FINAL DRAFT

GESTIÓN ESTRATÉGICA EN EL SECTOR PÚBLICO PERUANO

-Documento de Trabajo 01-

CEPLAN

1

INDICE

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO I: BASES CONCEPTUALES DE LA GESTIÓN ESTRATÉGICA

1. El nacimiento de la gestión estratégica..................................................................5

2. Gestión estratégica en el sector público................................................................8

2.1. Diferencias entre la gestión estratégica del sector público y privado....................9

2.2. Elementos de la gestión estratégica en el sector público....................................10

3. Instrumentalización de la gestión estratégica .....................................................12

3.1. El planeamiento estratégico................................................................................14

3.2. Implementación estratégica.................................................................................15

3.2.1. Ciclo de la implementación estratégica………………………………………17

CAPÍTULO II: SEGUIMIENTO A LA GESTIÓN ESTRATÉGICA

1. Elementos del seguimiento..................................................................................19

2. Cadena de valor público e indicadores................................................................21

3. Niveles de seguimiento estratégico: gobernanza y gestión pública.....................22

3.1. Seguimiento a la gobernanza...............................................................................24

3.2. Seguimiento a la gestión pública..........................................................................26

4. Estructura de indicadores.....................................................................................27

4.1. Relaciones entre indicadores...............................................................................28

5. Anticipación estratégica........................................................................................30

BIBLIOGRAFÍA

2

INTRODUCCIÓN

Gestionar es un proceso operativo, pues implica desarrollar en pequeños pasos las grandes tareas que a diario afrontamos como servidores públicos. Esta labor también nos conlleva a dar pasos que generen el cambio institucional necesario evitando administrar el status quo; aunque en muchos casos, este proceso se torna dificultoso especialmente cuando enfrentamos contextos políticos, económicos y administrativos complejos.

Así, gestionar se vuelve un acto de persistencia e inteligencia ya que exige la priorización de las tareas críticas de la institución y el establecimiento de una ruta que nos permita llegar a un rumbo específico; mientras que asignamos los recursos materiales y humanos necesarios para dicha tarea. En tal sentido, la gestión necesita de un enfoque que complemente su labor y conduzca a la entidad a un futuro deseado, traducido en el cumplimiento de sus objetivos establecidos. Dicho enfoque constituye la gestión estratégica.

Para ello se requiere de ciertas habilidades como el pensamiento estratégico, la anticipación estratégica y un marcado interés para identificar tareas críticas que encaminan la gestión pública. Es más, sólo a través de la combinación de las habilidades estratégicas con las operativas es posible lograr resultados tangibles para los ciudadanos.

En tal sentido, la gestión estratégica es un elemento crucial para garantizar el logro de resultados efectivos en las entidades públicas. Si bien, gestionar garantiza el cumplimiento de determinadas tareas; estas sin un rumbo específico, terminan en un naufragio inminente (Sotelo, 2014).

Uno de los elementos que se utilizó para lograr resultados y mejorar la competitividad fue el planeamiento estratégico (Mintzberg, 1994). Aunque inicialmente este contribuyó a mejorar el desempeño en el sector privado –y luego fue empleado en el sector público-posteriormente quedó obsoleto y distanciado en su principal labor: “el logro de resultados”.

En otras palabras, el planeamiento estratégico fue víctima de nuestra cultura organizacional legalista, la misma que terminó absorbiéndolo. Además, este proceso se aceleró debido a su desvinculación de los planes con el presupuesto público.

Una consecuencia de esta situación, fue que la etapa de “seguimiento a la gestión strategica” (etapa que garantiza el logro efectivo de resultados); se volvió un sistema de fiscalización que fortalecía una cultura organizacional enfocada en recabar información sobre detalles operativos innecesarios en lugar de resultados tangibles.

Según señala Schick (2014), se vigilaba el cumplimiento de la ejecución presupuestaria, más no su utilidad, ni el norte estratégico al que estos debieron vincularse. Ante ello, urgía la necesidad de retomar la gestión para resultados: identificando objetivos claros, estableciendo una ruta óptima, designando los recursos necesarios para lograr objetivos en la población; es decir, urgía hacer estratégica la gestión.

3

En tal sentido, el presente documento constituye un primer esfuerzo en brindar el marco conceptual para esta tarea; por ello, son dos los principales temas que se abordan descritos en sus respectivos capítulos.

El primer capítulo, aborda el concepto de gestión estratégica. En él se explora la evolución conceptual de la gestión y la estrategia de forma separada, para luego concluir que ambos convergen en el tiempo en varios textos de reconocidos autores vinculados a gestión en el sector privado. También se detallan las principales características de la gestión estratégica identificando los elementos que la hacen diferenciable en el sector público como en el privado. Posteriormente se evidencia que la gestión estratégica está compuesta por un atributo actitudinal y otro operativo. Finalmente, el primer capítulo describe el proceso mediante el cual la gestión estratégica se instrumentaliza; a través de planes y un proceso de implementación.

El segundo capítulo se enfoca en el seguimiento a la gestión estratégica. En él se identifican sus principales componentes, utilizando una de las principales herramientas del enfoque de resultados, siendo: “la cadena de valor”. También es importante resaltar que este capítulo define dos niveles para el seguimiento estratégico: i) el nivel de gobernanza, donde se legitiman los grandes resultados de las políticas del gobierno; y ii) el nivel institucional, que mide el desempeño de los funcionarios públicos en el logro de resultados intermedios de las políticas públicas del gobierno. Asociado a estos niveles, en el segundo capítulo se recupera el concepto estratégico del seguimiento a través de la inserción de tres elementos actitudinales, los cuales son: i) la priorización, ii) la anticipación estratégica y iii) el pensamiento anticipatorio; de tal forma que la información recogida sirva para la toma de decisiones y la optimización de la gestión estratégica enfocada a los resultados.

4

CAPÍTULO I

BASES CONCEPTUALES DE LA GESTIÓN ESTRATÉGICA

“Strategy, it turns out, is really about trying to work out in a sensible way how to get from one stage to the next. With each stage a new set of problems has to be negotiated before you move beyond it. There is no end point: strategy is not simply a grander name for a plan, something that moves you forwards in predetermined steps.”

Freedman, Laurence. Strategy: A History

Para comprender la gestión estratégica, es necesario diferenciar cada uno de sus componentes. Así, la Gestión y la estrategia, se encontraron en un período de la historia marcado por la utilización de estrategias militares durante la segunda guerra mundial y el surgimiento de la gestión, como una disciplina orientada a fortalecer la conducción del sector privado.

Este capítulo, explora el nacimiento de la gestión estratégica a través de una breve revisión histórica de los estudios que la abordaron. También se toma en consideración la evolución conceptual de la gestión estratégica, con especial énfasis en su aplicación para el ámbito público.

1. El nacimiento de la gestión estratégica.

La estrategia no es un concepto reciente, sino que proviene desde el griego “strategos” y estuvo directamente vinculado al liderazgo y los pasos desarrollados frente a batallas. Este conpecto mantuvo su significado hasta la segunda guerra mundial, cuando a raíz de los cambios tecnológicos y la necesidad de encontrar horizontes productivos más amplios, se trasladó paulatinamente al sector privado (Bracker, 1980).

Desde entonces, varios autores (Ansoff, 1965; Chandler, 1962), se preocuparon por establecer una definición que incorpore la actividad central del trabajo de los directivos de compañías, es decir “la toma de decisiones para maximizar las utilidades” (Melé & Guillén, 2006). De esta manera, identificaron a la estrategia como una serie de acciones desarrolladas conforme a una situación especial (Neuman & Morgestern 1947 Bracker, 1980). Para finales de los años 60, el concepto estratégico ya no sólo se refería a un curso de acción, sino también la necesidad de establecer un rumbo específico, es decir un objetivo.

En una nominación más reciente Hart 1992 (en Boyne, G.; Walker, 2004), hace referencia al término estratégico para referirse a la forma en que los objetivos y acciones son formuladas, o seleccionadas frente a un situación particular. Lo que lleva a definir una estrategia como el curso de acción –una ruta– a través del cual una organización

5

alcanzará sus objetivos, modificará sus circunstancias o identificará oportunidades latentes1.

Posteriormente, elementos como “recursos” (1962), “metas” y “propósitos” (1969), “oportunidades” (1971), “dirección”, “elección”, “cohesión” (1973), “contexto” (1979) y recientemente “planificación” (1980 en adelante); se incorporaron a la terminología como adjetivos de lo “estratégico”. Cada uno de estos, resaltó problemas particulares que los gestores privados enfrentaban conforme sus organizaciones crecían en un contexto competitivo y complejo (Melé & Guillén, 2006).

Asimismo, la gestión apareció como fruto de la creciente división entre política y administración, y la creciente complejidad de la economía. El término gestión tradicionalmente fue comprendido como la planificación, organización, dirección, coordinación y control (Wren & Bedeain, 2009) de una compañía. En tal sentido, para la gestión tradicional, planificar y organizar implica proveer de recursos necesarios observando situaciones problemáticas que puedan suceder en la compañía.

Por su parte, dirigir, coordinar y controlar, son procesos que van de la mano y que se relacionan con el término supervisión2. De esta manera, la estrategia se acerca más a ser una perspectiva actitudinal. Es decir, más que referirse a una herramienta metodológica, la estrategia supone una forma de comportamiento que (i) identifica un objetivo, (ii) define un camino (una ruta) para alcanzarlo y (iii) gestiona para que la entidad se transforme en función de los objetivos planteados.

Cuadro 01. Gestión y estrategia.

Gestión EstrategiaForma operativa Perspectiva actitudinal

ComponentesPlanificaOrganiza

DirigeControla

Identifica objetivosGenera una ruta

Gestiona para el cambio

Fuente: Elaboración propia con base en Wren & Bedeian (2009) y Brinkerhoff, D; Crosby (2001)

1 Mintzberg, en su texto Patterns of Strategy Formation, clasifica el término estrategia en dos niveles: (i) uno que refiere a la definición consciente y explícita de un objetivo, y por otro lado (ii) como un patrón de acciones en el tiempo, una serie de acciones no necesariamente definidas consciente y explícitamente hacia un objetivo específico.

22 Fayol menciona que la dirección de una organización tiene que ver con: (i) conocer el track record de los empleados, (ii) eliminar los empleados incompetentes, (iii) ser bienintencionado en la vinculación [contractual] de la firma con los empleados (iv) establecer un ejemplo para otros empleados, (iv) conducir periódicamente auditorias, (V) generar unidad de dirección y focalización del esfuerzo, (vi) evitar concentrarse demasiado en los detalles. Al respecto se puede ver el texto de Wren & Bedian (2009).

6

Tanto estrategia como gestión coincidieron en el texto de Chandler (1962) y desde entonces el término ha adoptado las características operativas de la gestión tradicional (planificar, organizar, dirigir, coordinar y controlar); combinándolas con las actitudinales de la estrategia (identificar un objetivo, elaborar una ruta y gestionar para el cambio). El resultado de esta combinación conceptual tuvo matices a lo largo del siglo XX. Por ejemplo: Ansoff (1965) planteó que la gestión estratégica era una regla para generar decisiones claves para una organización; Rumelt (1974) y Mintzberg (1978) pusieron énfasis en: el proceso estratégico y la evaluación e implementación de factores críticos de un objetivo estratégico. Por su parte, Porter (1980), tomó como centro de su análisis “la ventaja competitiva”.

Cabe manifestar que desde 1990 en adelante, numerosos autores plantearon temas relacionados al manejo de recursos y desarrollo de capacidades en los gestores (Bartlett, 1979; Hamel, 1991). Finalmente, a partir del año 2000, el énfasis para gestión estratégica se enfoca en el manejo del conocimiento y la promoción de la innovación3.

Junto con los cambios en el plano teórico, los gobiernos también iniciaron grandes reformas en la gestión pública. Así, en 1970 el New Public Management (NPM) se alzó como referente en varios paises del mundo, destacando el caso de Reino Unido, que de la mano de Margareth Tatcher, redujo el tamaño, los costos y mejoró la eficiencia del Estado Británico (Barzelay, 2001).

Más adelante, en 1993, Bill Clinton a través del Government Performance Results Act, modernizó el servicio público norteamericano enfocándolo a la gestión por resultados a través de planes que recogieron los objetivos de las entidades públicas; así como garantizaron la medición de sus avances. El propósito del NPM en principio, fue cuestionar las prácticas jerárquicas y centradas en el control –características de la gestión tradicional– para luego establecer que el foco de la gestión pública debía ser la eficiencia en la provisión de los servicios públicos (Gray & Jenkins, 1995 en Steurer, 2007).

De esta forma, las lógicas privadas de gestión se introdujeron en el sector público. Pero este no fue un proceso directo, por el contrario, incluyó un largo debate sobre el puesto de la estrategia en la gestión con dos extremos visibles: el primero (tradicional), que sostenía que las estrategias pueden formularse –formalizarse- a través de planes estratégicos y una segunda posición (incremental) que sostenía que la estrategia emergía de la interacción misma entre los operadores públicos (Mintzberg, 1994 en Steurer, 2007); por lo que la formalización restringiría el componente estratégico de la gestión.

Las ventajas y desventajas de ambas posiciones fueron sopesadas por autores como Poister & Streib (1999), para quienes fue dificil imaginar una mejora en la gestión de las entidades públicas sin una visión compartida del gobierno y unos objetivos de política pública claramente definidos. Por otro lado, Mintzberg señaló que la formalización de las

3 Para un resumen detallado se recomienda revisar Melé & Guillén. (2006). The intelectual evolution of strategic management and its social relationships with ethics and social responsibility. IESE Business School. Working Paper N°658.

7

estrategias en planes, restaba flexibilidad y capacidad para el pensamiento estratégico, la anticipación estratégica, entre otros tipos de componentes no formales vinculados con el logro de resultados.

De la discusión de ambas posiciones, nació una tercera opción que articulaba ambos extremos. Esta escuela, conocida como “Configuration School”, apostó por una gestión estratégica formalizada en procesos y objetivos consensuados, que buscaba alianzas internas y externas a la entidad pública; para que otros actores se apropiaran del proceso de gestión estratégica. Primordialmente, requería de habilidades que englobaran a todas aquellas herramientas y actitudes no formales empleadas por los funcionarios públicos con la finalidad de lograr el cumplimiento de objetivos (Steurer, 2007). En suma, dicho enfoque implicaba la inclusión de una perspectiva más actitudinal a la gestión estratégica.

2. Gestión estratégica en el sector público.

El propósito de la inclusión de técnicas de gestión estratégica en el sector público, fue la optimización de procesos administrativos internos; así como conducir la gestión hacia un rumbo específico. Aunque, en general, la intensidad en el uso de metodologías y herramientas desarrolladas con ese fin han variado; un factor común fue el incremento de la participación de actores claves, tanto de otras entidades del Estado como desde la sociedad civil (Poister, T; Pitss D. & Hamilton, 2010), en la materialización de las políticas públicas.

Por otro lado, al igual que en el sector privado, en el sector público hubo una serie de preocupaciones del Estado respecto la gestión estratégica. Entre los temas que más concitaron interés se pueden mencionar: (i) los determinantes externos que la afectan, (ii) las determinantes institucionales que facilitan su implementación, (iii) la formulación del contenido de la estrategia, (iv) el paso del contenido estratégico a la implementación, (v) capacidad organizacional para la gestión estratégica, (vi) gestión estratégica y resultados, entre otros. Estas preocupaciones han sido constantes desde las primeras publicaciones sobre la gestión estratégica del Estado.

Muchas de ellas, son preocupaciones particulares en la aplicación de la gestión estratégica en un contexto distinto del espacio privado, donde se toma en cuenta a diversos actores en conflicto, una serie de presiones políticas y la indeterminación de los resultados de la intervención del Estado (Sotelo, 2012)

2.1. Diferencias de la gestión estratégica entre el sector público y el privado

8

Tomando en consideración las definiciones de Moore, M. & Khagram, S. 2004; para el caso peruano podemos señalar que las diferencias de la gestión estratégica en el sector privado y el público son tres:

(i) En el resultado de la gestión . Usualmente, en el sector privado el resultado y reconocimiento directo de una buena gestión se mide en la rentabilidad de la compañía. Esta situación no es equivalente en el sector público, donde el resultado de la gestión estratégica del Estado es el valor público generado. Ello significa que la intervención del Estado genera un bienestar colectivo (una satisfacción colectiva), a través de mejores servicios públicos que generan valor público para la población. Al respecto, Moore (2013), sostiene que se puede medir a través de los componentes de una cadena de valor4 las cuales refieren a los resultados que la entidad pública produce, los productos que directamente entrega o la satisfacción de los ciudadanos.

(ii) En la discrecionalidad de las decisiones. Los gestores del sector privado tienen más libertad para operar, manejar y redirigir sus organizaciones; en cambio, en el sector público peruano existen una serie de reglas y jerarquías que las entidades públicas deben seguir. Esta diferencia se puede resumir afirmando que en el sector privado, el gestor tiene la libertad de actuar siempre y cuando sea en el marco de la ley. En el sector público por el contrario, sólo se puede hacer aquello que la ley prescribe. Esto es importante en el sentido que delimita las competencias del sector público5.

(iii) Las fuentes de legitimidad . En el sector público, es usual que la autorización para desarrollar cierta actividad pública provenga de una fuente política, que tiene que ser reforzada durante el proceso de planeamiento e implementación. En el sector privado en cambio, es el gestor o directivo quien luego de evaluar los objetivos planteados, establece las estratégias que desarrollará la empresa en el periódo que se trazó como tiempo límite para obtener resultados concretos.

Estas tres diferencias se manifiestan en procesos específicos cuando se aplica la gestión estratégica a una entidad pública. Por ejemplo, la continua generación de legitimidad del proceso de planeamiento es crucial ya que las instituciones públicas están inmersas en una dinámica política compleja.

4 Este concepto se trata ampliamente en el capítulo II,

5 Aunque autores algunos autores como Miller, K. 2006; indiquen que estas limitaciones no pasan de ser más que mitos entre los funcionarios públicos; se debe tomar en cuenta el contexto institucional en el que dichos funcionarios operan.

Generalmente, en países en vías de desarrollo, es más común que la ausencia de condiciones institucionales básicas restrinjan el margen de acción de los funcionarios, fortaleciendo una visión jerárquica y controlista de la gestión pública (Evans & Rauch, 1999).

9

Cuadro 02. Diferencias entre gestión estratégica pública y privada

Característica Gestión estratégica

sector privado

Gestión estratégica

Sector público

Resultados Ganancias Valor público

Discrecionalidad Amplia

todo lo que la ley no prohíbe

Restringida

sólo lo que la ley le dicta

Fuente de

legitimidad

Directivos y trabajadores Organizaciones políticas,

burocracia y ciudadanía

Fuente: Elaboración propia con base en Moore & Khagram (2004)

Teniendo en consideración que la gestión estratégica contiene una perspectiva actitudinal y otra operativa; llevarla a la práctica implica la instrumentalización e identificación de una serie de pasos que permitan su implementación efectiva. El siguiente apartado se ocupa de la materialización de la gestión estratégica en metodología y herramientas específicas.

2.2. Elementos de la gestión estratégica en el sector público

A diferencia de la gestión tradicional, la gestión estratégica tiene como base cinco elementos que la diferencian y nos ayudan a identificarla:

i. Establecimiento de un Objetivo consensuado : Si bien gestionar es sinónimo de “operar” o “hacer que funcione” una organización; gestionar estratégicamente implica dirigir la organización hacia un norte específico, el mismo que ha sido definido colectivamente y validado entre sus miembros (Brinkehorf & Crosby, 2002 pág. 42). Es importante tener en cuenta que establecer un objetivo es fijar un rumbo en el largo plazo, señalando las metas que se alcanzaran en el corto; así como los indicadores que permiten medir el avance hacia el camino correcto. No hay nada más distinto de la gestión estratégica, que objetivos institucionales aprobados sin discusión ni rumbo específico definido (Boswell, 2006).

ii. Legitimidad : Esto implica que los funcionarios públicos operen en un contexto legitimado social (que deviene de un proceso político) e institucionalmente (dentro de un proceso participativo interno de la institución). La gestión estratégica identifica a los actores claves y su posición frente a los objetivos estratégicos. Frente a ellos, el funcionario público establece una estrategia –una ruta– que pueda facilitar los acuerdos y acercarse a los objetivos de la institución.

10

iii. Establecimiento de rutas estratégicas: Esto implica que el funcionario identifique el camino más eficiente para lograr los objetivos institucionales. Sus esfuerzos deben estar enmarcados en la exploración de los escenarios óptimos y el diseño de herramientas técnicas que faciliten este proceso.

iv. La implementación y el seguimiento: Ambos procesos se desarrollan de forma paralela e interrelacionada. Durante la etapa de implementación el funcionario distribuye insumos y recursos económicos alineándolos con los objetivos estratégicos (esto implica la articulación de los planes estratégicos con los presupuestos públicos, reuniones constantes con el equipo técnico y la conducción general del proceso); mientras que paralelamente, desarrolla acciones de seguimiento a través de la recolección de información constante sobre los alcances, retos y amenazas del proceso de implementación, en el marco del logro de objetivos6.

v. La gestión del conocimiento y retroalimentación: Naturalmente, todo proceso de implementación orietado al cambio institucional generará dificultades con las que los funcionarios públicos deberán lidiar y que podrán estar relacionadas al diseño de los planes (mala formulación de objetivos, metas, indicadores o acciones), al caracter estratégico de la gestión (falta de priorización de objetivos estratégicos, ausencia de elementos críticos, inflexibilidad de los planes, falta de reuniones y coordinación), a los procesos operativos y logísticos (demora en las compras, proveedores ineficientes, procesos de contratación engorrosos), a los recursos humanos (baja capacitación y calificaciones en el personal y ausencia de perspectiva estratégica), a resistencias organizacionales (cultura legalista y burocrática) o al liderazgo de la alta dirección (ausencia de dirección estratégica).

Gráfico 01. Elementos de la gestión estratégica.

6 Una mirada más profunda al seguimiento se encuentra en el capítulo II.

11

OBJETIVO CONSENSUADO

GENERACIÓN DE LEGITIMIDAD

ESTABLECIMIENTO DE RUTAS ESTRATÉGICAS

IMPLEMENTACIÓN ESTRATÉGICA

GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO Y

RETROALIMENTACIÓN

Fuente: Elaboración propia basado en Brinkerhoff & Crosby (2002) y Bryson (2011).

Es importante señalar que estos componentes son claves para el desarrollo de la gestión estratégica en entidades públicas y que deben instrumentalizarse a través del planeamiento estratégico y la implementación de la gestión estratégica.

3. Instrumentalización de la gestión estratégica

Es el proceso de materialización del concepto en una serie de herramientas y métodos para conseguir los objetivos, los acuerdos colectivos y las aspiraciones organizacionales para presentarlas de forma sistemática y organizada. En otras palabras, es la puesta en marcha de metodologías que sistematicen el proceso de la gestión estratégica en el sector público. Si bien la gestión estratégica es un proceso actitudinal y organizativo, los instrumentos deben servir para su formalización (Bryson, 2011).

Una de las herramientas que permite materializar la gestión estratégica es el planeamiento estratégico. Bryson7 (basado en Olsen & Eadie, 1982) lo define como el proceso “deliberado y disciplinado destinado a la producción de decisiones y acciones que modifiquen y conduzcan una organización (u otra entidad)”.

Esencialmente, el mencionado autor se enfoca en el proceso deliberado-organizado que los funcionarios públicos deben desarrollar como parte del proceso de planeamiento; a lo que Boswell (2007) agrega que a lo largo de dicho proceso, se recogen múltiples posiciones sobre el rumbo de una entidad pública, siendo un balance entre la creación de legitimidad y la discrecionalidad (sujeción a objetivos nacionales más grandes o limitaciones en la competencia de las organizaciones).

Por otro lado, Bryson también menciona que tan importante como la planificación es la implementación. Esta última contiene la gestión para el cambio: el conjunto de acciones operativas que conducen a una organización a un estado futuro deseado (Levin, 2008). Entonces, tanto planeamiento como implementación, son herramientas fundamentales para materializar los alcances de la gestión estratégica en el sector público.

Es importante señalar que la formalización de la gestión estratégica en instrumentos, de ninguna forma reemplaza la perspectiva actitudinal de funcionario público. Es decir, el proceso de gestión estratégica no concluye con la planificación, ni la implementación ya que es un proceso constante.

La complejidad organizativa del Estado requiere de una posición estratégica permanente (Boyne & Walker, 2004), esto implica la constante redefinición de rutas de acción frente a

7 “…a deliberative, disciplined approach to producing fundamental decisions and actions that shape and guide what an organization (or other entity) is, what it does, and why.” (Bryson, 2011 pág. 8).

12

problemas específicos, así como de la gestión para el cambio, la cual funciona como precondición para el seguimiento estratégico.

En resumen, hacer gestión estratégica implica su instrumentalización en dos etapas: (i) la planificación estratégica (que contiene el establecimiento de los objetivos consensuados, la ruta estratégica y la generación de legitimidad) y (ii) la implementación estratégica (que incluye la dirección estratégica el, seguimiento y la gestión del conocimiento y retroalimentación).

Gráfico 02. Gestión y estrategia

Fuente: Elaboración propia basado en Bryson (2011) y Brinkerhoff & Crosby (2002).

3.1. El planeamiento estratégico

El planeamiento estratégico es una herramienta de gestión (Bryson, 2011) que permite formular y establecer objetivos de carácter prioritario, diseñando cursos de acción y alineamiento de recursos para lograr resultados de forma efectiva.

Desde un punto de vista metodológico, la planificación estratégica consiste en un ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos de carácter prioritario, cuya característica

13

principal es el establecimiento de los cursos de acción (estratégias) para alcanzar dichos objetivos. Desde esta perspectiva, la planificación estratégica es una herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones públicas8.

Existen varios metodos y guías para el desarrollo de la planificación estratégica (Rowley, D., Lujan, H. & Dolence, 1997). En esta línea, un reciente texto de Bryson (2011), señala 10 pasos9 clave para la elaboración de planes estratégicos consensuados que puedan servir como una herramienta de gestión10.

Tomando en cuenta lo planteado por Bryson, se ha reagrupado en tres pasos la formulación de planes estratégicos: (i) procedimientos para la formulación de objetivos y visión de la organización, (ii) evaluaciones sobre el contexto de la entidad y una mirada hacia el futuro, y (iii) formulación de las estrategias en los planes.

Considerando cada uno de estos procedimientos señalados, la Directiva N° 001-2014-CEPLAN, “Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico – Sistema de Planeamiento Estratégico estableció cuatro pasos”:

i. Una fase de análisis prospectivo, que analiza el contexto, las tendencias y variables de un sector para construir escenarios a futuro.

ii. Una fase estratégica, que parte identificando un escenario en el cual el sector apostará, formulará una visión, definirá objetivos estratégicos con sus respectivos indicadores y metas. En esta etapa también se definen las acciones estratégicas así como la ruta estratégica.

iii. Una fase institucional, donde las acciones estratégicas se desagregan en actividades y vinculan con el Sistema de Presupuesto Público a través de una estructura programática.

iv. Una fase de seguimiento, que obedece a un proceso transversal de generación de información y retroalimentación de todo el proceso de planeamiento estratégico.

Finalmente cada fase contiene una metodología específica que contribuye a la generación de los planes estratégicos contemplados en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

8 Armijo, M. 2011. Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el sector público. Pág. 15. Santiago de Chile. CEPAL.

9 Entre los pasos cuentan: (i) Iniciar y acordar objetivos institucionales en un contexto de planificación

estratégica, (ii) Identificar los mandatos organizacionales, (iii) Clarificar la misión y valores organizacionales, (iv) Evaluar el contexto externo e interno de la organización, (v) identificar los retos estratégicos a los que se enfrenta una organización, (vi) formular planes y estrategias para afrontar los retos institucionales, (vii) revisar y adoptar estrategias y un plan, (viii) establecer una visión efectiva organizacional, (ix) desarrollar un proceso de implementación efectiva, (x) revaluar estratégias así como el proceso de implementación estratégica.

10 Y que van de acuerdo a las características definitorias de la gestión estratégica en el sector público: el valor

ganado como resultado esperado, discrecionalidad restringida y legitimidad política.

14

3.2. Implementación estratégica

Es el desarrollo operativo de la gestión estratégica. En esta etapa se materializa el cambio necesario tanto en la entidad pública como en los funcionarios públicos para lograr los objetivos estratégicos; además desarrolla de forma práctica, la ruta estratégica formulada en la etapa de planeamiento.

Es importante mencionar que la implementación estratégica, es el terreno donde se juega la viabilidad del planeamiento estratégico. Sin el esfuerzo de los funcionarios puestos en esta etapa, los objetivos planteados durante el planeamiento no se alcanzarán (Brinkerhoff & Crosby, 2002).

Por otro lado, al ser un componente de la gestión estratégica, la implementación también necesita de dos tipos de habilidades11: cognitivas y organizativas.

Dentro de las cognitivas se debe tener en cuenta aquellas técnicas de identificación de stakeholders, momentos de negociación y generación de legitimidad social. Por su parte, en cuanto a las organizativas, es importante contar con la habilidad suficiente para “dividir en pequeños pasos [las tareas] que serán desarrolladas sistemáticamente en cumplimiento de los planes estratégicos”; así como identificar los puntos críticos que deben ejecutarse de forma obligatoria y que sean importantes para el desarrollo de futuras acciones (Brinkerhoff & Crosby, 2002 pp. 18).

Existen una serie de pasos que se debe tener en consideración para la implementación de un plan estratégico. Para ello volvemos al ciclo que explica los elementos de la gestión estratégica pero esta vez concentrados en la tarea de la implementación. La siguiente figura explica el ciclo interno de la implementación estratégica.

Gráfico 03: Ciclo de la implementación estratégica

11 Para Goldkhul & Nilsson (2000) las habilidades organizativas son aquellas que logran combinar efectivamente conocimiento sobre el funcionamiento de un entidad con acciones que materialicen sus objetivos. Para que estas se manifiesten es necesario que converjan cuatro elementos: (i) conocimientos individuales (experiencia y formación), (ii) conocimientos institucionales (procesos, lugares y formas de operación institucional), (iii) herramientas necesarias (insumos para la gestión) y (iv) la comunicación abierta de las acciones desarrolladas (transmitir efectivamente a otros miembros de la entidades las acciones desarrolladas así como los procesos que subyacen su implementación).

15

Legitimación del Plan

Gestión de relacion externas

Alineamiento de presupuesto con

el Plan

Arreglos organizacionales para el cambio

Alineamiento de recursos con

acciones

Seguimiento y evaluación

Fuente: Adaptado de Brinkerhoff & Crosby (2002).

3.2.1. Ciclo de Implementación Estratégica

i. Legitimación del plan estratégico . Es necesario contar con un subproceso de legitimación entre diferentes actores tanto internos (dentro de la entidad pública) y sociales (fuera de la entidad pública). Dado que la implementación estratégica es un proceso contencioso12 (García, 2014), se requiere del apoyo de múltiples grupos que fortalezcan la aceptación de las medidas a ser implementadas. Cabe mencionar que el proceso de legitimación es constante y viene desde el proceso del planeamiento estratégico.

ii. Gestión de relaciones externas. La necesidad de conseguir soporte de otros grupos políticos o sociales, se manifiesta en la gestión de stakeholders que puedan asumir los costos políticos de la implementación. Se debe puntualizar que no sólo se trata de intervenciones directas de la entidad pública hacia la sociedad, sino que estas pasan por procesos deliberativos, amplios y engorrosos. Brinkerhoff & Crosby (2002, pp.26), sugieren que en esta etapa se debe informar y convencer a los beneficiarios de la política, de que las reformas que se buscan desarrollar son positivas y beneficiosas; no sólo se debe asumir que los planes estratégicos están bien diseñados, o que la política en la que se enmarca es buena en sí misma, sino que se debe movilizar apoyos.

iii. Alineamiento de presupuesto con el Plan. Particularmente en el Perú, planeamiento y presupuesto han caminado en sendas separadas, imposibilitando la gestión para el cambio y llevando a muchas instituciones públicas a desarrollar gestiones incrementales (Lindblom, 1959). Por ello, es de vital importancia que se tenga en cuenta los presupuestos, proyectos de inversión pública y programas presupuestales que se asignen de forma racional a las actividades estratégicas definidas en los Planes Operativos Institucionales.

iv. Arreglos organizacionales para el cambio. La introducción de nuevas tareas, nuevos programas y retos en las instituciones genera cambios fundamentales en la estructura organizacional de las entidades públicas. Dos son las alternativas en esta situación: (i) reformular estructuras técnicas de entidades públicas existentes,

12 Es decir existen pugnas de poder y control interno y externo sobre los recursos involucrados en la implementación de las actividades estratégicas.

16

en cuyo caso la dificultad se encuentra en la resistencia al cambio; y (ii) la creación de nuevas instituciones, en cuyo caso el tiempo de aprendizaje en cuanto a procesos de soporte administrativo y su relación con otras entidades públicas se presentan como la mayor dificultad (Brinkerhoff & Crosby, 2002 pp.28).

v. Alineamiento de recursos con acciones. No sólo se articula el presupuesto con las acciones estratégicas, sino todos los recursos de las instituciones participantes. Esto incluye desde medidas regulatorias que facilitaran el cumplimiento de las acciones estratégicas específicas, hasta el personal, los recursos pre-existentes y las redes de apoyo a la implementación. Todos los esfuerzos deben ser liderados para el cumplimiento de los objetivos estratégicos planteados por la institución. Hay que tener en cuenta que hay acciones estratégicas que no necesariamente se manifiestan en productos; como por ejemplo, las coordinaciones o establecimiento de relaciones interinstitucionales. Estas también constituyen un activo valioso para el logro de objetivos ya que facilitan la labor de implementación.

vi. Seguimiento y Evaluación. Finalmente, el componente que permite retroalimentar la implementación estratégica e identificar riesgos u oportunidades en la implementación, es el seguimiento. A través del constante recojo y análisis de datos, se establece un sistema de roles y funciones que sirven de base para la anticipación estratégica,13 en orden de prevenir hechos fortuitos que puedan dificultar el normal desarrollo e implementación de los acciones estratégicas. Por su parte, la evaluación requiere de la identificación del tiempo necesario en el cual se llevará a cabo, teniendo en cuenta que los resultados de las políticas en muchos casos, no dependen de la intervención de una sola entidad y no se presentan de forma inmediata.

Cabe resaltar que todo proceso de legitimización –incluyendo el inicio del proceso de la gestión estratégica en el sector público– necesita de liderazgo constante y transversal a todas las etapas del planeamiento estratégico. El liderazgo es un fenómeno dinámico y transformativo que concuerda con la gestión estratégica en sus componentes actitudinal y operativo (Tichy & Devanna, 1986 en Westley & Mintzberg, 1989) ya que empodera a los funcionarios públicos sin perder la mirada en los objetivos estratégicos de la entidad pública. Para ello, utiliza una comunicación clara y directa, motiva constantemente al personal impulsándolo a la acción y refuerza el norte estratégico que se fijó de forma colectiva (Westley & Mintzberg, 1989).

Asimismo, el seguimiento a la gestión estratégica presenta una serie de características y funcionalidades que garantizan el logro de los objetivos institucionales. El siguiente capítulo detalla cada uno de los elementos asociados al seguimiento de la gestión estratégica.

13 Ver anticipación estratégica en el capítulo II.

17

18

CAPÍTULO II:

SEGUIMIENTO A LA GESTIÓN ESTRATÉGICA

El seguimiento a la gestión estratégica no es una herramienta de control; aunque en muchas entidades públicas peruanas la hayan visto como tal: una actividad que, en lugar de identificar los factores estratégicos, que suponen dificultades para el logro de objetivos institucionales, se enfocó en la recopilación extensiva de datos que no apuntaban a mejorar el desempeño de las entidades públicas.

En este documento, proponemos una visión del seguimiento vinculada a la generación de información estratégica, que permita conocer los problemas que generan efectos críticos que dificultan la etapa de implementación estratégica (Osborne, 2007). Pero no solo ello, la generación de información a nivel directivo también juega un rol fundamental en esta etapa, ya que de ella dependen las acciones que la alta dirección tomará para mejorar los procesos de implementación (Rochet, 2004).

Este capítulo identifica los componentes principales para el desarrollo del seguimiento y los vincula con la cadena de planes establecidos en la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico, Directiva N° 001-2014-CEPLAN, aprobado por el CEPLAN. Asimismo, expone las metodologías para generar la información necesaria para la anticipación estratégica.

1. Elementos del seguimiento

El seguimiento a la gestión estratégica es el proceso que genera información a nivel directivo, respecto a la implementación de las acciones estratégicas prioritarias (Kusek & Rist, 2004, p. 32); permitiendo prever hechos fortuitos que dificulten el logro de objetivos (Balbi, 2014). Precisamente, la información recopilada como parte del seguimiento permite tomar decisiones basadas en evidencia (Sutcliffe & Court, 2005).

Tomando en cuenta a Kusek & Rist (2004, p. 23) podemos identificar tres componentes claves del seguimiento a la gestión estratégica:

- El primero es a qué hacerle seguimiento. En nuestro caso, parte de los componentes de la gestión estratégica (tal como se ha detallado en el primer capítulo) se materializa en los planes estratégicos. Estos contienen los objetivos y la ruta a seguir, que a su vez están asociados a dos niveles: (i) gobernanza y (ii) gestión. La primera corresponde a los sectores y el alto gobierno; es decir, quienes formulan políticas públicas y desarrollan acuerdos políticos; mientras que la segunda tiene que ver con la operatividad y la implementación de las políticas públicas antes diseñadas.

19

- El segundo refiere al sistema de indicadores. Toda acción de seguimiento debe estar enmarcada en un sistema periódico, confiable y significativo de recojo de información. Además, la estructura que le dé forma a esta recolección debe ser utilizada para la toma de decisiones. Los indicadores que se utilicen para este fin deben haber sido definidos durante la etapa de planeamiento y es durante el seguimiento donde se recogen de forma periódica. Por otro lado, es importante mencionar que los indicadores dependen de la posición en la cadena de valor que se quiera medir; de esta forma, estos pueden ser de resultados, de productos, de eficiencia, eficacia y de insumos.

- El tercero es la anticipación estratégica. La información recogida sólo es útil si contribuye a la identificación de potenciales riesgos y a la conducción general del proceso hacia los objetivos planteados durante el planeamiento estratégico. Este es un ejercicio continuo que contribuye a fortalecer la gestión de riesgos (Balbi, 2014).

Grafico 04. Acciones para seguimiento a la gestión estratégica

Fuente: Adaptación de Kusek & Rist (2004).

Antes de detallar cada uno de los elementos, se desarrollará una breve descripción del concepto cadena de valor, ya que permite adentrarnos en los indicadores que guían la labor de seguimiento y que son el pilar fundamental del sistema de seguimiento.

20

2. Cadena de valor público e indicadores

La cadena de valor es un modelo descriptivo que permite identificar el principal proceso de producción de una entidad pública dándole una mirada sistemática al accionar gubernamental (Sotelo, 2014). La lógica que guía la cadena de valor es lineal y se fundamenta en el accionar público, es decir: la transformación de recursos públicos en productos tangibles que generen un impacto en el ciudadano (Heintzman & Marson, 2005, p. 553).

Los principales componentes de la cadena de valor son los recursos, los productos que estos generan, los resultados que estos causan en la población y el impacto que tienen en el largo plazo.

Las acciones desplegadas para transformar recursos en productos son denominadas operaciones y cada uno de los componentes de la cadena de valor responde a un tipo de indicador que, apropiadamente, lo representa (Sotelo, 2014). El gráfico señala los indicadores que pueden ser derivados tanto de los componentes como de las operaciones de la cadena de valor.

Gráfico 05. Cadena de Valor de una entidad pública

Fuente: Sotelo (2014).

21

Recursos Productos Resultados Impactos

Indicadores de recursos

Indicadores de eficiencia

Indicadores de producto

Indicadores de resultado

Indicadores de impacto

Indicadores de efectividad/eficacia

Los recursos son aquellos insumos con los que una entidad cuenta para generar productos, que entrega a la ciudadanía o a otra entidad pública (en el caso de organismos técnicos especializados o regulatorios).En cuanto a los resultados, constituyen la parte más controversial de la cadena de valor. En una entidad pública éstos no necesariamente dependen de forma directa de la acción del Estado sobre el ciudadano, sino de intervenciones de otras entidades públicas, e inclusive del sector privado.

Los indicadores observados en la cadena de valor constituyen la base de un sistema de seguimiento, pero también necesitan de la identificación de los niveles a los que este se aplica.

3. Niveles del seguimiento estratégico: gobernanza y gestión pública.

Dos son los niveles a los que se pueden hacer seguimiento: a nivel de gobernanza y de gestión pública14. La gobernanza implica las estructuras, funciones, procesos y tradiciones organizacionales que han sido puestas en agenda en el contexto de legitimación de una intervención pública. Éstas conforman, como señalan Bovaid & Loffler (2009), los grandes resultados de las medidas políticas tomadas por el alto gobierno.

Por otro lado, el plano de la gestión pública se enfoca en el manejo diario de las entidades públicas, a través de la materialización, en pequeños pasos, de los grandes acuerdos procedentes de las políticas de gobierno.

14 Al respecto el Banco Mundial desarrolla distinciones entre ambos conceptos, para mayor detalle visitar: World Bank. (n.d). Governance & Management. WorldBanksourcesites. [Accedido el 03,02,2015: http://siteresources.worldbank.org/EXTGLOREGPARPROG/Resources/grpp_sourcebook_chap12.pdf

22

En palabras de Sotelo: “[…] las relaciones que existen entre los productos y la combinación de insumos necesarios para obtenerlos, son de tipo determinista: ‘si se combinan P, Q y R, en circunstancias C, siempre se obtendrá Z’. Se trata de relaciones técnicas que relacionan insumos-productos y son programadas durante los procesos de planificación operativa y formulación presupuestaria”. Mientras que las relaciones entre productos y resultados son hipotéticas, “sobre todo cuando se tiene en cuenta que la mayor parte de las veces presupone una relación estocástica: ‘si se produce X e Y, en condiciones C, entonces, probablemente, se producirá Z’ (Sotelo, 2014).

De esta manera, gobernanza y gestión pública son dos conceptos que coexisten, están interconectados y trabajan de forma conjunta. Una no puede existir sin la otra. La primera porque enmarca, justifica y provee resultados generales; y la segunda, porque ejecuta los grandes acuerdos.

En el caso peruano, los instrumentos que contribuyen a organizar el trabajo a nivel de gobernanza son cinco (5): el Acuerdo Nacional, el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), el Plan Especial Multisectorial (PEM), los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM) y los Planes de Desarrollo Concertado (PDC). Estos contienen los acuerdos logrados por múltiples actores gubernamentales y sociales. Contienen objetivos, actividades, metas e indicadores que pueden ser utilizados para el seguimiento a la gestión estratégica.

Desde el plano de la gestión pública, se tienen los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) y los Operativos (POI). Ambos materializan las labores que deben desarrollar las instituciones públicas, en tareas específicas y con una secuencia de acciones coherente, que permita alcanzar los objetivos planteados a nivel político. En este nivel los planes cuentan con objetivos, metas e indicadores que permiten desarrollar labores de seguimiento.

Gráfico 06. Cadena de planes

Fuente: CEPLAN

La cadena de planes inicia con el Plan Especial Multisectorial (PEM) que se despliega en la medida que, en ciertas circunstancias, el tratamiento de una política pública requiera de la participación de dos o más ministerios, tanto en la etapa de formulación como de implementación. Ejemplo de un problema público que requiere un tratamiento multisectorial es la informalidad. Seguidamente, los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM) de cada Ministerio, transforman los objetivos del PEM en acciones, metas concretas y una ruta para alcanzarlos; luego, los Planes Estratégicos

23

Institucionales (PEI) y los Planes Operativos Institucionales (POI), transforman los objetivos de una política pública en tareas puntuales para su materialización.

Otro elemento a tener en consideración es el presupuesto público. Este se vincula con la cadena de planes que implementa la gobernanza y la gestión pública en dos momentos:

- El primero, a nivel de los objetivos estratégicos en el nivel sectorial (PESEM). En este caso, los objetivos nacionales necesitan de recursos para canalizarlos de forma adecuada.

- El segundo punto de intersección entre plan y presupuesto es a nivel operativo. Tanto en el PEI y POI las acciones estratégicas y actividades derivadas deben encontrarse vinculadas con el presupuesto público, ya que de otra forma, cada uno apuntaría a objetivos distintos.

Dicho esto, es posible proceder a una identificación más profunda de ambos niveles de seguimiento.

3.1. Seguimiento a nivel de gobernanza15

A este nivel se generan las políticas públicas reconocidas como intervenciones sistemáticas (World Bank, 2010), que movilizan recursos estatales frente a un problema público específico (Kingdon, 2014), con el objetivo de generar cambios significativos en variables sociales. Un análisis detallado de la definición permite adentrarnos en las características y los componentes de una política pública:

a. Es sistemática porque se tratan de intervenciones planificadas, organizadas y deliberadas. En el Perú, este proceso se desarrolla a través de las políticas nacionales, las cuales se convierten en un medio para organizar y priorizar una intervención pública. Posteriormente, estas se instrumentalizan a través de una cadena de planes estratégicos que diferencia los distintos niveles que recorre esta política hasta llegar a sus beneficiarios (ver gráfico 05).

b. Por otro lado, el objetivo de una política pública es generar un cambio significativo; es decir, transformar una situación particular en una deseada o menos problemática. Tomando en cuenta la metodología de la cadena de valor (Sotelo, 2014), se observa que los objetivos de las políticas públicas se encuentran en el componente resultados, ya que es donde se hace visible si la intervención desarrollada fue exitosa y conllevó hacia algún cambio significativo.

15 Según el PNUD, el seguimiento se define como la “función continua cuyo principal objetivo principal es proporcionar a los gerentes y a los principales interesados, en el contexto de una intervención en curso, indicadores tempranos de progreso, o de falta de progreso, en el logro de resultados. La intervención en curso puede ser un proyecto, un programa u otro tipo de apoyo para lograr un efecto”. Al respecto ver: PNUD. (2012). Manual de seguimiento y evaluación de resultados. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –Oficina de Evaluación.

24

Gráfico 07. Cadena de valor para una política pública.

Fuente: Adaptación de Sotelo (2014).

La importancia de hacer seguimiento a este nivel se sostiene en que se pueden conocer los avances en los resultados sociales. Es decir, es posible reducir la incertidumbre respecto a los cambios que una política pública genera en relación a otras intervenciones privadas o de otra entidades públicas.

Ahora bien, cierto es que se puede realizar el seguimiento a todas y cada una de las políticas públicas desarrolladas por un gobierno; así como a todas sus operaciones institucionales –desde el inventario, hasta la ejecución presupuestaria– el problema es que tal situación podría devenir en una dispersión del seguimiento, cambiando la mirada estratégica de la información recogida hacia una enfocada en detalles, que no son fundamentales para la entidad, sino que distraen la atención de los objetivos estratégicos (Schick, 2014). Por ello, es importante tener en cuenta el concepto de prioridad.

A través de la definición de prioridades, el gobierno identifica las principales políticas que implementará. A modo de ejemplo, el Reino Unido ha identificado 10 políticas prioritarias, mientras que Estados Unidos, 13. Son estas políticas las que permiten, al país, avanzar de forma sistemática, focalizando los esfuerzos en aquellas medidas que busquen el desarrollo.

Siguiendo este ejemplo, las políticas a las que se harán seguimiento son aquellas prioritarias definidas por el jefe de gobierno.

25

Recursos Productos Resultados Impactos

Los objetivos de una política (i.e. reducir la pobreza, o la desnutrición infantil) son resultados que se esperan lograr.

Indicadores de resultado

3.2. Seguimiento a la gestión pública.

Según Sotelo (2014), las operaciones son las actividades que transforman recursos en productos concretos. Estas transformaciones refieren a las operaciones diarias desarrolladas por la institución en el contexto de las políticas, estrategias, procesos y procedimientos establecidos para el manejo de una entidad pública.

Gráfico 08. Cadena de valor e indicadores de eficiencia

Fuente: Elaboración propia.

Si bien, el seguimiento a los resultados de las políticas públicas obedece a una cadena de planes que se articulan en diversos niveles (PEI-POI al PESEM, este –eventualmente- al PEM y finalmente al PEDN); el seguimiento a la gestión pública se enfoca en el valor ganado del trabajo de los funcionarios, en términos de tiempo, costo, eficacia y eficiencia (Anbari, 2005).

El cálculo del valor ganado por una entidad pública es una estrategia de medición que permite verificar el avance de un programa o proyecto de forma objetiva.

Es importante mencionar que en el desarrollo del seguimiento al desempeño, se debe tener en cuenta la vinculación de las acciones que la entidad pública desarrollará, definidas en el Plan Estratégico Institucional, con el Presupuesto Público (en el caso peruano con el Presupuesto Institucional Modificado). Dicha vinculación es crucial para las labores de seguimiento ya que el PIM contiene el presupuesto planificado sobre el cual se aplicará la técnica de medición.

Ambos tipos de seguimiento (a las políticas públicas y gestión pública) recogen información conforme al tipo de indicador en la cadena de valor. Por ejemplo, el seguimiento a las políticas requiere indicadores de resultados; mientras que a la gestión

26

Recursos Productos Resultados Impactos

Indicadores de eficiencia

Entidad pública Sociedad

pública u operaciones institucionales, indicadores de eficiencia. Por ello, la información recogida y su utilidad dependerán de la calidad de los indicadores planteados, así como su periodicidad.

4. Estructura de indicadores

Un indicador son mediciones sucintas, cuyo objetivo es describir la mayor parte de características de un sistema en pocos datos. Este contribuye a comprender un sistema, explorando sus mecanismos de funcionamiento interno y haciéndolo comparable para implementar mejorías futuras (Pencheon, 2008).

La información proporcionada por un indicador depende del nivel de medición al que responde en una cadena de valor (Sotelo, 2014). En general, estos pueden ser de recursos, de eficiencia, de producto, de efectividad, de resultados e impactos16. La periodicidad del recojo de información; así como la fichas de recopilación de datos, también se definen previo a la compilación y sistematización de información.

Ahora bien, los indicadores son la base fundamental del seguimiento a la gestión estratégica. Por tal motivo, identificarlos apropiadamente implica comprender su estructura básica.

Un indicador está compuesto por:

- Metadata: información relativa a la variables que conforma el indicador y la lógica de su construcción; y

- Data: información que alimenta la medición (Pencheon, 2008);

Éstos constituyen un sistema básico de medición y reportan el estado actual de la implementación de determinado sistema.

Gráfico 09. Estructura de indicadores

16 Aunque el MEF, basado en Bonnefor & Armijo (2005) señalan que los indicadores pueden ser de Insumo, de Producto de Resultado (y dentro de Este de Resultado final o parcial), eficacia, eficiencia, calidad y economía. [Online]: https://www.mef.gob.pe/contenidos/presupuesto_publico/normativa/Instructivo_Formulacion_Indicadores_Desempeno.pdf. Es importante mencionar que los indicadores por Sotelo (2014) también coindicen con la propuesta del MEF.

27

Fuente: Adaptación con base en Pencheon (2008)

La selección de la metada del indicador es crucial para desarrollar el seguimiento. Usualmente esta debe guiarse de los principios de relevancia, disponibilidad de la información y comunicación efectiva del efecto que se desea visibilizar del sistema. Por otro lado, la data necesita ser la más confiable y consistente posible.

Otro punto a tomar en consideración, especialmente para la formulación de indicadores en el sector público, es que los indicadores de resultados no necesariamente dependen de un solo sector. En otras palabras, la metadata del indicador puede involucrar varios sectores.

4.1. Relaciones entre indicadores y resultados.

Los indicadores17 a ser utilizados en el proceso de seguimiento a las políticas públicas son definidos a nivel de resultados, aun cuando estos no responden directamente a la actividad de una sola institución.

Gráfico 10: Medición de los resultados.

17 Para el Perú, los indicadores han sido definidos durante el proceso de elaboración de Planeamiento Estratégico.

28

Fuente: Sotelo (2014).

Observar los resultados implica dar tratamiento a los indicadores de producto de las entidades públicas, e identificar cómo estos los impulsan o afectan. Además, el establecimiento de relaciones entre indicadores toma en cuenta relaciones teóricas, basadas en evidencia, que van desde los productos hasta las variables sociales. Son estas variaciones en los indicadores los que reportan un avance en el logro de los objetivos de una política pública.

El siguiente gráfico ejemplifica el establecimiento de relaciones de indicadores.

Gráfico 11. Ejemplo de modelo causal de indicadores en dos sectores.

Fuente: Elaboración propia

29

Recursos Productos Resultados Impactos

Recursos Productos Resultados Impactos

Recursos Productos Resultados Impactos

Así también, un punto a considerar es la periodicidad del indicador. Este no representa ningún inconveniente siempre que no atente contra la calidad de la data recolectada. De igual forma, la territorialidad no es contratiempo, siempre que el indicador sea comparable.

Finalmente, es necesario mencionar que indicadores desagregados para cada una las regiones y sectores permiten proporcionar mejor información a quienes toman decisiones, sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas implementadas18.

5. Anticipación estratégica.

“La buena anticipación es la que conduce a la acción”

Godet, Michael.

La anticipación estratégica es la capacidad que permite reconocer posibles escenarios futuros, a la vez que prepara respuestas ante retos institucionales derivados del trabajo continuo de una entidad pública (Klein, Pin, & Snowden, 2007).

Similar a la gestión estratégica, la anticipación tiene dos componentes: una actitudinal (capacidad de absorber conocimiento y pensamiento anticipatorio) y otra operativa (generación de movimientos en respuesta a los retos presentados). Ambos operan de forma continua ya que se trata de un proceso constante, que usualmente se implementa tomando pequeños movimientos, coordinaciones u otro tipo de gestiones basadas en información recolectada de forma oportuna. Esta información es provista por el sistema de seguimiento, especialmente por la estructura de indicadores.

Existe una relación muy cercana entre la información que se provee (sistema de seguimiento) y la capacidad para absorberla correctamente (componente actitudinal de la gestión estratégica). Según Klein, Snowden & Lock (2007) esta se manifiesta en que, una buena información y una correcta capacidad de absorción informativa: (i) fortalecen la comprensión de conocimiento valioso sobre el desempeño de los funcionarios y las políticas implementadas; (ii) asimilan este conocimiento dentro de un esquema de toma decisiones; y (iii) la utilizan para canalizar una acción frente al desempeño o los resultados del trabajo de la entidad pública.

La consecuencia directa de este proceso (provisión de información y su asimilación) es la generación del pensamiento anticipatorio. Es decir la previsión sobre un posible evento fortuito o un reto específico que la entidad pública enfrente y que sea necesario atender.

En esta etapa existen varias técnicas que ayudan a identificar los futuros posibles. Una de ellas es el análisis sobre los patrones de comportamiento futuro, que consiste en relaciones de circunstancias de una situación presente con eventos del pasado. Esta se

18 En el caso peruano, esto viene acompañado de un sistema de recojo de datos coordinado con los sectores

y territorios y articulado conforme la Directiva N°001 General del Proceso de Planeamiento Estratégico-Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico del CEPLAN.

30

diferencia del análisis de trayectoria –la segunda técnica–, en que esta última es consistente en cuanto información presentada de forma histórica y continua. La tercera técnica es el análisis de convergencia, que establece conexiones entre eventos para analizar sus implicaciones e interdependencias (Berczely, 2013). Los tres métodos se alimentan de la información provista por el sistema de seguimiento.

Por su parte, las acciones que se tomen contribuyen a la mejora institucional influyendo de forma positiva en el logro de objetivos estratégicos.

Gráfico 12. Ciclo y componentes de la anticipación estratégica

Fuente: Elaboración propia con base en Berczely (2013) y Klein, Snowden & Lock (2007)

Ahora bien, es necesaria hacer la distinción entre anticipación y predicción. Generalmente, esta última está relacionada con la especificación de un escenario futuro con ciertas características y bajo ciertas circunstancias; en cambio, la anticipación, más que referirse a este, se enfoca en el proceso de generación de capacidades para enfrentarlo, a la vez que formula una serie de pasos concretos para lograr una situación deseada (Klein, et. al. 2007)

Finalmente, cabe resaltar que el objetivo del seguimiento es que los funcionarios públicos, decisores y/o jefes encargados vean cuales son las implicancias de su labor en el logro de objetivos. Esto implica dar un paso en una adecuada generación de información y también en su utilización efectiva, que no pierda de vista el camino que la entidad pública se trazó (Balbi, 2014). En suma, la información generada por el sistema de indicadores será relevante en la medida que se tomen acciones anticipatorias respecto al trabajo institucional desarrollado. ***

BIBLIOGRAFÍA

Ansoff, H. (1965). Corporate strategy. New York: McGraw Hill.

31

Balbi, E. (2014). Anticipación estratégica continua. Red EyE En América Latina. Buenos Aires: Red EyE en América Latina.

Bartlett, W. (1979). Economic Development, Institutional Reform and Unemployment in Yugoslavia 1945–1975. Liverpool University.

Berczely, G. (2013). Strategic Anticipation: toward an understanding of how managers anticipate strategic moves. New York: Case Western Reserve University.

Boswell, W. (2006). Aligning employees with the organization’s strategic objectives: out of “line of sight”, out of mind. The International Journal of Human Resource Management, 17(9), 1489–1511.

Bovaid, T., & Loffler, E. (2009). Public Management and Governance (Routledge). Oxon.

Boyne, George; Walker, R. (2004). Strategy Content and Public Service Organizations. Journal of Public Administration Research and Theory, 14(2), 231–252.

Bracker, J. (1980). The Historical Development of Stretegic Managment Concept. The Academy of Management Review, 5(2), 219–224.

Brinkerhoff, D; Crosby, B. (2001). Managing Policy Reform: Concepts and Toold for Decision Makers in Transitioning Countries. New York: Kumarian Press.

Bryson, J. (2011). Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations. A guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement (p. 500). New York: Wiley Imprint.

Chandler, A. (1962). Strategy & Structure. Chapters in History of the Indutrial Enterprise. Massachusetts: MIT Press.

Evans, P., & Rauch, J. (1999). Bureaucracy and Growth: A Cross-National Analysis of the Effects of “Weberian” State Structures on Economic Growth. American Sociological Review, 64(5), 748–765.

Freedman, L. (2013). Strategy: A History. Oxford: Oxford University Press.

García, L. (2014). La implementación contenciosa de los programas sociales: el empadronamiento del programa vaso de leche en Villa el Salvador. Apuntes, 41(71).

Godet, M. (1993). De la anticipación a la acción. Barcelona: Marcombo S.A.

Hamel, G. (1991). Competition for Competence and Inter-Partner Learning Whitin International Strategic Alliances. Strategic Management Journal, 12(Special Issue).

32

Heintzman, R., & Marson, D. (2005). People, service and trust: is there a public sector service value chain? International Review of Administrative Studies, 7(4).

Kingdon, J. (2014). Agendas, Alternatives and Public Policies (Second Edi). United States of America: Pearson.

Klein, G., Pin, C., & Snowden, D. (2007). Anticipatory Thinking. Cognitive Solutions. Retrieved from http://www.ara.com/CognitiveSolutions/documents/KleinSnowdenChew_2007.pdf

Kusek, J., & Rist, R. (2004). Diez pasos hacia un sistema de seguimiento y evaluación basado en resultados. Bogotá: World Bank.

Levin, G. (2008). Program Management. A life Cicle Approach. New York: CRC Press.

Lindblom, C. (1959). The Science of “Muddling Through.” Public Administration Review, 19(2).

Melé, D; Guillén, M. (2006). The intellectual evolution of Strategic Management and its relationship with Ethics and Social Responsibility. WP 658 (p. 24). Barcelona.

Miller, K. (2006). We Don’t Make Widgets: Overcoming the Myths That Keep Government From Radically Improving. Washington: Governing Books.

Mintzberg, H. (1978). Patterns of Strategy Formation. Management Science, 24(9), 934–948.

Moore, M. (2013). Recognizing Public Value: The Challenge of Measuring Performance in Government. Cambridge: Havard University Press.

Moore, M., & Khagram, S. (2004). On creating public value. What Business Might Learn from Government about Strategic Management. Cambridge.

Osborne, D. (2007). Reinventing Goverment: What a difference a strategy makes. Vienna: 7th Global Forum on Reinventing Government.

Pencheon, D. (2008). The Good Indicators Guide: Understanding how to use and choose indicators. NHS Institute for Innovation and Improvement. Association of Public Health Observatories.

Poister, T., & Streib, G. (1999). Strategic Management in the Public Sector. Public Productivity & Management, 22(3), 308–325.

33

Poister, Theodoro;Pitss, D; Hamilton, L. (2010). Strategic Management Research in the Public Sector: A Review, Synthesis, and Future Directions. The American Review of Public Administration, 30(1), 495–530.

Porter, M. (1980). Generic Strategies as Determinants of Strategic Group Membership and Organizational Performance. The Academy of Management Journal, 27(3), 467–488.

Rochet, C. (2004). Rethinking the management information in the strategic monitoring of public policies by agencies. Industrial Management & Data Systems, 104(3), 201–208.

Rowley, D., Lujan, H. & Dolence, M. (1997). Strategic Change in Colleges and Universities: Planning to Survive and Prosper. San Francisco: Jossey-Bass.

Rumelt, R. P. (1974). Strategy, structure and economic performance. Cambridge: Havard University Press.

Schick, A. (2014). The metamorphoses of performance budgeting. OECD Journal on Budgeting, 13(2).

Sotelo, M. (2012). Cadena de valor público y planeamiento estratégico, limitaciones y virtudes del modelo. Cartagena: XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública.

Steurer, R. (2007). From Government Strategies to Strategic Public Management: An Exploratory Outlook on the Pursuit of Cross-Sectoral Policy Integration. Vienna: Institute of Forest, Environmental, and Natural Resource Policy.

Sutcliffe, S., & Court, J. (2005). Evidence-Based Policymaking: What is it? How does it work? What relevance for developing countries? Overseas Development Institute. London: Overseas Development Institute. Retrieved from m http://www.odi.org.uk/resources/download/2804.pdf.

Westley, F., & Mintzberg, H. (1989). Visionary Leadership and Strategic Management. Strategic Management Journal, 10(Special Issue), 17–32.

World Bank. (2010). La formulación de Políticas en la OCDE. Ideas para América Latina. Madrid: Ministerio de Economía y Hacienda.

Wren, Daniel; Bedeain, A. (2009). The Evolution of Management Thought. The Academy of Management Learning & Education, 10(2), 353–384.

34