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PRODUCCIÓN

La ganaderíaextensiva antela nueva PAC

Asoprovac • Marzo-Abril 2012

¿Dónde pastan las vacas en España?

La nueva propuesta de la PAC de la Comisión

Europea trata de poner fin al actual régimen de pago

único y que se establezca un nuevo “pago básico” por

hectárea que deberá definirse en los próximos meses.

La definición de hectárea admisible y la cantidad de

ayuda uniforme por hectárea, suscitan gran

preocupación para el sector español de vacuno de

carne.

Propuesta de reforma de laPAC y la ganadería extensiva

La propuesta de reforma de la PAC,presentada por la Comisión Europea,trata de poner _n al actual régimen depago único, por lo que contempla ladesaparición de los derechoshistóricos. La propuesta conlleva que,a partir de 2014, los agricultoresperciban una cantidad de ayuda igualpor hectárea. Para ponerlo en prácticahabrá que de_nir las hectáreasadmisibles y la cantidad de ayudauniforme por hectárea. Se puedeesperar que la super_cie admisiblesea toda la super_cie agraria que hayagenerado derechos de pagos en undeterminado año o período. En el casode las producciones de ganado vacunode carne las ayudas de la PAC enperíodos anteriores fueronestablecidas por cabeza, referidas auna super_cie declarada de pasto, loque permitía calcular la prima porextensi_cación, por lo que los pagossiempre han estado vinculados a unasuper_cie. Incluso en la mayoría delos casos, el vacuno de cebo tambiénse ha mantenido vinculado a unasuper_cie, aunque lo su_cientementepequeña como para no percibir laayuda por extensi_cación, en unsistema eventual de pago básico porsuper_cie los cebaderos veríandisminuir considerablemente su nivelde ayuda si no pueden optar a otrostipos de pagos.

La ayuda uniforme por hectárea esmás cuestionada debido a las

a Política Agraria Comúncumple este año su 50aniversario, sus objetivos

son: el principio de seguridady soberanía alimentaria de la UniónEuropea; el mantenimiento de lacapacidad y actividad productiva delmedio rural; y la conservación delmedio ambiente. La situación actual dela PAC (período 2007-2013) respecto a laproducción ganadera extensiva di_ereal planteamiento general, ya que eldesacoplamiento se ha aplicado deforma desigual entre los distintosestados miembros y entre lasproducciones ganaderas. En el caso de

España el desacoplamiento ha sidototal en ovino y caprino pero no en elvacuno de cría y cebo. Este hecho se hatraducido en un cambio signi_cativo delas cabañas ganaderas en los últimosaños que ha llevado a una reducciónde la cabaña ovino-caprina y a unligero aumento de la vacuna. Según losdatos de la Dirección General deAgricultura de la Unión Europea elnivel de subsidios totales que recibenlos agricultores y ganaderos españolesse encuentra por debajo de la mediaEuropea, recibiendo el 30% de losingresos totales comparados con lamedia Europea del 40%.

L

Carlos Gregorio Hernández Díaz-Ambrona. Profesor de cultivos y aprovechamientos forrajeros. Grupo de Cooperación en Sistemas Agrarios AgSystems, CEIGRAM y Escuela Técnica Superior de Ingenieros Agrónomos. Universidad Politécnica de Madrid

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diferencias de productividad entreregiones de la Unión Europea. Seespera que haya un pago básicodiferente por sistemas de cultivo,producción y regiones. En el caso de laganadería, no debería ser igual laayuda por super_cie para un ganaderoen la cornisa cantábrica que puedellegar a tener una carga ganadera de1,5 vacas por hectárea, que unganadero en zonas de dehesa queapenas alcanza 0,5 vacas por

hectárea. Por esta razón, algunospaíses miembros quieren regionalizarla ayuda uniforme por hectárea. Seríaa partir de 2014 cuando los estadosmiembros deben empezar a aplicar elpago básico por hectárea, para que en2019 toda la Unión Europea tenga elmismo sistema de pagos. El pagobásico, como mínimo, alcanzaría el40% del presupuesto anual de la PACque le corresponde al estado (Tabla 1).(PAGO BÁSICO: Todos los ganaderos

recibirán la misma cantidad de ayudabásica de la PAC a nivel regional onacional).

Esta reforma está más pensada en unaagricultura uniforme, templada ylluviosa, del norte y este de Europa yno en una agricultura no uniformeárida y seca como la mediterránea,donde las diferencias productivas sonmuy acusadas entre regiones ysistemas de producción.

Componente Tipo de pago

Montante sobre el

límite máximo anual

nacional

Observaciones

Pago BásicoDesacoplado

obligatorioMínimo del 40%

Dependerá de la superficie admisible.

Beneficiará a las hectáreas menos

productivas.

Pago verde o Greening: pago

por aplicar prácticas

beneficiosas o para el clima y el

medio ambiente

Desacoplado

obligatorioDel 30%

Las dehesas, los sistemas agroforestales y

los hábitats naturales incluidos en la

directiva hábitat deberían beneficiarse de

este pago de forma directa.

Pago a los agricultores de zonas

con limitaciones específicas

naturales

Desacoplado

voluntarioHasta un 5%

Posibilidad de incluir las antiguas zonas de

montaña y zonas desfavorecidas. La ayuda

podrá oscilar entre 25 euros por hectárea y

año, y un máximo de 300 euros por

hectárea y año en zonas de montaña.

Pago para los jóvenes

agricultores

Desacoplado

obligatorioHasta el 2%

Pretende favorecer la continuidad de las

explotaciones familiares o incorporar

jóvenes al campo.

Pagos a pequeños agricultoresDesacoplado a

tanto alzadoHasta el 10%

Habrá que esperar a la definición de

pequeño ganadero, para evitar subvencionar

explotaciones sin dimensión económica o

social.

Pago acoplado voluntarioAcoplado

voluntario

Hasta el 5% aunque

puede superar el 10% o

incluso más

Acogiéndose a esta modalidad podrían

mantenerse de forma acoplada algunas

producciones ganaderas.

Tabla 1 / Componentes del régimen de pago básico propuesto por la Comisión Europea para reforma de la PAC 2014-2019

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PRODUCCIÓN

Asoprovac • Marzo-Abril 2012

Tal como esta de_nido el pago básicoresulta de dividir como mínimo el 40%del presupuesto anual de la PAC que lecorrespondería a España por lasuper_cie agraria admisible. Enprincipio España tomaría comoreferencia para la super_cie admisiblela super_cie que está referida en elSIGPAC y ha percibido derechos de laPAC.

Vista la distribución de pagos (Tabla 1),las producciones ganaderas extensivastienen la posibilidad de mantener sunivel de ayudas actuales bien por elpago básico o bien a través del llamadogreening o pago ecológico. El pagoecológico es el pago a agricultores queaplican prácticas bene_ciosas para elclima y el medio ambiente. Se incluyenla diversi_cación de cultivos, elmantenimiento de pastos permanentesy las super_cies de interés ecológico.En este pago podrían incluirse lasdehesas, los sistemas agroforestales ylos hábitats naturales incluidos en ladirectiva hábitat (Red “Natura 2000”).Sin embargo, no se aplicará a los pastospermanentes que vayan a serreforestados, quizás tenga lógica yaque las reforestaciones puedenacogerse a otro tipo de ayudas. Al igualque ocurriese con la anterior PAC lossistemas mixtos, los agroforestales, notienen un lugar especí_co. Antes teníanque optar o bien a tierra forestal o biena tierra agrícola, el límite lo marcaba el

porcentaje de suelo cubierto por losárboles. Parece que en la nuevareforma tampoco se trata este casoparticular. La ganadería tambiéntendría la posibilidad de mantenerpagos acoplados voluntarios, de hechoasí lo indica el documento de trabajode la Comisión del 20 de noviembre de2011, titulado Impact Assessment:

Common Agricultural Policy towards 2020

(p. 41), aunque de establecer el pagobásico por hectárea y dado que laganadería extensiva estaría vinculadoa él, el pago acoplado sería elinstrumento para mantener las ayudasa la ganadería estabulada,especialmente para el cebo de terneros.Propone la Comisión Europea que lareforma dé lugar a una redistribuciónde ayudas, por lo que cabe laposibilidad de que o bien países o biensectores se vean perjudicados.

Todos los pagos están sujetos acondicionalidad (a excepción delrégimen simpli_cado de los pequeñosagricultores). El temor de los ganaderosa la condicionalidad es saber cómo seaplica. Hasta ahora nos hemosencontrado en España con formasdistintas de aplicar las ayudasagroambientales. Ya que en algunascomunidades autónomas solo eransusceptibles de ayudas las zonasincluidas en la directiva hábitat, y enotros casos la justi_cación de la ayudase hace conforme a las facturas

presentadas por lo que el ganadero nopodía ser perceptor directo de la ayuda,es decir, se veía en la necesidad decontratar a un tercero, cuando enmuchos casos son trabajos que elganadero podría realizar. Por estasrazones, el ganadero tiene bastantesreticencias a este tipo de pagos,pre_riendo un pago básico lineal ydirecto que el ganadero puede aplicardirectamente en el balance de suexplotación. También los pagos selimitan hasta un máximo de 300.000euros por explotación y año. Lasreducciones en los pagos se iniciaran apartir de 150.000 euros aplicándose un20% de reducción llegando al 100%para el exceso del máximo antesindicado. Algunos estados miembrosquieren introducir una limitacióninferior para evitar pagos de pocacuantía que no contribuyen a laprofesionalidad del sector. En el caso dela carne de ganado vacuno semantiene el precio de intervención de2,224 euros el kilogramo de carnefresca o refrigerada a lo largo de todo elaño y las ayudas al almacenamientoprivado. La propuesta de reglamentoincluye también medidas de apoyo enel caso de enfermedades animales,pérdidas de con_anza de losconsumidores y por perturbaciones enel mercado.

La nueva PAC mantiene el segundopilar dedicado al desarrollo rural. Pilarque lo podrán poner en marcha através de los programas de desarrollorural y con la _nanciación del FondoEuropeo Agrícola de Desarrollo Rural(FEADER). De estos programasdestacamos los destinados a zonas demontaña y los de creación de cadenasde distribución cortas.Sustancialmente no sufrenmodi_caciones respecto del sistemaanterior de gestión y funcionamiento.Habrá medidas para la forestación ycreación de bosques, para elestablecimiento de sistemasagroforestales y para la gestión deriesgos, entre otros. La medida dedesarrollo rural en el tema de gestiónde riesgos es algo novedosa que puedeser interesante en las produccionesganaderas extensivas actuales sipermite _nanciar el pago de la primaen seguros como el de sequía en pastos

Foto: C

arlos Gregorio Hernández Díaz-Ambrona

-11-Marzo-Abril 2012 • Asoprovac

o por enfermedades animales, ya quetiene por objetivo la estabilización derentas.

¿Dónde pastan las vacasnodrizas?

La incertidumbre que ha creado lapropuesta de reforma de la PAC en losganaderos está en la de_nición desuper_cie agraria admisible. Algunosestados miembros están haciendofuerza para que la reforma de la PACno suponga una transferencia deayudas de unos sectores a otros y que,por tanto, cada sector mantenga suproporción en el reparto delpresupuesto de la PAC. Mientras laComisión promueve una tasa planapara todos. La controversia ha venidode la de_nición de pasto permanente,sobre si esa de_nición incluye o no lopastos arbolados. Es por ello que laorganización European Forum onNature Conservation and Pastoralism(EFNCP) y, en España, la propiaSociedad Española para el Estudio delos Pastos asume el documentoSupport the farmers who maintainEurope’s pastoral landscapes-changethe CAP rules on permanent pastures(Beaufoy y Poux, 2012). La EFNCPpropone que se cambie la de_niciónde pastos permanentes para queincluya las zonas de pastos herbáceosy leñosos, y que se de_nan unoscriterios que incluyan los pastosarbolados y los matorrales naturalesque se pastan. El Reglamento (CE)1120/2009 de la Comisión de 29 deoctubre de 2009 de_ne en el artículo2.c los pastos permanentes como «lastierras utilizadas para el cultivo degramíneas u otros forrajes herbáceos,ya sean naturales (espontáneos) ocultivados (sembrados), y no incluidasen la rotación de cultivos de laexplotación durante cinco años o más

[…]», también incluye los pastizales enesa de_nición (artículo 2.d). Estoquiere decir que si se aplica talde_nición y considerando la de_niciónde la UNESCO para pastos herbáceoscomo «la super_cie cubierta porplantas herbáceas con menos del 10%cubierta con árboles o arbustos»,entonces gran parte de las zonasarboladas, de matorrales y de otrossistemas silvo-pastorales no estaríanincluidos en la super_cie elegible. Encualquier caso, se pretende evitar quesuper_cies que no han sido objeto deayudas anteriores o que en laactualidad no contribuyen a losobjetivos de la PAC no reciban ayudas.Por otra parte, el Reglamento1122/2009 concreta estas super_cies ysu aplicación es más relajada, enfunción de los estados miembros, yaque por ejemplo las dehesas sí tienenconsideración de pastos permanentes,al igual que otras super_ciesarboladas en Francia y en el ReinoUnido. En el caso de las zonas enambiente mediterráneo hay queapoyar el pastoreo que se realiza enzonas arboladas y de matorral en lascuales la acción del pastoreo tiene,entre otras ventajas, prevenir laproliferación de incendios y laconservación de la biodiversidad. Esaszonas podrían ser objeto del Pagoverde o del Pago a los agricultores dezonas con limitaciones especí_casnaturales. La nueva propuesta trata deevitar que ganaderías no incluidas enel sistema anterior de ayudas, casopor ejemplo de la ganaderíacinegética, puedan ahora acogerse alpago básico.

Retos de la nueva PAC

Finalmente, con independencia de lade_nición dada a la super_cie enpastoreo, en el actual sistema de

Al igual que ocurriese con la anterior PAClos sistemas mixtos y agroforestales notienen un lugar específico. Antes teníanque optar o bien a tierra forestal o bien atierra agrícola, el límite lo marcaba elporcentaje de suelo cubierto por árboles

ayudas aún establecidas por animal enel caso de la vaca nodriza odesacopladas para ovino y caprino, elnúmero de animales susceptible derecibir ayudas está siempre ligado auna super_cie agraria de pasto, dichasuper_cie es la base para el cálculo dela carga ganadera objeto de la ayuda ypuede entenderse que esa super_ciesea considerada como admisible. En elcaso de los animales en cebo, la baseterritorial es pequeña por lo que tendráque considerarse la posibilidad depercibir un pago acoplado. Los sistemastradicionales de pastoreo en Españapueden cumplir los objetivosnecesarios para percibir el Pago verde oel Pago a los agricultores de zonas conlimitaciones especí_cas naturales.

Aún el camino por recorrer es largo.Va a ser un año difícil y de muchanegociación hasta llegar a laformulación de la nueva PAC.Primero, los estados miembros tienenque ponerse de acuerdo sobre elpresupuesto de la Unión Europeapara los próximos años (2014-2019),presupuesto que, vista la coyunturaactual, va a sufrir recortes. Una vezaprobado el presupuesto, el siguientepaso será establecer el nivel de gastode la PAC. Lo deseable sería mantenerel montante actual. Una vez conocido

el presupuesto de la PAC habrá quedistribuirlo entre los paísesmiembros, para finalmente aplicar elrégimen de pago entre las distintasproducciones.

La próxima reforma de la PAC debecontribuir decididamente almantenimiento de la actividadagrícola, ganadera y al desarrollo ruraly ser un incentivo para el profesionaldel campo. En el sistema de producciónde carne debe tenerse presente el

sistema completo desde el período decría y recría, fundamentado en laganadería extensiva, y el periodo decebo y término de los terneros. Laganadería extensiva, tal y como laconocemos en España, debe recibir losapoyos que tiene actualmente, para losque hay que hacer valer su integracióncon el medio ambiente,particularmente en las dehesas y enlos sistemas en pastoreo. La mayoría delas zonas de pastoreo españolas tienencualidades propias por las que deberíabene_ciarse también del pago verde. Enotras ocasiones la ganadería extensivaocupa las zonas más difíciles ydesfavorecidas, por lo que elmantenimiento de su actividad es labase de la supervivencia de esosespacios.

Referencias bibliográficasdisponibles en ASOPROVAC

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Foto: C

arlos Gregorio Hernández Díaz-Ambrona

Foto: C

arlos Gregorio Hernández Díaz-Ambrona

La nueva propuesta trata de evitar queganaderías no incluidas en el sistemaanterior de ayudas, caso por ejemplo de laganadería cinegética, puedan ahoraacogerse al pago básico