Gasto Publico y Ejecución de...
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1 CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES Hacia un cambio del modelo de gestión de las áreas de reservas territoriales y una reingeniería de OCRET en la perspectiva del cambio climático Lineamientos de Políticas Económicas, Sociales y de Seguridad 2012-2020 Guatemala, octubre de 2011 Documento preparado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su contenido (información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello, requiere de la autorización previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN.
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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES
Hacia un cambio del modelo de
gestión de las áreas de reservas
territoriales y una reingeniería de
OCRET en la perspectiva del cambio
climático
Lineamientos de Políticas Económicas, Sociales y
de Seguridad 2012-2020
Guatemala, octubre de 2011
Documento preparado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su
contenido (información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos
derechos de autor. Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio
que se utilice para ello, requiere de la autorización previa, expresa y por escrito de la Junta
Directiva del CIEN.
2
Índice
Índice ................................................................................................................................. 2
Resumen Ejecutivo ............................................................................................................ 4
1 Introducción ............................................................................................................... 6
2 El contexto general de la consultoría ......................................................................... 7
2.1 Contexto nacional .......................................................................................................... 7
2.2 Primeras reflexiones sobre el modelo de gestión territorial asociado a las acciones
institucionales ........................................................................................................................... 8
2.3 Objetivos del trabajo a realizar ...................................................................................... 9
3 Metodología de abordaje......................................................................................... 10
3.1 Algunos elementos teóricos para abordar el análisis institucional................................10
3.1.1 El entorno organizacional (nivel externo) ............................................................................... 10
3.1.2 La estructura organizacional (nivel interno) ............................................................................ 11
3.1.3 Metodología de Análisis Institucional y Organizacional (AIO) de IDRC ..................................... 11
3.2 Adaptación de la metodología al caso de estudio .........................................................12
DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL ........................................................................................ 14
4 Análisis institucional del OCRET ............................................................................... 14
4.1 Elementos de Motivación organizacional ......................................................................14
4.1.1 Historial de OCRET ................................................................................................................. 14
4.1.2 Características del OCRET...................................................................................................... 14
4.1.3 Organigrama de OCRET .......................................................................................................... 17
4.1.4 Procedimiento para la inscripción .......................................................................................... 18
4.1.5 Conclusiones ......................................................................................................................... 22
4.2 Análisis de desempeño organizacional..........................................................................23
4.2.1 El grado de cumplimiento de la misión y objetivos organizacionales (eficacia) ........................ 23
4.2.2 La utilización óptima de los recursos a su alcance (eficiencia) ................................................. 34
4.2.3 El grado de sostenibilidad de la organización a lo largo del tiempo (viabilidad financiera) ....... 35
4.3 Elementos de entorno...................................................................................................36
4.4 Síntesis de problemáticas para OCRET ..........................................................................38
LINEAS DE ACCION ........................................................................................................... 39
3
5 Líneas de acción estratégicas para la reingeniería de OCRET................................... 39
5.1 Modelos teóricos para la acción territorial ...................................................................39
5.1.1 El cambio de paradigma ......................................................................................................... 39
5.2 Líneas de acción para la política territorial de OCRET ...................................................46
5.2.1 Ejes de trabajos ..................................................................................................................... 46
5.3 Primeros pasos para la implementación .......................................................................54
4
Resumen Ejecutivo
Este documento forma parte del proyecto de Lineamientos de Política Económica, Social y
de Seguridad 2012-2020, preparado por el Centro de Investigaciones Económicas
Nacionales -CIEN-, como una contribución a la discusión de política pública de frente a las
elecciones generales del 2011. En respuesta a los desafíos del país provocados por el
cambio climático, es necesario que el Estado guatemalteco establezca políticas públicas,
marcos legales y mecanismos institucionales para promover el ordenamiento y la gestión
territorial. En esa perspectiva, la Oficina de Control de las Áreas de Reservas Territoriales
del Estado -OCRET-, que se encarga del registro, control y manejo de esas áreas tiene una
relevancia fundamental.
El Decreto 126-97 establece que son áreas de reserva territoriales del Estado de Guatemala,
las siguientes: Las áreas contenidas en la faja terrestre de tres kilómetros a lo largo de los
océanos, contadas a partir de la línea superior de las mareas; doscientos metros alrededor de
las orillas de los lagos; de cien metros a cada lado de las riberas de los ríos navegables;
cincuenta metros alrededor de las fuentes y manantiales donde las aguas surtan a las
poblaciones. Esas áreas forman un conjunto de 1285 km2 repartidos en todo el territorio
nacional, en zonas que representan gran interés por su potencial (turístico, paisajístico,
recursos naturales) pero también por la problemática que representan (inundaciones,
conflictos, inseguridad jurídica).
El marco legal vigente ofrece a OCRET una serie de funciones importantes, como
institución encargada de inscribir y cobrar los contratos de arrendamientos, así como
también administrar, ordenar y desarrollar las áreas de reservas. Las primeras conclusiones
del diagnóstico muestran que OCRET ha trabajado más en ―registrar y tramitar contrato de
concesiones‖ que en una reflexión general de ordenamiento, transformación y
aprovechamiento de sus áreas. Esas zonas han sido por lo tanto abandonadas por parte del
Estado, con muy poca inversión, sin ningún control de su suelo y de las actividades, y sin
visión estratégica para su desarrollo. Asimismo, se perfila como una institución poco
funcional, con procedimientos muy burocráticos y centralizados, incluso para el fin de
control de los arrendamientos, sin tomar aún el viraje tecnológico para la modernización de
sus registros. De esa cuenta, OCRET sobrelleva la imagen de una institución aislada,
desarticulada y con muy poca proyección y utilidad hacia la sociedad.
Aún siendo la recaudación y el cobro de los contratos de los arrendamientos la motivación
principal de la institución, el desempeño ha sido muy pobre. Existe muy poca transparencia
en el manejo de los expedientes y las tierras de OCRET se han visto como un botín político
y de grupos de interés para hacerse de propiedades ubicadas en zonas estratégicas. El
potencial de recaudación es muy grande (actualmente se estima que se recauda menos del
3% de lo que podría recolectar) lo que constituye una gran oportunidad en un contexto de
crisis fiscal. Los cálculos realizados apuntan a que podría pasarse de Q9,031,715 que se
recaudan actualmente a Q316,110,000 mejorando los registros catastrales, los
procedimientos de cobro y los controles hacia los arrendatarios.
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La reingeniería de OCRET plantea un cambio de modelo y paradigma, que propone pasar
de una oficina encargada de tramitar contratos de arrendamiento de las áreas de reservas
hacia una institución de gestión, ordenamiento, desarrollo y transformación de las zonas
más estratégicas del territorio nacional.
Las consecuencias operativas de ese cambio de paradigma son múltiples. La idea básica
consiste en que el Estado teniendo control de la propiedad pública sobre los 1285 km2 de
áreas de reserva, tiene la capacidad para implementar una serie de acciones de
transformación territorial que permiten mejorar la calidad de vida de la población,
financiando, a partir de la mejora en la recaudación, las inversiones necesarias en la zona
para adaptarse al cambio climático. Sobre esa base, la propuesta de reingeniería de OCRET
contempla los siguientes ejes:
Modernización de los registros de arrendamiento;
Plan de ordenamiento territorial de las áreas de reservas;
Inversión en territorio, proyectos detonantes y aplicación de la alianza público
privado
Descentralización administrativa para la administración de áreas de reservas;
Paulatina reingeniería institucional
Reformas legales
Al asumir una nueva administración de OCRET, se recomienda como primer paso la
formulación de un proyecto reembolsable con organismo internacional (BID / Banco
Mundial) para el establecimiento, registro y gestión de los contratos de arrendamiento en
área de reserva territorial y modernización institucional. Ese proyecto tendría las siguientes
características:
Cobertura de fotografía aérea e imagen satelital de los 1300 km2;
Restitución fotogramétrica;
Levantamiento y georeferenciación en campo de bienes inmuebles;
Modernización informática de los registros de contratos de arrendamientos para
mejorar el cobro;
Reingeniería e informatización de los procesos de legalización;
Estudio para la zonificación y ordenamiento territorial de las áreas de reservas en la
perspectiva del cambio climático;
Instalación de oficinas territoriales para la descentralización del OCRET;
Campaña de comunicación para posicionamiento de OCRET;
La primera estimación para realizar el proyecto gira alrededor de $10 millones.
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1 Introducción
Desde principios de la década de los 90’s, y con cada nueva administración pública que se
elige, el CIEN ha implementado el proyecto de lineamientos de política económica y social.
Estos proyectos han correspondido, no por azar, con los distintos períodos presidenciales,
ante el reto del desarrollo de nuestro país. El propósito de cada uno ha sido hacer
propuestas de política pública coherentes y consistentes, en distintas áreas económicas y
sociales prioritarias, que permitan a los distintos funcionarios públicos focalizar sus
esfuerzos en acciones que se traduzcan en mejoras sensibles de la calidad de vida de todos
los guatemaltecos.
Este documento forma parte del proyecto de Lineamientos de Política Económica, Social y
de Seguridad 2012-2020, preparado por el Centro de Investigaciones Económicas
Nacionales –CIEN-, como una contribución a la discusión de política pública de frente a las
elecciones generales del 2011. El objetivo del mismo es presentar, de manera breve, un
diagnóstico sobre la situación del Gasto Público y la Ejecución de Proyectos en Guatemala
por el Gobierno Central.
Desde comienzos de la década de los noventa, Guatemala ha alcanzado avances en el área
del desarrollo económico y social, sobre todo en educación y salud. Muchos de esos
avances han estado asociados en parte con el aumento del gasto público, dentro de un
contexto de crecientes exigencias de eficiencia y transparencia. También se destacan
estrategias de reducción de la pobreza, aunque con pocos resultados concretos todavía. Por
otra parte, persisten problemas sin resolver, como las debilidades del proceso
presupuestario que lo hacen impredecible; la falta de transparencia del gasto público
ejecutado por los organismos públicos; poca presencia de criterios de calidad en la
ejecución de los programas y proyectos; y, la debilidad de control por parte de los
organismos encargados. Este documento cuenta con 6 capítulos principales:
1. Introducción
2. El contexto general de la consultoría
3. Metodología de abordaje
5. Análisis institucional del OCRET
6. Líneas de acción estratégicas para la reingeniería de OCRET
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2 El contexto general de la consultoría
2.1 Contexto nacional
Cada año, los eventos naturales que golpean a Guatemala dejan sus huellas de destrucción,
aislamiento y unas cifras impresionantes en términos de pérdidas para el país. Guatemala se
clasifica como uno de los cinco países de más alto riesgo en el mundo en cuanto a la
vulnerabilidad de su producto interno bruto (PIB). El 83.3% del PIB es generado en áreas
en riesgo. Durante el periodo 1902-2005 ocurrieron 62 desastres naturales en Guatemala
afectando aproximadamente a 6 millones de personas. Esas cifras muestran la extrema
vulnerabilidad territorial de Guatemala. Más allá de la manifestación exacerbada de la
vulnerabilidad del país durante esos eventos climáticos extremos, existe un sin número de
indicadores que muestran el ―desorden territorial‖ en el que vive Guatemala: un 37% de la
tierra es subutilizada y un 15% es sobre utilizada1, provocando erosiones del suelo que
ocasionan la contaminación con sólidos de las fuentes de agua, la reducción de la capacidad
de infiltración del agua en el suelo, el azolvamiento de ríos y las inundaciones. Otros datos
importantes muestran que la cobertura forestal ha disminuido de un 58% entre 1950 y 2005,
menos del 5% de los centros poblados del país cuentan con plantas de tratamiento de aguas
servidas, más de 40 % de la población del departamento de Guatemala vive en
asentamientos precarios. Los núcleos poblacionales más importantes del país han crecido
desmesuradamente (tasa de urbanización del 5% anual), sin bases sólidas de planificación.
Frente a los desafíos del país, el Estado guatemalteco ha respondido de manera muy lenta a
la puesta en marcha de políticas públicas, marcos legales o mecanismos institucionales para
promover el ordenamiento y la gestión territorial. Por otro lado, existe todavía una gran
resistencia en algunos sectores de la sociedad que han impedido la definición de
herramientas que agilicen un verdadero desarrollo de los territorios. Finalmente, se ha visto
una progresiva participación de los actores locales en los temas de catastro y de
administración de tierras en los últimos diez años y las leyes de descentralización han
conferido a la municipalidad la posibilidad de convertirse en el actor principal de la gestión
territorial.
Es en ese contexto es que se plantea la posibilidad de un proceso de diagnóstico y reflexión
alrededor de las instituciones que participan a la gestión del territorio en Guatemala,
haciendo énfasis en el rol del OCRET como administrador de las áreas de reservas
territoriales. El análisis se realizará tomando en cuenta las lógicas de descentralización y la
relación entre instituciones centrales y gobiernos locales.
1 URL, IARNA. (2009). Perfil Ambiental de Guatemala 2008-2009: las señales ambientales críticas y su relación con el desarrollo.
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2.2 Primeras reflexiones sobre el modelo de gestión territorial asociado
a las acciones institucionales
Existe un consenso con la idea según la cual, entre otras políticas públicas, la planificación
y el ordenamiento territorial son acciones que los estados ponen en marcha para afrontar los
problemas mencionados anteriormente. La planificación del desarrollo busca orientar la
inversión pública de manera más racional, coherente, estratégica y segura.
El ordenamiento territorial se hace por medio de instrumentos que actúan por medio de
restricciones al uso de suelo, es decir, por reglamentos, normas, ordenanzas o incentivos,
que autorizan, limitan o prohíben usos, tal que se logren los resultados buscados. Puesto
que incide en el bienestar de la población y regula la acción de distintos agentes, es una
actividad no solo técnica sino también eminentemente política. El ordenamiento territorial
constituye un pacto social y de convivencia que provee a sus habitantes salud, bienestar,
seguridad y oportunidades, permitiéndoles desarrollarse plenamente como ciudadanos en
un entorno de sostenibilidad ambiental. En la actualidad, el ordenamiento territorial se
inscribe en una lógica de gestión, buscando poner en sintonía las demandas de los
habitantes de determinados territorios con una oferta pública diversa y articulada de
productos, bienes y servicios, en una perspectiva ordenada, segura y competitiva.
Los procesos de gestión territorial pasan por la posibilidad de un mejor aprovechamiento
de la capacidad del uso del suelo y de una debida planificación espacial de las actividades
económicas a partir del potencial del territorio. En esa perspectiva, La Oficina de Control
de las Áreas de Reservas Territoriales del Estado – OCRET, que se encarga del Registro y
Control de las áreas de Reserva del Estado y del manejo de esas áreas tiene una importancia
fundamental. Institución poco valorizada, tiene bajo su cargo unas zonas muy estratégicas
para la actividad turística, la conservación y explotación de los recursos naturales, o la
prevención del riesgo. A la fecha, OCRET ha trabajado más en ―registrar y tramitar
contrato de concesiones‖ que en una reflexión general de ordenamiento, transformación y
aprovechamiento de sus áreas territoriales. Asegurar condiciones seguras para la inversión
en una perspectiva de beneficios generales de la población es el desafío más importante de
esta institución que puede cambiar el país con un buen manejo.
9
2.3 Objetivos del trabajo a realizar
El objetivo general del trabajo consiste en establecer un diagnóstico institucional de
OCRET en la perspectiva de la gestión territorial en Guatemala, buscando articular a partir
de esos elementos de análisis una serie de propuestas de políticas públicas, ejes de
intervención, programas y proyectos específicos que abonan a una transformación del
modelo de gestión de esa entidad.
Los objetivos específicos del trabajo son los siguientes:
1. Establecer una valoración cualitativa de los resultados e impactos de la institución
estudiada;
2. Proponer elementos de discusión conceptual acerca del área de estudio que puedan
orientar el marco de actuación de OCRET.
3. Realizar una propuesta de líneas de intervención planificada y programática para la
institución de interés.
10
3 Metodología de abordaje
3.1 Algunos elementos teóricos para abordar el análisis institucional
El análisis institucional puede definirse como una herramienta de comprensión de las
dinámicas internas y externas de la institución, en la perspectiva de mejorar estructuras,
prácticas, percepciones y desempeños. Según Bourdieu, el análisis de las instituciones
resulta eficaz cuando se aborda su realidad compleja a partir de la noción de “campos de
acción”, que puede ser comprendidas y analizadas como dimensiones sociales y
organizacionales de intersección en los que se despliegan las prácticas institucionales
tanto en su forma relacional interna como en la interdependencia que la
institución establece con su entorno.2
En términos más sistemáticos el análisis institucional se plantea a partir del diagnostico del
entorno organizacional, a nivel externo, y de la estructura organizacional, a nivel interno.
3.1.1 El entorno organizacional (nivel externo)
Toda institución puede ser analizada desde el punto de vista de la red de relaciones que se
tejen hacia y desde un entorno del cual depende. Se entiende como entorno al conjunto del
campo organizacional de entidades que se relacionan, dependen, e interactúan con la
institución objeto de análisis. La institución establece formas diversas de interlocución con
otras similares y con el entorno, al tiempo que en campo social donde funciona, se
construyen cotidianamente percepciones acerca del rol y del significado que esa institución
tiene para los individuos que la observan desde fuera.
Por sus prácticas comunicacionales, pero también por sus acciones cotidianas asumidas
socialmente, una institución puede impregnar el campo social y el espacio público, con sus
contenidos y universos simbólicos, definiendo y pre-estableciendo el modo como va a ser
percibida por los públicos. En este proceso comunicacional y de interlocución socio-
organizacional, cada institución genera en torno suyo un campo semántico y discursivo que
les es propio y distintivo, que configura imágenes corporativas distintivas. El sello de una
institución se instala, evoluciona y opera en el imaginario colectivo, en la mente de las
personas, y en las percepciones que éstas adquieren respecto del rol, importancia y
significado de aquella en el mundo social. El análisis de ese conjunto de elementos es
fundamental para entender el desempeño e impacto de la institución en la gestión pública.
2 Pierre Bourdieu, traité de sociologie, 1974
11
3.1.2 La estructura organizacional (nivel interno)
Un segundo campo de análisis institucional es la naturaleza de su estructura organizacional,
es decir, la forma organizativa que se ha dado para los fines que la motivan. Las
estructuras institucionales, en general, tienden a obedecer a una lógica piramidal, según la
cual, los niveles decisionales se establecen en la cúspide de la organización, punto focal
donde se concentran -a la vez- un número limitado de individuos y una panoplia creciente
de poderes, de facultades y de capacidades de asignación de recursos.
3.1.3 Metodología de Análisis Institucional y Organizacional (AIO) de IDRC
El Análisis Institucional y Organizacional (AIO) ha sido diseñado para analizar de forma
sistemática las organizaciones y los aspectos que inciden en la ejecución adecuada de
proyectos de desarrollo, con el fin de asegurar los resultados esperados y promover su
sostenibilidad3. Ese modelo ha sido desarrollado por la Consultora Canadiense Universalia
y el IDRC (Canadá) respondiendo a una demanda del Banco Interamericano de Desarrollo
para analizar el desempeño de organización en países de desarrollo.
Esa metodología presenta una serie de herramientas para el análisis de la capacidad, de la
motivación y del entorno de las organizaciones. También se considera el marco
institucional, administrativo y legal, así como sus relaciones con otras organizaciones y sus
respectivos usuarios o población beneficiada. Este modelo ha sido utilizado en
multiplicidad de organizaciones de alta relevancia social en varios países de América
Latina, con comprobada eficacia y en particular con un alto grado de apropiación por parte
de los gestores de las mismas.
Según IDRC, desde el punto de vista de la organización el desempeño está necesariamente
soportado por la motivación que tengan los integrantes de la misma, las capacidades que la
organización disponga y de una buena relación con el entorno.
3 IDRC (1995), INSTITUTIONAL ASSESSMENT, A Framework for Strengthening Organizational Capacity
12
Para describir el modelo se utiliza el siguiente esquema gráfico:
Fig 1. Esquema para el análisis de desempeño institucional
Fuente: IDRC
3.2 Adaptación de la metodología al caso de estudio
El desarrollo metodológico del Análisis Institucional y Organizacional (AIO) que servirá de
base a la consultoría se detalla en el Anexo I. Los elementos de análisis se abordan vía una
serie de preguntas e interrogantes organizadas sistemáticamente acerca de las acciones del
OCRET en cuanto a su:
Desempeño organizacional
Capacidad organizacional
Motivación organizacional
Entorno externo
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Dado el tiempo impartido para el trabajo y las limitaciones inherentes al desarrollo de la
consultoría (evaluación de tipo externa sin posibilidad de entrevistas directas o contacto
específico con el personal del OCRET) se modificará sustancialmente los elementos del
AIO de la forma siguiente:
1. Se dará un peso muy grande hacia el entorno externo y el desempeño
organizacional, abordando de manera más periférica los aspectos de motivación y
capacidad organizacional (por problemas prácticos de acceso al personal de las
instituciones)
2. El análisis del entorno y desempeño organizacional hará énfasis en cuestionar el
modelo teórico y premisas del campo de acción institucional: cuál es el enfoque
sistémico del desarrollo territorial que el OCRET ofrece hoy a la sociedad
guatemalteca? Cómo ha evolucionado el rol del OCRET en la gestión del territorio?
Los elementos operativos para la reingeniería institucional derivan de esas
preguntas fundamentales que forman parte del entorno institucional y de la
capacidad de modernización y de redirección del aparato público.
3. En el marco del análisis del entorno se abordará – aunque de manera superficial - la
percepción de los usuarios acerca de los servicios públicos que ofrecen las
instituciones estudiadas. Una serie de encuestas virtuales y entrevistas focalizadas
serán sistematizadas para medir el nivel de satisfacción de los beneficiarios del
OCRET.
4. La medida del desempeño institucional iniciará con la definición de algunos
indicadores claves de efecto y de impacto. La medición de resultados se realizará a
partir del análisis de la documentación existente (básicamente memoria de labores,
informes externos), que se pueden recopilar sobre las instituciones.
5. Para precisar el análisis del desempeño institucional, se realizarán también
entrevistas especializadas a expertos nacionales conocedores de la materia. Una de
las estrategias del grupo consultor consistirá en entrevistar a ex funcionarios de las
instituciones estudiadas para evaluar la evolución de la capacidad organizacional y
de la conducción de los procesos.
Las problemáticas encontradas en el diagnóstico servirán de base para la formulación de las
líneas de acción estratégicas para la reingeniería de OCRET en la perspectiva de la gestión
territorial. Las líneas de acción se declinarán en términos de política pública a adoptar para
ambas instituciones. Dado el carácter convergente de los ejes territoriales y catastrales, una
política orientada a esas temáticas adquiere la categoría de política transversal. En
consecuencia, las políticas de ordenamiento territorial deben ser el resultado de un ejercicio
colectivo, incluyente en todos los ámbitos, con un principio fundamental: participación y
consenso. Por esa razón, rebasan de lejos el alcance de la consultoría. En ese contexto, los
aportes que realizara el grupo consultor tendrán una dimensión técnica y de expertiz,
mediante la identificación de un marco de actuación, ejes de trabajos, programas y
proyectos específicos.
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DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL
4 Análisis institucional del OCRET
Según el marco metodológico definido, se abordarán en ese capítulo los elementos
vinculados a la motivación organizacional, análisis de desempeño y capacidad organización
y elementos de entorno del OCRET.
4.1 Elementos de Motivación organizacional
4.1.1 Historial de OCRET
La historia de las áreas de reserva del Estado nace en el año 1894, terminando el siglo XIX
bajo el gobierno de la república el Presidente Reina Barrios. Resulta importante para el
desarrollo del presente trabajo, hacer alusión a éste periodo histórico, pues este gobierno, se
interesó por regular las áreas de reservas, constando en éste año los primeros registros en
cuanto a la regulación legal de éstas áreas.
Las primeras leyes que fueron publicadas sobre las referidas áreas, se realizaron
por medio de Decretos, Acuerdos y Reglamentos. Éstos fueron emitidos por el
Presidente de la República y, primeramente, fueron reguladas las áreas de reservas
que comprendían las orillas del Océano Atlántico y los ríos navegables, con los
márgenes establecidos en dichos decretos, y que se desarrollará en el transcurso de
este capítulo.
Posteriormente, en la Constitución de 1965, son reguladas las áreas de reservas,
estableciéndose qué áreas las constituían y los márgenes de éstas. Sin
embargo, es hasta en 1973, cuando el Congreso de la República promulgó el Decreto
35-73 Ley Reguladora de las Reservas de la Nación, constituyendo ésta la primera ley
ordinaria específica en regular dichas áreas (Ver Anexo II)
4.1.2 Características del OCRET
El artículo 22 de la Constitución Política de la República de Guatemala, establece las
reservas territoriales de dominio del Estado, sobre las áreas terrestres a lo largo de los
océanos, en las orillas de los lagos, en las riberas de los ríos navegables y de las fuentes y
manantiales donde nazcan las aguas que surtan a las poblaciones. Conforme Decreto
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Número 126-97 del Congreso de la República, Ley Reguladora de las Áreas de Reservas
Territoriales del Estado de Guatemala, el Organismo Ejecutivo por medio del Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Alimentación y a través de la Oficina de Control de Áreas de
Reserva del Estado ―OCRET‖, llevará el control, por medio de los registros
correspondientes de las Áreas de Reserva Territoriales del Estado de Guatemala y ejecutará
los programas y obras que sean necesarias para el mejor aprovechamiento y desarrollo de
las mismas.
El Decreto 126-97 establece que son áreas de reserva territoriales del Estado de Guatemala,
las siguientes:
Las áreas contenidas en la faja terrestre de tres kilómetros a lo largo de los océanos,
contadas a partir de la línea superior de las mareas;
De doscientos metros alrededor de las orillas de los lagos;
De cien metros a cada lado de las riberas de los ríos navegables;
De cincuenta metros alrededor de las fuentes y manantiales donde las aguas surtan a
las poblaciones.
Se exceptúan de las expresadas reservas:
a) los inmuebles situados en zonas urbanas;
b) los bienes sobre los que existen derechos inscritos en el Registro de la Propiedad,
con anterioridad al primero de marzo de mil novecientos cincuenta y seis.
Esas áreas representan un conjunto de 1285 km2 repartidos en todo el territorio nacional.
Esas áreas se articulan alrededor de cuatro grandes zonas, caracterizadas por:
Franja marítima del Pacifico
Lago de Atitlán
Lago Izabal y Rio Dulce
Lago de Peten Itzá
Es fundamental entender que las áreas de reserva territorial no conforman un continuo
debido a la presencia de fincas privadas inscritas en el Registro antes de 1956. La
determinación exacta del perímetro de las áreas de reservas constituye el primer paso
fundamental para el control del territorio bajo competencia institucional. Por otro lado la
delimitación de las áreas urbanas por parte de las municipalidades es todavía un tema
pendiente, lo que dificulta mucho las relaciones entre Gobiernos locales y OCRET, dejando
muchas confusiones para los beneficiarios. Asimismo, la determinación de la línea de alta
marea y de límites de ríos y lagos a partir de las cuales se calculan la extensión de los
bienes de OCRET es clave. Esos aspectos no han sido abordados a nivel institucional aun
con la contundencia necesaria.
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Mapa No. 1, Áreas de OCRET, elaboración propia
Fuente: SEGEPLAN, MAGA
Corresponde a la Oficina de Control de las Áreas de Reserva del Estado, de acuerdo al
Decreto Número 126-97, los actos administrativos siguientes:
a) Llevar el control de las áreas de reservas territoriales del Estado, por medio de los
registros correspondientes;
b) Ejecutar los programas y obras que sean necesarios para el mejor
aprovechamiento y desarrollo de las áreas de reservas territoriales del Estado;
c) Promover la coordinación interinstitucional con las entidades del sector público
que tenga relación directa y particular con cada una de las áreas de reservas
territoriales del Estado;
d) Conocer y resolver las solicitudes de arrendamiento de las áreas de reservas
territoriales del Estado;
e) Efectuar los estudios de zonificación para verificar la situación física y legal de las
áreas de reservas territoriales del Estado;
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f) Llevar el control y registro de los contratos de arrendamiento autorizados y del
pago de las rentas;
g) Percibir y administrar conforme los artículos 11 y 13 de la Ley, los ingresos
provenientes por concepto de renta de las áreas de reservas territoriales del Estado;
h) Promover el desarrollo sostenible y sustentable de las áreas de reservas
territoriales del Estado;
i) Mantener actualizado el catastro de las áreas de reservas territoriales del
Estado;
j) Determinar las rentas que correspondan por cada una de las extensiones de las
áreas de reservas territoriales del Estado que se otorguen en arrendamiento,
conforme los parámetros establecidos en la Ley;
k) Emitir la resolución que rescinde el contrato de arrendamiento y requerir la entrega
y desocupación del inmueble de mérito;
l) Otras que por su naturaleza le correspondan de conformidad con la ley o que le sean
asignadas por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación.
La clasificación del conjunto de funciones establecidas en ley para las áreas protegidas se
puede reagrupar en las siguientes categorías. OCRET puede verse:
Como una institución encargada de inscribir (dar certeza jurídica);
Como una institución encargada de recaudar;
Como una institución encargada de administrar las áreas de reservas;
Como una institución encargada de ordenar las áreas de reservar;
Como una institución encargada de desarrollar las áreas de reservas.
Esa clasificación servirá de base para la medición del desempeño institucional.
4.1.3 Organigrama de OCRET
De acuerdo al organigrama
actual de la institución,
cuenta con cinco
departamentos. Estos
responden a la lógica actual
de operación de la OCRET:
el departamento jurídico, el
de recaudación y control de
pagos, el financiero, el
administrativo y el
departamento técnico.
Fig 2. Organigrama OCRET,
fuente: OCRET
18
4.1.4 Procedimientos para la inscripción
En la actualidad, OCRET se ha centrado en las funciones de inscripción y recaudación,
dejando de lado los aspectos de administración, ordenamiento y desarrollo del territorio. En
esa perspectiva, se realizo una serie de reformas institucionales en el año 2005-2008 que
permitieron reordenar los procedimientos y pasos para la inscripción4. Las actividades
prioritarias para los técnicos dentro de la OCRET son:
Recopilar contratos de arrendamiento;
Clasificar contratos de arrendamiento;
Verificar contratos de arrendamiento;
Brindar consultas a los usuarios que han solicitado inspección de sus predios;
Elaboración de planos modificados y actualizados que formarán parte de la base de
datos de la OCRET.
La utilidad de estas actividades para la OCRET radica en brindar una base de datos
confiable y actualizada de las áreas de reserva que permita regularizar y administrar de una
mejor manera el uso que se les impone actualmente a los predios, principalmente en la
verificación de los contratos de arrendamiento, pues estos son fuente de ingresos
económicos para el MAGA y el Estado, en general. Se pretende también que con estas
actividades de campo se verifiquen que los usos de los predios se realicen sin anomalías, ya
que en ocasiones pueden existir usuarios que subarrendan el predio sin el conocimiento de
la OCRET, y que, según la Ley Reguladora de las Áreas de Reserva, no es permitido. Otro
de los objetivos de las actividades de campo de los técnicos radica en resolver todos
aquellos conflictos que se presenten entre los usuarios de alguna determinada región en
cuanto a tenencia de tierras, pues en ocasiones los planos de dos o más usuarios pueden
estar incorrectos y suelen existir traslapes de terrenos, por lo que uno u otro usuario estarán
reclamando dicha área, que a su criterio pueden considerar como propia. Como se visualiza,
las actividades de OCRET se centran exclusivamente en el control de los arrendamientos,
lejos de una visión integral de gestión de las áreas de reservas. A partir de las entrevistas
realizadas y de los documentos analizados5, se identificaron las siguientes actividades:
4.1.4. 1. Recopilación de contratos de arrendamiento:
La recopilación de contratos de arrendamiento para inspección consiste únicamente en
agrupar todos los contratos que pertenecen a una misma región, los cuales aún están
pendientes de inspección y que son necesarios analizar para el control y administración de
los mismos.
4 Manual de procedimientos de OCRET, 2008
5 Memoria de labores de OCRET, 2010
19
4.1.4.2. Clasificación de contratos de arrendamiento:
La clasificación de los contratos de arrendamiento para inspección consiste en agruparlos
según su naturaleza, es decir, separar aquellos que están para renovación de contratos,
aquellos que están para devolución de contratos y aquellos que están siendo solicitados por
primera vez.
4.1.4.3. Verificación de contratos de arrendamiento:
La verificación consiste en determinar si el usuario del que se hace mención en el contrato a
partir de una fecha específica, es el mismo que actualmente lo posee, pues en algunas
situaciones se da el caso de que el predio ha sido cedido de un usuario a otro sin el previo
conocimiento de la OCRET.
4.1.4.4. Consultas a los usuarios:
Las consultas a los usuarios de los predios se dan dentro del Departamento Técnico de la
OCRET, específicamente con los auxiliares técnicos que han estado involucrados en la
inspección de su predio. Estas consultas varían en su naturaleza, algunas están orientadas a
resolver las dudas de los usuarios en la inspección ó también en el interés del usuario de
saber cómo marcha su trámite de contrato.
4.1.4.5. Elaboración y actualización de planos:
Estos planos resultan de los datos tomados en campo, como resultado posterior de la
inspección, consiste en elaborar planos del predio inspeccionado y actualizarlo con respecto
a otro ya existente, el cual debió ser modificado porque sus medidas no coincidieron en el
momento de la medición en el campo.
El papel fundamental del técnico auxiliar dentro de la OCRET es responder a todo el
trabajo realizado en el campo. Dentro del departamento técnico, los técnicos auxiliares son
comisionados a distintos lugares de Guatemala, específicamente en aquellos donde se
consideran que existen Áreas de Reserva, dichas inspecciones son solicitadas por los
usuarios de los predios, los cuales están interesados en renovar su contrato de posesión del
inmueble, devolver el inmueble a la Administración de la OCRET, ó solicitar el derecho de
posesión de algún predio por primera vez. Vale la pena mencionar que la lógica de
administración de OCRET es sumamente centralizada. No se cuenta con oficinas
descentralizadas que podrían permitir una proximidad con los beneficiarios, facilitar los
trámites o eficientar los desplazamientos. La administración del personal se realiza desde
la capital, y muchas veces no se cuenta con los recursos para viáticos, lo que obliga a los
beneficiarios en financiar los costos del viaje6, a detrimento de una posibilidad de
desempeño institucional transparente para la inscripción.
6 Entrevista con beneficiario de OCRET
20
4.1.4.6. Asignación de Comisiones:
Cuando se comisiona a uno de los técnicos a inspeccionar algún predio, este suele anunciar
previamente al usuario por varias razones, entre las cuales están:
Se desconoce la ubicación del terreno.
Algunos guardianes no permiten el ingreso de los técnicos auxiliares a los predios
sin la autorización del usuario. Se pretende que la inspección sea en presencia del
usuario para que este sepa en qué forma se realizó.
El usuario interesado debe conocer las posibles modificaciones que deben realizarse
en su plano o en su contrato de arrendamiento.
En ausencia de una campaña de sensibilización masiva7, el desconocimiento del OCRET y
de sus beneficios por parte de la población ha dificultado la identificación de los contratos
de arrendamiento.
4.1.4.7. Inspecciones
Debido a que las Áreas de Reserva son considerablemente grandes, la localización de los
predios suele ser difícil, por lo que es necesario en estos casos solicitar que la inspección
sea realizada junto con el usuario o con algún representante del mismo, y de no ser posible
lo anterior, al menos dejar indicaciones de cómo poder llegar al mismo. El problema de este
último caso es que a veces las direcciones indicadas no son correctas, y el tiempo perdido
en localizar dichos predios pudo haberse utilizado en alguna otra inspección.
En la oficina se cuentan con algunas series de fotografías aéreas que a veces pueden ser
tomadas como base para poder establecer rutas y vías de acceso al predio en cuestión ó
también con los planos digitales que se han creado en años anteriores. Sin embargo, el
OCRET no cuenta con un sistema moderno de gestión de base de datos espacial de los
contratos de arrendamiento, ni siquiera con una clara identificación de los bienes
inmuebles. La tecnificación del OCRET constituye uno de los elementos a realizar para la
Negación de entrada a los predios:
Cuando los usuarios no presencian la inspección por los técnicos auxiliares, generalmente
suelen anunciar a sus guardias que la OCRET estará realizando inspecciones en fechas
determinadas, por lo que piden dejar pasar a los técnicos para hacer las investigaciones
necesarias. Sin embargo, existen casos en que los usuarios no pueden comunicarse con los
mismos o simplemente los guardias deciden no dejar pasar a los técnicos, lo cual dificulta
la inspección y detiene el proceso catastral. Este suele ser un problema frecuente en el
trabajo de campo de los técnicos. En ausencia de oficinas desconcentrados, los
beneficiarios tienen que viajar hasta la capital para cualquier trámite.
7 La última campaña de sensibilización masiva data de 2006
21
Conocimiento de la Inspección:
Cuando un usuario solicita inspección de su predio, se pretende que se haga en su
presencia, con la finalidad de demostrar que la inspección está siendo realizada justa y
legalmente, para que no existan inconformidades entre el usuario y la OCRET y se explique
el por qué de las modificaciones necesarias8.
Cuando el técnico auxiliar sale de comisión (única razón por la cual debe salir de la
OCRET), su objetivo principal es realizar las inspecciones de los predios asignados en las
diferentes regiones que poseen áreas de reserva, sus tácticas de inspección se realizan de
dos formas:
Realizan la inspección junto con el usuario interesado.
Realizan la inspección con el guardián del predio, el cual está responsabilizado de
enterar al usuario las modificaciones realizadas en la inspección.
La inspección consiste básicamente en las siguientes actividades:
Reconocimiento del predio.
Limitación del predio.
Determinación del uso del predio.
Usuarios colindantes al predio.
Verificación del plano presentado por el usuario.
Captura de coordenadas por GPS de los vértices del predio.
Presentación de la inspección al usuario y solicitud de enterado.
4.1.4.8. Reconocimiento del predio:
Consiste únicamente en determinar si el predio está situado dentro de las denominadas
Áreas de Reserva del Estado, según el cuerpo de agua al cual está relacionado y la distancia
a la que se encuentra.
Limitación del predio:
Consiste en determinar las dimensiones exactas del terreno, es decir en dónde inicia y en
donde termina, según los datos del contrato y registro catastral existentes en la OCRET.
Determinación del uso del predio:
Consiste en determinar los fines de uso que se da actualmente al terreno, es decir si tiene
fines de vivienda, comercial, recreativo o de turismo, y verificar que los fines indicados en
el contrato sean acordes con su uso actual.
8 Douglas Tobar Taks (2006), Planificación del uso de la tierra del sector comprendido por los poblados de Playa de Oro y Los Sauces, Lago de Amatitlán, EPS FAUSAC
22
Colindantes del predio:
Consiste en identificar a los usuarios que poseen derecho de posesión de predios aledaños
al terreno, con la finalidad de que esta información facilite la ubicación del predio en una
inspección futura.
Verificación de Planos:
Cuando el técnico auxiliar está en la inspección, una de sus actividades es verificar que las
medidas del plano brindado por el usuario coincidan con las que toma personalmente del
predio. Si en caso no coinciden, su deber es reportar al usuario las anomalías y solicitar su
más pronta corrección, en caso contrario se continúa normalmente el trámite del contrato de
arrendamiento.
Captura de coordenadas por GPS:
La toma de coordenadas geográficas por medio de un GPS ayudará a realizar los planos
posteriores a la inspección, para que formen parte de la base de datos de la OCRET. Estos
planos son elaborados en el programa AutoCad 2004.
4.1.5 Conclusiones Del punto de vista de la motivación organizacional, OCRET es una institución que ha
perdido el rumbo de su vocación original. Pensada como una entidad de gestión de las áreas
territoriales, en concordancia con la constitución, su misión y visión se ha reducido poco a
poco reducido hasta convertirse en la única función de recaudar fondos mediante los
contratos de arrendamiento, a cambio de una cierta seguridad jurídica otorgada a sus
beneficiarios. La organización que tiene responde únicamente a ese fin. OCRET se
preocupa más de sus contratos de arrendamiento que del territorio que debe administrar.
Esas zonas han sido por lo tanto abandonadas por parte del Estado, con muy poca
inversión, sin ningún control de su suelo y de las actividades, y sin visión estratégica para
su transformación.
Por otro lado, el primer análisis de la motivación organizacional muestra procedimientos
muy burocráticos, centralizados y finalmente poco funcional, incluso para el fin de control
de los arrendamientos. A diferencia de otras instancias del Estado (RIC por ejemplo),
OCRET no ha tomado el viraje tecnológico y la modernización de los registros ha sido muy
tímida. Su personal es poco pagado y desactualizado9.
9 Entrevista con un ex funcionario de OCRET
23
4.2 Análisis de desempeño organizacional
4.2.1 El grado de cumplimiento de la misión y objetivos organizacionales (eficacia)
4.2.1.1 Como institución encargada de inscribir (dar certeza jurídica)
Según el Capítulo I y Artículo 2 de esta Ley Reguladora, referida al Ente Administrativo:
―El Organismo Ejecutivo por medio del Ministerio de Agricultura, Ganadería y
Alimentación, y a través de la Oficina de Control de Áreas de Reserva del Estado –
OCRET-, llevará el control por medio de los registros correspondientes, de las Áreas de
Reserva Territoriales del Estado de Guatemala y ejecutará los programas y obras que sean
necesarias para el mejor aprovechamiento y desarrollo de las mismas.‖
De esta manera, OCRET realiza investigaciones catastrales en diferentes regiones,
principalmente en aquellas donde existen sitios como los anteriormente mencionados,
entendiéndose a su vez a las investigaciones catastrales, como ―censos y padrones
estadísticos de las fincas rústicas y urbanas de alguna región‖. Estas investigaciones
catastrales vienen asociadas con aplicaciones tecnológicas que permiten un mejor análisis
de la situación actual de la región en estudio, como lo es la utilización de CAD, que permite
obtener planos de las áreas estudiadas.
Mediante la figura de arrendamiento, se otorga al beneficiario una garantía por parte del
Estado para que se tenga acceso al bien inmueble, cumpliendo con las condiciones
estipulados en términos de usos y de obligación financiera.
No se ha logrado establecer con más precisión los datos de inscripción de bienes inmuebles
sucesibles de ser arrendados. Las memorias de labores hacen muestra de 24,000
expedientes para 1285 km2, lejos de la cobertura real del territorio. Se estima que están
inscritas más o menos la mitad de los bienes inmuebles arrendados por OCRET, dejando
entrever un potencial de futura ―catastración‖ importante.
El primer esfuerzo para la modernización del OCRET consiste entonces en una política de
levantamiento catastral, dando seguimiento a algunas iniciativas realizadas en el pasado
(Gobierno del Presidente Berger Perdomo) y en olvido desde ese entonces. La operación
catastral permitirá también el levantamiento de un conjunto de información que será la base
para la toma de decisiones en el territorio. El establecimiento de una base inmobiliaria
geoferenciada para los contratos de arrendamientos se realizara en la perspectiva de una
modernización tecnológica de la institución para la constitución de registros modernos.
24
Algunos problemas de índoles jurídicos
Cuando se dice ―se reserva el dominio‖, se asume que es el pleno dominio, por lo tanto,
todas las reservas territoriales deberían figurar en los Registros de la Propiedad, tanto el de
Quetzaltenango como el de Guatemala, a favor del Estado, teniendo como administrador a
la OCRET. A la fecha la titulación de las áreas de reservas a nombre de la nación no se ha
realizado, aun después de más de 30 años de haberse promulgado la ley.
Así, por ejemplo, con las complicaciones de ley, se pueden generar una serie de
confusiones. Una comunidad rural asentada en las riberas del lago de Izabal, por ejemplo,
podría estar siendo atendida por la OCRET para garantizar la certeza jurídica de sus
trabajaderos agrícolas. Sin embargo, en ese mismo momento se podría estar declarando una
Área Protegida, en la misma zona, donde la comunidad se ubica en lo que la nueva ley
quiere como zona núcleo, para protección del manatí para citar una justificación válida. En
este caso, el único perjudicado del cruce de políticas públicas es la comunidad,
convirtiéndose posteriormente en un conflicto agrario ya que la comunidad está en pleno
derecho de desconocer la acción confusa de la política pública y el Estado y decidir que no
sale de la tierra que ya vienen ocupando desde hace muchos años, pero que ahora se les
pide que abandonen, por ser política de CONAP, y se les considera ―invasores‖, que es un
delito penal.
La clarificación de los derechos de los arrendatarios y la búsqueda de un modelo de
Gobernanza para las áreas de reservas resulta fundamental en la perspectiva de sentar las
bases de una institución moderna.
4.2.1.2 Como institución encargada de recaudar
El OCRET es ante todo una institución centrada en la administración de los contratos de
arrendamiento, generando unos fondos que sirven al MAGA y estado en general. Uno de
los criterios para medir el desempeño de una institución recaudadora lo constituye la tasa de
desempeño tributaria10
, que establece lo siguiente:
Desempeño Tributario = Base Calculo * Tasas * TCC * NA * NER
Donde TCC: Tasa de Cobertura del Catastro (inmuebles empadronados)
NA: Niveles de Avalúos
NER: Niveles de Eficiencia en la Recaudación
10 Denominada formula de Kelly. Kelly, R. 2000. Designing Effective Property Tax Reforms in Sub-Saharan Africa: Theory and International Experience. IPTI Third Annual Conference: Africa Property Tax Renaissance Conference. Cape Town,
South Africa.
25
Esa forma de medir el desempeño tributario para el OCRET, aun con las limitaciones
descritas anteriormente, muestra los siguientes (Ver tabla siguiente)
Indicador Calculo Medición Comentario
TCC: Tasa de Cobertura
del Catastro (inmuebles
empadronados)
Inmuebles
empadronados/in
muebles totales
0.4 Las estimaciones expertas
hacen referencia en la mitad
de los predios empradonados.
Las operaciones de catastro
son muy recientes (2005) y no
fueron concluidas.
NA: Niveles de Avalúos
Valor estimado /
Valor de mercado
0.01 Los valores de contratros de
arrendamiento están fijos por
ley, casi ridículos, y no
indexados sobre un valor
comercial.
NER: Niveles de
Eficiencia en la
Recaudación
Inmuebles
empadronados /
inmuebles que
tributan
0.3 Las dificultades
administrativas, la extrema
centralización, el
desconocimiento de los
procedimientos, hacen que
solamente 30% de los
contratos registrados estén
pagando realmente. Las
memorias de labores hacen
referencia a una cartera
morosa de 4 millones.
Tabla de medición del desempeño tributario de OCRET basado en Kelly
Siendo ese fin de recaudación la motivación principal de la institución, el desempeño ha
sido muy pobre. Existen problemas de corrupción muy fuertes en cuanto al manejo de los
expedientes (poca transparencia) y las tierras del OCRET se han visto como un botín
político y de grupos de interés para hacerse de propiedades ubicadas en zonas estratégicas.
El potencial de recaudación es muy grande y será explicitado en los siguientes párrafos.
Pasan primero por una reingeniería interna en términos de cobertura catastral y de eficientar
y transparentar el cobro.
26
4.2.1.3 Como institución encarga de administrar las áreas de reservas
La administración de las áreas de reservas se refiere a la capacidad que tiene la institución
en establecer relaciones de coordinación con las demás instancias que tienen una función en
el territorio, y con la población que allí reside.
4.2.1.3.1 Coordinación interinstitucional con CONAP
Como se mencionó anteriormente, los primeros 100 metros a orillas del Río Dulce
pertenecen a las Áreas de Reservas Territoriales del Estado, por lo que por disposiciones
del Decreto Numero 126-97 del Congreso de la República de Guatemala, es la OCRET la
oficina encargada de la administración de estas áreas. En este sentido hay un traslape de
funciones ya que estas áreas se encuentran a veces dentro de áreas protegidas y muchas
veces ambas instituciones no mantienen los canales adecuado de coordinación.11
De esta cuenta se han dado problemas en los cuales la OCRET no ha respetado los usos y
objetivos de las diferentes zonas internas de las areas protegidas y ha concesionado áreas
para ser utilizadas en actividades que contravienen lo dispuesto en el Reglamento de
Zonificación. Por otro lado se han dado casos en donde una misma área se le ha asignado
a dos personas diferentes. Esto, porque según informes de un empleado de esta institución,
hasta el año 2004 ella no contaba con registros catastrales actualizados sobre las áreas
concesionadas.
Por otro lado, según la reglamentación vigente, el proceso para la otorgación de una
concesión en Reservas Territoriales localizadas al interior de las áreas protegidas, primero
debe de llevar el aval del CONAP de manera que ésta cumpla con la normativa específica
del área protegida en cuestión. Pero muchas veces las concesiones son otorgadas sin que
la OCRET solicite este aval, lo cual ha creado problemas entre ambas instituciones.
De igual manera el Decreto No 126-97 Ley Reguladora de las Áreas de Reservas
Territoriales del Estado de Guatemala, en su Artículo 13, menciona que el 40% del monto
percibido por concepto de arrendamiento en áreas protegidas, será destinado para el manejo
y conservación de dichas áreas, por parte de la entidad encargada de su administración no
importando la categoría de manejo que el área posea. Sin embargo, el incumplimiento de
esta disposición ha creado el enfrentamiento entre ambas instituciones sin que hasta la
fecha se haya logrado un acuerdo.
11
Entrevista personal, realizada a Marco Vinicio Cerezo FUNDAECO
27
Mapa 2. Estructura de la propiedad del departamento de Izabal y problemas de traslapes entre áreas de OCRET y CONAP, fuente RIC, 2011
Límites municipales de
Puerto Barrios
Áreas Protegidas y
núcleos urbanos de
Puerto Barrios
Áreas Protegidas, áreas de
reservas (OCRET) y núcleos
urbanos de Puerto Barrios
Áreas Protegidas, áreas de
reservas (OCRET), predios
y núcleos urbanos de
Puerto Barrios
28
4.2.1.3.2 Coordinación interinstitucional con las municipalidades
OCRET comparte también su territorio con las municipalidades. Por falta de definición
clara de las competencias entre ambas, problemas de interpretación de criterios y
competencias, y falta de capacidad de gestión, los problemas se han multiplicado,
particularmente en Atitlàn y en la cuenca del lago Petén Itza12
. Los conflictos radican en los
puntos siguientes:
Problemas en la delimitación precisa del área de influencia de OCRET y de las
áreas urbanas de las municipalidades. Muchas veces las municipalidades no han
definido su perímetro urbano, lo que genera confusión para los beneficiarios para
tener una claridad sobre el régimen jurídico que aplica (arrendamiento, propiedad
plena, posesión, etc..)
Problemas de entendimiento para el pago del IUSI. La inscripción al OCRET obliga
a los beneficiarios al pago de arrendamiento. Pero existen interpretación confusas y
sin dictamen claro del pago de IUSI para las tierras del OCRET (la administración
no debería de tributar para otra administración) pero los alcaldes han cobrado a
numerosos beneficiarios aprovechando de las confusiones jurídicas/territoriales.
Falta de inversión compartida y de visión de desarrollo conjunta. Las áreas de
reservas del estado no cuentan con inversiones estratégicas realizadas desde el
poder público. Siendo territorios estratégicos, han tenido a veces inversiones
privadas fuertes pero sin vinculación con una visión de desarrollo compartida.
Muchas veces los beneficiarios privados, la municipalidad y OCRET van en rumbos
muy distintos para la gestión y transformación del territorio.
4.2.1.3.3 Relación con beneficiarios
La relación del OCRET con sus beneficiarios se limita al contrato de arrendamiento. No
existe ninguna vinculación alrededor de una visión colectiva para la transformación de
espacios territoriales definidos, aun cuando las inversiones privadas pueden ser fuertes en
algunas zonas (gaviones, muelles, etc). La ausencia de OCRET en el territorio y su pobre
desempeño en la administración ha creado la sensación que las áreas de reservas son
exclusivamente del beneficiario, muy lejos de la visión de interés público inherente a ese
tipo de territorios estatales y de una lógica de contrato de arrendamiento cuyo destino es
fijado por parte de la administración pública. Las tierras del OCRET se han privatizado
(para chaleteros, y comunidades), y los criterios adoptados por parte de OCRET para
monitorear el destino y actividades autorizadas ha sido muy pobre.
12
Entrevista personal con un ex funcionario de OCRET
29
4.2.1.4 Como institución encargada de ordenar
Los eventos naturales dejan cada año al país unas cifras impresionantes en términos
destructivos. Según los análisis realizados por SEGEPLAN, se puede sintetizar en cinco
regiones en donde se concentran los daños por eventos climáticos:
Región metropolitana con
énfasis en asentamientos
informales;
Altiplano occidental:
cuenca de Atitlán-Sololá,
Totonicapán,
Quetzaltenango
(Almolonga);
Cuencas de la costa sur:
Los esclavos- Paz- Ostúa
Guija, Sis-Icán-Ocosito-
Nahualate y Samalá;
Cuenca del Río Motagua.
Canal Chiquimulilla (parte
baja de cuencas).
Esas regiones constituyen zonas prioritarias para la recuperación y reconstrucción,
justificando intervenciones estratégicas en esos territorios para abordar la adaptación a los
riesgos a desastres. En ese mapa se evidencia la relación evidente entre cuenca y riesgo a
desastres. Muestra también que muchos territorios afectados por los eventos climáticos
son áreas de reservas del Estado13
(Cuenca de Atitlán, Motagua, Canal de Chiquimulilla,
parte baja de cuencas del Pacífico).
El desorden territorial mostrado por los desastres provocados por los eventos climáticos es
un claro indicador de la ausencia total de políticas de ordenamiento territorial realizado por
parte de OCRET. Por ordenamiento territorial, se entiende la actividad del poder público
que tiene como finalidad la ordenación de su espacio territorial y la determinación del
destino, uso, aprovechamiento y transformación del suelo, creando un marco espacial
favorable para el desenvolvimiento de las políticas económicas, sociales, ambientales y
culturales del Estado en una perspectiva de sostenibilidad. Claramente enunciado en los
objetivos de OCRET, esa política territorial ha sido completamente invisible en los veinte
años de gestión de la institución. El modelo teórico alrededor de las áreas de reservas hace
énfasis en el otorgamiento de contratos de arrendamientos que responden a lógicas de
ordenamiento territorial. Siendo el poder público propietario de esas áreas, resulta fácil, en
teoría al menos, de adecuar los usos del suelo arrendados por los beneficiarios a una lógica
13
Plan de reconstrucción con transformación (2010), SEGEPLAN
Mapa 3. Recuento de daños después de AGATHA,
fuente SEGEPLAN, 2010
30
planificada y ordenadora, obligando al cumplimiento de esas obligaciones so pretexto de no
prolongación de los contratos o rompimiento de los mismos.
Más allá de los eventos extremos, los indicadores de desorden territorial se expresan de
manera exacerbada en las áreas de OCRET. La ausencia de una política territorial de las
áreas de reservas ha exacerbado los conflictos entre visiones antagónicas que han impedido
el desarrollo de esas regiones con un potencial abrumador.
Las zonas costeras presentan evidentes problemas de gestión derivados de las presiones
humanas que amenazan con destruir sus hábitats y recursos. Así, la urbanización no
planificada, la degradación medioambiental y social, la decadencia de sectores tradicionales
respetuosos con el medio ambiente, la erosión costera o la ausencia de redes de
comunicación y transporte adecuadas son algunos de los problemas comunes a estas áreas
de reservas.
Por otro lado tenemos también la destrucción de los suelos, que surge en la actualidad como
uno de los principales problemas que amenazan el medio ambiente en el espacio territorial.
La protección del suelo como base de la vida implica desde medidas que eviten su erosión
hasta la regulación de su utilización intensiva o la colonización excesiva de espacios
abiertos por la urbanización. Desde este punto de vista son interesantes todas aquellas
medidas encaminadas a mejorar la eficacia, la reforma y la recuperación de los territorios
ya ocupados.
La línea costera constituye el punto de encuentro entre zonas marítimas y zona terrestre. En
esa perspectiva, la biodiversidad que resulta de esos espacios es muy grande, siendo objeto
de medidas de protección por parte de instituciones ambientales, el Portafolio de vacíos de
conservación del Litoral del Pacífico es un ejemplo:
Mapa 4. Portafolio de vacios de conservación,
fuente CONAP, 2010
31
En los tres kilómetros de línea costera que corresponden a OCRET, se plantean una serie de
dinámicas de usos del suelo a veces contradictorias entre. Si bien esas áreas tienen un
potencial importante en manejo de la biodiversidad y todavía presenta atractivos
paisajísticos que pueden fortalecer la actividad recreativa y turística, es importante conciliar
interés y estipular acciones que permitan seguir la producción agroexportadora actual
(ganadería, caña) y al mismo tiempo conservar parte de estos refugios de biodiversidad
existentes. Es necesario hacer este ejercicio para evitar procesos de destrucción
irreparables, en donde la misma alteración ambiental aumente, como ya se está
observando, riesgos a inundaciones y por consecuencia pérdidas económicas y a la
productividad.
Según estudio de Vacios de representatividad ecológica realizado por CONAP (ver mapa 4)
las áreas de reserva territorial presentan grandes vacíos en la representación de áreas
protegidas y áreas de conservación representativas de la biodiversidad. En las áreas de
reservas, el mangle cumple con un papel importantísimo en la regulación del sistema
costero marino y por lo tanto es primordial fortalecer el manejo sostenible y la
conservación de este como parte de un programa de adaptación al cambio climático y
reducción de riesgo a inundaciones. Si bien existen algunas iniciativas, estas todavía son
aisladas y no forman parte de una visión programática desarrollado por parte de OCRET en
coordinación con otras instancias ambientales, además que recientemente existen fuertes
presiones por cambio en el uso del suelo, principalmente por camaroneras y la expansión de
la caña de azúcar en la parte oriental de Guatemala. Asimismo, las áreas de reservas
territoriales de la costa sur representan puntos estratégicos para el manejo de la pesca
artesanal.14
14
Plan de desarrollo del litoral del Pacifico (2010), SEGEPLAN
32
En esa perspectiva, resulta fundamental como acción prioritaria para la reingeniería de
OCRET, la definición de una políticas de ordenamiento territorial de las áreas de reservas,
que permite orientar los usos del suelo en función de una lógica compartida de desarrollo
entre los diferentes actores del territorio, y a partir de un claro entendimiento de los costos
beneficios que pueden tener en función del potencial del suelo y de las practicas de la
población.
4.2.1.5 Como institución encarda de desarrollar el territorio
Se ha mencionado que la ley de OCRET estipula la obligación de la institución en invertir
más del 40% de los fondos provenientes de los arrendamientos en proyectos de inversión
para el territorio. Las funciones de ―Ejecutar los programas y obras que sean necesarios
para el mejor aprovechamiento y desarrollo de las áreas de reservas territoriales del Estado;
y de ―Promover el desarrollo sostenible y sustentable de las áreas de reservas territoriales
del Estado‖ han sido completamente abandonadas, y según las memorias de labores, menos
del 10% del presupuesto se reinvierte en el territorio.
Sin embargo, las necesidades de inversión son significativas. Mencionadas como parte de
las áreas mas afectadas por el cambio climático, las áreas de reservas requieren de una serie
de obras que permiten mitigar los efectos de las intemperies, particularmente de las
inundaciones.
Fig 3. Imágenes de inundaciones en Motagua
En términos de proyectos, se requiere de una fuerte inversión en realizar obras hidráulicas,
desarrollando estudios hidrológicos e hidráulicos que brinden soluciones técnicas para los
pequeños, medianos y grandes productores, tomando en cuenta los costos, ecológicos,
sociales y económicos. En muchos países la construcción de diques y embalses de
regulación de agua han tenido buenos resultados como medidas de control de inundaciones
y de abastecimiento de agua en las épocas secas.
33
En el contexto de la adaptación al cambio climático, las áreas de reservas son estratégicas.
Se requiere de la definición de un plan de transformación de esos espacios con un programa
claro de inversión. Lo interesante de OCRET es que el financiamiento de esas obras puede
salir directamente del cobro que se realiza de los contratos de arrendamiento. La inversión
se queda en el territorio, activando el ciclo de enriquecimiento del territorio.
Mapa 5. Imágenes de inundaciones en Motagua, fuente IARNA, 2010
Más allá de la inversión en la adaptación al cambio climático, el desarrollo territorial pasa
por la constitución de una serie de inversiones estratégicas para crear las condiciones
inherentes a algunas actividades económicas dinamizadoras de la economía. Infraestructura
básica para las poblaciones ubicadas en áreas de reservas o inversiones estratégicas para
fomentar el turismo o dinámicas económicas especificas.
4.2.1.7 Conclusión
El modelo de gestión territorial que planteó la ley de OCRET se ha limitado a la parte
estricta del control de los arrendamientos, dejando por completo las lógicas de gestión,
ordenamiento y desarrollo territorial. En consecuencias las áreas de reservas son hoy día
espacios desordenados, vulnerables, abandonados, donde no opera ninguna lógica pública.
Al mismo tiempo, OCRET no ha logrado consolidar un sistema moderno de administración
de sus contratos de arrendamientos, existiendo pasos burocráticos y lógicas clientales.
34
4.2.2 La utilización óptima de los recursos a su alcance (eficiencia)
Con el esfuerzo en las últimas dos administraciones en aumentar los aranceles se ha
mejorado cuantitativamente la recaudación, pasando esta ultima de Q. 7,300,698 en el
2004 a Q. 9,031,715 en el 2010. Sin embargo el presupuesto de gestión de OCRET se ha
elevado al mismo ritmo, cfr. tabla 02.
2004 2005 2006 2007 2010
Ingresos 7,300,698 8,048,328 8,887,821 9,000,000 9,031,716
Presupuesto asignado 6,773,411 7,687,125 9,759,765 9,250,513 9,290,759
Ejecución presupuestaria 6,023,551 7,119,710 8,421,251 7,865,000 8,727,905
Tabla 02. Ingresos, presupuesto asignado y ejecutado por años, montos en Quetzales. Fuente: Informe de actividades 2004 al 2008 (OCRET) y Memoria de Labores 2010 (OCRET).
A pesar que ha aumentado significativamente el número de arrendatarios y se ha duplicado
el ingreso económico en los últimos años, considerando el área total en administración
OCRET, debería de poder ampliar considerablemente los ingresos por recaudación directa
de arrendamiento como se ejemplifica en la siguiente tabla, ya que los aumentos son debido
a la subida de aranceles15:
Uso de tierra % de tierras*
Costo actual por m2
posible recaudación actual
Turismo o ecoturismo 3 Q0.75 28,912,500
Vivienda popular 10 Q0.50 64,250,000
Vivienda recreacional 10 Q1.00 128,500,000
Agricultura/ganadería/salinas 48 Q0.03 18,504,000
agricultura menor escala 20 Q0.03 7,710,000
Comercial e industrial 3 Q1.75 67,462,500
Manejo de bosques, conservación 6 Q0.01 771,000
Q316,110,000
Tabla 03. Costo actual de arrendamiento por metro cuadrado y posibles recaudaciones, montos en
Quetzales. Fuente: elaboración propia, con un aproximado del porcentaje de uso de tierra (*).
EL artículo 13 de la Ley destina el 60% de los ingresos de OCRET para el funcionamiento
y el 40% para mejoras de las Áreas de Reserva del Estado. Tomando en cuenta que el
OCRET funciona con fondos privativos, este último debería de permitir una inversión más
importante en las áreas, sin embargo en el 2004, tan solo se pudo invertir el 10% de los
ingresos.
15
Por acuerdo Gubernativo, tales el 390-2005 y 524-2006.
35
4.2.3 El grado de sostenibilidad de la organización a lo largo del tiempo (viabilidad
financiera)
Los ingresos por arrendamiento actualmente son bajos en comparación de la recaudación
posible real, debido a la baja cantidad de predios ingresados al OCRET. Si la
sostenibilidad financiera sigue dependiendo del aumento de aranceles para su
funcionamiento, los resultados serán similares a los resultados actuales a nivel de ingresos y
de presupuesto ejecutado, sin poder aumentar la inversión en las áreas de reserva ni
generara una mayor recaudación fiscal16
.
En cambio, como se visualizó en la tabla número 4, con el mismo costo por metro
cuadrado, pero incorporando más arrendatarios, la recaudación por arrendamiento podría
aumentar considerablemente. De la misma manera si se actualizan los costos por metro
cuadrado17
, a costos más elevados o por medio de avalúos.
Tipo de Fin % de tierras
costo con propuesta de cambio de ley
recaudación proyectada
Turismo o ecoturismo 3 Q1.50 57,825,000
Vivienda popular 10 Q1.00 128,500,000
Vivienda recreacional 10 Q2.00 257,000,000
Agricultura/ganaderia/salinas 48 Q0.50 308,400,000
agricultura menor escala 20 Q0.25 64,250,000
Comercial e industrial 3 Q2.00 77,100,000
Manejo de bosques, conservación
6 Q0.10 7,710,000
Q900,785,000
Tabla 04. Costo de arrendamiento por metro cuadrado y posibles recaudaciones con cambio de ley, montos
en Quetzales. Fuente: elaboración propia, con un aproximado del porcentaje de uso de tierra (*).
16 Desde el 2005, se logró que los arrendatarios paguen el IVA al cobrar con facturas, y OCRET traslada mensualmente este impuesto a la SAT. Para el 2007, el cobreo del IVA represento Q. 744,508. 17
Se requiere de un cambio del ley.
36
4.3 Elementos de entorno
En el marco del análisis del entorno se aborda – aunque de manera superficial - la
percepción de algunos usuarios acerca de los servicios que ofrece OCRET. Una serie de
encuestas virtuales y entrevistas focalizadas han sido realizadas para medir el nivel de
satisfacción de los beneficiarios de los programas de OCRET.
OCRET es actualmente una institución centralizada, en donde la mayoría de los trámites se
realizan en la capital, pues cuenta únicamente con una oficina de servicios desconcentrada
en Río Dulce. Esto dificulta enormemente las acciones que los usuarios puedan emprender
para mantener al día sus pagos y trámites. Los costos de traslado son un elemento
desalentador para los usuarios que quieren mantener al día sus pagos. La cercanía de una
oficina a las principales áreas de reserva podría tener un significativo aporte no solo para la
recaudación sino para las acciones de actualización, registro, control y supervisión sobre
las áreas y que la oficina tiene como función.
Es también una institución sumamente burocrática con muchas dificultades financieras y
limitaciones técnicas para asegurar la prestación de sus servicios (para las visitas de campo,
los técnicos del OCRET piden a los usuarios el pago del traslado hacia el inmueble, porque
no cuentan con suficientes vehículos de transporte terrestre y acuático y recursos para
combustibles o viáticos). El monto de la recaudación actual es casi el monto al que asciende
la operación de la oficina. Operar con estas limitaciones es también una consecuencia de la
baja recaudación. Esto lo convierte en un círculo vicioso que al romperse, aseguraría
mejores condiciones para la operación de la institución y por lo tanto resultados e impactos
más visibles y trascendentales. Una transformación completa requeriría además una
modificación en los procesos que le permitiera agilidad en los trámites y la posicionara
como una institución de servicios y operaciones rápidas y eficientes.
Existe una falta de vinculación con los profesionales de la topografía, notarios y gabinetes
jurídicos para promover una cultura de registro. Estos profesionales no están familiarizados
con los procesos de OCRET, lo que redunda en prolongar el tiempo y los pasos que
regularmente lleva un trámite. Esta situación sería fácilmente resuelta con el acercamiento
de la institución hacia estos profesionales en cuanto a capacitaciones y manuales prácticos
de operaciones que permitan no sólo institucionalizar procesos sino lograr a través de los
profesionales un posicionamiento institucional y agilización de las operaciones para los
usuarios.
37
Se visualiza únicamente como una oficina que da certeza a la posesión sobre el inmueble,
lejos de las funciones que la ley le atribuye en términos de ordenamiento y desarrollo
territorial. Nadie conoce a la institución por otras acciones y por lo tanto nadie demanda
más de ella. Su función ha sido limitada a una oficina de trámites, relegando el potencial de
operación que la ley le otorga y postergando el gran beneficio que representaría para la
conservación, protección y desarrollo sustentable de las áreas, así como también para los
usuarios arrendatarios y la ciudadanía en general a quien realmente pertenecen estas áreas.
El OCRET sobrelleva una imagen de una institución aislada, sin articulación con las demás
dependencias del estado que operan en el territorio (municipalidades, CONAP, MARN). La
ley le otorga un poder considerable sobre casi un 3% del territorio nacional, siendo además
éste, un territorio estratégico y con gran potencial para el desarrollo. Dentro de la
administración de tierras y el ordenamiento territorial la OCRET ocupa un lugar relevante
como administradora, conservadora y ordenadora de este espacio, pero ésta labor debe ser
coordinada con las acciones de las otras instituciones que toman parte en la gestión de la
administración de tierras en el país. Por el momento la OCRET ejerce sus funciones de
forma aislada y ajena a la interacción institucional en esos mismos espacios.
De acuerdo a la función actual de OCRET no se prioriza un fortalecimiento de imagen
debido a la poca incidencia que ha tenido en otorgar beneficios reales a los usuarios. De
momento mantiene un perfil muy bajo alejado de la opinión pública y los medios de
comunicación así como de la interacción con otras instituciones. Los cambios de procesos y
la activación de las verdaderas funciones de OCRET ameritan construir paralelamente una
imagen renovada, fresca, de una institución trabajadora, transformadora, ágil y amigable
con los usuarios, al mismo tiempo que se posiciona la importancia de las áreas de reserva, y
del ordenamiento y transformación de las mismas.
38
4.4 Síntesis de problemáticas para OCRET
La tabla 5 que se presenta a continuación muestra una síntesis de los indicadores seleccionados
para medir el desempeño de OCRET.
EJE INDICADOR RESULTADO
Inscripción No predio inscritos 24,000 expediente para 1285
km2
Recaudación Desempeño tributario Cartera morosa de 4 millones
Valor suelo bajísimo (0.03 a 2
Q / m2)
Casi sin cobertura catastral
Administración Coordinación institucional
para gestión
Problemas con
CONAP/MARN/MUNIS
Ordenamiento Zonificación No se ha realizado ninguna
actividad en ese eje
Desarrollo Inversión en territorio Menos del 10% de ingresos se
invierte y las necesidades son
enormes en un territorio
abandonado por el estado
Tabla 05. Síntesis de indicadores para medir el desempeño del OCRET. Fuente: elaboración propia
39
LINEAS DE ACCION
5 Líneas de acción estratégicas para la reingeniería de OCRET
5.1 Modelos teóricos para la acción territorial
5.1.1 El cambio de paradigma
La reingeniería de OCRET plantea un cambio de modelo y paradigma, que propone pasar
de una oficina encargada de tramitar contratos de arrendamiento de las áreas de reservas
hacia una institución de gestión, ordenamiento, desarrollo y transformación de las zonas
más estratégicas del territorio nacional.
Fig 4. Cambio de paradigma del OCRET, fuente, elaboración propia
40
Las consecuencias operativas de ese cambio de paradigma son múltiples. La idea básica
consiste en que el Estado teniendo control de la propiedad pública sobre los 1285 km2 de
áreas de reserva, tiene la capacidad para implementar una serie de acciones de
transformación territorial que permiten mejorar la calidad de vida de la población,
financiando, a partir de la mejora en la recaudación, las inversiones necesarias en la zona
para adaptarse al cambio climático. Sobre esa base, la propuesta de reingeniería de OCRET
contempla los siguientes ejes:
Modernización de los registros de arrendamiento;
Plan de ordenamiento territorial de las áreas de reservas;
Inversión en territorio, proyectos detonantes y aplicación de la alianza público
privado
Descentralización administrativa para la administración de áreas de reservas;
Paulatina reingeniería institucional.
Reformas legales
El cambio de paradigma para la reingeniería del OCRET consiste en inscribir las
lógicas de ordenamiento, desarrollo territorial y gestión del suelo como las
dimensiones estructurales de la administración de las áreas de reservas de la nación.
5.1.2 El ordenamiento territorial como eje de articulación de las acciones del OCRET
5.1.2.1 Gestión territorial en la perspectiva del cambio climático
OCRET es una institución pública que responde a lógicas de intervención y de gestión de
acuerdo a las políticas públicas del país. En materia de ordenamiento y desarrollo
territorial, el estado ha implementado en los últimos años una serie de políticas públicas
que deberán ser tomadas en cuenta al momento de realizar gestiones específicas en las áreas
de reserva.
Política Marino Costera
La política marino costera fue aprobada durante el mes de Marzo 2010 y ofrece puntos
interesantes en la perspectiva del ordenamiento territorial. Guatemala posee en sus regiones
marinas y costeras una gran riqueza natural producto de su privilegiada ubicación
geográfica, en dicho espacio concurren diversas actividades económicas de relevancia
nacional e incluso global, como son la pesca, el transporte marítimo, turismo, entre otros.
Todo esto en un marco de alta diversidad ambiental y socio cultural.
41
La Política Marino Costera de Guatemala se define como ―el conjunto de principios,
objetivos, marco legal, líneas estratégicas y estrategias, que el Gobierno declara, con el
propósito de garantizar que los bienes y servicios de los recursos naturales marino costeros
permanecen para el beneficio de las comunidades y el desarrollo económico de los
pobladores de la zona marino costera de Guatemala‖. La política busca por otro lado
establecer las pautas de comportamiento y actuación, que con el propósito de alcanzar los
objetivos planteados deben observar los diferentes actores y sectores vinculados a la zona
marino costera. El primer punto de la política marino costera se refiere al ―Ordenamiento
territorial‖, poniendo como objetivo ―coadyuvar en el ordenamiento y regulación territorial
de las costas del país para asegurar la planificación de los espacios marino costeros y que
fortalezca la instancia de toma de decisiones que integre a los múltiples sectores, públicos y
privados que intervienen en la zona marino-costera‖. La política marino costera plantea las
acciones, proyectos e iniciativas que se pueden realizar en la zonas del OCRET y servirán
de lineamientos para las operaciones de gestión pública territorial en áreas de reserva.
Política Nacional de Cambio climático
Los desafíos ante los cuales el cambio climático y la variabilidad del clima colocan al país
son de tal envergadura, impacto y trascendencia que ni la población ni el Gobierno deben
permanecer indiferentes. Se trata de una amenaza que debe ser abordada como un asunto de
interés, de urgencia y seguridad nacional y de importancia estratégica para el desarrollo.
Estas son algunas de las justificaciones en que se basa la Política Nacional de Cambio
Climático, aprobado por el gobierno en el año 2010.
El objetivo de la política es que el Estado de Guatemala, a través del Gobierno Central, las
municipalidades, la sociedad civil organizada y la ciudadanía en general, adopte prácticas
de prevención de riesgo, reducción de la vulnerabilidad y mejora de la adaptación al
Cambio Climático, y contribuya a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero
en su territorio, coadyuve a la mejora de la calidad de vida de sus habitantes y fortalezca su
capacidad de incidencia en las negociaciones internacionales de cambio climático.
Uno de los ejes de acción de la política de cambio climático hace referencia a que ―en
Guatemala se cuente con Planes de Ordenamiento Territorial Ambiental con énfasis en la
Adaptación al Cambio Climático y que consideren el manejo integrado de cuencas, el
paisaje productivo y los corredores biológicos, tanto para las zonas ya identificadas como
de mayor vulnerabilidad, como para aquellas en que se puedan generar aumentos. Estos
planes están basados en esta política y sirven de sustento principal para orientar la
formulación y la ejecución de las políticas, programas, proyectos y acciones que desarrollan
las distintas autoridades de gobierno, las municipalidades, los diferentes agentes de
desarrollo y la población en general, tanto en las áreas rurales como en las urbanas.‖
42
La política de desarrollo rural
Siendo Guatemala un país todavía eminentemente rural, el ordenamiento territorial tiene
también expresiones en el desarrollo del agro. El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y
Rural (Conadur) aprobó en octubre 2009, por unanimidad, la Política Nacional de
Desarrollo Rural Integral (PNDRI) que implementará el Gobierno del 2009 al 2015. La
política fue consensuada por representantes del sector social, campesino e indígena y el
gobierno, y tiene como objetivo primordial mejorar la calidad de vida de las poblaciones
rurales. La política será una herramienta de acción para atender las problemáticas del
campo, a partir de la búsqueda de mecanismos de acceso equitativo y uso sostenible de los
recursos productivos, medios de producción, bienes naturales y servicios ambientales. El
objetivo general de la política de desarrollo rural contempla ―lograr un avance progresivo y
permanente en la calidad de vida de los sujetos priorizados en la presente Política Nacional
de Desarrollo Rural Integral y, en general, de los habitantes de los territorios rurales, a
través del acceso equitativo y uso sostenible de los recursos productivos, medios de
producción, bienes naturales y servicios ambientales, para alcanzar el desarrollo humano
integral sostenible en el área rural‖.
En términos de ordenamiento territorial, la política hace referencia a la necesidad de
―Planificar el desarrollo rural a partir del ordenamiento territorial, en forma descentralizada
y con enfoque de cuencas hidrográficas, privilegiando la participación social‖.
El esfuerzo del Sistema Nacional de planificación de SEGEPLAN
La Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia –SEGEPLAN- es el
órgano de planificación18 del Estado, establecido como institución de apoyo a las
atribuciones de la Presidencia de la República de Guatemala. Le corresponde coadyuvar en
la formulación de la política general de desarrollo nacional, evaluar su ejecución y efectos.
SEGEPLAN tiene, entre sus mandatos, orientar y coordinar los procesos de políticas
públicas sectoriales y facilitar el desarrollo nacional, a través de la orientación del proceso
descentralizado de planificación y programación de la inversión pública19. Las atribuciones
de SEGEPLAN incluyen también la secretaría técnica del Sistema Nacional de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural, dando una faceta territorial a su responsabilidad de facilitar los
procesos de planificación y priorización de la inversión en los territorios, en el marco de
18
Se entiende por planificar la aplicación de conocimiento técnico como precedente de las acciones públicas, el cual
puede estar referido a un sector de la actividad económica (agrícola, industrial, transporte, etc.), a un territorio
(localidad, región, ciudad, cuenca hidrográfica etc.), a un grupo social (juventud, tercera edad, mujeres jefas de hogar
etc.), a un ámbito de acción (educación, salud, innovación, desarrollo rural, desarrollo económico local, desarrollo
sostenible, desarrollo humano, etc.) o simplemente al desarrollo. El grado de participación que presente es un indicador
de gobernabilidad en el contexto democrático.
19 Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97
43
procesos participativos. En la misma línea, SEGEPLAN posee como atribución la gestión y
coordinación de la cooperación internacional destinada al desarrollo económico-social del
país y la orientación de los procesos de apropiación, armonización y alineación de la
cooperación, en función de las políticas, planificación e inversión públicas. Una perspectiva
novedosa del Sistema Nacional de Planificación consiste en una relectura del ámbito
territorial y de competencia de la escala regional a partir de las dinámicas económicas y
sociales de la actualidad y tomando en cuenta los proyectos de desarrollo impulsados por el
Gobierno bajo la lógica de ―corredores de desarrollo‖. Esa reconfiguración del territorio
nacional ha permitido la definición de seis espacios regionales (Franja Transversal del
Norte, Petén, Región Central, Altiplano, Corredor Seco, Litoral del Pacifico), que se
convierten en la última escala del sistema de planificación.
Los lineamientos para la gestión de las tierras de reserva se expresan en el plan regional del
litoral del pacífico ―un mar de oportunidades‖, el que busca potenciar un desarrollo
territorial equilibrado para las poblaciones de la costa sur del país dentro de un proceso que
busca la senda del desarrollo sostenible, la competitividad económica, la equidad territorial
y social con un firme objetivo: la lucha contra la pobreza y pobreza extrema en el territorio.
Pasa por el aprovechamiento de los bienes y servicios que proporciona el mar, el desarrollo
turístico y ordenamiento de las zonas portuarias y centros urbanos. El plan de desarrollo de
litoral del Pacifico ofrece un marco de actuación a partir del cual se puede plantear el
destino y la gestión de las áreas de reserva, a partir de los ejes de desarrollo que se han
planteado desde SEGEPLAN.
44
Finalmente, la gestión territorial supone promover un acercamiento con el sector privado
para mostrar los beneficios en términos de seguridad comercial y competitividad que puede
ofrecer OCRET como socio que aporta un terreno seguro y condiciones para la inversión.
5.1.2.2 Ordenamiento territorial como instrumento del accionar de OCRET
Según autores como Boisier20
, el desarrollo territorial es un proceso decisional, de enorme
amplitud y complejidad y las decisiones son tomadas por personas humanas, por seres de
carne y hueso, que ocupan determinadas posiciones en la malla social del territorio y que
detentan determinadas cuotas de poder y que mantienen entre ellas relaciones signadas, a
veces por la confianza y a veces por la desconfianza.
Según el autor, a pesar de su complejidad el desarrollo territorial es también perfectamente
inteligible y en consecuencia, perfectamente posible de ser ―intervenido‖ para provocarlo o
para acelerarlo. Esa intervención a la cual Boisier se refiere, hace referencia a la acción de
planificación, gestión y administración que puede jugar el Estado para generar las
condiciones y promover el surgimiento del desarrollo en determinadas regiones.
En su aceptación más general, el desarrollo territorial se refiere al proceso de acrecentar o
dar impulso a las capacidades de un territorio y transformar su estructura en forma positiva,
buscando la protección de los recursos naturales y humanos de un territorio determinado,
para hacerlos disponibles a la economía y al uso social, a través de la gestión
administrativa, la inversión económica, los mecanismos regulatorios o los incentivos. El rol
del Estado en esa lógica consiste en emprender acciones de planificación del desarrollo
sostenible concebido como un sólo proceso que persigue objetivos comunes, articula los
componentes estratégico (el qué hacer) y el territorial (el dónde hacer), estableciendo a
través de quiénes (actores y sectores) se ejecutan las prioridades.
Como componente del desarrollo, el Ordenamiento Territorial es la actividad del poder
público que tiene como finalidad la ordenación de su espacio territorial y la determinación
del destino, uso, aprovechamiento y transformación del suelo, creando un marco espacial
favorable para el desenvolvimiento de las políticas económicas, sociales, ambientales y
culturales del Estado. En su dimensión operativa, el ordenamiento territorial se concibe
como un sistema integrado de normas, directrices y acciones de planificación y actuación,
en el que tanto los poderes públicos como la iniciativa privada han de dialogar para mejorar
la gestión del territorio.
20
Sergio Boisier, paradigma del desarrollo territorio, el vuelo de una cometa, ILPES-CEPAL, 1995
45
El ordenamiento territorial se caracteriza como un instrumento con varios enfoques:
a) Como instrumento de inversión, dando coherencia y espacialidad a la inversión
en el territorio en la búsqueda del desarrollo. En el marco de la adaptación y
mitigación al cambio climático, el ordenamiento territorial como instrumento de
inversión permite asegurar la calidad y seguridad en la inversión pública
respondiendo en la localización de las obras o infraestructuras planificadas.
b) Como instrumento de regulación permitirá formular reglamentos y normas de
uso del suelo, de zonificación para usos especiales del territorio y de construcción
en una perspectiva multinivel (de nacional a local). En la perspectiva de la gestión
de riesgo, el OT permite regular el asentamiento de la población y sus actividades
de manera sostenible y racional.
c) Como instrumento de gestión, permitiendo a la ciudadanía definir de manera
participativa la gestión de algunos recursos naturales como el agua, bosque o suelo.
La tercer dimensión fundamental que guía el cambio de paradigma para la administración
de las áreas de reserva lo constituye el concepto de ―gestión del suelo‖ (land management
en inglés) que consiste en
La gestión adecuada del suelo permite inducir un ciclo virtuoso. A mejor inversión
corresponde mayor valorización lo que a su vez permite una mejor recaudación y por ende
una mayor inversión en el territorio.
46
5.2 Líneas de acción para la política territorial de OCRET
5.2.1 Ejes de trabajos
5.2.1.1 Modernización de los registros de arrendamiento sobre la base de
geotecnologías
La modernización de los registros de arrendamiento pasa por una introducción muy fuerte
de geotecnologias en las operaciones de OCRET. Ese planteamiento es válido tanto del
lado de la informatización de los registros y de los contratos, como desde la perspectiva de
la identificación de los bienes inmuebles objetos de arrendamientos.
La revolución tecnológica de los últimos años en el campo de la información geográfica ha
implicado una evolución de los usos de los datos catastrales para las administraciones
públicas encargadas de la gestión de bienes inmuebles. La informatización asociado a la
aparición de Internet fueron determinante en un nuevo abordaje de los procesos de
producción de la información geográfica, al permitir pasar de mapas en papel, a
Infraestructura de Datos espaciales (IDE) despliégales a voluntad (el cambio del ―just in
case‖, característico del mapa papel, al ―just in time‖ que se puede obtener con información
digital). OCRET maneja todavía buena parte de su información en papel y para lograr una
transformación de la institución se requiere de sentar las bases de un catastro moderno,
totalmente digital, apuntando hacia la digitalización de su información y la sistematización
de sus acciones. En ese contexto, cada inmueble está referenciado en el ámbito nacional a
través del posicionamiento de sus coordenadas en el sistema geodésico del país, siguiendo
los lineamientos del RIC en la materia para la identificación de los predios. EL registro de
los predios se asocia mediante un identificador único a los contratos de arrendamientos. Esa
vinculación se realiza mediante la constitución de una base de datos geográfica que permite
asociar la descripción física del predio con la descripción alfanumérica.
Fig 5. Constitución de la
Geodatabase de OCRET
47
Para construir la base de datos, se requerirá de un modelo de datos que permite representar
informáticamente el conjunto de operaciones que se asocian con la base de datos. Para
lograr el llenado de la base de datos se requiere de un levantamiento masivo de información
de los bienes inmuebles de las áreas de reservas, utilizando técnicas modernas de
fotogrametría complementado por un trabajo de campo importante (visitas casa a casa).
La aparición de nueva tecnología en el campo de la fotogrametría digital prefigura la
masificación del uso de este método para levantamientos de geoinformacion. La utilización
del sistema LIDAR (fig8), que permite la generación de modelos de terrenos casi
automáticos a partir del escaneo del terreno a partir de sensores aerotransportados, o la
utilización de tecnología como la pictometry (fig7) que permite conjugar operaciones de
medición sobre ortofotografia con vista oblicua, marcan el desarrollo de nuevas formas de
levantar información parcelaria.
Esos levantamientos fotogramétricos permitirán también la captura de un conjunto de
información adicional a los bienes inmuebles, fundamental en la perspectiva del
ordenamiento y desarrollo territorial de las áreas de reserva.
El trabajo en campo se podrá realizar mediante la contratación de empresas especializadas
para la verificación de linderos y límites de los bienes inmuebles sujetos a ser arrendados.
El trabajo de campo se asociara a una campaña masiva de socialización de la institución y
de los procesos de inscripción en el OCRET. Paralelamente, trabajaran los equipos
jurídicos para realizar los análisis catastrales y revisar los aspectos de tenencia, posesión y
propiedad.
Fig 6. Catastro Google Earth Fig 7. Pictometry Fig 8. LIDAR
48
5.2.1.2 Plan de ordenamiento territorial de las áreas de reservas
Esa línea de acción propone la elaboración de un plan nacional dirigido a ordenar y regular
el uso del suelo de las reservas del Estado, reforzando directrices a nivel nacional, los
cuales deben ser vinculantes, ya que su concepción es estructural del territorio y no se
limitan al ámbito municipal. El alcance de la herramienta es la zonificación y
establecimiento de normativa en las reservas territoriales, estableciendo criterios que el ente
rector – OCRET- aplique sin lugar a ambigüedades, salvaguardando el territorio de
propiedad estatal y las personas que lo usan y aprovechan. Todo esto a través de la
realización de un diagnóstico sobre el estado de vulnerabilidad actual de los diferentes
territorios de jurisdicción de la OCRET, dirigidos a desarrollar fuertes directrices sobre la
Gestión de Riesgo y la Adaptación al Cambio Climático. El plan de ordenamiento territorial
partirá de la base catastral levantada y de los insumos de información recopilada a través de
la fotografía aérea.
El instrumento regulador se propone en la figura de un Plan Maestro de ámbito nacional21
para las reservas del Estado, buscando coordinar acciones de planificación entre Gobierno
Central y autoridades locales. Una de las principales acciones a tomar es la prohibición de
asentamientos humanos en zonas de alto riesgo, para evitar tragedias futuras. Entre otras, se
considera inmediatas las acciones de:
Identificar las zonas vulnerables a riesgos en las Reservas Territoriales del Estado,
con el objeto de tomar acciones inmediatas al uso del suelo, vinculando en muchos
casos su desarrollo edil.
Identificar las reservas del Estado en cuyo ámbito de gestión ya exista algún tipo de
normativa, por ejemplo las áreas protegidas, en el sentido estricto de mantener el
principio de coordinación interinstitucional.
Identificar las áreas que, por motivo de la priorización de municipios afectados por
eventos naturales, sean objeto de revisión y normalización inmediata.
Fortalecer la regulación, el manejo y el control de usos del suelo en las cuencas
medias y altas de los ríos, para proteger a la población y a las actividades que se
encuentran en la parte baja de las cuencas.
Esa línea de acción pretende aterrizar en aplicaciones locales de regulación nacional
(zonificación, gestión del suelo, regulaciones, reglamentos de construcción), con enfoque
paulatino y pragmático para las municipalidades afectadas por los desastres naturales.
Más allá del enfoque de gestión de riesgo, el plan de ordenamiento territorial de las áreas de
reservas territoriales buscará un acercamiento con los actores públicos y privados para
establecer una zonificación a partir de las potencialidades del suelo.
21
De acuerdo a los lineamientos presentados en el plan de reconstrucción con transformación, SEGEPLAN, 2010
49
Fig 9. Proceso de identificación de bienes inmuebles, contratos de arrendamientos y ordenamiento
territorial. Fuente: elaboración propia, adaptado de RIC
5.2.1.3 Inversión en territorio: proyectos detonantes
Como entidad encargada de desarrollo territorial, es fundamental que se promueven
acciones para posicionar a la institución como una entidad administradora, ordenadora y
desarrolladora del territorio que le compete, más allá de la posición actual que tiene de una
entidad centrada únicamente en el registro de los inmuebles y para hacerla merecedora de la
credibilidad y confianza. Esto podría ser a través de trabajar proyectos piloto, donde se
experimenta procesos de transformación del territorio conducidos por el OCRET y se
cambia sustancialmente la calidad de vida de los habitantes.
Sin entrar en la descripción en detalle de proyectos de desarrollo, se presenta brevemente
una serie de posibles iniciativas detonantes que OCRET puede dirigir sobre las áreas de su
competencia. Parte de esos proyectos podrán realizarse mediante alianzas publico-privadas,
siendo el estado dueño del suelo y con la capacidad de implementar contratos de servicios.
Los proyectos tienen valor de ejemplo, según los territorios de acción de OCRET.
2
A
Ñ
O
S
1
A
Ñ
O
50
Proyecto: Mejora en el manejo sostenible del ecosistema manglar y las comunidades que lo
utilizan como medio de vida (RIO DULCE)
Los manglares son ecosistemas marino costeros que cumplen un papel importantísimo en la
regulación de mareas, en el ciclo de vida de especies de crustáceos y peces, y en la
regulación de inundaciones. Lamentablemente estos espacios de regulación se han ido
perdiendo por cambio en el uso del suelo y por amenazas externas. Los manglares son
utilizados como ―astilleros‖ y medios de vida de las poblaciones costeras, ya que de allí
obtienen madera y leña, o bien les permite practicar pesca. Tomando en cuenta que es
necesario una participación activa de la población local y un manejo sostenible del mangle
que permita a la población un beneficio sostenible se propone desarrollar un proyecto de
manejo sostenible del mangle
El proyecto propone desarrollar conjuntamente con mujeres, asociaciones locales,
pescadores artesanales o grupos interesados que viven en el territorio, una propuesta y
posterior implementación de manejo sostenible de las áreas de manglar, considerando la
conservación de las áreas existentes (prevención, reducción y control de la degradación de
bosques de mangle); y la siembra y manejo en áreas necesarias de restaurar (cosecha de
semilla de mangle, viveros y programas de reforestación de mangle de especies locales).
Proyecto: Construcción de Obras hidráulicas de acondicionamiento, priorizando embalses
(Puertos, zonas costeras y cuencas bajas)
La propuesta del proyecto es realizar obras hidráulicas, desarrollando estudios hidrológicos
e hidráulicos que brinden soluciones técnicas para los pequeños, medianos y grandes
productores, tomando en cuenta los costos, ecológicos, sociales y económicos. En muchos
países la construcción de diques y embalses de regulación de agua han tenido buenos
resultados como medidas de control de inundaciones y de abastecimiento de agua en las
épocas secas. Es importante considerar que cuando se construyen obras hidráulicas de
mayor magnitud es importante desarrollar estudios hidrológicos e hidráulicos que realmente
brinden soluciones técnicos, que permitan considerar los costos, más allá de la parte
económica, los costos ecológicos y sociales que puede traer consigo una obra de esta
naturaleza. En todo caso si se considera adecuado, es necesario desarrollar en forma
paralela regulaciones en el uso del suelo aledañas a la obra hidráulica realizada. Las
propuestas técnicas de construcción de pequeños o medianos embalses o diques de
contención como obras hidráulicas de acondicionamiento en cuencas han tenido resultados
positivos en países de Centroamérica, siempre y cuando se promuevan con la aceptación de
la población local y en la mayoría de casos como pequeñas obras en que los productores
conocen los beneficios inmediatos y utilizan el agua en las épocas de sequía.
51
Proyecto: Revitalización de las bocabarras, canal de Chiquimulilla y esteros
(CHIQUIMULILLA)
Se proponen acciones destinadas a rescatar los espacios costeros marinos que tienen un
papel estratégico como mecanismos naturales de regulación y mitigación de crecidas e
inundaciones. El proyecto estará enfocado a desarrollar los mecanismos técnicos
apropiados como dragado de ríos y bocabarras, en áreas continuas y con lógicas de
estabilización del ecosistema marino costero. Será importante tomar en cuenta la memoria
histórica de los cauces de ríos, canales y esteros y consideras el conocimiento local del
comportamiento de las bocabarras para evitar hacer dragados innecesarios. Se propone
darle prioridad a la revitalización del canal de Chiquimulilla.
AREA DE INTERVENCION DE OCRET Fig 10. Gestión integral de cuenca, Fuente:
SEGEPLAN
52
Proyecto: Reconstrucción de muelles y nivelación del lago de Atitlán en la perspectiva del
Ordenamiento y desarrollo territorial (ATITLAN)
Una de las grandes problemáticas del lago de Atitlan consiste en las bajas y subidas del
lago. Esos movimientos del lago tienen incidencia muy fuerte sobre el transporte publico
para la población de la cuenca, particularmente debido a la problemática de muelles
públicos que requieren ser acondicionados cada año. Esas inversiones podrían típicamente
ser llevadas por parte de OCRET, en conjunto con las municipalidades de la zona.
Por otro lado, los movimientos del lago tienen grandes incidencias en el ordenamiento de
las zonas costeras y en la definición precisa de los límites de la propiedad pública (y
privada). El ordenamiento de las bordas del lago requiere de la posibilidad de un control del
nivel del lago. Esa operación será posible si se logra implementar un proyecto de embalse
cuya función seria de vaciar parte de las aguas del lago, aprovechando esa salida para
generación de energía eléctrica.
Primeros estudios se han realizado que muestran la viabilidad de un proyecto de esa
naturaleza.
Fig 11. Solución para la estabilización del lago de Atitlán , fuente: http://energyphysics.wikispaces.com
53
5.2.1.4 Paulatina reingeniería institucional y descentralización administrativa para la
administración de áreas de reservas
La reingeniería de OCRET pasa por la aplicación del cambio de modelo y paradigma en la
estructura administrativa de la institución. El primer punto consiste en un despliegue
territorial congruente con la visión de desarrollo regional que se plantea de OCRET.
Desconcentración de la institución
Los objetivos de la desconcentración de la institución son los siguientes:
1. Asegurar la presencia de la institución con una estructura territorial que responda a
una política de acercar OCRET a los usuarios y a las aéreas donde se encuentran los
terrenos, para facilitar las transacciones a los usuarios y motivarlos a la utilización
de los servicios que presta OCRET.
2. Promover una campaña de sensibilización con notarios de las regiones donde opera
OCRET para explicitar el procedimiento de inscripción de los bienes inmuebles en
las zonas de reservas del Estado, con el fin de convertirlos en facilitadores de los
procesos de inscripción y legalización.
3. Implementar una campaña de señalización de las regiones donde opera OCRET
para identificar las tierras, al mismo tiempo que se socializa la situación especial en
la que se encuentra ese territorio y se posiciona la imagen institucional al cuidado de
ese espacio, no sólo como administradora sino como transformadora.
5.2.1.5 Reformas legales
El artículo 2 de la ley Decreto 126-97 dice: ―El Organismo Ejecutivo por medio del
Ministerio de Agricultura, Ganadería y alimentación, y a través de la Oficina de Control de
Áreas de Reservas del Estado (OCRET), llevará el control por medio de los registros
correspondientes, de las Áreas de Reservas Territoriales del Estado de Guatemala y
ejecutará los programas y obras que sean necesarios para el mejor aprovechamiento y
desarrollo de las mismas.‖
Como es de suponerse, esta indefinición de norma, ha dado como resultado una
organización, igualmente sui-generis, dentro del MAGA, pero sin tener necesariamente
relación con dicha institución. De acuerdo a la redacción de la norma, la OCRET puede ser
dirigida directamente por el Ejecutivo, teniendo al MAGA únicamente como vehículo
administrativo o bien por el MAGA, pero con una institución dentro de otra.
54
En ese sentido, una reingeniería de OCRET pasa por un cambio de la ley permitiendo:
El cambio de figura de OCRET en el marco de sus funciones (institución autónoma)
La estructuración de fondos de inversión para el desarrollo territorial en la
perspectiva cambio climático
El establecimiento de procedimientos técnicos para mejorar el avalúo de inmuebles y
tasas para el cobro, acercándose a valores de mercado para los arrendamientos.
5.3 Primeros pasos para la implementación
Al asumir una nueva administración de OCRET, se recomienda como primer paso la
formulación de un proyecto reembolsable con organismo internacional (BID / Banco
Mundial) para el establecimiento, registro y gestión de los contratos de arrendamiento en
área de reserva territorial y modernización institucional. Ese proyecto tendría las siguientes
características
Cobertura fotografía aérea e imagen satelital de los 1300 km2;
Restitución fotogramétrica;
Levantamiento y georeferenciación en campo de bienes inmuebles;
Modernización informática de los registros de contratos de arrendamientos
para mejorar el cobro;
Reingeniería e informatización de los procesos de legalización;
Estudio para la zonificación y ordenamiento territorial de las áreas de
reservas en la perspectiva del cambio climático;
Instalación de oficinas territoriales para la descentralización del OCRET;
Campaña de comunicación para posicionamiento de OCRET;
La primera estimación para realizar el proyecto gira alrededor de $10 millones.
55
ANEXO I. METODOLOGIA PARA EL ANALISIS INSTITUCIONAL
I. Desempeño organizacional
La mayoría de las organizaciones sin fines de lucro consideran su desempeño en términos
del cumplimiento de los mandatos asociados a su misión, sus objetivos o sus metas. la
efectividad y la eficiencia en una época constituían los conceptos estándares utilizados para
determinar el desempeño organizacional. Sin embargo, desde los años setenta han surgido
otras numerosas variables relacionadas con el desempeño organizacional, como la moral, la
innovación, el recambio de personal, la adaptabilidad y la orientación al cambio. Hay
muchas nuevas ideas en circulación y está claro que diferentes interesados directos quieren
diferentes tipos de desempeño organizacional. Muchas de estas ideas apuntan a asegurar
que la organización pueda sobrevivir con el tiempo. Esto se puede denominar ―la relevancia
permanente para los interesados directos‖. Según nuestro marco, una organización tiene un
buen desempeño cuando equilibra efectividad, eficiencia y relevancia a la vez que mantiene
su viabilidad financiera.
El desempeño organizacional en el modelo AIO es:
• El grado de cumplimiento de la misión y objetivos organizacionales (eficacia)
• La utilización óptima de los recursos a su alcance (eficiencia)
• El nivel de satisfacción de las necesidades de los involucrados (relevancia), y
• El grado de sostenibilidad de la organización a lo largo del tiempo (viabilidad
financiera)
PREGUNTAS A ABORDAR PARA EL DESEMPEÑO ORGANIZACIONAL
1. Analice el historial de la organización:
Fecha y proceso de fundación Principales recompensas y logros Luchas importantes Cambios en tamaño, programa, liderazgo.
2. Comprenda la cultura de la organización:
Actitudes sobre el trabajo Actitudes sobre colegas, clientes o interesados directos Valores, creencias Normas organizacionales subyacentes que guían la organización.
3. Comprenda la misión de la organización
Evolución de la declaración de la misión Metas organizacionales Función de la misión en la conformación de la organización, dándole propósito y
dirección Articulación de investigación/productos de investigación que se valoran.
56
II. Capacidad organizacional
La capacidad organizacional es la habilidad de una organización para utilizar sus recursos
en la realización de sus actividades. Si la unidad de análisis es la organización misma, se
pueden evaluar todos los recursos, sistemas y procesos que las organizaciones despliegan,
para apoyarla en su labor. Un examen de los sistemas y prácticas de gestión relacionados
con los recursos humanos, financieros y de infraestructura ayuda a comprender el uso de
los recursos organizacionales.
En nuestro marco, el liderazgo estratégico conlleva las estrategias y la gestión del nicho por
parte de los dirigentes que fijan el rumbo para la organización. La gestión de los programas
considera la capacidad de la organización para llevar a cabo su función institucional,
mientras que la gestión de procesos examina la manera en que la organización maneja sus
relaciones humanas y sus interacciones relacionadas con el trabajo. La estructura identifica
los vínculos entre la forma en que se rige una organización y su misión, así como las
funciones que desempeñan los recursos humanos y las finanzas en las actividades
cotidianas de la organización. Por último, el marco describe la capacidad de la organización
para manejar sus relaciones externas como ―relaciones interinstitucionales‖.
La capacidad organizacional en el modelo AIO es:
• Liderazgo estratégico
• Estructura y gobierno
• Recursos humanos
• Finanzas
• Infraestructura
• Administración de programas y servicios
• Gestión de procesos
• Vínculos inter-organizacionales
4. Comprenda el sistema de incentivos y recompensas de la organización:
Factores clave, valores, motivaciones para promover la productividad Libertad intelectual, estímulo, autonomía Remuneración, acceso a fondos de donación, oportunidad para progresar Reconocimiento de los pares, prestigio.
¿Cómo influye la motivación en el desempeño organizacional? ¿De qué manera influyen positiva
y negativamente en la organización su historia, su misión, su cultura y su sistema de incentivos?
57
•
PREGUNTAS A ABORDAR PARA LA CAPACIDAD ORGANIZACIONAL
1. Evalúe las fortalezas y debilidades de la dirección estratégica en la organización:
Liderazgo (gestión de la cultura, fijación del rumbo, apoyo al desarrollo de recursos, verificación de que se realizan las tareas)
Planificación estratégica (exploración del entorno, elaboración de tácticas para lograr los objetivos, metas, misión)
Manejo del nicho (campos de experiencia y conocimientos, singularidad, reconocimiento de la singularidad).
2. Evalúe las fortalezas y debilidades de la gestión financiera:
Planificación financiera (gastos operativos, pronóstico de las futuras necesidades en materia monetaria)
Responsabilización financiera (reglas para el uso de los recursos financieros por parte de los miembros, sistema transparente/verificado).
3. Evalúe las las fortalezas y debilidades de la estructura organizacional dentro de la
organización:
Gobernabilidad (marco jurídico, proceso de toma de decisiones, métodos de fijación del rumbo, vínculos externos)
Operación (funciones y responsabilidades, coordinación del trabajo, coordinación de sistemas).
4. Evalúe las fortalezas y debilidades de la infraestructura organizacional:
Administración de instalaciones (luz adecuada, agua limpia, electricidad) Gestión tecnológica (equipos, sistemas informativos, hardware/software, biblioteca).
5. Evalúe las fortalezas y debilidades de los siguientes sistemas, procesos y dimensiones de los
recursos humanos:
Planificación (contratación, selección, dotación de personal, orientación) Desarrollo (gestión del desempeño, monitoreo, evaluación) Gestión de carrera (desarrollo de carrera, capacitación) Mantenimiento (cuestiones de salud y seguridad, cuestiones de género, calidad de
vida en el trabajo).
6. Evalúe las fortalezas y debilidades de la gestión de programas y servicios:
Planificación (identificación de necesidades, fijación de objetivos, alternativas de costos, elaboración de sistemas de evaluación)
Ejecución (cumplimiento de cronogramas, coordinación de actividades) Monitoreo (proyectos y programas, sistemas de evaluación del progreso,
comunicación de retroalimentación a los interesados directos).
58
III. Motivación organizacional
La motivación organizacional constituye la personalidad subyacente de la organización: es
lo que impulsa a sus miembros a actuar. En nuestro marco evaluamos la motivación
organizacional analizando varias dimensiones de las organizaciones.
Una dimensión que examinamos es la evolución y la historia de la organización; es decir,
cómo y por qué se inició la organización, cuáles son sus hitos, etc. En forma análoga, el
marco de evaluación explora la misión, los valores y la visión de la organización con el fin
de comprender las fuerzas motrices que la impulsan. La cultura que opera dentro de una
organización y los incentivos que ofrece contribuyen a la motivación organizacional.
Considerados en conjunto, estos factores dan a la organización su personalidad e
intervienen en su desempeño y en la calidad del trabajo.
La motivación organizacional en el modelo AIO es:
• Historia
• Misión y Visión
• Cultura
• Incentivos/recompensas
• Símbolos
7. Evalúe las fortalezas y debilidades de la gestión de procesos dentro de la organización:
Resolución de problemas (definición de problemas, recopilación de datos) Toma de decisiones (creación de alternativas, decisiones en cuanto a soluciones,
decisiones en cuanto a monitoreo) Comunicaciones (intercambio de información precisa y vital, logro de entendimiento
compartido entre los miembros de la organización) Monitoreo y evaluación (generación de datos, acompañamiento del progreso,
utilización de información, cambios y mejoras en la organización).
8. Evalúe las fortalezas y debilidades de los vínculos interorganizacionales:
Redes (tipo, índole, membresía adecuada, utilidad, coordinación, relación costos-beneficios)
Asociaciones (tipo, índole, sostenibilidad) Vínculos electrónicos (redes de comunicación, equipo de información, recursos de
información, personas de diversas aptitudes y antecedentes).
¿De qué manera influye la capacidad organizacional en el desempeño de la organización?
¿Cuáles son en general los puntos fuertes y débiles de la capacidad organizacional?
59
PREGUNTAS A ABORDAR PARA LA CAPACIDAD ORGANIZACIONAL
1. Con qué efectividad se dirige la organización hacia el logro de su misión?
Efectividad de los programas principales (principales logros, niveles de aumento de la alfabetización, extensión de nuevos caminos, porcentaje de niñas que reciben educación, nuevos empleos, nivel de productividad de la investigación, nivel de salud de la comunidad; es decir, áreas directamente vinculadas con la misión y la función de la organización)
Efectividad para satisfacer las expectativas de los clientes (clientes internos y externos atendidos, calidad de los servicios y productos)
Efectividad para satisfacer las responsabilidades funcionales; por ejemplo, educación (cobertura, logros de los estudiantes)
Efectividad para proporcionar servicios útiles (prestación de servicios a clientes y beneficiarios, comunidad de investigación, transferencia de tecnología).
2. Cuál es la efectividad de la organización en el cumplimiento de su misión?
Costo de productos y servicios; comparaciones de referencia, si es posible Costo de suministro de servicios de gestión interna; comparaciones de referencia Percepción de la eficiencia de procedimientos y flujos clave de trabajo Uso óptimo de las asignaciones financieras Productividad del personal (recambio, ausentismo, productos de investigación).
3. Ha mantenido la organización su relevancia en el transcurso del tiempo?
Revisiones de programas Adaptación de la misión Satisfacción de las necesidades de los interesados directos Adaptación al entorno Reputación Sostenibilidad en el tiempo Sentido empresarial.
4. Es viable la organización desde el punto de vista financiero?
La organización tiene múltiples fuentes de fondos Las fuentes de fondos son confiables a mediano y largo plazo Los fondos están vinculados al crecimiento o los cambios que ocurran.
¿Cuán bueno es el desempeño de la organización?
60
IV. Entorno externo
Las organizaciones no existen en un vacío. Cada organización se encuentra en un entorno
particular que aporta múltiples contextos que influyen en la organización y en su
desempeño.
Las organizaciones son sistemas abiertos y el entorno externo en el que operan es muy
importante. Las organizaciones necesitan el apoyo de su entorno para sobrevivir y tener un
buen desempeño. El entorno es el factor clave que determina el nivel de recursos
disponibles y la facilidad con la cual una organización puede llevar a cabo sus actividades.
Por ejemplo, las políticas macroeconómicas desacertadas llevan a tasas elevadas de interés,
monedas fluctuantes y un cúmulo de condiciones que entorpecen el buen desempeño de
algunas organizaciones.
Las características y la calidad del entorno — como infraestructura deficiente en caminos,
electricidad y líneas telefónicas — también pueden obstaculizar el desempeño. Por lo tanto,
al evaluar una organización, debe prestarse atención a las 13 condiciones económicas,
políticas, socioculturales, ambientales, demográficas y tecnológicas.
El entorno externo en el modelo AIO es:
• Reglas formales de la institución
• Normas
• Mercado laboral y competencia
• Aliados
PREGUNTAS A ABORDAR PARA LA CAPACIDAD ORGANIZACIONAL
1. Describa y evalúe las reglas formales según las cuales funciona la organización:
Marco jurídico Derechos de propiedad intelectual Mandato Derechos laborales
2. Describa el ethos institucional según el cual funciona la organización
Evolución nacional Valores culturales Normas Tabúes Creencias religiosas
? Describa las capacidades según las cuales funciona la organización:
Entorno Mercado laboral Economía Tecnología Geografía
61
3. Describa las capacidades según las cuales funciona la organización:
Entorno Mercado laboral Economía Tecnología Geografía
¿Cuál es el impacto de las fuerzas del entorno en la misión, el desempeño y la capacidad de la
organización? ¿De qué formas se muestra amigable u hostil el entorno? ¿Cuáles son las principales
oportunidades y los riesgos resultantes del entorno?
62
ANEXO II. LEGISLACIÓN SOBRE ÁREAS DE RESERVAS TERRITORIALES
DEL ESTADO DE GUATEMALA22
A continuación se presenta un resumen de las diferentes leyes que históricamente
han regulados las áreas de reservas del Estado, iniciando con la Constitución de 1945,
por ser ésta la primera Constitución que reguló los bienes de la Nación.
Constitución Política de la República de Guatemala de 1945
Con fecha 11 de marzo de 1945 fue promulgada la Constitución del nuevo
gobierno democrático que se estableció en Guatemala, luego de salir de las dictaduras
militares que una tras otra había gobernado nuestro país. Después del derrocamiento
del General Jorge Ubico, se instauró la junta revolucionaria de 1944, para dar paso
posteriormente mediante elecciones populares, al señor Presidente de la república
licenciado Juan José Arévalo Bermejo.
Durante la gestión del Presidente Arévalo Bermejo se promulgó la primera
Constitución democrática, en la cual se estipularon los bienes de dominio público; la
cual en su Artículo 89 establecía: ―Son bienes de la Nación: 1. Los bienes de dominio
público. 2. Las aguas de las zonas marítimas que ciñen las zonas de la república; las
riberas de los lagos y ríos navegables o flotables; los ríos de cualquier clase que sirven
de límite a la República, las caídas de agua de aprovechamiento industrial, en la forma
que determine la ley, la que así mismo establecerá la condición y extensiones del
dominio sobre todos los bienes; Los que constituyen patrimonio del Estado y del
municipio; la zona marítimo terrestres situadas sobre el territorio nacional. Su tránsito y
aprovechamiento, se regulan por la Ley y los Tratados Internacionales; Los ingresos
fiscales y municipales, originarios y de derecho público; 6. El subsuelo de la
nación, los yacimientos de hidrocarburos y los minerales; así como todas las
substancias orgánicas e inorgánicas que determine la Ley; y 7. Todos los demás
bienes existentes en el territorio nacional que señalen las Leyes o que no son de
propiedad particular, individual o colectiva‖
En esta Constitución, no se contemplan específicamente las áreas de reservas del
Estado, sin embargo, si se establecen cuales son los bienes de la Nación, los cuales
constituyen bienes de dominio público. En este sentido, esta Constitución se refirió a
las riberas de los lagos y los ríos navegables, los cuales servirían de base para que
posteriormente se regularan específicamente áreas de reservas.
22 Luz Elena Mejicano Roque, análisis jurídico sobre el sistema de contratación de las áreas de reservas territoriales del estado de Guatemala, USAC 2009
63
Constitución Política de la República de Guatemala de 1956
Luego del derrocamiento del General Jacobo Arbénz Guzmán, fue derogada la
Constitución de 1945 y se creó una nueva, la cual dejó sin vigencia los avances logrados en
la constitución democrática de 1945, especialmente en lo referente a la
reforma agraria. Aunque en cuanto a los bienes de la Nación se refería, éstos no
tuvieron ningún cambio.
Con dicho acontecimiento, asume la presidencia de la República el general Carlos
Castillo Armas. Este gobierno de facto promulga una nueva Constitución el dos de
febrero de 1956. En la cual según el Artículo 214 se establecieron los bienes de la
Nación, la cual copió casi por completo lo que regulaba la anterior y únicamente se le
agregó lo relacionado con monumentos y reliquias arqueológicas.
Constitución Política de la República de Guatemala de 1965
Esta Constitución fue promulgada el 15 de septiembre de 1965 y por primera vez
en materia constitucional se regula específicamente lo referente a las áreas de reservas
del Estado. Pues como lo indique anteriormente, en las constituciones que le precedían,
únicamente se regularon los bienes de la nación.
Las áreas de reservas del Estado, son reguladas en ésta Constitución en el
Artículo 130, el cual establecía ―La nación se reserva el dominio de una faja terrestre
de tres kilómetros a lo largo de los océanos, contados a partir de la línea superior de las
mareas; de doscientos metros alrededor de las orillas de los lagos; de cien metros a
cada lado de las riberas de los ríos navegables; y de cincuenta metros alrededor de las
fuentes y manantiales donde nazcan las aguas que surtan a las ciudades o
poblaciones. Se exceptúan de las expresadas reservas: 1º. Los inmuebles situados
en zonas urbanas; 2º. Los bienes sobre los que existan derechos inscritos en el
Registro de la Propiedad antes del 9 de de febrero de 1894. 3ª. Los bienes sobre los
que existan derechos inscritos en el mismo registro, con anterioridad al 1 de marzo de
1956, siempre que el Estado no tenga la posesión de los mismos. Los extranjeros
necesitan autorización del Ejecutivo para adquirir en propiedad inmuebles
comprendidos en las excepciones de los incisos 2º. y 3º . teniendo el Estado derecho
preferente en todo caso especial‖
Constitución Política de la República de Guatemala de 1985
Desde que se promulgó la primera Constitución en un gobierno democrático en
1945, haciendo un análisis a la vigencia que tuvieron hasta la Constitución 1965, cada
una de ellas estuvo vigente aproximadamente 10 años.
Después de la Constitución de 1965, a la actual, transcurrieron 20 años, es decir
que en un lapso de 40 años se promulgaron cuatro constituciones, generando con los
mencionados cambios constitucionales, la existencia de una inmensa incertidumbre
64
jurídica, perjudicial desde todo punto de vista para el desarrollo económico y social de
los guatemaltecos.
Nuestra Constitución vigente, no tuvo ningún cambio en relación a las áreas de
reservas del Estado, pues ésta copió casi por completo lo que regulaba la Constitución
de 1965, únicamente se modificó el término Nación por el de Estado y se omitió la
excepción que establecía, que los bienes sobre los que existía derechos inscritos en el
Registro de la Propiedad antes del nueve de febrero de 1894 se exceptuaban de las
áreas de reservas.
Decretos, acuerdos y reglamentos que históricamente han regulado las
áreas de reservas territoriales del Estado de Guatemala.
A finales del siglo XIX se inicia con la regulación legal sobre áreas de reservas,
las cuales como lo expresé anteriormente fueron publicadas mediante leyes, acuerdos y
reglamentos. De conformidad con la recopilación de leyes de áreas de reservas
territoriales del Estado de Guatemala que realizo la Oficina de Control de Áreas de
Reservas Territoriales del Estado (OCRET), se presenta en forma cronológica el
resumen de cada uno de ellos de la siguiente manera:
a. Acuerdo del palacio Ejecutivo por medio del cual se reserva el Estado terrenos
para usos públicos en las riberas del lago de Izabal, en los márgenes de los ríos
navegables y en el litoral del atlántico. Por medio de este acuerdo el Estado se
reserva para usos públicos, el dominio de los terrenos baldíos comprendidos dentro
de las zonas siguientes: 200 metros de ancho, contados alrededor y desde la orilla
del Lago de Izabal, 100 metros de cada lado de los ríos navegables, 500 metros de
ancho en las costas del atlántico; el cual fue publicado por el palacio del Ejecutivo,
en la ciudad de Guatemala el 24 de noviembre de 1890. Una de las características
que presenta éste acuerdo, consiste en que únicamente se consideró el litoral del
atlántico, así como también el Lago de Izabal y de manera general los ríos
navegables, dejando fuera el litoral del pacifico y los demás lagos.
b. Decreto 483 Ley Agraria. Por medio de este decreto se incrementaba a 1,500 metros
de ancho, contados desde la orilla superior de las playas de los océanos, establecía
que ningún particular podía adquirir en propiedad éstos terrenos y únicamente
podían darse en arrendamiento dichas áreas por el Ministerio de Fomento.
Asimismo el Estado se reservaba 200 metros de ancho, contados a partir de la orilla
de los lagos y de 100 metros a la orilla de los ríos navegables, este fue emitido el
nueve de febrero de 1894.
c. Reglamento del Decreto 483, Ley Agraria. Sobre arrendamiento de los terrenos
que el gobierno se reserva. Este reglamento regulaba los terrenos que se encuentran
en la costa o playa de los océanos y a la orilla de los lagos y ríos navegables, el cual
podía darse en arrendamiento a los particulares hasta por una caballería, dicho
arrendamiento se haría por tiempo definido, estos podían ser rescindidos por el
Estado conforme las necesidades del país, por causa de seguridad, guerra u orden
65
público o por caso de que el gobierno proyectare abrir puertos, levantare fuertes o
construyere cualquier obra en el terreno arrendado. Este fue emitido en el Palacio
ejecutivo, el 20 de febrero de 1894.
d. Disposición relativa al pago en concepto de arrendamiento de las tierras
cultivadas dentro de la faja que el Estado se reserva conforme la ley, de fecha
trece de diciembre de 1920 del Presidente de la República.
e. Reforma de los Artículos 1ª, 13 y 14 del Reglamento del Decreto 483 Ley
Agraria, para arrendar los terrenos nacionales que el Gobierno se reserva.
Con esta reforma el Estado podía dar en arrendamiento a particulares o a
corporaciones áreas de reservas. Para otorgar estas áreas, debía celebrarse contrato
de arrendamiento entre el Ministerio de Agricultura y el particular. En estos casos
quedaba facultado el gobierno para fijar tanto la extensión de estos terrenos, así
como el precio de la renta.
La diferencia entre los artículos anteriores y los artículos reformados, radica en
que anteriormente el gobierno podía otorgar estas áreas en arrendamiento con un
máximo de 1500 metros de ancho a la orilla de los océanos y en los artículos
reformados, la extensión de terrenos que podía otorgar el Gobierno en
arrendamiento era una actividad discrecional. También el contrato de arrendamiento
de dichas áreas debía celebrarse ante el Ministerio de Agricultura y no ante el
Ministerio de Fomento.
f. Decreto número 2144, del Presidente de la República, Jorge Ubico. Término
para formalizar los contratos de arrendamiento de terrenos que constituyen
reserva de la nación, exceptuando la faja de 20 metros en los márgenes de todo
canal navegable, de fecha 26 de septiembre de 1938. Mediante este decreto, el
gobierno le daba un plazo de dos meses a aquellas
personas que se encontraran ocupando la faja de 20 metros a la orilla de los canales
navegables y que tuvieran su habitación en dichos lugares. Así como también a
aquellas personas que tuvieran instalaciones industriales, o edificaciones de uso
ocasional para que se trasladaran a otro lugar. Todos aquellos que se encontraran
fuera de dicha faja debían celebrar el contrato de arrendamiento de éstas áreas en un
plazo de cuatro meses.
g. Decreto número 2369 del Presidente de la República Jorge Ubico.
Requisitos para adquirir o enajenar derechos reales o personales y para
arrendamiento de los inmuebles que se encontraban dentro de la faja de 15
kilómetros de las fronteras, y de otros que constituían reserva del Estado y del
departamento del Petén, de fecha nueve de mayo de 1940.
Este decreto establecía que únicamente la nación, las municipalidades, las
instituciones del Estado y los guatemaltecos de origen, podían adquirir derechos
reales o personales en los inmuebles que total o parcialmente se encontraran dentro
de la franja de 15 kilómetros de ancho en todo lo largo de las fronteras terrestres o
66
de una franja igual dentro de las zonas marítimas. También regía esta disposición a
los inmuebles que constituían el departamento
del Petén y para los que se encontraran a 1500 metros o menos del río Sarstún.
Podía darse en arrendamiento estas áreas, siempre y cuando contaran con la
autorización de la Secretaría de Agricultura.
h. Decreto número 2421 del Presidente de la Republica Jorge Ubico.
Los contratos de arrendamiento de terrenos que constituyen reservas de la nación
podían celebrarse únicamente con guatemaltecos de origen, se exceptuaban las
empresas de servicio público que actuaran en virtud de contratos o concesiones, por
el Presidente de la República Jorge Ubico, de fecha 22 de agosto de 1940
i. Decreto número 2477 Mediante este decreto legislativo, se aprobó el Decreto
Gubernativo número 2421 que establecía los requisitos que debían observarse para
los arrendamientos de terrenos que constituían reserva permanente de la nación, de
fecha 15 de marzo de 1941, por el Presidente de la República Jorge Ubico.
j. Decreto número 35-73 del Congreso de la República de Guatemala. Ley
Reguladora de las Reservas de la Nación. Esta ley constaba de 18 artículos, fue
publicada el 19 de julio de 1973, en el gobierno del Presidente Carlos Arana Osorio,
constituye la primera Ley Reguladora de Reservas de la Nación. Fue la primera ley
ordinaria específica en regular las áreas de reservas, la cual se desarrollará en el
transcurso del presente trabajo.
k. Reglamento a la Ley Reguladora de Reservas de la Nación. Acuerdo
gubernativo número M de A. 35-73. Este reglamento tenía 66 artículos y
desarrollaba la Ley Reguladora de Reservas de la Nación. Fue emitido en el Palacio
Nacional de Guatemala el día 24 de octubre de
1973.
l. Reglamento de la Oficina Encargada del Control de las Reservas de la Nación
(OCREN). Este reglamento estaba comprendido por 45 artículos, los cuales
establecían el funcionamiento y los órganos encargados de dicha oficina, fue creado
mediante Acuerdo del Ministerio de Agricultura, en el palacio nacional de la ciudad
de Guatemala el día ocho de octubre de 1974, en el gobierno del presidente Carlos
Arana Osorio.
m. Decreto número 11-80 del Congreso de la República de Guatemala. Ley
Reguladora de las Áreas de Reservas de la Nación Esta ley tenía únicamente 20
artículos, fue publicada en la ciudad de Guatemala con fecha 20 de marzo de 1980,
en el gobierno del presidente de la República Fernando Romeo Lucas García.
67
n. Decreto número 126-97 del Congreso de la República de Guatemala. Ley
Reguladora de las Áreas de Reservas Territoriales del Estado de Guatemala. Es la
Ley vigente y que regula áreas de reservas territoriales del Estado, tiene 36
artículos y fue publicada el 26 de diciembre de 1997, también se desarrollará en el
transcurso del presente trabajo.
o. Reglamento de la Ley Reguladora de Áreas de Reservas Territoriales del
Estado de Guatemala, Acuerdo gubernativo 432-2002 desarrolla la Ley
Reguladora de Áreas de Reservas Territoriales del Estado, de fecha 6 de
noviembre de 2002. Este reglamento establece las disposiciones orgánicas de la
Oficina de Control de Áreas de Reserva del Estado y de los procedimientos para el
ejercicio de los derechos que sobre áreas de reserva establece la Ley.
p. Arancel General de la Oficina de Control de Áreas de Reserva del Estado –
OCRET-, contenido en Acuerdo Gubernativo numero 390-2005 de fecha 22 de
Agosto del 2,005. Este arancel regula lo relativo al pago por concepto de inspección
de campo que realizo el departamento técnico de la Oficina de Control de Áreas de
Reserva del Estado –OCRET-, certificaciones de documentos, costo de los
diferentes formularios de solicitudes de arrendamiento, prorroga y cesión de
derecho de arrendamiento, así como lo relativo al pago por cesión de derechos
q. Reformas al Arancel General de la Oficina de Control de Áreas de Reserva del
Estado –OCRET-, contenido en el Acuerdo Gubernativo numero 390-2005 de
fecha 22 de Agosto de 2005. Con esta reforma se modifico el cobro por inspección
de campo que realizo el departamento técnico de la Oficina de Control de Áreas de
Reserva del Estado – OCRET-.
![Gasto publico finanzas_corregida[1]](https://static.fdocuments.ec/doc/165x107/55753a87d8b42a833c8b4c9f/gasto-publico-finanzascorregida1.jpg)
