Gobernanza y Calidad en la Gestión Pública ... - inap.mx · ISBN: 978-607-9026-47-9 Gobernanza y...

Francisco Moyado Estrada

Gobernanza y Calidad en la Gestión Pública:

Oportunidades para Mejorar el Desempeño de la Administración

Pública en México

ISBN: 978-607-9026-47-9

Gobernanza y Calidad en la Gestión Pública: Oportunidades para Mejorar el Desempeño de la Administración Pública en México

Febrero 2014

Derechos reservados conforme a la leyPrimera edición: 2014

©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110Delegación Cuajimalpa, México, D.F.50 81 26 35www.inap.org.mx

Prohibida su reproducción total o parcial de esta obra, por cualquier medio, sin autorización escrita del autor.

CONSEJO DIRECTIVO 2011-2014

José R. CastelazoPresidente

Javier Barros Valero Diego Valadés Adriana Camacho PimientaVicepresidentepara Asuntos

Internacionales

Vicepresidente Vicepresidenta para los IAPs de los

estados, 2013-2014

CONSEJEROS

Hilda Aburto MuñozCarlos Almada López

José Fernando Franco González SalasBenjamín González Roaro

Sergio Hidalgo Monroy PortilloMauricio Merino Huerta

María de los Ángeles Moreno UriegasArturo Núñez JiménezFernando Pérez Correa Carlos Reta MartínezÓscar Reyes Retana

Héctor Villarreal Ordóñez

CONSEJO DE HONOR

IN MEMORIAMLuis García Cárdenas

Ignacio Pichardo Pagaza Gabino Fraga MagañaAdolfo Lugo Verduzco Gustavo Martínez Cabañas

José Natividad González Parás Andrés Caso LombardoAlejandro Carrillo Castro Raúl Salinas Lozano

FUNDADORES

Francisco Apodaca y OsunaJosé Attolini Aguirre

Enrique Caamaño MuñozAntonio Carrillo FloresMario Cordera Pastor

Daniel Escalante OrtegaGabino Fraga MagañaJorge Gaxiola Zendejas

José Iturriaga SaucoGilberto Loyo González

Rafael Mancera OrtizAntonio Martínez BáezLorenzo Mayoral Pardo

Alfredo Navarrete RomeroAlfonso Noriega Cantú

Raúl Ortiz MenaManuel Palavicini PiñeiroÁlvaro Rodríguez Reyes

Jesús Rodríguez y RodríguezRaúl Salinas LozanoAndrés Serra Rojas

Catalina Sierra CasasúsRicardo Torres GaitánRafael Urrutia Millán

Gustavo R. Velasco Adalid

ÍNDICE

AGRADECIMIENTOS 11

PRESENTACIÓNJosé R. Castelazo 13

INTRODUCCIÓN 15

1. GLOBALIZACIÓN, ESTADO Y GOBERNANZA 21

1.1 Riesgos de la globalización 23 1.2 Las transformaciones del Estado 27 1.3 Crisis de la capacidad directiva del gobierno 30 1.4 Gobernanza y legitimidad 32

2. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y GESTIÓN DE CALIDAD 37

2.1 Surgimiento de la Nueva Gestión Pública 39 2.2 La Nueva Gestión Pública a nivel internacional 43 2.3 La reforma gerencial en América Latina 45 2.4 La Gestión de Calidad 50 2.5 Convergencia de la Nueva Gestión Pública y la Gestión de Calidad 54

3. NORMALIZACIÓN, CALIDAD Y REDISEÑO DE PROCESOS 57

3.1 Aseguramiento, estandarización y normalización 59 3.2 Normas ISO 9000 61 3.3 Procesodecertificacióndeservicios 64 3.4 Gestión de calidad y gestión por procesos 71 3.5 Reingeniería de procesos, gestión de calidad y cambio organizativo 73

4. MODELOS DE CALIDAD PARA LA GESTIÓN PÚBLICA 81

4.1 Relevancia de los modelos de calidad 83

4.2 Modelos de calidad como instrumento de convergencia en la gestión pública 85 4.3 Aproximación al análisis comparativo de modelos de calidad 88 4.4 Modelo Europeo de Gestión de Calidad 90 4.5 MarcoComúndeEvaluación,modeloespecíficopara el Sector Público 92 4.6 El Modelo de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública 95 4.7 Resultados del análisis comparativo 100

5. MEJORA CONTINUA, ENFOQUE AL CLIENTE Y CARTAS DE SERVICIOS 105

5.1 Aplicación de técnicas de mejora continua 107 5.2 El Enfoque de atención al ciudadano-cliente 109 5.3 Receptividad y Cartas de Servicios 112

6. LA GESTIÓN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA 119

6.1 Transición política y modernización administrativa 121 6.2 Vertientes de la Nueva Gestión Pública 124 6.3 Gestión de calidad y programas institucionales 127 6.3.1 Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 127 6.3.2 Agenda del Buen Gobierno y Modelo INTRAGOB 2000-2006 129 6.3.3 Programa de Mejora de la Gestión 2008-2012 137 6.4 Perspectivas 143

CONCLUSIONES 147

BIBLIOGRAFÍA 153

Para mis hijos:

Karen Franlet, Francisco Javier y Mariana Monserrat

AGRADECIMIENTOS

Debo agradecer la publicación de mi libro al Instituto Nacional de Administración Pública, institución donde colaboro desde 1992 y a la cual llegué invitado por el Maestro Gustavo Martínez Cabañas. Asimismo, agradezco a la Escuela de Profesionalización Gubernamental, por haberme invitado a impartir la cátedra de calidad del servicio público, dentro de la Maestría en Administración Pública, en la cual he tenido la oportunidad de compartir con los alumnos muchas de las ideas contenidas en el libro.

Agradezco también a mi amigo Joaquín Ruiz López, de la Agencia Española de Evaluación y Calidad de los Servicios Públicos, quien ha impulsado mi interés en estos temas, invitándome a participar en importantes iniciativas de carácter internacional como la Red Iberoamericana de Expertos en Calidad y la Revista Digital de la propia Red. Asimismo agradezco a Bárbara Gómez y a la Fundación CEDDET con sede en Madrid, España, el apoyo recibido para participar en las actividades de la Red.

Le agradezco de igual forma a Miguel Gómez y a mis compañeros del Curso Sistemas de Gestión y Certificaciones de Calidad impartido por laOrganización de Estados Americanos (OEA), con quienes compartimos la idea de trabajar por la conformación de gobiernos de calidad y a mi entrañable amigo Rafael Martínez Puón, que siempre apoyó mis proyectos, brindándome la oportunidad de publicar y difundir mis ideas en las revistas que impulsó como Prospectiva y Buen Gobierno.

Por último agradezco y dedico también el libro a mi Madre Catalina Estrada Sánchez y a mis queridos hermanos Pablo, Marcos, Antonio, Gabriela, Catalina y Paloma.

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PRESENTACIÓN

Las publicaciones del Instituto Nacional de Administración Pública son uno de los medios para impulsar el desarrollo de las ciencias administrativas, pues en ellas se abordan los temas y problemas a los que se enfrentan las organizaciones públicas,desdelosdiferentesenfoquesdeestudio,paraidentificarlasposiblesalternativas de actuación y nuevas prácticas del quehacer publiadministrativo.

Con el libro que presentamos, Gobernanza y Calidad en la Gestión Pública: Oportunidades para Mejorar el Desempeño de la Administración Pública en México, preparado por Francisco Moyado Estrada, el INAP pone al alcance de todos aquellos involucrados en las tareas de la gestión pública, el conocimiento de las herramientas y los retos a los que se enfrentan el gobierno y la administración pública, al incorporar la calidad como principio de gestión de los servicios públicos.

Desde hace varias décadas, la calidad se ha difundido como una herramienta novedosa, para fortalecer los procesos administrativos y mejorar la prestación de los servicios públicos, así como los bienes que proporcionan las instituciones públicas. La calidad se ha convertido en una nueva materia de estudio para los servidores públicos, los especialistas e investigadores en los procesos públicos y los estudiantes de estos mismos procesos.

La aplicación cada vez más constante de la calidad y todos los instrumentos quedeéstasederivan,obliganaidentificarloscambiosqueseproducenenla relación con los ciudadanos, en la percepción sobre el desempeño de los gobiernos,enlagestióndelosprocesosinternosyenlapropiaconfiguraciónde la imagen que proyecta el Estado hacia la sociedad.

En este sentido, es importante enfocar todos los conceptos y herramientas que forman parte de la dinámica de transformación de la práctica gubernamental y administrativa, como son la gobernanza, las capacidades directivas de gobierno, los modelos de calidad, la participación y corresponsabilidad ciu-dadana, la mejora continua y los procesos de convergencia regional en materia de calidad de los servicios públicos.

Como se puede observar, existen ya un conjunto de nuevas herramientas que configuranungrancambioenelinstrumentaldelosservidorespúblicosy,por

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tanto, una serie de nuevas prácticas que están impactando desde los procesos internos de la gestión, hasta las expectativas que tienen los ciudadanos sobre los bienes y servicios que reciben de sus gobiernos.

Nos es grato poner a disposición de los estudiosos y servidores públicos esta publicación, en la seguridad que estos nuevos conceptos, categorías e ins-trumentos coadyuvarán a construir gobiernos de calidad, como respuesta a los problemas de gestión.

José R. CastelazoPresidente


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INTRODUCCIÓN

Este libro se dedica al estudio de la incorporación de la calidad en las funciones del gobierno y la gestión pública. Para ello, se analiza de manera general la problemática que enfrentan las organizaciones públicas, en el contexto económico,socialypolíticoactual,conelfindeexplicarcómoyporquélasinstituciones de gobierno se han aproximado, cada vez con mayor frecuencia, alosmodelosdegestióndecalidadyalosprocesosdecertificación.

Al abordar el tema de la calidad y analizar su introducción en los gobiernos y la gestión pública, se debe partir de un conjunto de ideas básicas, que cumplan la función de premisas. Es decir, en esta introducción, se presentarán algunos planteamientos generales, que servirán como hilo conductor de la investigación, para acercar, con la mayor claridad posible a los lectores, a los conceptos,temasyprincipalesproblemas,identificadosenelestudiosobreeldesarrollo de la calidad en el sector público.

Una primera idea central es que la preocupación por la tarea de gobernar, y más concretamente por gobernar bien, se ha constituido en un verdadero reto de nuestro tiempo. Construir un buen gobierno1, más funcional y efectivo, es una preocupación que se plantea hoy en día con insistencia desde los diversos sectores sociales y políticos. En este sentido, y desde un punto de vista institucional, se trata no solamente de fortalecer la democracia, sino dotarla de instrumentos para garantizar la atención de las necesidades y la resolución de losconflictospropiosde laconvivenciasocial.Elgobiernoy lagestiónpública se convierten así, en un contexto democrático, en el vehículo principal paraenfrentarlacomplejidaddelosasuntospúblicosyladiversificacióndelos actores y demandas sociales.

En consecuencia, los retos de la función de gobierno obligan a emplear cada vez con mayor frecuencia modelos de gestión novedosos, adaptables y

1 En necesario tener presente que: “El buen gobierno está interrelacionado con la gobernabilidad democrática porque las instituciones fuertes ayudan a legitimar y fortalecer el sistema al que sirven, y una gobernabilidad democrática funcional propicia la transparencia y la rendición de cuentas que se requieren para que el gobierno sea más relevante para la sociedad y esté más atento a ella. No obstante el desafío para el buen gobierno estriba en encontrar la manera de hacer funcionar la Nueva Gestión Pública y otros instrumentos en entornos informales o débiles desde el punto de vista institucional” (Winthrop Carty y Gowher Rizvi, 2004).

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atingentes,quepermitanimprimirmayorracionalidadyeficaciaalaspolíticaspúblicas. Es el caso de la gestión de calidad, un modelo que se retomó del sector privado, hace más de dos décadas y que sin embargo hasta ahora se ha estudiado muy poco, para lograr su institucionalización y adopción plena en las administraciones públicas.

Al respecto, habría que reconocer que en este proceso de asimilación, en realidad ha faltado continuidad y a menudo la aplicación de la calidad en el sectorpúblico,hadependidodelinterésespecíficodelospolíticosenturno,muchas veces inspirados en experiencias previas, dentro del sector privado, por lo que también el tema de la calidad se ha visto como una moda.

Los gobiernos y las administraciones públicas, se enfrentan a su vez a la necesidad imperiosa de mejorar la prestación de servicios públicos funda-mentales para el desarrollo y funcionamiento de las sociedades, tales como servicios tributarios, trámites diversos, seguridad pública, transporte, salud, educación, abasto, agua potable, construcción de infraestructura. Servicios quemuestranunademandacrecienteporunaprovisióneficienteydecalidad,a la altura de las necesidades y expectativas de los ciudadanos usuarios.

A partir de lo anterior, es necesario insistir en que si bien el proceso de asimilación de modelos del sector privado, hacia la gestión pública, es inevitable; debe considerar los mecanismos más adecuados de incorporación, para hacerlos congruentes con la cultura y los principios de la función pública; pues si no se produce esa adaptación, el proceso se reduce a una simple imitación de la gestión privada, justo cuando la nueva gestión pública requiere, en este sentido, más esfuerzos de innovación.

Al respecto, en un documento difundido en España por el Ministerio de Administraciones Públicas hace algunos años, cuando se reforzaban las acciones para introducir la calidad en el sector público, se insistía: “Los ciudadanos, las organizaciones y las empresas reclaman de la administración pública que la prestación de sus servicios sea cada vez de mayor calidad. Para ello se hace imprescindible introducir en los órganos y organismos públicos, sistemas de calidad en la gestión, incorporar la metodología de la mejora continua y adoptar aquellos principios que sean trasponibles a las administracionespúblicas,deacuerdoconsuespecificidadydeconformidadcon el ordenamiento jurídico” (MAP, 1999).


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En suma, el tema de la calidad no es nuevo; como ya se decía, lleva por lo menos dos décadas aplicándose en la gestión pública gubernamental de diferentes países y regiones. No obstante, las experiencias registradas poco se han estudiado y sistematizado, para desprender nuevos enfoques, conocimientos e instrumentos, que una vez adaptados y enriquecidos, pudieran replicarse bajo una perspectiva de gestión pública, además de servir de base para el campo académico, enfrentado al reto constante de proponer nuevos horizontes en el estudio de la administración pública.

En poco más de diez años, en que se ha venido investigando sobre estos temas, a nivel iberoamericano; han aparecido solo algunos libros que, de maneraespecífica,abordaneltemadelacalidadenlagestiónpública.Sehanencontrado muchos artículos de revistas y también un buen número de po-nencias, presentadas en diversos congresos y seminarios, que muestran una diversidaddeenfoquesypuntosdevista:perohastaahorainsuficientesparaconformar un campo de estudio, ya que no van más allá del análisis tradicional y no abundan en temas alternos, que en conjunto permitirían construir una teoría de la calidad desde la nueva gestión pública.2 Este sería precisamente uno de los objetivos centrales de este libro.

Por lo tanto y haciendo uso de la perspectiva deconstructivista (Jacques Derrida, 1998), en este libro, sé intenta deconstruir la añeja visión de la administración pública y sus conceptos, para construir un enfoque que permi-ta identificarel lugarqueocuparíannuevosconceptoscomo la calidad, enuna nueva visión sobre el Estado, la gobernanza y la nueva gestión pública. A manera de premisa fundamental se plantea que, si estos mismos conceptos han dejado de ser una moda y se han colocado como estrategias permanentes en los gobiernos y las administraciones públicas de la actualidad, entonces re-sulta urgente construir propuestas de enfoque y análisis, desde las ciencias sociales y administrativas, para entender su utilidad y sistematizar su estudio, como un aporte al servicio público, al mundo académico y en general, al público interesado en estos temas.

2 Al respecto resulta muy importante la publicación del libro de Luis Aguilar Villanueva, Gobernanza y gestión pública (Fondo de Cultura Económica) cuya primera edición es de 2006. La obra descubre el concepto de gobernanza como el nuevo marco para fortalecer las capacidades directivas del gobierno y por primera vez vincula el estudio de la calidad como una materia relacionada con la gestión pública y la propia gobernanza.


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Debe destacarse que al abordar el estudio de la calidad en la gestión pública, es inevitable referirse a los retos que hoy están enfrentando el Estado y el gobierno, instituciones que emplean la gestión pública como instrumento en la interrelación con los ciudadanos, es decir como instrumento de gobernanza3. En esta perspectiva, la visión y el análisis de estos modelos, tradicionalmente visualizados desde la gestión privada, adquieren una dimensión pública y a partir de ahí tienen que vincularse a nuevos conceptos y categorías, pasando a formar parte de una disciplina en plena construcción, como es la nueva gestión pública.

En este marco se debe ubicar nuestra investigación, que si bien se enfoca a analizar la aplicación de los modelos de calidad en la gestión pública, no esquiva la necesidad de proponer un marco general de interpretación, en el que tampoco se elude un posicionamiento sobre las transformaciones del Estado, el gobierno y la gobernanza, que se producen en los últimos tiempos, junto a algunas de sus principales causas.

En suma, el propósito fundamental del libro, es explorar la relación entre gobierno, nueva gestión pública y calidad, para presentar una serie de pro-puestasquepermitaninfluirenelrediseñoinstitucional,adoptandolacalidadde los servicios públicos como otro eje de la gobernanza, como instrumento para fortalecer la legitimidad de gobierno y, al mismo tiempo, como área de oportunidad para mejorar el desempeño del sector público.

En este sentido, se debe insistir en que si bien la agenda de reformas ins-titucionales de varios países, tanto desarrollados, como los llamados emer-gentes; ha planteado la necesidad de incorporar instrumentos de innovación, parafortalecerlacapacidaddirectivaycontarconunsectorpúblicoeficienteycompetitivo; la necesidad de fortalecer la democracia y el buen gobierno, han obligado a buscar nuevos modelos de gestión para recuperar la legitimidad de lo público. Estos nuevos modelos se basan en la rendición de cuentas, la ética, la transparencia, la mejora regulatoria, la calidad de los servicios y la atención al cliente; ofreciendo la posibilidad de mejorar el desempeño de las 3 De acuerdo con Luis Aguilar Villanueva, “Por gobernación/gobernanza se entiende hoy, espontánea-

mente, el proceso o conjunto de acciones mediante el cual el gobierno dirige o conduce a la sociedad. Pero,examinandoafondo,ladireccióndelasociedadsuponeeimplicadefinicióndeobjetivosco-munes,laaceptaciónsocialsuficientedelosmismos,laparticipacióndirectaoindirectadelacolectivi-dad en la realización de los objetivos comunes y la coordinación de las múltiples acciones de los actores sociales para posibilitar y/o asegurar su realización” (Luis Aguilar Villanueva, 2009).


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instituciones, a partir de la integración adecuada de nuevas tecnologías de gobierno y gestión administrativa.

Alcanzar entonces un gobierno de calidad, requiere analizar cómo es que desde diferentes ámbitos, y producto de las transformaciones recientes del Estado y el gobierno, se han venido desarrollando principios y tendencias que promueven una nueva gobernanza y la introducción de un enfoque empren-dedor en la administración pública; y cómo esta serie de nuevas tecnologías se han adaptado a la dinámica propia de las instituciones del sector público, generando un ambiente de mayor racionalidad y horizontalidad entre las organizaciones públicas, factores esenciales para un proceso de transformación postburocrático.

Así, el libro se integra por seis capítulos. En el primero se analiza la relación entre globalización, Estado y gobernanza. El segundo capítulo presenta la vinculación entre la nueva gestión pública y la gestión de calidad. El tercer capítulo se dedica al análisis de la gestión de calidad a partir de las Normas ISO 9000 y la función del rediseño de procesos. El cuarto capítulo presenta un análisis comparativo de los diferentes modelos de gestión de calidad. El quinto capítulo aborda algunos de los temas que se mantienen en discusión en el proceso de adaptación de la calidad en el sector público. Por último, en el sexto capítulo, se aborda la experiencia de la administración pública mexicana, a partir del análisis de las políticas y programas de calidad, implementados por el gobierno federal, entre 1995 y 2012, destacando los principios básicos y visión general en que se inspiraron, así como sus alcances y perspectivas. Finalmente se incluye un apartado de conclusiones.


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1. GLOBALIZACIÓN, ESTADO Y GOBERNANZA

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1. GLOBALIZACIÓN, ESTADO Y GOBERNANZA

Para mostrar la importancia de este primer capítulo, lo primero es proponer una idea general que vincule los tres conceptos enunciados en el título. Por tanto, desde una perspectiva institucional, es importante partir de una idea básica: la globalización4 ha impuesto la necesidad de reorganizar y reestructurar los gobiernos y las administraciones públicas, para permitir un mayor, y máságil,flujodecapitales,mercancíasypersonas,entrelasdiversasregionesdel mundo. En este sentido, desde los primeros años, los imperativos de la globalización, “imperativos cosmopolitas” (Edgar Grande, 2011), obligaron amuchosEstadosamodificarlegislaciones,transformarsusinstitucionesyajustar las burocracias, enfrentando con ello nuevos retos para la gobernanza de sus sociedades.

Aunque más adelante se analizará el concepto de gobernanza, como principio explicativo de un “nuevo patrón de gobierno”; es conveniente apuntar aquí, quesedebetenermuypresenteladefiniciónpropuestaenlaintroduccióndeeste libro, donde se hace énfasis en las capacidades que debe desarrollar un gobierno, para dirigir o conducir adecuadamente a la sociedad.

En este sentido, no hay duda de que la globalización trajo consigo nuevos retos para la gobernanza y procesamiento de las demandas sociales, cuestiones que hoy están en curso y que ocupan una parte importante en la agenda de los gobiernos,quelosestánafrontandonoconpocasdificultades,debidoaqueel marco institucional y la capacidad de los funcionarios públicos, suele verse rebasada por la novedad de los problemas y los actores que las expresan, sin descartarqueamenudo“lanovedadhatomadolafiguradelaindeterminación”(Christophe Bouton, 2011).

1.1 Riesgos de la globalización

En términos generales, la globalización ha provocado una serie de cambios decaráctersocial,económico,políticoeinclusoterritorial,queinfluyenenlapropiaestructurayconfiguracióndelosEstadosnacionalesysuinterrelación.4 Para Gurutz Jáuregui (2011): “La globalización se sitúa en un espacio que va más allá de la geometría

y en el que la distancia se cubre de forma efectiva en tiempo real. El tiempo y el espacio aparecen así intrínsecamente unidos, ya que el destino de las generaciones futuras está entrelazado con los espacios de la globalización”.

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Los cambios a que se hace referencia, se han caracterizado de diversas maneras. Por un lado se habla de transformaciones globales, en un sentido positivo, y por otra parte, se habla cada vez más de los efectos negativos de la globalización, caracterizándolos como nuevos riesgos globales o nuevos miedos globales (Zygmun Bauman, 2007).

Para explicar los efectos de estos nuevos miedos globales, Daniel Innerarity (2010), sostiene: “El actual incremento del miedo no se debe solo a que hayan aumentado ciertos riesgos que amenazan a la sociedad, sino a que han aumentado las condiciones de incertidumbre en las que discurre la vida de las personas”. Para este autor, el miedo en las circunstancias actuales se traduce en parálisis e incapacidad de los Estados de reaccionar en forma productiva yracional,paraedificarunmarcoinstitucionalqueafrontelasconsecuenciasmás negativas de la globalidad.

Lo anterior concuerda con lo sostenido por Elena Pulcini (2011): “el temor parece haber perdido su función productiva, es decir, la función activa y movilizadorapertenecienteasuconfiguraciónmodernayhobbesiana,ysehaconvertido en un temor improductivo, es decir carente de efectos positivos, implosivo y paralizante”.

De ahí que, ante el contexto de incertidumbre que prevalece, resulta fun-damental atender también el siguiente planteamiento: “Al mismo tiempo, sucede que los dos principales dispositivos para liberar al hombre del miedo –latécnicaylapolítica–hanperdidobuenapartedesueficacia.Latécnicaseha convertido en una multiplicadora del riesgo y la incertidumbre, mientras que la política, en su clásica forma estatal, es incapaz de hacer frente a los desafíos de la globalización” (Daniel Innerarity, 2010).

Es importante, visualizar los impactos señalados, para entender cómo estos procesos impactan al sector público y su estructura institucional. Lo an-terior porque si bien en sus primeros años, la globalización fue vista como un acontecimiento positivo, que prefiguraba una nueva etapa de apertura,competencia y crecimiento económico; recientemente muchos sectores5 han considerado que existe también una globalización negativa que es “altamente 5 Fundamentalmentearaízdelacrisisfinancierainternacional,quesedetonóenseptiembrede2008,

muchos analistas entre los que se cuentan los premios Nobel de Economía Joseph Stiglitz y Paul Krugman,pronosticaronelfinde laetapade laglobalizacióny la recuperaciónde lascapacidadesregulativas de los Estados y sus gobiernos.


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selectiva del comercio y el capital, la vigilancia y la información, la coacción y el armamento, la delincuencia y el terrorismo, todos ellos elementos que rechazan de plano el principio de soberanía territorial y no respetan ninguna frontera estatal” (Zygmunt Bauman, 2007).

En suma, para dimensionar las consecuencias de la globalización y relacio-narlas con las transformaciones que sufre el Estado6, se debe subrayar que hemos pasado en poco tiempo, de un conjunto de ideas hipotéticas, a claras expresiones del curso que han tomado esas transformaciones; las cuales muestran hoy Estados mucho más compactos, en términos institucionales; con mayor porosidad en términos territoriales; una mayor tendencia a la redistribucióndefacultadesyfuncionesentrefigurassupranacionales,gobier-nos regionales y locales; e incluso, producto de la expansión del espacio público, una redistribución de atribuciones con el sector social y privado; donde también intervienen las llamadas empresas globales y las organizacio-nes civiles de carácter global.

La globalización, ha generado una ampliación del alcance de los problemas públicos, que no respetan fronteras ni límites institucionales y, a su vez, ha provocadoladiversificacióndelosactoreseconómicosysociales,quehabránde reclamar respuestas más expeditas a Estados cada vez más debilitados institucionalmente. “La globalización está provocando la emergencia de otros muchos entes u organizaciones que ejercen un protagonismo cada vez más intenso” (Gurutz Jáuregui, 2011).

Los Estados, se han visto envueltos en un proceso de transformación, que ha limitado sus alcances y sus capacidades, fundamentalmente porque como sostiene David Held, “La globalización ha creado enormes oportunidades e impulsado grandes avances. Pero frente a los grandes desafíos transnacionales que ésta también acarrea se yerguen las mismas maquinarias estatales. Estructuras que sustancialmente siguen respondiendo al diseño constitucional de los siglos xvi y xvii y que ya no son adecuadas al tiempo moderno. Esta

6 El Estado es la categoría fundamental de la ciencia política, que designa la forma de organización política, jurídica, administrativa y territorial de las sociedades a lo largo de la historia. Representa la formalización de una autoridad permanente y pública, que se erige como tal por el interés general, dentro de un espacio territorial delimitado. “El Estado es, al mismo tiempo, una comunidad política es-table que agrupa una población en interacción social; e institución jerárquica fundada sobre impuestos y leyes que regulan a ese grupo humano” (Ignacio Molina y Santiago Delgado, 1998).


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brecha entre problemas globales y medios que han permanecido locales se amplía a ritmo de vértigo y es potencialmente peligrosa” (David Held, 2010).7

A las limitaciones estructurales y reducción de capacidades institucionales del Estado, hay que sumar las grandes transformaciones propias de nuestro tiempo y que Zygmunt Bauman (2007) describe en varios niveles:

i. Un primer nivel que incluye la transición de una etapa sólida de la modernidad a una fase líquida, es decir una etapa en la que las estructuras sociales y políticas se ven obligadas a transformarse de maneracontinua,sinpodersolidificarseplenamenteyconperiodosdevida más breves;

ii. Elsegundonivelrefiereunagradualseparaciónentrepoderypolítica,cuya principal consecuencia, según Bauman, es la transferencia y abandono de muchas funciones que desarrollaba el Estado y que hoy quedan sujetas a las fuerzas del mercado, de la iniciativa privada o de los individuos, y

iii. El tercer nivel muestra el resquebrajamiento de los sistemas de bienestar yelfindelasolidaridadsocial,elloprovocaquehoylasociedadseveacomo una red, y no como una estructura sólida.

iv.Finalmente,elcuartonivel,refiereelfindelaplanificación,esdecireltránsito hacia una modernidad líquida, impide generar estrategias de largo alcance, obligando a accionar con una lógica inmediatista8 sin darle importancia al aprendizaje previo.

En conclusión, la globalización trajo consigo nuevas realidades y retos, en los diferentes planos del desarrollo; para los cuales los Estados y sus gobier-nos no estaban preparados. Ello mostró cómo las empresas y grandes emporios económicos, rápidamente se fortalecieron, adquiriendo paulatinamente un cre-ciente poderío y una mayor autonomía del alcance regulativo público, en grado tal que sería imposible anticipar algunos de los efectos más nocivos en

7 Citado en el reportaje: “El Estado impotente”, de Andrea Rizzi, publicado en El País, 5 de julio de 2010. El reportaje abre con una afirmación tajante: “La crisis financiera evidencia la crecienteinadecuación de los poderes nacionales para gestionar los problemas globales”.

8 Habermas ha retomado este problema en un artículo reciente sobre la crisis en Europa, atribuyendo a los gobiernos en occidente una lógica cortoplacista, sin estrategias o visión de largo plazo, y como muestra refiriéndosealcasoalemánhaseñalado:“Gobiernaunageneraciónnormativamentedesarmadaquepermite que una sociedad cada vez más compleja le imponga un trato cortoplacista con los problemas del día a día” (Jürgen Habermas, 2010).


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elsectorfinancieroycuandolosEstadosreaccionaron,paraimponerunnuevomarco de orden y coordinación, el contexto era ya ampliamente desfavorable a la intervención estatal.

Pero habría que insistir, en que la globalización, siendo un proceso económico, ha desplegado otra serie de retos vinculados a la seguridad y estabilidad de las sociedades. Por ello el contexto de la globalización obliga al Estado a reaccionar con nuevos instrumentos y enfoques.

1.2 Las transformaciones del Estado

De esta forma, un primer aspecto a destacar, es la capacidad del Estado para sobreponerse a un contexto de adelgazamiento paulatino, que le ha venido alejando de sus funciones y tareas esenciales. Sin embargo, hay que reconocer que la recuperación del Estado se dará en un contexto mucho más complejo, donde se van a requerir nuevas capacidades para la interlocución y coordinación de nuevos actores; el enfrentamiento y procesamiento de nuevos intereses y la conformación de estrategias y políticas a través de redes inter e intraorganizativas, para sobreponerse a una larga etapa de ensimismamiento e inacción.

Si bien el contexto, económico y político, no favorece una intervención más vigorosa por parte del Estado, hay una creciente preocupación por recuperar algunas capacidades que, en medio de este proceso, se fueron diluyendo y que hoy se muestran como una necesidad para ordenar el funcionamiento económico, procesar mejor las demandas sociales y fortalecer la cohesión social.

No obstante, hay que reconocer que, mientras en otras etapas históricas la intervención estatal fue parte del consenso, para superar procesos de crisis; en la actualidad ese consenso no acaba de permear en todo los sectores sociales y políticos.

Como señala Thwaites: “El Estado democráticamente conducido tiene que cumplir funciones rectoras en la vida económica y social. Sobre todo en países como el nuestro, donde en la última década ha quedado palmariamente expuesta la incapacidad del mercado para producir no solo los bienes sino el dinamismo social necesarios para garantizar el bienestar colectivo. Pero el


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Estado que tiene que asumir esas tareas debe ser profundamente reformado. Para ello, debe partirse de un compromiso político serio sometido al control de la sociedad” (Mabel Thwaites Rey, 2002).

Por otra parte, un rasgo evidente es que el Estado, como forma de organización política y territorial de las sociedades, ha mostrado cambios constantes a lo largo de la historia y que en los últimos años, a consecuencia de la globali-zación, esos cambios han impactado como nunca antes sus funciones políticas, económicas e institucionales, al experimentar un largo proceso de redi-mensionamiento, privatización y apertura (Francisco Moyado Estrada, 2003).

Por ello se ha sostenido: “Apenas hoy, 45 años después de la Segunda Guerra Mundial, algunos analistas sociales han empezado a tomar nuevamente en serio la creciente incapacidad del Estado-nación para satisfacer las necesidades de la sociedad civil en gran parte del mundo” (Ashis Nandy, 2011). Es decir, parece que la dinámica de vaciamiento del Estado, ha llamado la atención sobre las consecuencias sociales y políticas que implican.

En esta tesitura, los gobiernos y las administraciones públicas sufren tam-bién diferentes transformaciones, como consecuencia de un conjunto de reformas que sin duda siguen en curso y que fundamentalmente “han abierto un camino que hay que seguir explorando” (Blanca Olías de Lima, 2001). Principalmente, para identificar los aspectos que se deben apuntalar parareformar los Estados y sus instituciones, permitiendo que se adapten mejor a los retos de la modernidad global, misma que ha trastocado algunos principios esencialesqueledefiníananteriormente.

Hobsbawm,haidentificadomuybienlosefectosdeesteconjuntodetransfor-maciones, al sostener recientemente que “durante los pasados 20 años, sin embargo, el Estado territorial ha perdido –por diferentes razones– su tradicional monopolio de fuerza armada, mucha de su anterior estabilidad y poder, y cada vez más el fundamental sentido de legitimidad, o por lo menos de permanencia aceptada, que permita a los gobiernos imponerle a ciudadanos dispuestos, cargas tributarias y conscripción” (Eric Hobsbawm, 2002). Más recientemente,elhistoriadorhaconfirmadoesteanálisis,aldestacarentreloscincocambiosqueidentificaenlahistoriamundialcontemporánea,la erosión y el debilitamiento sistemático de la autoridad de los Estados yafirmarque


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“hay prácticas y entidades transnacionales que están en curso de vaciar el Estado quizá hasta el punto de que colapse” (Eric Hobsbawm, 2010).

Las ideas de Hobsbawm, nos remiten al concepto de vaciamiento del Estado, propuesto por diversos autores, para mostrar las transformaciones descritas y sus repercusiones, que van más allá de los sistemas de gestión: En este libro,ledamosaesteconceptounsignificadodetransformaciónturbulenta:“Hay un concepto irritante que describe el debilitamiento estatal en curso y que seguramente nos disgusta porque violenta nuestros hábitos de pensar y expectativas. Es el concepto de vaciamiento del Estado que pretende registrar el hecho de que el Estado-nación ha comenzado a vaciarse, a perder capacidadesdirectivas,territoriosdeacciónysobretodo,laconfianzasocial(Luis Aguilar Villanueva, 2004).

Tal como se puede apreciar, la capacidad de los Estados para ofrecer respuestas efectivas a los problemas sociales, se ha visto afectada por un conjunto de transformaciones de diversa índole (Blanco y Gomá, 2003). Por tanto, es necesario recalcar que no se trata de un simple cambio en la dimensión opera-tiva del Estado, sino que estamos ante una transformación que afecta al núcleo de las relaciones entre la política, la economía, el gobierno y la sociedad. Pero en atención al tema que nos ocupa, es importante dimensionar cómo es que todos estos cambios turbulentos impactan también los procesos de gobierno.

La siguiente cita sirve, precisamente, para ilustrar el alcance de ese conjunto de cambios, en el terreno de las capacidades del gobierno: “Todos estos procesos de liberalización política, financiera y administrativa del Estado,que han ocurrido vertiginosamente en estas últimas décadas tuvieron como efecto despojar al gobierno de sus capacidades directivas directas, limitar los alcances de su intervención y privarlo de los instrumentos que hacían posible su estilo de mando imperativo directo sobre el grueso de los actores económicos y sociales, forzándolos a alinearse a las decisiones gubernamentales” (Luis Aguilar Villanueva, 2009).

El planteamiento de Aguilar Villanueva, se puede corroborar con el diagnóstico de otros analistas de este tipo de procesos, que demostraron recientemente cómo elgobiernodemocráticoencuentradificultadescrecientesparareaccionardemanera eficazy eficiente anteun entornocadavezmás complejo, inciertoy dinámico; y cómo la legitimidad democrática de las instituciones se va


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deteriorando ante una ciudadanía cada vez más demandante. Esos mismos autores, señalan que en consecuencia, las políticas públicas provocan una serie de reacciones imprevistas que ponen en cuestión la visión de la acción de gobierno para solucionar problemas concretos. De manera que el Estado deja de ser un actor omnipotente, dotado de una legitimidad indiscutible, y pasa a depender de otros actores para conferir a las decisiones públicas una legitimidadsuficienteeimplementardeunamaneramáseficientelaspolíticasque genera (Blanco y Gomá, 2003).

LareconfiguracióndelosEstados,definidacomounprocesodeadelgazamientoy vaciamiento, ha tenido consecuencias directas en el proceso de gobierno y, más específicamente, en el proceso de dirección de las sociedades, unaspectoque,sinduda,debeanalizarsemásafondoconelfindeidentificarloselementos que permitirían recuperar algunas de esas capacidades.

1.3 Crisis de la capacidad directiva del gobierno

Las estructuras organizativas del gobierno9 y la administración pública, también han experimentado diversas transformaciones, producto de la diná-mica económica internacional y la agenda político-institucional de cada país. La variedad y amplitud de los aspectos que comprende este proceso de trans-formación, hacen cada vez más necesario el análisis del impacto que tienen en la modernización de la gestión pública. De ahí que, en los estudios recientes, se confronten los cambios a nivel del Estado y las instituciones del gobierno, con el avance a nivel del contexto social.

La nueva complejidad, que enfrentan los Estados, se traduce en dos problemas concretos,desde laópticade lagobernación;unoserefierea lacapacidad directiva de los gobiernos, para dirigir a sus sociedades, impulsar acciones y traducirlasenresultados;ylaotraserefierealalegitimidad política, que se ha visto erosionada como consecuencia de los problemas para ofrecer respuestas oportunas y atingentes a las necesidades y demandas de los ciudadanos. Demaneraespecífica,AguilarVillanuevaenmarcaestacomplejidad,comoun problema de validez directiva del gobierno (y no de validez institucional 9 Se entiende por gobierno la estructura institucional que hace posible la aplicación de mecanismos

para la dirección pública de la sociedad. El concepto gobierno se utiliza para designar el conjunto de poderes públicos existentes, como Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como para designar la forma de organización del régimen político.


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o legal), que se relaciona con su capacidad de previsión y sus competencias técnicas, gerenciales y políticas. Para el autor, la problemática que enfrentan los aparatos públicos en la actualidad, demuestra que la complejidad se ha trasladado del sujeto/institución gobierno, a la acción del gobierno, es decir, al proceso de gobernación o gobernanza (Luis F. Aguilar, 2010). Siendo ahí precisamente,dondesemanifiestannuevosretos,paraunprocesodegobiernoexitoso, pues como hemos visto, asistimos a la emergencia de nuevos y múltiples actores, que plantean demandas y asuntos, poniendo a prueba la capacidad directiva y de coordinación gubernamental.

Para ilustrar, sobre cómo ha evolucionado la crisis de las capacidades de gobierno, el mismo autor cita el libro-diagnóstico The Crisis of Democracy, preparado por la Comisión Trilateral en 1975, donde por primera vez se muestra, como un problema crítico, el “patrón de gobernar”, de los gobiernos democráticos en sistemas de bienestar. Advirtiendo que la sobrecarga de demandas sociales, provocaría una crisis fiscal y conduciría a la ingober-nabilidad de las democracias. Desde ese punto de vista, en el documento citado, el problema de la ingobernabilidad no se ubicó en el diseño institucional o en la estructura económica, sino en el proceso de gobierno, de manera concreta en la gobernanza de los estados sociales (Luis F. Aguilar, 2010).

En la misma tesitura, otro libro importante fue Interorganizational Policy Making,deHanfyScharpf,publicadoen1978,cuyoméritofueidentificarlos riesgos de ingobernabilidad en la capacidad de gestión interorganizativa y la forma en que el gobierno enfrenta los problemas sociales. Los retos de un proceso interorganizativo, evidenciaban las limitaciones de un gobierno tradicional, basado en la jerarquía y el control, y vislumbraban un nuevo estilo de gobierno descentralizado e interdependiente, que debía fortalecer sus capacidades de organización y dirección (Luis F. Aguilar, 2010).

Frenteaestepanorama:“Fueentonceslógicoyjustificadopreguntarseacercade cuáles son las condiciones que hacen posible que el gobernar del gobierno seaunaactividaddirectivaeficazy,másafondo,preguntarsesilascondicio-nes de capacidad directiva se encuentran sólo al interior del gobierno, en sus poderes, recursos y personal, o si se requiere además el aporte de las capa-cidades y recursos de la sociedad económica y civil, con lo que otro proceso de gobernar comienza a tomar forma, centrado en el principio de la cooperación y la coordinación” (Luis F. Aguilar, 2010).


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Es importante destacar que la cooperación y coordinación que los gobiernos deben lograr,no sonaccionesdesprovistasde reconocimientoy confianza,más bien sus alcances se nutren hoy de una legitimidad fortalecida que es lo que realmentedeberáenfocarse. “Lagobernanzaes, endefinitiva, la capa-cidad de gobernar. Una capacidad para mantener en su lugar los diversos grupos u organizaciones y para satisfacer mínimamente los intereses de los ciudadanos” (Gurutz Jáuregui, 2011).

1.4 Gobernanza y legitimidad

En suma, Aguilar Villanueva (2010) identifica algunas transformacionesconsideradas como estructurales y que confirman, como señalamos en laprimera parte de este capítulo, que estamos ante un cambio de las relaciones entregobiernoysociedad,perfilandounaformadegobiernomáshorizontal,interactiva e interdependiente, es decir que conducen hacia un modelo de nueva gobernanza.10

i. Unaprimeratrasformación,queinfluyóenladebilidaddelacapacidaddirectiva de los gobiernos, fue la globalización de las actividades econó-micas,financieras,productivas,comercialesydeservicios,mismaquedeterminó la emergencia de nuevos polos de poder económico, limi-tando el instrumental de regulación y la rectoría económica pública, y

ii. Otra de las transformaciones, que debilitan la capacidad directiva de los gobiernos,serefierealacrecienteindependenciadelaspersonasylasorganizaciones sociales, políticas o económicas, que reclaman mayor autonomía para resolver problemas y apuntalar sus propios intereses, con lo que deviene el ensanchamiento y complejidad del espacio público, cubierto por un gran número de grupos sociales que interactúan con el gobierno y con otros organismos locales o internacionales, reforzando el contexto de interlocución del gobierno y ampliando el espectro que demanda eficacia, transparencia, rendición de cuentas,mejora de lasregulaciones y calidad en los servicios y políticas que implementa el gobierno.

10 “El concepto de nueva gobernanza consiste entonces en que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-coproducción/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales” (Luis Aguilar Villanueva, 2009).


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El contexto económico, institucional y social, que se redimensionó a conse-cuencia de las transformaciones provocadas por la globalización, los procesos de modernización y el ensanchamiento del espacio público; demandaría también el desarrollo de un conjunto de capacidades de gestión, por parte de los gobiernos, para enfrentar con éxito los retos de ese nuevo contexto. Como sostieneMarquinaSánchez(2012):“lagobernanzaseconstruyeenelflujode las interacciones y mecanismos de cooperación que establecen los actores estatales con los no estatales”.

De esta forma los gobiernos se enfrentan al reto de atender una mayor diversidad de grupos y problemas, utilizando nuevos enfoques de dirección y gestión basados, en la gobernanza que constituye “la cualidad propia de una comunidad política según la cual las instituciones de gobierno actúan eficazmentedentrodesuespaciodeunmodoconsiderado legítimopara laciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política mediante la obediencia cívica del pueblo” (Gurutz Jáuregui, 2011).

La gobernanza, obliga a enfocar con mayor efectividad las tareas de gobierno, por ello la calidad emerge también como un principio y valor público, en tanto el contexto demanda una regulación pública de calidad, para dar cauce a la diversidad de polos de poder económico; un marco institucional de calidad, para mejorar la percepción social sobre la gestión y los servicios públicos que se brindan, así como una participación ciudadana de calidad, para fortalecer la transparencia, la rendición de cuentas y la misma democracia.

En cuanto a los problemas de legitimidad, es evidente que la complejidad crecientequeenfrentanlosgobiernos,hallevadoaunasituacióndedificultad,paraconservarelreconocimientoylaconfianzadelosciudadanos,respectode las políticas y programas que se implementan. Las respuestas de gobierno, frecuentemente se ven cuestionadas por los diferentes sectores sociales, poniendo en problemas la realización de los propios actos de autoridad, como lo ha señalado Hobsbawm.

Porotraparte,elensanchamientodelespaciopúblico,hasignificadotambiénuna diversificación de los polos de poder. La pulverización y atomizaciónque esto implica, enfrenta a los Estados a una complejidad mayor, por lo que hay, por una parte, un importante contingente de organizaciones y grupos sociales dispuestos a utilizar esta nueva autonomía a favor del orden general,


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pero es también evidente que dentro de ese complejo universo, surgen otros organismos y grupos sociales, dispuestos a revelarse contra la autoridad esta-tal, poniendo en duda su legitimidad11.

El Estado, se ve entonces obligado a fortalecer su legitimidad en dos vectores. El primero, ligado a una condición de interlocución y negociación con los actores que reclaman participación e inclusión, y el segundo, ligado a la coacción y seguridad, porque se dirige a los grupos e intereses que cada vez más desafían la autoridad y representatividad estatal.

Se observa entonces, que el tema de la legitimidad vuelve a ocupar un lugar preponderante en el proceso de redimensionamiento-vaciamiento estatal. Por tanto este análisis, junto a los cuatro planos de las transformaciones del Estado que se han descrito al inicio de este capítulo, explican, como sostiene Bauman, porqué actualmente “se busca con urgencia una legitimación alternativa”, que supone el traslado de los fundamentos de la legitimidad tradicional, hacia nuevas fuentes desligadas del bienestar y en principio más vinculadas al tema de la seguridad y el combate a la criminalidad.

“Lo que aún queda del poder y de la política del pasado en manos del Estado y de sus órganos ha ido menguando gradualmente hasta alcanzar una dimensión que encaja en el recinto de una gran comisaría de policía. Este Estado reducido apenas se las puede arreglar para ser otra cosa que un Estado de la seguridad personal” (Zygmun Bauman, 2007). Esta cita de Bauman, muestra que el Estado no puede limitarse a una perspectiva de seguridad, que vaya en detrimento de la expectativa social. Por el contrario, debe enfocar en principio la demanda social, para conservar un nivel de legitimidad que mitigue los riesgos de la seguridad global.

En esta perspectiva, ya no hay duda de que el Estado ha experimentado una pérdida de su protagonismo y centralidad, por tanto ha visto reducida su capacidad como eje de la cohesión y articulación social; enfrentando problemas de coordinación interorganizativa e intergubernamental a consecuencia de la internacionalizaciónydescentralizacióncrecientes;hechosquereflejanunaincapacidad crónica para hacer frente a lo que se conoce como “presunción de 11 Se entiende por legitimidad el principio político que determina la capacidad de un poder para obtener

obediencia y aceptación sin recurrir a la coacción o al uso de la fuerza. En este sentido, “Un Estado es legítimo cuando existe un consenso entre los miembros de la comunidad política para aceptar la autoridad vigente” (Ignacio Molina y Santiago Delgado, 1998).


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ineficiencia”delsectorpúblico.(BlancaOlíadeLima,2001).Percepciónqueimpacta negativamente la legitimidad de cualquier sistema estatal.

Para hacer frente a estos desafíos, el Estado busca a través de instituciones como el gobierno y la administración pública, aplicar nuevos modelos, dispositivos y tecnologías de gestión, que sirvan para dinamizar su pesada y lerda maquinaria, adaptándose así de mejor forma a un mundo globalizado y dinámico,yenfocarseenlarecuperacióndelaconfianza,lacredibilidadylamisma legitimidad.

Muchos países han diseñado diferentes estrategias que pretenden fortalecer las capacidades del Estado y responder mejor a las demandas ciudadanas, además de enfrentar la creciente complejidad y adaptarse mejor a las con-diciones que impone el proceso de globalización a nivel internacional. Las diferentes estrategias de respuesta que se están impulsando se pueden ubicar en tres tendencias globales (Guido Bertucci, 2003):

La primera es la que se conoce como Modernización del Estado, que busca la adaptación y mejora de las instituciones, las estructuras administrativas, las capacidades gerenciales de los funcionarios, fortalecimiento financieroy adaptación tecnológica. Esta vía constituye esencialmente un reajuste de las institucionesdelEstadoylagestiónpública,paramejorar laeficiencia,calidad, simplicidad y mayor participación social en el gobierno.

La segunda tendencia se denomina Reconfiguración del Estado y responde a las transformaciones que la globalización y los cambios internacionales han demandado. Así, frente a un nuevo rol del Estado, se buscan nuevas formas de participación social y la construcción de redes, para la atención de la problemática social. Esta tendencia incorpora prácticas como la reingeniería de procesos, la capacitación, digitalización y evaluación del desempeño, planeación estratégica, descentralización, desregulación y procesos de desburocratización.

LaterceratendenciaserefierealaRevitalización de la Democracia y básica-mente se orienta a la transformación de las instituciones para fortalecer la participación pública, renovar los procesos de gobierno y mejorar la calidad de los servicios que presta. Es decir ante la insatisfacción que prevalece en las sociedades que han transitado a la democracia, se busca que la reforma


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del gobierno se traduzca en una democracia de calidad y por tanto en mejor calidad de vida para los ciudadanos.

En conclusión, el Estado y junto a éste las administraciones públicas, han experimentado en las últimas dos décadas importantes transformaciones con efectos trascendentales en el tratamiento de los asuntos públicos y en las relaciones con la sociedad. Casi todos los cambios emprendidos en el marco institucional de los Estados han impactado, a través de la aplicación de nuevas tecnologías, los modelos de gestión e implementación de las políticas públicas.

Los cambios, que ha impuesto la dinámica económica e institucional a nivel internacional, se han traducido en diversas iniciativas y programas de moder-nización gubernamental; sin embargo, resulta de fundamental importancia, reconocer los retos esenciales que el Estado y el gobierno están enfrentando en el momento actual. Ello porque las respuestas que se logre implementar conéxito,habrándedefinirelcursoaseguirenestenuevosiglo.


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2. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y GESTIÓN DE CALIDAD

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2. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y GESTIÓN DE CALIDAD

En este capítulo, se analiza el surgimiento de la Nueva Gestión Pública como herramienta para mejorar el desempeño económico del sector público y como sistema administrativo, que permite establecer un puente, para enfrentar, por una parte, los retos de la efectividad del gobierno, ante un entorno cada vez más complejo, y por otra, para asimilar los principios de la calidad en los servicios y adaptarlo a las necesidades de las organizaciones públicas.

2.1 Surgimiento de la Nueva Gestión Pública

El primer planteamiento, en este sentido, es que la mayor complejidad económica, social y política, ha obligado a los gobiernos de diferente signo, a buscarnuevasherramientas,paraconseguirsusobjetivosyrealizareficazmentesus tareas. Por ello, han implantado tecnologías y sistemas de operación, para reactivar una maquinaria estatal aletargada, que requiere ofrecer respuestas innovadoras, ante una ciudadanía cada vez más demandante, de servicios con calidadyeficiencia.Esasícomosehavenidoarticulandounnuevomodeloque se ha dado en llamar Nueva Gestión Pública, cuya implementación exige asumir una serie de principios que implican una forma diferente de visualizar la gestión gubernamental.

En 1997, una excelente compilación de textos anglosajones, realizada por Brugué y Subirats, presentaba a la Nueva Gestión Pública como un enfoque de transición de la vieja administración pública, hacia un modelo que centra más la importancia en los resultados y en la responsabilidad; en organizaciones, recursosycondicionescontractualesmásflexiblesyentécnicasdeevaluacióndel rendimiento de los recursos humanos (Quim Brugué y Joan Subirats, 1997).12

12 La obra se centra en una perspectiva de transformación del sector público, junto a una visión de la transformación de las relaciones entre el gobierno y la sociedad. La Nueva Gestión Pública constituye entonces una fusión de la orientación normativa de la administración pública tradicional y de la orientación instrumental de la gestión (management) en un sentido genérico. Por vía normativa, la gestión pública incorpora una mayor preocupación por temas como la democracia y la responsabilidad pública, así como por valores como la equidad, la consistencia y la igualdad. Por vía instrumental, la gestiónpúblicareconocelanecesidaddelaeficienciaatravésdeunavisiónestratégica,estructurasadecuadas, personal profesionalizado y técnicas gerenciales (Quim Brugué y Joan Subirats, 1997).

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En efecto, la Nueva Gestión Pública representó un cambio trascendental de la perspectiva tradicional de la administración pública13, hacia un modelo que pone énfasis en los resultados y que reclama mayor responsabilidad y flexibilidad institucional; este cambio, si bien –hasta ahora– no ha estadoexento de controversias, obliga a asumir una posición en torno al futuro del sector público y al respecto, como sostiene Hughes, no cabe duda que éste será inevitablemente gerencial; tanto en la teoría como en la práctica (Owen E. Hughes, 1994).

En este orden de ideas, de acuerdo con Christopher Hood (1996), el concepto de Nueva Gestión Pública surgió para describir los cambios que experimentaban las políticas de gestión dentro del sector público en países como Inglaterra, Nueva Zelanda, Australia, Canadá y Estados Unidos. Fue así como el concepto “se abrió paso y se generalizó para describir; valorar o criticar los cambios organizativos, directivos y operativos que a lo largo de los años ochenta sucedían en el sector público de muchos países y cuyo punto de partida y referente mundial fueron las reformas administrativas de la Gran Bretaña, impulsadas inicialmente por la primera ministra Margaret Thatcher y continuadas después por el primer ministro John Major…” (Luis Aguilar Villanueva, 2009).

Al respecto señala Lynn; “Un rasgo notable de las reformas administrativas que ocurrieron en todo el mundo en los últimos quince años fue que los proyectos nacionales y subnacionales de los distintos gobiernos tuvieron motivaciones políticas comunes y presentaron varias semejanzas, no solo en aspectos superficiales.Debido a esto, los analistasmás populares de estoshechosinfirieronqueestabasurgiendounanuevagerenciapública”(LawrenceE. Lynn, Jr., 2004).

Tal como hemos visto, la nueva Gestión Pública pone en cuestión los fundamentos de la Administración Pública Tradicional y plantea que los métodos de funcionamiento del sector público deben transformarse para pasar del énfasis en la reglamentación al acento en los resultados. Para Osborne y Gaebler (1996) el enfoque de la Nueva Gestión Pública representa un “nuevo paradigma global” y precisamente la transición hacia este nuevo paradigma

13 La administración pública consiste en la estructura del Poder Ejecutivo, subordinada al gobierno, que tiene la misión de coordinar e implementar las políticas públicas (Ignacio Molina y Santiago Delgado, 1998).


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es, para estos dos autores, inevitable. En este marco incluso Hood se ha preguntado “¿deberíamos concluir entonces que la emergencia de la NGP supone un golpe mortal a las visiones weberianas convencionales sobre el camino de la “modernización administrativa”?

El hecho de que la difusión del paradigma gerencial, obligue a todos estos autores a cuestionar la vigencia del modelo burocrático weberiano, se debe a los cuatro planos en que se han manifestado las transformaciones del Estado que se han venido analizando: a) en un primer plano atendiendo a los cambios del entorno económico, caracterizado por la globalización, el proceso de reducción del tamaño del Estado y el acercamiento entre las técnicas de gestión del sector privado y el sector público; b) en segundo término, atendiendo al contexto político-institucional, que supone el tránsito de un modelo legal-funcional a un estilo de gestión que pone énfasis en los resultados; c) en tercer lugar, atendiendo al entorno social, caracterizado por la crisis de legitimidad de lo público, una mayor presión de la ciudadanía y su participación creciente en diversos niveles de la gestión pública, y d) atendiendo al entorno cultural, quedemandamayorpreocupaciónporlaresponsabilidad,eficienciaycalidadde los servicios públicos.

Esta serie de cambios, muestran que la Nueva Gestión Pública constituye un sistema de operación que se ha integrado con tecnologías del sector privado, adaptándolas a las nuevas condiciones del sector público, para responder a un nuevo contexto económico y de gobiernos abiertos, más descentralizados, con mayor horizontalidad y con menor control jerárquico, y que requieren mecanismosdegestiónmáseficaces,instrumentosinnovadoresdeparticipa-ción social, mejora regulatoria, receptividad, transparencia y mayor proclividad para la rendición de cuentas.

Por tanto, lo que todo esto demuestra, es que hablar de cultura gerencial en elgobiernoylaadministraciónpública,nosignificareferirsesolamentealaincorporación de técnicas y principios del sector privado aplicados a priori en el sector público. Como se ha demostrado, desde hace por lo menos dos décadas los gobiernos y las administraciones públicas de muchos países han incorporado este tipo de sistemas para mejorar el desempeño económico del sectorpúblico,imprimirmayoreficienciaenlagestióndelosasuntospúblicosy transformar gradualmente las culturas burocráticas para una gestión más horizontal y productiva.


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Cada una de las premisas, sobre las que se sustenta la Nueva Gestión Pública produce diversas transformaciones al interior de las administraciones públicas, que se vinculan con nuevos procesos, nuevos principios y nuevas pautas de desempeño del sector público. También, obligan a generar una nueva cultura de gestión, que empieza por abandonar inercias, costumbres y reglas no escritas; que han prevalecido y que sin duda constituyen los principales obstáculos para el cambio y el establecimiento de planes y programas de innovación, que a menudo fracasan precisamente porque el peso de aquellos factores, resulta una gran carga simbólica que determina el comportamiento de los funcionarios en las instituciones públicas.

El Cuadro 1, adaptado de las ideas de Hood, muestra los principios funda-mentales a través de los cuales la Nueva Gestión Pública está cambiando los procesos internos de los gobiernos que han impulsado estrategias de innovación, ligados a este sistema de gestión institucional y al hacerlo sus organismosexperimentanvientosderenovaciónqueinfluyenenunanuevalegitimidad de lo público y en el fortalecimiento de la calidad de los servicios que ofrece la gestión pública.

Cuadro 1COMPONENTES DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

Principios del Servicio Público

Relación con la Eficiencia Ideas que Sustituyen Impacto

OrganizativoUnidades organizadas por servicio o producto.

Crear unidades “ges-tionables”; centrar la responsabilidad crear lobbyies de eficienciay racionalidad.

Creer que el servicio público debe ser uni-forme para ser con-trolable.

Erosión del uso de una única función pública, presupues-tos descentralizados.

Provisión competitiva basada en contratos, con mercados internos.

La rivalidad reducirá costes y mejorará los estándares.

Flexibilidad indepen-dencia y transacciones de bajo coste requieren contratos de personal pocoespecificados.

Distinción de la fuerza de trabajo de los servicios públi-cos en los roles de comprador y vende-dor.

Énfasis en los estilos de gestión y prácticas del sector privado.

Necesidad de apli-car en el sector públi-co herramientas de gestión ya “probadas” en el sector privado.

Énfasis en “ética” del sector público, estructura de recursos humanos fija, puestosde trabajo de por vida.

Alejamiento de un desequilibrio doble de pago, carrera de servicio, recompen-sas no monetarias, derechos del em-pleado por servicios debidos.


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Más énfasis en una gestión directa y visi-ble.

El control requiere asignaciones claras de responsabilidad y no una difusión de poder.

Énfasis enorme en las habilidades para las políticas y las reglas, y no en la gestión activa.

Más “libertad para gestionar” con poder discrecional.

Explicitar los estánda-res y las medidas de control de manera for-mal y medible.

Control significativo,objetivos claramente establecidos, la efi-ciencia requiere una observancia estricta de los objetivos.

Normas y estándares cualitativos e implíci-tos.

Erosión de la auto-gestión por profe-sionales.

Más énfasis en el con-trol de los ouputs.

Necesidad de un ma-yor énfasis en los re-sultados.

Énfasis en el proce-dimiento y el control.

Recursos y pagos basados en los resul-tados.

Fuente: Hood, 1996.

2.2 La Nueva Gestión Pública a nivel internacional

En el plano institucional, los países desarrollados se encuentran inmersos, desde hace por los menos 20 años, en un proceso de transformación de las organizaciones del sector público siguiendo diversas líneas de orientación que surgen desde la Nueva Gestión Pública14 y que se pueden resumir de la siguiente forma:

a) Rediseño de estructuras organizativas,queimplicadiversificaciónenlas formas de organización y en el suministro de los servicios públicos; reestructuración y revisión de sistemas de control para delimitar, ampliar y mejorar la responsabilidad de los directivos y desregulación ysimplificacióndetrámitesyprocesosinstitucionales;

b) Transformación de culturas burocráticas a través de la introducción de criterios de rendimiento y evaluación del desempeño, responsabilidad y gestión; que permitan un mayor compromiso de la administración pública con los ciudadanos; reducción de los controles burocráticos y ampliación de los controles por parte de los usuarios;

14 La Nueva Gestión Pública es una herramienta que permite mejorar el desempeño económico del sector público; recién llegada a los procesos de modernización del Estado y el gobierno paulatinamente se va institucionalizando, contra la visión que la ha considerado como una moda de la cual se puede prescindir. En términos prácticos enfrenta el dilema de consolidarse como paradigma de gestión y al mismo tiempo abrirse espacio entre las ciencias sociales y concluir la construcción de un marco teórico-metodológico con un conjunto de categorías y conceptos para su proceso de argumentación (Michael Barzelay, 2001).


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c) Racionalización y flexibilización de los sistemas de función pública, a través de la transformación de las políticas de recursos humanos, que dan mayor peso a la formación y la experiencia; transferencia de responsabilidades a niveles directivos y rompimiento de la uniformidad de los estatutos de función pública;

d) Flexibilización de las formas de gestión, por medio de la creación de agencias autónomas y semiautónomas; contratación externa de servicios públicosyotrosmecanismosdegestiónquepermitanirconfigurandouna gestión pública dinámica y competitiva, basada en la coordinación de redes y niveles organizativos, y

e) Receptividad y apertura, a través de la orientación de los servicios públicos hacia el ciudadano-cliente, con la introducción de tecnologías como la e-administración, la planeación estratégica, el marketing público y la calidad total, así como el fomento de la participación de los usuarios en el diseño de las políticas de servicios.

En un esfuerzo de sistematización de los países que han incorporado los principios del modelo, de Nueva Gestión Pública, el grupo más avanzado dentro de la OCDE, estaría integrado por Suecia, Canadá, Nueva Zelanda, AustraliayelReinoUnido.Unsegundogrupoconalgunosavancessignifi-cativos se integraría por Francia, Dinamarca, Noruega e Irlanda. Y en tercer lugar el grupo con menos avances se integra por Alemania, Grecia, España, Suiza, Japón y Turquía (Christopher Hood, 1996).

En términos prácticos, el proceso de implementación de la Nueva Gestión Pública, muestra un cierto grado de diferenciación que puede atribuirse al peso e importancia que el sector público ha alcanzado en las economías de estos países, y por supuesto al rol que el Estado ha cumplido como motor del desarrollo social y político de sus sociedades.

El estudio de este proceso ha permitido a los especialistas hacer las siguientes consideraciones: “las reformas de los años ochenta y principios de los noventa vuelven a poner el acento en las instituciones administrativas, especialmente en los países más desarrollados... Los nuevos reformadores se han concentrado en cambiar las instituciones a través de las que el Estado descarga sus responsabilidades, reestructurando su tejido institucional. La organización, los mecanismos de asignación de recursos, la gestión del empleo público, las


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relaciones con el mercado, han sido ámbitos institucionales prioritarios de estas reformas” (Koldo Echebarria, 2001).

Todo lo anterior, muestra como en los países más avanzados, la reforma institucional ha sido una constante, para tratar de colocar a las organizaciones públicas, en la dirección de los cambios económicos y sociales más recientes, es decir en la perspectiva de la gobernanza, veremos ahora que ha pasado en los países con menor desarrollo.

2.3 La reforma gerencial en América Latina

Ahora bien, en América Latina, el arranque de todo el proceso de transición hacia la Nueva Gestión Pública, debemos ubicarlo con el inicio de la ola de reformas económicas que buscaban transformar las relaciones entre el Estado, la economía y la sociedad, además de incorporar a la región a los mercados internacionales. Tanto en Brasil, Argentina, Chile, México, Colombia y Venezuela, entre otros, a lo largo de los años ochenta, del siglo xx, se impulsaron programas de ajuste estructural (reformas de primera generación), a los que siguieron, posteriormente, otra serie de reformas institucionales enfocadas a la modernización de las administraciones públicas (reformas de segunda generación) (Francisco Moyado Estrada, 2006).

Laprimeraoladereformas,redefinióelnúcleodefuncionesestratégicasdelEstado y sentó las bases para nuevas reformas incrementales en los sistemas degestiónpública;sedesarrollaronprocesosdeajustepararedefinirelpapeldelEstado,serealizaronreformaseconómicasparareestructurarlasfinanzaspúblicas,reducireldéficitfiscalyreorientarelgastopúblico.Paralelamente,se impulsaron programas de privatización de empresas públicas y se estable-cieron las bases para la apertura e integración comercial.

La racionalidad organizativa y funcional de las administraciones públicas, se abordó en la segunda ola de reformas, donde se buscaba desincorporar segmentos institucionales amplios y donde la reforma del Estado, entendida comoprocesodedelimitacióndeltamaño,redefinicióndesupapelregulador,recuperacióndelacapacidadadministrativa,yfinancierayelfortalecimientode la capacidad de intermediación de intereses (gobernabilidad y legitimidad); adquirió mayor forma (Darmohraj, 2003).


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El Cuadro 2, ilustra los alcances, entre los países de América Latina, de cada uno de los procesos de reforma, que hemos comentado, a grandes rasgos. Tal como se muestra en el cuadro, desde principios de los años ochenta, del siglo xx, se impulsaron en América Latina diferentes estrategias de reforma del Estado, que le han dado un nuevo perfil, para enfrentar el entorno deglobalización, integración regional y de alguna forma, afrontar los temas de la agenda institucional como son el impulso del crecimiento, el combate a la desigualdad y la pobreza, además de otros asuntos como la seguridad y los nuevos riesgos que plantea el contexto social y político.

Cuadro 2ALCANCES DEL PROCESO DE REFORMAS

DISEÑO DE AGENDA

Etapa IREFORMAS

MACROECONÓMICAS“PRIMERA GENERACIÓN”

Etapa IIREFORMAS

INSTITUCIONALES“SEGUNDA GENERACIÓN”

PRIORIDADES − Reducirlainflación.− Restablecerelcrecimiento.

− Mejorarlascondicionessociales.− Aumentar la competitividad in-

ternacional y mantener la estabi-lidad macro.

ESTRATEGIA DE REFORMA

− Cambiar las reglas macro-económicas.

− Reducir el tamaño del go-bierno.

− Desarticularinstitucionespro-teccionistas y estatistas.

− Crear y rehabilitar las institu-ciones.

− Aumentar la competitividad delsector privado.

− Reformarlasfinanzasylaofertade servicios públicos.

− Crear las “Instituciones econó-micas del capitalismo.

INSTRUMENTOS TÍPICOS

(Objetivos de la reforma)

− Cortespresupuestariosdrásti-cos y reforma tributaria.

− Liberalizacióndeprecios.− Liberalizacióndelcomercioy

la inversión extranjera.− Desregulación del sector pri-

vado.− Creaciónde“fondosdeemer-

gencia” sociales.− Privatizaciones“fáciles(hote-

les, aerolíneas, algunas manu-facturas).

− Reformalaboral.− Reforma del servicio civil y re-

estructuración del gobierno.− Revisióndelaadministraciónde

justicia.− Mejora de capacidad regulatoria

(para los servicios públicos pri-vatizados y otros monopolios).

− Mejorar la capacidad de recau-dación de impuestos.

− Conversión y reestructuraciónsectorial.

− Privatizaciones “complejas” (in-fraestructura, minería).

− Reestructuracióndelasrelacionesentre los gobiernos centrales y re-gionales.


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ACTORESPRINCIPALES

− Presidencia.− Gabineteeconómico.− Bancoscentrales.− Instituciones−FinancierasMultilaterales.− Grupos financieros privados

e inversionistas de cartera ex-tranjeros.

− Presidenciaygabinete.− Mediosdecomunicación.− Congreso.− Gobiernoslocalesyregionales.− Sectorprivado.− PoderJudicial.− Gremios.− Partidospolíticos.

IMPACTO PÚBLICO DE LAS

REFORMAS

− Inmediato.− Altavisibilidadpública.

− Medianoylargoplazo.− Bajavisibilidadpública.

COMPLEJIDAD TÉCNICA Y

ADMINISTRATIVA− Moderadaabaja. − Muyalta.

NATURALEZA DEL COSTO POLÍTICO

− “Correcciones temporales”bien distribuidas entre la po-blación.

− Eliminación permanente deventajas especiales para grupos específicos.

PRINCIPAL DESAFÍO

GUBERNAMENTAL

− Administración macroeconó-mica por élites tecnócratas aisladas.

− Desarrolloinstitucionalaltamentedependiente de la administra-ción de mediano nivel del sector público.

Fuente: Adaptado de Naím Moisés, 1995.

Esta gran reforma, que se ha considerado como estructural, de redimensio-namiento estatal e incluso como neoliberal, tuvo, según Luis Aguilar Villanueva (2009), los siguientes efectos: a) reducir el ámbito de la intervención estatal en la economía; b) reducir el número de organismos y programas gubernamentales; c) reducir el número de empresas públicas; d) realizar recortes de gasto; e) reestructurar la organización de las dependencias del gobierno, y f) inducir yasegurarlaeficienciaeconómicadelaoperaciónadministrativa,mediantemedidas de evaluación, control y descentralización. Por lo anterior el mismo autorconcluye:“Enpocosañossemodificósignificativamenteeltamaño,laestructura y la operación de los gobiernos con una exigente orientación hacia la obtención de resultados”.

Ahorabien,alreconocerqueestaseriedereformasfueroninsuficientespararesolver los problemas sociales de los países de la región, se propuso iniciar una nueva generación de reformas que permitieran la reconstrucción del Estado latinoamericano. En este marco, se impulsó un programa de reformas gerenciales, que constituyen a su vez iniciativas de cambio institucional, para adaptar a las administraciones públicas a ese nuevo contexto y a un Estado


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con nuevo rostro y nuevas capacidades, en principio más reducidas debido al adelgazamiento y reducción de su aparato, que se produjo en las últimas décadas.

En este sentido, en 1998 los 25 países miembros del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), suscribieron el documento Una nueva gestión pública para América Latina, en donde se definió laagenda de la Reforma Gerencial para los países de la región, entendida como “un componente de la reforma de las instituciones políticas y (que) es interdependiente con la redemocratización y la consolidación de la democracia en nuestros países” (Luis Aguilar Villanueva, 2009).

En este documento se afirmaba: “AméricaLatina pasó por una gran crisisen la década de 1980 y está buscando la superación de la misma a lo largo de los años 90. Ya existe una conciencia de los errores cometidos por las reformas anteriores, y por eso es preciso asumir la Reforma Gerencial, para la cual América Latina ya está preparada, como el instrumento fundamental para hacer al Estado capaz de actuar positivamente en pro del desarrollo económico sustentado, en la mejor distribución de la renta y en la consolidación de la democracia” (CLAD, 1998).

La Agenda de la Reforma Gerencial en América Latina, según el mismo documento del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)15 sería la siguiente:

a) Profesionalización del servicio público, como punto de partida para constituir un núcleo estatal estratégico, es decir contar con una “élite burocrática” de policymakers, con gran capacidad técnica encargada de la formulación y seguimiento de las políticas públicas;

b) Transparencia de la gestión pública y responsabilidad de los funcionarios públicos ante la sociedad, combatir las politizaciones clientelares y la corrupción;

15 “En resumen, la NGP para América Latina, enunciada en el Consenso CLAD, tiene una premisa doble: La insuficienciade la reformaadministrativaentendidacomo redimensionamientodelEstado (conliberalización paralela de los mercados) y el cuestionamiento de la forma burocrático-piramidal de la AP tradicional. La propuesta consiste en transitar de una estructura basada en normas centralizadas a una que se sustente en un arreglo descentralizado que acentúe la responsabilidad de los gerentes paraproducirmáseficientemente los resultadospúblicosdeseados,perocon laadvertenciadequeeste modelo organizativo-gerencial, inspirado en el formato de la empresa privada, debe adecuarse al contexto del sector público en el que se inserta y debe ser contrapesado por formas de control” (Luis Aguilar Villanueva, 2009).


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c) Descentralización de la ejecución de servicios públicos. Lo que favorece la eficiencia y efectividad y aumenta la fiscalización y el control social de los ciudadanos sobre las políticas públicas;

d) Desconcentración organizacional, delegando la ejecución de funciones hacia “agencias descentralizadas”;

e) Evaluación de desempeño y control de resultados, no sólo control de normas y procedimientos, como en el modelo burocrático weberiano, y la integración de un sistema de evaluación del desempeño;

f) Autonomía gerencial de las entidades públicas, mediante control de resultados, control contable de costos, control por competencias administrativas y control social;

g) Orientación del suministro de servicios hacia el ciudadano-cliente (calidad), reestructurar los servicios públicos y enfocarlos en función de las expectativas del cliente y consumidor y disponer una infraestructura institucional para brindar servicios con calidad, y

h) Vinculación del papel de la burocracia con la democratización del poder público.

Hasta ahora, los diferentes países que han incorporado le gerencialización del sector público, lo han hecho con diferente nivel de intensidad, sin embargo el análisis de esas experiencias refleja que este conjunto de reformas vangenerando una nueva cultura administrativa, basada en la receptividad, la transparencia,laeficacia,leéticapúblicaylabúsquedadecalidadyexcelenciaen la prestación de los servicios públicos.

Como señala Luiz Carlos Bresser Pereira (2003): “La reforma gerencial está sólo empezando en América Latina. Una sociedad civil activa en la cual el debate público tenga un papel principal como formador de la opinión pública, y la reforma institucional, particularmente la reforma gerencial, son dos facto-res estratégicos para promover el desarrollo económico de la región, esto ocurrirá cuando la densidad del espacio público, la calidad de las instituciones públicas gerenciales y el profesionalismo de los servidores públicos prueben ser mejores que el simple nivel de renta per cápita nos conduciría a predecir”.

La administración pública en México, ha incorporado en los últimos dos lustros, una gran parte de las líneas que establece la llamada Agenda de la Reforma Gerencial. Su implementación, ha sido compleja porque justamente ha coincidido con la última fase de liberalización del sistema político y


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el inicio del proceso de consolidación democrática, pero de este tema nos ocuparemos un poco más adelante.

2.4 La Gestión de Calidad

El proceso de implementación descrito, muestra como los principios que derivan de la Nueva Gestión Pública, se han interrelacionado con otros sistemas de operación, dentro de las organizaciones públicas; uno de éstos es elmodelodegestióndecalidad,paralocualesnecesarioidentificartambiénsu evolución dentro de las empresas y organizaciones públicas, así como sus principales categorías, postulados y exponentes.

Respecto al tema de la calidad, hay que destacar que, aunque la conceptua-lizacióndelosmétodosysutratamientocientíficosediocongranprofusión,inicialmente, en los Estados Unidos; serían los japoneses los primeros en adoptarla como instrumento de competitividad de las empresas, para la generación de productos y servicios, lo que le valió al Japón conquistar el liderazgo en importantes sectores durante la segunda mitad del siglo xx (Edmundo Guajardo Garza, 1996).

El proceso de recuperación de la economía japonesa, en la fase posterior a la Segunda Guerra Mundial, requería de un fuerte impulso a la competitividad de las empresas, y para ello era necesario introducir la calidad, como estrategia adicional para generar productos también competitivos y reinsertarse en los mercados internacionales en el periodo de la posguerra.

En este sentido, hay que resaltar que el concepto de calidad se desarrolla junto a la concepción de las organizaciones modernas, pasando por tres diferentes etapas que van de su incorporación al proceso de producción, mediante el control estadístico (principios del siglo xx); su integración al proceso administrativo, bajo el modelo de aseguramiento de la calidad (hacia los años cincuenta); hasta su concepción como un arma estratégica, para alcanzar la competitividad entre las organizaciones empresariales (albores del siglo xxi) (Antonio Barba Álvarez, 2004).

De esta forma, el principio de calidad se convierte en base de la actividad empresarial y de los procesos productivos, con el compromiso y participación de los integrantes de la organización en la mejora continua. Se desarrolla


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asílaplaneaciónestratégicaparalacalidad,conelfindequelosproductosrespondan a los requerimientos del cliente; es decir el concepto de calidad se considera primordial para la competitividad de empresas y productos.

Precisamente, el desarrollo de la calidad puede apreciarse mejor, bajo la siguiente periodización que propone Antonio Barba (2004):

a) En cuanto a la integración de la calidad al ámbito de la producción, una primera etapa habría que ubicarla hasta principios de 1920, justo cuando el taylorismo y el fordismo apuntalaban la administración científica; el control de la calidad se realiza mediante inspección;aparecen los inspectores como encargados de vigilar y medir la cadena de producción, para contar con productos sin defectos;

b) Hacia 1930 surge el control estadístico de calidad, en la búsqueda de soluciones a los problemas del proceso de producción cada vez más complejos.Laproducciónenmasadificultólainspeccióndecalidadyfue necesario utilizar instrumentos matemáticos y estadísticos, dentro del proceso de producción para detectar los defectos;

c) Porloqueserefierealaintegracióndelacalidadalprocesoadministrativo,un primer momento hay que ubicarlo hacia 1945, cuando la calidad se incorpora como un instrumento básico para el desarrollo de las áreas funcionales de las empresas. Este proceso se ve enriquecido por las contribuciones del Japón que se difunden rápidamente en Occidente. En esta etapa surge la Asociación de Científicos e Ingenieros Japoneses, con la tarea de perfeccionar y difundir los métodos orientados a garantizar la calidad en las tareas de la administración. El aseguramiento de la calidad, se vislumbra como un objetivo de la administración, con lo que se establecen, a partir de 1962, los círculos de calidad, mediante los cuales se pone énfasis en el trabajo de grupo y la autoorganización para un proceso con cero defectos, y

d) La consolidación de la calidad como estrategia competitiva, se ubica a partir de 1975, cuando los productos japoneses impactan en los mercados internacionales; así surge un nuevo modelo de organización y nuevas tecnologías que se emplean en la administración y la gerencia como son: la cultura corporativa, la reingeniería de procesos, el aprendizaje organizacional y la calidad total.

Esta serie de antecedentes, ilustra cómo la nueva ola de conocimientos sobre la administración de la calidad, fue descubierta como el arma estratégica


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que daría al Japón, la competitividad necesaria para conquistar los mercados mundiales. Es así como los japoneses desarrollaron una forma organizada de participación que llamaron “Círculos de Calidad”, consistente en que un grupo de cinco a ocho trabajadores permanece después del horario de trabajo para analizar los problemas de calidad y buscar su solución.

En esta tesitura, los especialistas aconsejaban orientar los esfuerzos de calidad hacia el desarrollo de la capacidad de los procesos, para dar variedad a los productos ofrecidos, sin elevar los costos. Los japoneses, prestaron especial atención a esta oportunidad e impulsaron investigaciones de mercado, a través de encuestas, entrevistas y pruebas con consumidores. La información obtenida, les permitió “diferenciar sus productos” en los mercados y entre los consumidores. De esta forma, los estudios de mercado y la investigación de la satisfaccióndelcliente,pasaronaserpartesignificativadelosprogramasdecalidad y marcaron un cambio importante a nivel organizativo para incorporar “el enfoque al cliente”.

Como se puede apreciar, la calidad se consolidó en las organizaciones empre-sarias en tres perspectivas. La primera es la perspectiva interna, donde se asume que la organización ofrece productos y servicios competitivos, que de acuerdo con las condiciones del mercado, deben responder a criterios de bajo costo.

La segunda es la perspectiva externa, que retoma el compromiso con el cliente yponeénfasisenlaeficaciaysatisfaccióndesusexpectativas,paralocualesfundamental conocer, en todo momento, lo que el cliente espera de la empresa y el producto (expectativas), para disponer los procesos internos hacia ese propósito.

La tercera, es una perspectiva global, que abarca las dos anteriores, atendien-do a las necesidades de los diversos grupos de influencia con criterios deeficiencia,calidadyefectividad,laincorporacióndelavozdelclienteylascaracterísticas de los mercados, por medio de ejercicios de monitoreo (More-no-Luzón, Peris y González, 2001).

Así se consolida la calidad, como atributo relativo que un cliente le da a un producto ó servicio, con base en la capacidad de éste para satisfacer sus expectativas.Locualescongruente,conladefinicióndecalidadquelahace


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portadora de: “La totalidad de propiedades y características de un producto o servicio que lo hacen capaz de satisfacer necesidades dadas, en razón de que cumple con las especificaciones preestablecidas” (Citada por LuisAguilarVillanueva, 2009).

La importancia que adquiere este concepto como principio de gestión, a partir de los años cincuenta del siglo xx, se debe también al impulso de varios especialistas que presentarán diversos enfoques, para incorporar la calidad en las organizaciones como una herramienta estratégica, para la competitividad. Sus conceptos han podido resumirse como se muestra en el Cuadro 3.

A partir de esta visión, se puede observar el potencial de un principio como la calidad, en el proceso administrativo, pues como señala Malvicino: “Gestionar la calidad de un servicio, el cual da razón de ser a la organización responsable del mismo, implica adaptar los instrumentos gerenciales correspondientes, para que de unamanera organizada y planificada la organización obtengaresultados previstos o convenidos con terceros y demuestre capacidad de reacción frente a imponderables no previstos en sus procedimientos” (Guiller-mo Malvicino, 2001).

Cuadro 3ALCANCES DE LA CALIDAD SEGÚN SUS PRINCIPALES

EXPONENTES

AUTOR CONCEPCIÓN DE CALIDAD ESTRATEGIAS RELEVANCIA

DEL CLIENTERETOS DE LA

CALIDAD

DemingLa calidad es un arma estratégica.

Innovación, mejo-ra continua y en-foque al cliente.

Filosofía de nego-cios basada en lealtad al cliente.

Cambio en la mentalidad admi-nistrativa.

Juran

La calidad es una fase del proceso administrativo que permite la mejora de las organiza-ciones.

Mejora continua que incremente el valor de la organi-zación.

Identificación delas necesidades del cliente

Desarrollo de pro-ductos que atiendan las necesidades del cliente

Feigenbaun

Calidad significalo mejor para el cliente en servicio y precio.

Mejora continua con base a resul-tados.

Optimización de los costos para dar al cliente un pro-ducto de calidad.

Mayor énfasis en costos de calidad.


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Crosbi

La calidad es un nuevo paradigma de administración en las empresas.

Capacitación, pre-vención y evalua-ción de la calidad.

Prevención y co-rrección del pro-ceso para ofrecer mejores produc-tos al cliente.

Administración por calidad reto para la organi-zación.

Ishikawa

Calidad es igual a confiabilidad, ba-jos costos, mejores ventas y mejores relaciones hu-manas.

Participación inte-gral para el control de calidad.

Asegurar la cali-dad del servi-cio después de la venta para la satisfacción del cliente.

Aseguramiento de la calidad del servicio, la ad-ministración, la organización y el ser humano.

Fuente: Elaboración propia.

2.5 Convergencia de la Nueva Gestión Pública y la Gestión de Calidad

La convergencia de los modelos de Nueva Gestión Pública y Gestión de Calidad, se produce por medio de tres vertientes: (i) la búsqueda de una nueva racionalidad y el mejoramiento de los procesos internos, para mejorar los productos y servicios del sector público; (ii) el redimensionamiento de las estructuras organizativas, para atender las expectativas del cliente, y (iii) el involucramiento de los diferentes niveles de la organización, para hacer de la calidad un principio de gestión y organización. Este proceso es congruente con las ideas de Rafael Bañón (1994), quien sostiene al respecto: “La intro-ducción de la gestión de calidad total en las administraciones públicas es una innovación de gestión que afecta necesariamente al modo de diseño de la organizaciónadministrativayalafilosofíamismadelagestiónpública,aménde la cultura de cada organización”.

En esta tesitura, la intersección de la Nueva Gestión Pública y la Gestión de Calidad genera, en principio, una orientación hacia la receptividad de la gestión que permite enfocar las necesidades de los clientes/usuarios y asumirlas como prioritarias, para disponer las medidas que habrán de contri-buir a satisfacerlas, desde el interior de las organizaciones públicas (Andrés Rodríguez Fernández, 2001). La vinculación de ambos sistemas, impactará a las organizaciones públicas, tanto en su estructura y resultados, así como en la generación de productos y servicios, orientados a satisfacer las expectativas del cliente, ver Cuadro 4.


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La combinación de ambos sistemas, en el seno de las organizaciones públicas, genera entonces una serie de cambios internos, que van a tener una repercusión social, en tanto la extensión de los nuevos dispositivos de calidad, impactarán a nivel de los usuarios, consumidores, derechohabientes o clientes, según la naturaleza del servicio de que se trate.

El problema, es que hasta ahora, no se han estudiado a fondo los efectos de esta serie de cambios, precisamente porque la gestión de calidad ha sido intermitente en las administraciones públicas, y la falta de continuidad ha impedido observar la evolución de estos impactos, en términos de la cadena de valor gestión pública-servicio-clientes.

Al respecto señala Rafael Bañón (1994): “La búsqueda de la calidad, en los primeros momentos de su introducción, pertenece a la tradición racional del pensamiento organizativo. Ahora bien, cuando la calidad sobrepasa la ideadelproducto,ensudefiniciónestrictamentematerial,sepasaaaplicarel concepto a las interacciones sociales –los servicios, la gestión– y a complejizar su naturaleza. La gestión de la calidad y la gestión de calidad total son pasos en la profundización del concepto de calidad aplicado a las organizaciones”.

En congruencia con este planteamiento, autores como Hood, Aucoin y Pollit, identificandosfaseseneldesarrollodelaNuevaGestiónPública.Laprimeradefinidacomopartedeuntemprano“neotaylorismo”,quebuscalaoptimi-zación de los recursos y la disminución de los costos y la fase posterior de la “calidad”, que busca mejorar el desempeño de las organizaciones y frenar el declive percibido en los servicios públicos.

En suma, mediante la combinación de ambas perspectivas, las organizaciones públicascuentanconnuevasbasesparafortalecerlaefectividadylaeficienciadel sector público, dentro de un nuevo contexto de gestión, competitividad y consumo; donde la calidad se convierte en factor que impacta en la dinámica delasorganizacionespúblicas,enlaconfianzayreconocimientosocialyenconjunto, en el fortalecimiento de la legitimidad gubernamental.


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Cuadro 4ELEMENTOS DE CONVERGENCIA

FACTORES DE CALIDAD INDUSTRIAL

FACTORES DE CALIDAD EN EL ÁMBITO PÚBLICO

POLÍTICAS DE CALIDAD EN EL SECTOR PÚBLICO

Calidad y plazo de desarrollo de nuevos productos.

Capacidad de reacción a nuevos requerimientos de los ciudadanos-clientes.

Diseño y evaluación de políti-cas públicas de calidad en el servicio.

Calidad de los proveedores. Calidad de los proveedores, centralización y homologación de compras.

Control de suministros. Exter-nalización de servicios.

Automatización de procesos. Informatización de procesos administrativos.

Racionalización y rediseño de procesos administrativos.

Flexibilidad y plazos de fabri-cación.

Reducción de los plazos de tramitación. Estandarización y modularización de trámites.

Diseño de cartas de servicios.

Calidad del proceso de fabri-cación.

Manuales de procedimiento, diagramasdeflujo.

Elaboración de manuales de procedimiento: Normalización documental.

Estrategia de distribución. Instalación y acercamiento al ciudadano de los puntos de contacto con la administración.

Programas de formación en calidad para el personal de servicio.

Calidad de servicio a los clientes.

Calidad del servicio a los ciu-dadanos. Consideración del ciudadano como cliente.

Establecimiento de un sistema de atención al cliente.

Factor Humano. Políticas de calidad en la gestión de recursos humanos.

Sistemas de motivación e in-centivación.Programas de formación en calidad.

Organización y sistemas de in-formación.

Dirección por cuadros de mando.

Sistema de atención elec-trónica.

Fuente: Adaptado de las ideas de Jordi Mas, 2001.


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3. NORMALIZACIÓN, CALIDAD Y REDISEÑO DE PROCESOS

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3. NORMALIZACIÓN, CALIDAD Y REDISEÑO DE PROCESOS

En este capítulo, se aborda la importancia de las Normas ISO 9000 en el proceso de consolidación de la calidad, entre las organizaciones y las em-presas. Para ello, hay que partir de que la calidad adquirió mayor fuerza, una vez que se difundió la aplicación de este tipo de normas, y en cuanto se pusieronenmarchalosejerciciosdecertificacióndeprocesos,relacionadoscon la generación de productos y servicios.

Portanto,aseguramientodelacalidad,normalizaciónycertificación,sedebenanalizar bajo una visión de conjunto, para entender la contribución de los estándares ISO 9000, al avance y penetración de la calidad entre las empresas, pero también entre las organizaciones del sector público.

Este tipo de análisis, nos permitirá determinar el potencial de la gestión de calidad, como factor de racionalidad y productividad, entre las organizaciones; asícomosuaportaciónalacompetitividadylaeficiencia;ademásdeponderarel nivel de aplicación alcanzado entre las administraciones públicas, junto a los elementos que se pueden reforzar en el futuro, frente a los retos de mejora de la gestión de servicios, que presenta actualmente el sector público.

3.1 Aseguramiento, estandarización y normalización

Si bien se ha demostrado, que la preocupación por la calidad y los procesos de estandarización16 y normalización17, en el campo de la producción, ha existido desde hace mucho tiempo; es en realidad después de la segunda mitad del siglo xx, que se establecen mecanismos de control y aseguramiento de la calidad, a través de estándares y normas de alcance internacional.

En un análisis retrospectivo, se puede mostrar que tanto la implantación de la calidad, como el establecimiento y expansión de los estándares de producción, 16 De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, la palabra estándar se entiende cómo

tipo, modelo, norma, patrón o referencia.17 La normalización es un proceso aplicable a situaciones repetitivas; consiste en la elaboración, difusión

y aplicación de normas que pretenden generalizar la aplicación de soluciones técnicas a procesos de producciónytransformación.Lanormalizaciónofreceimportantesbeneficios,comoconsecuenciadeadaptarlosproductos,procesosyserviciosalosfinesalosquesedestinan,protegerlasaludyelmedioambiente, prevenir los obstáculos al comercio y facilitar la cooperación tecnológica.

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permitieron difundir entre las empresas, la importancia de asegurar la calidad de sus productos y servicios, para consolidarse en los mercados locales e insertarse con mejores condiciones a los mercados internacionales.

Un aspecto importante a destacar, es que este proceso, que podría ubicarse entre 1930 y 1960, constituye el antecedente del proceso de globalización, pues la expansión del capitalismo, se sustentó en un conjunto de empresas, que habrían desarrollado nuevas capacidades de competencia, en términos de organización y aseguramiento de calidad de productos y servicios; lo que les permitiría apuntalar la nueva fase de expansión de la economía y el comercio internacional.

En este nuevo contexto, resultaba indispensable contar con un método y un lenguaje que permitiera establecer, a nivel internacional, los requisitos esenciales para lograr la generación de productos y servicios aceptados por los consumidores, en términos de satisfacción de sus necesidades y expectativas; lo cual a su vez sentaba las bases de un sistema de producción orientando a los clientes. Un sistema de orientación “exógena”, como lo describe Luis Aguilar Villanueva (2010).

El aseguramiento de la calidad18 entonces, es una fase superior de su proceso de desarrollo. Representa la orientación de los sistemas de calidad, tanto hacia los procesos internos como hacia el entorno de los consumidores. La orientación de la organización y los procesos, hacia un producto y/o servicio, determinado por las expectativas del cliente, obligaría a las organizaciones a ser receptivas y atender el contexto económico y social en donde operan, lo cual proyectaría la organización productiva hacia los siguientes factores clave:

1. Prevención de errores, es decir implantar medidas orientadas a generar productos sin defectos, que sean aceptados por los clientes y los mantengafielesasuconsumo;

18 Como se ha señalado, “el aseguramiento de la calidad es un sistema que pone el énfasis en los productos, desdesudiseñohastaelmomentodelenvíoalcliente,yconcentrasusesfuerzosenladefinicióndeprocesosyactividadesquepermitanlaobtencióndeproductosconformeaunasespecificaciones.Elobjetivo que se persigue con este enfoque es doble: en primer lugar, que no puedan llegar al cliente productos y servicios defectuosos; y en segundo lugar buscar la manera de evitar que los errores se produzcan de forma repetitiva” (Moreno-Luzón, Peris y González, 2001).


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2. Control total de calidad, involucrando a los diferentes niveles de la organización, tanto a nivel de dirección, como a nivel operativo, para dar consistencia al sistema de gestión enfocado al producto y al cliente;

3. Énfasis en el diseño de productos, orientando el sistema de calidad hacia las especificaciones establecidas en el sistema normativo y deregulación, que son la base del sistema de control y aseguramiento;

4. Uniformidad y conformidad de productos y procesos, una vez deter-minadaslasespecificacionesdelproducto,laorganizaciónysecuenciade procesos deben funcionar de forma congruente, y

5. Compromiso de los trabajadores, a través de la responsabilización con el proceso de calidad enfocado a productos y servicios en función de las expectativasdelcliente,queeselobjetivofinaldelaorganización.

Bajo el enfoque de aseguramiento, la calidad se consolidó como el arma estratégica para desarrollar la competitividad de las empresas, en todo el mundo y ello obligó a diseñar una terminología común, para la implantación de los sistemas de gestión y aseguramiento de la calidad de productos y servicios. Fue así como llegó la etapa de normalización, donde el proceso productivo, “concede gran importancia a las actividades de diseño del producto, y a la participación de todas las unidades de trabajo implicadas en el diseño, fabricación, envío, instalación y mantenimiento del producto” (Moreno-Luzón, Peris y González, 2001).

3.2 Normas ISO 9000

En este marco, y una vez que el aseguramiento de la calidad, mostró sus beneficios,entérminosdecompetitividadyproducción,surgiólanormaISO9000, creada por la International Standar Organization (ISO) en 1987, como un conjunto de normas o estándares internacionales, orientados a controlar, asegurar y evaluar la calidad de productos y servicios, entre las organizaciones privadas y públicas (Lourdes Munch Galindo, 1998).

“ISO es una organización internacional en la cual se encuentran representados hoy en día alrededor de noventa países de todos los continentes a través de organismos destacados para este objetivo. Sus normas son el resultado de consensoslogradosportodoslosrepresentantesquienesdefiendenlosinteresesdelossectoresindustrialesdecadaunodesuspaísesalcrearomodificarlasnormas y políticas de ISO” (René Mauricio Sandoval Serrano, 2012).


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La norma ISO, promueve estándares básicos, para asegurar la calidad de las empresas en el ramo de las manufacturas y los servicios. Precisamente, por esa característica, hemos señalado que constituye el sustento fundamental del avance de la globalización, ya que supone un nuevo contexto de intercambio, más abierto, en donde participan las organizaciones con nuevas capacidades para la competencia, y es evidente que la calidad viene a constituir, precisa-mente, una de esas nuevas capacidades distintivas de nuestro tiempo.

LaserieISO9000,serefiereaungrupodecincoestándaresinternacionales(9000 a 9004), diseñados para la evaluación de sistemas de administración de calidad.Losestándares,noserefierenespecíficamenteauntipodeterminadode “producto”, ni se dirigen a un tipo de industria en particular, sino que se han diseñado en forma genérica para aplicarse en cualquier caso. La norma ISO,“Másquealacalidadintrínsecadelosproductosserefierealacapacidaddelfabricanteparaproducirenformaordenadayconfiabledeacuerdoconlasnecesidadesyespecificacionesdelcomprador,esdecireneltiempopactadoycon las características prometidas” (Lourdes Munch Galindo, 1998).

De los cinco estándares, el ISO 9000 y el ISO 9004 son básicamente de soporte, esto es, ayudan a preparar los sistemas internos de calidad y a seleccionar el modeloespecífico,mientrasquelosISO9001,9002y9003sonestándaresde aseguramiento de la calidad de diferentes niveles de exigencia usados en situaciones contractuales. Y sobre los cuales, se ha puesto mayor énfasis a partir de la versión 2000 de este conjunto de normas, por ello son las que se presentan en el resumen del Cuadro 5.

La norma ISO 9000, describe los fundamentos de los sistemas de gestión de calidadydefinelaterminologíaparalosmismos.Enesencia,constituyeunaGuía de selección y uso de normas de aseguramiento de la calidad.

La norma ISO 9001, establece los requisitos para los sistemas de gestión de calidad, que son aplicables a todo tipo de organización, que necesite demostrar su capacidad, para generar productos que atiendan los requerimientos del cliente. Define, esencialmente, los criterios aplicables cuando el contratoacordado entre compañías (cliente-proveedor), requiere la demostración del proveedor, de su capacidad para diseñar, instalar y dar servicio a un producto.


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La norma ISO 9002, constituye un Modelo para el aseguramiento de la calidadenproduccióneinstalación.Defineloscriteriosdeaseguramientodela calidad, cuando se produce e instala.

La norma ISO 9003, es un modelo para el aseguramiento de la calidad en cuantoainspecciónypruebasfinales.Defineloscriteriosdeaseguramientodelacalidadparainspecciónypruebasfinales.

LanormaISO9004,definelasdirectricesparamejorarlaeficaciayeficienciadel sistema de gestión de calidad. Se aboca a la mejora del desempeño de la organización, para la satisfacción de cliente. El ISO 9004, define loslineamientos para la administración por calidad, y los elementos del sistema de calidad, que deberá usar cualquier productor, al desarrollar e instrumentar su sistema de calidad.

El Cuadro 5, resume el contenido de las normas ISO 9000, según la última versión que data del año 2000, en donde se enmarcaron los requisitos esenciales de tres normas.

Cuadro 5REQUISITOS QUE INTEGRAN LAS NORMAS ISO 9000

APARTADO ISO 9001 ISO 9002 ISO 9003Responsabilidad de la dirección. X X XSistema de calidad. X X XRevisión de contrato. X X XControl de diseño. XControl de documentación y datos. X X XCompras. X XControl de productos suministrados al cliente. X X XIdentificacióndeytrazabilidaddelosproductos. X X XControl de los procesos. X XInspección y ensayo. X X XControl de los equipos de inspección, medición y ensayo.

X X X

Estado de inspección y ensayo. X X XControl de los productos no conformes. X X XAcciones correctoras y preventivas. X X XManipulación, almacenamiento, conservación y entrega.

X X X


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Control de los registros de calidad. X X XAuditorías internas de calidad. X X XFormación. X X XServicios posventa. X XTécnicas estadísticas. X X X

Fuente: Moreno-Luzón, Peris y González, 2000.

LasmodificacionesqueserealizaronalasnormasISO9000-2000,represen-taron también un avance en relación a la versión de las mismas de 1994. Y ello sirvió para ampliar el espectro de aplicación de las normas, a los procesos de gestión de las organizaciones, al enfocar la cadena proveedor-organización-cliente, con base en el producto y/o servicio; esto a su vez significó unavance notable, que sirvió para consolidar la aplicación de los procesos de certificación,bajolasnormasISO9000,enlasorganizacionespúblicas.

En suma, las etapas de aseguramiento y normalización de la calidad, representan un avance importante, en relación a la gestión de las organizaciones. Las normas ISO 9000, se diseñaron para estandarizar los procesos organizativos, conelfindelograrlacalidaddelosproductosysatisfacerlasexpectativasdel cliente, pero, al mismo tiempo, su aplicación impactó los sistemas de gestión de manera que se abrió una nueva etapa de búsqueda de la calidad, que involucró a los diferentes niveles de las organizaciones, desde el nivel directivo, hasta los niveles operativos y técnicos, pasando por las áreas de producción, hasta llegar al cliente.

Este proceso, ilustra la importancia de incorporar la calidad a la gestión pública ya sea en un esquema de aseguramiento o de normalización. En ambos casos, se considera determinante la implicación de todos los niveles organizativos, otorgando la capacidad y reconociendo la responsabilidad de los niveles operativos, para incidir en la gestión y producción de servicios y en las decisiones y soluciones de calidad que se requieren implementar dentro de su proceso.

3.3 Proceso de certificación de servicios

Un aspecto que llama la atención, y sobre el que habría que profundizar, es que losprocesosdecertificaciónenlasadministracionespúblicasseimpulsaronuna vez que los hombres de empresa llegaron a algún cargo público, ya sea


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a través de una elección o bien al involucrase en los niveles directivos de los distintos gobiernos. Conocedores de la contribución de la calidad a la competenciayproductividad,impulsaronlacertificacióndeáreasyserviciospúblicos. El tiempo demostraría, sin embargo, que sería necesario adaptar el enfoquedecalidad,hastacontarconunmodeloacordealosfinesdelsectorpúblico.

Losprocesosdecertificación,sirvenparaacreditarlacapacidaddeunorga-nismo o empresa, para ofrecer un servicio, producto o sistema, en función de los requisitos y estándares comprometidos en las normas. Para ello, se recurre aunentecertificador,mismoqueconstataqueefectivamenteunproducto,procesooservicio,cumpleconlosrequisitosespecificadosenuníndicedereferencia.Lacertificaciónsebasaenlosprocesosquegeneranunproductooservicio y no en el producto/servicio en sí mismo.

Lospropósitosdelacertificación,dentrodecualquierorganización,puedenplantearse de la forma siguiente:

En primer lugar, se busca desarrollar un conjunto de elementos que aseguren la calidad de productos o servicios y permitan mantenerla a través del tiempo, por medio de la aplicación de normas que se enfocan a las expectativas del cliente.

En segundo término, se busca establecer directrices que permitan a la organi-zación funcionar en forma sistemática atendiendo a las normas internacionales.

En tercer lugar, se busca que la dirección asegure el logro de la calidad en los tiempos,ydeacuerdoalasespecificacionesquefijanlasnormas.

En cuarto lugar, se pretende ofrecer a los clientes y usuarios, la seguridad de quelosproductosyserviciosseajustanaestándaresdecalidaddefinidosporlasnormasISO9000.Elprocesodecertificaciónsedesarrolladeacuerdoalasiguiente secuencia:

1. Definición de un plan estratégico, que considere las áreas de oportunidad y los compromisos específicos de la calidad, en una perspectiva decortoymedianoplazo,definiendoadecuadamentelamisiónyvisióndela organización;


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2. Integración del consejo de calidad, con representación de los niveles estratégicos, para permitir que se involucren las áreas directamente interesadas, que son las que conocen de forma más clara las necesidades del cliente;

3. Nombramiento de un grupo de facilitadores, que contribuyan a difun-dir permanentemente y con oportunidad, las políticas, objetivos y compromisos adquiridos por las diferentes áreas de la organización, en relación a la calidad de productos y servicios;

4. Formulación y análisis del manual de calidad, este documento resulta crucial,pueselprocesodecertificaciónconsiderasuaplicacióncomopaso fundamental, en la medida que permite asentar en un documento institucional, el conjunto de actividades necesarias para garantizar el cumplimiento de los compromisos de calidad, de acuerdo con las normasoficiales;

5. Análisis de procedimientos y documentación del sistema de calidad, estasactividadesformanpartepropiamentedelprocesodecertificación,detalformaquelaempresaseleccionadaparacertificar,deberácotejarel cumplimiento de las etapas anteriormente descritas, y a su vez, clasificar la documentación necesaria para estar en posibilidad deprocederalacertificaciónbajolasnormasISO9000;

6. Implementación de acciones preventivas y correctivas,alidentificarseproblemas o limitaciones importantes que pudieran impedir el cumplimiento de la norma, se procederá a diseñar mecanismos de prevención y corrección para garantizar que el proceso de calidad perdure y considere ese tipo de obstáculos, y

7. Certificación, lacertificaciónesválidaporunperiodode tresañosyse puede renovar con base en una auditoría de calidad19 realizada por el ente certificador.Muchasorganizaciones realizan con anterioridaduna auditoría de prueba, para asegurarse de que las medidas que se han adoptado concuerdan con el índice de referencia de la ISO que se trate.

Engeneral,lacertificación,fijarequerimientosalossistemasdecalidaddelas organizaciones y obliga a supervisar sistemáticamente el cumplimiento 19“EnlaauditoríadecertificaciónlosauditoresempleanelManualdeCalidadyeldeProcedimientos

como guías del funcionamiento de la empresa. El objetivo es comprobar que la empresa está haciendo lo que sus manuales dicen. Si se detectan no conformidades, la actuación que se lleve a cabo estará en función de la gravedad de las mismas. Si son importantes se suspende el proceso hasta que se corrijan lasinconsistencias.Sisonlevesseextiendeuncertificadoprovisionalysedaunplazoalaempresaparaqueserealicenlasrectificacionespertinentes”(Moreno-Luzón,PerisyGonzález,2001).


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de dichos requerimientos, dando mayor credibilidad a las organizaciones y mejorando la colocación de sus productos y servicios. Por tanto, se debe tener presentequetodacertificaciónesuncontratobilateral,entrelaorganizaciónylaempresacertificadora.Ambastienenderechosyobligacionesquecumplir,en función del sistema de calidad; la certificadora se obliga a auditar ymantenerlavigenciadelcertificadoenlamedidaquelaempresacumplaconlos requisitos normativos y comerciales. Por su parte la organización se obliga a cumplir con los requisitos normativos y a no transgredir la reglamentación respectiva.

El proceso de certificación, aunque es externo, tiene una serie de efectospositivos en la gestión de calidad, puesto que conforma el ciclo del proceso productivo donde: “Los proveedores pueden usar las ISO 9000 cuando implementansuspropiossistemasdecalidad;losclientespuedenespecificarque la calidad de los bienes y servicios que están adquiriendo debe ser contro-lada por un sistema de gestión que cumpla con los ISO 9000, y los compradores o terceras partes pueden usarlos como base para asegurar el sistema de gestión de la calidad de un proveedor y, por lo tanto, su habilidad para producir bienes y servicios satisfactorios (Ricardo Campos y Luis M. Martínez, 2002).

En cuanto al sector público, las transformaciones recientes a nivel del Estado, el gobierno y las administraciones públicas, requieren de servicios marcados por elsignodelacalidad,loqueimplicasistemasdegestióneficaces,orientadosa lasnecesidadesde losciudadanos.Lacertificacióndeserviciospúblicos,genera confianza y reconocimiento hacia las organizaciones públicas, perohabrá que tener en cuenta como señalan Carty y Rizvi que: “Una cultura de confianza también se inculca aplicando las normas gubernamentales,ofreciendo productos de calidad, cumpliendo los contratos y frenando la corrupción entre otras medidas. En este sentido sostenemos que el gobierno sigue jugandounpapelcentralen lacreacióndeunaculturadeconfianza”(Winthrop Carty y Gowher Rizvi, 2004).

Como ya decíamos en términos organizativos, la incorporación de los están-dares internacionales de calidad a la generación de productos y servicios, tieneimpactossignificativostantoenelcontextointerno,comoenelentornoeconómico y social de las organizaciones. Este es uno de los factores funda-mentales que han permitido a las organizaciones públicas, incorporar las normas ISO 9000 a sus sistemas de gestión, dirección y producción, de tal


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formaqueatravésdelacertificación,lacalidadhaadquiridoungranpotencialdentro del sector público.

En efecto, contar con un marco de referencia, para implantar adecuadamente un sistema de gestión de calidad, que a su vez proporciona un conjunto de conceptos, principios y mecanismos, para que involucre a los diferentes niveles de la organización y responsabilizarlos en el proceso de calidad; resul-taba sumamente atractivo, para una administración pública urgida de nuevos procedimientos para mejorar sus procesos, mejorar su eficacia operativa,mejorar la calidad de los servicios que presta y mejorar su imagen ante los ciudadanos.

Los procesos de redimensionamiento que experimentó el sector público y la reducción paulatina del gasto público, provocaron el deterioro de los servicios públicos hasta un nivel de precarización importante. Los servicios de salud, educación, seguridad, infraestructura, provisión de agua potable etc., se vieron seriamente limitados, lo cual también repercutió en la calidad de vida de los ciudadanos y en la mala imagen de los gobiernos.

En este contexto, una vez que se incorporó al sector público, se detectó que el enfoque de calidad del servicio, permitía mejorar la capacidad de respuesta de las organizaciones públicas, por medio del mejoramiento de los procesosinternosdegestión(simplificación)yuntratamientoacordeconlasexpectativasdelciudadano-cliente-consumidor-beneficiario(receptividad).

El enfoque al cliente, entre las organizaciones de carácter público, resultó muyoportuno,porquefrentealanecesidaddemejorarlaeficaciaoperativade la gestión pública, también se requería mejorar los productos y servicios, a partir de la atención de las expectativas del ciudadano, el cual ahora adquiría la categoría de ciudadano-cliente.

La vertiente contractual, que existía en las empresas, a partir de una serie de elementos reglamentarios y técnicos, que los productos deberían cumplir; en la administración pública, se fundamentaba en el marco normativo y regulatorio de los servicios públicos, donde se recogían las especificidades que éstosdeberían cumplir de cara a los consumidores, usuarios, derechohabientes, según la modalidad del servicio.


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De esta forma, en una primera etapa, la aplicación de las normas ISO 9000ylacertificacióndeservicios,permitióalasorganizacionespúblicas,reorganizar sus procesos, promover entre el personal una nueva cultura de gestión y avanzar hacia un modelo de gestión de servicios orientado por las necesidades y expectativas del cliente, para lo cual siguió una ruta trazada por los siguientes procesos (Manuel Villoria, 1996):

i) La acreditación de la calidad, que supone incorporar los estándares establecidos y que exigen el cumplimiento de requisitos esenciales en la gestión de servicios. Obliga a contar con un tipo de documentación específicayciertosprocedimientosaseguir(normasdecalidad);

ii) La inspección de la calidad, que implica el seguimiento puntual de los procesos internos, de acuerdo con las metas y estándares de calidad fijados, de tal forma que el incumplimiento amerita cierto tipo desanciones (determinadas por ejemplo en las cartas de servicios o el manual de calidad), y

iii) Competencia por la calidad, que funciona en un marco de acumulación de capacidades institucionales, para acreditar los compromisos asu-midos y cumplir incluso en premios y certámenes de calidad a nivel nacional e internacional (certificación ISO 9000, Premio Innova,Premio Nacional de Calidad, Premio Iberoamericano de la Calidad).

Estos diferentes procesos, enmarcan los esfuerzos de calidad que se han impulsado en las organizaciones públicas. No obstante hay que reconocer que a pesar de los avances registrados, existe una escasa difusión y sistematización delasexperienciasdesarrolladas,paragenerarconocimientoespecíficosobrelos sistemas de gestión de calidad en el sector público.

Como sostienen algunos analistas: “En algunos países se está llevando a cabo una labor considerable en dependencias aisladas a falta de alguna iniciativa que englobe a todo el gobierno… En un buen número de ellos en donde ha habido una serie de iniciativas individuales se han tomado decisiones o están sometidas a consideración en el sentido de agrupar las mismas en una iniciativa promovida y coordinada centralmente, lo cual se contempla como un factor de expansión y refuerzo de su impacto” (David Shand y Morten Arnberg, 1993).

Así, la incorporación de la calidad en la gestión pública ha provocado, entre otras las siguientes transformaciones:


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1. En primer término, la aplicación de las normas ISO 9000 dentro de las organizaciones del sector público ha permitido potenciar los recursos institucionales en términos de áreas y personal involucrado;

2. Al proyectar la calidad, hacia los servicios que se ofrecen al ciudadano-cliente, la sociedad se encuentra en posibilidades de demandar que el nivel de calidad y competitividad alcanzado se conserve e incluso se incremente;

3. La certificación de áreas y servicios, bajo los estándares ISO, seconvierten en un distintivo, que la sociedad puede exigir como un prerrequisito contractual, pues en la medida en que existen garantías sobre la calidad de los servicios, hay una mejor oferta para el ciudadano e incluso se avanza hacia un esquema de competitividad entre las organizaciones del sector público, y

4. La certificación, otorga a las organizaciones del sector público unamejorproyecciónsocial,porsobrelasnocertificadas,lesatraeclientespotenciales y estimula la innovación y modernización de los sistemas de gestión del sector público.

En general al promover la calidad, de la gestión pública y someter los servicios públicosaunprocesodecertificación,sedaungranpasoparadinamizarlossistemas de operación de las administraciones públicas, ello en función de que lacertificaciónesresultadodelaconformacióndeunconjuntodedispositivosde aseguramiento, orientado al cumplimiento de los requerimientos de la norma, así como a la obtención del reconocimiento de un sistema, proceso o servicio, bajo estándares de calidad internacional” (Guillermo A. Malvicino, 2002).

Paulatinamente la certificación de los servicios públicos, se coloca comoun elemento distintivo y marco de referencia entre los mismos ciudadanos. Su continuidad obliga a realizar esfuerzos importantes para la capacitación del personal público sobre todo su proceso, así como a definir incentivosinstitucionales para asumir un compromiso con la calidad de la gestión pública.

De acuerdo con Shand y Arnberg: “Las iniciativas de calidad en el servicio son congruentes con una orientación hacia el rendimiento que está siendo proseguida en las reformas del sector público en muchos países. Las iniciativas de calidad en el servicio constituyen un marco útil dentro del cual se pueden montar reformas más exitosas”. El estudio sobre la implantación de los


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sistemasdecalidadenlagestiónpública,requiereidentificarlasherramientasespecíficasmásadecuadasparaacometerloscambiosorganizativosnecesarios,que contribuyan a lograr la calidad de forma perdurable.

3.4 Gestión de calidad y gestión por procesos

Del análisis del proceso de aseguramiento de la calidad, se desprende la necesidad de enfocar al cliente, como una constante. Dicho de otra forma, en esta etapa de difusión de la calidad, el funcionamiento de las organizaciones se ha de enfocar al producto y/o servicio, y para ello no perderá de vista al cliente. En realidad, se trata de una importante transformación, que dará nuevo impulso a la búsqueda de innovaciones radicales, en la estructura de los procesos de la organización, para garantizar un adecuado funcionamiento de la cadena de valor organización-producto/servicio-cliente.

Unaspectoimportante,esquealhablardeinnovación,éstasedefinecomoradical si rompe las formas sobre las que se sustentaba la organización antes de dicha innovación. Aquí entra en acción el rediseño, como una estrategia que exige efectuar cambios radicales en las diversas áreas de la organización, fundamentalmente en los sistemas de dirección, para introducir mejoras importantesenlosnivelesdeproductividadyeficienciadelamisma.

Como se ha visto, la implementación de los sistemas de gestión de calidad, se enfoca a la generación de productos y servicios que permitan la satisfacción del cliente. Esta orientación, implica una serie de cambios radicales en los sistemas organizativos y productivos, de las empresas y las organizaciones públicas. Uno de esos cambios es la implantación de la gestión por procesos.

Precisamente, la gestión por procesos concibe a la organización como un sis-tema interrelacionado de actividades, que conducen hacia la generación de un producto o servicio, sobre bases que contribuyen a incrementar la satisfacción del cliente. Desde este punto de vista, la gestión por procesos contribuye a visualizar a una organización a través de una “gestión interfuncional”20.

20 A partir de la departamentalización, división y especialización de trabajo que prevalece en una organización, la gestión interfuncional supone la coordinación de sus diferentes áreas y actividades centradas en los procesos que son los que hacen posible llegar al cliente, por tanto es un elemento estratégico en la gestión de calidad de la organización.


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Por tanto, una organización cualquiera puede ser considerada como un sistema de procesos, más o menos relacionados entre sí, en los que buena parte de los inputs, serán generados por proveedores internos, y cuyos resultados, ouputs, irán frecuentemente dirigidos hacia clientes también internos.

Es importante visualizar la función que cumple cada proceso, sin olvidar que, elhechodequeenunprocesointervengandistintosdepartamentos,dificultasu control y gestión, diluyendo la responsabilidad que esos departamentos tienen sobre el mismo. En una palabra, cada área se responsabilizará del conjunto de actividades que desarrolla, pero la responsabilidad y compromiso con la totalidad del proceso, tenderá a no ser tomada por nadie en concreto.

Evidentemente, la organización funcional no va a ser eliminada. Una or-ganización posee como característica básica precisamente la división y especialización del trabajo, así como la coordinación de sus diferentes acti-vidades; pero una visión de la misma centrada en sus procesos, permite el mejor desenvolvimiento de los mismos, así como la posibilidad de centrarse en los receptores de los outputs de dichos procesos, es decir en los clientes. Por ello, la gestión por procesos es un elemento clave en la Gestión de la Calidad.

Deestaforma,unprocesopuedeserdefinidocomounconjuntodeactividadesenlazadas entre sí que, partiendo de uno o más inputs (entradas) los transforma, generando un output (resultado). Según los tratadistas, “Denominamos proce-so al conjunto de actividades que recibe uno o más insumos y crea un producto de valor para el cliente. Dichas tareas individuales dentro de cada proceso son importantes, pero ninguna de ellas tiene importancia para el cliente si el proceso global no funciona” (Sáenz, García, Paluo y Rojo, 2003).

En suma y desde el punto de vista analítico, enfocar el proceso es aproximarse hacia las actividades que, entrelazadas, contribuyen a la generación de productos y servicios con menores defectos; de ahí la importancia de proponer su estudio específico, para determinar en qué medida las organizacionesconcentran sus esfuerzos en las actividades centrales, aquellas que le permiten llegar al cliente.

Es en este sentido, que señalamos, el análisis de un proceso puede dar lugar a accionesderediseño,paraincrementarlaeficacia,reducircostos,mejorarla


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calidad y acortar los tiempos, reduciendo los plazos de producción y entrega de productos y servicios, ver Cuadro 6. Este tipo de análisis, i) determina qué procesos necesitan ser mejorados o rediseñados; ii) establece prioridades, y iii) provee de un contexto para iniciar y mantener planes de mejora, que permitan alcanzar objetivos establecidos por las empresas y organizaciones.

Rediseñarunprocesosignificaidentificarlo,juntoconelconjuntodeactividadesque comprende para hacerlomás eficiente y eficaz. Se trata de observarloy diseccionarlo, para conseguir que rinda en un grado superior al que tenía anteriormente, y ello, gracias a una acción sistemática, donde se eliminen trabas,seagilicenlosflujosdeinformaciónsobreelprocesoysedifundansusnuevos alcances; lo que hará posible que los cambios introducidos vuelvan a alcanzar la sistematicidad y en la medida de su consolidación vuelvan a ser estables.

Desde el punto de vista de los especialistas, el rediseño de procesos se orienta a tratar de conocer a fondo el proceso, sus causas asignables (imputables) de variación, eliminar actividades sin valor añadido y aumentar la satisfacción del cliente. Algunos autores consideran que el rediseño de procesos incluye una actividad de mejora continua. En este sentido se empata con la gestión de calidad y por ello muchos estudios sobre el tema incluyen el rediseño como un capítulo más, sin reparar en que el rediseño puede incluso ir más allá de la mejora continua y plantearse la transformación radical de las organizaciones.

Como sostienen algunos autores, “desde los años noventa el concepto de procesos ha irrumpido en la arena del management… dicho entusiasmo por los procesos por parte de las organizaciones, fue el resultado de tener la posibilidad de reducir la fragmentación del trabajo por departamento y mejorar la capacidad de coordinación y comunicación transversal” (Suárez y Ramis, 2008). (Véase Cuadro 6).

3.5 Reingeniería de procesos, gestión de calidad y cambio organizativo

Para entender los alcances del rediseño, en su vertiente de transformación radical de las organizaciones, es importante referirse a éste tipo de herramienta de innovación, desde el concepto de reingeniería de procesos, Business Process Re-engineering (BPR), que si bien ha ocupado un lugar importante en los estudios organizacionales y de gestión de los últimos treinta años, poco se ha estudiado en su vertiente del cambio organizativo.


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En efecto, la reingeniería21 de procesos, busca aportar soluciones a los retos que imponen los clientes y a los retos de la empresa para enfrentar la competencia y la mejora de la productividad. En este sentido, la reingeniería

21 “Reingeniería es la revisión fundamental y el rediseño radical de procesos para alcanzar mejoras espec-taculares en medidas críticas y contemporáneas de rendimiento, tales como costos, calidad, servicio y rapidez” (Hammer y Champy, 1994).


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se orienta precisamente al “rediseño radical de los procesos de la empresa para mejorar la gestión” (Sáenz, García, Paluo y Rojo, 2003). Bajo esta lógica, no se trata de una técnica más de mejora continua, sino que se plantea como una herramienta de transformación de los procesos organizativos.

Para entender esta visualización, conviene recordar que la reingeniería de procesosespropuestaafinalesdelosañosochentadelsigloxx, por Hammer y Champy, como una alternativa para las grandes compañías que se habían distanciado de la realidad del cliente. Para estos autores, la reingeniería se definecomo“el replanteamiento y el rediseño radical de los procesos del negocio, para conseguir mejoras drásticas en medidas de actuación esenciales y actuales, como son costes, calidad, servicio y rapidez”. La aplicación de la BPR implica un cambio radical en la organización, tanto tecnológico, como cultural y económico, con el consiguiente riesgo y tiempo necesario para conseguir sus objetivos, por lo que su implantación debería estar ligada al establecimiento de calidad en la empresa (Rosario Pérez, Morote, 2000).

Desdelareingeniería,sedefinentrestiposdeprocesos:procesoscentrales,que se dirigen a generar valor para los clientes externos; procesos de apoyo que dan soporte a los procesos centrales y los procesos de gestión orientados a la planeación, presupuestación y programación de recursos (Escobar y González, 2005). La secuencia de procesos, propuesta por el BPR, referiría al procesoadministrativo,identificandoprocesossustantivos,procesosadjetivosy procesos de gestión de recursos. Esta secuencia facilita entonces el proceso de reingeniería y el desarrollo de cada una de sus etapas.

Los proyectos de reingeniería de procesos se realizan con base en cuatro etapas: (Escobar y González, 2005):

1. Reconocimiento y evaluación de necesidades;2. Identificaciónyanálisisdeoportunidadesderediseño;3. Rediseño de los procesos seleccionados, y4. Sustitución de los procesos actuales, por los nuevos procesos.

Un aspecto importante, de la reingeniería de procesos, es que busca impactar encostos,eficaciayservicio,portantoaunquesurgecomounaherramientade cambio en las empresas, se convierte en un factor con gran potencial en la administración pública, dado que permite, a partir del enfoque de procesos,


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introducir mejoras en la gestión que sin duda tendrán un impacto importante en el ciudadano-cliente.

Al respecto conviene recordar también que la reingeniería de procesos ha tenido aplicación dentro de las organizaciones públicas. Gobiernos de diferente nivel,nacional,regionalolocal,lahanaplicadoparareorientaryeficientarlosprocesos de gestión administrativa con miras a mejorar los servicios públicos y brindar una mejor atención a los usuarios, que demandan una administración al servicio del ciudadano (Sáenz, García, Paluo y Rojo, 2003).

Según algunos autores, la forma en que surgió el planteamiento de la BPR, de la mano de Hammer y Champy, “la hizo atractiva tanto para las empresas como para el Gobierno de los Estados Unidos dentro del contexto de la rece-sión económica que vivía la primera economía del planeta a comienzos de los noventa. La versión original de la reingeniería se basaba en tres ideas fundamentales: el rediseño radical (partiendo de una hoja en blanco) de los procesos clave (con sus implicaciones organizativas); la introducción de tecnologías de la información como soporte de los nuevos procesos; y la implementación rápida e impuesta por la dirección (top-down) del cambio” (Albizu, Olazaran y Simon, 2004).

Incorporar el rediseño de procesos, que propone la herramienta del BPR, en términos de mejoras radicales que impacten en costos, calidad, servicio y eficacia,representalaoportunidaddemejorarradicalmentelaprestacióndeservicios públicos, enfocando las necesidades del cliente, lo cual permi-te impactar a su vez en la imagen de la gestión pública frente al ciudadano. Ese enfoque, obliga a considerar el alcance que se puede lograr, en términos de innovación y cambio organizativo, al aplicar las herramientas de gestión de calidad y reingeniería de procesos en el contexto de las organizaciones del sector público, de forma autónoma y complementaria.

Hasta ahora la gestión de calidad y el rediseño de procesos se han considerado como herramientas complementarias que contribuyen a la mejora de las organizaciones privadas o públicas. Por un lado la gestión de calidad busca la mejora continua de procesos, mientras que el rediseño busca introducir mejoras radicales, y si es preciso articular nuevos procesos, para enfocar la generación de productos y servicios a la satisfacción del cliente. “Características del movimiento de la calidad total como la orientación


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hacia el cliente, la organización basada en procesos y el cambio cultural, son consideradas adecuadas, especialmente en una fase preliminar a un proyecto de reingeniería. Otros autores señalan la necesidad de consolidar los proyectos de reingeniería mediante proyectos de mejora continua.” (Albizu, Olazaran y Simon, 2004).

Ciertamente la calidad como sistema de mejora de los productos y servicios, requeríadeunaherramientacomplementaria,paraidentificarlosproblemasregistrados en las actividades realizadas para la generación de productos y servicios, e introducir mejoras a nivel de procesos, para fortalecer en conjunto la productividad y la competencia de las organizaciones; aquí radica la impor-tancia de fusionar ambas herramientas para lograr el desarrollo de una nueva cultura organizativa centrada en el cliente (Albizu, Olazaran y Simon, 2004).

Pero también, cabe mencionar que la escasa utilización de la BPR, como herramienta de gestión orientada al cambio radical de los procesos organi-zativos, se debe en parte a su confusión como parte de la gestión de calidad. Por tanto, se requiere la identificación de los aportes de ambas, comoherramientas autónomas y complementarias, lo que puede conducir a lograr una nueva cultura organizativa enfocada a la atención del cliente y eso en el ámbito público resulta sumamente necesario.

“Las empresas inmersas en la introducción de sistemas de calidad (sea este de aseguramiento de la calidad o de gestión de la calidad total) han desarrollado una cultura empresarial positiva hacia el cambio, que favorece la introducción del BPR y reduce la aversión a la radicalidad del cambio. En este contexto, el debate sobre si las herramientas de calidad se implantan antes o después de la reingeniería no es tan relevante. En algunos casos, la reingeniería se implanta antes de comenzar procesos de certificación de calidad.En otroscasos, las herramientas de gestión de calidad provocan una mejora gradual de la calidad y de la organización y preparan a la empresa para procesos de cambio más profundos (BPR) si así fuera necesario. En general, es común que los sistemas de aseguramiento o, más frecuentemente, de gestión de calidad total, se utilicen para consolidar los cambios más drásticos de tipo BPR, puesto que sirven para estabilizar los nuevos sistemas organizativos al tiempo que mantiene una cultura proclive al cambio” (Albizu, Olazaran y Simon, 2004).

Lo que hay que subrayar, es que la reingeniería, en su vertiente de rediseño radical de procesos, se orienta al cambio organizativo y esta sería una arista


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poco explorada de la misma. Podríamos decir que hasta ahora el rediseño de procesos ha acompañado la implantación de los sistemas de calidad, ya sea en su vertiente de aseguramiento o de gestión de la calidad, no obstante, queda en el horizonte la posibilidad de aplicar estos dos modelos como herramientas autónomas y complementarias, si se quiere reinventar y contar con organizaciones a la altura de los retos del cliente y la competitividad de las empresas.

El futuro plantea una combinación de ambas herramientas de gestión, para lograr cambios radicales en la cultura organizativa y en los sistemas de gestión orientados a la satisfacción del cliente. De tal forma que, si la consolidación de la Nueva Gestión Pública pasa por la calidad de los servicios públicos; la calidad atraviesa también por un cambio en la cultura organizativa y aquí el rediseño de procesos, en su vertiente de reingeniería tiene mucho que aportar.

Hay que tener en cuenta que la reingeniería de procesos, surge con el finde responder a las necesidades de cambio organizacional, que demandan las empresas. Por tanto, dentro de las organizaciones públicas, vendría a servir como una herramienta de innovación, para transformar las estructuras jerár-quicas, burocráticas y sobrerreguladas, dirigiéndolas hacia nuevos modelos organizativos,demayorracionalidad,horizontalidadyflexibilidad.

Al respecto, Aguilar Villanueva explica: “La gerencia de calidad, que recupera la importancia de la satisfacción de los requerimientos y expectativas del cliente/usuario, que articula la satisfacción/lealtad del cliente externo con la satisfacción/lealtad del cliente interno (el personal de la organización), que hace de esta vinculación y acoplamiento entre ciudadano y personal la condición indispensable para la creación de valor para el usuario o para armar la cadena de valor y para ajustarse a las necesidades del usuario favorece la organización por procesos, grupos multifuncionales y esquemas descentralizados más que por departamentos funcionales independientes, jerarquías centralizadoras y excesiva centralización del trabajo (Luis Aguilar Villanueva, 2001).

De acuerdo con algunos autores el cambio organizativo que se impulsa con la reingeniería se puede vislumbrar en tres dimensiones: tecnológica, orga-nizativa y humana (Escobar y González, 2005).

La dimensión tecnológica, se altera porque la implantación de la reingeniería de procesos, a través de tecnologías de información,modifica los propios


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sistemasde informaciónyafectaa laorganizaciónde losflujosde trabajoy la estructura organizativa, así como a las personas que se integran en esa estructura,querealizaránsutrabajoenunentornodistinto,conlamodificaciónde las relaciones con el resto de los miembros de la organización.

La dimensión organizativa, se ve afectada por cambios en la propia estructura, en las unidades de trabajo, control, centralización de la toma de decisiones, organización y gestión por procesos, roles y responsabilidades, medidas e incentivos, habilidades y conocimientos y cultura organizativa. Los proyectos de reingeniería, impactarán en diferente medida unos y otros aspectos “habrá algunos que sean radicalmente alterados y otros que simplemente se modifiquenoqueinclusopermanezcan.Deestemodo,elcambioprovocadopor la reingeniería será más radical cuantos más elementos organizativos se vean afectados”.

Finalmente, los cambios que van a afectar la dimensión humana son diversos; fundamentalmente los procesos de trabajo, lo que obliga a las personas a adquirir nuevos conocimientos y habilidades; establecer nuevas relaciones a través de los grupos de trabajo y la organización; tomar decisiones y asumir nuevosrolesyresponsabilidades;asimilarnuevoshábitos,valores.“Endefi-nitiva, a las personas se les pide que asimilen los cambios tecnológicos y organizativos implantados mediante la reingeniería y que interioricen nuevas actitudesycomportamientosafinesconaquellos”.

En general, la gestión de calidad y la reingeniería de procesos, son dos herramientas que, aplicadas de forma secuencial, nos permitirán mejorar el rendimiento de las organizaciones, mejorar los productos y servicios que generan y lograr que éstos respondan a las necesidades y expectativas del cliente, que es una preocupación de nuestro tiempo, tanto por parte de las empresas, como por parte de las administraciones públicas.

Diversos autores, han sostenido que el futuro de las organizaciones conducirá a un acercamiento cada vez más estrecho entre herramientas de la gestión privada y herramientas de la gestión pública. “La tendencia parece estar apuntando a una gestión privada cada vez más pública y a una gestión de las burocracias que necesita tomar enfoques de la gestión privada para lograr la eficienciayeficaciaqueleesrequerida.Porlotantolosaportesdeestudiossobre organizaciones y administración pública aunque analíticamente puedan


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diferenciarse, sus enfoques y resultados son cada vez más compartibles” (Juan C. Fortuna, 2004).

No se debe olvidar, que uno de los argumentos centrales de esta investigación es que se ha generado un paulatino acercamiento de las tecnologías de gestión del sector privado y el sector público, lo que ha obligado a la gestión de gobierno a retomar instrumentos como la planeación estratégica, el marketing público, la e-administración, la calidad total y precisamente la reingeniería de procesos y por su parte al sector privado a asumir una posición de corresponsabilidad en un esquema de gobernanza.

Por tanto, gestión de calidad y reingeniería o rediseño de procesos, se revelan como las herramientas que permitirán construir un solo modelo de gestión. Ese modelo de gestión servirá como marco para las organizaciones privadas y para las organizaciones públicas, en la medida que logre enfocar claramente las necesidades del cliente. Y no hay que olvidar que enfocar las necesidades del cliente, es el nuevo paradigma de gestión de las organizaciones de nuestro tiempo. Es decir, construir diseños organizativos para vincular productos, servicios y clientes, será la base de la nueva gerencia del siglo xxi.

En relación a las administraciones públicas, la combinación adecuada de ambas herramientas puede permitir romper el cerco de las mejoras de gestión interna, que no impactan a los ciudadanos. Gestión de calidad y reingeniería o rediseño de procesos, podrán permitir trascender el ámbito de la gestión interna y acercarse a las necesidades sociales de los ciudadanos, para ofrecer bienes y servicios acordes con el contexto donde se desenvuelven.

Nunca como ahora los sistemas de gestión pública, mostraron tal necesidad de innovación, para ofrecer servicios de calidad y en esta medida adecuar los procesos internos, para mejorar y agilizar las respuestas de los gobiernos a las necesidades de los ciudadanos. Esta necesidad se puede cubrir si se logra introducir la gestión de calidad y el rediseño o reingeniería de procesos, como parte de las políticas de innovación y mejora de la gestión organizativa en las administraciones públicas.


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4. MODELOS DE CALIDADPARA LA GESTIÓN PÚBLICA

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4. MODELOS DE CALIDAD PARA LA GESTIÓN PÚBLICA

En este capítulo, se analizan y comparan los diferentes modelos que se han aplicado para la implantación de la calidad en la gestión pública22. Por tanto y recapitulando, sobre lo que hasta aquí se ha visto; se debe recordar que la incorporación de la calidad en la gestión pública, ha sido un proceso gradual e integral, que ha respondido a diferentes necesidades de carácter social, económico o incluso político; por lo mismo los modelos empleados en la implantacióndesistemasdecalidadocertificacióndeáreasyservicios,hanrespondido a criterios, principios y orientaciones diversas, si bien existen normas de carácter internacional que deben considerarse (Francisco Moyado Estrada, 2006).

Al analizar las diversas experiencias de gestión de calidad en el sector público, se detecta que se han desarrollado diferentes modelos de aplicación23, que hablan de la preocupación por consolidar un enfoque común para implantar la calidad en la gestión pública; lo que obliga a identificar esosmodelos,revisarlosycompararlos,afindeanalizarsuconcepción,orientación,alcancesy aplicabilidad; en función de los desafíos que enfrentan los gobiernos y las administraciones públicas en la actualidad.

4.1 Relevancia de los modelos de calidad

Por modelos de calidad, debemos entender: “la agrupación de manera orde-nada y racional de los elementos sobre los que se fundamenta la prestación de servicios de calidad que satisfagan las necesidades de los diferentes grupos de interés (stakeholders) optimizando el uso de los recursos internos” (Bruno Juanes y Juli Blanco, 2001). Esta agrupación de elementos, sirve como referencia para la estructuración de planes de calidad y estrategias, que abarquen todas las áreas clave en las empresas y en las organizaciones públicas. 22 Una primera versión, se publicó en Francisco Moyado Estrada (Compilador). Gestión de Calidad.

Siglo XXI Editores-Escuela de Administración Pública del Distrito Federal, México, 2010.23 Un modelo es una representación sencilla de alguna estructura, sistema o porción de la realidad, que

le permite al investigador comprender y explicar su funcionamiento. “Vista de este modo, la modeli-zación o construcción de modelos es, en términos generales una maneara de entender el mundo, común a todos los seres humanos y usada de forma constante por todos los seres humanos” (Guillermo Boscán Carrasquero, 2010).

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La aplicación del término modelos de calidad, es muy reciente y se utiliza para identificarlosmodelosdecalidad,quehanservidodebaseparalosgrandespremios de calidad. Conviene destacar que, bajo esta concepción, han surgido diferentes modelos, durante las últimas dos décadas, para la implantación de la calidad en el sector privado y más recientemente en el sector público, tales como el Modelo Gerencial Deming, el Modelo Malcolm Baldrige24, el Modelo Europeo EFQM, el Modelo CAF, el Modelo Speyer y el Modelo de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública (Carmen Nieves y Ros McDonnell, 2006).

En efecto, es importante destacar que el diseño de modelos constituye un paso fundamental en la construcción de un campo de estudio orientado a la calidad, y significaunprocesode aproximaciónde abajohacia arriba, en términosdeconstrucciónteórica;esdecir,sibiennoseha trabajadoconsuficienciasobre una visión más amplia de la calidad en la gestión pública; el diseño de modelosespecíficos,representaunavance,productodelanecesidaddecontarcon instrumentos adaptados a los retos de los gobiernos y las administraciones públicas.

La problemática que se enfrenta a nivel operativo, obliga a retomar herramientas aplicables a la gestión pública. En ese contexto y teniendo en cuenta que los retos de las instituciones públicas son cada vez más complejos, “es frecuente que se adopten nuevas formas de operación o modelos de acción, sobre todo, cuando esos modelos han probado su éxito para otras organizaciones” (Gloria Guadarrama y Leticia Contreras, 2008).

La implementación de modelos de calidad, a nivel de áreas de vinculación con la ciudadanía o bien en las áreas de servicios públicos, tiene un impacto a nivel de la sociedad, pero también en el ámbito organizativo. Desde este punto de vista, tal como sostienen algunos autores, “Desde esos ángulos, paramuchasorganizaciones,elimplementarlacalidadsignificauncambio,que puede impactar la estructura organizacional, el diseño de procesos, el liderazgo, la cultura, en algunos casos puede involucrar todos los aspectos, lo que da lugar a una transformación gradual” (Gloria Guadarrama y Leticia Contreras, 2008).

24 Para una idea de los Modelos Deming y Malcolm Baldrige, se recomienda el artículo de Jaime Torres Fragoso; “Posibilidades, logros y desafíos en la implementación de modelos de calidad en los gobier-nos latinoamericanos”, en Revista de Estudios Gerenciales, Vol. 27, No. 119, Colombia, 2011.


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4.2 Modelos de calidad como instrumento de convergencia en la gestión pública

La aplicación de los modelos señalados, ha tenido un auge importante en los países que conformaron inicialmente la Unión Europea. En los hechos, es precisamente en esta región donde se puede analizar claramente cómo se produceelacercamientoentrelosmodelosdiseñadosespecíficamenteparaelsector privado, su adopción gradual en el sector público y el avance hacia el diseñodemodelosespecíficosparalagestiónpública.

De acuerdo con este tipo de análisis, es posible sostener que la calidad y sus diferentes modelos de operación, han constituido un importante vehículo de convergencia entre las administraciones públicas de los países de la región, y la convergencia ha consistido, precisamente, en el establecimiento de un cierto nivel de estandarización a nivel regional, en la calidad de los servicios públicos, a partir de la consideración de las expectativas del ciudadano.

El estudio de la calidad, como instrumento de convergencia, entre los países europeos demuestra que se implementó en tres niveles importantes de los gobiernos de esa región, esto es, en primer lugar en la estructura, dado que la mayorpartedelospaísescuentanconunidadesespecíficasparapromoverlasacciones de calidad. Otro nivel de convergencia es el de las políticas, puesto que todos los países han impulsado diversas estrategias de mejora de calidad de los servicios públicos, enfocando las relaciones usuarios/ciudadanos, la innovación administrativa, nuevas técnicas de gestión y simplificación deprocesos. Por último, el tercer nivel de convergencia, es el de los modelos, ya que en todos los países de la región se aplican modelos o metodologías específicosparalograrlacalidadenlagestiónpública(IGSPI,2002).

El enfoque de calidad, así como los modelos utilizados para su implantación entre los países de la Unión Europea, se puede observar en el Cuadro 7, mismo que muestra cómo este tipo de instrumentos han constituido la base fundamental para acercar la gestión pública a las expectativas de los ciudadanos, tal como se establece por ejemplo en Irlanda, donde se busca “Permitireldesarrollodeunafunciónpúblicaeficiente,capazdeprestaralosciudadanos servicios de alto estándar”.

El cuadro, muestra la amplia difusión que han tenido modelos como el EFQM, SPEYER, CAF, y el importante papel que estos modelos que han jugado en


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el proceso de convergencia regional, para lograr una gestión pública más orientada al ciudadano, a través de la prestación de servicios de alto estándar, políticas y procedimientos de innovación y mejora continua, así como la selección de las mejores prácticas para la implantación de la calidad.

Cuadro 7MODELOS DE CALIDAD EN LOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA

PAÍS OBJETIVO DE LA CALIDAD MODELO DE CALIDAD

AlemaniaImplantación de herramientas de gestión innovadoras como Controlling, Benchmarking y Accrual Accounting.

CAF-SPEYER

Austria Orientar la gestión al ciudadano con especial énfasis en la proximidad. CAF

BélgicaCoordinación entre los niveles federal, regional y local para estudiar y compartir experiencias en excelencia y calidad.

CAF

DinamarcaTodo el sector público se obliga a considerar la forma de realizar sus acciones de la manera máseficienteymásbarata.

EFQM-CAF

España

Implantar la mejora continua; adoptar compromisos de calidad; estandarizar los procesos; mejorar la normatividad; escuchar a los usuarios y mejorar los procedimientos.

EFQM

Finlandia

Mediante la estrategia de calidad en los servicios públicos se promueve el enfoque centrado en el cliente como base de las políticas de calidad.

EFQM

Francia La prestación de los servicios debe obedecer a criterios de calidad publicados y medibles. CAF

Grecia

Mejorar la calidad de los servicios mediante la eliminación de las formalidades administrativas innecesarias o su simplificación.

CAF

IrlandaPermitir el desarrollo de una función pública eficiente, capaz de prestar a los ciudadanosservicios de alto estándar.

EFQM-CARTER-MARK

Italia

Asegurar la puesta en práctica de políticas de innovación, incluyendo el diseño de políticas de mejora de la calidad de los servicios públicos y selección de las mejores prácticas.

EFQM-CAF

Países Bajos Mejorar la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos y a las empresas. INK-EFQM


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Portugal

El sistema de calidad para los servicios públicos concede las certificaciones y lospremios de calidad, impulsa medidas como servicios de atención al público e implantación de líneas de atención adecuadas al público usuario.

EFQM

SueciaPromover la capacidad para el cambio y la calidad, desarrollar la gestión del desempeño, asegurar la calidad de la reglamentación.

SIQ-EFQM-CAF

Reino UnidoPromover la calidad de los servicios que se brindan al ciudadano en los diferentes niveles de la gestión pública.

EFQM-IiP-ISO 9000-CARTER MARK

Fuente: Elaboración propia a partir del documento: Las actividades de calidad en las administraciones públicas de los Estados miembros de la Unión Europea. MAP-IGSPI, España, 2002.

En efecto, los modelos de calidad han apuntalado la convergencia de la gestión pública europea, para elevar el nivel de rendimiento del sector público y los estándares en la prestación de servicios. Este es un proceso que ha avanzado silenciosamente, que se ha estudiado muy poco, pero que ha significadootro elemento de convergencia que se suma al resto de políticas de alcance comunitario, tal como se muestra en el cuadro anterior.

Algunos países, han combinado incluso la aplicación de modelos, en la búsqueda de instrumentos que se adecúen a las características y los retos de sus administraciones públicas, con objeto de ofrecer al ciudadano servicios que se gestionan de acuerdo con los estándares internacionales de calidad, pues en los tiempos actuales es evidente que ofrecer servicios públicos de calidad es una necesidad que ya no se puede eludir.

Partiendo de éstas premisas, a continuación se realizará un análisis comparativo de tres modelos de calidad: el Modelo Europeo de Gestión de la Calidad Total, de la European Foundation for Quality Management (EFQM), el Marco Común de Evaluación, CAF por sus siglas en inglés (Common Assessment Framework) y el modelo que deriva de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, (CICAGP), preparada por el Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), y suscrita por 18 de los 25 países que lo integran25.

25 Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana, Uruguay, y Venezuela.


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4.3 Aproximación al análisis comparativo de modelos de calidad

Hay algunos aspectos que en principio se deben enfocar. Por ejemplo, existen algunas diferencias relevantes de origen, que bien podrían delimitar el análisis comparativo, pues se debe destacar que en el caso del EFQM y el CAF, éstos se han aplicado en las administraciones públicas de diferentes países y regiones, básicamente en Europa. Incluso, hay que decir que el EFQM surgió frente a la necesidad de mejorar la competitividad en el mundo de las empresas, mientras que el CAF fue especialmente diseñado para facilitar el uso de las técnicas de gestión de calidad en las organizaciones públicas y mejorar su rendimiento.

El tercer modelo comparado, se refiere a la CICAGP que se ha diseñadopara implantarseen lospaísesde Iberoamérica,conelfinde fortalecer lascapacidades institucionales públicas y dar satisfacción a los requerimientos ciudadanos. Por tanto, el estudio comparativo entre el EFQM, CAF y la CICAGP,sejustificaporque,segúnrefierensuscreadores,esasexperiencias“han nutrido los contenidos de la Carta Iberoamericana y constituyen referencias válidas a seguir” (CICAGP, 2008).

También hay que destacar que, en el caso de éste tercer modelo, se inicia una nueva etapa pues al contar con la CICAGP, los gobiernos iberoamerica-nos disponen de un enfoque común para implantar la calidad en sus admi-nistraciones públicas, aunque ello no evite la duda de si el modelo vale para todos los países, regiones y localidades, y aquí radica precisamente la importancia de estudiarlo y compararlo con los modelos que la inspiraron, que también habría que señalar, se han aplicado en contextos sociales diferentes.

Otra limitación importante, sobre la que hay que advertir al lector, es que la CICAGP, fue diseñada y aprobada muy recientemente, es decir se trata de una iniciativa suscrita y apoyada por 25 países, principalmente latinoamericanos; un proyecto muy ambicioso que se enfrenta al reto de orientar a gobiernos nacionales, regionales y locales, con una gran diversidad entre los mismos, en términos de desarrollo institucional, capacidad profesional y técnica de los cuadros burocráticos y nivel de receptividad a iniciativas de innovación impulsadas por organismos internacionales.

Precisamente, debido a que los tres modelos no se han probado totalmente en lapráctica,yaqueelanálisisdeloscasosespecíficosrebasaríaloslímitesde


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un capítulo como este; se realizará un análisis comparativo de la orientación y contenido esencial de los tres modelos. El análisis comparativo permitirá contrastar los enfoques propios del sector privado, con los instrumentos que se han venido diseñando para el sector público y los elementos que se han creado para la introducción exitosa de la calidad en las organizaciones públicas.

Al analizar y comparar la estructura y composición de los primeros dos modelos,seestaráenposibilidaddeprefigurar lasopcionesadecuadasa lahora de diseñar un modelo para la calidad en la gestión pública, en el caso que nos ocupa dicho análisis entre el EFQM y el CAF, permitirá entender la composicióndelmodeloCICAGPeidentificarsusfortalezasydebilidades.

Como ya decíamos, el análisis comparativo de éstos modelos permitirá, mostrar el proceso de transición de la gestión pública, hacia una gestión de calidad, en el cual se ha partido de la aplicación de modelos diseñados para el sector privado –la etapa de imitación–, hacia modelos adaptados a las necesidades y desafíos de las organizaciones públicas e impacto en la atención de las expectativas de los ciudadanos –una etapa de innovación.

También se trata, de compararlos en términos de las especificaciones conque se han diseñado, para aplicarse en las administraciones y los servicios públicos. Por tanto, los primeros dos modelos, es decir los modelos europeos, que llevan por lo menos una década implementándose, contarían en principio con más elementos que podrían evaluarse empíricamente, en tanto que el tercer modelo, diseñado para Iberoamérica, apenas se encuentra en proceso de implementación y aún no se cuenta con un reporte o estudio empírico sobre su aplicación.

En este marco, se pretende analizar las experiencias comunes que se han impulsado en otros países; los modelos que han servido de base para su imple-mentación; los alcances de los modelos de calidad y excelencia aplicados; y a partir de ahí, proponer algunas hipótesis sobre la viabilidad de los principios y orientaciones contenidas en la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública (CICGP).

Con ello, se pretende determinar el grado de viabilidad técnica del modelo propuesto en la Carta Iberoamericana, a partir del estudio de los componentes de otros modelos de calidad, instrumentados en el mundo; proponer algunos


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otros componentes o bien analizar si su contenido es lo suficientementeconsistente, para aplicarse de forma indistinta en las administraciones públicas de los países miembros del CLAD.

4.4 Modelo Europeo de Gestión de Calidad

La European Foundation for Quality Management (EFQM), fue fundada en 1988 con la participación de 14 multinacionales europeas, para fortalecer la competitividad de las empresas de la región y así contrarrestar la importancia que venían cobrando en los mercados, los productos japoneses y norteamericanos. Así, surgió el Modelo de Gestión de Calidad Total, bajo un conjunto de criterios sistemáticamente articulados, cuya principal utilidad para las empresas fue la de ayudar al autodiagnóstico de la gestión y servir de guía para la implantación de la calidad total (Moreno-Luzón, Peris y González, 2001).

Sobre el mismo se ha planteado, “el modelo facilita una metodología explicita y bien estructurada para conocer los puntos fuertes y áreas de mejora de las empresas, en aspectos clave de sus políticas, actividades y resultados; y por otro lado también permite que la dirección de la empresa aproveche esta metodología para formarse en la dimensión aplicada de la GCT, facilitando así el desarrollo de planes concretos, situados en un marco de referencia de reconocida efectividad”.

Visto así, el modelo permite valorar las políticas y formas de actuación aplicadas por las empresas en el marco de la Gestión de Calidad Total, por lo que pronto se convirtió en un punto de referencia en Europa, para la aplicación de la calidad total, a la altura de otros dos grandes modelos existentes hasta ese momento, como son el que sirvió para la concesión del Premio Nacional a la Calidad, Malcolm Baldrige, en Estados Unidos y el Premio Deming, en Japón.

En el Cuadro 8, se muestran los componentes básicos del Modelo Europeo de Gestión de la Calidad Total y la importancia que adquieren en el contexto organizativo.


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Cuadro 8MODELO EUROPEO DE GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL EFQM

Haycincoaspectosadestacardentrodelmodelo,unoeselqueserefierealas políticas y estrategias orientadas a la satisfacción del cliente, el objetivo fundamental para la gestión de la calidad total. El segundo aspecto es el que serefierealosresultadosdelnegocioylosprocesos,queconstituyenelejesobre el que se sustenta el modelo. El tercero es el referente al liderazgo, en virtud de la importancia que adquiere el compromiso de la dirección. Un cuartoaspectoadestacareslasatisfaccióndelpersonalyelquintoserefiereal impacto social.

Ahora bien para abordar por separado cada uno de los componentes del EFQM, se debe mencionar que el liderazgo significaunaimplicaciónclarade los líderes en los procesos de calidad total y en la proyección de la calidad hacia fuera de la organización.

Otro elemento se refiere a la forma en que se formulan la política y la estrategia de la organización desde la visión de la calidad total y cómo éstas se actualizan de forma permanente.

En cuanto a la gestión del personal, esta vertiente se aboca a las acciones que impulsará la organización para involucrar a todo su personal en las tareas


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de mejora continua y en la dotación de facultades para tomar decisiones e impulsar iniciativas acordes con el proceso de calidad total.

Enrelaciónalosrecursos,seabarcanlosrecursosfinancieros,losrecursosdeinformación, los recursos de infraestructura y servicios internos y los recursos tecnológicos.

Respecto a los procesos, se trata de estimular las acciones para la innovación y la creatividad en la mejora de los mismos, como un aspecto estratégico en la implantación de la calidad.

La satisfacción del cliente, se orienta a impactar en la percepción que los clientes tienen de los productos y servicios de la organización, y las acciones definidasparalograrlasatisfaccióndelosclientesdelaorganización.

Un aspecto central se orienta a considerar la percepción que los empleados tienen de su propia organización. Así como la percepción que tiene la sociedad de los impactos de la organización a nivel de la comunidad en que se encuentra inserta.

4.5 Marco Común de Evaluación, modelo específico para el Sector Público

El Marco Común de Evaluación, es el resultado de la cooperación desarrollada entre los países miembros de la Unión Europea, los cuales crearon a partir de 1998 el Grupo de Servicios Públicos Innovadores (GSPI), en donde participaron los Directores Generales de Administración Pública de 15 países. Este grupo de cooperación se dio a la tarea de compilar el estudio sobre “Las actividades de calidad en las administraciones públicas de los Estados miembros de la Unión Europea”, publicado en 2002 por el Ministerio de Administraciones Públicas de España (MAP-IGSPI, 2002).

Elmodelo,representalaprimerametodologíadiseñadaespecíficamenteparala gestión de calidad en las organizaciones públicas. Para su diseño, se integró ungrupodetrabajoespecíficoenelsenodelGSPI.Seaplicóinicialmenteenlas administraciones públicas de Bélgica, Italia, Francia, Alemania, Portugal y Suecia y fue presentado en la Segunda Conferencia de Calidad para las Administraciones Públicas de la Unión Europea, celebrada en Copenhague en octubre de 2002 (Joaquín Ruiz López, 2003).


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Denominado como Marco Común de Evaluación, el CAF (por sus siglas en inglés), busca facilitar la aplicación de técnicas de gestión de calidad en las organizaciones públicas, proporcionando un modelo de autoevaluación del proceso de introducción de la calidad y sus herramientas, además de servir como puente entre modelos y metodologías utilizados entre las administraciones públicas de la Unión Europea, retomando principios de las mejores prácticas (Joaquín Ruiz López, 2003).

A partir de los principios básicos del EFQM, el CAF se adapta a las características específicas de las organizaciones públicas y busca lacompatibilidad con los modelos organizacionales, para facilitar la aplicación de técnicas de gestión de calidad en la administración pública. “El CAF permite plantear cuestiones interesantes sobre el rendimiento y los resultados obtenidos por la organización, y a partir de aquí proporcionar una base para planificarsudesarrolloysumejora”.LaestructuradelCAFpuedeobservarseen el Cuadro 9.

Cuadro 9COMMON ASSESSMENT FRAMEWORK CAF

Fuente: Joaquín Ruiz López: “CAF: Una metodología Europea de autoevaluación para mejorar las organizaciones públicas”, BITS, N° 13, noviembre de 2008.


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Los diseñadores del CAF, han tratado de que la metodología utilizada sea cada más compatible con el EFQM, de ahí que las variables sean muy similares, incluso en el orden en que se presentan, si bien el CAF da especial preponderancia a los recursos, los resultados y la innovación.

Al respecto, se ha planteado que, “El CAF…fue concebido en un principio como una herramienta normalizada para emplearse en las administraciones públicas de la UE, que hiciera de ´puente´ entre los distintos modelos usados en los países comunitarios”.

El primer criterio, referente al Liderazgo se enfoca a la función que deben cumplir los directivos, para la consecución de la visión y la misión insti-tucional, así como a los valores que contribuyen a difundir para lograr el éxito. Estos se deben implicar en el proceso, para garantizar la implantación del sistema de gestión de calidad en la organización. Liderar todo el proceso de implantación de la gestión de calidad es imperativo para motivar al conjunto de los involucrados en el proceso.

El segundo factor, referente a la estrategia y planificación, se orienta a las medidas adoptadas para que misión y visión se sustenten en la colaboración de todos los grupos involucrados en la organización y en políticas, planes, objetivos, metas y procesos relevantes. Actualizar permanentemente la información, es fundamental para implementar una adecuada estrategia y planificación.

El factor referente a la gestión de los recursos humanos, se orienta al aprove-chamiento del conocimiento y el potencial de los integrantes de la organi-zaciónylasmedidasnecesariasparaplanificarlasactividadesenapoyodela política y estrategia definidas. En este nivel, es fundamental identificar,desarrollar y aprovechar adecuadamente las capacidades de los empleados de la organización.

En relación a las alianzas y recursos,sebuscalograrunaplanificaciónconbase en la adecuada estructuración de los recursos internos, para apoyar sus políticasyestrategiasyuneficazfuncionamientodelosprocesos.Gestionarrelaciones de asociación y promover alianzas con los clientes-ciudadanos, es una actividad clave desde el punto de vista institucional.


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En cuanto a la gestión de los procesos y del cambio, se busca una adecuada gestión de procesos, por medio de la introducción de innovaciones que apoyen las políticas y estrategias, y en la satisfacción de los clientes, a través de la creación de valor. Gestionar la innovación y la participación del cliente-ciudadano, resultan acciones clave en el proceso.

El factor referente a resultados orientados a los ciudadanos, busca enfocar la gestión en función del nivel de satisfacción de los clientes internos y externos, para ello se impulsan mediciones y se diseñan indicadores que miden los resultados entre los clientes-ciudadanos.

En lo que se refiere a los resultados con las personas, se busca medir la satisfacción de quienes colaboran en la organización midiendo tanto su nivel de satisfacción como la motivación.

Los resultados con la sociedad,seidentificanevaluandolasatisfaccióndelasnecesidades y expectativas de la comunidad local y nacional, midiendo los resultados del rendimiento social y medioambiental.

Encuantoalosresultadosclavedelrendimiento,seidentificaráelcumplimientode losfinesyobjetivosespecíficosy su relacióncon la satisfacciónde lasnecesidades y expectativas de todos los que tienen relación o algún interés en la institución.

Con base en estos nueve factores, el CAF impulsa un proceso de autoevaluación identificando los puntos fuertes y débiles de la organización “que la altadireccióntransformaráposteriormenteenplanesespecíficosdemejora”.

Como señala Camarasa “Comparado con un modelo de Gestión de Calidad plenamente desarrollado, el CAF es un marco muy “ligero” que se aplica únicamente a los niveles más altos de desagregación organizacional…Pero es precisamente este carácter muy “ligero” del CAF lo que le permite ser compatible con los principales modelos…(Juan José Camarasa, 2004).

4.6 El Modelo de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

Desde la publicación del documento “Una Nueva Gestión Pública para América Latina”, por parte del Consejo Latinoamericano de Administra-


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ción para el Desarrollo (CLAD), hace más de una década, se planteó la necesidad de que los Estados iberoamericanos adaptaran sus aparatos institucionales a su nueva realidad, mediante un modelo de gestión pública orientado a la búsqueda del bien común y la atención de las demandas de sus sociedades. En ese sentido, se promovieron varias iniciativas suscritas por los Jefes de Estado y de Gobierno en las Cumbres Iberoamericanas entre 2003 y 2007, tales como la Carta Iberoamericana de la Función Pública; el Código Iberoamericano de Buen Gobierno y la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico.

Es precisamente en este marco, que surge la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública (CICAGP), con el propósito de permitir al buen gobierno democrático, consolidar una gestión pública sustentada en la satisfacción del ciudadano,comobeneficiariodeserviciosyprogramaspúblicos,ygenerarresultados sujetándose a controles, por medio de la responsabilización, el control social y la rendición de cuentas.

Después de varios lustros, en que se han impulsado diversas experiencias de calidad en las administraciones públicas, el estudio y discusión del tema, así como las diversas experiencias realizadas, han permitido abrevar en un documento multilateral, signado por los 25 países que integran el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), el cual enmarca los principios y orientación para lograr la calidad y la excelencia en la gestión pública de nuestros países.

En este documento se señala: “La adopción de estrategias de innovación, racionalización y mejora de la gestión pública, orientadas por la calidad, permitirá a las Administraciones Públicas iberoamericanas posicionarse favorablementefrentealaincertidumbre,reforzarsuinfluenciaenunentornodinámico y complejo y acometer el necesario desarrollo organizativo para la gestión de cambio y la formulación de soluciones de mejora creativas, con el findecumpliralmáximolasexpectativasdelaciudadanía,proporcionandoun instrumento para lograr la coherencia en la dirección estratégica a seguir”.

Entre los requisitos fundamentales de la calidad, según la CICAGP, hay que tener en cuenta que:

i. La implantación de la calidad en la gestión pública requiere decisión política y perspectiva sistémica;


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ii. El enfoque de la calidad institucional debe ser coherente con la calidad del servicio;

iii. Requiere ejes estratégicos, acciones e instrumentos para lograr una gestión pública de calidad;

iv. Promueve la mejora permanente para satisfacer las necesidades y expectativas ciudadanas;

v. Semideatendiendoresultadoscuantificablesquetenganencuentaelinterés y las necesidades de la sociedad, y

vi. Debe impulsarse a niveles de excelencia.

En el Cuadro 10, se presenta un esquema del contenido de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, destacando los Principios, Derechos y Deberes de Ciudadanos, las Orientaciones, Acciones e Instrumentos que propone como elementos que orientarán la implantación de la calidad en las administraciones de los países de la región. (Véase Cuadro 10).

De los componentes de la CICAGP, se propone el siguiente modelo de calidad, estructurado en 15 elementos que se integran tal como se muestra en el Cuadro 11. (Véase Cuadro 11).

Además de que incorpora algunos elementos más, el modelo enfoca la atención de las necesidades y expectativas ciudadanas, como la parte esencial de la calidad en la gestión pública. Asimismo, introduce el factor de evaluación de la calidad y en conjunto visualiza el modelo de calidad como un detonante del desarrollo institucional y consecuentemente socio-económico.

Este enfoque de la calidad, podría contribuir en forma importante a la reformadelagestiónpúblicabajounavisiónquevamásalládelaeficiencia,pues coloca el centro de la atención en la satisfacción de las expectativas y necesidades ciudadanas e incorpora el factor de la evaluación para incidir en el desarrollo institucional.

Por tanto, si la implantación de la calidad en las organizaciones públicas, responde a un enfoque de principios, derechos y obligaciones, por parte de la administración pública y de los ciudadanos, orientaciones e instrumentos definidosapartirdelosdesafíosqueenfrentanlasadministracionespúblicasiberoamericanas; entonces estaríamos en la antesala de una nueva etapa en la calidad del gobierno y la gestión pública.


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Cuadro 10ESTRUCTURA DE LA CARTA IBEROAMERICANA DE CALIDAD

EN LA GESTIÓN PÚBLICA

PRINCIPIOS DERECHOS Y DEBERES ORIENTACIONES ACCIONES E

INSTRUMENTOS−ServicioPúblico.−Legitimidad Demo-

crática−Transparencia y par-

ticipación ciudadana.−Legalidad.−Coordinación y co-

operación.−ÉticaPública.−AccesoUniversal.−Continuidad.−Imparcialidad.−Eficacia.−Eficiencia.−Economía.−Responsabilización.−Evaluación.−MejoraContinua.

−Gestión Pública deCalidad.

−Atenciónyasistenciaágil, oportuna y ade-cuada.

−Accesoainformaciónpública sobre resulta-dos y desempeño de los órganos de la ad-ministración pública.

−Conocer el esquemade organización de los organismos de la ad-ministración pública.

−Identificara lasauto-ridades y funcionari-os públicos responsa-bles de la prestación de servicios públicos.

−Presentar peticionesy solicitudes a los órganos de la admi-nistración pública.

−Participareneldiseñoe innovación de los servicios públicos.

−Trato respetuoso ydeferente por parte de autoridades y fun-cionarios públicos.

−Participar en la for-mación de políticas públicas.

−Contribuiraloscostesde la gestión pública.

−Daruntratorespetuo-so y ético a los fun-cionarios públicos.

−Darunusoadecuadoa bienes y servicios públicos.

−Una gestión públicaal servicio de la ciu-dadanía.

−Una gestión públicaorientada a resulta-dos.

−Compromiso socialy ambiental.

−Responsabilidad di-rectiva, liderazgo y constancia.

−Gestión por pro-cesos.

−Desarrollo de ca-pacidades de los em-pleados públicos.

−Participación de losempleados públicos en la mejora de la calidad.

−Proceso continuo deaprendizaje, inno-vación y mejora de la calidad.

−Relaciones de co-laboración y coope-ración para la mejora de la calidad.

−Direcciónestratégicay ciclo de mejora.

−Prospectiva y análi-sis de la participa-ción ciudadana.

−Participación ciuda-dana en la mejora de la calidad del ser-vicio.

−Adopción de mode-los de excelencia.

−Premiosa lacalidado la excelencia.

−Gestión por pro-cesos.

−Equiposyproyectosde mejora.

−Cartas compromisoo de servicios al ciu-dadano.

−Mecanismos de di-fusión e información al ciudadano.

−Mejora de la nor-matividad.

−Gobierno electró-nico.

−Medicióndeevalua-ción.

−Atención de suge-rencias, quejas y rec-lamos de los ciuda-danos.

−Sistemas de gestiónnormalizados.

−Gestión del conoci-miento.

−Comparacióneinter-cambio de mejores prácticas.

−Aportacionesysuge-rencias de los fun-cionarios públicos.

Fuente: Elaboración propia con base en la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.


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Cuadro 11MODELO IBEROAMERICANO DE CALIDAD EN LA GESTIÓN PÚBLICA

Fuente: Elaboración propia con base en el contenido de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.

Por lo pronto se cuenta con un modelo que servirá de guía para la implantación de la gestión de calidad en las instituciones públicas, un instrumento del que no se disponía hasta hace unos años y que sin duda será una guía muy importante para los implementadores.

Al disponer de este tipo de instrumentos, es de esperarse que los gobiernos de la región impulsen la implantación de la calidad en la gestión pública, sobreunmodeloespecíficodiseñadoparalas institucionespúblicas,conlocual estaríamos en la antesala de la consolidación de la calidad en la gestión


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pública y habríamos rebasado la etapa de la imitación de los modelos del sectorprivado,paradarpasoaunmodeloespecíficodeconvergenciaregional.

4.7 Resultados del análisis comparativo

Como se observa en el Cuadro 12, aun cuando surgieron en diferentes mo-mentos,ysepodríadecirqueconfinesdiferentes,lostresmodeloscoincidenen partir del criterio de liderazgo, como elemento básico en la implantación de un sistema de calidad. Tanto en el sector privado como en la gestión pública, la implicación del nivel directivo resulta fundamental para un proceso de implantación exitoso.

EFQM y CAF coinciden en un segundo nivel, al enfocar la gestión de los recursos humanos como un criterio básico, mientras que la CICAGP incorpora aquí la dirección estratégica, tomando en cuenta que este tipo de visión se hace necesaria entre las organizaciones públicas, las cuales no pueden sustraerse del medio ambiente en que se desenvuelven y por tanto deben considerar todos los elementos del contexto, para determinar las pautas de dirección de las instituciones.

En tercer lugar, los modelos EFQM y CAF se aproximan nuevamente, al enfocarlaestrategiadeplanificaciónenelmismoniveldeimportancia,sinembargo nuevamente la CICAGP se separa de una visión ortodoxa y propone una perspectiva sistémica, para proponer la necesaria interrelación entre los componentes del proceso de calidad.

En los criterios sucesivos, los modelos EFQM y CAF, mantienen su orientación hacia recursos, procesos, personal, clientes, resultados e impactos, que los muestra como modelos de calidad tradicionales. (Véase Cuadro 12).

Sin embargo, debido a que el modelo CICAGP propone adoptar una perspectiva sistémica, conviene detenerse a analizar su estructura para entender la función que cumplen cada uno de sus componentes.

Visto el modelo de la CICAGP bajo un enfoque sistémico (véase Cuadro 13), se conforma por cinco subsistemas: El primero se denominaría subsistema estratégico y estaría basado en tres ejes fundamentales para el funcionamiento de la organización: liderazgo, dirección estratégica y perspectiva sistémica.


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El segundo subsistema se refiere a la profesionalización y ahí se incluyevalor público, responsabilidad directiva, desarrollo de capacidades y profesionalización.

Cuadro 12MATRIZ COMPARATIVA DE CRITERIOS

NÚM. MODELO EFQM MODELO CAF MODELO CICAGP1 Liderazgo. Liderazgo. Liderazgo.2 Gestión del Personal. Gestión de los Recursos

Humanos.Dirección Estratégica.

3 Política y Estrategia. EstrategiayPlanificación. Estrategia Anticipativa y Adaptativa.

4 Recursos. Alianzas y Recursos. Perspectiva Sistémica.5 Procesos. Gestión de los Procesos y

del cambio.Creación de Valor Público.

6 Satisfacción del Personal. Resultados en las Personas. Responsabilidad Directiva.7 Satisfacción del Cliente. Resultados Orientados a los

clientes/ciudadanos.Desarrollo de Capacidades y Profesionalización.

8 Impacto Social. Resultados en la Sociedad. Gestión por Procesos.9 Resultados. Resultados Clave. Gestión por Resultados.10 Gestión del Conocimiento.11 Sistemas de Gestión

Estandarizados.12 Participación, aprendizaje e

Innovación.13 Proyectos y Equipos de

Mejora Continua.14 Cartas Compromiso o de

Servicios.15 Satisfacción Oportuna

y Adecuada de las Necesidades y Expectativas Ciudadanas.


El tercer subsistema es el de gestión y comprende la gestión de procesos, gestión por resultados y gestión del conocimiento. El cuarto subsistema es el de innovación e incorpora los sistemas de gestión estandarizados, participación, aprendizaje y mejora continua; y el quinto subsistema se


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refierealaparticipaciónycomprendelascartasdeserviciosylasatisfacciónoportuna y adecuada de las necesidades y expectativas ciudadanas.

Cuadro 13SUBSISTEMAS DEL MODELO DE CALIDAD DE LA CICAGP

La perspectiva sistémica de la CICAGP, permite enfocar la calidad bajo dos dimensiones, la primera se refiere al cliente, bajo una serie de actividadesorientadasasatisfacerlasnecesidadesdelciudadano.Lasegunda,serefierealaseguramientodeldesempeño interior,esdecirgestiónyverificacióndeprocesos, instauración de un sistema de dirección por calidad y, control y manejo del sistema de calidad (Thomas Mosgaller, 2003).

Como se puede apreciar, el enfoque sistémico hace de la calidad un instrumento de vinculación entre gestión pública y ciudadanía, cuyos alcances pueden observarse al analizar el contenido de la Carta Iberoamericana, de tal forma que al impulsarse bajo esta visión la calidad estaría cumpliendo un importante papel al impactar en el desarrollo institucional y en la percepción del ciudadano sobre los servicios que recibe.

De esta forma, la calidad está llamada a contribuir a mejorar el desempeño económico del sector público, reformando la gestión pública, desde adentro


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de las organizaciones públicas, disponiendo políticas y procesos orientados a la satisfacción de las expectativas ciudadanas e impactando en general en una nueva visión de la gestión pública más preocupada por la atención del ciudadano-cliente, cuyas necesidades se enfocan para lograr servicios públicos de calidad.

No hay hasta el momento ninguna otra tecnología dentro del sector público, con tantas potencialidades como la calidad. Si bien ésta surgió para fortalecer la competitividad de las empresas, diríamos que actualmente se revela como el factor que habrá de potenciar la competitividad de las organizaciones públicas, sin perder de vista el sujeto al que se deben que es el ciudadano, el cual demanda terminar con servicios públicos precarios y una mejor atención desde la gestión pública.


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5. MEJORA CONTINUA, ENFOQUE AL CLIENTE Y CARTAS DE SERVICIOS

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5. MEJORA CONTINUA, ENFOQUE AL CLIENTE Y CARTAS DE SERVICIOS

En este capítulo, se revisan algunos de los principales instrumentos utilizados enelprocesodeimplantacióndelagestióndecalidad,conelfindeilustrarsobrelosprincipalesproblemasquesemanifiestanensuaplicaciónylosaspectosaconsiderar para su adecuado tratamiento. Debido a que estos instrumentos se refierenalolargodellibro,esimportanteidentificarsuconcepciónyutilidaddesde el marco de la gestión pública.

5.1 Aplicación de técnicas de mejora continua

Tal como se ha visto, la calidad impacta diversos niveles de la gestión en las organizaciones públicas. Un aspecto importante, es la constante preocupación por la coherencia entre las acciones institucionales para mantener el nivel de calidad alcanzado, no solo, en la provisión de los servicios, sino también en los dispositivos y procesos internos para conservarla; así como el compromiso y actitud de los funcionarios para implementar acciones relacionadas con la mejora continua.

Al respecto, los especialistas en procesos de mejora continua, dentro de la gestión pública, señalan que las organizaciones gubernamentales están expe-rimentando dramáticos cambios, pues muchas están pasando de los métodos tradicionales de administración a una perspectiva de calidad, en la que el enfoque se centra en el cliente, y en el enfoque de procesos, impulsados funda-mentalmentepordatosprecisosysignificativos(KoehleryPankowski,1999).

Asimismo, la realización de estas acciones, está demandando la especializa-ción de los funcionarios de nivel directivo en métodos analíticos y técnicas cuantitativasparaaplicarlosadecuadamente.AlrespectoKoehleryPankowski(1999) señalan; “Cuando comenzamos a instrumentar equipos de mejora de procesos en el gobierno, nos dimos cuenta que muchos integrantes de los equipos tenían habilidades analíticas limitadas. La mejora continua de procesos requiere recolectar y analizar datos, y los equipos exitosos comprenden cuándo y cómo usar las herramientas de calidad cuando la ocasión exige su uso”.

Por tanto, la introducción de herramientas y métodos de mejora continua, en la gestión pública, requiere esfuerzos de formación y capacitación del

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personal involucrado en los procesos de calidad, a fin de contar con losmediosadecuados,paraelanálisis,verificaciónyconservacióndelosnivelesde calidad institucional; “En una agencia de gobierno, si se descubre que un proceso está fuera de control, quizás se deba a un cambio en la política, o tal vez a la contratación de un nuevo proveedor que desconoce las normas de calidad. Enfrentar la necesidad de cumplir con las expectativas de los clientes exigequesedesarrollenespecificaciones(máximasymínimas),quepuedenser más restrictivas que los límites de control si se desea un verdadero servicio decalidad”(KoehleryPankowski,1999).

Los autores citados, quienes han desarrollado amplia experiencia en servicios de consultoría, para la introducción de la calidad en la gestión pública, recomiendan que la introducción de la mejora continua debe conducirse o basarse en los siguientes supuestos, los cuales se han podido comprobar a lo largo de éstas últimas dos décadas justo cuando se impulsaron muchos programas de calidad en la gestión pública:

a) El trabajo en las organizaciones gubernamentales puede comprenderse y mejorarse a partir del análisis de procesos. Tanto la reingeniería como el análisis y mapeo de procesos constituyen alternativas que deberán difundirse entre el personal involucrado en la implementación de los sistemas de calidad, al interior de las administraciones públicas;

b) Los procesos gubernamentales suponen actividades que se pueden mejorar e innovar. Los funcionarios de los gobiernos en diferentes niveles, se convierten en agentes de innovación y excelencia, para lograr que la calidad llegue a todas las áreas de la estructura organizativa;

c) La innovación de procesos debe permitir satisfacer o superar las expectativas de los clientes. En la medida que se ofrecen mejores servicios a los ciudadanos, la imagen de la gestión pública y la credibilidad ciudadana aumentan, se produce así una nueva relación basada en la calidad de la gestión pública;

d) La mejora continua produce resultados duraderos en términos de innovación, excelencia, eficiencia y efectividad. Puede contribuir a un círculo virtuoso que ayuda a promover una nueva cultura de servicio en la gestión pública, a partir del cuidado de los procesos internos y la satisfacción de las expectativas del cliente;

e) Las personas más próximas al proceso están en una posición óptima para mejorarlo. El empoderamiento de los niveles operativos es


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necesario para el conocimiento y el análisis de problemas, como tiempos de respuesta, cuellos de botella, tiempos muertos, sobrerregulación, así como para lograr las decisiones y soluciones de calidad oportunas;

f) El mapeo y medición de procesos es esencial para la incorporación de sistemas de calidad.Serequiereunconocimientoprecisodelosflujosyprocedimientosparaidentificarlospuntosyáreasproblemáticas.

g) La búsqueda de soluciones a los problemas funciona mejor con procesos que se especifican en forma gráfica. Cada una de las etapas de los procesos y procedimientos debe mostrar los pasos que se siguen y las zonas de riesgo o conflicto, que estarían afectando el nivel decalidad, y

h) Las decisiones para mejorar los procesos son más efectivas si se basan en datos. Tiempos, normas, niveles, pasos a seguir y puntos críticos, son aspectos que se pueden cuantificar para contar con informaciónespecíficaqueayudeaimpulsarlosprocesosdemejoracontinuaconoportunidad y certidumbre.

En suma, comprender y aplicar las herramientas y métodos de mejora continua, facilita la resolución de problemas de operación y atención al cliente dentro de la gestión pública. La mejora continua ofrece instrumentos cualitativos y cuantitativos para fortalecer la calidad en las organizaciones públicas. Pero éstas deben ir de la mano de otros dos instrumentos importantes como el enfoque al cliente y las cartas de servicios.

5.2 El Enfoque de atención al ciudadano-cliente

En loquese refierealenfoquealcliente, sedebeseñalarqueenprincipioconstituye un punto de controversia, por el tratamiento que se da al usuario de los servicios públicos en un contexto de calidad de la gestión pública, lo que supone nuevas formas de interacción entre organizaciones y ciudadanos. El problema semántico que prevalece al emplear la perspectiva del ciudadano-cliente, es que supone que éste actuaría alejado del interés general, desprovisto de valores colectivos, que le permitan desarrollar sentimiento de pertenencia y de participación de la cosa pública; por lo que se desplazaría a la mera vinculación en el consumo.

De esta forma, la estructura de derechos sobre la cual se basa la prestación de servicios públicos, queda de lado, abriéndose paso el interés y la satisfacción


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individual. Es esta la principal problemática del enfoque al cliente, y por eso se mantiene el debate sobre la conveniencia de aplicarlo plenamente o limitarse a la simple metáfora.

Para Blanca Olías de Lima el problema del enfoque al cliente, puede plantearse de la siguiente forma: “La pluralidad de públicos diferenciados demanda una labor permanente de focalización y ajuste de las políticas que, a su turno, ahondan la segmentación del tejido social. El concepto de ciudadano, portador de derechos generales y permanentes, es sustituido por la metáfora del cliente, condemandas específicas y segmentadas en función de contraprestacionesparticulares de agencias especializadas” (Blanca Olías de Lima, 2001).

La complejidad y diversidad social que están enfrentado los gobiernos y que demanda en principio el desarrollo de nuevas capacidades, encuentra en el enfoque de atención al cliente, la posibilidad de diferenciar los tipos de públicos,lasespecificidadesdeltipodedemandasencuantolosserviciosqueutiliza, su ubicación territorial, etc. Para poder ofrecer políticas de calidad e innovación acordes con la naturaleza de la problemática de ese público diferenciado.

Para otros autores “El involucramiento en estas distintas formas de inter-cambio con los clientes no es necesariamente inconsistente con un modelo de ciudadanía activa” (John Alford, 2002), pues precisamente esta nueva relación con el ciudadano supone nuevas posibilidades de que asuma el rol de cliente capaz de decidir racionalmente en términos de calidad y consumo de productosyservicios,ellosignifica“construirpreferencia”,quedarálugarala adquisición de ese producto o servicio, dará curso a la demanda efectiva y por tanto el rol del ciudadano frente a la gestión pública resultará mucho más activo y constructivo.

Ahora bien, este planteamiento, aunque impecable desde el punto de vista teórico, obliga a tener presente que el intercambio entre ciudadanos-clientes e instituciones y agencias gubernamentales, resulta mucho más complejo que el intercambio entre cliente (customer) y la empresa privada. En el primer caso, los ciudadanos reciben a cambio valor público, consumido incluso en forma colectiva, es decir no se produce un intercambio directo y ello impide que este público pudiera adquirir el carácter esencial de customer o sujeto activo.


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Malvicino lo explica de la siguiente forma; “La integración del ciudadano-cliente no debe limitarse al simple correlato del consumidor que opera en cualquier mercado genérico. Existen otras instancias que en consonancia con las distintas vertientes de relación del ciudadano con el Estado, hace que esta relación sea mucho más compleja y generadora de compromisos recíprocos más ricos y determinantes” (Guillermo Malvicino, 2001).

Considerando estas limitaciones, se deben contemplar algunos elementos útiles, para enmarcar las relaciones de intercambio entre las organizaciones guber-namentales y sus clientes. Sobre todo, porque en la actualidad las organizaciones queprestanserviciospúblicos,buscanidentificarloquelosciudadanosesperande los servicios que consumen, es decir “las organizaciones pueden encontrar que es en su propio interés servir a clientes tan bien como les resulte posible” (John Alford, 2002).

Entre los aspectos que hay que analizar, sobre los diferentes roles que juega el ciudadano como cliente de los servicios públicos, están las limitaciones parareconocerodarunpesoespecíficoalvalorquerecibenenlosserviciosque consumen. En muchas ocasiones el ciudadano-cliente está legalmente obligado a pagar (contribuyente) y las cuotas que paga se determinan en funcióndedecisionespúblicas,dondeelvalordelosserviciosesfinalmenteresultado de un proceso político.

En otros casos, los usuarios de servicios públicos tienen en principio una “preferencia positiva” por esos servicios y las autoridades responsables tratan de maximizar su clientela, con las limitaciones respectivas. En ese sentido, losciudadanossonbeneficiariosdeciertosservicios(conbaseenderechos)ynoexistecontraprestacióndirectaacambiodelosbeneficiosquereciben.Enestoscasosnohaymaximizaciónsinomásbienseracionalizanlosbeneficiospara no generar mayor demanda.

Por último, está el caso de los ciudadanos que reciben un servicio sujetándose a obligaciones legales (reglamentados), es decir “clientes” obligados a cumplir requisitos de agencias reguladoras (medio ambiente, telecomunicaciones, prisioneros o detenidos); tampoco en este tipo de relación se muestra un tipo de intercambio similar al modelo de mercado. “En resumen, los miembros del público atendido por las agencias gubernamentales no exhiben el carácter esencial de customers” (John Alford, 2002).


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Aplicar el enfoque al cliente sigue siendo un reto, por ello habrá que tener presente el marco de esta discusión y sobre todo pensar como concluye Manuel Villoria (1996), que “Si no se produjera una adecuada adaptación del concepto al marco de lo público, nos encontraríamos con el reforzamiento de una peligrosa tendencia para el conjunto del sistema democrático. Esta tendencia es la de la destrucción del ciudadano como depositario del deber y el derecho a la participación en las decisiones esenciales de la sociedad en que vive, y su sustitución por un cliente o consumidor de servicios generados por el Estado”.

5.3 Receptividad y Cartas de Servicios

Uno de los instrumentos que se han diseñado, entre los países de la OCDE, para promover la receptividad y la calidad de la gestión pública son las cartas de servicios. Con éstas se fortalece la calidad considerando, por un lado, la consulta al ciudadano y respondiendo en la medida de lo posible a sus necesidades como usuario, y también se fortalece la receptividad asumiendo el compromiso de que los ciudadanos tengan acceso a la información sobre la calidad de los servicios y el modo en que funcionan.

Como sostiene Andrés Rodríguez Fernández (2000): “Hasta la fecha este documento constituye el programa más amplio para asegurar la calidad, la capacidad de opción por parte del ciudadano, la garantía de una mayor rentabilidad y la responsabilidad en la administración pública. Todo ello como es obvio, fundamentado en unos principios de igualdad, imparcialidad, continuidad,derechodeelección,participación,eficienciayeficacia”.

Los instrumentos empleados en diferentes países de la OCDE para la incorporación de la calidad en la gestión pública surgieron como se muestra en el Cuadro 14.

En efecto, las cartas de servicios son documentos con rango de reglamento que constituyen el instrumento a través del cual los órganos de la administración pública informan a los ciudadanos sobre los servicios que tienen bajo su responsabilidad y los compromisos de calidad en la prestación de los mismos, así como los derechos de los ciudadanos y usuarios con relación a los diversos servicios públicos.


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Cuadro 14INSTRUMENTOS PARA FORTALECER LA

RECEPTIVIDAD Y CALIDAD

PAÍS INSTRUMENTO AÑOReino Unido Carta del Ciudadano. 1991

Bélgica Carta para Usuarios de Servicios Públicos. 1992Canadá Iniciativa de Normas de Servicios. 1992España El Observatorio de la Calidad. 1992Francia Carta de Servicios Públicos. 1992Portugal La Carta de Calidad en los Servicios Públicos. 1993


En relación a receptividad y calidad, un estudio reciente entre los países de la Unión Europea, demostró que en todos éstos las cartas de servicios son la herramienta usual para fortalecer las relaciones entre los ciudadanos y las organizaciones públicas “sobre la base de un alto estándar de calidad en la prestación de los servicios públicos” (MAP-IPSG, 2002).

El propósito de las cartas de servicios es expresar en forma clara, sencilla y comprensible la forma en que se implantará la calidad, sus alcances y compromisos para facilitar la participación de los ciudadanos. Su estructura suele ser la siguiente:

1. Identificación y fines del organismo prestador del servicio, afindefamiliarizar a las instituciones públicas con los ciudadanos;

2. Servicios que se prestan,permitiendoalosciudadanosidentificarlosservicios que utilizan y las instituciones respectivas;

3. Derechos concretos de los ciudadanos y usuarios en relación a los servicios, como un paso fundamental para ciudadanizar el proceso de gestión de los servicios;

4. Forma de colaboración o participación de los ciudadanos o usuarios, enlamejoradelosservicios,definiendoclaramenteeltipodeinstanciasde carácter ciudadano para la vigilancia y evaluación de cada servicio;

5. Relación actualizada de las normas que regulan la prestación del servicio,afindedifundirelmarconormativoentrelosusuariosquepodránverificarelcumplimientocabaldelmarcoregulatorio;


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6. Disponibilidad y acceso a los mecanismos de quejas y sugerencias, señalando los procesos de seguimiento y respuesta por parte de las instancias involucradas;

7. Niveles de calidad que se ofrecen,aludiendoaltipodecertificaciónconque cuentan las instituciones prestadoras del servicio y sus ventajas en relación a otro tipo de organismos;

8. Plazos previstos para la tramitación de procedimientos y recursos por partedelosciudadanosparasolicitarrespuestasenplazosespecíficos;

9. Mecanismos de información y comunicación personalizada para garantizar una atención directa de las inconformidades de los usuarios;

10. Horarios y lugares de atención al público que eviten el efecto “rebote” ypermitanofrecerunaatencióneficazyexpedita;

11. Indicaciones que facilitan el acceso al servicio y mejoren la prestación con la contribución de los usuarios, respetando los tiempos yespecificaciones;

12. Sistemas de aseguramiento de la calidad, de tal forma que ésta no sea un asunto de moda o coyuntura, sino una política permanente;

13. Indicadores para la evaluación de la calidad, tanto a nivel interno como en relación a la percepción ciudadana, para garantizar su carácter público, y

14. Otros datos de interés sobre los servicios prestados, como tiempo mínimo y máximo de espera, personal de atención al público y su evaluación periódica, etc.

Es importante destacar que en el caso de México, durante el periodo 2000-2006, en congruencia con las líneas establecidas por INTRAGOB y con el propósitodemejoraryagilizar laeficienciaen laprestacióndeserviciosyrealización de trámites ante el gobierno federal, la Secretaría de la Función Pública se dio a la tarea de buscar un instrumento que permitiera implementar este tipo de mejoras y mantener servicios y trámites en un nivel óptimo de operación. Derivado de este análisis a partir del 2003 se diseñaron las Cartas Compromiso al Ciudadano en los trámites considerados entre los más problemáticos, dentro de la administración pública federal.

En este sentido la Carta Compromiso al Ciudadano se concibió como “una herramienta de calidad y participación ciudadana, la cual a través de un documento público, accesible, sencillo y claro, proporciona a la ciudadanía toda la información necesaria para realizar un trámite o solicitar un servicio”.


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Entre sus objetivos esenciales se plantearon:

1. Definir y comunicar claramente los Compromisos de Servicio quelas instituciones públicas se comprometen a cumplir, para que sean ampliamente conocidos por la ciudadanía;

2. Dotar a la ciudadanía de un instrumento de transparencia que se sume a los esfuerzos preventivos contra la corrupción, e

3. Incrementar la confianza y credibilidad de la ciudadanía en laadministración pública, gracias a que perciben una mejora continua en sueficienciayeficacia.

De esta forma hasta el mes de julio de 2006 se publicaron y difundieron un total de 85 Cartas Compromiso al Ciudadano en igual número de trámites o servicios que se brindan por parte de 45 dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. La relación de las mismas puede observarse en el Cuadro 15.

La certificación de servicios y la expedición de Cartas Compromiso alCiudadano, constituyeron dos instrumentos complementarios orientados a vincular la calidad en la gestión pública con la percepción y las expectativas ciudadanas. Uno de los principales problemas de la calidad es que en muchos casos no se alcanza a percibir en el servicio que reciben los ciudadanos, sin embargo en este caso se contempló un instrumento que permitiera llevar hasta esenivelelimpactodelacalidadylacertificacióndelosserviciospúblicos.

Como se puede observar mejora continua, enfoque al cliente y cartas de servicios son tres instrumentos que se han venido aplicando, para lograr la calidad en los servicios públicos, sin embargo aún presentan dilemas y retos que habrá que afrontar para seguirlos perfeccionando y en esa medida se vayan también adaptando a la dinámica propia de las instituciones públicas.

Debido a que en los diferentes temas que se abordan en este libro, hay una constante referencia en estos tres importantes instrumentos, se ha considerado necesarioanalizarlosenunapartadoespecífico,permitiendoasíidentificarsuconcepción y los principales problemas que enfrentan para su aplicación en el proceso de consolidación de la calidad en la gestión pública.


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Cuadro 15CARTAS COMPROMISO AL CIUDADANO POR

DEPENDENCIA Y ENTIDAD 2004-2006

DEPENDENCIA O ENTIDAD 2004 2005 2006TOTAL DE C C C 85 12 46

9ASERCA 2 3BANCOMEX 2BANOBRAS 1 1CAPUFE 1CFE 2 3CNA 3 2 1CNSF 2CNSN 1 1COFEPRIS 3 4COFETEL 1 2COMIMSA 3CONACULTA 1CONACYT 1CONADE 1 2CONAE 1CONALITEG 1CONDUSEF 2CRE 1 1DIF 2 3FIRA 1FONACOT 1 2FONATUR 1FOVISSSTE 1 2HGMGG 3IMPI 2IMSS 4 37INAPAM 2INCMNSZ 1INDAUTOR 1 1INDESOL 2INEA 5ININ 1ISSSTE 2 3JFCA 1LFC 2 2LICONSA 1 2


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OPORTUNIDADES 1PA 1 1PGR 5PRESIDENCIA 4PROFECO 1PROFEDET 1RAN 1 2 1SAE 1SAGARPA 3 5SAT 2 7SCT 2 14SE 3 6SECTUR 1 1SEDESOLOPCIONESPRODUCTIVAS 1SEGOB 5 4SEMARNAT 6 8SENASICA 2 3SENER 1 1 1SEP 5 3 1SEPOMEX 1 2SFP 3SHCP 1 1SRAC 1SRE 4SSP 1 3STPS 1 2TELECOMM 1UPN 2

Fuente: Guadarrama y Contreras, 2008.


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6. LA GESTIÓN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MEXICANA

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6. LA GESTIÓN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA

En este capítulo, se presenta un análisis del proceso que ha seguido la transición hacia la Nueva Gestión Pública en México, así como el proceso de asimilación de la calidad, en las dependencias y entidades de la administración pública federal; para ello se analizan las diferentes etapas en el desarrollo de la administración pública así como las políticas y programas de modernización y mejora, implementadas entre los años 1995 y 2012.

Se ha sostenido que, el puente entre las organizaciones de la administración pública y las nuevas tecnologías de operación e innovación, es la Nueva GestiónPública.Demaneraque, loprimeroquesedebe identificar, enuncapítulo como este, es el grado de incorporación de las líneas de orientación de la Nueva Gestión Pública en las estructuras organizativas del gobierno federalmexicano,paraposteriormenteverificarelniveldeasimilacióndelagestión de calidad, en el proceso de desarrollo de la administración pública contemporánea.

6.1 Transición política y modernización administrativa

Para proceder al análisis del desarrollo de la administración pública mexicana contemporánea, se propone dividir su estudio en cuatro grandes etapas, que comprenden una periodización en décadas y no en sexenios, a pesar de que evidentemente uno de los problemas esenciales de la modernización administrativa, es la dinámica y estilo que en el país le imprime el Ejecutivo Federal en turno (Francisco Moyado Estrada, 2006).

La primera etapa, abarca todo el proceso de reconstrucción política, económica e institucional del Estado posrevolucionario. En esta etapa, que iría de 1920 a 1960, se diseñan las instituciones de fomento económico, las instituciones de la banca de desarrollo, de promoción industrial y las grandes instituciones de seguridadsocial,quevanaconfigurarunmodelodeEstadosocial,queseiráfortaleciendo durante la primera mitad del siglo xx.

Sin embargo, en esta misma etapa, el desarrollo de las estructuras económicas y administrativas, no puede entenderse sin otros cambios fundamentales y

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fundacionales en el sistema político, como son el establecimiento de la no reelección, a partir de 1928; la fundación del Partido Nacional Revolucionario (PNR) en 1929 y la consolidación del presidencialismo como vértice del andamiaje político-administrativo, a partir de 1934.

La segunda etapa, se enmarca dentro del proceso de reforma administrativa26 y se ubicaría entre 1960 y 1982. Se trata de la última etapa de crecimiento económico importante, que coincide con la aparición de diversas expresiones ymovimientossociales,queasuvezhabrándeinfluireneliniciodereformasal sistema político, como antecedentes de la transición democrática.

En esta etapa, se producen diversas iniciativas gubernamentales para dar orden y sistematización al conjunto de dependencias y entidades surgidas en la etapa de desarrollo conocida como el “milagro mexicano” y donde los esfuerzos de reforma se concentran en un proceso de ordenamiento y sectorización, creando instancias de control global y disposiciones jurídicas como la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público; la Ley de Planeación, de la cual deriva el Sistema Nacional de Planeación Democrática; la Ley Federal de Entidades Paraestatales, así como otros instrumentos de coordinación, como el Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales y la Ley y el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Laterceraetapa,vade1982alaño2000ysepodríadefinircomolaeraderedimensionamiento estatal;seiniciaconungranprocesodeajustefinancieroy privatización de entidades públicas, acompañado del retiro del Estado como empresario, apertura e integración comercial, reestructuración del gasto público, descentralización de funciones hacia gobiernos estatales y municipales, y focalización de políticas sociales. Si bien la etapa de refor-ma administrativa y sectorización, se propuso contar con mecanismos de orden, control y sistematización de un gran aparato institucional, la etapa de 26 Los programas de reforma administrativa se enfocaron en el desarrollo de las capacidades necesarias para el desarrollo económico y social y las funciones generales del gobierno. Esta definición sedesprende de los documentos preparados por laONU, a finales de 1960 y principios de 1970 enlos cuales se establecía: “Las reformas administrativas mayores son definidas como esfuerzosespecialmente diseñados para inducir cambios sustanciales en los sistemas de administración pública a través de reformas a lo largo del sistema o al menos a través de medidas de mejoramiento de uno o másdesuselementosclave…”CitadoporPeterSpink;“Posibilidadeseimperativospolíticos:setentaaños de reforma administrativa en América Latina”, en Enrique Cabrero (Compilador). Administración Pública. Siglo XXI Editores-Escuela de Administración Pública del Distrito Federal, México, 2010.


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redimensionamiento estatal, constituyó un proceso de alineamiento al llamado ajuste estructural, que buscaba el adelgazamiento estatal y por tanto el retiro del Estado de muchas actividades económicas y sociales, que ya no era capaz deatenderconeficacia,antelosproblemasfinancierosqueenfrentaba.

Esta etapa, coincide además con una serie de movimientos y cambios, que reflejanunprocesopaulatinodeliberalización del sistema político. Es decir, durante estos años, el sistema político mexicano, fundado en la preeminencia de la figura presidencial, el control y el corporativismo, por medio delpartido hegemónico (PNR, PRM, PRI); experimenta un acelerado proceso de transformación, alimentado por la expansión de los partidos de oposición y su creciente presencia en las diferentes regiones del país a través de gubernaturas estatalesypresidenciasmunicipales;elfindeldominioabsolutoporpartedelpartido del gobierno, en la Cámara de Diputados y el triunfo de la izquierda, al frente de la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, a partir de 1997.

Pero aun cuando el sistema político experimentó algunos cambios radicales, éstossefueronreflejandogradualmenteenlaadministraciónpública,siempresujeta a los determinantes de la cultura política prevaleciente. Por tanto, como se puede observar, el proceso de transformación de la administración pública mexicana fue largo y azaroso. Respondió principalmente a la dinámica econó-mica y sectorial, en función de procesos sexenales. La problemática que enfrenta se debe a la falta de continuidad, coherencia e integralidad en las líneas de transformación de la cultura burocrática, que es evidente se debería transformar para imprimir mayor dinamismo y receptividad, a las estructuras institucionales del gobierno federal.

Desde esta perspectiva, se planteó que la modernización de la administración pública27, tendría que responder a la necesidad de contar con una gestión pública receptiva, de calidad y cercana al ciudadano, acompañada de transfor-maciones institucionales que permitieran imprimirmayor eficiencia en lasorganizaciones públicas, transparencia y nuevos valores entre los funcionarios públicos, además de promover incentivos para reforzar el sentido de pertenencia institucional y abatir la corrupción. Se esperaba que esta serie de factores, facilitarían los cambios sexenales, en un contexto de alternancia política, 27 Es importante destacar el contraste que existe entre los procesos de reforma administrativa y

modernización administrativa. El primero se concentra en el desarrollo de capacidades de control y sistematización del aparato gubernamental que se desarrolló entre 1960 y 1980, mientras que el segundo es producto de la restructuración económica del Estado que tuvo lugar a partir de 1982.


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porque la gestión pública ofrecería estabilidad, certidumbre y continuidad por primera vez ante un cambio en el partido de gobierno (Francisco Moyado Estrada, 2006).

Es así como arribamos a la cuarta etapa, todavía en proceso de consolidación, que en principio ubicaríamos entre 2000 y 2012 y que conjunta el proceso de transición y alternancia políticas, con la transición desde una administración públicamásdecorteburocrático,hacialaslíneasdeorientaciónquedefinenuna Nueva Gestión Pública, centrada en las vertientes de transparencia, profesionalización, mejora regulatoria y calidad.

En efecto, una de las tareas esenciales de cualquier gobierno de transición, es impulsar los cambios necesarios en la estructura institucional, para recuperarlalegitimidadylaconfianzaciudadanaenlasinstituciones,muchasveces perdida o deteriorada por los procesos de corrupción, clientelismo, corporativismo y visión patrimonialista, que obstaculizan todo intento de democratización. Precisamente la administración pública, entendida como el marco institucional que permite al gobierno poner en marcha sus políticas y programas, para responder al contexto político y a las demandas sociales; constituye el vehículo natural para concretar un proyecto político de Innova-ción y eliminar inercias y resistencias que obstaculizaron los procesos de modernización institucional.

En este marco, es necesario subrayar que, dentro de la gestión pública, la transición democrática ha traído cambios relevantes, que se esperaban desde hace tiempo y que, una vez que se han empezado a instrumentar, están delineando un nuevo rostro a las instituciones de la administración pública mexicanalocual,acortoplazo,habrádereflejarunnuevotipoderelacióncon los ciudadanos y una imagen diferente de la propia función pública.

6.2 Vertientes de la Nueva Gestión Pública

En este orden de ideas, durante el periodo que va del año 2000 al 2012, cuatro vertientes han influido en un cambio de perspectiva en la administraciónpública, por lo que sin duda, hemos entrado en un proceso de modernización que nos coloca en el nivel de los países que han incorporado dentro de sus agendas de reforma del Estado, programas y procesos de innovación para configuraruna Nueva Gestión Pública, que dé soporte al procesamiento de los


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asuntos públicos y a la relación con los ciudadanos, en un marco de alternancia y pluralidad políticas.

i) La primera vertiente tiene que ver con los procesos de transparencia y acceso a la información gubernamental. La aprobación de la ley respectiva y su entrada en vigor a partir del año 2003, ha impulsado una relación de proximidad entre dependencias y entidades guberna-mentales con los públicos respectivos, un hecho sin precedente en la administración pública mexicana. La posibilidad de acceder a la información que se desprende de los asuntos públicos, tiene efectos directos en la salud democrática al menos en dos sentidos: por un lado se fortalece la propia condición de ciudadanía, en la medida en que se materializa el derecho a la información, y por otro, se proyecta una imagendemayorconfianzasobrelasinstituciones,enunesquemadetransparencia y rendición de cuentas.

Los procesos de transparencia, dan origen a nuevas formas de interrelación entre los funcionarios públicos y la sociedad, encontrando en la receptividad una herramienta estratégica para la accesibilidad de las organizaciones. Así, se abandona el concepto de “caja negra” con el que tradicionalmente seejemplificabael funcionamientode laviejaadministraciónpública,parainsertarse en la línea de los llamados modelos de gestión postburocráticos, ampliamente difundidos en Europa y los países anglosajones, a partir de los cuales, como ya se ha visto, recientemente el CLAD ha hecho esfuerzos importantes por lograr su implementación en los países latinoamericanos, por medio del impulso de la Reforma Gerencial.

ii) La segunda vertiente, también presente en el debate y en la agenda pública nacionaldesdehacevariosaños,serefierealaprofesionalización de los funcionarios públicos. La referencia al tema ha sido una constante, para llamar la atención sobre la continuidad de las políticas y programas públicos, con los cambios en las diferentes esferas de gobierno, mismas que están obligadas a reinventarse cada 3 o 6 años, según sea el caso, con la salida de unos servidores públicos y la llegada de otros.

Los cambios que la transición ha permitido en este campo, al aprobarse la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (LSPC) en 2003, llaman la atención sobre la necesaria estabilidad


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y continuidad en la gestión y las políticas públicas, ante cualquier cambio político, pero también obligan a pensar en la imparcialidad, neutralidad y calidad que la administración pública y sus funcionarios deben garantizar en toda sociedad democrática (Francisco Moyado Estrada, 2003).

Esta importante disposición, no puede verse sólo como un mecanismo de protección de la burocracia. Constituye un paso fundamental, para separar una parte importante del aparato institucional, de la disputa electoral, que afecta la eficaciadelaoperaciónyenotrostiemposcomprometiórecursosyapoyos,afectando la imagen y el mismo patrimonio institucional. En esta perspectiva, la LSPC constituye entonces un mecanismo de protección institucional de la lógica de la contienda político-electoral y en ese sentido protege tanto a las instituciones, como a los sujetos centrales que son los ciudadanos.

Adicionalmente, la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Admi-nistración Pública Federal, está destinada a impactar en el mejoramiento de la calidad de los servicios que ofrece la gestión pública, al ciudadano, en la medida en que exige al servidor público probar los méritos profesionales ylaexperienciasuficienteparadesempeñarseenlafunciónpública.Así,lagestión pública se ve fortalecida en la medida en que el funcionario se siente comprometido con las instituciones y no con un partido político en particular.

iii) La tercera vertiente, se relaciona con el proceso de mejora regulatoria, que tuvocomoantecedentelosesfuerzosdesimplificaciónadministrativa,impulsados desde mediados de los años ochenta en la administración pública federal. Este proceso se ha abocado a la reducción de normas y trámitesconelfindeacercarlaadministraciónalciudadanoypermitiruna respuesta más ágil de la gestión pública, a partir de un marco regulatorio sencillo y comprensible.

Como tal, Implica la identificación y análisis del conjunto de normasemitidas,laeliminacióndelasqueseconsideraninnecesarias,lamodificaciónde aquellas que así lo requieran y la eliminación de las que han perdido funcionalidad.Tambiénabarcalaidentificaciónyeliminacióndetrámitessinsustento normativo y sin ninguna utilidad pública.

En una perspectiva de mejora regulatoria, el proceso se incluyó dentro de la llamada Agenda del Buen Gobierno en la administración 2000-2006.


126

Posteriormente, en la administración 2006-2012, el tema se incluyó entre los Diez Puntos para la Transformación de México, que el Presidente de la República presentó el 2 de septiembre de 2009. De esta forma, bajo la modalidad de tala regulatoria28, hasta principios de 2012 se habían eliminado un total de 16, 261 normas y 2,257 trámites y servicios.29

iv) Por último, la cuarta vertiente tiene que ver con la introducción de la calidad en la gestión pública. Los esfuerzos recientes en este sentido se han abocado a la puesta en operación de programas institucionales de modernización y calidad, así como las cartas de servicios, en un esfuerzopor incorporar lafilosofíadeatenciónalclienteylamejoracontinua, por medio de diversas acciones con impactos relevantes al nivel de la relación con los ciudadanos.

6.3 Gestión de calidad y programas institucionales

El análisis de la incorporación de la calidad en la administración pública mexicana requiere analizar los programas institucionales que se han implementadoenlosúltimostresgobiernos(1995-2012),paraidentificarsuscomponentes y la relación que pudiera establecerse entre estos, en términos de las soluciones de calidad previstas.

6.3.1 Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000

En México se han realizado, a lo largo de varios años, esfuerzos importantes para incorporar la calidad en la gestión pública, tanto a partir de documen-tos normativos, como desde diferentes instancias del gobierno federal, entidades paraestatales y gobiernos estatales y locales. En el diagnóstico que se realizó en 1995, para impulsar la modernización de la gestión pública, se destacaba: “Los antecedentes relativos a la evolución de la administración pública, denotan empeño y perseverancia para encontrar formas y mecanismos encaminadosaincrementarsueficaciayeficienciasindejardereconocerlosavanceslogrados,esprecisoestarconscientesdelretoquesignificaofrecerservicios públicos de calidad a la sociedad” (PROMAP, 1995).28 Para un análisis más a fondo de la estrategia consultar el documento “Menos reglas, mejores resultados.

Informe”, Secretaría de la Función Pública, agosto de 2010. www.funcionpublica.gob.mx29 Información consultada el 23 de enero de 2012, en el Contador de Normas Eliminadas Consolidadas

dentro del portal de internet de la Secretaría de la Función Pública http://www.funcionpublica.gob.mx/index.php/programas/manuales


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Enefectolafilosofíadelacalidad,dasusprimerospasosdentrodelSectorPúblico a partir del Programa General de Simplificación Administrativadel período 1989-1994. Posteriormente se retomó, en otros importantes documentos gubernamentales como por ejemplo el Acuerdo Nacional para la Elevación de la Productividad y la Calidad de 1992, el Programa Nacional de Modernización de la Empresa Pública 1990-1994, y el Programa de Moder-nización de la Administración Pública 1995-2000.

Por tratarse de un documento que por primera vez condensa una serie de estrategias de innovación, a partir del enfoque del desarrollo administrativo, vale la pena detenerse en el Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP) del periodo 1995-2000. El PROMAP, se instrumentó para la consolidación de una administración pública accesible, moderna y eficiente,comodemandaprioritariadelapoblación,yexigenciadelprocesodemocrático y como factor para el incremento de la productividad global de la economía. En ese sentido, propuso como objetivos centrales del gobierno de ese periodo: transformar a la administración pública federal en una organizacióneficazyeficienteyconunaarraigadaculturadeservicio,paracoadyuvar a satisfacer cabalmente las necesidades de la sociedad, además de combatir la corrupción y la impunidad, a través del impulso de acciones preventivas y de promoción.

En atención a estos objetivos, se definieron cuatro subprogramas:Partici-pación y Atención Ciudadana; Descentralización y/o Desconcentración Administrativa; Medición y Evaluación de la Gestión Pública; Dignificación, Profesionalización y Ética del Servidor Público. A partir de estos objetivos y programas, las dependencias y entidades de la administración pública federal debíandefiniranualmenteunconjuntodeproyectosprioritariosqueimplicaranmejoras “apreciables” y que pudieran realizarse en el corto o mediano plazo enbeneficiodelasociedad.

Como parte de las líneas de acción del Subprograma de Participación y Atención Ciudadana, se propuso que entre 1996 y 1997, las dependencias y entidadesqueprestaranserviciosdirectosalpúblico,deberíandefinirestán-dares de calidad que permitieran a la sociedad expectativas claras sobre la atención que podrían exigir y contar con referencias objetivas para evaluarlas.

Asimismo,deberíanidentificarconclaridadlosserviciosyproductosbásicos,que cada dependencia o entidad debe proporcionar o proveer a la sociedad y


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a partir de ellos, analizar la pertinencia de procesos de carácter intermedio, detectandoaquellosquefuesenprescindiblesosusceptiblesdesimplificarse.Este ejercicio, se concibió como parte de un amplio análisis participativo en cada organización y para ello se propuso el desarrollo de una cultura de calidad y mejoramiento continuo, difundida a todos los niveles de la administración pública federal.

No obstante la claridad de los propósitos del PROMAP, los avances en la implantación de un sistema de calidad efectivo se limitaron al establecimiento de 84 Centros de Capacitación en Calidad (CECALES), en igual número de organismos, que de acuerdo con datos proporcionados por la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), durante la admi-nistración 1994-2000, permitieron capacitar a 350,000 funcionarios.

El PROMAP, contribuyó a sentar las bases de una nueva cultura de calidad entre los funcionarios públicos, sin embargo en virtud de que el país se encontraba en la antesala de un gran cambio político, hay que reconocer que la calidad aún no lograba penetrar ni arraigarse en los diferentes niveles de la gestión pública.

6.3.2 Agenda del Buen Gobierno y Modelo INTRAGOB 2000-2006

Una vez concluida la administración 1994-2000, y luego de que la alternancia política se hiciera posible, el tema volvió a llamar la atención desde que escuchamos a varios miembros del equipo de transición del gobierno de VicenteFox (2000-2006), referirsea lanecesidadde introducir lafilosofíade la calidad en las instancias del poder público, tanto a nivel federal como estatalymunicipal.Otroshablaron inclusodeobtener la certificación ISO9000 para los servicios que presta el gobierno.

El mismo Presidente, se comprometió desde su campaña a promover una imagenprofesionalyeficientedelserviciopúblico,pormediodeunacartadirigida a mandos medios y superiores de la administración pública y, en su primera gira por Europa; sostuvo en Madrid que una de sus prioridades sería convertiralgobiernofederalenlainstituciónmáseficaziniciandounprocesode reinvención, reingeniería y calidad total.

Las propuestas, empezaron a tomar forma en uno de los discursos de su toma de posesión, donde se incluyó, dentro del Código de Ética que presentó


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a sus colaboradores, un punto referente a la rendición de cuentas que a la letradecía:“Proveerélaeficaciaycalidadenlagestióndelaadministraciónpública, contribuyendo a su mejora continua y a su modernización, teniendo como principios fundamentales la optimización de sus recursos y la rendición de cuentas”.

Así, desde el arranque del gobierno se realizaron esfuerzos para lograr la consolidación de una administración pública basada en la innovación y la calidad, así como en el rediseño y la modernización de las instituciones del sector público. En congruencia con este propósito, se fue integrando la Agenda del Buen Gobierno, basada en seis estrategias para: “La construcción de un gobierno más cercano a la gente, con altos estándares de calidad en los servicios que ofrece a la ciudadanía y, en suma, el establecimiento de un gobierno de clase mundial” (Ramón Muñoz Gutiérrez, 2003).

Esas estrategias fueron las siguientes:

1. Gobierno que cueste menos, para reducir el gasto que no agrega valor yofrecermayoresbeneficiosalasociedad.Laestrategiaproponíaunpresupuesto de egresos de la federación que tomara en consideración las metas y prioridades nacionales, así como un gobierno competitivo y austero que incorpore las mejores prácticas nacionales e internacionales, basado en estándares de gasto y operación;

2. Gobierno de calidad, para satisfacer o superar las expectativas de los ciudadanos en los servicios que se les brindan. La falta de un sistema de gestión de calidad certificado impide la asignación adecuada derecursos técnicos y económicos en los procesos y servicios sustantivos;

3. Gobierno profesional, para atraer, retener y motivar a las mejores mujeres y a los mejores hombres en el servicio público, garantizando que la administración pública transite sexenalmente con el mínimo trastornoylamáximaeficacia,yasegurandoquesiendopolíticamenteneutra, se convierta en un factor estratégico de la competitividad del país;

4. Gobierno digital, posibilitando que desde la comodidad de su casa u oficina, los ciudadanos obtengan información del gobierno y tenganaccesoalosserviciosqueésteofrece.Crearconfianzaentreelgobiernoy los ciudadanos es fundamental para la gobernabilidad eficaz. Lastecnologíasdeinformaciónycomunicaciónayudanacrearconfianzaporque integran al ciudadano al proceso de gestión pública y contribuyen directamente a crear un gobierno honesto y transparente;


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5. Gobierno con mejora regulatoria, garantizar que la ciudadanía y los servidores públicos efectúen trámites con facilidad, seguridad y rapidez. El marco normativo actual responde a una arraigada cultura de control enfocada hacia la contención del gasto público y la centralización de trámites de autorización, y

6. Gobierno honesto y transparente, para recuperar la confianza de lasociedad en su gobierno. La sociedad en general tiene una percepción negativa y adversa del quehacer gubernamental debido a los problemas decorrupciónopacidadydiscrecionalidadyaladeficienteculturaderendición de cuentas en el sector público.

No hay duda que, sobre las bases que se habían logrado establecer por medio del PROMAP, la segunda línea de acción de la Agenda del Buen Gobierno, referente a la calidad en la gestión pública, pudo implementarse sin obstáculos relevantes entre las dependencias y entidades de la administración pública federal. El Modelo INTRAGOB, que se diseñó para enmarcar la política de calidad, avanzó rápidamente y podríamos decir que hasta fue bien recibido por los funcionarios del nuevo gobierno.

Precisamente,enelcasodelacertificacióndeserviciosenlagestiónpúblicamexicana, la política global que se impulsó en el periodo 2000-2006, se hizodesde lapropiaPresidenciade laRepública,a travésde laOficinadeInnovación Gubernamental, creada desde principios del gobierno y la cual era dirigida por el principal asesor presidencial. Evidentemente, desde esa posición, se facilitó la implementación, la difusión y el control de todo el procesodecertificacióndelModeloINTRAGOB.

Un aspecto a resaltar, es que al someter los servicios públicos a un proceso de certificación se da un paso importante para dinamizar el trabajo en lasadministraciones públicas ya que, como hemos visto, la certificación estambiénresultadodelcaminoquesedefinealincorporarlagestióndecalidadal sector público y va seguida del cumplimiento de los requerimientos de la norma, así como de la obtención del reconocimiento de un sistema, proceso o producto, bajo estándares de calidad internacional, que se promueven vía la aplicación de las normas ISO 9000. “La adopción de Sistemas de GestióndeCalidadbasadosenlacertificaciónISO9000comprometealasorganizaciones públicas a una mejora continua que eventualmente puede resultar en la adopción de sistemas de calidad total (TQM por sus siglas en inglés), lo cual implica una visión integral de la calidad” (Gloria Guadarrama y Leticia Contreras, 2008).


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Lo anterior, tiene relación directa con el planteamiento que se ha hecho, en el sentido de que las iniciativas instrumentadas, en diferentes etapas, para implantar la calidad (como el PROMAP), han contribuido a desarrollar capacidades institucionales, que a su vez han facilitado nuevos ejercicios para profundizar sus alcances (INTRAGOB). De igual manera, estos avances contribuyen a ampliar el alcance de nuevos procesos de modernización e innovación que se van ejecutando (el PMG en este caso).

El Modelo INTRAGOB (véase Cuadro 16), se orientaría a promover la calidad de los productos y servicios, con alto impacto en la ciudadanía, consolidarunaculturadecalidadenelserviciopúblico,asícomounificaruna visión de mejora continua, innovación y competitividad, en las dependencias y entidades de gobierno (Ramón Muñoz Gutiérrez, 2004).

Cuadro 16

Fuente: Ramón Muñoz Gutiérrez. Innovación. Fondo de Cultura Económica, México, 2004.


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A partir de los antecedentes expuestos, los propósitos del modelo INTRAGOB, se plantearon en dos vertientes:

a) Por un lado, implantar, desarrollar, mantener y mejorar en todas sus dependencias y entidades, un modelo de calidad total que permitiera transformar la administración pública, para proyectar un gobierno de clasemundial,conunaimagenconfiable,innovadorayconunasólidacultura de calidad, y

b) Por otro, remplazar los esquemas tradicionales de la gestión pública aplicando los más avanzados sistemas administrativos y tecnológicos, evaluando su gestión con estándares de excelencia; promover la dig-nificaciónyeficaciadelafunciónpúblicayrediseñarsusprocesosyservicios, con un enfoque central del quehacer gubernamental y de cumplimiento de las expectativas y necesidades de los ciudadanos y la sociedad.

Bajo estas dos vertientes, la política de calidad se orientó hacia los niveles interno,deservicioydeinterrelaciónsocial,afindecolocaralacalidadenelcentro de la política de innovación gubernamental.

A nivel interno,promoviendoungobiernoeficienteyefectivoconunmodelode calidad que en el año 2006 tuviera la capacidad de evidenciar 550 puntos evaluados a través de los esquemas de dirección por calidad. Un gobierno confiableensuspolíticas,procesosyservicios,atravésdealcanzarenelaño2006 lacertificaciónde los sistemasdegestiónde lacalidad,de todas susunidades administrativas con capacidad de autogestión.

En el nivel de servicio, buscaba arraigar un alto espíritu de compromiso y servicio, actitud de mejora continua, trabajo en equipo, adopción de esquemas que faculten la participación de los servidores públicos, la transparencia en el manejo de los recursos públicos, la toma de decisiones basadas en hechos y datos y aumentar la calidad de vida de los servidores públicos, a través de la aplicación de los principios de calidad en la actividad cotidiana.

En el nivel de la interrelación social, se trataba de implementar acciones que permitan una sana convivencia de la sociedad y una mejor calidad de vida de los ciudadanos. Proporcionar productos, servicios e información con valor agregado;atravésdeidentificarclaramentelasexpectativasdelosciudadanos


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y establecer estándares internacionales en los servicios que se proporcionan. Identificar, conocer y difundir públicamente la percepción del grado desatisfacción de los usuarios, clientes y sociedad.

Los principios y valores sobre los que se sustentó el modelo fueron los siguientes (Ramón Muñoz Gutiérrez, 2004):

1. Satisfacción del cliente, entendida como la efectividad de los sistemas de las instituciones para conocer profundamente las necesidades de sus clien-tes externos e internos; satisfacer dichas necesidades y expectativas e incorporar los ciclos de mejora de los procesos internos, a los procesos, productos y servicios asociados, a través de la identificación de lasnecesidades de los ciudadanos y clientes, y las acciones sistemáticas de medición de la calidad del servicio;

2. Calidad en el servicio, considerando que la administración pública federalestácomprometidaadignificarlafuncióndelservidorpúblico,atendiendo consistentemente las expectativas y requerimientos de la sociedad, con un claro entendimiento de los objetivos y metas de calidad, acción en la que todos los servidores públicos desarrollan sus funcionesconresponsabilidadymanifiestaactituddeservicio;

3. Comunicación organizacional, a través de una comunicación clara, efectiva y abierta, se desarrolla en la administración pública la sinergia y la difusión de directrices y logros, lo cual permite un adecuado facultamiento de los mandos medios, una mayor identificación delos empleados con la dependencia y una visión compartida en el establecimiento y cumplimiento de metas;

4. Respeto al entorno, línea que busca que todas las actividades de la administración pública federal, deban realizarse conservando y mejorando el medio ambiente; respetando la cultura de las comunidades en donde se localizan las instalaciones del gobierno federal, en armonía con la sociedad para fortalecer el desarrollo sustentable, y

5. Mejora continua, para que todos los servidores públicos aporten sus conocimientos, habilidades y experiencia en los procesos, a través de propuestas de innovación para mejorar la efectividad de la cadena de valor, los productos y/o servicios, y que conozcan e identifiquen elpapel que desempeñan en el proceso productivo de la dependencia, por loquedebendefinirseclaramenteencadaárealosprocesosdemayorimpacto hacia los ciudadanos, clientes o sociedad.


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Cuadro 17CICLO DE DISEÑO, INNOVACIÓN Y MEJORA DE LOS SISTEMAS

APLICADOS AL MODELO DE CALIDAD INTRAGOB

Fuente: Ramón Muñoz Gutiérrez. Innovación. Fondo de Cultura Económica, México, 2004.

El modelo INTRAGOB (véase Cuadro 17), se aplicó en todas las dependencias de la administración pública federal (18 secretarías de Estado, la Procuraduría


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GeneraldelaRepúblicaylaOficinadelaPresidencia).Asimismo,seaplicóen gran parte de las entidades paraestatales, entre las cuales se encuentran las más representativas en cuanto a servicios para la ciudadanía como la Comisión Federal de Electricidad, Petróleos Mexicanos y los organismos encargados de la Seguridad Social como el IMSS y el ISSSTE.

En términos cuantitativos, bajo el modelo INTRAGOB, entre 2001 y 2006, selogrólacertificación,bajolanormaISO9000,de1,722centrosdetrabajoy 1,871 procesos por parte de diversas dependencias y entidades de la administraciónpúblicafederal.LarelaciónespecíficapuedeobservarseenelCuadro 18.

Cuadro 18CENTROS DE TRABAJO CERTIFICADOS

EN ISO 9000 APF 2001-2006

ÁREAS 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTALSEGOB 1 2 2 7 12SER 44 1 45SEDENA 3 3SEMAR 2 5 7SSP 3 5 12 20SHCP 1 1SEDESOL 3 9 4 8 24SEMARNAT 1 4 5 10SENER 14 -4 1 11ECONOMÍA 74 1 75SAGARPA 4 17 8 29SCT 45 2 47SFP 5 6 11SEP 4 10 106 119 239SALUD 2 6 1 9STYPS 2 10 12SRA 4 20 -18 6SECTUR 2 2PGR 2 22 35 59PRESIDENCIA 1 26 -25 2


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BANCOMEXT 2 17 -1 18BANOBRAS 5 2 19 26CFE 258 40 150 5 453CNA 7 8 15 30CAPUFE 5 5CONACULTA 1 1CONADE 1 1CONACYT 5 5CONAMED 1 1FIFONAFE 9 9INEGI 9 18 14 41INFONAVIT 4 8 44 30 86INMUJERES 1 1IMP 1 1 2 4IMSS 1 108 109IEE 1 1IPAB 1 1ISSSTE 1 48 -29 36 56LICONSA 4 4LOTENAL 1 1LFC 1 4 5 10NAFIN 3 3 26 32PA 7 7PEMEX 83 75 158PROFECO 10 3 -12 1SAT 1 2 3RAN 11 23 34TOTAL 278 212 642 307 239 44 1722

Fuente:OficinadeInnovacióndelaPresidencia.

6.3.3 Programa de Mejora de la Gestión 2008-2012

Presentado en el mes de septiembre de 2008, el Programa Especial de Mejora de la Gestión de la Administración Pública Federal, se diseñó para lamodernización y eficacia de las instancias administrativas del gobiernofederal, para lo cual integró diferentes herramientas para evaluar y medir el


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desempeño y calidad de los servicios y programas del gobierno, reducir la complejidad de los trámites burocráticos y lograr que los recursos públicos se usendeformaeficaz(véaseCuadro19).

En el diagnóstico del programa se refiere que durante 2007, la Secretaríade la Función Pública habría realizado 3 consultas ciudadanas en 14 temas relacionados con la gestión pública, a saber: función del gobierno, competi-tividad, sistema de evaluación del desempeño, marco normativo, mejora de procesos y trámites, recursos humanos, uso de tecnologías de información y comunicación, coordinación intra e interinstitucional, sistema de incentivos, comunicación, participación ciudadana, transparencia, rendición de cuentas e información del gobierno.

La problemática identificada mediante estas consultas se resume en lossiguientes puntos:

1. La complejidad de la gestión pública, el exceso de controles y una regulación obsoleta y en muchos casos autoimpuesta;

2. La duplicidad de actividades y funciones entre dependencias y entidades de la APF, aunada a la existencia de estructuras administrativas inadecua-dasypocoflexiblesafectaeldesempeñodelaspropiasinstituciones;

3. Dispersión o ineficiencia de las áreas administrativas que intervienen en los procesos;

4. Falta de involucramiento de los ciudadanos en la formulación, diseño, implementación y evaluación de las políticas y proyectos del gobierno;

5. La insuficiencia de información sobre el desempeño del gobierno federal, y

6. La normatividad excesiva y los altos costos de transacción para los particulares.

Aunque no se presentó como un programa orientado a la gestión de calidad, desde el inicio se concibió como una guía para mejorar la función del gobierno de cara a la sociedad y como un instrumento para estandarizar los procesos al interior del gobierno, garantizar el uso eficiente de los recursos y dar dirección y sentido a los esfuerzos que realiza el gobierno en materia de mejoramiento de su operación cotidiana.

Lamejorade lagestiónsedefiniócomo:crearnuevascapacidades institu-cionales y ampliar las existentes, para mejorar la calidad de la acción pública


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y para rendir cuentas sobre la administración de los recursos públicos a una sociedad cada más demandante y participativa. Asimismo, la política de mejora de la gestión se concibió como: una estrategia de continuidad de la política pública de modernización administrativa que se habría impulsado desde la administración 1994-2000, con el Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP), y que se había prolongado con la estra-tegia de Agenda del Buen Gobierno del periodo 2000-2006.30

El Programa de Mejora de la Gestión, identificó así cuatro grandes retosque tradujo en: i) Reducir la desigualdad en el grado de desarrollo de las organizaciones públicas, mediante la mejora de áreas gerenciales comunes, gracias a la estandarización de mejores prácticas; ii) Facilitar la mejora de la gestión de las instituciones, mediante reformas al marco regulatorio de aplicación obligatoria a toda la Administración Pública Federal; iii) Per-mitir una toma de decisiones presupuestales informada, considerando los resultados de su gestión, y iv) Mejorar la rendición de cuentas mediante la generación y difusión de información sobre el desempeño institucional y el de la Administración Pública en su conjunto.

Apartirdeloanteriorsedefinieronlossiguientescincoejesdeactuación:

1. Orientación a resultados: Se centra en los resultados intermedios y finales alcanzados por encima de las actividades realizadas, a fin deevitar que el Programa se convierta en un sistema de requerimientos rígidos que no agregan valor;

2. Flexibilidad: Reconoce la existencia de diferentes grados de desarrollo de las dependencias y entidades, por lo cual los compromisos y grados deavancedelasinstitucionesenlasaccionesserándefinidosenfunciónde cada realidad institucional;

3. Innovación y experiencia: Reconoce la experiencia institucional y la creatividad de los servidores públicos de la APF, para diseñar e implementar las acciones necesarias en sus instituciones;

4. Sinergia: Coordina esfuerzos, personas, recursos, normas, procesos y tecnologías como parte de un mismo círculo de mejora de la gestión,

30Elanálisisrealizado,permiteidentificarunalíneadecontinuidad,entrelosprogramasdemodernización,innovación y mejora, respecto a las soluciones de calidad que se incorporaron, como parte de las estrategias para la transformación de la administración pública federal en el periodo 1995-2012. Ello puede corroborarse, además, en el Programa de Mejora de la Gestión, el cual se presenta como una estrategia de continuidad de la política pública de modernización administrativa iniciada en 1995 con el PROMAP.


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y como piezas de un sistema plenamente interconectado de actores y estrategias con objetivos comunes, y

5. Participación ciudadana: Considera la captación e integración de las ne-cesidades y opiniones ciudadanas, para orientar la mejora de las insti-tuciones y los procesos que las sustentan satisfaciendo con ello sus expectativas.

Cuadro 19ESTRUCTURA GENERAL DEL PMG

OBJETIVOS ESTRATEGIAS LÍNEAS DE ACCIÓN

1. M a x i m i z a r la calidad de los bienes y servicios que presta la Ad-ministración Pública Fe-deral.

1.1. Mejorar la realización de trámites y la prestación de ser-vicios en la APF, facilitando a la ciudadanía el acceso a éstos en cualquier lugar y modalidad en que los soliciten de manera oportuna y con calidad.

1.1.1 Simplificar o eliminar trámites que no ge-neren valor para los ciudadanos ni para la administración pública.

1.1.2. Mejorar los trámites y servicios mediante la reducción de cargas administrativas (requi-sitos, esfuerzos humanos y tiempos de tran-sacción) y el establecimiento de estándares de servicio.

1.13. Establecer espacios funcionales, cómodos y accesibles a toda la población, para la aten-ción de trámites y la prestación de servicios integrales que proporcionen una o más ins-tituciones o que involucren a otros órdenes de gobierno.

1.1.4. Incorporar la opinión de los usuarios en la mejora de la calidad de trámites y servicios.

1.2. Mejorar la entrega de servi-cios públicos mediante el uso y aprovechamiento de las tec-nologías de la información y la comunicación (TIC).

1.2.1. Incrementar la interoperabilidad y el inter-cambio de información de las instituciones de la APF, mediante la sistematización y la automatización de sus procesos.

1.2.2. Impulsar el desarrollo del gobierno digital con los gobiernos estatales, municipales, la industria, la academia y la sociedad en gene-ral para optimizar la entrega de servicios públicos.

2.1.Planificar la gestión institu-cional con enfoque a resultados, para facilitar la generación de valor a la sociedad y disminuir la orientación al cumplimiento.

2.1.1. Incrementar el ejercicio oportuno del gas-to en la APF mediante la incorporación de modelos y directrices de planeación y gestión de recursos públicos.

2.1.2.Planificar demanera coordinada las políti-cas, los objetivos y los procesos de las ins-tituciones, vinculando la utilización de los recursos tecnológicos,humanosfinancierosy materiales de la institución, para alcanzar losobjetivosdemaneraeficiente.


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2. Incrementar la efectividad de las insti-tuciones.

2.1.3. Determinar el logro de los objetivos institu-cionales, en términos de calidad y oportuni-dad, así como su impacto en las prioridades nacionales.

2.1.4. Elaborar sistemas de información sobre gestión institucional, de acuerdo con los cri-terios y directrices que se emitan, que per-mitanconocerlaeficienciadelainstitución,para identificar lasáreasdeoportunidaddemejora del desempeño, así como el de-sarrollo de la gestión institucional.

2.2. Fortalecer el desarrollo de los recursos humanos en la APF para facilitar el logro de los ob-jetivos institucionales.

2.2.1. Implementar políticas, modelos y prácticas exitosas de gestión de recursos humanos en las instituciones.

2.2.2. Vincular la evaluación del desempeño de los servidores públicos con la del desempeño institucional.

2.3.Simplificar la regulación querige a las instituciones y su in-teracción con la sociedad.

2.3.1. Mejorar el marco normativo de las insti-tuciones a través del proceso de calidad regulatoria para lograr mayor agilidad, cer-tidumbre y menores costos de operación para la institución y los particulares.

2.4.Mejorar y simplificar los pro-cesos administrativos y sus-tantivos de la institución para incrementar su eficiencia yorientar la operación al logro de la misión y objetivos estra-tégicos.

2.4.1.Simplificar y estandarizar los principalesprocesos relacionados, entre otros, con la ejecución de proyectos de infraestructura, las contrataciones públicas y, las autori-zaciones para ejecutar programas y proyec-tos de inversión.

2.4.2. Incrementar la efectividad de las institu-ciones clave para el logro de los objetivos del PND, por medio de la automatización y definicióndeestándaresensusprocesos,laracionalización de estructuras, el aumento de laeficienciaylasimplificaciónymejoradesus trámites y servicios.

2.4.3. Eliminar la duplicidad de procesos de las instituciones, así como aquellos que no con-tribuyen al cumplimiento de la misión y ob-jetivos estratégicos de las mismas.

2.4.4. Interconectar los procesos y procedimientos administrativos relacionados con los trámi-tes en que participen diversas instituciones

2.4.5. Aprovechar y optimizar el uso de los recur-sosdeTICparaelevarlaeficienciadelgo-bierno.

2.4.6. Establecer políticas para la administración y operación de tecnologías de la información y la comunicación en la Administración Públi-ca Federal.

2.5. Mejorar las políticas, normas y disposiciones de carácter ge-neral que emiten las instancias globalizadoras o instituciones coordinadoras de sector.

2.5.1. Mejorar la coordinación entre emisores de normatividadentemascomunesafindeevi-tar la sobrerregulación y la duplicidad de obligaciones para las instituciones.


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2.5.2.Simplificar,integraroeliminarrequerimien-tos de información de las instancias globali-zadoras o de las instituciones coordinadoras de sector a las instituciones de la APF.

3 . M i n i m i z a r los costos de operación y administra-ción de las dependencias y entidades.

3.1. Ejercer los recursos públicos con eficiencia, para reducirsustancialmente los gastos de operación y que los recursos se utilicen para mejorar en el quehacer sustantivo de las instituciones.

3.1.1. Mejorar la contratación de bienes y servicios, apoyando los objetivos institucionales; re-duciendo costos de transacción para las instituciones bajo criterios de eficiencia,simplificación,transparenciayflexibilidad.

3.1.2. Racionalizar el gasto destinado a las activi-dades administrativas y de apoyo a través de modelosdeeficienciaycalidad.

3.1.3. Incrementar la proporción en el uso de recur-sosfinancierosdirigidosalasáreassustanti-vas, con respecto a aquellos que se destinan a las áreas de apoyo administrativo.

3.2. Optimizar el uso y preservación de los bienes nacionales.

3.2.1. Mejorar el aprovechamiento de los bienes inmuebles de propiedad federal o de las enti-dades paraestatales.

3.3.Incrementarlaeficienciadelasestructuras orgánicas y ocupa-cionales de las dependencias y entidades de la APF, redi-mensionándolas y adecuándo-las para el cumplimiento de sus funciones.

3.3.1. Transformar las estructuras orgánicas y ocu-pacionales de las instituciones de la APF para adecuarlas a sus funciones y procesos y orientarlas hacia el logro de resultados y objetivos.

3.3.2. Aumentar la proporción de servidores públi-cos con funciones sustantivas respecto a los que realizan funciones de apoyo, sin incre-mentar el presupuesto destinado a servicios personales.

Para su implantación, el Programa de Mejora de la Gestión se dividió en dos módulos, normativo e institucional, a su vez el módulo institucional se divide encomponenteestándarycomponenteespecífico.

Elmódulonormativo,serefierealamejoradepolíticasynormasdeaplicacióngeneral para toda la administración pública federal, en áreas como recursos humanos, contrataciones públicas, otorgamiento de subsidios, contabilidad gubernamental, ejercicio presupuestal. Dentro de este módulo, se pretendía que las instancias responsables de emitir la normatividad de alcance global, faciliten la gestión de las instituciones evitando la duplicidad, contradicción y sobrerregulaciónenlaexpediciónymodificacióndenormas;lacoordinaciónefectiva entre las instancias emisoras de normas y los aspectos que las dependencias y entidades consideren necesarios para el cumplimiento de la normatividad.

Elmóduloinstitucional,serefierealamejoradelagestióndelasdependenciasy entidades en cuanto a sus procesos sustantivos y de apoyo, se basa en la


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ejecución de acciones para mejorar su desempeño y se subdivide en los siguientes dos componentes:

a) Componente estándar, orientado a la mejora de las áreas gerenciales que son comunes a todas las instituciones. Cada una de estas áreas se desagregaen temasespecíficosdefinidosconbaseen lasprioridadesque, en materia de mejora y modernización de la gestión pública y austeridad, se establecen en el Plan Nacional de Desarrollo, tales como mejora de la regulación y los procesos, uso de tecnologías de información y comunicaciones, entrega de bienes y servicios de calidad, contratacionespúblicas,racionalizacióndeestructuras,eficienciaenlaoperación y gasto de las instituciones, y

b) Componente específico, es un medio para orientar los esfuerzos de las instancias evaluadoras a la mejora de la gestión en las instituciones de laAPF,alpermitirque,demaneraflexible,losresultadosdelaseva-luaciones de programas e instituciones se traduzcan en acciones para mejorar su desempeño.

6.4 Perspectivas

En conclusión, el avance de la administración pública mexicana hacia una gestión pública de calidad, puede analizarse a través de las políticas públicas de modernización, innovación y mejora de la gestión, que se implementaron entre 1995 y 2012. La incorporación de la gestión de calidad, avanza de forma paralela a la consolidación de las líneas de orientación de la nueva gestión pública, a las que también se insertan las estructuras gubernamentales en el mismo periodo.

No obstante las diferencias políticas de los gobiernos de este periodo, se puede establecer una línea de continuidad entre el PROMAP (1995 y 2000), el Modelo INTRAGOB (2000-2006) y el PMG (2008-2012), principalmente en la focalización de los problemas que enfrentan la administración pública ylassolucionesdecalidadqueseincorporancomoson:lacertificacióndeservicios, procesos, la mejora continua y la atención de las expectativas del ciudadano, que son las bases de una cultura de calidad entre los diferentes niveles de la gestión pública (véase Cuadro 20).


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Cuadro 20POLÍTICAS DE CALIDAD EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 1995-2012

PROGRAMA OBJETIVO INSTRUMENTOS

PROMAP 1995-2000

Transformar a la administración pública federal en una organización eficazyeficienteyconunaarraigadacultura de servicio, para coadyuvar a satisfacer cabalmente las necesi-dades de la sociedad, además de combatir la corrupción y la impuni-dad, a través del impulso de acciones preventivas y de promoción.

−Participación y Atención Ciudadana.−Descentralización y/o Desconcen-

tración Administrativa.−Medición y Evaluación de la Gestión

Pública.−Dignificación, Profesionalización y

Ética del Servidor Público.

INTRAGOB 2000-2006

Promover la calidad de los produc-tos y servicios, con alto impacto en la ciudadanía, consolidar una cultura de calidad en el servicio público, así comounificarunavisióndemejoracontinua, innovación y competitivi-dad, en las dependencias y entidades de gobierno.

−Satisfacción del cliente.−Calidad en el servicio.−Comunicación organizacional.−Respeto al entorno.−Mejora continua.

PMG 2008-2012

Mejorar la función del gobierno de cara a la sociedad y estandarizar los procesos al interior del gobierno, garantizarelusoeficientedelosre-cursos y dar dirección y sentido a los esfuerzos que realiza el gobierno en materia de mejoramiento de su ope-ración cotidiana.

−Orientación a resultados.−Flexibilidad.− Innovación.−Sinergia.−Participación Ciudadana.


En este sentido, es evidente que desde el 2013, debería considerarse un relanzamiento de la política de calidad, a partir de las capacidades institucionales desarrolladas. Ese relanzamiento, puede hacerse en la actualidad desde algún organismo de alcance global, con objeto de implementarla en una perspectiva transversal, entre las dependencias y entidades de la administración pública federal, en congruencia con la necesidad de lograr la consolidación de un gobierno cercano y moderno, es decir un gobierno de calidad.

El propósito es preservar e impulsar esas capacidades institucionales, vinculadas a la calidad y que los recursos aplicados se aprovechen, evitando el problema crónico de nuestra administración pública, que es la falta de


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continuidad de aquellas iniciativas que ofrecen resultados en una etapa y que posteriormente se rechazan en otra, sin analizar su verdadera contribución a la modernización y a la renovación de la cultura político-administrativa y sobre todolosimpactosybeneficioslogradosenrelaciónalasociedad.


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CONCLUSIONES

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CONCLUSIONES

Las transformaciones globales, que se han generado en el plano económico y social, han obligado a los diferentes países a impulsar una serie de cambios institucionales, para mejorar el desempeño económico y administrativo de los gobiernos, a partir del cambio en la cultura burocrática y la incorporación de nuevas herramientas de gestión, con énfasis en los resultados y en la calidad de los servicios que se brindan a la ciudadanía.

A los países altamente desarrollados, y también a los llamados emergentes, les ha llevado por lo menos un par de décadas, introducir este tipo de cambios, lo cualnohasidounatareafácil,puesleshasignificadotransformarafondoelmarco institucional económico y adaptarlo a la serie de cambios en el sector público, para responder fundamentalmente a las exigencias del entorno social, cada vez más diverso y desigual, pero altamente demandante.

La celeridad con que cada país ha avanzado en la realización de estos cambios, se halla estrechamente ligada con el rol que han jugado el Estado y el gobierno en los procesos de desarrollo. La experiencia, luego de las últimas décadas de apertura y globalización, muestra que en ambos polos, fue necesario aplicar un amplio proceso de reformas económicas e institucionales que tomaron su tiempo de maduración.

En el caso de los países de América Latina, después de la etapa de reformas económicas, que permitieron redimensionar las funciones del Estado y abrir los mercados; el siguiente paso consistió en impulsar una reforma de carácter gerencial para hacer más eficiente el funcionamiento de las institucionespúblicas. Fue así como se difundió la Nueva Gestión Pública, incorporando nuevas tecnologías y valores para mejorar el desempeño del sector público.

La reforma gerencial, comprendió iniciativas de profesionalización de los servidores públicos; procesos de descentralización de funciones desde los gobiernos centrales hacia gobiernos regionales y locales; simplificación ymejora del marco regulatorio público; incorporación de la transparencia ins-titucional y fortalecimiento de los sistemas de rendición de cuentas.

Junto a este tipo de iniciativas, orientadas a ordenar el funcionamiento del sector público, se impulsaron otros procesos para mejorar la gestión pública

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a través de diversos instrumentos en favor de la sociedad. Uno de éstos fue la calidad,puesentantoinstrumentoparafortalecerlaeficienciadelosprocesosinternos y la prestación de los servicios públicos; permitió a los gobiernos y las administraciones públicas, hacer frente a las presiones para mejorar sus rendimientos, en un contexto de reducción continua de recursos.

Al introducir la calidad como principio de gestión, se hizo necesario capacitar y especializar a los funcionarios públicos sobre nuevos enfoques del funcionamiento del sector público, lo cual trajo consigo una transformación de la perspectiva burocrática, que dio paso a la visión gerencial, a la preocupación por los resultados y a la necesidad de certificar las áreas de trabajo y losservicios públicos, para responder mejor a las expectativas de la ciudadanía.

De esta forma, la calidad se fue consolidando como principio básico en la prestación de los servicios públicos durante las dos últimas décadas. En ese tiempo mostró tres diferentes fases en su proceso de asimilación dentro de la gestión pública, mismas que se han combinado con las transformaciones que en su conjunto han experimentado el Estado y el gobierno, como producto del avance del proceso de globalización y las reformas económicas, institucionales y gerenciales que se impulsaron en este mismo periodo.

La primera fase, refleja un esfuerzo por incorporar la calidad a partir dela imitación de la experiencia en la empresa privada. La segunda etapa se enfocó hacia la adaptación de la calidad a los fines y características de lagestión pública. Y la tercera etapa, aún en curso, se ha orientado hacia la vinculación entre la gestión pública y los ciudadanos, considerando la calidad como elemento de atención de necesidades y expectativas, por medio de los servicios públicos que se suministran.

En lamedida que la calidad contribuye a la eficiencia del funcionamientode la gestión pública, y a prestar servicios acordes con las expectativas del ciudadano-cliente; favorece la consolidación de una gestión pública más eficiente, así como un sector público mucho más dinámico; tal como lodemanda el proceso de desarrollo integral. En esta perspectiva, a través de estainvestigaciónsehandestacadolosaspectosquedefinenlaestructuradeoportunidades que existen para la transformación de la cultura burocrática, el impulso de una visión gerencial de los servidores públicos y, de manera fundamental, mejorar el desempeño económico del sector público en México.


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Deformaespecífica,elredimensionamientodelEstado,queseiniciódesdeprincipios de los años ochenta del siglo xx,ylosesfuerzosdesimplificacióny modernización administrativa en México, constituyen antecedentes importantes, que han permitido introducir los principios de la calidad en el funcionamiento de las instancias del gobierno y la administración pública, principalmente a nivel federal. Ello ha permitido identificar una ciertacontinuidad, de este tipo de principios, en los programas diseñados para la modernización y mejora de la gestión pública, en los tres últimos gobiernos.

Tanto el Programa de Modernización de la Administración Pública, 1995-2000, como la Agenda del Buen Gobierno del periodo 2000-2006, así como el Programa de Mejora de la Gestión, 2008-2012, incorporan una serie de principios y elementos que reflejan la preocupación por consolidar unagestión pública de calidad, para mejorar el desempeño económico del sector público y también para lograr la satisfacción de los ciudadanos respecto del servicio público.

Desde este punto de vista, la introducción de la calidad en la gestión pública ha permitido dejar atrás la idea de una administración pública compleja, obesayonerosa,paraavanzarhaciaunagestiónpúblicaágilyeficiente,conmenor regulación y que permita facilitar la inversión, pública y privada, la realización de todo tipo de iniciativas emprendedoras y el acceso a trámites y serviciosdebidamentecertificados,loqueotorgacertidumbresobrelacalidadde las propias instituciones del sector público.

Contar con gobiernos de calidad, resulta determinante para mejorar el desem-peño económico del sector público. Por ello los gobiernos deben brindar servicios públicos eficientes y acordes con las necesidades ciudadanas;ofrecer un marco de regulación pública que facilite el desarrollo y el creci-miento económico y que ofrezca una interacción efectiva entre instancias administrativas y ciudadanos. Este perfil de gobierno, puede lograrsemediante la aplicación y difusión de los principios de la nueva gobernanza, que supone un nuevo esquema de gobierno abierto, más preocupado por el contexto económico y social, y que pone en el centro de sus preocupaciones el suministro de servicios con altos estándares de calidad.

Un paso importante, para impulsar gobiernos de calidad a nivel de Iberoamérica, es la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública,firmadaporlos


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países de la región en junio de 2008, y cuya implementación en los próximos años, permitirá aplicar los modelos de gestión de calidad y los procesos de certificacióndeservicios,enorganizacionespúblicasconunagrandiversidaden términos de capacidad institucional y desarrollo administrativo. Es de esperarse, que la implementación del modelo de calidad derivado en la Carta, permita un proceso de convergencia a nivel regional, entre organizaciones y servicios con altos estándares de calidad; lo que permitirá al sector público en su conjunto, adaptarse a la dinámica del entorno económico y responder eficazmentealasnecesidadesciudadanas.


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Gobernanza y Calidad en la Gestión Pública: Oportunidades para Mejorar el Desempeño

de la Administración Pública en México

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