, pobreza y exclusión social, se expresa en malestar, pérdidade confianza en el sistema político, acciones radicalizadas y crisis degobernabilidad, hechos que ponen en riesgo la estabilidad del propiorégimen democrático», advierte el PNUD. Pero esa ha sido una cons-tante en nuestra historia.

Con este trabajo, el PNUD sigue la pista de otra gran contribu-ción que representó en su momento el proyecto DEMOS , para unanueva cultura política democrática para el nuevo siglo XXI, que cul-minó con el informe Gobernar la globalización. La política de la inclu-sión: el cambio de responsabilidad compartida, publicado tras la cum-bre latinoamericana para el desarrollo político y los principios demo-cráticos en 1997 bajo los auspicios de la UNESCO.

La aburrida tolerancia

Se acepta que la vocación esencial del liberalismo es limitar el poder.Después de los trágicos 70 y 80, en los 90 la política se volvió sinónimode reconstrucción en Latinoamérica, de restauración de las democraciasheridas. Centroamérica y el Caribe las construyen casi desde cero, Méxi-co transforma la dictadura perfecta del poder único del presidente y delpartido de estado autoritario en una democracia imperfecta de partidos,división de poderes, fiscalización del Ejecutivo, activación del capital hu-mano y mejor distribución del ingreso, los países del Cono Sur, lo hacenazotados por la catástrofe económica de líderes políticos y empresarialescorruptos, cleptócratas. Pero a pesar de los vaivenes y la advertencia deCarlos Fuentes sobre los límites de la pobreza, nadie se atreve a volver aldespeñadero autoritario … todavía. En esta encrucijada, vale la pena citaruna conferencia de Karl Popper en St Gallen, en 1989, a sus 87 años,cuando el profesor vienés de la Universidad de Londres leyó un ensayo

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sobre la “responsabilidad de los intelectuales”. Al igual que Fuentes lohizo en su autobiografía intelectual, En esto creo, Popper citó la clásicafrase socarrona y aforística de sir Winston Churchill: «La democracia esla peor forma de gobierno de todas, con la única excepción de todas lasdemás formas de gobierno que han sido intentadas de tiempo en tiem-po». (Popper, 208, Fuentes 232). Comenzaba preguntándose ¿quién debegobernar? Respondía que un socrático, fiel al principio según el cual nosabemos realmente nada, se negaría a aceptar ese papel de gobernante:«porque un hombre que se tiene por el mejor y más sabio tiene que serun megalómano y por ello no puede ser, con toda seguridad, ni bueno nisabio» (Popper, 1995, 204). Con sutileza afirmó además que la defini-ción popular de democracia como gobierno del pueblo no era deseable –porque elude la responsabilidad de los individuos y, según él, nunca ha-bía existido en el mundo real- y peor aún: una dictadura de la mayoríapuede ser terrible para la minoría. Por lo tanto, la pregunta crucial no es«¿quién debe gobernar», sino otra radicalmente diferente, «¿cómo pode-mos configurar la Constitución del Estado para que podamos desemba-razarnos del gobierno sin derramamiento de sangre?», un principio moralque no carga el acento en el establecimiento del gobierno, sino en la posi-bilidad de su destitución.

Un buen gobierno entonces es un gobierno responsable ante suselectores y ante la humanidad, en cambio un gobierno del pueblo noes responsable ante nadie, sino ante sí mismo, por lo tanto no haexistido nunca y si existió fue una «dictadura de la irresponsabilidadde todos», porque nadie tomó responsabilidad de lo ocurrido. Por esoel día de las elecciones no es el día en que se legitima un nuevo gobier-no, sino «el día en el que se lleva ante los tribunales de justicia alantiguo gobierno, el día en que el antiguo gobierno debe responder»,es decir la democracia definida como tribunal popular, que ademásno es intachable, pero es la única forma posible para evitar una dicta-dura moralmente intolerable e insoportable.

Sin embargo, entre los latinoamericanos no sólo existe la plaga delos caudillos y la cultura autoritaria, machista y patriarcal que lossoporta, sino también de otra especie heredera del asesor del príncipe


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maquiavélico: los intelectuales de todo signo, utilitaristas, marxistas,fascistas, liberales, nacionalistas etc., quienes, según el filósofo libe-ral, «hemos ocasionado desde hace siglos los daños más atroces. Lasmatanzas en masa en nombre de una idea, de una doctrina, de unateoría –esta es nuestra obra, nuestra creación: el invento de los inte-lectuales. Solamente con que dejáramos de azuzar a unos seres huma-nos contra otros –a menudo con la mejores intenciones– únicamentecon esto ya se habría ganado mucho», (Popper 1995, 209). Dotadode un lenguaje simple y directo, critica en realidad a quienes quierenllamar la atención hablando en un lenguaje incomprensible, pero su-mamente espectacular, erudito, ingenioso, «el cual hemos heredadode nuestros maestros hegelianos y que une a todos los hegelianos.(…) es esta contaminación lingüística la que hace imposible hablarrazonablemente con nosotros intelectuales y demostrarnos que muya menudo disparatamos y pescamos en río revuelto». Con esa frase sedirige a poner como ejemplo la utopía de Platón para afirmar que«aquellos que querían erigir el cielo sobre la tierra han creado siempreúnicamente un infierno (…). Debemos saber que no sabemos nada ydebemos tantear críticamente como lo hacen los escarabajos, debe-mos buscar la verdad objetiva con toda humildad, sin representar elpapel de profetas omniniscientes, esto significa, tenemos que cam-biar».

Y para cambiar, en Latinoamérica también se debe incorporar aldiscurso político nuestra propia tradición intelectual, donde se reco-nozca la energía invertida con generosidad en las luchas de liberaciónemprendidas por los movimientos progresistas, muchos liderados porla izquierda, que se llevaron a lo mejor de varias generaciones quelucharon contra la opresión y la marginación. Hay que hacerlo, sí,pero después de una autocrítica que devele el germen autoritario quecontaminaba a sus dirigencias y al sueño socialista destrozado tantopor dictaduras como por los líderes corruptos, enfermos de poder yde la misma mentalidad autoritaria que combatieron. Hay muchanobleza y vigor en esa tradición progresista y rebelde que viene delejos, y que ahora parece converger en un solo momento con la tradi-

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ción liberal, que redescubre la democracia y reaparece desplegada conuna polivalencia de signos en movimientos ecologistas, feministas, dederechos humanos, de indígenas y de defensa de los niños de la calley otros grupos vulnerables, y de todo tipo de participación y vigilan-cia ciudadana que ha desplazado su colocación en el antiguo eje hori-zontal entre izquierda y derecha hacia el eje vertical entre democraciay autoritarismo, como una de las mayores transformaciones de lasecuaciones políticas del siglo XXI.

El dilema supremo: tiranía o democracia

Democracia es entonces la denominación para impedir a cualquierprecio una dictadura o una tiranía, de la cual una sociedad no se pue-de desembarazar sin derramamiento de sangre … y a veces tampococon derramamiento de sangre. «La dictadura es moralmente malaporque condena a los súbditos, en contra de su conciencia y de susaber, a colaborar con el mal, al menos por medio del silencio. Eximeal hombre de su responsabilidad humana, sin la que es sólo mediohombre, una centésima parte de ser humano, porque hace de cadaintento de cargar con su responsabilidad humana un intento de suici-dio» (Popper, 1995, 205). Y vuelve a aparecer la amenaza de los tira-nos, caudillos, hombres fuertes, o como se les quiera llamar, hay querecordar que Hitler llegó al poder de forma legítima y que la ley deplenos poderes que le convirtió en dictador la aprobó una mayoríaparlamentaria, para afirmar entonces que el principio de legitimidadno es suficiente. Los latinoamericanos conocemos los plenos poderesque legalmente se atribuyeron nuestros dictadores en nombre delpueblo. Esa forma de gobernar a base de poderes extraordinarios, noimporta con qué buenas intenciones, a favor de una idea de justiciasocial, condujo a enfrentamientos que aún perduran en muchos paí-ses. Fuentes ha escrito que la asociación entre modernidad y revolu-ción «ha sido la fuente de la rebelión en Rusia, China o Cuba (…); larevolución en Petrogrado, Pekín o La Habana, terminó por reforzarlos más antiguos diseños de poder». En Rusia el «césaro-papismo», launidad del poder temporal y el poder espiritual reaparecieron en la


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simbiosis del partido y el Estado; en China la «burocracia celeste» delantiguo Imperio reapareció bajo la túnica autoritaria del maoísmo yen Cuba «Castro es heredero de las más añejas tradiciones decaudillismo hispano-árabe» (Fuentes, 2002, 232). El defensor de losderechos humanos Sergio Aguayo, académico del prestigioso Colegiode México, ha comentado que la reciente controversia entre México yCuba tiene su origen en la contradicción entre derechos políticos yderechos sociales, entre libertad y justicia, porque frente a los dere-chos humanos, Cuba padece «una rigidez comparable a la que Méxi-co o la Unión Soviética mantuvieron durante muchas décadas. Surazonamiento es muy claro: la isla es un modelo de respeto a los dere-chos sociales y económicos de una población que tiene, en promedio,mejor alimentación, educación y salud que la mayoría de los paíseslatinoamericanos. Esta visión desprecia derechos individuales que lacomunidad internacional considera fundamentales. Nadie tiene dere-cho a opinar críticamente sobre lo que pasa dentro de la isla y quienlo hace es por ser títere y lacayo de Estados Unidos, la potencia quequiere destruir a la Revolución. Con este evangelio cincelado en már-mol el gobierno cubano rechaza cualquier sugerencia de aceptar en laisla a una misión internacional (de derechos humanos de la ONU).Aquel que lo contradiga recibe un alud de adjetivos que ponen a losacusados en una situación profundamente incómoda porque la alter-nativa es: «o estás conmigo en todo o estás contra mí»» (Aguayo, 5,2004). En suma, la misma lógica excluyente de Estados Unidos alexigir el apoyo a sus guerras en el mundo.

El debate sobre la alternativa entre democracia o tiranía tiene largadata. En 1991, a sus 89 años Popper, en una conferencia en la Univer-sidad de Eichsätt, “Contra el cinismo en la interpretación de la histo-ria”, expuso la otra cara de la misma moneda de la democracia, lalibertad política, es decir ser libres de la tiranía: «es el más importantede todos los valores políticos, la libertad puede perderse siempre, nopodemos cruzarnos de brazos en el convencimiento de que está ase-gurada. (…). La tiranía nos roba nuestra humanidad, pues nos privade nuestra responsabilidad humana. La responsabilidad política es

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una condición previa a nuestra responsabilidad humana, de nuestrahumanidad» (Popper, 1995). Es claro que en esta definición no apa-rece el tema de la justicia. Pero luchar por la justicia sólo es posible enlibertad. La justicia otorgada sin libertad conduce a la infancia, no a lamadurez política, de la responsabilidad. Pero se debe ir más lejos aún,y afirmar que una vez conquistada la libertad, el peligro de lasinvoluciones es permanente. Que la democracia realmente existente,imperfecta, resista los embates de los demonios autoritarios sueltosno es garantía de que sea irreversible. Estados Unidos –que ha apoya-do a gobiernos autoritarios en todo el mundo– es un ejemplo. Lafrontera norte de Latinoamérica, donde desde 1776 se construye so-bre una base cultural anglosajona y una ética protestante un sistemapolítico liberal, también está expuesta a liderazgos mesiánicos e ilu-siones falsas: como el mito del capitalismo triunfante al estilo ameri-cano, el mito del capitalismo global, el mito de que las guerras –comola de Irak– son buenas para la economía, el mito del gobierno grandey malo, el mito del triunfo de las finanzas y de la reducción salvadoradel déficit fiscal, el mito de la mano invisible del mercado, el mito delliderazgo heroico, como lo describe el ex asesor de Bill Clinton y execonomista jefe del Banco Mundial, Joseph Stiglitz, en su libro (Lasemilla de la destrucción, Stiglitz, 2003).

La democracia liberal tampoco tiene ningún tipo de solucionesconvincentes y duraderas que ofrecer para eliminar el hambre masivaen el Tercer Mundo o para acabar con la destrucción del medio am-biente, aunque la técnica permita alimentar a más cantidad de sereshumanos, pero permite responsabilizar y destronar a quienes fracasanen esa misión. En una extrapolación extrema, Popper arriesga a decirque este fracaso frente al flagelo de la miseria hay que atribuirlo fun-damentalmente a la estupidez política de los gobernantes de los dife-rentes países presa del hambre. «Hemos liberado a esos países dema-siado deprisa y demasiado primitivamente. Todavía no son Estadosde derecho. Lo mismo ocurriría si se abandonara a un jardín de infan-tes a sus propios recursos», dijo con provocación a sus 90 años en unaentrevista con Der Spiegel. Es obvio que pensaba más en África


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subsahariana que en Latinoamérica. Es hora de responder a la pre-gunta de Fuentes: ¿cuánta pobreza aguanta la democracia?, tal vez lamisma cantidad límite que soportaron las dictaduras militares del ConoSur, que cayeron por el fracaso económico, o que fueron enfrentadaspor masas de desposeídos siguiendo a sus iluminados.

¿Cómo se resolvió esa oscilación en la cuna de la democracia?Otro teórico liberal, Seymour Martin Lipset, ha argumentado queel aprendizaje democrático en Europa pasó por entender la necesi-dad de la oposición, cuando en el siglo XIX varios grupos apren-dieron que ninguno de ellos podía eliminar a su oposición sindestruir el tejido mismo de la sociedad: ni católicos ni protestan-tes, ni burgueses ni nobles terratenientes, ni partidarios de lamonarquía ni sus opositores. Para sostener ese punto cita a otroclásico: Alexis de Tocqueville, quien sostuvo tras su viaje a estecontinente en el siglo XIX en La democracia en América que «apesar de que las agrupaciones políticas, aspiran por definición aimponer sus puntos de vista a la comunidad, en la práctica lainteracción entre ellas (oposición incluida) ha contribuido a quesurgieran normas de tolerancia y de institucionalización de losderechos democráticos». Lipset la define como el pivote de la de-mocracia: «la existencia de la oposición –que en esencia es un go-bierno alternativo– frena a quienes están en el gobierno. La oposi-ción intenta reducir los recursos disponibles para quienes están enlos cargos y aumentar los derechos disponibles para quienes estánfuera del poder». Junto con los derechos de la oposición van siem-pre otros requisitos básicos como la libertad de expresión y deasociación, del imperio de la ley, de las elecciones periódicas, de lacesión de los puestos.

Hace falta que en América Latina las oposiciones entiendan la res-ponsabilidad que supone adquirir el derecho a ser la sombra del gobier-no. De esta idea pueden sacarse conclusiones vitales para las democraciasen países pobres como los latinoamericanos, en donde dejar el cargo im-plica no sólo abandonar las fuentes de prestigio, poder e ingresos, sinoque un gran coro de sus seguidores (a veces millones) deben ceder sus

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privilegios: «los partidos en las democracias electorales nuevas serán ines-tables constitutivamente a menos que se vinculen a fuentes de divisionesprofundas, como lo están los partidos de las democracias occidentalesmás antiguas e institucionalizadas» (Lipset, febrero 2000) .

No se puede hablar de democracia en Latinoamérica como siste-ma que se destaca por respetar a las minorías, donde el consenso seune al disenso, sin mencionar al recién desaparecido influyente filó-sofo político italiano Norberto Bobbio. En un pozo de intoleranciaextrema, su pensamiento político se desplegó con tal fuerza en la re-gión desde su primera visita a México a mediados de los 60, por ladivulgación de su mayor discípulo, Michelangelo Bovero, desde 1987,y por las traducciones mexicanas de José Fernández Santillán que locolocaron en la actualidad justo durante el debate latinoamericanomás álgido sobre las posibilidades de consolidar las nuevas democra-cias posdictatoriales en los 80 y los 90. Vale la pena el recuento de suinfluencia en Argentina, cuando, bajo la presidencia de Raúl Alfonsín,se creó el Consejo Federal para la Consolidación de la Democracia; enBrasil, donde junto con el éxito de su obra El futuro de la democraciacreció su influencia de la mano de Celso Lafer y Tercio Sampaio; enColombia, donde sus trabajos sirvieron se referencia a muchas pro-puestas de reordenamiento institucional con motivo de la AsambleaNacional Constituyente que condujo a la Constitución de 1991, enPerú, donde sus visitas ocurrieron en plena disputa del autoritarismode Fujimori contra la violencia terrorista indiscriminada de SenderoLuminoso; en Chile, cuando su visita tres años antes de la caída dePinochet convocó a miles de estudiantes que llenaron los auditoriosde las universidades Católica y de Valparaíso, donde a sus 75 años fuerecibido con un cartel: “Bienvenido Sr. Bobbio, los que luchan por lademocracia y la libertad lo saludan”. El antiguo combatiente antifascistainsistió en fotografiarse junto al lienzo (Santillán, febrero 2000). Ypor la fuerza del ejemplo de la transición española en Latinoamérica,no es ocioso mencionar que Felipe González llegó a afirmar que im-pulsó la democracia y el socialismo tomando en cuenta los plantea-mientos de Bobbio.


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Puede afirmarse entonces que el concepto de democracia liberal quese ha terminado por imponer en Latinoamérica le debe mucho a unadefinición simple de seis requisitos fijados por Bobbio, aunque no sepuede olvidar que hubo una época en la que para la potencia hegemónica,la democracia en Latinoamérica no estaba en la agenda. Todo ciudadanosin distinción de raza, religión, nivel económico o sexo tiene el derechode expresar con su voto la propia opinión y/o elegir a quien la exprese porél. El voto debe tener igual peso, es decir, a cada cabeza un voto. Losciudadanos en pleno uso de sus derechos políticos deben ser libres votarde acuerdo con su propia conciencia en una contienda equitativa entregrupos políticos organizados que tratan de sumar las demandas y trans-formarlas en deliberaciones colectivas. Los ciudadanos deben ser libresde para poder seleccionar entre alternativas reales. El principio de mayo-ría rige para las deliberaciones y para las elecciones. Pero ninguna deci-sión por mayoría debe limitar el derecho de las minorías, en particular elderecho de convertirse, en igualdad de condiciones, en mayoría.

El desencanto con la democracia

La influencia de Bobbio y otros liberales en Latinoamérica fue untema de conversación con el filósofo y maestro mexicano de origen,argentino, Horacio Cerutti –quien participa en esta edición–, duran-te una visita a Montevideo desde México a un encuentro de intelec-tuales latinoamericanos. Autor de una extensa y original obra sobre elpensamiento latinoamericano, Cerutti contó que uno de sus discípu-los había escrito una tesis en donde celebraba el cumplimiento enMéxico de esos preceptos del italiano, insinuando el aspirante a doc-tor que eran suficientes para celebrar la llegada de la democracia. Elfilósofo replicó con un recuento de la degradación de la política enMéxico y Latinoamérica, de la durabilidad de sus males, del tráfico deinfluencias, de la ofensiva corrupción de todo signo, de la prolifera-ción de todas las formas de miseria y pobreza como la chocante men-dicidad, de la discriminación, del racismo, del derrumbe de una clasepolítica alejada de sus electores, de la traición a la ética de la responsa-

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bilidad, todos esos males arraigados en nuestras costumbres políticas.Son nuestras, pobres democracias pobres, o democracias de baja intensi-dad.

Pero el descrédito de la democracia también se vuelve universal, elNobel portugués José Saramago ha vuelto a la carga en su últimanovela, Ensayo sobre la lucidez, para plantear en su testamento políticola posibilidad del voto blanco como fábula (83% de la ciudadaníavota en blanco), para denunciar a los gobiernos, a la izquierda y, afinalmente, a la democracia y la globalización política después de losatentados del 11 de setiembre, pisando los terrenos del anarquismopara terminar definiéndose a sí mismo como un «comunista liberta-rio». Saramago dijo al diario El País de Madrid sobre su libro: «Cadavez nos damos cuenta con más exactitud de que incluso en un sistema(democrático) como éste que parece que te promete todo, empezan-do por los derechos humanos, la libertad puede ser sencillamente unespejismo (…). Quizá sea un poco escandaloso desde el punto devista de la izquierda el que la más clara asunción de libertad, el descu-brimiento de lo que significa una frase –“quién ha firmado ese pactopor mí”– sea un policía el que la protagonice (…); la izquierda mepregunta dónde están los héroes positivos y yo no tengo ningunarespuesta que dar (…), parece que no va pasar nunca por la cabeza deningún político el pensar que el sistema democrático tiene dentrouna bomba, que es el voto en blanco. Y la intención no es destruirlo,sino renovarlo, reformarlo». La metáfora recuerda la realidad del «quese vayan todos» en Argentina. Saramago apunta así al corazón delargumento de Popper sobre la posibilidad de destituir a un gobiernosin derramamiento de sangre, y califica a la democracia como «unatomadura de pelo». ¿Cómo se atreve a hacer una declaración tan con-tundente?, le preguntó María Luisa Blanco, la periodista del diariomadrileño: «¿Cómo voy a calificar a un sistema que me permite úni-camente quitar un gobierno y poner otro y no me permite absoluta-mente nada más. Digo y lo repito, hoy los gobiernos no mandan. Losgobiernos son los comisarios políticos de los bancos. No soy el únicoque critico eso».


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Efectivamente el escritor portugués no es el único. En una especiede testamento intelectual, a sus 82 años, en la conferencia inauguraldel VI Corredor de las Ideas en América Latina, escuché al filósofoargentino Arturo Roig afirmar en Montevideo: «el reclamo de demo-cracia directa es un imposible, pero sólo la participación de la gente esel antídoto para que la democracia no esté al servicio de la exclusiónde millones de seres humanos. ¿A quién representan los representan-tes cuando está vigente la exclusión social?», se interrogó. «La partici-pación política se ha convertido en un mercado de compra venta decargos públicos y beneficios personales, donde los funcionarios sue-len ser más bien mercaderes enfermos de corrupción», respondió díasantes de que la novela de Saramago y sus provocaciones vieran la luzen abril. En vez de una mano invisible del mercado mundial, existe«una mano que oculta al mercado, que pervierte a la democracia»,dijo Roig, autor de decenas de libros sobre la región, ante unos 200intelectuales de Sudamérica y México, en la reunión auspiciada, entreotros organismos, por la UNESCO. Las tragedias actuales delsubcontinente, donde ahora vuelve a reinar la inestabilidad política,tienen un origen: «la democracia está condicionada por la marginaciónque ha creado un abismo de pobreza, que ha convertido a la región enla más desigual del mundo», dijo anticipándose al citado reporte delPNUD. El resultado es que «la democracia ha sido pervertida y se haconvertido en una máscara del mercado, en un ámbito de un podermercantil amoral, que hace perder la esperanza en una gobernabilidaddemocrática», remató ante el heterogéneo grupo.

El «Corredor» surgió como un grupo autónomo de académicoslatinoamericanos en los años 90, cuando los recortes en los presu-puestos estatales a la educación a favor de la tecnocracia obligaron adefender a la tradición humanista en las universidades latinoamerica-nas: la filosofía, la sociología, la ciencia política. América Latina «que-ramos o no, está abierta a la mundialización, ante la cual nunca he-mos sido pasivos, pero nuestra idea de democracia es una forma devida con inclusión social, donde el ser humano se mide por el poderde erguirse, donde la ética mercantil no deja otra opción que la ética

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de la protesta. Pero también «en nombre de la sociedad civileuropeizante, se ha renegado de las raíces, se impuso un racismo vio-lento, con el falso dilema de civilización o barbarie». Esa lección obli-ga a «no sacralizar ni a la sociedad civil ni a la democracia». El tema dela insoluble pobreza de millones, una realidad desde donde un sectorimportante de intelectuales batalla por encontrar la cuadratura delcírculo dominó la cita en el paraninfo de la Universidad de la Repú-blica de Uruguay: «Tengo la vergüenza de acompañarlos sin los recur-sos que sus sueños merecen», con esa frase, Manuel Bernales Alvarado,representante del programa de Ciencias Sociales y Humanas deUNESCO, quien me invitó a compilar este libro, admitía las caren-cias de un grupo de casi 200 académicos humanistas latinoamerica-nos reunidos ese fin de semana. «Esta reunión me recuerda a los maes-tros alfabetizadores que en pueblos de la Centroamérica de los años80 utilizaban un palito para marcar letras en el fango a los niños des-calzos», dijo en la apertura el peruano Bernales para elogiar «el esfuer-zo propio de pensar desde la pobreza que no vive de los grandes».

A ese diálogo fueron invitados filósofos franceses. Patrice Vermeren,de la Universidad París VIII, me señaló, en una charla en un café de laCiudad Vieja de Montevideo, que en el mundo se ha instalado unamentira que hace del consenso y la falta de disenso el equivalente dela democracia. «La democracia no es el consenso, el consenso es auto-ritario y totalitario, la democracia es la libre expresión del disenso, esel vínculo de la división», definió. Criticó a los políticos que ven enlos conflictos actuales de Latinoamérica una amenaza de las institu-ciones democráticas: «la política democrática es una política de con-flicto, es el espacio público de la palabra en el disenso». La democra-cia, «no es la guerra, pero tampoco es la paz, es el lugar del acto polí-tico ciudadano para construir un mundo común, la única solución deuna comunidad donde la gente no se mate por sus ideas», puntualizó.El ex canciller uruguayo Héctor Gros Espiell dijo en ese mismo foroque «junto con la globalización del terrorismo sin fronteras, hoy todose sabe, mal informado o bien informado, como los atentados en vivodesde Madrid, pero también circulan en los medios caricaturas ideo-


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lógicas del mundo». Criticó así que se globalice una única forma dedemocracia, «¿por qué debe copiarse en Irak la Constitución estado-unidense de 1776? Tendrá terribles consecuencias la globalización deun único proceso político dominado por la única superpotencia».Francois de Bernard, del Grupo de Investigaciones sobre lasMundializaciones con sede en París, me dijo en otra entrevista que«pensar otro mundo no es sólo un eslogan, sino una necesidad desupervivencia ante el fracaso de la comunidad de intelectuales de lasinstituciones internacionales. En los últimos 40 años han fracasadoen América Latina todos los paradigmas del desarrollo con mayúscu-la, la lucha contra la pobreza y el desarrollo sostenible, donde la de-mocracia ha servido para maquillar a formas oligárquicas de poderque son responsabilidad de los líderes del continente», sostuvo deBernard. Las causas de la inestabilidad están en el «cóctel explosivoque representa el cinismo y la incapacidad de conexión de paradigmasde acción urgentes». Preguntar por qué la democracia no funciona esun falso problema, afirmó «porque el emblema democrático es uneslogan que funciona bien para ocultar la concentración del poder,porque la ausencia de crisis es una ilusión en el horizonte». El modelopresidencial en Latinoamérica «es una especie de tiranía simpática,una caricatura que es una forma de tiranía de facto». La alternativa esla «construcción de una alternativa que supere las fronteras, donde lasmundializaciones culturales, en plural, superen el concepto deglobalización uniforme que sólo considera el dominio de las redesfinancieras y de información».

Pero el cambio democrático más ampliamente concebido es sobretodo una cuestión de mentalidades y, por lo tanto, su paso es máslento y sus plazos son de larga duración. Anthony Giddens, otro in-glés contemporáneo que ha buscado conciliar la tradición socialistacon la tradición liberal, diseñador de la llamada tercera vía, afirma que«el problema de la democracia es que no es suficientemente democrá-tica». No es una provocación realmente nueva. Las nociones de de-mocracia profunda, democracia radical, democracia responsable ymuchos otros adjetivos apuntan en la misma dirección: democratizar

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la democracia. Las diferentes nociones que poseen los hombres, lasdiferentes opiniones que tienen crédito entre ellos, el conjunto deideas que forman los hábitos del espíritu fueron reunidas en la defini-ción de costumbres por Tocqueville, y las costumbres que atañen a lacuestión del poder son las costumbres políticas, la actitud ante losasuntos públicos. Ahí radica uno de los problemas fundamentales dela democracia en Latinoamérica.

La democracia liberal no nació en América, como ya se ha dichoen varios foros, en este continente llegamos al capitalismo sin revolu-ción industrial, al iluminismo sin revolución francesa, y al catolicis-mo sin el cisma de la reforma protestante. Pero su implantación no estarea de misioneros, como sostuvo recientemente el presidente fran-cés, Jacques Chirac, en relación con el futuro de Irak. Una de lascausas del autoritarismo está en las costumbres, que cambian lenta-mente. Una de ellas tiene que ver, en varios países donde la herenciacolonial es fuerte, con la religión católica. Richard M. Morse escribióen el ensayo “Resonancias del Nuevo Mundo” publicado en Vuelta:en Latinoamérica «el sentimiento de que el hombre construye su mun-do y es responsable de él es menos profundo y está menos extendidoque en otros lugares (…); el latinoamericano puede ser sensible ocrítico de su mundo pero parece menos preocupado por construirlo.Este sentimiento innato para la ley natural va acompañado de unaactitud menos formal hacia las leyes que formula el hombre (…).Donde prevalece una actitud así, las elecciones libres difícilmente serevestirán de la mística que se les confiere en países protestantes».

Pero nada contribuyó más a minar el prestigio de la democracialiberal en América Latina que el desdén de los gobiernos norteameri-cano por los representantes genuinos del liberalismo democrático –desde el asesinato de Madero en 1910 a los fraudes electorales con-temporáneos comandados por militares–, a favor del caudillismo civily militar, el populismo estatista, que se prolongan hasta nuestros días.Por primera vez en casi dos siglos de historia independiente,Latinoamérica está llenando de espíritu la letra de sus constitucionesdemocráticas, con el fin de las ideologías políticas del siglo XX latino-


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americano: del militarismo vulgar, de la insurrección armada, del Es-tado corporativo y del caudillismo iluminado se abre la puerta a laparticipación de la cultura global democrática, notablemente con elelogio de la sociedad civil, pero también a sus problemas.

El cerco a la esfera pública

Uno de los problemas que igualan a las democracias latinoamericanascon las democracias occidentales es la función política de los mediosde comunicación. En vez de ofrecer un conducto para un debate crí-tico-racional la esfera pública moderna –cuya génesis y extrapolaciónuniversal ha sondeado el filósofo crítico alemán Jürgen Habermas–tiene en los medios escritos, audiovisuales y electrónicos un factor demasiva distorsión de la realidad, donde la política se ha vuelto unespectáculo, con pensamientos predigeridos, por conveniencia, queconfina al público a un papel de consumidores pasivos. Son intermi-nables los estudios que han llamado la atención sobre los obstáculosque en las democracias liberales impiden la realización de un sistemade comunicación abierta al cual todos tengan acceso.

Por ejemplo, y la lista no es exhaustiva, se han señalado las tendenciasal oligopolio en la propiedad y control de los medios, las restricciones deentrada al mercado de medios en virtud del altísimo costo inicial, el im-pacto de la publicidad en el condicionamiento de los productos de losmedios, los sistemas de comunicación centralizada, la manipulación de laagenda política por partidos y poderosos lobbies, el rol del Estado en laregulación de los medios, el ocultamiento de información, sobre todo entiempos de guerra, y el boicot a las iniciativas para abolir esos esquemasrestrictivos de la libertad de información.

Los desafortunados desempeños de los medios en las democraciasliberales occidentales componen un impresionante dictamen de losmás respetados teóricos de la comunicación democrática: la perjudi-cial concentración de los medios en el «juego» de las campañas a ex-pensas de asuntos sustantivos. La debilidad de los medios por con-densar los argumentos políticos a bocadillos, eslóganes y frases cortas

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que pueden ser reducidas a un spot en los formatos de noticiastelevisivas. La proyección de una impresión presidencialista al proyec-tar exclusivamente a los líderes de más alto nivel y un conjunto limi-tado de contendientes y temas. La inclinación de los medios a estre-char la selección de candidatos a un grupo de héroes-villanos, y aldesproporcionado regodeo en las metidas de pata y lapsus de los can-didatos.

Al ejercer presión en los partidos para que dirijan sus campañassobre la base de las premisas de funcionamiento propias de los me-dios, los periodistas rutinizamos los patrones de cobertura de las cam-pañas en un número de rituales repetidos, de tal forma que la oportu-nidad de excitar el interés de la audiencia se pierde. La tendencia a lacobertura de “eventos” estimula un flujo de material político esen-cialmente irrelevante sobre los contendientes, tentados a posar parafotos insípidas. Todas esas son degradaciones que minan la legitimi-dad de la libertad de expresión en las democracias liberales, en unadisyuntiva entre el mercado y la disputa racional.

La ilusión del buen gobierno

Fue en 1989 cuando junto con la caída del Muro de Berlín retornó enforma silenciosa el concepto de buen gobierno. La crisis de Africa,marcada por la tragedia de la masacre en Ruanda condujo a los exper-tos del Banco Mundial a proclamar una «crisis de buen gobierno» enese continente, asociado en gran medida, por no decir exclusivamen-te, a la política de desarrollo, en particular al desarrollo en un mundoposcolonial (Anthony Paguen), que pretende ir más lejos de la nociónde gobernabilidad y civilidad en los distintos Estados y abarcar ade-más a órganos no estatales y declaradamente no políticos, organismosinternacionales y empresas multinacionales. La equidad, la justicia, lalibertad y un poder judicial independiente como bases de un Estadomoderno de la democracia occidental, pero el Banco Mundial preten-de eludir la acusación de que aspira a imponer esa democracia occi-dental, al señalar que esos no son valores, de un gobierno o un siste-


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ma europeo de valores sino del buen gobierno para dar a entender quetodos esos valores no estatales son culturalmente neutros. El buengobierno, define, «se trata de una tentativa de crear una nueva retóricade las relaciones sociales y políticas internacionales e interpersonales,que en la actualidad abarca un amplio abanico de variables que lascategorías anteriores no lograban aprehender». Pero el asunto tienelarga data y el debate se sitúa en el centro de las civilizaciones occiden-tales desde por lo menos mediados del siglo XVII, que gira en torno ala ideología, la posición jurídica y sobre todo la legitimidad de losimperios, o, según la expresión entonces habitual, de las “monarquíasuniversales” desplegadas bajo la convicción europea de que con elpaso del tiempo todos los pueblos del mundo acabarían siendo euro-peos en la vieja dinámica cosmopolita que señalaba la dicotomía entrecivilización y barbarie.

Desde entonces el discurso ha avanzado y ahora el Banco Mundialhabla de un buen gobierno para los pobres, pero sobre todo de unagobernabilidad positiva para la economía. Definir ese discurso fueencomendado al Grupo de Gobernabilidad del Instituto del BancoMundial que tiene como prioridad combatir la corrupción y aumen-tar el nivel de gobernabilidad de los países. Buen gobierno o el ejerci-cio del poder de gobernar por parte de las instituciones y tradicionespara el bien común de un pueblo incluye tres pilares: el proceso por elcual aquellos que ejercen el poder son elegidos, monitoreados y re-emplazados. La capacidad de un gobierno de manejar efectivamentesus recursos y de implementar políticas estables. El respeto de losciudadanos y el Estado hacia las instituciones que gobiernan las tran-sacciones económicas y sociales para ellos.

En busca de identificar esos criterios los intelectuales del Banco Mun-dial han establecido sofisticados indicadores mediante encuestas para mediralgo aparentemente abstracto como la gobernabilidad. Los criterios de-mocráticos –según un trabajo de la Fundación Buen Gobierno de Bogo-tá– son seis y el aliento de los viejos liberales europeos es inevitable apesar de los esfuerzos de neutralidad discursiva son seis:. Participaciónciudadana: Se refiere al proceso político, las libertades civiles y los dere-

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chos políticos. Busca reflejar la participación que tienen. Estabilidad po-lítica: Busca capturar hasta qué punto se puede desestabilizar un gobier-no mediante vías inconstitucionales o violentas. Efectividad de gobierno:Combina respuestas con respecto a la provisión de servicios públicos, lacalidad de la burocracia, la competencia de los funcionarios públicos, laindependencia del servicio público de las presiones políticas, y la credibi-lidad de los gobiernos con respecto a sus políticas. Calidad de regulación:se refiere al diseño y ejecución de las políticas públicas; la incidencia deéstas en el funcionamiento de los mercados, a la percepción de excesivaregulación en áreas como el comercio internacional, el sector financiero yel desarrollo empresarial. Imperio de la ley: Hace referencia a la confianzay el respeto de la ley en una sociedad. Esta incluye percepciones conrespecto a la incidencia del crimen, la efectividad del sistema judicial y alcumplimiento de los contratos. Control de la corrupción. Se refiere aindicadores con respecto a percepción de corrupción, definida como ex-ceso de poder en el ejercicio público para beneficio privado.

Mediante la comparación de esas mediciones entre diversos paísespuede entonces señalarse que en la categoría de estabilidad política yparticipación ciudadana Colombia tiene los peores puntajes en rela-ción con Argentina, Brasil, Chile, México, Perú y Venezuela; queVenezuela tiene los indicadores más bajos en control de la corrup-ción, imperio de la ley, calidad de la regulación y efectividad del go-bierno; o que en todas las categorías Chile obtuvo los mejores puntajesdentro de este grupo de países en el año 2002, fecha de la últimamedición bienual que se ha realizado en 1996, 1998, 2000 y 2002. Elcruce de la información puede conducir a resultados sorprendentes,como afirmar, por ejemplo, que si Venezuela alcanza el nivel de Coreadel Sur en el indicador de participación ciudadana, o si México au-menta el indicador de control de la corrupción hasta lograr los nivelesobservados en Costa Rica, estos países cuadruplicarían los ingresospor habitante en el largo plazo.

Que una mejor gobernabilidad genere aumento en los ingresospor habitante no parece muy extraño. Pero el descubrimiento mássorprendente es que, en sentido contrario, no existen relaciones posi-


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tivas entre el aumento de los ingresos por habitante y la gobernabilidad,haciendo añicos la teoría del círculo virtuoso de gobernabilidad-creci-miento-gobernabilidad. La explicación de los expertos indica que cuan-to mayores son los ingresos por habitante tanto mayor será la influen-cia de las elites de los países sobre el funcionamiento del gobierno y eldiseño de políticas públicas, deteriorando así la gobernabilidad. Elantídoto contra la ruptura del círculo virtuoso ha sido colocado enuna «intervención sostenida» en aspectos de la gobernabilidad, talescomo programas para la transparencia y la participación ciudadanaactiva y el surgimiento de nuevos líderes de la sociedad civil.

Para cerrar este nuevo recorrido sobre un antiguo tema, resultacurioso que con menos estridencia que su rebelión armada de 1994 yla escenificación de sus apariciones, los zapatistas de Chiapas hayanoptado por la construcción de los caracoles del buen gobierno, utilizan-do el caracol como metáfora indígena de la voz de la comunidad. Ylos propósitos de los rebeldes –a quienes nadie puede acusar de libera-les recalcitrantes– no están lejos de las definiciones aquí estudiadas:para tratar de contrarrestar el desequilibrio en el desarrollo de losmunicipios autónomos y de las comunidades; para mediar en los con-flictos que pudieran presentarse entre municipios autónomos y entremunicipios autónomos y municipios gobernantes; para atender lasdenuncias contra los Consejos autónomos por violaciones a los dere-chos humanos, protestas y disconformidades. Para verificar la realiza-ción de proyectos y tareas comunitarias en los municipios rebeldeszapatistas; para vigilar el cumplimiento de las leyes que de comúnacuerdo con las comunidades funcionen en los municipios rebeldeszapatistas … en suma, para cuidar que en territorio rebelde zapatistael que mande, mande obedeciendo, el 9 de agosto se crearon las «Jun-tas de Buen Gobierno», es decir una forma de construcción del poderpopular local. Es Marcos quien escribe ahora desde las montañas delsureste mexicano, tres años después de su caravana al Congreso: «Escurioso, de pronto se me ha ocurrido que estos hombres y mujeres noparecen estar construyendo unas cuantas casas. Parece como si fueraun mundo nuevo lo que levantan en medio de toda esta bulla. Pero

VÍCTOR FLORES

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tal vez no. Tal vez son en efecto, sólo unas cuantas construcciones, yno ha sido si no el efecto de sombra y luz, que la madrugada tiendesobre las comunidades donde se trazan los “caracoles”, que me hizopensar que era un mundo nuevo lo que se construía. Me voy a unrincón de la madrugada y enciendo la pipa y la duda. Entonces, clara-mente, me escucho a mí mismo diciendo: “Tal vez no … pero tal vezsí”». Tal vez sí.

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