EDUCACIÓN DE ADULTOS Y EDUCACIÓN PARA EL TRABAJO

EN MÉXICO 2003 - Sistema de aprendizaje para los

- - - -

- adultos -

INFORME DE BASE

Noviembre 2003

CONTENIDO INTRODUCCIÓN Capítulo 1. El sentido del estudio 1.1 Redefinición de los límites de edad 1.2 El campo de estudio: un lugar complejo 1.3 Metodología 1.4 Contribuciones esperadas Capítulo 2. Contexto del estudio: El país

2.1 Marco general 2.2 Marco sociodemográfico 2.3 Marco político y de participación 2.4 Marco económico y laboral 2.5 Marco educativo y demanda potencial en el campo 2.6 Políticas públicas actuales

Capítulo 3. Oportunidades de educación para jóvenes y adultos

3.1 El concepto de “lo básico” en la educación de adultos 3.2 El predominio del Estado en la educación básica de los jóvenes y adultos 3.3 Las instituciones y los programas de educación básica 3.4 Perfil de los participantes de la educación básica de adultos 3.5 Tendencias de la educación básica de adultos 3.6 El acuerdo 286

3.7 La educación media superior abierta 3.8 La educación continua Capítulo 4. Oportunidades de la educación para el trabajo

4.1 Marco de referencia 4.2 La formación para el trabajo 4.3 La formación en el trabajo 4.4 La certificación de las competencias laborales 4.5 Tendencias en la educación para el trabajo

Capitulo 5. Financiamiento de la educación de adultos y la educación para el trabajo

Capítulo 6 A modo de conclusiones

6.1 Tendencias de la educación de adultos y la educación para el trabajo en México

6.2 Los logros y las limitaciones de la investigación y la evaluación 6.3 Las contribuciones del estudio 6.4 A modo de epílogo 6.5. Comentario final Siglas

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Anexos estadísticos Equipo responsable del estudio Bibliografía

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INTRODUCCIÓN El estudio de México se inscribe en la investigación sobre adult learning1, que realiza la OCDE a nivel mundial, orientada a conocer las oportunidades de acceso, la participación de los sujetos en el sistema de aprendizaje continuo para los adultos, y sus necesidades, con el fin de estar en mejores condiciones para definir políticas y estrategias que propicien el mejor desarrollo de este campo. Esta investigación ha sido coordinada por la OCDE en dos etapas, involucrando en cada una a grupos diferentes de países. La primera ronda estuvo orientada a identificar oportunidades de aprendizaje para las personas adultas, para mejorar el acceso y la calidad de este campo en nueve países: España, Portugal, Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Reino Unido, Suiza y Canadá, lo cual dio origen a estudios de caso de nivel nacional y a un estudio mundial comparativo. Sobre la base de los resultados de la primera vuelta, la OCDE decidió reorientar en la segunda etapa el propósito del estudio, centrando el análisis en la adecuación de las oportunidades de aprendizaje, en particular la medida en que la educación de adultos y la capacitación responden a las necesidades del mercado de trabajo y de las personas. En este sentido, la reorientación implica considerar como eje del análisis a los sujetos, sus intereses y necesidades. El estudio de México forma parte de la segunda vuelta que está realizándose en 2003-2004, la que permitirá contar con un nuevo grupo de estudios de caso. En esta segunda ronda participan Austria, Hungría, México y Polonia, desarrollando estudios de “gran escala” (estudios globales de nivel nacional) y Alemania, Corea, Estados Unidos, el Reino Unido y Holanda con estudios enfocados a las personas clasificadas como de “bajas competencias”. En el caso de México, si bien se estableció el desarrollo del estudio a nivel nacional, el foco de atención se estableció en torno de las personas de “bajas” competencias, entendidas como competencias insuficientes desde el punto de vista de su participación social, y con menores niveles educativos, que son las que están en mayor desventaja para desenvolverse en la vida y el trabajo y que forman un poco más del 50% de la población mayor de 15 años en el país. Con ambas rondas, la OCDE y los países participantes esperan crear un espacio de intercambio de experiencias que permita analizar y propiciar políticas y acciones para mejorar el acceso, la participación, la calidad y la efectividad del sistema del “aprendizaje adulto”. La primera tarea para el estudio de México fue redefinir los límites del mismo, para hacer posible que se acoplara a la especificidad del país, en el cual no se emplea operativamente el concepto “aprendizaje adulto”; por lo tanto, el estudio se enfocó hacia los programas educativos para los jóvenes y adultos que están fuera del sistema regular educativo y hacia las diversas opciones de capacitación y educación para el trabajo, que fueron los principales componentes de la investigación en términos de oferta. La cuestión de centrar el estudio en las personas adultas y no sólo en las instituciones u organizaciones, constituyó el punto de referencia para organizar el documento. De este modo, se trató de evitar un análisis que se limitara solamente a dar cuenta de la oferta y demanda de los programas vigentes con una lógica de catálogo o inventario. El documento presenta en el primer capítulo el sentido del estudio dentro del contexto mexicano, los propósitos que lo animan, la metodología adoptada y el valor que se espera agregar respecto al estado actual del conocimiento y de las prácticas en el campo. En el segundo capítulo se describe el contexto social, político, económico y educativo en el cual se inserta la educación de adultos y la educación para el trabajo, así como la demanda potencial para la educación básica y media abiertas, y para la formación para el trabajo. 1 Adult learning puede traducirse como “sistema de aprendizaje para los adultos”.

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En el capítulo 3 se describen las oportunidades de aprendizaje en la educación básica, la educación media superior abierta, la educación continua y otros programas educación dirigidos a la población de jóvenes y adultos. En el capítulo cuarto se analizan las oportunidades de educación para el trabajo, su vinculación con el empleo, sus tendencias. En estos dos capítulos se comentan las opciones de acreditación y certificación, así como cierto bosquejo de su impacto. En el capítulo 5 se analiza el financiamiento de la educación de adultos y la educación para el trabajo, especificando las relaciones entre los fondos federales y los fondos de otro origen; se destaca el lugar marginal que ocupa el campo estudiado en términos de los recursos convocados. Finalmente, en el capítulo 6 se plantean algunas conclusiones derivadas de todo el trabajo de investigación y análisis, que pueden servir de base para emprender acciones adicionales más sólidas. El estudio se realizó en el marco de actuación del Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo (CONEVyT), que está emergiendo como un espacio de vinculación entre la educación de los adultos y la educación para el trabajo. Desde el CONEVyT no sólo se ha impulsado el estudio sino que se lo ha concebido como un referente para el desarrollo futuro de políticas, acciones e investigaciones que contribuyan a la articulación del campo y a su evolución. En suma, el estudio en su conjunto fue pensado como un aporte a la creación de puentes entre estos dos mundos que apenas se tocan. Agradecemos a todas las personas e instituciones que acompañaron al equipo de autores e investigadores, especialmente a los integrantes de los Comité directivo y Comité asesor y a los titulares de las Direcciones Académica y de Planeación y Evaluación del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos de México. Agradecemos especialmente el apoyo de la Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto de la SEP, así como de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, que proporcionaron la información tanto a nivel federal, estatal y municipal para el sector.

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Capítulo 1. El sentido del estudio El interés de este estudio es presentar las características de la oferta, el acceso y la participación en las oportunidades sistemáticas de educación y de capacitación para las personas adultas que abandonaron el sistema educativo regular, incluyendo desde las opciones de educación básica hasta modalidades abiertas de educación superior, así como el espectro amplio y diverso de educación para y en el trabajo, en una perspectiva de aprendizaje permanente. 1.1 Redefinición de los límites de edad El estudio mundial tiene como propósito caracterizar las oportunidades de aprendizaje para las personas adultas de 25 a 64 años que abandonaron la educación inicial2, definida por la OCDE como el conjunto de actividades educativas formales desde la educación preprimaria a la educación superior, así como las oportunidades referidas al sistema de formación para el trabajo a lo largo de la vida. En el marco de la mayor parte de los países de la OCDE son comprensibles los rangos de edad establecidos porque un elevado porcentaje de la población joven está estudiando, la población adulta cuenta con niveles educativos que sobrepasan los nueve grados y las pirámides poblacionales presentan un alto porcentaje de personas adultas. Sin embargo, dada la historia y las características socioeconómicas actuales de México, los límites del estudio se redefinieron en el siguiente sentido: se decidió realizar un desplazamiento y expansión “hacia abajo” en términos de edad para incluir a los jóvenes de 15 a 24 años que están fuera del sistema educativo regular. Este cambio en los límites del estudio se justifica por varias razones: a) por ley, en México, la educación de adultos atiende a la población de 15 años y más y no sólo a la población de 25 a 64 años; b) la pirámide poblacional mexicana todavía está compuesta por un porcentaje muy elevado de jóvenes; c) una parte significativa de los jóvenes aún no cuenta con la educación básica completa, nivel que coincide con la educación obligatoria3. En México, el 35.3% de los jóvenes de 15 a 24 años de edad, es decir 6 millones 732 mil personas, se encuentran en esa situación. 1.2 El campo de estudio: un lugar complejo

En este estudio el tema de adult learning se ha configurado a partir de un campo complejo y diverso que se ha denominado para este caso: “educación de adultos y educación para el trabajo”.

El análisis se orienta hacia los programas más significativos y sistemáticos, aún cuando estos en la práctica no se encuentran integrados en México bajo el concepto de adult learning, como un sistema de instituciones y programas explícitamente orientado hacia el aprendizaje continuo a lo largo de la vida para las personas jóvenes y adultas. A pesar de esta diferencia de enfoque, se identificó el campo de estudio como la coexistencia de dos áreas principales:

a) Las oportunidades educativas -flexibles, abiertas y libres para la población joven y adulta- que permiten certificar los niveles educativos formales, así como las acciones sistemáticas de educación para adultos con valor intrínseco para mejorar la calidad de vida familiar y ciudadana, pero sin valor en términos de acreditación. Al interior de esta área el análisis se enfoca en la educación básica - la cual comprende también la etapa de alfabetización inicial- debido al elevado número de personas mayores de 15 años

2 La OCDE emplea este concepto para caracterizar el conjunto de los niveles del sistema educativo regular; cabe aclarar que el término “educación inicial” en México, designa el nivel que atiende a la población entre cero y cuatro años de edad. 3 En México, la educación básica escolar o regular , que incluye nueve grados de estudio, es obligatoria a partir de 1993 (Constitución y Ley General de Educación); está compuesta por seis grados de educación primaria y tres grados de educación secundaria o media básica.

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que no cuentan con la educación básica en México, núcleo al que se denomina “rezago educativo”. También se analizan en forma exploratoria, como un ejercicio inicial, las opciones abiertas de educación media superior, para el grupo llamado segundo rezago y otras oportunidades de diferente nivel y modalidad, tales como programas de educación para la ciudadanía dependientes de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y la educación continua a cargo de las universidades.

b) La educación para el trabajo, que incluye: la “formación para el trabajo”, la

“capacitación en el trabajo”, y la formación para “emprendedores”. En este punto se excluyen las opciones vocacionales profesionales dirigidas a los jóvenes que permanecen en el sistema educativo formal.

La educación de adultos está jurídicamente delimitada en México, en el marco de la Ley General de Educación, como la “destinada a los individuos de quince años o más que no hayan cursado o concluido la educación básica y comprende, entre otras, la alfabetización, la educación primaria y la secundaria, así como la formación para el trabajo, con las particularidades adecuadas a dicha población”4. Esta definición, que podría haber limitado el campo de la educación de adultos, fue establecida en estos términos para que el Estado mexicano garantizara la oferta necesaria en dicho nivel, ya que la Constitución Política establece la educación básica (nueve grados) como obligatoria, gratuita y laica. A pesar de que bajo ese marco, quedan fuera de la definición otros enfoques y programas (tales como la educación popular, acciones de desarrollo social y rural, y la educación para la ciudadanía) así como otros niveles de atención (educación media superior abierta, educación superior abierta, educación continua), el estudio presentará algunas de estas oportunidades, pero en términos de un bosquejo preliminar. La educación para el trabajo, denominada así para este estudio, es un conjunto todavía más complejo, en cuanto a enfoques, instituciones y programas. El marco jurídico educativo establece como objetivo de la “formación para el trabajo”: “la adquisición de conocimientos, habilidades o destrezas que permitan a quien la recibe desarrollar una actividad productiva demandada en el mercado, mediante alguna ocupación o algún oficio calificados” 5. Para ello, la Ley precisa que “la Secretaría de Educación Pública (SEP), conjuntamente con las demás autoridades federales competentes, ha establecido un régimen de certificación, aplicable a toda la República, referido a la formación para el trabajo, conforme al cual sea posible ir acreditando conocimientos, habilidades o destrezas -intermedios o terminales- de manera parcial y acumulativa, independientemente de la forma en que hayan sido adquiridos”6. A su vez, la misma Ley establece que esa “formación para el trabajo” será adicional y complementaria a la capacitación prevista en el Artículo 123 de la Constitución, conocida como “formación o capacitación en el trabajo”, que se refiere al hecho de que “las empresas, cualquiera que sea su actividad, estarán obligadas a proporcionar a sus trabajadores, capacitación o adiestramiento para el trabajo”7, materia que coordina la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS). La realidad es que el campo cuenta con acciones múltiples y variadas que rebasan los conceptos de “para” y “en” el trabajo, así como las acciones de promoción y coordinación por parte del Estado. En el capítulo correspondiente se describirán: programas de capacitación inicial para el trabajo, orientados a personas que no están incorporadas al mercado de trabajo (desempleadas), personas subempleadas y/o que trabajan en el sector informal de la economía, y/o que quieren formarse en otro campo; programas de capacitación “en el trabajo” para personas ocupadas; programas de actualización y aprendizaje de otros campos; programas de promoción de proyectos

4 Ley General de Educación. Artículo 43. 5 Ley General de Educación. Artículo 45. 6 Acuerdo 286. SEP 7 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Art.123, apartado A fracción XIII

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productivos y autoempleo; programas de apoyo de la microempresa y la pequeña y mediana empresa, que incluyen componentes de capacitación, así como programas de inserción laboral y empleo vinculados con la capacitación. Los programas generalmente se diferencian por el grado de formalización (formal/ no formal), por la extensión y duración y por la atención a grupos específicos. La capacitación “en el trabajo”, regulada por el Estado en la Ley Federal del Trabajo, establece la obligatoriedad por parte de las empresas no sólo de capacitar sino de registrar sus planes y programas de capacitación ante la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, además de constituir “comisiones mixtas de capacitación y adiestramiento”. Este mandato se cumple en la práctica tan sólo por una parte de las empresas, ya que sobre 800 mil empresas inscritas en el Seguro Social, sólo inscriben planes y programas ante la STPS unas 340 mil empresas, o sea que más del 50% de las empresas no se encuentran vinculadas8. La multiplicidad de instituciones y programas se acompaña también con una diversidad de tipos de educadores: personal voluntario o solidario, maestros normalistas, profesionales de distintas áreas, educadores populares con formaciones diversas, líderes y promotores comunitarios, instructores técnicos y capacitadores, entre otros. 1.3 Metodología El estudio se realizó adoptando dos caminos:

a) como estudio de nivel nacional, para caracterizar la situación general de la educación de adultos y la educación para el trabajo en todo el país, presentando principalmente los programas gubernamentales federales, pero incluyendo también las acciones del sector privado, sindicatos y ONG;

b) haciendo “acercamientos” a algunos estados, para observar las características específicas de las diferentes ofertas en esos espacios, en las cuales se incluyen las acciones de los gobiernos estatales.

La búsqueda de información se centró tanto en documentos diversos, tales como: informes de investigación, legislación, documentos de trabajo de los programas y estadísticas oficiales9, definiciones de políticas públicas (Plan Nacional de Desarrollo y programas nacionales sectoriales), evaluaciones, artículos especializados y ensayos, como en trabajo de campo sobre la base de encuestas, entrevistas a funcionarios y personal de los programas, y visitas en el terreno. La sistematización de la información fue una tarea de construcción de conocimiento que permitió contar con una visión más integrada del campo de estudio. 1.4 Contribuciones esperadas Este informe da cuenta de cuáles son las instituciones y programas existentes y de las articulaciones o distancias entre ellos; igualmente, muestra quiénes son los adultos que participan en este campo, quiénes siguen fuera de él y cuáles son las características -y las diferencias- entre ambos grupos. En primer término se espera que el estudio ayude a generar una discusión constructiva sobre el tema, además de que pueda derivar en aportaciones futuras a la renovación de la concepción del campo y a la puesta en marcha de nuevas modalidades y programas educativos, así como a la identificación de líneas y proyectos de investigación y formación.

8 STPS, 2003 9 La información estadística se ha basado fundamentalmente en la aportada por las instituciones nacionales oficiales que las generan o concentran con mayor rigor. Éstas son: el INEGI (Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática), el CONAPO (Consejo Nacional de Población), la SEP (Secretaría de Educación Pública), la STPS (Secretaría del Trabajo y Previsión Social) y el INEA (Instituto Nacional para la Educación de Adultos).

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El estudio también puede contribuir a establecer mayores y mejores lazos entre las instituciones y programas que operan en este campo, de forma que se articule gradualmente un sistema de aprendizaje continuo para los adultos.

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Capítulo 2. Contexto del estudio: El país 2.1 Marco general México, cuyo nombre oficial Estados Unidos Mexicanos, cuenta con una extensión territorial de 1’967,183 Km2; es una república federal y democrática, por representación de la ciudadanía que ejerce su poder soberano a través de los tres poderes de la Unión: el ejecutivo, el legislativo y el judicial. Los representantes son elegidos bajo un sistema de partidos políticos, a través del voto personal, directo y secreto. El poder ejecutivo está depositado en el Presidente de la República, que cambia cada seis años; el legislativo tiene su asiento en las Cámaras de Diputados y Senadores, que se conforman con representantes de la ciudadanía por distribución territorial, por entidad federativa y por representación partidista, en tanto que el poder judicial es responsable de administrar las leyes y vigilar que se cumplan. México está integrado por 32 entidades federativas: 31 estados, libres y soberanos, y el distrito federal, denominado México, D.F., donde se asientan los poderes de la Federación. Cada estado ejerce su soberanía interna a través de su división local en los tres poderes mencionados. Los estados están formados por municipios, que ascienden en total a 2 mil 300. Fig. 1. Mapa de la República Mexicana

2.2 Marco sociodemográfico De acuerdo con el Censo de Población10, el país contaba en el año 2000, con 97.5 millones de personas, distribuidas en: • una megalópolis de más de 16 millones de habitantes y 2 metrópolis que concentran a más de seis millones (23.8% de la población), • 506 ciudades que concentran el 37.1%; de este grupo, 23 ciudades tienen entre 1 millón y más

de 500 mil habitantes, y 483 son localidades urbanas intermedias con población entre 15 mil a 500 mil habitantes,

• 2,528 localidades semiurbanas (13.7%), y 10 INEGI

10

• 196 mil 328 localidades rurales de menos de 2 mil 500 habitantes (25.4%). De acuerdo con estimaciones, en el año 2003 la población asciende a 104 millones de habitantes.

2.2.1 Diversidad cultural México presenta una gran diversidad y heterogeneidad cultural, y en este panorama las comunidades indígenas juegan un papel importante. La discusión acerca de qué se entiende por población “indígena” sigue abierta; existe un relativo acuerdo acerca de definir la población indígena sobre la base de alguno de los siguientes criterios: autoreconocimiento cultural, pertenencia a un pueblo y a territorio, uso de la lengua indígena. Igualmente, el número de personas que forma parte de esta población sigue siendo motivo de debate; de acuerdo con el INEGI la población indígena en el 2000 ascendía a 8.3 millones de personas, representando el 8.6% de la población total nacional, mientras que CONAPO la estimaba en 12.7 millones, el 13% de la población nacional.

Cuadro1. Información sobre población indígena

1990 % 2000 % T asa de Crecim ientoM edia A nual

PO B LA C IÓ N TO TA L E N M ÉX IC O 81,249,645 100.0 97,483,412 100.0 1.84

Población Indígena R egistrada por IN E G I 6,411,972 7.9 8,381,314 8.6 2.71Población H ablante de Lengua Indígena 5 ,282 ,347 6.5 6,044,547 6.2 1.36Población de 0 a 4 años en H ogares 1 ,129 ,625 1 .4 1,233,455 1.3 0.88cuyo Jefe de Fam ilia y/o Cónyuge H ablaLengua IndígenaN o H abla Lengua Indígena pero se 1,103,312 1.1Considera Indígena

Población Indígena E stim ada por C O N A PO 9,202,875 11.3 12,707,000 13.0 3.28Población en H ogares D onde al M enos U no 9,202 ,875 11.3 11,597 ,581 11.9 2.34de sus M iembros (D iferente de los(as) Sirvientes) D eclaró que Sí H abla Lengua IndígenaPoblación en H ogares D onde al M enos U no 1,109,684 1.1de sus M iembros se C onsidera Parte de unG rupo Indígena pero N o H abla Lengua Indígena

Población Indígena1990 y 2000

1990 % 2000 % T asa de Crecim ientoM edia A nual

PO B LA C IÓ N TO TA L E N M ÉX IC O 81,249,645 100.0 97,483,412 100.0 1.84

Población Indígena R egistrada por IN E G I 6,411,972 7.9 8,381,314 8.6 2.71Población H ablante de Lengua Indígena 5 ,282 ,347 6.5 6,044,547 6.2 1.36Población de 0 a 4 años en H ogares 1 ,129 ,625 1 .4 1,233,455 1.3 0.88cuyo Jefe de Fam ilia y/o Cónyuge H ablaLengua IndígenaN o H abla Lengua Indígena pero se 1,103,312 1.1Considera Indígena

Población Indígena E stim ada por C O N A PO 9,202,875 11.3 12,707,000 13.0 3.28Población en H ogares D onde al M enos U no 9,202 ,875 11.3 11,597 ,581 11.9 2.34de sus M iembros (D iferente de los(as) Sirvientes) D eclaró que Sí H abla Lengua IndígenaPoblación en H ogares D onde al M enos U no 1,109,684 1.1de sus M iembros se C onsidera Parte de unG rupo Indígena pero N o H abla Lengua Indígena

Población Indígena1990 y 2000

La población indígena se concentra en 24 estados de la República y en 56 grupos étnicos, principalmente en las zonas centro y sur del país, y presenta una diversidad lingüística de 62 lenguas y más de 120 variantes.

2.2.2 Migración La migración interna e internacional está jugando un papel muy importante en los procesos económicos y sociales de México. El fenómeno es complejo y cambiante, razón por la cual no se alcanzan a percibir aún sus consecuencias a largo plazo; sin embargo, es posible establecer que las causas de esta migración se vinculan con tres factores principales: a) factores asociados con una oferta de puestos laborales insuficientes y con la crisis del campo, que provocan una expulsión de la fuerza laboral; b) factores vinculados con la demanda del mercado norteamericano y recientemente del canadiense, y c) factores asociados con diversos procesos sociales, principalmente la pobreza. La importancia de la migración internacional ha variado con el tiempo. Como señalan Corona y Tuirán11, de una migración internacional de tipo circular, compuesta por jóvenes y adultos de origen rural que migraban en forma temporal durante los años sesenta y setenta, se ha transitado hacia un fenómeno que presenta cada vez un patrón más complejo y heterogéneo, destacándose un alargamiento en la estancia y una creciente diversificación de su origen geográfico y étnico.

11 1999

11

Aun cuando es complejo el registro de la migración temporal hacia los Estados Unidos, se estima que durante la década pasada el flujo laboral en ambas direcciones fue entre 800 mil y un millón de movimientos anuales de personas nacidas en México. El 93% correspondía a hombres, de los cuales más del 60% se ubicaba entre los 12 y los 34 años de edad, aunque la edad promedio era de 32 años; sólo el 4.4% eran analfabetas y el nivel de escolaridad promedio era de 6.5 años, aunque poco más del 44% contaba con la educación secundaria o más. En el caso de la mujeres es interesante destacar que el nivel promedio de escolaridad era superior, 7.5 años, casi el 60% tenía estudios de secundaria o más, y sólo el 1.3% eran analfabetas. En este caso la edad promedio era de 30 años, concentrándose casi el 44% entre los 12 y 24 años de edad. Se observa un aumento en el origen urbano, aunque los migrantes continúan proviniendo en su mayoría de aquellos estados tradicionalmente expulsores. La migración permanente corresponde a mexicanos que han decido establecer su residencia en la Unión Americana. Aproximadamente el 54% son hombres, de los cuales el 50% están entre 25 y 44 años de edad. Los niveles de escolaridad para la población de 15 y más años indican que más del 50% poseen nueve o más años de educación. Estas cifras son similares a las de las mujeres debido a la equivalencia según género en las oportunidades educativas del país vecino.

Fig.2. Gráfica sobre Flujo anual de emigrantes a EUA. Período 1960-2000

ambién se manifiesta un importante movimiento migratorio interno, que adopta dos tipos de

) la migración de los jornaleros; cada año cientos de miles de familias de jornaleros agrícolas

) Otra de las formas de la migración interna se manifiesta en los grupos de población que se

a tendencia migratoria hacia las grandes ciudades, los polos de atracción laboral y los países del

Flujo Promedio Anual de Emigrantes Mexicanos a Estados Unidos por Periodo

1960-2000

0

50

100

150

200

250

300

350

1960-1970 197 0-1980 1980-1 990 1990-1995 1996-1999 2000

mile

s

Fuente: Corona y Tuirán. 2001

Tmodalidades: a(principalmente campesinos indígenas de los estados de Guerrero, Michoacán, Oaxaca, Puebla y Veracruz), viajan a los estados del norte del país en búsqueda de opciones de empleo temporal en las empresas agrícolas de exportación. Las familias sólo permanecen en estas entidades durante el ciclo de producción, que tiene una duración de entre cuatro a seis meses aproximadamente. De acuerdo con datos del Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas de la Secretaría de Desarrollo Social, se estima que hay 3.4 millones de jornaleros que se emplean en las cosechas de productos agrícolas durante una parte del año; de éstos, se calcula que cerca del 40% pertenece a algún grupo indígena, que más del 40% son analfabetas, y que trabaja la familia completa, incluyendo niños y niñas. bmueven a las ciudades en busca de trabajo. Esta población prácticamente se establece en las zonas marginadas de las grandes ciudades. Lnorte (Estados Unidos y Canadá), se ha acompañado con un fenómeno constante de mayor atomización de la población rural, habiéndose duplicado el número de localidades rurales entre el año 1950 (97 mil 607) y el 2000 (196 mil 328).

12

2.2.3 Indicadores demográficos

éxico ha vivido un proceso de cambios demográficos radicales en un tiempo relativamente breve.

n este marco, desde la década de los 70 se implantan políticas intensivas de educación en

1920-30 1930-40 1940-50 1950-60 1960-70 1970-80 1980-90 1990-2000

MA partir de los años 40 se genera un crecimiento poblacional acentuado que nos lleva a ser una nación con una población muy joven. En la actualidad, la población de México sigue siendo predominantemente joven, el 50% tiene menos de 25 años y el 70% menos de 40 años: los grupos de 15 a 44 años representan aproximadamente el 45% (año 2000, tomando como referencia la población total de casi 100 millones de habitantes). El punto a destacar es que para el grupo del denominado “rezago educativo”, la población es aún más joven, el grupo de 15 a 24 años, representa el 22%, el de 25 a 34 años el 20% y el de 35 a 44 años, el 20%, con lo cual el 62% se ubica entre los 15 y los 44 años, marcando la diferencia con los mismos tramos de edad para la población total, que suman el 45%. No sólo el grupo del rezago es más joven que la población total, sino que también se hace evidente la presencia de los adultos jóvenes (las personas de menos de 30 años representan el 30%, los de menos de 35 años, el 40% y los de menos de 40 años, el 50%). A partir de estas evidencias, resulta claro que son necesarias políticas y estrategias específicas en la educación de adultos y la educación para el trabajo orientadas hacia la población joven. Epoblación, destinadas a promover el descenso de la fecundidad, que apenas en las últimas dos décadas empiezan a reflejarse en una disminución de la tasa de crecimiento.

Cuadro. 2. Crecimiento poblacional por década Décadas % de crecimiento poblacional

15.5% 18.7% 31.2% 35.4% 38.0% 38.6% 21.5% 19.97%

Fuente: INEGI. Censos de población

ste último proceso, auna e vida de la población y al fenómeno de

ió a 2.4, la familia promedio se redujo de 6.1

E do al aumento en la esperanza dmigración, inicia la modificación de la estructura de la pirámide poblacional, observándose la disminución de la tasa de crecimiento y el inicio de un paulatino proceso de envejecimiento.

Cuadro 3. Indicadores demográficos. 1980-2000 y tendencias a 2050

República Mexicana: Indicadores Demográficos, 1980-2000Indicador 1980 1990 1995 2000 2005 2010 2020 2050Población a mitad de año (millones) 66,97 83,83 91,99 100,57 106,45 111,6 120,64 130

Hombres 49,4 49,1 49,3 49,8 49,7 49,7 49,5 49,1Mujeres 50,6 50,9 50,7 50,2 50,3 50,3 50,5 50,9Tasa bruta de natalidad* 34,5 28,6 25,1 21,1 18,4 17,0 15,2 11,0Tasa bruta de mortalidad* 6,9 5,2 4,6 4,5 4,5 4,6 5,2 10,4Tasa de crecimiento natural** 2,8 2,3 2 1,66 1,39 1,25 0,99 0,06Tasa de crecimiento total** 2,5 2 1,7 1,27 1,02 0,88 0,67 -0,17Tasa global de fecundidad 4,7 3,4 2,8 2,41 2,11 1,97 1,87 1,85Esperanza de vida total 67 71,4 73,6 74,0 75,4 76,6 78,5 81,3Esperanza de vida hombres 64 68,8 71,3 71,6 73,0 74,2 76,1 79,0Esperanza de vida mujeres 70 74 75,9 76,5 77,9 79,1 80,9 83,6Tasa de mortalidad infantil* 53 36,6 30,5 23,3 18,8 15,4 10,7 5,5

Indicador 1980 1990 1995 2000 2005 2010 2020 2050Población a mitad de año (millones) 66,97 83,83 91,99 100,57 106,45 111,6 120,64 130

Hombres 49,4 49,1 49,3 49,8 49,7 49,7 49,5 49,1Mujeres 50,6 50,9 50,7 50,2 50,3 50,3 50,5 50,9Tasa bruta de natalidad* 34,5 28,6 25,1 21,1 18,4 17,0 15,2 11,0Tasa bruta de mortalidad* 6,9 5,2 4,6 4,5 4,5 4,6 5,2 10,4Tasa de crecimiento natural** 2,8 2,3 2 1,66 1,39 1,25 0,99 0,06Tasa de crecimiento total** 2,5 2 1,7 1,27 1,02 0,88 0,67 -0,17Tasa global de fecundidad 4,7 3,4 2,8 2,41 2,11 1,97 1,87 1,85Esperanza de vida total 67 71,4 73,6 74,0 75,4 76,6 78,5 81,3Esperanza de vida hombres 64 68,8 71,3 71,6 73,0 74,2 76,1 79,0Esperanza de vida mujeres 70 74 75,9 76,5 77,9 79,1 80,9 83,6Tasa de mortalidad infantil* 53 36,6 30,5 23,3 18,8 15,4 10,7 5,5

República Mexicana: Indicadores Demográficos, 1980-2000

*Por mil **Por cien Fuente: INEGI y CONAPO (1999, 2001).

global de fecundidad en la actualidad descendLa tasa hijos en promedio en 1974, a 2.5 a finales del siglo XX, y la tasa de mortalidad disminuyó a 4.5. Aunque las mujeres con mayor nivel educativo mantienen menores tasas de fecundidad, esta disminución ha sido más significativa entre las mujeres con menor nivel educativo, por lo que la tendencia de la brecha en fecundidad en relación con los distintos niveles educativos se está cerrando. También se observa que continúan las divergencias en fecundidad entre la población urbana y la rural, siendo mayor en ésta última. De acuerdo con CONAPO, se espera continúen estas tendencias y se estima que aproximadamente en 25 años más se alcanzará una cifra mínima histórica de 46.8 dependientes por cada 100 mexicanos en edad laboral, fenómeno denominado

13

“bono demográfico”, porque se considera que son las condiciones demográficas más favorables para el desarrollo económico, si las condiciones de empleo y trabajo fueran las adecuadas.

Fig. 3. Pirámide poblacional

Fuente: Esti 99, 2001).

unque las tendencias prevén una modificación piramidal hacia el envejecimiento en el 2050, el

2.2.4 Situación socioeconómica en las entidades federativas

os estados en México se caracterizan por su gran diversidad cultural y por una significativa

Cuadro 4. Indicadores de Desarrollo estatal por grupos de entidades en 2000

Entidades PIB Estatal* Población PIB per Grado de m

Lugar que ocupa

Millones de personas

Hombres Mujeres

maciones y Proyecciones de CONAPO (19

Acenso del 2000 todavía nos presenta una población joven mayoritaria, que asciende al 54% del total (34% en la población menor a los 15 años y 20% en la de 15 a 24 años), y el resto en la población adulta (41% en los rangos de 25 a 64 años y el 5% restante en las personas de 64 y más edad).

Ldesigualdad económica, social, demográfica y educativa (Anexo 1). Las diferencias se mantienen tanto al interior de los estados como al agruparlos según regiones (centro, norte y sur). Si se asumen como indicadores el PIB per capita y el grado de marginación, los estados en condiciones más críticas son los de Chiapas y Oaxaca, seguidos de Guerrero, Veracruz, Michoacán, Zacatecas, Hidalgo y San Luis Potosí. La región sur se presenta consistentemente como la zona más marginada, tanto si se la considera a nivel global como estado por estado, con la excepción del estado de Quintana Roo por sus ingresos turísticos.

cápita arginación por grado de marginación

Zona I Norte Nuevo León

a

rnia Sur

as

s tosí

351,648,554 3,834, .7 Muy bajo 31 Baja CaliforniCoahuila Baja CalifoChihuahua Sonora TamaulipDurango Sinaloa ZacatecaSan Luis PoTotal %

179,584,921 149,978,025 26,959,724 228,414,836 134,030,525 154,060,467 59,911,603 96,673,096 35,826,072 85,660,310

1,502,748,133 30%

141 91 2,487,367 2,298,070 424,041 3,052,907 2,216,969 2,753,222 1,448,661 2,536,844 1,353,610 2,299,360 24,705,192

25%

72.2 65.3 63.6 74.8 60.5 56.0 41.4 38.1 26.5 37.3 60.8

Muy bajo Muy bajo

Bajo Bajo Bajo Bajo

Medio Medio Alto Alto

30 29 27 26 24 23 19 15 12 6

Zona II Centro Distrito Federal 1,134,085,438 8,60 .8 Muy bajo 32 Aguascalientes 59,598,343

5,239 131 944,285 63.1 Bajo 28

1950 2000 2050

100o más95-9990-9485-8980-8475-7970-7465-6960-6455-5950-5445-4940-4435-3930-3425-2920-2415-1910-14

5-90-4

Edad

02468 0 2 4 6 8Millones de personas

Hombres Mujeres

1950 2000 2050Millones de personas

Hombres Mujeres

1950 2000 2050

100o más95-9990-9485-8980-8475-7970-7465-6960-6455-5950-5445-4940-4435-3930-3425-2920-2415-1910-14

5-90-4

Edad

02468 0 2 4 6 8

14

Jalisco Colima México Tlaxcala

ato

QuerétaroNayarit GuanajuMichoacán Hidalgo Total %

320,105,621 27,273,750 508,942,070 26,443,653 86,247,095 26,362,829 156,217,048 110,883,205 64,941,187 2,521,100,239

51%

6,322,002 542,627 13,096,686 962,646 1,404,306 920,185 4,663,032 3,985,667 2,235,591 43,682,266

45%

50.6 50.3 38.9 27.5 61.4 28.6 33.5 27.8 29.0 57.7

Bajo Bajo Bajo

Medio Medio Alto Alto Alto Alto

25 22 21 18 16 14 13 10 5

Zona III Sur Quintana Roo

e

69,759,837 8741

5

2

9.7 Medio

M

20 Morelos Yucatán Tabasco CampechPuebla VeracruzOaxaca GuerreroChiapas Total %

67,301,240 69,076,325 60,047,078 59,434,894 192,706,434 198,027,368 73,787,568 85,614,317 81,181,688 956,936,749

19%

,963 7,555,296

1,658,210 1,891,829

690,689 ,076,686

6,908,975 3,438,765 3,079,649 3,920,892 9,095,954 30%

43.3 41.7 31.7 86.1 38.0 28.7 21.5 27.8 20.7 32.9

Medio Alto Alto Alto Alto uy alto

Muy alto Muy alto Muy alto

19 11 9 8 7 4 3 2 1

Total Nacional 4,980,785,121 97,483,412 51.1 *Miles de pesos

O

n términos demográficos, cuatro entidades federativas concentran aproximadamente el 36% de la

l producto interno bruto por estado también presenta diferencias; su distribución sigue una

l PIB per capita es un indicador aun más preciso de la desigualdad, al ponderar el PIB estatal por

Fuentes: INEGI, CONAP Epoblación del país –35 millones, distribuidos en Estado de México, Distrito Federal (D.F.), Veracruz y Jalisco–, siendo el D.F. y el Estado de México los espacios con mayor concentración de población. Al agrupar los estados según tres regiones, la zona centro concentra el mayor número de habitantes, seguida de la zona sur (45% y 30%, respectivamente). El Distrito Federal presenta la mayor densidad de habitantes por kilómetro cuadrado (5.562.5 habitantes por km2), seguido muy de lejos por el Estado de México (617.9 habitantes por km2). Este es un indicador claro de la existencia de una gran megalópolis en el país, la ciudad de México, constituida por el D.F. y localidades conurbadas del Estado de México. Eorientación similar a la de la población, ya que mientras el DF y el Estado de México concentran una alta proporción del PIB nacional (22 % y 10 % aproximadamente), un poco más de la mitad de los estados (18) concentran cada uno de ellos en torno al 1.7% o menos del PIB nacional (Baja California Sur, Durango, Colima, Tlaxcala, Nayarit, Zacatecas, Aguascalientes, Hidalgo, Campeche, Tabasco, Morelos, Quintana Roo, Yucatán, Oaxaca, Guerrero, Chiapas, San Luis Potosí, Querétaro). Al agruparse el PIB estatal por región, se observa una distribución desigual en desmedro de la región sur (la zona centro concentra el 51% del PIB nacional, la región norte el 30% y la sur el 19%). Ela población. Se observa una gran distancia (111 puntos) entre la entidad federativa con el mayor PIB per capita (131.8, D.F.) y la entidad federativa con el menor valor (Chiapas, 20.7).12 Igualmente, mientras 12 entidades se encuentran por encima del promedio nacional del PIB per capita (51.1), las otras 20 entidades se encuentran por debajo de este promedio. En la región norte se ubican la mayoría de los estados que cuentan con un PIB per capita superior al promedio nacional. Además, la región norte tiene el mayor valor regional del PIB per capita (60.8), mientras la región centro alcanza un PIB per capita del 57.7 y la región sur desciende al 32.9. Al interior de cada región el PIB per capita se distribuye desigualmente; en la región centro es donde se observan mayores diferencias (en torno a 100 puntos, de 131.8 en el D.F. a 29.0 en Hidalgo). La región sur presenta también el mayor número de estados con grados de marginación alto o muy

12 El PIB per capita está expresado en miles de pesos mexicanos, Fuente: INEGI, 2002.

15

alto (8 sobre 10 estados), mientras la región norte presenta el mayor número de estados con un grado de marginación bajo o muy bajo (7 sobre 11 estados)

Fig. 4.PIB per cápita por entidad vs nacional

México

Veracruz Tlaxcala Zacat ecas

Tabasco

Yucat ánSan Luis Pot osí

Sinaloa

ChiapasMichoacán

Guerrero

Guanajuat o

Oaxaca

Nayar itHidalgo

DurangoPuebla

MorelosJaliscoColima

TamaulipasSonoraQuerét aro

Quint ana Roo

Nuevo León

Aguascalient esBaja Calif ornia Sur

CoahuilaBaja Calif ornia Chihuahua

Dist r it o Federal

Campeche

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

140.0

0 5 10 15 20 25 30 35

Entidad

Mile

s de

pes

os

El porcentaje de la población económicamente activa también presenta diferencias por estado,

a distribución por estado de los niveles de escolaridad (Anexo 1) refleja las desigualdades

2.3 Marco político y de participación

l papel del Estado en México tiene su origen en el proceso político y social posterior a la

urante siete décadas gobernó un partido político único, el PRI (Partido Revolucionario

elevándose tanto en el D.F. por encima del promedio nacional (35.0%) hasta llegar al 42.3%, en zonas de turismo (Quintana Roo, 40.2 o Baja California Sur, 40.2%) o en estados con mayor industrialización (Nuevo León, 39.0%).(Véase Anexo1) Leconómicas, aunque en una proporción notablemente menor. En efecto, mientras la escolaridad promedio a nivel nacional es de 7.3 grados, desciende en uno o dos grados en los estados con mayor nivel de marginación (Chiapas, cinco grados de escolaridad promedio; Oaxaca, seis grados); igualmente, la escolaridad se eleva en los estados con menor grado de marginación y mayor PIB per capita (D.F., 10 grados de escolaridad; Nuevo León, nueve grados). La entidad federativa con la mejor posición educativa duplica la escolaridad de la que se ubica en el lugar más bajo (la diferencia es de 10 grados de escolaridad en el DF contra cinco grados en Chiapas).

Erevolución de 1910, que quedó refrendado en la Constitución Política de 1917. Ante una sociedad que al terminar el conflicto armado mostraba una gran diversidad económica, social y cultural, el Estado define su función como mediador entre los distintos grupos y actividades, por lo que los gobiernos posteriores enfatizaron la necesidad de la consolidación nacional, es decir, la conciliación entre individuos, facciones y grupos. Desde el inicio de esta etapa el papel rector del Estado en la economía se entremezcló con la formación paulatina de un marco político-institucional en el cual se crearon organizaciones que agruparon corporativamente a militares, campesinos, obreros, maestros y sectores populares, y que evidenciaron no sólo el control político de la burocracia, sino la implementación centralista de la política económica y social. DInstitucional), cuya evolución y legitimidad se construyó sobre dos aspectos: a) su proyecto histórico redistributivo surgido de la Revolución mexicana de 1910; y b) su capacidad de ofrecer estabilidad política, ya que era dentro del partido donde confluían, evolucionaban, se tensionaban y

16

se conciliaban las diversas tendencias e intereses grupales. Entre 1940 y 1983 el gasto social creció de un 2% del PIB a más del 9%, lo que refleja la creación y expansión de un marco de seguridad social, la expansión de la cobertura educativa y de salud y la consolidación del Estado como un “estado benefactor”. A finales de la década de los 80 comienzan cambios estructurales que no sólo influyen en el marco

tra realidad que se consolida gradualmente en México es la sociedad civil, categoría que ha sido

a sociedad civil se encuentra representada por organizaciones de trabajadores, sociales, clubes,

a constitución de nuevos sujetos sociales articuló parte de las acciones que se orientaron al

4 Marco económico y laboral

2.4.1 Evolución de las variables macroeconómicas

n el cuadro siguiente se presenta un resumen de la evolución de las principales variables

macroeconómicos 1960-2004

económico, sino en el social y político. Los estados van asumiendo una mayor participación política e institucional, se inician procesos importantes de descentralización, y empieza la alternancia de otros partidos políticos, primero en los gobiernos estatales, y en el 2000, en la presidencia de la República. Oobjeto de múltiples interpretaciones, aun cuando se observa consenso acerca de que emerge ante la necesidad de dar respuesta a problemáticas sociales, políticas y económicas desde un lugar y con una visión fuera del Estado y de las instituciones oficiales, de los partidos políticos y de las empresas privadas. Lasociaciones, movimientos cívicos, instituciones culturales, de asesoría jurídica, y ONG, que en los últimos años se han agrupado en redes de organizaciones que han transitado de lo local a lo nacional y en algunos casos a lo internacional. Algunas de estas últimas se caracterizaron por provenir de las corrientes de “desarrollo sustentable” y de la “educación popular”, que entiende su participación como un proceso político de formación de los sujetos (individuales y colectivos) para el desarrollo de sus capacidades y proyectos a mediano y largo plazo (microempresas, derechos humanos, salud, ecología, autoempleo, liderazgo, autogestión, entre otros). Ltrabajo de niños de la calle, la defensa de los derechos humanos, el medio ambiente, el trabajo de género (incluyendo no sólo el del feminismo, sino también el eje de la masculinidad), la lucha por la democracia, etc. La constitución de nuevos sujetos sociales y nuevas identidades representa el eje central del trabajo de las organizaciones civiles. 2.

Emacroeconómicas, durante las sucesivas administraciones gubernamentales. Esta partición sexenal resulta adecuada para conocer al país y para ubicar los movimientos cíclicos en estas variables, derivados de las políticas económicas de los gobiernos en turno, que influyen decisivamente en su evolución.

Cuadro 5. Indicadores

P e r í o d o 1 9 6 0 - 1 9 7 01 9 7 1 - 1 9 7 61 9 7 7 - 1 9 8 21 9 8 3 - 1 9 8 81 9 8 9 - 1 9 9 41 9 9 5 - 2 0 0 02 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 p ) 2 0 0 4 p )P I B 6 .2 5 . 6 6 0 . 1 3 3 .3 - 0 .3 0 . 9 2 .6 4c r e c im ie n t o r e a l p r o m e d i o

I n f l a c i ó n 2 .5 1 5 .3 3 5 .7 8 6 .7 1 5 . 9 2 2 . 5 4 . 4 4 .7 5 4 .6 3 . 5p r o m e d io

G a s t o P ú b l i c o 1 8 . 1 2 5 .6 3 2 .7 4 0 .6 4 6 . 9 2 2 . 8 2 2 . 7 2 2 . 5 n .d . n .d .p r o m e d io ( % P IB )

D é f i c i t P ú b l i c o P r i m a r i o 3 .5 - 3 .4 - 3 . 1 5 . 5 5 . 3 3 .2 2 . 6 2 . 7 2 .1 2 . 2p r o m e d io ( % P IB )

C u e n t a C o r r i e n t e - 3 .1 - 3 .9 - 4 . 1 1 . 4 - 5 . 3 - 2 .2 - 2 .9 - 2 . 2 - 2 . 4 - 3p r o m e d io ( % P IB )

T ip o d e C a m b i o 0 . 0 1 3 0 .0 1 3 0 .0 2 9 0 . 8 3 3 8 .3 9 . 4 9 . 7 1 1 1 1 . 5p r o m e d io ( p e s o s p o r d ó la r )

T a s a d e I n t e r é s 8 8 . 9 1 9 .8 7 0 .5 2 6 . 7 3 1 . 5 1 1 . 3 7 . 1 8 .4 8 . 5p r o m e d io

D e u d a I n t e r n a 8 .2 1 1 .1 1 6 .6 2 0 .3 1 5 . 9 9 1 1 . 2 1 2 . 8 n .d . n .d .p r o m e d io ( % P IB )

D e u d a E x t e r n a 6 .8 1 5 .5 2 6 .5 5 0 .9 2 6 . 5 2 4 . 1 1 4 1 3 . 1 n .d . n .d .p r o m e d io ( % P IB )

D e s e m p l e o " 7 5 .8 5 . 3 3 . 1 3 .9 2 . 4 2 . 8 2 .8 2 . 7ta s a

A h o r r o T o t a l 2 0 . 3 2 1 .3 2 5 .7 2 0 .4 2 2 . 4 2 3 . 4 2 0 . 9 2 0 . 3 n .d . n .d .p r o m e d io ( % P IB )

é x i c o 1 9 6 0 - 2 0 0 4E n t o r n o M a c r o e c o n ó m i c o d e M

17

P e r í o d o 1 9 6 0 - 1 9 7 01 9 7 1 - 1 9 7 61 9 7 7 - 1 9 8 21 9 8 3 - 1 9 8 81 9 8 9 - 1 9 9 41 9 9 5 - 2 0 0 02 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 p ) 2 0 0 4 p )P I B 6 .2 5 . 6 6 0 . 1 3 3 .3 - 0 .3 0 . 9 2 .6 4c r e c im ie n t o r e a l p r o m e d i o

I n f l a c i ó n 2 .5 1 5 .3 3 5 .7 8 6 .7 1 5 . 9 2 2 . 5 4 . 4 4 .7 5 4 .6 3 . 5p r o m e d io

G a s t o P ú b l i c o 1 8 . 1 2 5 .6 3 2 .7 4 0 .6 4 6 . 9 2 2 . 8 2 2 . 7 2 2 . 5 n .d . n .d .p r o m e d io ( % P IB )

D é f i c i t P ú b l i c o P r i m a r i o 3 .5 - 3 .4 - 3 . 1 5 . 5 5 . 3 3 .2 2 . 6 2 . 7 2 .1 2 . 2p r o m e d io ( % P IB )

C u e n t a C o r r i e n t e - 3 .1 - 3 .9 - 4 . 1 1 . 4 - 5 . 3 - 2 .2 - 2 .9 - 2 . 2 - 2 . 4 - 3p r o m e d io ( % P IB )

T ip o d e C a m b i o 0 . 0 1 3 0 .0 1 3 0 .0 2 9 0 . 8 3 3 8 .3 9 . 4 9 . 7 1 1 1 1 . 5p r o m e d io ( p e s o s p o r d ó la r )

T a s a d e I n t e r é s 8 8 . 9 1 9 .8 7 0 .5 2 6 . 7 3 1 . 5 1 1 . 3 7 . 1 8 .4 8 . 5p r o m e d io

D e u d a I n t e r n a 8 .2 1 1 .1 1 6 .6 2 0 .3 1 5 . 9 9 1 1 . 2 1 2 . 8 n .d . n .d .p r o m e d io ( % P IB )

D e u d a E x t e r n a 6 .8 1 5 .5 2 6 .5 5 0 .9 2 6 . 5 2 4 . 1 1 4 1 3 . 1 n .d . n .d .p r o m e d io ( % P IB )

D e s e m p l e o " 7 5 .8 5 . 3 3 . 1 3 .9 2 . 4 2 . 8 2 .8 2 . 7ta s a

A h o r r o T o t a l 2 0 . 3 2 1 .3 2 5 .7 2 0 .4 2 2 . 4 2 3 . 4 2 0 . 9 2 0 . 3 n .d . n .d .p r o m e d io ( % P IB )

é x i c o 1 9 6 0 - 2 0 0 4E n t o r n o M a c r o e c o n ó m i c o d e M

Fuentes: Sistema de Cuentas Nacionales, INEGI. Estadísticas históricas de México. Banco de México. Indicadores económicos. Secretaria de Hacienda y Crédito Público en Dirección General de Crédito Público.

Nacional Financiera Economía mexicana en cifras 1963, y Reyes Heroles J., El Trimestre Económico, Num. 55 pp. 649-702.

Durante la década de los 60, conocida como desarrollo estabilizador para México, se registra la mayor tasa promedio de crecimiento real del producto junto con la más baja inflación, con base en la promoción de la inversión privada y del ahorro interno, bajo cierta estabilidad mundial. Al inicio de la década de los 70, la política económica, denominada “desarrollo compartido”, da un giro al otorgársele un papel más activo al Estado en el proceso de crecimiento económico. Durante la primera mitad se mantiene una alta tasa de crecimiento, pero con una gran variabilidad; la inflación inicia una fase ascendente; se genera una mayor incertidumbre en las decisiones de los inversionistas privados por el discurso político gubernamental, y el déficit en cuenta corriente continúa aumentando por lo que la deuda exterior casi se triplica; se concluye el sexenio en 1976 con una severa crisis y con una devaluación de la moneda después de 22 años de estabilidad. Durante la segunda mitad de la década se descubren importantes reservas petroleras en momentos favorables para el mercado de este producto, situación que reactiva el crecimiento a una tasa real superior al 6% anual; sin embargo el gasto y el déficit público se mantienen en niveles altos, la deuda externa representa el 26.5% del PIB y la interna alcanza el 16.6%; el sexenio llega a su fin en 1982 en medio de una crisis, por la caída en el precio internacional del petróleo, un endurecimiento en las condiciones de los mercados externos de capital y la nacionalización de la banca forzada por la salida del país de grandes capitales. El año de 1982 marca el inicio de una de las crisis más acentuadas y prolongadas, con un comportamiento recesivo e inestable y con un proceso inflacionario galopante, que se frena finalmente a partir de 1987 con el Pacto de Solidaridad Económica, mediante el cual se obliga a los trabajadores a aceptar el congelamiento salarial, al sector patronal a reducir los márgenes de ganancias y al país a iniciar la adopción de cambios estructurales, que permiten concluir el sexenio con un ligero crecimiento del producto real y la disminución de la inflación. A finales de 1988 se hace visible una nueva fase, iniciada ya a partir de 1985, que se caracterizó por un ambicioso programa de reajuste de la política económica orientándola hacia un esquema neoliberal, congruente con el proyecto de la globalización. Bajo esta política, llamada liberalismo social, se redefine el papel del Estado en la economía y se replantea su participación directa en el proceso productivo: se inicia un proceso de privatización y liquidación de las más de mil entidades paraestatales que hasta entonces participaban en una amplia gama de actividades económicas, y se va despojando al Estado del papel proteccionista y de empleador asumido hasta entonces. Entre los cambios estructurales radicales se aprecian la desregulación económica y financiera, la apertura comercial y la creación de mecanismos para generar mayor inversión extranjera; mejoran significativamente las variables macroeconómicas pero se agudiza la pobreza entre las familias mexicanas. México recuperó su acceso a los mercados externos voluntarios de capital y se observó un fuerte influjo de recursos hacia el país; sin embargo, a finales de 1994 se presenta una nueva crisis de la moneda y la abrupta suspensión del proceso de crecimiento por la alta volatilidad del ahorro de los capitales externos. Una característica del sexenio de 1988-1994 fue la negociación de tratados de libre comercio, destacándose por el volumen y valor de las transacciones comerciales involucradas, el de América del Norte (TLCAN) suscrito con Estados Unidos y Canadá. Dicho tratado entró en vigencia en 1994 e incluye aspectos de reglas de origen, administración aduanera, comercio de bienes, medidas sanitarias y fitosanitarias, normas técnicas, prácticas comerciales, servicios, telecomunicaciones, servicios financieros, procedimientos de solución de controversias y medidas ecológicas, que se van aplicando gradualmente. Por las implicaciones no sólo productivas, sino también sociales, este tratado ha sido y sigue siendo cuestionado internamente, enfocándose las más recientes discusiones en la repercusión desfavorable en el sector rural.

18

Durante el sexenio 1994-2000 se adoptan políticas fiscales y monetarias restrictivas enfocadas a combatir la inflación y la inestabilidad de la moneda, se implementan programas de apoyo a la banca ya privatizada, y a los deudores de la misma; se continúa con el proceso de reducción del gasto público, y se reforma el sistema de pensiones de las instituciones de seguridad social, lo cual influye en la recuperación del crecimiento. En el 2000, condiciones favorables permitieron que el país creciera al 7% real y se mantuviera en descenso la inflación. Sin embargo, este dinamismo empezó a desvanecerse en el 2001 como consecuencia de una fase recesiva internacional, sobre todo del mercado norteamericano, al cual México está fuertemente vinculado. El PIB real del 2001 disminuyó 0.3% y aumentó la tasa de desempleo. En el 2002 se observó sólo un ligero crecimiento del 0.9%. La economía mexicana está atravesando en la actualidad por una situación compleja, explicada en parte por la recesión de los mercados mundiales y por la lenta recuperación de los Estados Unidos, y porque los márgenes para estimular el mercado interno, como alternativa al menor crecimiento externo, son muy limitados, en parte debido a su bajo dinamismo y a la suspensión de las reformas estructurales. Por tal motivo se prevé que el crecimiento en los próximos años será más bien moderado, y si resulta menor al 4%, presentará una situación poco favorable en la medida de que no se generará el empleo requerido para incorporar a la población en edad productiva.

2.4.2 Actividades productivas relevantes

México logró transitar de una economía basada en la producción de bienes primarios a la industrialización; sin embargo, no ha resuelto su vulnerabilidad externa. En efecto, el sector manufacturero continúa sin generar las divisas suficientes, aun cuando el 86% de la industria manufacturera es competitiva a nivel mundial, especialmente las ramas más tradicionales como tabaco y bebidas alcohólicas. Por su parte, la agricultura ha permanecido estancada desde los años setenta. No sólo el PIB agrícola ha retrocedido en los últimos 30 años, sino que se han requerido de importaciones de granos básicos. En una economía “abierta” al mercado, esta situación ha implicado tanto el incremento de la pobreza rural y de la pobreza en general como la dificultad de alcanzar la autosuficiencia alimentaria en el conjunto de la población. El petróleo ha sido uno de los recursos que permitió dinamizar la economía; al mismo tiempo, México ha quedado ubicado en el mercado mundial como un país productor de petróleo, y como tal sujeto a la alta variabilidad de los precios internacionales. Un sector dinámico de la economía ha sido en forma progresiva la producción de bienes y servicios, con un fuerte peso de las actividades del comercio, las comunicaciones y las finanzas. Otro de los sectores dinámicos de la economía ha sido la maquila, situación que se explica en gran parte por la apertura comercial y el costo de la mano de obra nacional, con un importante impacto en el crecimiento económico, generación de divisas y de empleo. Este programa se inicia incipientemente a mediados de los años sesenta buscando generar fuentes de empleos en la zona fronteriza al concluir el programa de braceros en Estados Unidos. Con la devaluación del peso en 1994 se da un nuevo impulso, por lo que entre 1995 al 2000 el número de establecimientos aumenta a más de 3 mil 500, mientras el empleo crece a una tasa promedio anual superior al 11%. Sin embargo, a partir del 2001, este crecimiento se detiene e incluso el sector inicia una fase de contracción como consecuencia de la recesión internacional, del cambio de maquiladoras a otros países y de la apreciación del peso, que afecta sustancialmente las exportaciones y la demanda laboral del sector. Del más de un millón de trabajadores empleados en el 2001, el 80% correspondía a obreros, el 12% a técnicos y el 8% a empleados administrativos; en el total de los trabajadores, las mujeres representaban el 55% del total; también puede mencionarse que en las empresas maquiladoras el número de las personas sin instrucción es menor al promedio nacional, y que la presencia de personas con educación secundaria y preparatoria es mayor. La alta

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concentración en las zonas fronterizas del norte del país es otro de los aspectos interesantes de la maquila, considerado como un lugar asociado con conflictos constantes dado el flujo migratorio hacia los Estados Unidos, y con movimientos migratorios internos que han afectado las composiciones de las familias y comunidades de origen.

Fig. 5. Evolución de la maquila

Evolución del Sector Maquilador

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Año

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

%

Obreros (miles) Establecimientos t.c. Empleo

Fuente: Sobre establecimientos: hasta 1996, Segundo Informe de Gobierno;de 1997-2001, INEGI,

Servicio de Información Económica en Línea. Sobre Obreros y tc. Empleo: INEGI, Sistema Integral de Información Geográfica y Estadística.

Otro ingreso importante para el país es el flujo de remesas generadas por los emigrantes a Estados Unidos, cuyo aumento ha superando en la actualidad los 9 mil millones de dólares. Se estima que uno de cada diez hogares mexicanos cuenta con algún miembro con antecedentes migratorios, aunque existen importantes diferencias según el estado (Zacatecas, Michoacán, Guanajuato, Nayarit y Durango son los que presentan mayor intensidad migratoria). Estas remesas son utilizadas fundamentalmente para satisfacer necesidades de consumo básico y de bienes durables.

2.4.3 Estructura laboral La evolución reciente del mercado laboral mexicano resulta fundamentalmente de los cambios estructurales en la economía durante las últimas dos décadas, de los cambios demográficos y educativos, de la mayor participación de la mujer en actividades remuneradas, y de factores asociados al ciclo económico que altera la composición según personas empleadas y desempleadas, y según sector formal e informal de la economía. Asimismo, han tenido lugar cambios tecnológicos y en la demanda de bienes y servicios, que han producido tanto un desplazamiento de la demanda laboral hacia lo trabajadores con mayor nivel educativo y calificación como a que sea cada vez mayor la competencia por el empleo. En el 2000, forman la población económicamente activa de 15 años de edad en adelante (PEA) 33 millones 639 mil 095 personas con una tasa de participación del 98.76%, de las cuales el 47.7% no cuentan con la educación básica concluida. La población económicamente inactiva (PEI) asciende a 29 millones 034 mil 878 personas, de las cuales el 55% se ocupan en quehaceres domésticos, el 16% son estudiantes, el 5% son jubilados, pensionados o con incapacidad permanente para trabajar, y el 23% restante declaran otro tipo de inactividad. El 56.8% de la PEI coincide con el grupo denominado como rezago educativo.

20

La tasa de participación laboral total en el país, relacionada con la población económicamente activa de 12 años de edad en adelante, ha aumentado en aproximadamente cinco puntos porcentuales entre 1987 y 2001, incremento que ha sido mayor en el caso de las mujeres así como en la población entre 35 y 44 años de edad. El crecimiento económico que se registró a partir de finales de los años ochenta y la mayor participación laboral influyeron en una menor tasa de desempleo, con excepción tanto de 1995 y 1996, debido a la crisis financiera que enfrentó el país. (Véanse Figuras 6 y 7). Fig. 6. Participación laboral por género Fig. 7. Participación laboral por grupos de edad

Tasa de Participación por Género (PEA como % de la población de 12 años o más)

68.0

69.0

70.0

71.0

72.0

73.0

74.0

75.0

76.0

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

% Hombres

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

% Mujeres

Masculina/c Femenina/d

Tasa Específica de Participación por Grupos de Edad

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

%

12 a 19 20 a 24 25 a 34 35 a 44 45 y Más

Fuente: Encuesta Nacional de Empleo, STPS e INEGI.

Acorde con los cambios estructurales de la economía se observa una reducción del empleo en sectores tradicionales como el agropecuario o el de las industrias extractivas y de transformación, y una mayor participación en el sector de comercio, servicios y comunicaciones, como parte de una política económica que promueve la inversión especulativa antes que productiva. De acuerdo con el INEGI, en junio del 200313, la Tasa de Desempleo Abierto (TDA) fue del 3.41% de la PEA, cifra superior a la registrada en el mismo mes del año anterior, que fue de 2.5%. Este resultado se coloca como la cifra más alta registrada en toda la gestión presidencial actual, que se inició a finales del 2000. Las bajas tasas de desempleo registradas por el INEGI se relacionan más con la definición de “empleo” y con el sistema de medición adoptado, que con la realidad del mercado laboral, ocultando la presencia de un subempleo estructural. Otro dato consistente con el anterior es que el número de asegurados permanentes en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) también ha descendido: en mayo de 2002 estaban registrados 3 millones 961 mil 238 trabajadores de la industria de la transformación, y en el mismo mes del 2003 el dato bajó en un 4.34 %, es decir, hubo 171 mil 727 empleados menos. Aunque la evolución salarial en nuestro país muestra un cambio secular hacia niveles por arriba del salario mínimo para los trabajadores del sector formal, debe reconocerse que el salario real en el 2001 estaba apenas al nivel de 1994, y que existen dificultades para elevar los salarios reales. En 1987 casi el 70% de los trabajadores recibían pagos por debajo de los dos salarios mínimos, mientras que en el 2001 menos del 9% recibían un salario mínimo y aproximadamente el 20% recibían entre uno y dos salarios mínimos, por lo que en conjunto no rebasaban el 30% en esa condición. (Véase Figura 8).

13 INEGI, cifras desestacionalizadas.

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Fig.8. Tasa general de desempleo abierto

Tasa General de Desempleo Abierto

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

%

General Hombres Mujeres

Fuente: STPS, base de datos en página web.

El sector informal de la economía ha jugado un papel importante para reducir la presión en la demanda de empleo formal. Sin embargo, su definición y medición es compleja; por ejemplo, si se considera al sector informal como aquellos trabajadores sin salario o a destajo, se ha estimado que durante la década de los años noventa representaron alrededor del 40% de la PEA. Si el criterio es el de trabajadores que perciben menos de un salario mínimo, la estimación se reduce al 15%; si el criterio es el de trabajadores ocupados en empresas de menos de cinco trabajadores, el valor asciende al 42%, mientras que si se hace referencia al porcentaje de la PEA no afiliada al IMSS, la estimación supera el 50%. Entre las principales causas del surgimiento y permanencia del sector informal de la economía destacan el proceso de migración del campo a la ciudad y la imposibilidad de absorber toda esta mano de obra; la incorporación de la mujer al mundo del trabajo en condiciones de desigualdad; la disparidad entre la oferta y la demanda laboral asociada al ciclo económico; la habilidad requerida para adaptarse a la demanda cambiante; y la información y decisión “racional” que cada individuo requiere para afrontar el marco de regulación y los costos que implican transitar hacia la formalidad. Utilizando información de encuestas de micronegocios, en 1998 existían alrededor de 4.2 millones de establecimientos con características informales, de los cuales sólo el 33% reportaba tener un local propio, el resto realizaba sus actividades en locales o puestos improvisados, semifijos o ambulantes, ubicados en la vía pública, en “tianguis” (mercados), en el domicilio del cliente o el propio. En una alta proporción estos microempresarios no están registrados ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), ni ante el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). A pesar de la irregularidad, estos negocios generaron más de 6.6 millones de empleos, aproximadamente el 31% de la PEA, cuya caracterización fue que alrededor de 3.5 millones son trabajadores por su cuenta y 689 mil son patrones, aproximadamente el 37% está ocupado en establecimientos y de estos, poco más de la mitad son asalariados y alrededor de dos quintos no lo son. Existen evidencias de que los niveles educativos de las personas que trabajan en el sector informal son menores a las que se desenvuelven en el sector formal. (Véase Cuadro 6).

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Cuadro 6. Sector informal

1998 % % P E AD ueños

P atrón 689069 10,3 1 ,7T rabajador por su cuenta 3529499 52,7 8 ,9Sub T otal 4218568 63,0 10 ,7

TrabajadoresSocio 175158 2,6 0 ,4A sala riado 1257490 18,8 3 ,2N o asala riado 1042521 15,6 2 ,6Sub T otal 2475169 37,0 6 ,3T O T A L 6693737 100 16,9

Poblac ión que L abora en el S ector Inform al1998 % % P E A

D ueñosP atrón 689069 10,3 1 ,7T rabajador por su cuenta 3529499 52,7 8 ,9Sub T otal 4218568 63,0 10 ,7

TrabajadoresSocio 175158 2,6 0 ,4A sala riado 1257490 18,8 3 ,2N o asala riado 1042521 15,6 2 ,6Sub T otal 2475169 37,0 6 ,3T O T A L 6693737 100 16,9

Poblac ión que L abora en el S ector Inform al

Fuente: Encuesta Nacional de Micronegocios, INEGI y STPS.

2.4.4 La pobreza Uno de los mayores problemas que enfrenta México es la desigualdad social y económica estructural; una de las manifestaciones observables de esta condición es la pobreza en que vive buena parte de la población. Un indicador confiable de la pobreza es la distribución del ingreso, que presenta una fuerte concentración en el 10% más rico de la población. Utilizando información oficial sobre la medición de la pobreza en el país, se observa que su evolución ha seguido consistentemente los ciclos económicos planteados anteriormente, disminuyendo ligeramente entre 1992 y 1994, aumentando marcadamente entre 1994 y 1996, y finalmente disminuyendo nuevamente entre 1996 y el 2000; para el conjunto de la década la situación de la pobreza experimentó un estancamiento e incluso un ligero deterioro. El número absoluto de personas en pobreza por debajo de la “línea 1”14 aumentó de 19.05 millones en 1992 a 23.80 millones en el 2000; es necesario destacar que la pobreza aumentó proporcionalmente más para las personas ubicadas en las posiciones más desfavorables en aproximadamente 6%, y que el proceso de pauperización de la población de zonas rurales se ha ido acentuando. En 1992, el porcentaje de pobres rurales bajo la “línea 1” era aproximadamente 2.7 veces mayor al observado en zonas urbanas, mientras que para el 2000 esta relación había aumentado a 3.4 veces, concentrándose la mayor parte de esta pobreza en el sur del país. (Véase Cuadro 7).

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Las líneas de pobreza son “umbrales” definidos por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). La línea 1 considera todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades mínimas de alimentación, equivalente a $15.40 pesos diarios por persona en área rural, o a $20.90 por persona en área urbana. Coexisten otras definiciones operacionales de pobreza. A modo de ejemplo, Julio Boltvinik, especialista en el tema, establece seis estratos de pobreza: ultrapobreza, pobreza altísima, pobreza muy alta, pobreza alta, pobreza media, y pobreza baja (Boltvinik, 2002). Por su parte, el gobierno federal dio a conocer en el 2002 su propia estratificación de la pobreza, que incluye tres niveles: pobreza alimentaria (incapacidad de cubrir necesidades básicas de alimentación), pobreza de capacidades (incapacidad para cubrir necesidades de salud, educación, y otras), y pobreza de patrimonio (carencia de bienes muebles e inmuebles).

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Cuadro 7. Proporción de personas en pobreza

a situación de pobreza también se refleja en otras características como son los niveles

ado que la pobreza es un fenómeno social multidimensional, se ha buscado alcanzar una

Fig. 9. Índice de marginación

Definición de Pobreza 1992 1994 1996 1998 2000TotalLínea 1 22,5 21,1 37,1 33,9 24,2Línea 2 28,0 29,4 45,3 40,7 31,9Línea 3 52,6 55,6 69,6 63,9 53,7Áreas UrbanasLínea 1 13,5 9,7 26,5 21,3 12,6Línea 2 18,4 17,1 35,0 29,0 20,2Línea 3 44,0 43,6 61,9 55,8 43,8Áreas RuralesLínea 1 35,6 36,8 52,4 52,1 42,4Línea 2 41,8 46,2 60,2 57,6 50,0Línea 3 65,0 72,0 80,8 74,9 69,3

Proporción de Personas en Pobreza: 1992-2000Definición de Pobreza 1992 1994 1996 1998 2000TotalLínea 1 22,5 21,1 37,1 33,9 24,2Línea 2 28,0 29,4 45,3 40,7 31,9Línea 3 52,6 55,6 69,6 63,9 53,7Áreas UrbanasLínea 1 13,5 9,7 26,5 21,3 12,6Línea 2 18,4 17,1 35,0 29,0 20,2Línea 3 44,0 43,6 61,9 55,8 43,8Áreas RuralesLínea 1 35,6 36,8 52,4 52,1 42,4Línea 2 41,8 46,2 60,2 57,6 50,0Línea 3 65,0 72,0 80,8 74,9 69,3

Proporción de Personas en Pobreza: 1992-2000

Fuente: SEDESOL, Cortés et.al. (2002).

Leducativos, el acceso a servicios básicos como drenaje, agua, electricidad, características y condiciones de los hogares, etc.; consecuentemente, los estados más pobres son los que también muestran el mayor índice de marginación. Finalmente, en general los hogares pobres son de mayor tamaño y tienden a mostrar una mayor presencia de niños menores de 12 años. En estos hogares, la proporción de niños que asisten a la escuela es menor, mientras es mayor la proporción de adolescentes que trabaja. Asimismo, los jefes de hogares pobres exhiben menores niveles de educación, la pobreza tiende a ser mayor para el caso de hogares con jefes de familia jóvenes y el porcentaje de pobres que tienen 15 años o más que no completaron la educación primaria se mantuvo durante toda la década. D“multicaracterización” de la pobreza, empleando un índice de marginación construido por CONAPO y SEDESOL, que permite observar su distribución por entidad federativa. En el mapa que sigue, se observa un fuerte grado de marginación en los estados del sur, sureste y parte del centro, destacándose los estados de Chiapas, Oaxaca y Guerrero, donde coinciden los niveles más altos de marginación, de pobreza y de población indígena. (Véase la Figura 9).

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Muy alto

Alto

Medio

Bajo

Muy bajo

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SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS POTOSIPOTOSIPOTOSIPOTOSIPOTOSIPOTOSIPOTOSIPOTOSIPOTOSI

BAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SUR

BAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTE

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MEXICOMEXICOMEXICOMEXICOMEXICOMEXICOMEXICOMEXICOMEXICOCOLIMACOLIMACOLIMACOLIMACOLIMACOLIMACOLIMACOLIMACOLIMA

DISTRITODISTRITODISTRITODISTRITODISTRITODISTRITODISTRITODISTRITODISTRITOFEDERALFEDERALFEDERALFEDERALFEDERALFEDERALFEDERALFEDERALFEDERAL

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PUEBLAPUEBLAPUEBLAPUEBLAPUEBLAPUEBLAPUEBLAPUEBLAPUEBLA

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GUERREROGUERREROGUERREROGUERREROGUERREROGUERREROGUERREROGUERREROGUERRERO

JALISCOJALISCOJALISCOJALISCOJALISCOJALISCOJALISCOJALISCOJALISCO

AGUASCALIENTESAGUASCALIENTESAGUASCALIENTESAGUASCALIENTESAGUASCALIENTESAGUASCALIENTESAGUASCALIENTESAGUASCALIENTESAGUASCALIENTES

ZACATECASZACATECASZACATECASZACATECASZACATECASZACATECASZACATECASZACATECASZACATECAS

NAYARITNAYARITNAYARITNAYARITNAYARITNAYARITNAYARITNAYARITNAYARIT

SONORASONORASONORASONORASONORASONORASONORASONORASONORA

CAMPECHECAMPECHECAMPECHECAMPECHECAMPECHECAMPECHECAMPECHECAMPECHECAMPECHE

CHIAPASCHIAPASCHIAPASCHIAPASCHIAPASCHIAPASCHIAPASCHIAPASCHIAPAS

CHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUA

DURANGODURANGODURANGODURANGODURANGODURANGODURANGODURANGODURANGO

MICHOACANMICHOACANMICHOACANMICHOACANMICHOACANMICHOACANMICHOACANMICHOACANMICHOACAN

NUEVO LEONNUEVO LEONNUEVO LEONNUEVO LEONNUEVO LEONNUEVO LEONNUEVO LEONNUEVO LEONNUEVO LEON

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Medio

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QUINTANAQUINTANAQUINTANAQUINTANAQUINTANAQUINTANAQUINTANAQUINTANAQUINTANAROOROOROOROOROOROOROOROOROO

SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS SAN LUIS POTOSIPOTOSIPOTOSIPOTOSIPOTOSIPOTOSIPOTOSIPOTOSIPOTOSI

BAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SURBAJA CALIFORNIA SUR

BAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTEBAJA CALIFORNIA NORTE

COAHUILACOAHUILACOAHUILACOAHUILACOAHUILACOAHUILACOAHUILACOAHUILACOAHUILA

MEXICOMEXICOMEXICOMEXICOMEXICOMEXICOMEXICOMEXICOMEXICOCOLIMACOLIMACOLIMACOLIMACOLIMACOLIMACOLIMACOLIMACOLIMA

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TLAXCALATLAXCALATLAXCALATLAXCALATLAXCALATLAXCALATLAXCALATLAXCALATLAXCALA

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JALISCOJALISCOJALISCOJALISCOJALISCOJALISCOJALISCOJALISCOJALISCO

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ZACATECASZACATECASZACATECASZACATECASZACATECASZACATECASZACATECASZACATECASZACATECAS

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CHIAPASCHIAPASCHIAPASCHIAPASCHIAPASCHIAPASCHIAPASCHIAPASCHIAPAS

CHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUACHIHUAHUA

DURANGODURANGODURANGODURANGODURANGODURANGODURANGODURANGODURANGO

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YUCATANYUCATANYUCATANYUCATANYUCATANYUCATANYUCATANYUCATANYUCATAN

El grupo de población indígena presenta grandes rezagos en sus niveles de ingreso, educación y salud, así como en su inserción al mercado laboral. En efecto, se estima que sólo el 17% tiene acceso a agua potable, el 14% a drenaje y el 20% a recolección de basura. Considerando como referencia al conjunto de localidades en donde el 70% ó más de sus habitantes hablan lengua indígena - aproximadamente 4.4 millones - se observa que: a) 2.8 millones cuentan con 12 años o más; b) el 45% del total constituyen población económicamente activa; c) están ocupados casi el 70% en el sector primario y un 15% en el secundario; d) el 42% declaró no recibir ingresos, mientras que el 36% informó de un ingreso menor a un salario mínimo y sólo el 7% recibía más de dos salarios mínimos.

2.4.5 Política social La política social es una de las funciones más importantes que caracterizan al Estado benefactor; en este sentido, ha sido fundamental como mecanismo para mantener la paz social, el ingreso y el trabajo así como para combatir la pobreza por medio de transferencias de beneficios, monetarios, en especie, en educación y en servicios para los grupos de población menos favorecidos, si bien se han desalentado los subsidios directos a la producción. Las crecientes presiones sociales que generan las grandes desigualdades unidas a una orientación gubernamental hacia la mejora de la competitividad han impulsado a incrementar los recursos destinados al gasto social. En este marco, hacia el año 2001 el gasto social representó el 41.5% del gasto público total. Sin embargo, algunos estudios demuestran que el gasto social amplio, sólo resulta progresivo en términos absolutos en los servicios de salud para la población abierta y en la educación primaria para niños, ya que en conjunto el gasto social resulta regresivo; en efecto, el tercio más pobre de la población recibió el 20.7% del gasto, mientras que el tercio más rico recibió casi el 40%. Al incluir la inversión social canalizada a través de Programas directos gubernamentales, tales como “Oportunidades” y “Procampo”, se incrementa la participación de las personas de los primeros cuatro deciles de ingresos, pero no se revierte el carácter regresivo del gasto social, ya que éste tiene un efecto redistributivo, que no es posible de alcanzar debido a la gran desigualdad existente en el país en el nivel de pobreza extrema. En la actualidad, la política social se ha movido hacia la focalización de grupos objetivos, así como hacia la reestructuración de diversos planes y programas. Tal es el caso del mencionado programa “Oportunidades”, que opera a partir de la familia, con el fin de que los recursos que otorga sean efectivamente focalizados en hogares de extrema pobreza, interviniendo de forma simultánea en salud y alimentación de la familia y en la educación de las hijas e hijos hasta el nivel de la educación medio superior. 2.5 Marco educativo y demanda potencial en el campo

2.5.1 Evolución Las líneas generales que han orientado el sistema educativo en México tienen su origen en el proyecto educativo surgido de la Revolución de 1910 y plasmado en la Constitución de 1917. Dos grandes ideas permeaban este proyecto: la necesidad de unificar y reorganizar la educación en el país y la urgencia de revitalizar su orientación para dar a México su identidad definitiva. La expresión rectora de estas ideas se expresa en el artículo 3º de la Constitución, que se erige como el marco legal principal que regula al sistema educativo nacional en su orientación filosófica-jurídica. En este artículo se estable el carácter libre, laico y obligatorio de la educación, destacando sus características democráticas, nacionalistas y de igualdad social. A lo largo del siglo XX, uno de los mayores retos ha sido hacer frente al alto nivel de analfabetismo, en el contexto de grandes desigualdades, una amplia diversidad cultural y un proceso educativo en donde el Estado cumplía un papel rector fundamental. A grandes rasgos, la estructura programática del proyecto educativo nacional ha planteado como objetivos asegurar la educación elemental o básica a toda la población, vincular la educación con el sistema productivo nacional,

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elevar la calidad de la educación y mejorar la atmósfera cultural del país y la eficiencia del sistema educativo. Las diferencias de enfoque- y también de terminología- en relación con estos objetivos han variado en cada una de las administraciones gubernamentales. Durante la década de los años setenta se producen cambios importantes en la política educativa, buscando adecuarla a los cambios económicos y sociales que ocurrían en el país y al desarrollo científico y tecnológico mundial. En 1973 se promulga la Ley Federal de Educación que establece que la educación es: a) un servicio público que cumple con la función social que ejerce plenamente el Estado; b) un proceso permanente que contribuye al desarrollo del individuo y a la transformación de la sociedad. De acuerdo con la ley de 1973, la educación nacional se organiza según los siguientes niveles: básico (nueve grados más el preescolar), medio superior (hasta 12 grados) y superior (desde licenciatura hasta posgrado); asimismo, se consagra como facultad del poder ejecutivo federal la determinación de los planes y programas de estudio de la educación primaria, secundaria y normal para toda la República. En 1975 se promulga la Ley Nacional de Educación para Adultos, actualmente derogada, que define la especificidad de las tareas para este campo. El último cambio legal importante, que tiene lugar en 1993, reforma al artículo tercero de la Constitución y expide la actual Ley General de Educación, para hacer extensiva la obligatoriedad de la enseñanza hasta la educación secundaria (9º grado), además de definir las funciones y responsabilidades entre el ejecutivo federal y los estados en cuanto a la prestación de estos servicios, dando paso a un proceso radical de descentralización administrativa. La distribución de la matrícula del sistema educativo nacional es la siguiente: sobre un total de aproximadamente 30 millones de estudiantes, el 10% se ubica en la educación preescolar, el 50 % se concentra en la educación primaria, el 18% en la educación secundaria, el 10% en la educación media superior, el 7% en la educación superior y el 4% en Capacitación para el Trabajo. (SEP, Estadísticas2000-2001). La distribución descrita, de carácter piramidal, da cuenta de una marcada desigualdad en el acceso y permanencia de los niños, jóvenes y adultos en las oportunidades educativas. En este marco, la educación básica se constituye en el ámbito prioritario de la acción del gobierno en materia de educación; además, es el nivel definido como “educación obligatoria”; consecuentemente, se conforma como el nivel educativo más numeroso o extenso del sistema educativo nacional. El gobierno federal, a través de la Secretaria de Educación Pública, ejerce la autoridad normativa, técnica y pedagógica para su funcionamiento. De acuerdo con las estadísticas oficiales, la educación primaria presenta una deserción del orden del 2% y una eficiencia terminal del 87.6% (2001-2002); la educación secundaria cuenta con una deserción mayor, del orden del 8.2% para los mismos años y una eficiencia terminal del 77.1% (SEP, Estadísticas 2001-2002). Los grupos de niños y jóvenes que van quedando fuera del sistema educativo regular constituyen el grupo que se incorpora año a año al denominado rezago educativo, de allí la necesidad de articular políticas entre el sistema educativo regular y el sistema de educación de adultos y de educación para el trabajo.

2.5.2 Capital humano

De acuerdo con la teoría del capital humano, éste juega un papel central en el proceso de desarrollo económico y social de un país, mientras la educación es un elemento fundamental en la formación de este capital. El acervo de capital humano se mide a partir de los grados de educación obtenidos por la población. De acuerdo con el hecho de que la educación es un objetivo central del Estado, el gasto en educación ha sido creciente. En 1980 se dedicaba el 4.6 del PIB para educación pública, mientras que en el 2001 esta proporción había aumentado a 5.3%. No obstante este aumento, México aún está por debajo de los estándares de los países miembros de la OCDE. Cabe mencionar que recientemente el Congreso de la República aprobó una

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disposición que obliga al Ejecutivo a alcanzar en los próximos años una meta de gasto en educación equivalente al 8% del PIB. El gasto privado en educación ha aumentado en forma importante en los últimos años, ya que de representar aproximadamente el 0.3% del PIB en 1980, en el año 2001 llegó al 1.3%15. A principios de la década de los años ochenta el nivel promedio de escolaridad era de 5 años, aumentando a 6.5 años para 1990 hasta llegar al valor actual de 7.8 años en 200216. Este comportamiento ha ido aparejado con una disminución del analfabetismo, que representa el 9.5% de la población de más de 15 años en la actualidad. El acceso a las oportunidades educativas ha sido desigual para los distintos grupos de la población; por un lado, se observa una diferencia de más de diez años de escolaridad entre el decil más bajo de ingresos y el más alto. También es posible apreciar la desigualdad educativa vinculada con las distintas generaciones, siendo mayor la escolaridad entre los jóvenes que en los adultos. Igualmente, aún persisten diferencias entre los niveles de escolaridad alcanzados por los hombres y las mujeres, y entre las regiones del país, ubicándose en los estados sureños una población en donde más del 14% se declara “sin instrucción”. Una dimensión importante que permite analizar este tema se refiere al comportamiento de los “retornos a la educación”, entendidos como el diferencial de ingreso que recibe un individuo en el mercado laboral, como consecuencia de un año adicional de escolaridad. Entre 1988-2001, estos retornos han aumentado, aunque a partir de 1998 se presenta una ligera disminución; se observa que cuanto mayor es el nivel educativo, mayor es el retorno obtenido; los mayores aumentos en este periodo se asocian precisamente con los altos niveles de escolaridad, en particular educación superior y postgrado. Para la educación primaria y la educación secundaria los retornos han sido leves o nulos; en estos niveles los retornos son mayores para las mujeres que para los hombres, mientras que en el caso de la educación superior, aunque el valor para las mujeres es menor al de los hombres, se observa una mayor equivalencia. Para las mujeres, el crecimiento de los retornos ha sido más acelerado, reflejando mayores oportunidades educativas y cambios en la fertilidad que favorecen una mayor participación laboral. También, los retornos son mayores para el grupo de edad entre12 y 40 años edad -con excepción del caso de la educación primaria en donde los resultados son mixtos- y para los cohortes más jóvenes, situación que se hace evidente al observar que sus oportunidades educativas han sido mayores. Los retornos en el caso de la educación primaria son mayores para las generaciones más viejas, por haberse incorporado antes al mercado laboral, cuando todavía se establecían menores requisitos de escolaridad. Finalmente, los retornos en las áreas rurales han sido mayores al promedio nacional en los últimos años, y en particular son mayores para las mujeres.17

2.5.3 Demanda potencial de la educación de adultos En México el número de personas de 15 años y más sin educación básica completa (nueve grados) y sin educación media superior concluida, también llamada bachillerato (12 grados), no sólo es muy alta sino que ha crecido aceleradamente, a partir de la década de los años setenta, generándose en consecuencia una demanda “potencial” significativa para la educación de adultos, especialmente de educación secundaria y bachillerato.

15 DGPPP-SEP 16 II Informe de Gobierno,2002 17 Zamudio, 2003, y Villagómez y Zamudio, 1999.

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Cuadro 8. Evolución histórica del rezago educativo (en miles)

Analfabetas Sin Primaria

Sin Secundaria

Total Sin Educación Básica

Sin Bachillerato

Total sin 12 grados

Año

Población %* Población %* Población %* Población %* Población %* Población %* 1970 6,693.7 25.8 11,063.0 42.7 4,822.8 18.6 22,579.5 87.1 969.8 3.7 23,549.3 90.8 1980 6,451.7 17.0 9,349.9 24.7 8,784.8 23.2 24,586.4 65.1 2,366.9 6.2 26,953.3 71.1 1990 6,161.7 12.4 11,642.5 23.5 11,921.8 24.0 29,726.0 59.9 7,725.3 15.6 37,451.3 75.5 2000 5,942.1 9.5 11,716.7 18.6 14,898.7 23.7 32,557.5 51.8 12,734.8 20.3 45,292.3 72.1 *Índice de incremento Fuente: Dirección de Planeación y Evaluación, INEA Como se aprecia en el cuadro anterior, si bien en términos relativos la población mayor de 15 años sin educación básica terminada ha descendido de 87.1% en 1970 a 51.8% en 2000, en términos absolutos el número se ha incrementado, al pasar de 22.5 millones en 1970 a 32.5 millones en el año 2000; dada su dinámica, por la deserción y falta de atención de la secundaria escolar, la tendencia más probable, de no mediar otros factores, es continuar en la misma dirección. Si se agrega la población adulta sin bachillerato concluido, el número se eleva a 45.3 millones, lo que significa que en México en el año 2000 el 72.1% de las personas de 15 años y más tenía una escolaridad inferior a bachillerato concluido. Es interesante destacar que mientras la demanda potencial por educación básica casi se ha duplicado de 1970 a 2000, la demanda potencial por educación media superior o bachillerato ha crecido casi 12 veces y la demanda potencial total de educación de 12 grados también casi se ha duplicado para los mismos años. Otro punto que vale la pena resaltar es que el porcentaje de población sin bachillerato, de 72.1% en el 2000, es prácticamente el mismo que 20 años atrás, 71.1% en 1980. Sin embargo, como el mayor contingente se concentra en la demanda potencial por educación básica, ésta se constituye como la primera prioridad. Diversas procesos concurren para crear la alta presencia de una población con baja escolaridad en México, que permanece como demanda potencial los servicios vigentes; entre ellos destacan:

a) La exclusión y el empobrecimiento creciente de la población trabajadora urbana y rural durante las últimas dos décadas, que ha llevado a millones de jóvenes y adultos a abandonar la escuela para trabajar, emigrar a los Estados Unidos, llevar una vida donde las migraciones son frecuentes y dificultan la inserción y permanencia en programas de aprendizaje o bien diferir la continuación de estudios en los programas de educación de adultos o de educación para el trabajo, por ser más urgentes las necesidades asociadas con la sobrevivencia.

b) El sistema educativo regular expulsa en forma permanente a un grupo significativo de

niños y jóvenes, generando cada año un contingente de unos 800 mil jóvenes que se agregan al rezago educativo. Esto significa que además del rezago histórico de la población que nunca tuvo acceso a la educación básica, cada año se agrega un número importante de jóvenes que son expulsados del sistema escolar básico.

c) Aunque la educación sigue siendo un mecanismo relativo de movilidad social ascendente,

los jóvenes y adultos que no han completado sus estudios en el sistema educativo regular, están conscientes en un nivel intuitivo de que la educación no garantiza el empleo ni permite en todos los casos una transformación del espacio en el cual se desarrollan sus vidas. Esta visión desalienta a los sujetos en relación con la participación en programas educativos para adultos, aunque al mismo tiempo un grupo importante de ellos manifiestan deseos de continuar aprendiendo.

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d) Las limitaciones del sistema de educación de adultos y formación para el trabajo para

atender a los 32.5 millones de personas que forman el rezago educativo. 2.5.4 La demanda potencial de la educación básica de adultos La población joven y adulta constituye la demanda potencial más importante para la educación de adultos, no sólo por su volumen sino porque está formada por los grupos más marginados de las oportunidades educativas sistemáticas. De acuerdo con los resultados del Censo 2000, el rezago educativo se calcula en 32.5 millones de personas, es decir, el 52% de la población mayor de 15 años; está formado por 14.9 millones de personas que no tienen concluida la secundaria, 11.7 millones sin primaria terminada y casi 6 millones de analfabetas. El perfil general de la demanda potencial por educación básica de adultos es el siguiente: el 54% son mujeres y la mitad son menores de 40 años. Cuadro 9. Población de 15 años y más, en rezago educativo, por sexo y grupos quinquenales de edad, 2000

Grupos quinquenales de edad

Población de 15 años y más Rezago educativo Rezago educativo

hombres Rezago educativo

mujeres

Todos 62,842,638 32,557,461 52% 14,825,157 45.5% 17,732,304 54.5%

15 - 19 años 9,992,135 3,360,089 34% 1,633,665 33% 1,726,424 34%

20 - 24 años 9,071,134 3,371,929 37% 1,566,300 36% 1,805,629 38%

25 - 29 años 8,157,743 3,171,431 39% 1,455,584 38% 1,715,847 40%

30 - 34 años 7,136,523 3,043,908 43% 1,353,600 40% 1,690,308 45%

35 - 39 años 6,352,538 3,217,912 51% 1,403,300 46% 1,814,612 55%

40 - 44 años 5,194,833 3,075,386 59% 1,348,003 54% 1,727,383 64%

45 - 49 años 4,072,091 2,733,831 67% 1,215,056 62% 1,518,775 72%

50 - 54 años 3,357,953 2,465,517 73% 1,121,358 69% 1,344,159 78%

55 - 59 años 2,559,231 2,049,346 80% 944,644 77% 1,104,702 83%

60 - 64 años 2,198,146 1,857,272 84% 858,208 82% 999,064 87%

65 y más años 4,750,311 4,210,840 89% 1,925,439 87% 2,285,401 90%

Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000, INEGI.

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Cuadro 10. Población en rezago educativo según condición de actividad

Condición de actividad Rezago

educativo

% total

% ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PEA Ocupada Desocupada PEI Estudiante Personas dedicadas al hogar Jubilados y pensionados Incapacidad permanente para trabajar Otro tipo de inactividad

Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. INEGI. No especificado

62,842,638 33,639,095 33,224,030 415,065 29,034,878 4,693,019 16,051,553 1,103,257 332,506 6,854,543 168,665

32,557,461 16,043,267 15,856,740 186,527 16,463,016 808,766 10,825,486 699,075 248,619 3,881,070 51,178

100 % 49.3% 50.6%

100% 99 % 1 % 100% 5 % 66 % 4 % 2 % 24 % 0.3%

En cuanto al perfil laboral de la demanda potencial, se distribuye en forma similar entre la población económicamente activa (PEA) y la población económicamente inactiva (PEI) (49.3% y 50.6% respectivamente). De los 16.4 millones de adultos en la PEI, 10.8 millones son personas dedicadas al hogar, es decir amas de casa, y 800 mil son estudiantes, mientras que aproximadamente 4.7 millones son jubilados, incapacitados y/o en “otro tipo de inactividad”; y entre los 16 millones de la PEA, 15.8 millones son personas ocupadas. Es decir, del total de 32.5 millones de personas que constituyen la demanda potencial, 26.6 millones son personas con algún tipo de ocupación, remunerada y no remunerada (15.8 millones de PEA ocupada más 10.8 millones de amas de casa). a) Población sin educación secundaria Las personas que no han concluido la educación secundaria son fundamentalmente jóvenes, hombres y mujeres que están iniciando la construcción de su proyecto de vida. En el rango de edad de 15 a 29 años se localiza el 43.4% del total, más de 6 millones de jóvenes, entre los cuales la diferencia por sexo es poco significativa. Cuadro 11. Población joven y adulta sin secundaria

Población de 15 años y más por grupos quinquenales sin secundaria terminada por sexo

Grupos quinquenales de edad

Población de 15 años y más Sin secundaria terminada Sin secundaria terminada

hombres Sin secundaria

terminada mujeres

Todos 62,842,638 14,898,655 23.7% 6,945,702 23.1% 7,952,953 24.2%

15 - 19 años 9,992,135 2,296,626 23.0% 1,112,669 22.7% 1,183,957 23.3%

20 - 24 años 9,071,134 2,118,216 23.4% 980,954 22.8% 1,137,262 23.9%

25 - 29 años 8,157,743 1,955,258 24.0% 910,633 23.6% 1,044,625 24.3%

30 - 34 años 7,136,523 1,708,434 23.9% 782,644 23.1% 925,790 24.7%

35 - 39 años 6,352,538 1,610,583 25.4% 730,891 24.2% 879,692 26.4%

40 - 44 años 5,194,833 1,426,399 27.5% 650,076 26.1% 776,323 28.8%

45 - 49 años 4,072,091 1,106,813 27.2% 515,875 26.4% 590,938 27.9%

50 - 54 años 3,357,953 858,277 25.6% 406,135 25.0% 452,142 26.1%

55 - 59 años 2,559,231 585,210 22.9% 283,135 22.9% 302,075 22.8%

60 - 64 años 2,198,146 455,463 20.7% 217,648 20.8% 237,815 20.6%

65 y más años 4,750,311 777,376 16.4% 355,042 16.1% 422,334 16.6%

Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000, INEGI.

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b) Población sin educación primaria terminada En las personas que no cuentan con primaria concluida vemos que entre los jóvenes de 15 a 29 años siguen sin aparecer diferencias significativas por sexo: ambos presentan casi el mismo porcentaje, pero el rezago en esa edad, comparado con los 6 millones citados sin educación secundaria desciende a 2.5 millones, el 21.8% del total.

Cuadro 12. Población de 15 años y más por grupos quinquenales sin primaria terminada, por sexo

Grupos quinquenales de edad

Población de 15 años y más Sin primaria terminada Sin primaria terminada

hombres Sin primaria

terminada mujeres

Todos 62,842,638 11,716,715 18.6% 5,646,211 18.8% 6,070,504 18.5% 15 - 19 años 9,992,135 769,893 7.7% 377,581 7.7% 392,312 7.7%

20 - 24 años 9,071,134 902,064 9.9% 429,741 10.0% 472,323 9.9%

25 - 29 años 8,157,743 878,675 10.8% 406,653 10.5% 472,022 11.0%

30 - 34 años 7,136,523 956,802 13.4% 427,958 12.6% 528,844 14.1%

35 - 39 años 6,352,538 1,140,227 17.9% 506,421 16.8% 633,806 19.0%

40 - 44 años 5,194,833 1,183,652 22.8% 536,218 21.5% 647,434 24.0%

45 - 49 años 4,072,091 1,123,590 27.6% 527,390 26.9% 596,200 28.2%

50 - 54 años 3,357,953 1,078,232 32.1% 528,422 32.5% 549,810 31.7%

55 - 59 años 2,559,231 939,424 36.7% 473,691 38.4% 465,733 35.1%

60 - 64 años 2,198,146 860,444 39.1% 441,477 42.2% 418,967 36.3%

65 y más años 4,750,311 1,883,712 39.7% 990,659 44.9% 893,053 35.1%

Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000, INEGI. Lo interesante del rezago sin primaria es que en el rango de edades entre 30 y 49 se concentra el 37.5% del rezago, donde es mayor el número de mujeres que el de hombres por 5 puntos porcentuales llegando al 55%. Lo sorprendente es que en la población mayor de 50 años, que concentra más del 40.6% del rezago, cambia está situación y es mayor el número de hombres sin primaria que el de mujeres. La atención de este nivel es importante por varias situaciones: la población joven sin primaria es todavía significativa, la población entre 30 y 49 años todavía cumple funciones de maternidad y paternidad que demandan una mejor preparación, y ambas poblaciones están en edad altamente productiva. c) Población analfabeta El mayor encuentro con la desigualdad de género aparece al analizar la población analfabeta.

Cuadro 13. Población de 15 años y más en situación de analfabetismo, por sexo y grupos quinquenales de edad

Grupos quinquenales de edad

Población de 15 años y más Población analfabeta

Población analfabeta hombres

Población analfabeta mujeres

Total 62,842,638 5,942,091 9.5% 2,233,244 7.4% 3,708,847 11.3%

15 - 19 años 9,992,135 293,570 2.9% 143,415 2.9% 150,155 3.0%

20 - 24 años 9,071,134 351,649 3.9% 155,605 3.6% 196,044 4.1%

25 - 29 años 8,157,743 337,498 4.1% 138,298 3.6% 199,200 4.6%

30 - 34 años 7,136,523 378,672 5.3% 142,998 4.2% 235,674 6.3%

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35 - 39 años 6,352,538 467,102 7.4% 165,988 5.5% 301,114 9.0%

40 - 44 años 5,194,833 465,335 9.0% 161,709 6.5% 303,626 11.2%

45 - 49 años 4,072,091 503,428 12.4% 171,791 8.8% 331,637 15.7%

50 - 54 años 3,357,953 529,008 15.8% 186,801 11.5% 342,207 19.7%

55 - 59 años 2,559,231 524,712 20.5% 187,818 15.2% 336,894 25.4%

60 - 64 años 2,198,146 541,365 24.6% 199,083 19.0% 342,282 29.7%

65 y más años 4,750,311 1,549,752 32.6% 579,738 26.3% 970,014 38.1%

Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000, INEGI. Sin considerar la población de personas mayores de 60 años, que asciende a dos millones, y que en menor cantidad se incorpora a la alfabetización, se encuentran puntos importantes para la reflexión del analfabetismo en los otros rangos: a) aparece todavía una población joven importante entre 15 y 29 años, que asciende a 983 mil personas, b) en ese mismo rango aparece el trato desigual a las mujeres, pues las jóvenes representan un porcentaje mayor -el 54%- de ese rezago, y c) a partir del siguiente rango de edad se encuentra una marcada desigualdad en cuanto a la situación del género femenino, ya que en la población de 30 a 59 años analfabeta -que asciende a 2.9 millones de personas- casi dos tercios (el 64%) son mujeres. Uno de los mayores retos del sistema educativo nacional ha sido resolver el problema del analfabetismo y lograr expandir la educación a toda la población, siendo las comunidades indígenas un punto central en este proyecto. La polémica en este punto, y a lo largo de la historia, ha girado en torno a quienes afirmaban que el principio de igualdad de los ciudadanos se contraponía a una educación especial que ponía en desigualdad a un segmento de la población y aquellos que afirmaban que la discriminación era de carácter positivo, en tanto que se encaminaba a poner fin a las discriminaciones de que eran objeto los pueblos indígenas. No obstante, la premisa dominante ha sido que el español, como idioma nacional, debía enseñarse pero a partir del conocimiento previo de su lengua materna indígena, situación que implica un reconocimiento oficial a los métodos bilingües en la solución a este problema. La alfabetización se ha realizado en la lengua vernácula y ésta se usó como medio básico de comunicación entre promotores, estudiantes y miembros de las comunidades. Mientras que a nivel nacional el porcentaje de hombres analfabetas es de aproximadamente el 7.5%, esta condición para los indígenas supera el 25%. Más del 45% de las mujeres indígenas son analfabetas en comparación con un promedio nacional cercano al 11%. Cerca del 70% de la población indígena masculina entre 6 y 14 años declaró que sabía leer y escribir (el promedio nacional supera el 80%), mientras que, aunque el porcentaje en las mujeres es ligeramente inferior al de los hombres, aún se observan más de 10 puntos de diferencia respecto del nivel nacional. A pesar de los esfuerzos del sistema educativo nacional para atender la demanda social de educación en este sector, el rezago en el rubro sigue incrementándose en proporción mayor que el de la población en general, haciéndose cada vez más difícil solucionarlo de manera aislada. En resumen, si se diferencia al interior del rezago de educación básica por niveles, las mujeres presentan niveles educativos menores que los hombres: mientras las mujeres representan el 62% de los adultos analfabetos, los hombres son el 47% de los adultos que no han completado la educación secundaria. En relación con la edad, si bien el 30% de las personas en rezago tenían menos de 30 años y el 50% eran menores de 40 años, los grupos de mayor edad son los que presentan mayores niveles de rezago, que llegan al 81% en el grupo de 55-59 años y al 88% en el grupo de 60-64 años; por el contrario, en los grupos de menos de 25 años, el rezago es del orden del 35.3%. También se observa que mientras dos tercios de los analfabetas tienen más de 40 años, el 65 % de los adultos que no han completado la educación secundaria son menores de 40 años. Estas cifras sin duda dan cuenta de que las oportunidades sistemáticas de aprendizaje escolar se han estado expandiendo en la educación básica en las últimas décadas; muestran también que la demanda potencial por educación básica no es homogénea, ya que en los niveles de alfabetización predominan las personas de mayor edad y en la educación secundaria

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predominan las personas jóvenes o adultas jóvenes. Al mismo tiempo, las cifras dan cuenta de que se deben generar modalidades y procesos diversificados, acordes con los intereses y condiciones de los potenciales participantes. Sin duda, las amas de casa son la “categoría ocupacional” más importante de la demanda potencial. Un punto importante es que los dos tercios de la demanda potencial por educación básica son población urbana.

Cuadro 14. Población en rezago educativo por ubicación Sexo y grupos quinquenales de edad

Analfabetas % Alfabetos sin primaria terminada

% Sin secundaria terminada

% Rezago educativo

%

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Rural Urbano

5,942,091 3,023,567 2,918,524

100 51 49

11,716,715 4,535,621 7,181,094

100 39 61

14,898,655 3,717,536 11,181,119

100 25 75

32,557,461 11,276,724 21,280,737

100 35 65

Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. INEGI. d) Demanda potencial por estados

Si bien la demanda potencial por educación básica representa a nivel nacional el 52% de la población de 15 años y más, existen variaciones muy significativas entre los estados y al interior de éstos. Los estados del sur, con economías “pobres” y alta población indígena, presentan mayores niveles de demanda potencial (Chiapas el 69.2% y Oaxaca el 67.7%), mientras que en algunos estados del norte y centro, “modernos” y con mejor infraestructura, sucede lo contrario (D.F. el 32.7% y Nuevo León el 37.7%). Sin embargo, en los estados del centro y sur del país se concentra la mayor parte de la demanda potencial por educación básica de adultos del país, por ejemplo, en los primeros cinco estados con rezago más alto en números absolutos, que incluyen al D.F. y al Estado de México, se concentra casi el 40% de la demanda potencial, mientras que en los diez primeros se concentra el 61.7% de la misma. 2.5.5 La demanda potencial de educación media superior De acuerdo con datos del Censo 2000 había en México un total de 12.7 millones de personas mayores de 15 años con bachillerato incompleto (descontando la matrícula, o el grupo de jóvenes inscritos en el sistema educativo regular del nivel medio superior); esta situación representa una demanda potencial por educación media superior del 20.3% de la población mayor de 15 años.

Cuadro 15. Población de 15 años y más sin educación media superior por grupos quinquenales de edad, 2000

Edad Población 15 años y más

Sin educación Media superior

Índice respecto grupo de edad

% respecto total % acumulado

15 – 19 años 9,992,135 2,194,686 22.0 17.2 17.2 20 – 24 años 9,071,134 2,739,240 30.2 21.5 38.7 25 – 29 años 8,157,743 2,466,529 30.2 19.4 58.1 30 – 34 años 7,136,523 1,930,339 27.0 15.2 73.3 35 – 39 años 6,352,538 1,295,608 20.4 10.2 83.4 40 – 44 años 5,194,833 803,001 15.5 6.3 89.7 45 – 49 años 4,072,091 501,146 12.3 3.9 93.7 50 – 54 años 3,357,953 322,086 9.6 2.5 96.2 55 – 59 años 2,559,231 177,829 6.9 1.4 97.6 60 – 64 años 2,198,146 119,382 5.4 0.9 98.5 65 y más años 4,750,311 184,987 3.9 1.5 100.0 TOTAL 62,842,638 12,734,833 20.3 100.0

Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. INEGI.

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El cuadro anterior muestra también que un alto porcentaje de la demanda potencial para educación media superior se conforma por personas jóvenes (ver última columna de % acumulado); por ejemplo, el 58.1% de los 12.7 millones de personas sin bachillerato son menores de 29 años, y el 83.4% son menores de 40 años. Es importante señalar que esta demanda potencial por educación media superior es todavía más joven que la demanda potencial por educación básica. Debido a que en la última década el interés en educación de adultos en México se ha centrado en el nivel de educación básica, y que el bachillerato para adultos ha sido en la práctica un subsistema muy limitado en recursos y capacidad de atención, se cuenta con muy poca información y estudios sistemáticos sobre la población potencialmente objeto de estos programas. Sin embargo, un estudio realizado por la Universidad Nacional Autónoma de México18 aporta datos que permiten caracterizar algunos aspectos de la demanda potencial en este nivel, especialmente en lo referente a los deseos de aprendizaje de los adultos que terminaron la secundaria pero no el bachillerato.19 Este estudio muestras datos significativos sobre la demanda potencial que existe en este nivel, especialmente en cuanto a la composición socioeconómica de este sector; su nivel de alfabetismo y de uso de tecnología; sus deseos de aprendizaje (lo que les gustaría o sería útil aprender); así como las expectativas de los potenciales empleadores de esta población. Un hallazgo relevante es que el 69% de los encuestados nunca ingresó al bachillerato, y entre quienes lo intentaron (31%) la mayoría ingresó a escuelas tecnológicas (11.3%), sólo el 4.2% ingresó a bachillerato universitario, 2.2 % al bachillerato abierto y el resto a escuelas estatales, privadas y de otros subsistemas. Uno de los propósitos centrales del estudio, fue explorar los deseos de aprendizaje de los adultos encuestados. En ese aspecto los hallazgos fueron: a) La gran mayoría desearía tener el bachillerato: 51% para “superarse y seguir estudiando”, 34% para “obtener empleo o mejorar”; b) Un sector importante declara que le gustaría aprender computación, inglés, o estudiar el bachillerato o alguna carrera corta. Por áreas de contenido, expresan un interés en aprender computación, pero también hay interés en las ciencias sociales y la historia, que son altamente valoradas como necesidades de aprendizaje. Finalmente, es interesante que mientras la mayoría de los estudiantes prefiere aprender “con maestro y practicando” (40%), otra proporción igualmente alta (30%) prefiere aprender “practicando”, lo cual da la idea de aprendizaje independiente. 2.5.6 La demanda potencial de formación para el trabajo Una forma de analizar la población potencial demandante de ofertas de formación para el trabajo, es a partir de la consideración de la población en rezago educativo, dado que éste es el grupo prioritario del estudio. Se toma este criterio partiendo de que este grupo de población se refiere a la población mayor de 15 años que no ha concluido su educación básica, que de alguna manera se encuentra sin contacto con el espacio educativo y que más bien está vinculado con el mundo del trabajo. Esto nos habla (según el Censo de Población del 2000) de las 32 millones 557 mil 461 personas que se encuentran en esta situación y que representan más del 52% de la población nacional de 15 años y más. Sin embargo tomar sólo a la población en rezago implica dejar fuera a un mayor número de población que ya no está dentro del sistema educativo formal, es decir, ya concluyó estudios de secundaria y se encuentra incorporada al mercado formal e informal del trabajo. En consecuencia, existen al menos dos poblaciones diferentes, con demandas diferentes, para la educación para el trabajo: a) la población en rezago educativo que puede estar o no estar incorporada al mercado de trabajo y, si lo está, puede ser en condiciones de formalidad o informalidad. Dada la relación entre la escolaridad y las condiciones de acceso al mercado de 18 Díaz de Cosío, Roger y Alfonso Ramón Bagur. 2002. 19 La investigación se llevó a cabo en el año 2002 en los estados de Oaxaca y Tamaulipas, y la muestra estuvo integrada por mil 295 personas de ambos sexos (627 hombres y 668 mujeres), con un rango de edad entre 15 y 85 años (90% entre 19 y 55 años); el 57% reportó tener empleo, y el 43% no tenerlo; en cuanto al nivel de ingresos el 67% de los encuestados tenía ingresos entre 0 y 3 salarios mínimos.

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trabajo, cabe suponer que este grupo de población se desempeña laboralmente en los segmentos inferiores del mercado de trabajo o trabaja en casa, y b) la población que no está en rezago educativo y que se encuentra o no incorporada al mercado de trabajo. Dada su escolaridad, cabe pensar que este grupo de población esté incorporado en segmentos intermedios o superiores formales del mercado de trabajo. El sentido de la formación para el trabajo es diferente para cada grupo. Para quienes están en rezago educativo, la expectativa fundamental es de una capacitación que les permita adquirir competencias laborales necesarias para incorporarse a la esfera productiva (es decir, una capacitación “para” el trabajo) o de una capacitación que les ayude a desarrollar y potenciar las actividades económicas en que ya participan (muchas de ellas vinculadas con el sector informal). Para quienes no forman parte del rezago, la demanda es más de una capacitación “en” el trabajo que les permita adquirir y actualizar competencias para un mejor desempeño laboral, comúnmente en el mercado formal del trabajo; para estos últimos, la oferta de capacitación se vincula con el concepto de educación permanente en el sentido de que constituyen ofertas que tienen la función de contribuir a una formación continua después de los estudios formales. La demanda potencial de educación para el trabajo se refiere a un amplio segmento de población demandante de ofertas de capacitación. En el caso de la población en rezago, cerca del 50% forma parte de la PEA; ésta, prácticamente en su totalidad (99%), es PEA que se encuentra ocupada. En el porcentaje que forma parte de la PEI (poco más del 50% de la población en rezago), la gran mayoría (66%) son personas que están dedicadas a los quehaceres del hogar, y 24% participan de otro tipo de inactividad. Es muy bajo el porcentaje de estudiantes (5%) dentro de la PEI en rezago educativo (equivalente al 17.2% de los estudiantes totales de la población de 15 años y más). De lo anterior se desprende que hay dos grupos fundamentales dentro de la población en rezago educativo para quienes las ofertas de formación para el trabajo enfrentan retos particulares: un número importante cercano a los 16 millones que forma parte de la PEA ocupada y cerca de 11 millones, cabe presumir en su mayoría mujeres, que se encuentran dedicadas a trabajar en el hogar. Además de estos grupos están los desocupados, los pensionados, los estudiantes y quienes ejercen otro tipo de actividad. 2.5.7 Desigualdad en la oferta y acceso Es importante señalar que no sólo el acceso a la educación básica, sino a la educación en todos sus niveles (desde preescolar hasta superior), es desigual entre los distintos estados del país. Al comparar la cobertura educativa entre el D.F. y Chiapas se observa que la diferencia en la cobertura educativa entre estos dos estados se da casi en todos los niveles, pero es especialmente alta en educación media superior y superior (Chiapas atiende en educación superior sólo al 7.7% de los jóvenes del grupo de edad; el DF atiende al 32.9%).20

La polarización educativa en México no se manifiesta sólo entre los estados del norte y los del centro-sur. Al interior de los estados, incluso de aquellos cuyo índice de rezago es bajo y que tienen mejores condiciones económicas y de infraestructura, existen desigualdades significativas. Un ejemplo es la Ciudad de México, que a pesar de tener el índice de rezago más bajo del país (32.7%) y de contar tal vez con la infraestructura educativa más amplia, presenta desigualdades internas tanto en los índices de rezago como en el acceso a la escolaridad en general. Al interior del D.F. se dan extremos como el de la Delegación Benito Juárez (habitada por clases medias), con un 17.8% de rezago, y Milpa Alta (de población semirural), cuyo índice de rezago es 43.9%. Es notable que Iztapalapa, la delegación más poblada y totalmente urbana, tiene el segundo lugar más alto en rezago educativo del DF (39%). Si se incluye en el rezago la población adulta con bachillerato incompleto, las delegaciones Benito Juárez y Milpa Alta siguen estando en los extremos bajo y alto del rezago (36.4% y 78.1% respectivamente).

20 INEGI. Censo General de Población 2000.

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Estas disparidades al interior de una misma entidad (el D.F. en este caso) muestran una polarización educativa en México que nos permite pensar que las diferencias ya no son tanto entre regiones del país (norte, centro, y sur), sino entre sectores sociales que cohabitan un mismo territorio pero ocupan posiciones totalmente distintas en la economía, el mercado laboral y las oportunidades educativas. Según el CONAPO, el D.F. es una entidad con bajo nivel de marginación, pero sus enormes desigualdades internas muestran que no es así. Al interior de éste se dan los mismos fenómenos que causan la marginación en todo el país: altos flujos migratorios, explosión demográfica, desempleo y concentración de la riqueza y de las oportunidades educativas. Del análisis anterior se infiere que son precisamente los estados, regiones y localidades donde la cobertura educativa en general es más baja, los que tienen los índices más altos de rezago educativo. 2.6 Políticas públicas actuales Las políticas públicas que enmarcan, orientan y organizan la educación de adultos y la educación para el trabajo en México se estructuran en torno de tres áreas; a) políticas específicas de educación de adultos y educación para el trabajo; b) políticas que legitiman la capacitación y certificación por “competencias”, estableciendo puentes entre las capacidades de las personas, los aprendizajes escolarizados y las necesidades de la estructura productiva, y c) políticas de articulación entre la educación de adultos y la capacitación. Como ya se señaló sigue vigente una definición del campo de la educación de adultos consagrada por la Ley General de Educación (1993), que establece que la “educación de adultos está destinada a individuos de 15 años y más que no hayan cursado o concluido la educación básica y comprende, entre otras, la alfabetización, la educación primaria y la secundaria así como la formación para el trabajo, con las particularidades adecuadas a dicha población. Esta educación se apoyará en la solidaridad social” (artículo 43). De este modo, la legislación vigente incluye la formación para el trabajo en el campo de la educación de adultos; al mismo tiempo, omite toda referencia a la educación media superior, los programas educativos de fortalecimiento de la ciudadanía y los derechos humanos y la educación continua en un sentido amplio de aprendizaje a lo largo de la vida. Estas opciones establecidas desde la ley implican: a) una legitimación de la educación para el trabajo como parte de la educación de adultos, incorporación que en la práctica no ha tenido lugar, porque la educación para el trabajo sigue operando como una modalidad aparte, y b) una restricción desde la ley a la posibilidad de que los jóvenes y adultos continúen estudios y accedan a sistemas de aprendizaje permanente, como parte de la modalidad de la educación de adultos. De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, la educación es caracterizada como la más alta prioridad para el desarrollo del país. Equidad y calidad son los conceptos claves en el mundo de la educación. En relación con el sistema educativo se hace referencia a que es necesario garantizar que la educación esté al alcance de todo niño, joven y adulto, que las personas no dejen de estudiar por falta de recursos y que en todo centro educativo se aprenda. También se hace mención de la necesidad de diversificar y flexibilizar las ofertas de educación, en particular de la educación media superior y de la educación superior, para adecuarlas a las necesidades individuales y los requerimientos laborales. En relación con la educación para el trabajo, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 propone “desarrollar una cultura que promueva el trabajo”, para elevar el nivel de vida de las personas y sus familias y su plena realización. En este marco, se plantea intensificar los programas de capacitación y desarrollar la asistencia técnica para trabajadores (en activo y desempleados); en particular se hace referencia a la capacitación y organización de la población rural y de las madres trabajadoras, microempresarios y trabajadores por cuenta propia, entre otros grupos. En un marco de promoción de la equidad, la “capacitación” y la “educación para la vida y el trabajo” son definidas explícitamente por el Plan Nacional de Desarrollo como una estrategia para ofrecer oportunidades a los jóvenes y adultos que no completaron la educación básica, para que puedan

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aprovechar las oportunidades de desarrollo. Igualmente, se busca incorporar integralmente a los jóvenes al desarrollo del país por medio de una política nacional de juventud. Asimismo, en dicho Plan se pretende propiciar la equidad y la igualdad de oportunidades así como la educación para el desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual y colectiva, y establecer la ampliación de la atención educativa hacia grupos de población adulta que han quedado excluidos, multiplicando las oportunidades y la diversidad de la oferta. El Programa Nacional de Educación 2001-2006, ha definido objetivos estratégicos congruentes con las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. Además, sus objetivos estratégicos de promoción de la equidad, la calidad y el federalismo, se aplican tanto a la escuela como al campo de la educación no formal, esta última en términos de “la educación para la vida” y “la educación para el trabajo”. La importancia de ambas se pone en evidencia por la dimensión del rezago, acumulado durante tres décadas de crecimiento demográfico acelerado. Con relación a la educación para la vida se destaca que debe tener un carácter práctico, que abra oportunidades de inserción laboral; además se señala que es necesaria una visión de educación permanente, que se exprese en estructuras variadas y flexibles. “Por su especificidad, este tipo de educación no se desarrollará adecuadamente en un tipo de estructura similar a la de la educación formal, sino que se deberá constituir en un sistema muy diferente, tipo red” (Programa Nacional de Educación 2001-2006), integrando los organismos gubernamentales y no gubernamentales. Además, se señala que la educación de adultos debe ocupar una alta prioridad en las políticas públicas, tanto por la condición de los adultos como sujetos de aprendizaje como por su condición de padres que promueven la educación de sus hijos. Se enfatiza que las necesidades de grupos específicos de la población son muy diferentes, desde profesionistas, trabajadores de niveles intermedios, personas no calificadas del sector rural y campesinos pobres y del sector informal.

El principio de educación permanente se incorpora a las políticas públicas, y se enfatiza en todo el sistema educativo regular y en la educación de adultos, la importancia de transitar desde un modelo centrado en la enseñanza a otro centrado en el aprendizaje. El Programa Nacional de Política Laboral de la STPS, congruente a su vez con el Plan Nacional de Desarrollo, plantea atender las demandas del conjunto de los actores involucrados en el sector laboral así como desarrollar mecanismos para dar respuesta a los requerimientos sociales. La promoción de la cultura laboral es parte de un enfoque que concibe el trabajo como dignificación de las personas y que promueve la democratización del mundo laboral, a través de la inclusión, la gradualidad, el diálogo, y la legalidad en el mundo del trabajo. En este marco, la capacitación es definida como el instrumento para la inserción laboral con mejores capacidades para enfrentar los cambios tecnológicos y la innovación productiva. Las principales acciones en este sentido son el impulso a las becas para la inserción laboral, los mecanismos para identificar las habilidades de las personas con el propósito de canalizarlas a un empleo remunerado, así como el impulso de convenios con los diversos sectores productivos del país, con particular referencia a las cámaras empresariales. Igualmente, se considera que para alcanzar la competitividad de las empresas es necesario promover la productividad de los trabajadores especialmente de la pequeña y mediana empresa, por medio de la capacitación. Con esta finalidad, la STPS promoverá la capacitación de las empresas, mediante un programa de apoyo a esta actividad. El lugar que ocupa la educación para la vida y el trabajo y la capacitación en el Plan Nacional de Desarrollo, se inscribe a su vez en el proceso de modernización de la sociedad mexicana. Como ya se señaló, la capacitación es concebida como el factor clave para el incremento de la productividad y la competitividad de las empresas y para el desarrollo de los trabajadores. En el marco de este enfoque, se creó en 1995 el PMETyC (Proyecto de Modernización de la Educación Técnica y la Capacitación), que buscaba reestructurar la capacitación para propiciar una

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mayor correspondencia entre la calificación de la mano de obra y las necesidades del sistema productivo. El componente A del PMETyC desarrolla los sistemas normalizado y de certificación de competencia laboral (CONOCER, Consejo de Normalización y Certificación de Competencia Laboral). Esta instancia elabora un sistema de normas técnicas de competencia laboral y define condiciones normativas e institucionales para la evaluación y certificación de competencias, que sean referentes comunes del desempeño laboral para todo el sector productivo y el sistema educativo; asimismo, facilita el reconocimiento social de las competencias adquiridas fuera del ámbito escolar y hace posible un tránsito fluido entre la escuela y el trabajo. El segmento clave del proyecto consiste en la normalización de la competencia laboral por parte de grupos colegiados de empresarios, trabadores y especialistas En el entendido de que una competencia es la capacidad de una persona para desempeñar una misma función productiva en diferentes contextos de trabajo, se define el grado de “transferibilidad” de las competencias, de acuerdo con su nivel de generalización en diferentes funciones productivas. Las competencias básicas son las de mayor nivel de transferibilidad, en cuanto son comunes al conjunto del aparato productivo. Como parte de la estrategia de normalización, el CONOCER desarrolló el estudio de análisis ocupacional, con el propósito de identificar y analizar los comportamientos básicos y genéricos de la fuerza de trabajo nacional así como establecer equivalencias con los sistemas educativos escolarizados. Con el Acuerdo Marco 286, se crea un referente intersecretarial para establecer equivalencias entre distintos sistemas educativos y de capacitación así como el reconocimiento de competencias adquiridas en ambientes no escolares. Desde 1997, el CONOCER y el INEA desarrollan acciones conjuntas para definir, sistematizar y evaluar competencias básicas como la lectura, escritura y matemáticas, en la población con rezago educativo. Además, el CONOCER ha desarrollado un sistema de certificación de competencia laboral mediante la constitución de centros de evaluación y la certificación de evaluadores independientes; también reconoce y certifica organismos certificadores, encargados de garantizar la calidad de los centros de evaluación y emitir la certificación de competencia de los adultos. El componente B del PMETyC tiene por propósito desarrollar la educación y la capacitación basadas en competencias; está a cargo de la SEP. El componente C canaliza recursos para que los trabajadores tengan oportunidades de formación basada en competencias; está a cargo de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, a través de programas como SICAT, becas de promoción del empleo para vincular a los trabajadores con las empresas, PAC, apoyo a las empresas para la capacitación en el trabajo y un programa de formación de instructores. En este marco, se han creado comités de normalización, elaborado normas técnicas de competencia laboral, creado centros de evaluación y organismos capacitadores, modificado cursos a la modalidad de competencias así como se capacitaron a trabajadores y se emitieron certificados de competencias. De este modo, la categoría de competencia está reorganizando todos los procesos de formación de los adultos y de la certificación. Hasta la fecha se han elaborado un alto número de especificaciones o normas técnicas para las competencias y se han acreditado competencias para un alto número de personas. Sin embargo, el sistema no se ha generalizado ni implica una posibilidad de ampliación de oportunidades de trabajo para la mayoría de los adultos de sectores marginados, ya que la acreditación implica contar tanto con patrones culturales y de escolaridad para comprender y participar en un proceso con varias mediaciones y organismos participantes así como con los recursos para pagar la certificación. El proceso de construcción de una política pública en materia de educación de adultos y la educación para el trabajo se expresa con la creación del Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo (CONEVyT, 2002), comisión intersecretarial de carácter permanente cuya función es promover la articulación entre las instituciones que atienden la educación y la capacitación de los adultos, hasta construir un sistema nacional para la vida y el trabajo, apoyado también en las nuevas tecnologías de la información. El espacio de competencia del CONEVyT es de una gran diversidad: coordinar las instituciones del campo, concertar y promover fuentes adicionales de financiamiento con distintos sectores -público, social y privado-, así como con organismos

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internacionales vinculados con la educación. Corresponde al CONEVyT evaluar programas, promover la investigación, la difusión de los sistemas abiertos, la generación de estructuras flexibles de acreditación y de iniciativas y reformas legislativas vinculadas con la educación permanente para la vida y el trabajo y su financiamiento. En suma, es competencia del CONEVyT proponer un proyecto de política nacional de educación para la vida y el trabajo, bajo un marco descentralizado, en el entendido de que es prioritaria la orientación hacia los sectores de pobreza del país.

El CONEVyT cuenta con un Programa de mediano plazo 2001-2006, que se sustenta en el Programa Nacional de Educación para el mismo período; este programa diferencia tres objetivos para el 2006: a) integración del sistema nacional de educación y capacitación de los adultos (SINEVyT) con miras a ofrecer opciones de aprendizaje a lo largo de la vida; b) búsqueda de nuevas fórmulas de combate al rezago educativo, y c) mejoras a las condiciones de equidad de los mexicanos. Además, el CONEVyT se plantea el fomento a la investigación y la innovación educativa. En el programa se especifican los grupos de atención prioritaria: jóvenes que inician su vida productiva (17 millones), las personas indígenas que han permanecido al margen de la educación pertinente, el grupo de 3.5 millones de trabajadores que requieren formación y capacitación continua, y los adultos incorporados al mundo laboral que requieren reconocimientos de competencias profesionales, que constituyen una demanda potencial de 15 millones. Es necesario dar relevancia a la creación del CONEVyT como un espacio interinstitucional donde concurren las instituciones del área de la educación para adultos y de formación para y en el trabajo, las ONG, los investigadores, las cámaras empresariales, las empresas y los sindicatos. Finalmente, la perspectiva de educación para la vida y el trabajo para 2025 puntualiza, entre otros, los siguientes aspectos: Ofrecer opciones de educación, capacitación y formación continua para el desarrollo de

competencias y aprendizaje a lo largo de la vida. Garantizar a jóvenes y adultos el fortalecimiento de competencias para y en el trabajo y para

una vida mejor. Reconocer el aprendizaje formal y no formal y estimular a la población a participar en estas

modalidades. Incorporar las nuevas tecnologías de información y comunicación a los procesos de educación

para la vida y el trabajo.

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Capítulo 3. Oportunidades de educación para jóvenes y adultos

3.1 El concepto de “lo básico” en la educación de adultos La educación de adultos en México, de acuerdo con el marco jurídico definido por la Ley General de Educación, ha adoptado como referencia la educación básica y la formación para el trabajo. Desde el punto de vista pedagógico, la educación de adultos ha sido pensada en torno del principio de promover conocimientos básicos o una “plataforma básica”. En las políticas y modelos curriculares definidas para adultos que no han completado la educación básica, el supuesto dominante es que estas personas necesitan adquirir conocimientos fundamentales, mejorar su vida, resolver sus “necesidades básicas de aprendizaje”, desarrollar “habilidades básicas” y contar con elementos para continuar aprendiendo. La categoría de “necesidades básicas de aprendizaje” se legitima en el campo de la educación a partir de la Conferencia de Jomtien (1990), junto con el propósito de generalizar la “educación básica para todos (incluyendo jóvenes y adultos).21 La conceptualización de “necesidades de aprendizaje” en este marco implica un avance, ya que: a) deja atrás las concepciones educativas que concebían a la educación como un proceso de transmisión de conocimientos, temas o tópicos; b) el eje son los sujetos, sus necesidades específicas y su aprendizaje, y c) se vincula con el interés por desarrollar la educación como un esfuerzo intersectorial e interinstitucional, en una perspectiva de educación permanente. En este marco, las necesidades básicas de aprendizaje son concebidas también como necesidades sociales y laborales. En el campo de la educación de adultos en México se ha adoptado el principio de que los conocimientos y necesidades básicas de aprendizaje constituyen el punto de partida para el aprendizaje permanente y no la meta final del proceso educativo. 3.2 El predominio del Estado en la educación básica de los jóvenes y adultos En México la educación de adultos se asocia con la educación básica, incluida la alfabetización, destinada a los grupos sociales más marginados, considerando que también es la educación obligatoria tanto para niños como para jóvenes y adultos, y que la condición de obligatoriedad hace que esta modalidad sea un espacio público de competencia del Estado. La tarea para las instituciones que trabajan en la educación básica de adultos y la alfabetización es coadyuvar en ese espacio público, normado por el Estado, con objeto de garantizar el derecho a la educación y la igualdad de oportunidades a los grupos más marginados. En este marco, es el Estado el que concentra la organización pedagógica y de certificación de la oferta de educación básica de adultos y alfabetización, ofreciendo programas a través de varias instituciones. Con esta finalidad, el Estado cuenta actualmente con dos organismos reguladores y certificadores; por un lado, el INEA y, por otro, la SEP, ambos con competencia en lo relativo a planes y programas de estudio, la evaluación y la acreditación. El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA), es el organismo descentralizado del gobierno federal especializado en la educación de adultos, y la Secretaría de Educación Pública (SEP) es la institución rectora de la educación nacional; por otra parte, se encuentran las secretarías de educación de los gobiernos estatales y los organismos pertenecientes a estos, que proveen y organizan los servicios que ha sido federalizados, o bien. en algunos casos, los gobiernos estatales desarrollan programas propios. 21 En la Conferencia las necesidades básicas de aprendizaje son definidas en forma extensiva o analítica, enumerando sus componentes como un conjunto que comprende “tanto las herramientas esenciales para el aprendizaje (tales como lectura y escritura, expresión oral, aritmética, resolución de problemas) como los contenidos básicos mismos del aprendizaje (conocimientos teóricos y prácticos, valores y actitudes) requeridos para que los seres humanos sean capaces de sobrevivir, desarrollar sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de sus vidas, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo. El alcance de las necesidades básicas de aprendizaje y la manera de satisfacerlas variarán según cada país y cada cultura, e inevitablemente cambiarán con el paso del tiempo”. Declaración mundial sobre educación para todos, articulo tercero, Jomtien, 1990.

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3.3 Las instituciones y los programas de educación básica En este estudio se analizan los siguientes programas de educación básica para adultos: a) los programas del INEA, que permanentemente ha estado en la búsqueda de nuevos propuestas en torno de la educación básica, incorporando ahora las tecnologías de información y comunicación; b) los programas de la Secretaría de Educación Pública, que están asociadas, por una parte, con una tradición vinculada a las escuelas nocturnas para jóvenes y adultos con una operación un tanto escolarizada, y por otra, con una nueva orientación que se expresa en el programa de “Secundaria a distancia para adultos” (SEA). En ambos casos se cuenta con algunos servicios operados por las secretarías de educación de los estados. Además, se hace mención a otros programas con orientaciones diversas, pero igualmente importantes, realizados por instituciones y organizaciones de otra índole. Por falta de información suficiente, en este estudio no se han incluido los programas de educación básica dependientes de los gobiernos de algunos estados que tienen programas propios (por ejemplo: Estado de México, Colima y Durango) Con fines de análisis se consideraron aspectos generales que caracterizan a cada uno de los programas y sus rasgos fundamentales. 3.3.1 Los programas para la población en general del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) El INEA se presenta en la actualidad como la institución que concentra el mayor número de adultos atendidos . Desde su creación en 1981 el INEA asume la función de proporcionar servicios de alfabetización, educación primaria y educación secundaria así como capacitación no formal para el trabajo y educación comunitaria a la población de 15 años y más que no ha accedido o ha quedado fuera del sistema educativo regular. La institución emerge como un organismo descentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Desde su origen el Instituto cuenta con las atribuciones de definir modelos educativos para adultos, realizar investigaciones sobre el tema, elaborar y distribuir materiales didácticos y acreditar y certificar estudios de educación básica para adultos. En sus primeros años de vida el INEA concentraba la atención en la alfabetización y en la educación primaria, mientras eran minoría los adultos que participaban en la educación secundaria; esta tendencia se fue revertiendo y en la actualidad predominan los adultos que están estudiando la educación secundaria. Otros hechos a destacar son que desde su origen el INEA: a) suscribió una visión amplia de la educación de adultos vinculada al trabajo, la cultura y la vida comunitaria, aunque posteriormente acotó algunos de estos campos por cuestiones financieras, dejando esas modalidades a otras instituciones especializadas; b) propuso programas de educación básica, como una oferta que articulaba la educación primaria y la educación secundaria, y c) atendió consistentemente a un alto contingente de adultos desde su creación. Para cumplir sus objetivos, el INEA cuenta con un modelo operativo que permite la cobertura nacional a través de institutos autónomos o delegaciones estatales. El proceso de descentralización ha consistido en conservar la función normativa a nivel central y delegar la operación en forma total (instituto autónomo) o parcial (delegación estatal) en los estados de la federación. Mediante una operación gradual, el INEA ha delegado la operación de sus programas en los estados, hasta llegar a la situación actual en que el proceso se ha cumplido para la mayoría de las entidades federativas, ya que los dos tercios de los estados cuentan con institutos autónomos. Al mantener en el nivel central el diseño de la normatividad, la producción de materiales, el seguimiento, la evaluación y el registro y procesamiento de la información, así como la distribución de los recursos, el INEA garantiza que sus servicios en los estados estén referidos a un marco común de trabajo. El INEA funciona bajo el principio de solidaridad social, organizando sus actividades a partir de convocar a recursos comunitarios; en consecuencia, se establecen convenios de colaboración con

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otras instituciones, organizaciones o personas particulares, para desarrollar las actividades educativas a nivel local, las cuales prestan los espacios físicos (escuela, hospital, casa de la cultura, empresa, oficina pública, casa habitación de una persona de la comunidad, etc.). Igualmente, el INEA opera con asesores, personal voluntario, jóvenes y adultos dispuestos a desempeñarse como educadores, que cuentan con niveles de escolaridad variable; un número importante de ellos tiene educación media superior, aunque también participan algunos estudiantes universitarios, algunos maestros y personas con educación superior completa. Una parte del personal voluntario está desarrollando estas actividades como un servicio social, que ha sido establecido como un requisito para terminar sus estudios; estos voluntarios no reciben ninguna remuneración. Otra parte de los asesores cuenta con una gratificación económica. La forma inicial para realizar las actividades de aprendizaje fue el círculo de estudios, un espacio comunitario y flexible donde se reúnen en forma periódica el asesor y los jóvenes y adultos, apoyados con materiales didácticos elaborados por la propia institución. Hacia 1995, el INEA inicia un proceso de reestructuración para flexibilizar sus propuestas educativas y atender de forma específica a los grupos más marginados (zonas rurales marginales, indígenas, madres trabajadoras, población migrante, otros). En los años siguientes se inicia el proceso de descentralización, el diseño del MEV (Modelo Educación para la Vida), propuesta curricular flexible para la educación básica, y la puesta en marcha de programas especiales como el Programa SEDENA-SEP-INEA (programa para los jóvenes sin educación básica que están en el servicio militar). A partir de 1996, se comienza a aplicar una nueva estrategia de operación fundamentada en dos principios básicos: el pago por productividad para el personal voluntario que recibía gratificación y la puesta en marcha de los puntos de encuentro, espacios que engloban a varios círculos de estudios y que cuentan con una mayor dotación de materiales didácticos y otros recursos para el aprendizaje. El punto de encuentro es definido como un lugar de reunión de asesores y educandos fácilmente identificable, que permite el intercambio entre adultos de diferentes círculos de estudio y de los asesores entre sí; además, el punto de encuentro opera como un lugar para reclutar y formar a los asesores y como un espacio para que tengan lugar los exámenes y los procesos de certificación. El INEA vuelve a flexibilizarse con la puesta en marcha del MEV en 2001 y con la creación e implantación de una nueva estrategia de operación a partir del 2002, las plazas comunitarias, que combinan los espacios presenciales de aprendizaje con servicios multimedia e informáticos. El MEV a su vez se presenta como un programa en constante cambio; en efecto, tuvo lugar la redefinición de su estructura así como una reorganización permanente de sus módulos. En particular, se ha asignado mayor énfasis a la dimensión o eje de trabajo (de allí su cambio de nombre por MEVyT, “modelo educación para la vida y el trabajo”), y se ha iniciado la virtualización o puesta en línea de los módulos. Un punto a destacar es que el aprendizaje, que se garantiza a través del sistema de asesoría, se complementa con un sistema de acreditación y certificación en el cual participan otras figuras diferentes a los asesores. Es importante señalar que el INEA certifica en forma directa a sus estudiantes. En suma, a lo largo de su historia, el INEA ha transitado desde programas relativamente homogéneos y centralistas de educación básica a formas abiertas, diversificadas y descentralizadas. La estrategia de la diversificación de acciones se ha unido a la de articulación interna de la oferta, en varios sentidos. A modo de ejemplo, la creación de los puntos de encuentro primero y de las plazas comunitarias después, pueden ser leídas como intentos de articular en un espacio más inclusivo la propuesta pedagógica-organizativa de los círculos de estudio, que han estado históricamente enraizados en las comunidades. En la actualidad, el INEA cuenta con una estructura altamente descentralizada, donde coexisten distintas ofertas y estrategias de operación: a) por un lado, dos programas de educación básica: el

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Modelo de transición y el MEVyT, que integra la alfabetización, la educación primaria y la educación secundaria, como niveles del modelo, y que reorienta la educación básica como una propuesta diversificada de educación para la vida y el trabajo; b) por otro, diferentes estrategias de operación o diferentes maneras de organizar los espacios y los tiempos para promover el aprendizaje de los adultos: los círculos de estudio, los puntos de encuentro y las plazas comunitarias. Mientras los círculos de estudio son espacios creados en diferentes instituciones o lugares comunitarios, los puntos de encuentro tienen la ventaja de integrar varios círculos, articulando los servicios y facilitando la promoción, la distribución de los materiales, la atención de los adultos y la formación de los asesores. Las plazas comunitarias, por su parte, cuentan con un espacio que es simultáneamente presencial, virtual y multimedia. En todos los casos, se mantiene el principio de trabajar en espacios de la comunidad y con la comunidad, mediante convenios con numerosas instituciones, tanto a nivel nacional, estatal como local. Esto implica que el INEA no cuenta con locales propios sino que estos se crean a partir de los recursos de otras instituciones u organizaciones. Otro de los logros del INEA ha sido el diseño y puesta en marcha de un Sistema Automatizado de Seguimiento y Acreditación (SASA), que ha permitido contar con información estadística confiable y oportuna, así como fortalecer las oportunidades educativas. El SASA, que se ha generalizado en todo el país, ha sido sujeto a un programa de mejoramiento continuo. Entre las ventajas del SASA se destacan: a) proporcionar un servicio de calidad a los participantes, a partir de entregarles información oportuna y confiable acerca de sus avances; b) optimizar la administración de sus servicios. En la actualidad, dos de los proyectos centrales de innovación en el INEA son el MEVyT y las plazas comunitarias, donde se atiende tanto a población inscrita en la institución como a población abierta o población que no pertenece a ningún programa. Es importante también destacar que el INEA combina el desarrollo de programas para la población en general con programas para poblaciones específicas, tales como comunidades indígenas y jornaleros migrantes. Las innovaciones en el INEA El MEVyT

El propósito central del MEVyT es facilitar la certificación de la educación básica de jóvenes y adultos, a través de un proceso que incida en el mejoramiento integral de la vida personal, familiar y comunitaria. A fin de alcanzar tal objetivo , el Modelo se fundamenta en las necesidades e intereses de la población atendida, en el reconocimiento de sus saberes previos, en un esquema curricular formado por contenidos diversificados y en un enfoque donde se privilegia la adquisición y/o fortalecimiento de las competencias básicas para la vida y el trabajo, el aprender a aprender y la perspectiva de un aprendizaje a lo largo de la vida.

El curriculo del MEVyT busca desarrollar cuatro grandes competencias en el educando: razonamiento, comunicación, solución de problemas y participación en su entorno. Los contenidos están organizados en ejes, que reflejan los campos temáticos relevantes para jóvenes y adultos: ciencias, cultura ciudadana, familia, jóvenes, lengua y comunicación, matemáticas y trabajo.

A la fecha, el MEVyT está formado por 42 módulos, de los cuales 18 son básicos y 26 son diversificados. Cada persona debe acreditar un máximo de 12 módulos para obtener su certificado de primaria o secundaria. En tanto se ha buscado construir un modelo flexible, el adulto puede estudiar los módulos en el orden, lugar y ritmo más acorde a sus necesidades. En el proceso de certificación se toman en cuenta los conocimientos previos del educando, los grados escolares concluidos y cursos de capacitación para el trabajo acreditados por otras instituciones.

Para facilitar el acceso del joven y el adulto al material educativo, así como para facilitar su formación en las nuevas tecnologías de información y comunicación, los módulos impresos están siendo convertidos a versión digital, lo que facilita su uso en disco compacto o en internet. Asimismo, cada año se cuenta con nuevos módulos –algunos de ellos de carácter regional- acerca

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de temas significativos para la población atendida, entre los que están el cuidado del medio ambiente, la atención de embarazos en adolescentes y el mejoramiento de las habilidades para el empleo y el autoempleo.

A finales del 2002, el MEVyT se había implantado en 21 estados con una atención de más de 650,000 personas jóvenes y adultas. En el transcurso de ese año 63 mil personas habían concluido el nivel de secundaria, 34 mil el nivel de primaria y 40,500 su nivel de alfabetización inicial. Los resultados de un estudio de evaluación desarrollado al año de haberse iniciado la implantación del modelo, confirman que para la mayoría de los educandos los módulos que estudiaron les han ayudado a resolver problemas de su vida cotidiana, sobre todo a entender y apoyar a sus hijos, solucionar problemas inmediatos, expresarse, convivir y comunicarse con más personas, mejorar la convivencia con la pareja así como las prácticas de alimentación al interior de la familia; asimismo, mencionaron que en sus familias han identificado cambios en su carácter y comportamiento, en estrecha relación con lo que están estudiando. Las plazas comunitarias Las plazas comunitarias son un espacio educativo donde concurren oportunidades múltiples de aprendizaje, de formación integral (educación básica y otras opciones) y de formación para el trabajo, recuperando el sentido comunitario del proceso educativo e incorporando el uso de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. En las plazas se emplean diversos medios para acceder al conocimiento: asesoría directa con material educativo impreso, medios informáticos con tecnología en computación, internet, biblioteca digital acceso al portal educativo del CONEVyT y medios audiovisuales, tales como televisión por EDUSAT, videoteca y otros. El propósito de las plazas comunitarias es ampliar la cobertura de la educación básica para la población en rezago, aprovechando los medios tecnológicos en los procesos de aprendizaje y abriendo opciones de acceso a la información y a recursos educativos novedosos. Al mismo tiempo, las plazas comunitarias buscan convocar a personas de la comunidad que no están participando sistemáticamente en programas educativos, iniciándolas en el uso pedagógico de las nuevas tecnologías y promoviendo el aprendizaje colectivo. La plaza comunitaria ofrece programas de educación, capacitación y de otros campos sociales, sin limitarse a los programas de educación básica del INEA, sino inscribiéndose en el proyecto del CONEVyT de articular servicios de distinta naturaleza. A modo de ejemplo, en la plaza comunitaria se ofrecen también servicios de orientación para el autoempleo y los microcréditos, servicios de salud a distancia, certificación de competencias laborales y programas de educación media superior abierta, entre otros.

Fig. 10. Servicios de la plaza comunitaria

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Pl@zacomunitaria

Pl@zacomunitaria

Certificación decompetencias

laborales

Educación parala vida

Capacitación para el trabajo Paquetes INEA

en CD´s

Internet y correo electrónico

Orientación para autoempleo

Orientación paramicrocréditos

Temas especiales en línea

Inglés en CD´sServicios públicos

en líneaAlfabetización

tecnológica

Servicios de saluda distancia

Acreditación yCertificación

Tutoría a distancia

Educaciónmedia y superior

Servicios

El proyecto educativo de las plazas comunitarias combina la educación presencial con la educación a distancia, el trabajo en grupo con el trabajo individual y la búsqueda de información en espacios virtuales, en una perspectiva de aprendizaje permanente. El uso de las nuevas tecnologías ofrece múltiples ventajas para buscar, interpretar y manejar información, participar más activamente en los propios procesos formativos y en la puesta en marcha de nuevas formas de aprender, así como de relacionarse, comunicarse y solucionar algunos problemas o necesidades de la vida personal, laboral, familiar o social. En este sentido, uno de los retos del proyecto educativo de las plazas comunitarias es propiciar en las personas jóvenes y adultas las competencias necesarias para aprender con las nuevas tecnologías y aplicarlas en su vida cotidiana y en el mundo del trabajo. De igual forma, las plazas comunitarias se orientan al desarrollo de habilidades asociadas de selección de información, jerarquización con sentido crítico, apropiación de los nuevos aprendizajes y aplicación en la vida diaria. Al constituirse como espacios de y para la comunidad, las plazas comunitarias comprenden en su proyecto educativo la realización de actividades educativas donde se impulsa la colaboración y participación de la población en general y donde se fortalece una educación no formal que contribuye significativamente al aprendizaje a lo largo de la vida. A finales del 2002 se habían instaladas mil 171 plazas comunitarias institucionales y 516 plazas comunitarias en colaboración. En mayo del 2003 se atendían en las plazas comunitarias a más de 90 mil personas jóvenes y adultas. En síntesis A partir de este análisis se infieren varias tendencias del INEA, que conviven entre sí: una búsqueda permanente de nuevas propuestas curriculares y de gestión, con los materiales educativos que articulan el proceso educativo; una redefinición permanente de lo que se entiende por “material de aprendizaje”; la coexistencia de espacios curriculares innovadores (como el MEVyT) con espacios ligados todavía al modelo tradicional; nuevas maneras de diseñar procesos para facilitar el aprendizaje que coexisten con formas escolarizadas; una tensión entre la promoción del aprendizaje de los adultos y la necesidad de cumplir con metas institucionales de cobertura y de certificación de estudios. A la fecha continúa una búsqueda en torno a crear condiciones para el aprendizaje significativo, reconocer los saberes de los adultos y propiciar la flexibilidad curricular para garantizar el acceso, la permanencia, el egreso de los participantes y la diversificación curricular que incluya a la población indígena, migrante y otras. 3.3.2. Los programas para poblaciones específicas del INEA a) Alfabetización a la población indígena El INEA cuenta con un proyecto específico para la alfabetización a los grupos indígenas, cuyo objetivo es propiciar en la población joven y adulta el desarrollo de competencias básicas en matemáticas, lectura, escritura en lengua materna y español, para que puedan resolver situaciones diversas, interactuar en contextos diferentes y continuar aprendiendo. El programa opera en catorce estados y se concentra en la atención de jóvenes y adultos indígenas de sector rural; cuenta con materia específico por lengua y variante dialectal, tanto para la alfabetización en lengua materna como para el aprendizaje del español como segunda lengua (materiales en cincuenta y tres lenguas y variantes dialectales). Durante el mes de mayo de 2003, se atendían 23,094 personas en alfabetización en lengua materna y 12,793 en español como segunda lengua

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Para esta población se impulsa un proyecto piloto denominado “Puentes al futuro” en el cual se incorpora la alfabetización básica y tecnológica con un enfoque de fortalecimiento intercultural y lingüístico, vinculado a otras opciones educativas para la vida y el trabajo. En este proyecto los materiales se aprendizaje se desarrollan a nivel local para incorporar la cultura de los grupos étnicos. b) Jornaleros agrícolas migrantes El programa para jornaleros agrícolas migrantes atiende a una población que por su movilidad se encuentra marginada de los servicios educativos. En la actualidad el programa opera en dieciséis estados, en campamentos, albergues, asentamientos irregulares así como en las comunidades de origen de las localidades expulsoras de población. Atiende a unas 4 mil personas por mes. Como parte del programa, se está desarrollando un subprograma especial o proyecto piloto intersectorial en seis estados, con la participación de 16 dependencias de los sectores de salud, trabajo, educación y el sector social. En este programa se incorporan nuevas estrategias educativas orientadas a la población migrante indígena para el uso del español como segunda lengua. La población atendida en el proyecto piloto ha sido también de unas 4 mil personas al mes durante el año 2003. Cabe destacar que el programa opera de acuerdo a los tiempos de permanencia de los migrantes, donde un rasgo fundamental es la flexibilidad como resultado de la alta movilidad migratoria. c) Atención a comunidades mexicanas en el extranjero El INEA, en coordinación con la Dirección General de Relaciones Internacionales de la SEP y el Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior de la Secretaria de Relaciones Exteriores, ofrecen los servicios de alfabetización, educación primaria y educación secundaria mediante el sistema de enseñanza abierta tradicional y el proyecto de plazas comunitarias e-México, en algunas entidades de los Estados Unidos de Norteamérica. El objetivo del programa es contribuir a la adaptación de los ciudadanos mexicanos en el exterior, mediante el aprendizaje del español, como puente además para el idioma inglés. d) Género Debido a la ausencia de la institucionalización de la perspectiva de género, el INEA ha incorporado este tema en materia de contenidos y materiales educativos en el MEVyT. En este contexto, se destacan la elaboración de módulos educativos para jóvenes, madres y padres, mujeres, así como la elaboración de módulos regionales para la población indígena sobre salud reproductiva en español, náhuatl y totonaco, y acciones para la prevención y detención de la violencia a través del material educativo que se difunde en medios de comunicación y transporte colectivo. Las políticas y acciones del INEA se inscriben en las orientaciones nacionales en materia de género. La Secretaría de Educación Pública informa, a partir de los compromisos asumidos en el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra las Mujeres (PROEQUIDAD), de una serie de acciones tendientes a la institucionalización de la perspectiva de género en el sector educativo, que se combina con el trabajo en el campo de los derechos humanos, el combate a la pobreza, la erradicación de la violencia y otras acciones educativas. Asimismo, existen iniciativas de los organismos internacionales como la CEPAL, que impulsa en las regiones indígenas tseltal y tsotsil en Chiapas, un proyecto de alfabetización bilingüe donde se combinan la perspectiva de género y la orientación en salud y desarrollo reproductivo.

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3.3.3 La Secretaría de Educación Pública (SEP) a) Los Centros de Educación Básica para Adultos Los Centros de Educación Básica para Adultos22 son servicios que fueron transferidos de la Federación a los gobiernos estatales, mediante acuerdo del año 1992. Estos centros, que se localizan fundamentalmente en el medio urbano, brindan servicios en las áreas de alfabetización, educación primaria y educación secundaria23. Algunos CEBA se localizan en el sector rural, donde funcionan integrados a las misiones culturales. Los CEBA tienen el objetivo de proporcionar educación básica a personas mayores de 15 años a partir de una modalidad escolarizada extraescolar; trabajan con educadores que mayoritariamente son maestros normalistas –aun cuando también participan profesionales de diversas especialidades– y no cuentan con locales propios sino que operan en instalaciones prestadas como iglesias, escuelas, delegaciones municipales, locales de otros programas gubernamentales, otros. Además, no trabajan con materiales diseñados específicamente para el programa, situación que lleva a utilizar diversos textos. Los educadores de los CEBA están contratados con una plaza de base y tienen acceso a la carrera magisterial. La SEP es la institución encargada de certificar; los exámenes están a cargo de los propios educadores. Una estrategia actual que se observa en los CEBA del Estado de México y Tabasco, es la de incorporar el MEVyT, como base para el trabajo educativo. Los CEBA han incrementado su matrícula desde 1995 a la fecha, mientras que otros programas de la SEP de educación básica, como es el caso de la Secundaria para Trabajadores, presenta una tendencia decreciente. Al adoptar como referente el conjunto de los programas de educación básica de la SEP, los CEBA son los que presentan la mayor cobertura. Sin embargo, al considerar el total de la oferta de educación básica de adultos, los CEBA ocupan el segundo lugar en términos de matrícula, concentrando cerca de un quinto de la misma. (Véase el Anexo 6). b) Secundaria para Trabajadores La Secundaria para Trabajadores24 es un programa descentralizado que se ofrece a través de la Secretaría de Educación Pública de cada entidad. El programa funciona en el medio urbano y urbano marginal, y se desarrolla en la modalidad escolarizada, según dos vertientes: a) tradicional, con una duración de tres años, como sucede en las secundarias regulares, con asistencia de cinco horas diarias y cinco días a la semana, y b) programa de innovación, con duración de un año y medio, cinco horas diarias y cinco días a la semana. El programa de tres años sigue predominando. El programa en su conjunto opera principalmente en escuelas secundarias regulares, en el turno nocturno. Los medios de aprendizaje son los libros de texto para las escuelas secundarias regulares, que son definidos como material de apoyo y no como el mecanismo principal. La evaluación de los aprendizajes se realiza en el marco normativo de la SEP, a cargo de los propios educadores. Los participantes, por lo general, trabajan en la economía informal sobre todo en el comercio, algunos son obreros, otros trabajan en oficios diversos y otros son jóvenes desertores del sistema regular, que no trabajan. Los educadores son en su mayoría normalistas y participan en el programa de carrera magisterial.

22 En el Distrito Federal, los CEBAS se denominan CEDEX (Centro de Educación Extraescolar). En algunos estados los CEDEX son centros donde se imparte capacitación para el trabajo. 23 Debido a la federalización y a la ausencia de una oficina normativa central, la descripción del programa de CEBAS se basó en información acerca de su funcionamiento en un estado en particular, el Estado de México. 24 Debido a la federalización y a la ausencia de una oficina normativa central, la descripción del programa de Secundaria para Trabajadores se basó en información acerca de su funcionamiento en un entidad en particular, el Distrito Federal.

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En algunos estados, el programa también cuenta con capacitación en oficios, bolsa de trabajo y oportunidades de continuar la educación media superior a través del CONALEP, así como con la asignación de becas a los participantes con los mejores promedios. La Secundaria de Trabajadores es un programa de cobertura reducida (en 2002 se contaba con 40 mil personas inscritas), con una tendencia decreciente de su matrícula desde 1995 a la fecha (Véase el Anexo 7). c) Secundaria a distancia (SEA) El programa opera como una modalidad a distancia, abierta y flexible, que permite aprender de acuerdo con los antecedentes académicos y disponibilidad de tiempo de los adultos. Este programa, de reciente creación, se inició en el año 2000 como un plan piloto en nueve estados con una población de dos mil estudiantes, expandiéndose hasta involucrar a veintitrés entidades federativas así como dos sedes en los Estados Unidos con un total de siete mil estudiantes. El programa fue elaborado con el apoyo del Instituto Latinoamericano de la Comunicación educativa (ILCE). La SEA incorpora la televisión, que si bien ya se había utilizado en décadas anteriores, en este caso se innova tanto en el tratamiento de los contenidos como en la formación de los educadores. En este marco, la SEA se sustenta en programas de televisión de la Red Edusat, otros programas de la televisión abierta, guías de aprendizaje y la orientación de asesores. Como modelo a distancia, el programa integra actividades de aprendizaje individuales y presenciales con el apoyo de un asesor y trabajo de grupo. El programa no cuenta con instalaciones propias por lo que opera en espacios diversos como escuelas telesecundarias, por contar con el recurso televisivo. El perfil de los educadores es diferente en cada uno de los estados, desde maestros normalistas de las telesecundarias hasta personas que realizan servicio social o voluntarios que reciben una remuneración. La evaluación se realiza a través de exámenes estandarizados; la SEP es la institución acreditadora. 3.3.4 Las ONG) y la educación para la ciudadanía La educación para la ciudadanía de las ONG es un área destinada a la población joven y adulta que incluye políticas y programas para el fortalecimiento de la sociedad civil; comprende una diversidad de programas orientados hacia la construcción de la ciudadanía y nuevos sujetos sociales con enfoque de género, salud, protección del medio ambiente y derechos humanos, alfabetización, entre otros. Para los fines de este estudio, se dará cuenta en este apartado sólo de las contribuciones específicas de las ONG hacia el fortalecimiento de la sociedad civil, ya que ha sido justamente en esta área donde concentran el mayor número de sus acciones educativas.25

Debido a que la información disponible sobre las organizaciones civiles en México es escasa, se analizan principalmente aspectos cualitativos del trabajo de los grupos civiles, sobre la base de la información proporcionada por una de las redes de organizaciones civiles configurada por el Consejo de Educación de Adultos de América Latina (CEAAL). De acuerdo con testimonios a personas que trabajan en el campo de las ONG, el papel al que aspiran para sí mismas es contribuir a la formación de sujetos colectivos, ya que no quieren limitarse a ser ejecutoras de los programas del aparato del Estado, tarea en la cual participan, ni tampoco pretenden sustituir al Estado en sus responsabilidades sociales. Asimismo, las ONG buscan trabajar en espacios específicos de la educación.

25 Los programas de las ONG en el subcampo de la educación para el trabajo, se presentan en el Capítulo 4; se han detectado 61 ONG que desarrollan programas en la educación para el trabajo. Por falta de información no se da cuenta en este estudio de la acción de las ONG en el campo de la alfabetización.

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Otro aspecto relevante que se observa de las ONG a finales de 1990 a la fecha, es la articulación de las redes civiles con las políticas del Estado. Para tener una mayor participación en la toma de decisiones de las políticas públicas, se observa una fuerte presencia de las ONG en foros sociales y gubernamentales, e incluso se observa una tendencia hacia la defensa de la “escuela pública” frente al proyecto neoliberal y la tendencia a la privatización de la educación pública. La Dirección de Desarrollo Político de la Secretaría de Gobernación publicó un Directorio de Organismos Civiles que enlistaba a mil 325 grupos. Por su parte, el Centro Mexicano de Filantropía estimaba en 1997 un total de 2 mil 600 organizaciones, mientras que el Foro de Apoyo Mutuo estimaba en 1995 que existían más de cinco mil grupos civiles en México. Si bien hay grupos que promueven la alfabetización o la educación básica de sus miembros, su trabajo educativo no se restringe a éstas ni sólo a los adultos. La educación se vincula con las dinámicas y procesos sociales y políticos de cambio de los sectores pobres. En este sentido, la alfabetización y la educación no se ven como un fin en sí mismos, sino como componentes de acciones educativas y organizativas más amplias. La certificación ocupa un papel marginal en la agenda educativa de las ONG. Sin embargo, algunas ONG buscan la certificación para la alfabetización y educación básica a través de instituciones como el INEA. 3.4 Perfil de los participantes de la educación básica de adultos El análisis de los participantes de la educación básica de adultos se centra en la población atendida por el INEA, debido a la falta de información acerca de los otros. Considerando que el INEA concentra el 75 % de la matrícula, el perfil de los adultos de la institución da cuenta en gran medida de los participantes de los demás programas. Los adultos participantes en programas educativos son en su mayoría personas pobres que habitan en zonas urbanas; la mayoría son jóvenes (el 50% tienen menos de 30 años); el 62% fueron mujeres, y 38% hombres (véase el Anexo 3); casi todos son hispanohablantes; sus ocupaciones principales son el hogar (como amas de casa o empleadas domésticas) y los empleos de bajo nivel técnico y salarial tanto en el sector formal como en el informal. Estos datos son consistentes con las investigaciones realizadas en México que describen a los adultos participantes en programas de educación básica de adultos como miembros de los sectores más excluidos de la sociedad: pobres, mujeres, jóvenes e indígenas26. Perfil sociodemográfico. El número total de adultos atendidos por el INEA en el año 2002 fue de 1’087,549. De éstos, 679,474 fueron mujeres (62%) y 408,075 hombres (38%). Escolaridad. En cuanto al nivel de escolaridad inicial de los participantes, los participantes se dividen casi en porcentajes iguales entre quienes tenían su primaria completa y quienes no la tenían (sin escolaridad y/o primaria incompleta).

Cuadro. 16. Adultos atendidos por INEA: escolaridad al iniciar, 2002

Sin escolaridad 269,756 25.9 % Primaria incompleta 263,516 25.3 % Secundaria incompleta 509,813 48.9 % TOTAL 1,043,085 100.0 %

Fuente: INEA. SASA Ocupación. El grupo ocupacional mayor está formado por mujeres amas de casa (418 mil, 38.4%) que no trabajan formalmente y por tanto carecen de ingresos comprobados; el 75.7% de los participantes pertenece a las primeras cuatro categorías ocupacionales, formadas por personas que realizan actividades -con o sin ingresos- poco calificadas; sólo un 0.3% de los participantes (3,116 personas) realiza trabajos calificados; casi el 50% de los participantes (509,813 personas 26 Schmelkes y Kalman 1996; CREFAL, 1990; Pieck,1996; Hernández F, 2003; Hernández Z, 2003.

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del total de 1.087 millones) participa en programas de secundaria, mientras que los restantes se distribuyen casi equitativamente entre alfabetización y primaria. (Véase el Cuadro 17).

Cuadro.17. Participantes por ocupación declarada al incorporarse al INEA, Dic./2002 Ocupación Alfabetización Primaria Secundaria Total % %

Acum 1 AMA DE CASA 155,614 120,256 142,305 418,175 38.5 38.52 ARTESANO U OBRERO 28,574 35,429 102,300 166,303 15.3 53.73 TRABAJADOR AGROPECUARIO 40,022 38,380 48,593 126,995 11.7 65.44 TRABAJADOR DE SERVICIOS 26,794 25,292 59,357 111,443 10.2 75.75 JUBILADO, ESTUDIANTE ,OTROS 8,214 13,274 61,153 82,641 7.6 83.36 DESEMPLEADO 4,684 7,889 17,955 30,528 2.8 86.17 OPERADOR DE TRANSPORTE

O MAQUINARIA MOVIL 724 1,063 3,686 5,473 0.5 86.68 TRABAJADOR AMBULANTE 1,261 1,201 2,925 5,387 0.5 87.19 TRABAJOS MÁS CALIFICADOS 275 430 2,411 3,116 0.3 87.4

10 No especificados 33,343 35,017 69,128 137,488 12.6 100.0 Total 299,505 278,231 509,813 1,087,549 100

Fuente: INEA. SASA 3.5 Tendencias de la educación básica de adultos Sobre la base de los programas descritos se infieren las siguientes tendencias:

♦ El estado concentra la casi totalidad de la oferta de programas de educación básica. Desde el punto de vista del financiamiento, la mayoría de los recursos siguen siendo federales, aun cuando la operación esté descentralizada en los estados. (Véase el Anexo 15).

♦ El INEA se diferencia por ser el organismo rector de la educación básica de adultos en

México y por el alcance masivo de sus programas. ♦ El INEA, en el año 2002, en congruencia con su condición de organismo rector de la

educación de adultos, concentra la mayor proporción de la oferta nacional de educación básica y alfabetización (75%), mientras los otros programas, son minoritarios (25%) (véase el Anexo 2).

♦ Existen otros programas de educación básica y alfabetización aparte de los de INEA, tales

como otros programas de la SEP: CEBA, Secundaria para Trabajadores y SEA, y los programas estatales.

♦ Se observa acuerdo unánime acerca de que la educación básica de adultos debe

concentrar sus acciones en los grupos sociales más marginados, especialmente en personas que trabajan en el sector informal de la economía, mujeres, indígenas y migrantes.

♦ En una misma institución coexisten un programa destinado a la población en general y

programas para poblaciones específicas.

♦ En varios de los programas se emplean modalidades a distancia, semipresenciales o sistemas virtuales de aprendizaje. En todos los programas se recurre a materiales escritos. Sin embargo, se observan diferencias fundamentales en términos pedagógicos, mientras en algunos programas se recurre a materiales de otras instituciones, en otros ha tenido lugar un proceso complejo y especializado de producción de materiales, concebido como una actividad permanente de redefinición, sobre la base de la propia puesta en marcha.

♦ El INEA se presenta como un espacio múltiple de innovaciones: un modelo curricular

flexible y modular con alto grado de generalización; programas pilotos de alfabetización

50

(Puentes al futuro); programas donde lo comunitario se integra con las nuevas tecnologías de la información (plazas comunitarias) y articulaciones con otros proyectos (trabajo conjunto del MEVyT con el programa de OPORTUNIDADES, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social y la Secretaría de Salud).

♦ Los programas se diferencian por sus educadores: mientras INEA cuenta con personal

voluntario o solidario, en los programas de la SEP trabajan mayoritariamente maestros normalistas, y en los programas de alfabetización de las ONG trabajan educadores populares, generalmente miembros de la comunidad. En todos los programas se hace referencia al uso de locales diversos que pertenecen a otras instituciones, organizaciones sociales o personas particulares.

♦ El medio más atendido cuantitativamente es el urbano.

♦ La alfabetización se ha integrado como un nivel de la educación básica, aun cuando en

algunos estados se siguen organizando campañas de alfabetización.

♦ La población atendida con la oferta es mayoritariamente joven. (52% de los participantes tiene menos de 29 años y considerando hasta menos de 40 años el porcentaje se eleva al 73%) (Anexo 2). La distribución de la atención coincide con las características del rezago, donde se observa una fuerte presencia juvenil, ya que el 50% tiene menos de 40 años, proporción que se reduce al 30% si se considera al grupo de 15 a 29 (ver cuadro 9). Sin embargo la participación de los jóvenes es mayor en la población atendida que en el rezago o demanda potencial.

♦ Considerando los 32.5 millones de mexicanos en condición de rezago educativo, las

acciones son limitadas, ya que la matrícula representa aproximadamente el 5% de la demanda potencial.

♦ Las políticas públicas en el campo de la educación básica de adultos y la alfabetización han

contado consistentemente con bajos niveles de financiamiento. ♦ De un 1, 448,933 adultos atendidos en educación básica en 2002 (ver anexo 2), el INEA

cubre el 75%; el segundo lugar lo ocupan los servicios federalizados de CEBA de la SEP con una participación en torno de un 22%; el tercer lugar lo ocupan los programas de Secundaria para Trabajadores, con una participación marginal del 3%. La mayor proporción de los servicios de la Secundaria para trabajadores se concentra en el Distrito Federal.

♦ Al interior del INEA, la matrícula actual se concentra en la educación secundaria (46%),

mientras que la alfabetización concentra el 28% y la educación primaria el 26%. También al interior de los CEBA (Anexo 6), la matrícula se concentra en la educación secundaria; en este caso, la tendencia es más acentuada, ya que la matrícula de educación secundaria (56%) casi duplica la de educación primaria (30%) y ésta a su vez casi triplica la de alfabetización (13%). (Véanse los Anexos 4, 5, 6 y 7)

♦ En ambos casos, en los programas para la población en general del INEA y CEBA, se

cumple el principio de que las personas con mayor nivel de escolaridad previa, son las que pueden regresar en mayor grado a la educación de adultos. Sin embargo, esto es más fuerte en el caso de los CEBA, donde casi los dos tercios de la matrícula se concentran en la educación secundaria.

♦ La matrícula del INEA ha descendido en los últimos años (de 2,189,229 en 1995 a

1,087,540 en el 2002). (Véase el Anexo 5).

51

♦ La certificación realizada por el INEA se ha mantenido relativamente estable en valores absolutos (de 700 mil adultos en 1995 a 600 mil en el 2001), pero ha crecido en relación con la población atendida (del 32% en 1995 al 56% en el 2001) (Anexo 8).

♦ Los CEBA presentan una tendencia creciente de la matrícula en los últimos años, de 132

mil en 1995 a 321,677 en 2001; el mayor crecimiento ha tenido lugar en la educación secundaria. (Anexo 6). En relación con el programa Secundaria para Trabajadores (Anexo 6), se ha caracterizado en los últimos años por una tendencia decreciente del orden del 22% entre 1995-2001, que se agudiza a partir de 1998. En relación con la SEA, la matrícula creció aceleradamente, pero en un orden de baja cobertura (de dos mil a siete mil participantes del 2000 al 2002) y en un período breve, situación que impide dar cuenta de una tendencia.

♦ La certificación de los CEBA, considerando todos los niveles, crece del 24% al 48% en el

2001 con una tasa menor al crecimiento de su matrícula (Anexo 8). Con relación a la Secundaria para Trabajadores, la certificación se ha mantenido estable oscilando entre el 23 y 21% para el mismo período.

♦ El crecimiento más significativo de la matrícula total de la educación básica de adultos se

ubica en la educación secundaria, mientras la matrícula de la educación primaria se ha elevado y la de alfabetización ha sido fluctuante, aunque con fuerte tendencia decreciente a partir de 1999 (Anexo 4, 5, 6 y 7).

♦ Al observar la certificación, uno de cado dos adultos atendidos por todas las instituciones

concluye la educación básica. Esta proporción se modifica según las instituciones: en el INEA certifica el 56% de los adultos atendidos, en los CEBA el 48% y en la Secundaria para Trabajadores el 21%. Además el INEA concentra el 80% del total de la certificación. (Anexo 8).

♦ Al observar la certificación por niveles en 2001, resulta que en la educación secundaria el

INEA presenta los más altos porcentajes (65% INEA, 46% CEBA y 21% secundaria para trabajadores (Anexo 8).

♦ La alfabetización es minoritaria en todos los programas (Anexo 3). En efecto, si inscribimos

la oferta de educación básica y alfabetización, en el conjunto de la matrícula de la educación de adultos, registrada por la SEP y la STPS, se observa que la educación básica y la alfabetización representan el 25%, mientras la capacitación para y en el trabajo concentra el otro 75%. (Véase el Cuadro 2.1 de la Estadística básica del estudio) Cabe destacar que en esta información no se contempla la capacitación no formal que impulsan otras agencias públicas y privadas debido a la informalidad de los espacios y de los tiempos.

♦ Al observar la distribución de la educación básica por sexo en la población atendida por el

INEA, las mujeres representan casi el 60%. (Anexo 3). 3.6 El Acuerdo 286 Como parte de la estrategia de normalización, el Acuerdo Marco 286 crea un referente intersecretarial para establecer equivalencias entre distintos sistemas educativos y de capacitación así como el reconocimiento de competencias adquiridas en ambientes no escolares. El Acuerdo 286 es un mecanismo que permite la acreditación de conocimientos correspondientes a niveles educativos o grados escolares adquiridos en forma “autodidacta”, ya sea a través de la experiencia laboral o con base en el régimen de certificación referido a la formación para el trabajo. La SEP brinda la oportunidad para que las personas acrediten, ya que se constituye como la institución normativa de este proceso; la operación del proceso de acreditación está delegada en instituciones evaluadoras, externas a la SEP. La acreditación se basa en los conocimientos y habilidades que demuestren las personas en las evaluaciones. El procedimiento está dirigido a las personas que

52

estén dispuestas a someterse a una serie de evaluaciones (evaluación teórica, evaluación complementaria o cualitativa, referida a la trayectoria laboral y evaluación práctica para algunas áreas). Los interesados deben contar con un mínimo de cinco años de experiencia laboral. La acreditación tiene un costo desagregado para cada uno de los tipos de evaluaciones según el tipo de conocimiento que está en juego. Esta situación sin duda limita el acceso a este tipo de acreditación27. A partir de 1997, el CONOCER y el INEA desarrollan acciones conjuntas para definir, sistematizar y evaluar competencias básicas como la lectura, escritura y matemáticas, en la población con rezago educativo.

3.7 La educación media superior abierta En la Dirección General de Bachillerato (DGB) de la SEP coexisten en la actualidad tres subsistemas públicos que ofrecen educación media abierta para los jóvenes y adultos que están fuera del sistema escolarizado y/o que están ya incorporados en actividades económicas. El siguiente cuadro muestra los programas y la matrícula que atienden cada uno de estos subsistemas.

Cuadro 18. Estudiantes inscritos en educación media superior no escolarizada, 2001 Año

creaciónPrograma Población que

atiende Estudiantes inscritos

Preparatoria Abierta 1979 Bachillerato general

Adultos en general 1,181,177*

Bachillerato semiescolarizado

1990 Bachillerato general

Docentes en el medio indígena

3,108

Educación Media superior a distancia

1997 Bachillerato tecnológico

Recién egresados de secundaria y adultos en rezago que no pueden asistir al sistema escolarizado

319

* Una vez inscritos en el sistema de Preparatoria Abierta, los estudiantes mantienen su registro hasta que egresan, por lo que esta cantidad incluye tanto estudiantes inscritos recientemente como otros que lo hicieron desde hace años, la mayor parte de los cuales no está activo.

TOTAL: 1,184,604

Fuente: Dirección General del Bachillerato – SEP Como se puede observar, el sistema Preparatoria Abierta atiende al mayor número de personas en educación media superior para adultos, mientras que las dos últimas modalidades atienden a un sector sumamente reducido. Existen, además un gran número de otras opciones de bachillerato abierto que son ofrecidas por el Colegio de Bachilleres, las dependencias de la Subsecretaría de Educación e Investigación Tecnológica, las Universidades y los gobiernos de los estados. Sin embargo, por ser la de mayor cobertura, aquí se describirá la Preparatoria Abierta de la SEP. a) La Preparatoria Abierta La educación Preparatoria Abierta (PA) es una modalidad no escolarizada de educación media superior o bachillerato que abarca los grados 10 a 12. El sistema PA, creado a principios de los 70, es ofrecido por la Secretaría de Educación Pública en todo el país desde 1979 (a través de la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica–Dirección General del Bachillerato–Dirección General de Sistemas Abiertos: SESIC/DGB/DGSA). El sistema PA ofrece un programa de bachillerato general en la modalidad no escolarizada o abierta, la cual supone el estudio independiente por parte de los estudiantes. El servicio de 27 El examen teórico tiene un costo que oscila de $ 216 a $ 820; la evaluación complementaria, oscila de $ 5600 a 15600$ y la evaluación práctica de $ 5600 a $15100 (Fuente: SEP, información actualizada a noviembre del 2003).

53

asesoría consiste en un servicio gratuito a cargo de asesores especializados en cada área de estudios; estos asesores tienen un horario de atención a los estudiantes, y sus funciones consisten en orientar al estudiante en la organización de sus actividades para el estudio independiente (por ejemplo, orientar en técnicas de estudio y trámites de inscripción, exámenes y certificación). Las asesorías también tienen como propósito permitir la interacción entre estudiantes y la organización de actividades grupales en las que los estudiantes resuelvan dudas que surjan al estudiar los materiales didácticos. A partir de una evaluación interna del modelo educativo de PA, realizada en el 2002, se definió la necesidad de reestructurar el plan de estudios y los materiales didácticos, lo cual se espera llevar a cabo en los próximos años. Si bien el sistema PA está diseñado para ofrecer flexibilidad a los adultos que ya tienen responsabilidades laborales o familiares, el tiempo que realmente toma concluir los estudios en PA no es corto. La educación preparatoria abierta cuenta con un “sistema de asesoría”28. En efecto, Si bien el modelo de PA se basa formalmente en el estudio independiente, en la práctica funciona en el país un número muy amplio pero indeterminado de centros de asesoría “privados” y “sociales” en los que, en la práctica, se imparten “clases” de cada una de las asignaturas del plan de estudios y se prepara a los estudiantes para tomar los exámenes. b) Colegio de Bachilleres abierto El Colegio de Bachilleres, del cual existen planteles por todo el país, fue creado en 1973, para ofrecer educación media superior tanto en la modalidad escolarizada como en la abierta, ésta ultima para que las personas pudieran estudiar a su propio ritmo. Lo interesante de esta opción es que se ha extendido el servicio recientemente, a través de las plazas comunitarias de México y Estados Unidos, ya que están construyendo una oferta a través de Internet, que incluye también los exámenes en línea. Sobre la base de la descripción reseñada se infiere que la educación media superior abierta es una modalidad que no está contemplada en términos legales como parte de la educación de adultos; esta situación la torna vulnerable y subordina el acceso al subsistema a movimientos individuales de los participantes. La educación media superior abierta se presenta como un espacio poco regulado por el Estado, en consecuencia es posible que priven los intereses de los particulares funcionando con una lógica de “libre mercado”, al menos en su modalidad más masiva, la “preparatoria abierta”, aunque la acreditación y certificación la sigue controlando la SEP. En relación con los participantes de la educación preparatoria abierta, Tomando en cuenta los datos estimados, por la Dirección de Sistemas Abiertos de la SEP en mayo de 2003 existían 1 millón 200 mil estudiantes matriculados. Esta cifra incluye a todos los estudiantes que alguna vez se inscribieron, sin considerar si continúan estudiando.

Cuadro 19. Matrícula y certificación en el sistema Preparatoria Abierta D.F. ESTADOS NACIONAL

1er ingreso Certificados 1er

ingreso Certificados 1er ingreso Certificados

1994 40,914 2,230 105,390 4,172 146,304 6,4021995 54,342 3,719 128,029 4,831 182,371 8,5501996 59,366 4,250 155,635 7,304 215,001 11,5541997 35,676 5,082 167,211 8,485 202,887 13,5671998 37,405 2,553 133,420 7,167 170,825 9,720

28 Este apartado se basa en las siguientes fuentes de información: entrevista con la directora general del sistema PA; entrevistas con responsables y profesores de centros de asesoría privados y sociales de PA; testimonio de uno de los autores de este reporte, quien fungió como asesor de PA en el año 2002.

54

1999 30,373 2,744 101,671 5,412 132,044 8,1562000 33,784 2,485 113,568 10,951 147,352 13,4362001 37,651 2,900 133,510 15,318 171,161 18,2182002 35,561 2,662 131,820 14,708 167,381 17,370

TOTAL 365,072 28,625 1,170,254 78,348 1,535,326 106,973Fuente: Dirección de Sistemas Abiertos/SEP; 2003.

Esta tabla aporta datos muy reveladores, entre los que destacan: 1) El número total de adultos que participan en el sistema PA es extremadamente reducido en relación con la demanda potencial para este nivel. Por ejemplo, en el 2002 sólo ingresaron 167 mil 381 estudiantes y obtuvieron su certificado 17 mil 370 en todo el país. Si bien el número de estudiantes certificados subió de 6 mil 402 a 17 mil 370 entre 1994 y 2002, esta cifra representa apenas el 0.1% de la demanda potencial de 12.7 millones de adultos sin educación media superior. 2) Existe una gran desproporción entre el número de estudiantes que ingresan y el que certifica, lo cual se observa en todos los años. 3) En el periodo informado de nueve años (1994-2002) el crecimiento de la atención y certificación en el sistema PA ha sido extremadamente bajo, e incluso ha decrecido en algunos años. 3.8 La educación continua La educación continua se encuentra incluida en uno de los objetivos y metas a largo plazo (2025) de la Educación Superior, por lo que se perfila como un área de oportunidades para atender el desarrollo económico y social del país. Actualmente, la educación continua en México puede ser considerada como plural, debido a la gran diversidad que muestra en su cotidianeidad construida a partir de los distintos matices existentes en torno a su concepción, sus propósitos, las actividades y los sujetos que en ella intervienen. Esta educación no está regulada por el Estado mexicano. Para los fines de este estudio, se define a la educación continua como el conjunto de oportunidades de aprendizaje, inscritas en instituciones de educación superior y que cuentan con reconocimiento curricular, destinadas a personas jóvenes y adultas, para que puedan construir, desarrollar, ampliar o actualizar sus competencias29 personales, laborales o profesionales. Se excluyen de la educación continua la oferta regular de las instituciones de educación superior, tales como licenciaturas y estudios de posgrado. La educación continua está sujeta a pagos de matrícula. En relación con los adultos que participan en la educación continua, algunas instituciones explicitan que la educación continua está orientada a profesionales, pero también a personas “con formación práctica profesional, técnica o laboral acumulada”. No es posible determinar sobre la base de la información disponible en qué medida se exige una escolaridad de ingreso en torno a “educación superior completa“; sin embargo, se puede señalar que la mayoría de los adultos que participan en la educación continua cuentan con alta escolaridad, ya sea porque son esos grupos los que disponen del dinero para el pago de matrícula o porque son los que tienen acceso a la información así como el interés para acercarse a ella. Se identifican distintos grados de desarrollo de la educación continua. Por un lado, instituciones públicas como la Universidad Nacional Autónoma de México, o privadas como el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey o la Universidad Iberoamericana cuentan con un modelo de programas de educación continua. Otras instancias, incluidas las anteriores, poseen programas de educación continua a distancia, así como de educación superior abierta; y otras

29 Las competencias se entienden como la integración de conocimientos, habilidades, valores y actitudes utilizados en algún contexto específico.

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instituciones ofrecen oportunidades de aprendizaje que no han logrado articular como modelo o programa. En la educación continua existe una gran diversidad de oportunidades de aprendizaje, que de manera específica se reconocen como cursos de actualización profesional, cursos de capacitación para el trabajo, diplomados, talleres, seminarios, foros, asesorías, jornadas, conferencias, programas empresariales “exclusivos” o hechos ad hoc para empresas en particular, cursos especiales acordes a las necesidades del usuario, consultorías, teleconferencias y un tipo de oferta denominada “certificados” 30. Los temas que ofrece la educación continua son muy variados; en algunas instituciones la oferta rebasa a la demanda y en otras la oferta se encuentra ausente. Los temas transitan por distintas disciplinas, aunque presentan una mayor participación aquellos relacionados con administración de recursos humanos y mercadotecnia, comercio exterior, liderazgo, investigación social y estadística, idiomas, educación, así como algunos temas muy específicos como “nociones básicas de física aplicada a la optometría”, “patología de los camarones”, “manejo de agrobiológicos en cultivos de hortalizas”. Sobre la base de la información disponible, resulta que la oferta es: • Heterogénea, en términos de sus objetivos y a quiénes va dirigida. • Múltiple, en cuanto a su orientación, que varía desde la capacitación, formación, actualización,

especialización o superación profesional o laboral. • Estructurada por módulos en gran parte de los programas. • De duración muy variable, identificándose algunos programas hasta de 400 horas. • Diversificada en términos de las modalidades, con propuestas de sesiones presenciales y/ o a

distancia, educación vía satélite, educación con uso de tecnologías de la comunicación, ya sea con una modalidad sólo virtual, como en los cursos tutoriales, o con modalidades mixtas y otros.

• Diferenciada, en cuanto su cobertura: local, nacional, regional e internacional. Algunas instituciones coordinan sus propios centros de educación continua y otras, como la Red de Educación Continua, intentan establecer coordinación interinstitucional. A nivel nacional existe la Asociación Mexicana de Educación Continua, que fue creada con el propósito de integrar a las instituciones y profesionales del país que ofrecen Educación Continua a nivel superior a fin de promover intercambios, impulsar el desarrollo y reconocimiento del campo, así como la generación de leyes y reglamentos que normen la Educación Continua. Aun con los esfuerzos de esas organizaciones, pocas instituciones reportan datos estadísticos de la población que utiliza la educación continua, menos aun existen estadísticas disponibles en los anuarios educativos. Lo que aquí se ha argumentado no tiene el propósito de tomar acuerdo acerca de lo es que la educación continua31. Dado que el calificativo de “continua” da cuenta de lo ininterrumpido en tiempo y espacio, la oferta que hemos identificado se caracteriza por ser lo contrario: las oportunidades de aprendizaje de educación continua detectadas tienen un inicio y un término fijos, aun no existe la posibilidad de que la persona se incorpore en momentos diferentes a los establecidos por las instituciones y tampoco se percibe la posibilidad de que la oferta podría flexibilizarse. Sin embargo, si pensamos en el término “continua” desde los adultos participantes, si se hace referencia a un tipo de programa que permite continuar aprendizajes en espacios diferentes y más flexibles a las carreras de larga duración.

30 La Universidad Kino de Sonora, México; ofrece dentro de sus eventos el identificado como “Certificados”, que se ubica en la misma categoría de los diplomados, seminarios, cursos y talleres. Específicamente promueve: Certificado de MS Office y Certificado de Inglés. (Universidad Kino, Coordinación de Centro de Educación Continua, pág. 2) 31 El término continuo significa: Ininterrumpido, seguido, sin interrupción en el espacio o en el tiempo. Educación permanente. Esta forma de educación está dirigida a todo tipo de personas en las diversas etapas de la vida y tiene por objetivo el desarrollo integral de la persona. CUAED, citado por ANUIES

56

3.9 Las oportunidades educativas para los jóvenes y adultos: Una reflexión necesaria En los últimos años, como parte de las reflexiones de la CONFINTEA V, han surgido diferencias acerca de la necesidad de integrar las actuales acciones de la educación de adultos con otras acciones destinadas igualmente a grupos de jóvenes y adultos, tales como cursos de educación continua en las universidades, programas educativos para padres, programas para educadores o programas de salud para jóvenes, entre otros. Las opiniones favorables a esta apertura se fundamentan en que esta “transversalización” permitiría un enriquecimiento de la modalidad desde otros campos, mayores posibilidades de recursos financieros y en general una perspectiva más cercana al principio de aprendizaje permanente, como proceso a lo largo de la vida. De este modo, la educación de adultos ya no se limitaría a ofrecer oportunidades de aprendizaje a los grupos más marginados sino que además crearía un sistema de aprendizaje permanente para todos los adultos. Las opiniones contrarias a esta apertura destacan como principal riesgo la posibilidad de desatender a los grupos más marginados y de que tenga lugar la disolución misma del campo. A modo de hipótesis se presenta la idea de que una cierta transversalización del campo, unida a garantizar la igualdad de oportunidades para todos, con especial orientación hacia los grupos más marginados, podría contribuir a que se creara un espacio interinstitucional de “adult learning”. El debate acerca de los límites del campo deriva en la necesidad de analizar las categorías dominantes en esta modalidad. En suma, se observa que desde la propia educación de adultos ha tenido lugar un proceso de autorreflexión acerca del campo, que reconoce la diversidad de sujetos y los procesos de aprendizaje individual y colectivo, más la diversidad de prácticas institucionales. Se asiste a una reconceptualización y una transformación de las prácticas de la educación de adultos, como una modalidad más orientada a la promoción del aprendizaje de los sujetos, de la autonomía y de la construcción colectiva de conocimiento, más consciente de la diversidad que le toca impulsar.

57

Capítulo 4. Oportunidades de la educación para el trabajo 4.1 Marco de referencia La mirada se centra en las características que asumen las distintas instituciones y programas que desarrollan -en muy diferentes modalidades- actividades de capacitación y formación para el trabajo, las que hemos englobado en el término educación para el trabajo32. La actividad de educación y trabajo se desarrolla a través de diferentes instituciones y programas, que cabe caracterizar en seis grandes grupos: las instituciones de gobierno; las instituciones particulares o de iniciativa privada, a través de institutos y escuelas de capacitación y cámaras industriales, comerciales y de servicios; las instituciones y fundaciones privadas de asistencia; las organizaciones sociales, tales como las ONG; los sindicatos; y las empresas mismas u otras instituciones, realizando capacitación interna. El universo de instituciones y programas de formación tiene objetivos diversos y en términos amplios se refieren a una oferta que educa “para” el trabajo, es decir, para quienes no están incorporados al espacio del trabajo o que quieren formarse en otro campo, y otra que educa “en” el trabajo para los trabajadores en activo, es decir, que se encuentran incorporados al espacio de trabajo, principalmente para el sector formal. Sus poblaciones destinatarias son, en consecuencia, distintas, dependiendo de su situación laboral, es decir, hay población que se encuentra en situación de desempleo y subempleo y otra que se encuentra empleada formalmente. Para describir las instituciones y programas se procedió a hacer un agrupamiento de los programas según fuera su población objetivo, distinguiendo así dos grupos principales: a) quienes no están incorporados al espacio del trabajo, y b) quienes se encuentran incorporados al espacio del trabajo, es decir, trabajadores en activo. El Cuadro 20 sintetiza la oferta de programas, agrupada según la clasificación mencionada.

Cuadro 20 DISTRIBUCIÓN DE PROGRAMAS DE EDUCACIÓN Y TRABAJO EN EL TRABAJO PARA EL TRABAJO

Mer

cado

For

mal

Es

cola

rizad

os

Los programas: de las propias empresas de la STPS vía el PAC del SNET de la Secretaría de Economía (CVE y CRECE) de las Cámaras de los Sindicatos de las agencias privadas de capacitación

Los programas del SICAT Los programas de la Secretaría de Economía (Promode y Marcha hacia el Sur)

SNET Centros de Capacitación Particulares Técnicos y Comerciales Es

cola

rizad

os

Mer

cado

Info

rmal

N

o es

cola

rizad

os

Sector Agropecuario DGETA y BETAS FMDR-IMEDER INI SAGARPA INCA RURAL SEDESOL (Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas) ONGS Sector Urbano Marginal SEDESOL (P O t id d )

Perm

anen

tes

ISSSTE IMSS-Oportunidades DIF MC PAZM-CONALEP CEDEX N

o es

cola

rizad

os

32 Se ha optado por el término ‘educación para el trabajo’, ya que éste trasciende la connotación particularmente técnica del término ‘capacitación’, e incorpora el elemento educativo que está presente en muchos de los programas. No obstante, se han respetado los términos que utilizan cada uno de los programas y las leyes correspondientes.

58

Pro

yect

os

soci

ales

SAEMLI SEDESOL (Prog. Sup. de la Pobreza Urbana; Mujeres Jefas de Familia)

Mic

ro

empr

esa

Programa de Co-inversión Social- INDESOL FONAES

4.2 La formación para el trabajo En el ámbito de la formación para el trabajo, a su vez, cabe distinguir dos grandes grupos: a) los programas que están vinculados directamente con la inserción en el mercado formal del trabajo, y b) los programas básicos de capacitación de dos tipos: escolarizados y no formales.

4.2.1 Los programas vinculados a la inserción en el mercado formal del trabajo Entre estos destaca el llamado Sistema de Capacitación para el Trabajo (SICAT) de la Secretaría del Trabajo, que constituye la continuación del Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores (PROBECAT) y que forma parte de los mecanismos gubernamentales de apoyo al empleo. La población destinataria del SICAT se conforma por personas de 16 años y más que se encuentran en situación de desempleo abierto, subempleo o suspensión temporal de relaciones de trabajo, sin restricciones de escolaridad. El objetivo es incorporar a esa población en cursos de capacitación de corto plazo para que obtenga la calificación que requiere el aparato productivo, facilitar su acceso al empleo e incrementar su nivel de empleabilidad. El SICAT se distingue del anterior PROBECAT en que se flexibilizó, ya que fundamentalmente sólo se aplicaba la modalidad de ‘capacitación escolarizada’, y se argumentó que ésta no siempre tenía impacto en la colocación de las personas, ni se contaba con capacidad operativa institucional para tener un seguimiento que permitiera ponderar la vinculación con el mercado de trabajo posterior al curso. El SICAT opera según las siguientes modalidades de atención: • Capacitación mixta en medianas y grandes empresas, para satisfacer sus requerimientos

específicos de personal. • Capacitación mixta en micro y pequeñas empresas. • Capacitación para el autoempleo. • Capacitación para profesionistas y técnicos desempleados. • Capacitación basada en ‘normas técnicas de competencia laboral’. • Pruebas piloto orientadas a grupos específicos de población objetivo • Vales de capacitación para incorporar a desempleados en cursos regulares de corto plazo. • Capacitación para estudiantes terminales de carreras técnicas y profesionales. • Capacitación para trabajadores de empresas en suspensión temporal de relaciones de trabajo. Cuadro 20 bis. Resultados cuantitativos del Sistema de Capacitación para el Trabajo-SICAT-

2002

Pruebas Piloto* Mixta en Medianas

y Grandes Empresas

Mixta en Micro y Pequeñas Empresas

Autoempleo

Basada en normas de competencia

laboral

TOTAL

cursos becas Cursos becas cursos becas cursos becas cursos becas cursos becas

1,571 16,886 4,045 74,363 2,953 62,359 2,945 62,355 671 14,222 12,185 230,185

Fuente: Dirección de Empleo de la STPS. *Incluye pruebas piloto, vales de capacitación, capacitación a profesionales y técnicos desempleados.

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En el Cuadro 21 se aprecia la distribución de los cursos y las becas entre las 403 principales especialidades apoyadas en el 2002. Llama la atención que tres especialidades destaquen en el alto porcentaje de cursos en contraste con las otras especialidades. Entre costura industrial (16.6%), corte y confección (8.2%), y empleado de piso (8.2), se agrupan la tercera parte de las becas otorgadas de las especialidades consideradas durante ese período.

Cuadro 21. Cursos por especialidades ESPECIALIDAD # de CURSOS # de BECAS MONTO en M.N.

COSTURA INDUSTRIAL 1,245 25,495 68,424,425.56

CORTE Y CONFECCION 607 12,609 52,825,290.66

EMPLEADO DE PISO 637 12,536 31,449,025.75

AUX. ADMINISTRATIVO 375 6,535 27,915,985.00

ENSAM. DE ARNESES 289 6,292 12,867,162.05

CULTORA DE BELLEZA 305 6,277 31,772,799.99

OP. DE PAQUETERÍA 389 5,285 34,828,236.05

ENSAMBLE COMPONENTES ELECTRONICOS 258 5,225 18,024,629.00

CARPINTERIA BASICA 245 5,172 26,009,910.31

AUX. ADTVO. CON COMPUTACIÓN 224 4,423 25,809,907.80

AUX. CONTABLE 232 4,320 18,835,771.67

PELUQUERIA 171 3,440 13,710,694.45

INST. ELECTRICAS 159 3,251 19,900,958.27

HERRERIA 144 3,051 12,842,835.14

PANADERIA 144 2,894 12,665,081.67

ACTUALIZACION SECRETARIAL 137 2,809 11,734,583.40

AFINACION DE MOTORES A GASOLINA 132 2,722 15,180,277.95

COCINERO 135 2,512 10,615,019.97

CAPTURISTA DE DATOS 125 2,276 8,264,604.91

AVICULTURA 94 2,238 6,552,736.67

MESERO C/ PREP. DE ALIM. Y BEBIDAS 119 2,196 9,509,982.00

BORDADO DE ROPA TIPICA 99 2,155 5,969,242.31

ACTUALIZACIÓN SECRETARIAL C/COMPUTACION 105 2,056 11,643,466.55

ASISTENTE JURÍDICO 115 1,981 10,521,913.60

AUX. CONTABLE OPERANDO PAQUETES 101 1,834 12,172,840.61

ARTESANIAS TEXTILES 85 1,829 5,564,228.44

SECRETARIA, RECEP. Y CONTABLE 78 1,603 8,888,707.40

PASTELERIA 79 1,583 6,150,134.18

RECEPCIONISTA 85 1,559 4,605,305.99

VENDEDOR 93 1,555 5,091,374.25

AUX. DE EDUCADORA 74 1,495 6,450,680.50

TRANS. DE PLANTILLAS Y PREFOR. DE PRENDAS 68 1,470 5,235,722.86

DESARROLLO HUMANO 83 1,415 3,545,457.00

SERIGRAFIA 74 1,381 5,947,463.94

ELAB. Y ENSAMBLE PARTES AUTOMOTRICES 54 1,345 3,837,273.00

CERAMICA Y ALFARERIA 64 1,337 5,353,412.46

TABLAJERO 54 1,290 3,527,874.00

CAJERO 74 1,251 2,464,177.90

DESARROLLO EMPRESARIAL 69 1,248 6,798,405.66

60

BASICO DE INGLES 112 1,229 13,293,811.10

ELAB. LACTEOS, CARNES, FRUTAS y HORTALIZAS 60 1,225 6,859,731.32

CULTIVO DE INVERNADERO 58 1,172 4,400,482.08

TOTAL 7,850 153,357

NOTA. De un total de 403 cursos, éstos fueron los de mayor demanda.

Fuente: STPS Finalmente, se detectó otro programa, llamado Marcha hacia el Sur, que depende de la Secretaría de Economía y tiene como objetivo promocionar y gestionar la generación de empleo en entidades del sur de la República.

4.2.2 Los programas vinculados al sistema escolar En la oferta escolarizada, destacan básicamente cuatro ofertas principales: a) la del gobierno federal, que opera Centros de Capacitación para el Trabajo Industrial (CECATI) a través de la Dirección General de Centros de Formación para el Trabajo (DGCFT); b) la de los gobiernos estatales que operan Institutos de Capacitación Estatal (ICATE) y algunos centros similares; y c) la de los particulares, que pueden ofrecer libremente sus cursos o pueden registrarlos ante las instancias oficiales. Cuadro 22. Distribución de la capacitación para el trabajo escolarizada, por grupos de edad

Tipo de centro 14 15-19 20-24 25-34 35-44 45-54 55-64 65 y + Total % CECATIS

ICATES Centros estatales

Particular incorporado Particular

Otras secretarías Total %

19,933 21,513 5,931 44,404 4,782 1,050 97,613

9.1%

106,460 68,522 9,792 137,782 13,718 1,561 337,835 31.6%

52,25249,458 7,60391,28713,424 1,027

215,051 20%

63,90770,508 9,75272,38911,165 1,731

229,452 21.4%

41,26948,653 6,06124,426 4,569 1,249

126,227 11.8%

18,67417,786 2,307 7,150 1,653 64148,211

4.5%

5,5684,330 8411,597 160 190

12,686 1.2%

1,469 1,199 186 358 535 338 4,085

0.4%

309,532281,969 42,473379,393 50,006 7,787

1,071,160 100%

29%26% 4%35% 5% 1%100

Fuente: DGPP. SEP. En el caso de los CECATI y los ICATE, éstos se encuentran distribuidos principalmente en las ciudades grandes e intermedias del país. Aunque el requisito para ingresar a los cursos sólo consiste en saber leer y escribir, la población que mayoritariamente asiste a estos programas se ubica en el rango de 15 a 24 años con una escolaridad promedio de secundaria que no puede continuar sus estudios de bachillerato y, por tanto, opta por capacitarse en una especialidad u oficio corto. También hay un grupo significativo de población mayor de 25 años que se encuentra desempleada o que está interesada en mejorar sus habilidades en una especialidad. Entre las especialidades que se imparten en estas instituciones destacan las de computación, confección de ropa, carpintería, electricidad, mecánica, electrónica, secretariado y asistentes de contabilidad. Los cursos se desarrollan en un esquema modular, integrado en carreras cortas con una duración que oscila entre uno y dos años; los programas no presentan articulación con otras opciones, ni generales ni técnicas, dentro del sistema educativo formal. Por su parte, las escuelas particulares de capacitación, orientadas fundamentalmente a cursos y carreras técnicas y comerciales, se encuentran distribuidas en todo el país y ofrecen una gama de cursos de capacitación para el trabajo muy amplia. Algunos de estos centros se encuentran incorporados o registrados ante dependencias de la SEP, por lo que se puede conocer su estadística, que asciende al 35% de esta modalidad, pero la mayoría de estos centros no generan ningún tipo de información por lo que no se puede medir su alcance real. De las escuelas registradas, la mayor oferta se centra en computación, secretariado, idiomas y mecánica, y la población inscrita se ubica en el rango de 15 a 24 años.

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4.2.3 Los programas no formales El campo de la educación no formal es muy amplio en México y en éste se ubican diferentes instituciones y programas oficiales que pertenecen los sectores educativos, sociales, laborales y de salud. A este conjunto de programas se les denomina con diferentes términos: educación no formal, no vocacional, talleres para el autoempleo, etc. Algunos investigadores sostienen que estos programas se ubican en la frontera entre la capacitación para el trabajo y la educación no formal para adultos, pero, en cierto sentido, no son ni lo uno ni lo otro y son prueba de la inexistencia de una real capacitación para el trabajo en los sectores de pobreza, particularmente en el ámbito rural. 33 En la práctica son experiencias de capacitación no escolarizadas, sin vínculos con el sistema educativo formal, ni valor académico y curricular. Entre los programas de educación no formal para el trabajo se encuentran:

a) Programas permanentes de tradición. b) Programas inscritos en proyectos sociales de desarrollo, que incorporan aspectos de

capacitación como uno de sus componentes. c) Programas de apoyo a la microempresa social.

a) Programas permanentes de tradición Se trata de una oferta de cursos cortos que se imparten de dos a tres veces por semana y cuya duración varía. Los cursos se desarrollan en centros sociales de las instituciones nacionales de seguridad social (IMSS e ISSSTE), en centros de desarrollo de los servicios estatales y municipales del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), y en los Centros de Educación Extraescolar (CEDEX) que operan las secretarías estatales de educación. De estos servicios los del DIF son los más numerosos y distribuidos en el país; los del IMSS y el ISSSTE atienden población abierta pero se dirigen principalmente a sus derechohabientes y tienen una cobertura menor porque se ubican, con algunas excepciones, en ciudades grandes e intermedias, mientras los CEDEX alcanzan un número reducido. Aunque el número de especialidades que ofrecen estas instituciones varía, las que tienen una mayor demanda son las de: corte y confección, tejido, manualidades, primeros auxilios, secretariado, servicios de belleza, florería, taquimecanografía y cocina. Es importante señalar que en algunos de estos programas también se imparten especialidades de carpintería, herrería, electrónica y electricidad, a los que acude población joven, sin embargo es un porcentaje mínimo de cursos los que se dedican a estas especialidades y la calidad no es garantizada. La población que asiste a estos programas es de muy bajos recursos y en su mayoría, cerca de un 90%, son mujeres. El rango de edad de las participantes se sitúa entre 25 y 44 años, aunque también acude población joven –hombres y mujeres- con expectativas de que los cursos les puedan servir para el desarrollo de una actividad independiente (carpintería, cultura de belleza, secretariado, herrería, panadería). En los centros de seguridad social hay programas específicos para el grupo de la tercera edad, en concreto a los pensionados y jubilados se les ofrecen actividades variadas y talleres de carpintería, corte y confección, reparación de electrodomésticos, fabricación de trapeadores, hidroponia y manualidades. Todos estos servicios organizan brigadas y centros de extensión generalmente sin infraestructura, que operan en locales prestados, tales como aulas de escuelas, casas particulares, iglesias, etc., siendo ésta una de las causas que obstaculiza y margina el desarrollo adecuado de los cursos. El sistema de extensión del DIF se conoce como la Red Móvil y constituye su estrategia para llevar apoyos y servicios a las poblaciones con mayores índices de marginación del país; se conforma por promotoras que realizan acciones de saneamiento ambiental, mejoramiento de la salud y

33 Un análisis sociológico de esta modalidad se encuentra en: Pieck, Enrique. 1997. Función social y significado de la educación comunitaria. Una sociología de la educación no formal. México: UNICEF/El Colegio Mexiquense.

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apoyo a la economía familiar, incluyendo pláticas y obras de mejoramiento de la vivienda, demostraciones de preparación de platillos y pláticas de mejoramiento de parques rústicos. Otro programa de gran tradición es el de las misiones culturales, cuyo origen se remonta a la década de los 20, y, aunque existe en casi todo el país, el número de misiones por estado es mínimo. Opera con base a un equipo de técnicos y docentes (misioneros) que permanecen en localidades por períodos de 10 meses a dos años, durante los cuáles, entre otras acciones, capacitan a la población en diferentes oficios, tales como: carpintería, agricultura, corte y confección, primeros auxilios. Lo que distingue a este programa es la estrategia de desarrollo comunitario implicada en su actividad educativa. b) Los programas que se inscriben en proyectos sociales de desarrollo Hay diversos programas que no constituyen propiamente programas de capacitación pero que incorporan a la capacitación como un componente de sus actividades, a saber:

• Programa de Superación de la Pobreza Urbana (SEDESOL) • Programa Mujeres Jefas de Familia (SEDESOL) • Centros Comunitarios de Aprendizaje (CCA-SEDESOL-ITESM) • Sistema de Apoyos a la Movilidad Laboral Interna (SAEMLI-STPS) • Programa Piloto para Jornaleros. • Otro de los programas del DIF es el de Cocinas Populares y Unidades de Servicios

Integrales (COPUSI), que tiene el propósito de contribuir a consolidar los procesos de desarrollo familiar y comunitario, sumándose a las alternativas de atención en el ámbito alimentario.

c) Los Programas de Apoyo a la Microempresa Social Dos programas resultan interesantes por el apoyo que otorgan al desarrollo de microempresas en el sector social. El primero de ellos es el Fondo Nacional de Apoyo a las Empresas Sociales (FONAES), un órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía cuyo propósito es apoyar los esfuerzos organizados de productores, indígenas, campesinos y grupos populares urbanos, para impulsar proyectos productivos y empresas sociales que generan empleos e ingreso para la población. Un segundo programa, en este caso de SEDESOL, es el Programa de Coinversión Social de INDESOL, que consiste en una estrategia interinstitucional de capacitación en comunidades en condiciones de pobreza. Esta es una estrategia interesante –primera en su tipo que se desarrolla en México- que apunta a fortalecer las acciones que algunas ONG han desarrollado con grupos de mujeres en localidades de bajos recursos. Se trata de una experiencia piloto de corresponsabilidad gobierno-sociedad civil, donde se ha probado en forma conjunta una metodología elaborada por los organismos civiles. El apoyo que se ha otorgado a 11 organizaciones de la sociedad civil, ha pretendido beneficiar de manera directa a 10 mil mujeres dentro de una estrategia de capacitación a población femenina. Las actividades de capacitación tratan sobre temas vinculados con el apoyo, gestión y desarrollo de proyectos productivos, con énfasis en la perspectiva de género. La idea es que el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil se acompañe con acciones de coordinación interinstitucional de la SEDESOL, del Programa Nacional de Atención a 250 microregiones, con el Fondo Nacional de Apoyo a Empresas Sociales (FONAES) y con el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). 4.3 La formación en el trabajo Lo que es un hecho, es que muchos organismos desarrollan programas de capacitación que no son registrados ante las autoridades y de los cuales es imposible dar cuenta en este trabajo. La población que cuenta con una fuente de trabajo puede dividirse en: i) aquella que cuenta con un empleo fijo en el mercado formal del trabajo y, ii) quienes desarrollan su trabajo en el sector

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informal urbano o en actividades propias del sector rural. Cualquiera de las ofertas de formación que atienda estas poblaciones es una formación en el trabajo, con la diferencia de que la primera se vincula con el empleo formal y la otra con el informal.

4.3.1 La formación en el trabajo vinculada con el mercado formal del trabajo En este estudio se ha clasificado la oferta de programas de formación y capacitación en el trabajo o al interior de los centros de trabajo, por sus diferentes actores y énfasis, teniendo así las siguientes modalidades:

• los programas de las propias empresas, • los programas con apoyos de la Secretaría del Trabajo (STPS), • los programas que ofrecen otras instituciones y programas de gobierno, • los programas de las Cámaras, y • los programas de los Sindicatos.

a) Los programas de las propias empresas Cabe mencionar que jurídicamente las empresas están obligadas a desarrollar sus propios programas de capacitación y que ellas deciden la orientación que le dan a la misma, ya sea para mejorar las actividades técnicas propias de su giro, para la formación y actualización de las competencias organizacionales de sus trabajadores, o para ambos fines. En el 2002, se observó un registro, ante la STPS, de 2 millones 345 mil 265 personas capacitadas a nivel nacional, mediante 17 mil 516 planes y programas desarrollados por las empresas.34 Por lo general, son las grandes empresas las que reconocen formalmente la importancia de la formación para el trabajo y las que le asignan un presupuesto especial, sin embargo la mayoría de los centros de trabajo no cumple con el registro y las estadísticas hablan de que sólo 50% de los centros de trabajo tiene constituida su “comisión mixta de capacitación y adiestramiento”. 35 Una aproximación a las características de los programas de formación que se ofrecen en las empresas se obtuvo a partir de los registros de 1978 a 2003 de la STPS sobre los planes y programas registrados, y las constancias otorgadas según tamaño de empresa y según actividad económica, dado que no forman parte de la información solicitada en los formularios de inscripción de la STPS los rasgos básicos de los programas en cuanto a temática, perfil de la población: sexo, escolaridad.

Cuadro 23. Planes y programas y constancias según tamaño de empresa 1978 - 2003 Planes y programas Constancias de capacitación

Entregadas Tamaño de empresa (# de trabajadores)

Registrados Empresas Trabajadores Empresas Constancias

1 a 15 157,504 155,779 667,325 32,679 389,652 16 a 100 83,974 47,717 1,854,515 49,994 4,631,514 101 a 250 19,065 9,164 1,454,950 18,669 3,836,805 Más de 250 16,690 7,071 6,662,999 24,977 21,555,09No especificado 3,883 2,684 0 31 0 Total 281,116 182,415 10,639,789 126,350 30,413,065

Fuente: Elaboración con información de la Dirección General de Capacitación y Productividad de la STPS.

34 STPS. Este dato proviene del registro de 186,000 empresas, después de analizar y depurar el registro inicial de 340,000 empresas que cotizan al IMSS y que debieran tener planes y programas. El universo total de empresas se estima en una cifra aproximada de 2’000,000, por lo que la cifra de 186,000 empresas inventariadas representa todavía un porcentaje bajo para dar cuenta de lo que se hace a nivel empresa en materia de capacitación. Por su parte, el PAC ofrece apoyos a total de 15,000 empresas. 35 Dado el acuerdo de simplificación administrativa, las ‘comisiones mixtas de capacitación y adiestramiento’ sólo se registraron hasta 1997.

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A partir del cuadro anterior se puede observar que en el lapso de 1978 a 2003 se otorgaron un total de 30’413,065 constancias vinculadas a 126,350 empresas. Del total de constancias, el 71% correspondió a empresas grandes con más de 250 trabajadores, mientras que sólo el 1.2% de constancias correspondió a empresas con menos de 15 trabajadores. Ello refleja claramente qué tipo de empresas se benefician más con los programas de capacitación. Igualmente, al observar los planes y programas registrados, si bien hay un número mayor de planes y de empresas pequeñas, sólo se beneficia cuantitativamente al 10% de los trabajadores que se benefician en las empresas grandes. En el espacio de los centros de trabajo, tanto privados como públicos, se desarrollan continuamente programas de capacitación y es común que prácticamente cualquier institución de tamaño mediano y grande desarrolle programas de capacitación para sus empleados y trabajadores, sin embargo muchos de estos programas no son registrados ante la STPS por lo que resulta prácticamente imposible conocer su magnitud y alcance. No obstante, se trata de una amplia oferta de capacitación en el trabajo que habla de una capacitación real que se está ofreciendo, pero de la cual se desconocen sus particularidades. La información según las actividades de las empresas permite apreciar el peso que han tenido las diferentes áreas de especialización:

Cuadro 24. Constancias entregadas por tipo de actividad Tipo de actividad # de constancias

entregadas % según tipo de actividad

Agricultura, ganadería, silvicultura, caza y pesca 629,981 2.09Industrias extractivas 346,879 1.15Industrias de la transformación 19’453,134 64.59Construcción36 317,079 1.05Electricidad, gas y agua 123,767 0.41Comercio 3’102,439 10.30Transportes y comunicaciones 879,738 2.92Servicios 5’266,075 17.48 Total 30’119,109 100.00

Fuente: Elaboración con información de la Dirección General de Capacitación y Productividad de la STPS. Se observa que del total de constancias entregadas en las ocho diferentes áreas, las de mayor importancia en términos cuantitativos han sido las industrias de la transformación (65%), el área de servicios (17.5%) y el comercio (10.3%). Las áreas de las empresas con menor peso en constancias otorgadas, han sido las de transportes y comunicaciones (3%), las de electricidad, gas y agua (0.41%), y las de la construcción (1.05%). La información detallada por entidad federativa permite apreciar que las entidades que han registrado mayor número de planes y programas de capacitación y entregado mayor número de constancias, han sido el Distrito Federal (18.47%), y los estados del norte: Sonora (7.69%), Tamaulipas (7.60%) y Baja California (5.5%). En contraste, las entidades con menor peso son las del sureste: Chiapas (0.21%), Campeche (0.19) y Oaxaca (0.28%). El Distrito Federal presenta mayoría en cinco áreas, salvo en la de agricultura, en la que el estado de Sinaloa cuenta con el mayor porcentaje, en el ámbito de las industrias de transformación, en las que Chihuahua presenta mayor cantidad, y en las industrias extractivas, en las que Coahuila tiene el mayor número.

36 Es probable que el bajo porcentaje en la industria de la construcción se deba a que la Cámara de la Industria de la Construcción, a través del Instituto de Capacitación correspondiente sea el centro capacitador con mayor influencia en este ramo.

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Otra manera de observar y analizar la capacitación que se provee al interior de las empresas, es a través de las Agencias y Agentes Privados de Capacitación que ofrecen programas de capacitación, algunos de los cuales están registrados ante la STPS y aparecen en el directorio de instructores e instituciones capacitadoras, las mismas a las cuales recurren las empresas para desarrollar sus programas de capacitación, además de que se vinculan con los programas oficiales de apoyo a la capacitación. Cuadro 25. Cursos impartidos entre 1978 y 2003

Área

Instructores independientes

% Instituciones capacitadoras

% Total %

Administración 29,116 15.2 38,752 38.9 67,868 23.3Desarrollo

Humano 16,424

8.6 12,491 12.5

28,915 10

Ingeniería, construcción y

procesos9,775

5.1 18,702 18.8

28,477 9.8

Legal 1,451 .76 3,068 3.0 4,519 1.5Comercio 2,354 1.2 2,660 2.6 5,014 1.8

Agropecuaria 2,087 1.0 1,496 1.5 3,583 1.2Educación 10,917 5.8 10,943 11.0 21,860 7.5

Seguridad, salud y ecología 22,033

1.5 9,187

9.2

31,220 10.8

Servicios 96,718 50.7 2,952 3 99,670 34.2Total 190,875 100 99,621 100 291,126 100

Fuente: Elaboración con base en información proporcionada por la Dirección General de Capacitación y Productividad de la STPS. De la información que se muestra en el cuadro anterior se desprenden las siguientes consideraciones: • Las áreas que tienen un mayor peso en el total de la oferta son las de: servicios (34.2%);

administración (23.3%); seguridad, salud y ecología (10.8%), e ingeniería, construcción y procesos (9.8%).

• Las áreas con menos agentes son las de: comercio, legal y agropecuaria, siendo esta última la menos apoyada.

• El peso mayoritario que tiene la oferta de capacitación está en el área de servicios, que representa el 34.2 % de la oferta total.

• Existe un gran contraste, en los cursos del área de servicios, entre el número de agentes independientes y el de instituciones: 50.7% y 3% respectivamente. Los agentes muestran un mayor dinamismo y es en esta área donde ha habido un mayor registro de este tipo de figuras.

• La mayor cantidad de cursos totales ofrecidos se presenta por parte de los instructores independientes, en comparación con lo ofrecido por las instituciones capacitadoras: 65% y 35% respectivamente.

• Se observa un contraste contrario en las áreas de administración; ingeniería, construcción y procesos, y seguridad. Las instituciones capacitadoras otorgan una mayor atención a estas áreas en comparación con los agentes independientes. Cabe aquí la hipótesis de que estas áreas muestran una mayor complejidad, lo que habla de la necesidad de contar con la presencia de instituciones competentes y con trayectoria en este ámbito.

Vinculada con la capacitación al interior de las empresas existe la modalidad que se lleva a cabo de forma informal. Se trata del tipo de iniciativas departamentales y de grupo que se dan en diferentes niveles con el objeto de que la gente se prepare o actualice en los conocimientos o competencias necesarias para el desarrollo de sus funciones o de sus tareas específicas. Esta práctica es la más difícil de registrar y conocer, aún cuando seguramente es una estrategia de alto impacto en términos de su pertinencia con respecto a las necesidades de las instituciones y organismos.

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b) Los programas de apoyo de la Secretaría del Trabajo (STPS) De parte del gobierno existen una serie de mecanismos mediante los cuales se apoya la formación para el trabajo, siendo el más importante el Programa de Apoyo a la Capacitación (PAC), dirigido a los empleadores y a los trabajadores en activo, contratados bajo cualquier régimen, de las micro, pequeñas y medianas empresas, así como a los trabajadores con iniciativas productivas en el medio rural. Este programa es operado por los gobiernos estatales y constituye la transformación de un programa anterior conocido como CIMO (Calidad Integral y Modernización). Tiene como objetivo fortalecer y ampliar las capacidades competitivas de las micro, pequeñas y medianas empresas mediante la promoción de la capacitación y la asesoría. Previa promoción, el programa opera con base en la solicitud de apoyo que hacen las propias empresas, misma que se evalúa con base en su diagnóstico, lo que ayuda a definir el tipo de apoyo. Los apoyos se definen de acuerdo al tamaño de la empresa y pueden sumar hasta el 50% del costo del programa de capacitación, sobre la base de un precio máximo por hora de $500 pesos. Las aportaciones mínimas de la empresa son del 20%, 30% y 40% según se trate de micro, pequeña y grande, respectivamente. La idea central del programa es apoyar a la empresa para la capacitación del trabajador, de manera que no se pase al sector informal. A través de este programa, en el año de 2001 se desarrollaron un total de 48,725 cursos en 98,206 empresas,37 de las cuales el 76% corresponde a la microempresa. El número de trabajadores beneficiados por los apoyos fue de 333 mil 474.38

c) Los programas que ofrecen otras instituciones y programas de gobierno Hay instituciones y programas de gobierno que se articulan con las empresas para ofrecer servicios de formación en el trabajo. Destaca el caso del Sistema Nacional de Educación Tecnológica (SNET) de la Secretaría de Educación Pública, que ofrece programas de capacitación a las empresas, a partir de las estrategias de vinculación entre las escuelas y la industria. Ejemplo de ello es la Dirección General de Investigación Tecnológica (DGIT), que capacitó en el trabajo a un total de 36 mil 494 trabajadores en el ciclo 2001-2002, y los Institutos Tecnológicos Estatales que atendieron a 7 mil 310 trabajadores.39 Igualmente, los Centros de Capacitación Técnica Industrial (CECATI) tienen actividades de vinculación con empresas a través de las que se diseñan cursos a solicitud de las diferentes empresas. Asimismo, la Secretaría de Economía (SE) cuenta con una serie de centros y programas que proporcionan a las micro, pequeñas y medianas empresas de todo el país servicios de capacitación, asesoría, consultoría y vinculación con negocios. El Centro de Vinculación Empresarial y el Centro Regional para la Competitividad Empresarial son ejemplos de iniciativas orientadas al personal con un perfil técnico profesional de las empresas para incidir en una mayor competitividad. d) Los programas de las Cámaras Las Cámaras empresariales y las confederaciones nacionales de las mismas cuentan también con programas importantes de capacitación que buscan apoyar el desarrollo de las competencias y las

37 No se cuenta con información que permita apreciar la categorización entre empresas rurales y urbanas. 38 STPS. Dirección General de Capacitación y Productividad. 39 SEP. Datos del Sistema Nacional de Educación Tecnológica.

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actividades vinculadas con el giro de cada agrupación. Ofrecen cursos abiertos y cerrados acordes con las necesidades de las empresas, pero cubren también temas generales como la informática, administración y desempeño eficiente. Destacan, en México, las acciones de las siguientes: Confederación de Cámaras Industriales (CONCAMIN), Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo (CONCANACO-SERVYTUR), Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (CANACINTRA), Un ejemplo también importante es la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC), que, a través de su Instituto de Capacitación (ICIC) creado en 1978 y con cobertura nacional, forma, actualiza y perfecciona a los trabajadores que laboran en todas las áreas y niveles del ámbito de la construcción. El ICIC atiende un promedio anual de 80 mil 700 personas mediante cursos de aproximadamente 20 horas de duración cada uno. Adicionalmente, como en el caso de la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo (CONCANACO-SERVYTUR) y en la Cámara de la Industria de la Transformación (CANACINTRA), se brindan apoyos de asesoría a las empresas para elaborar sus propios programas internos de capacitación e) Los programas de las agrupaciones sindicales Los sindicatos constituyen otra instancia importante que incide en la capacitación para el trabajo de las personas. Fundamentalmente se trata de una capacitación en el trabajo dirigida a sus agremiados, y la ventaja es que se vincula con las necesidades particulares de formación en cada una de las áreas que tipifican a cada sindicato. En México existen sindicatos muy importantes, como los casos de: el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación (SNTE), el de Petróleos Mexicanos, el de los Electricistas (SME), el de Telefonistas, el del Seguro Social, por señalar algunos de los más importantes, así como por las confederaciones de sindicatos, tales como la Confederación de Trabajadores de México (CTM), la Federación de Sindicatos de los Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) y el Congreso del Trabajo (CT). Prácticamente todos los sindicatos cuentan con instancias o departamentos que tienen bajo su responsabilidad el desarrollo de programas de capacitación y adiestramiento para sus trabajadores afiliados, además de mecanismos de concertación y seguimiento para que los empleadores cubran aspectos de formación y profesionalización de los trabajadores, con base en los contratos colectivos de trabajo. 4.3.2 La formación en el trabajo vinculada con actividades informales Este tipo de formación es muy variada y cuenta con un rasgo característico: la heterogeneidad de las poblaciones a las que va dirigida, las que desarrollan diversas actividades económico-productivas. En el ámbito de la informalidad se mezclan todo tipo de actividades: agropecuarias, de servicios, comerciales, artesanales, microempresariales, etc., así como todo tipo de poblaciones y edades: jóvenes, mujeres, indígenas, comerciantes, población urbano-marginal, etc. En este conglomerado de programas cabe distinguir cuatro grupos fundamentales con respecto a la oferta existente:

• Los programas vinculados con las actividades del sector agropecuario • Los programas dirigidos a localidades de alta marginación • Los programas que ofrecen apoyo al sector artesanal • Los programas de gobierno orientados al sector marginal urbano • Los programas que ofrecen otras ONGs

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a) Los programas vinculados con las actividades del sector agropecuario En este sector se integran las variadas actividades económicas y de autoconsumo relacionadas con la agricultura, ganadería, acuacultura, pesca, desarrollo forestal y agroindustrias. Prácticamente en cada una de estas actividades intervienen con acciones educativas sistemáticas: i) las diversas dependencias gubernamentales vinculadas a la Secretaría de Agricultura, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), ii) las escuelas tecnológicas y universidades especializadas, y iii) ONG con mucha experiencia y solidez, como el caso de la Fundación Mexicana para el Desarrollo Rural. i) Las diversas dependencias gubernamentales vinculadas a las acciones de SAGARPA Está en proceso de desarrollo el Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Rural Integral (Sinacatri), que constituye una instancia de dirección, programación y ejecución de las actividades de capacitación y asistencia técnica en el sector rural con base en la participación activa institucional y la integración de redes. El sistema está dirigido por un consejo interno integrado por los titulares de las Secretarías de Agricultura, Medio Ambiente, Educación, Trabajo, Desarrollo Social y Reforma Agraria, así como por representantes de productores, autoridades laborales e instituciones educativas. Se observan además un conjunto de programas que atienden a la población rural en materia de capacitación para el trabajo. Fundamentalmente destaca la actividad que vía extensionismo, pláticas, talleres o cursos no formales impulsa la SAGARPA, en el marco del Sinacatri, así como el Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural (INCA-RURAL), que tiene una importante participación.40 Este instituto, con una amplia trayectoria en el sector, se orienta prioritariamente, a atender las necesidades y demandas de participación, formación, capacitación, actualización, evaluación y certificación, a nivel nacional, de los profesionales que prestan servicios a las comunidades rurales, con énfasis en el desarrollo empresarial rural. El INCA-Rural opera directamente programas de capacitación e impulsa la participación activa a través de la integración de redes. Los programas de formación de la SAGARPA y de las Secretarías de Agricultura estatales se dirigen a los diferentes actores del sector rural, lo que abarca a los productores rurales, técnicos y capacitadores rurales, personal institucional (funcionarios, técnicos y operativos), y especialistas en materias relevantes del sector rural. A través de estos especialistas y de los agentes que trabajan en el medio rural, llamados ahora prestadores de servicios profesionales, llegan a las comunidades las acciones de capacitación y desarrollo rural.

Fig.11. Proceso para que la capacitación rural llegue a las personas

SOLICITANTE con o sin proyecto

VENTANILLAS:

Secretaría de Delegación Distritos de Centros de Agricultura SAGARPA Desarrollo Apoyo al Desarrollo

estatal Estatal Rural (DDR) Rural (CADER) AGENTES

Prestador de servicios

profesionales

Especialistas

40 Es muy difícil contar con información detallada de este tipo de actividades debido a la falta de sistematización de los programas y a la alta flexibilidad que los caracteriza.

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Se pretende que las estrategias de capacitación del sector estén insertas en los proyectos formulados por los grupos de productores, y que se diseñen de acuerdo con las necesidades del usuario, lo que habla de una concepción basada en la pertinencia y vinculada fundamentalmente a los apoyos (financieros, de asesoría y de gestión) que se ofrecen para el campo. A partir del 2002, SAGARPA está simplificando la gestión de los apoyos al medio rural, organizándolos en tres programas principales: a) el Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural, cuyo fin es fomentar la inversión en bienes de capital de la población rural; b) el PROFEMOR: Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural, cuyos objetivos son: incorporar a los productores organizados en la apropiación del valor agregado de la cadena productiva; impulsar la participación de la población rural en la toma de decisiones; generar sinergia entre la organización rural y las organizaciones económicas y de servicios financieros rurales; y fortalecer procesos de autogestión que permitan un mayor poder de negociación y posicionamiento de los grupos prioritarios (mujeres, jóvenes, indígenas y personas de la tercera edad del medio rural); y c) el PRODESCA: Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural, que tiene como objetivos que la población rural emprenda negocios, mejore sus proyectos, utilice el conocimiento técnico, comercial, organizativo, gerencial y financiero disponible, e identifique oportunidades de negocios mediante el intercambio de experiencias exitosas en reconversión productiva y comercial. La aplicación de los tres programas conlleva acciones de capacitación, sin embargo, éstas destacan como un componente importante en los dos últimos. En el PROFEMOR el fomento empresarial se realiza a través del fortalecimiento de los cuadros internos con becas, giras de intercambio, y seminarios, y el PRODESCA les da el apoyo continuo de un profesional o técnico para diseñar y poner en marcha los proyectos, y organizar la capacitación, la asesoría técnica y la consultoría especializada que requieran. De parte de la SEDESOL se cuenta con el Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas Migrantes, que persigue contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y trabajo de la población jornalera agrícola, sobre todo migrante, a partir de una atención integral que se obtiene por la coordinación de varios actores gubernamentales y la concertación con empresarios productores, organismos sociales y los mismos beneficiarios. Entre los apoyos que se ofrecen a los jornaleros son: vivienda, agua potable, salud, educación, capacitación y mejora de su productividad. Otra de las instituciones que opera en el medio rural y que está relacionada con el impulso de opciones económico-productivas de la población indígena, es el Instituto Nacional Indigenista (INI), que se está transformando hacia una Comisión Intersecretarial. El INI constituye una instancia de carácter nacional que opera regionalmente a través de delegaciones y centros coordinadores indigenistas en 24 entidades de la República. Cuenta con un acervo cultural étnico muy importante y con un abanico de actividades que pone énfasis en la formación de instructores y en programas de organización y capacitación dirigidos a destinatarios indígenas, en temáticas vinculadas con el desarrollo de actividades productivas en el ámbito agropecuario y artesanal. Durante el año 2002 se registraron 42 mil 334 personas beneficiarias, de las cuáles 37% son mujeres y 63% hombres, y se señala que en el período 95-99 se realizaron 11 mil eventos que beneficiaron a 270 mil 342 personas. La vinculación institucional es un aspecto clave del INI. Las articulaciones que se desarrollan en cada entidad son muy diversas y abarcan organismos gubernamentales, políticos, académicos y no gubernamentales. ii) Las escuelas tecnológicas y universidades especializadas La Dirección General de Educación Tecnológica Agropecuaria (DGETA) de la SEP, desarrolla programas de capacitación dirigidos a población que se ocupa en actividades agropecuarias. Los cursos se ofrecen en: los planteles de educación media superior, conocidos como CEBETA, que se

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ubican en zonas rurales y están distribuidos en todo el país; en los 21 planteles de educación superior del mismo sistema y a través de 124 brigadas de educación tecnológica agropecuaria para el desarrollo rural (BETA). Los cursos tratan sobre: conservas, envasado, producción de plantas, operación de tractor, cosecha de miel de abeja, prevención y combate de incendios e inseminación artificial, entre otros. Asimismo, el Colegio Nacional de Educación Profesional (CONALEP), que cuenta con planteles en todo el país desarrolla el Programa de Atención a Zonas Marginadas (PAZM) que canaliza brigadas de estudiantes en transportes equipados con talleres de costura y tornos, entre otros, hacia las localidades rurales. iii) Las ONG Dentro de las actividades de formación para el trabajo en el medio rural, destaca la presencia de la Fundación Mexicana para el Desarrollo Rural, que a través de su Instituto Mexicano para el Desarrollo Rural (IMEDER) desarrolla -desde el inicio de los años setenta- actividades efectivas de capacitación orientadas a grupos de productores en el medio rural con énfasis en el apoyo de empresas productivas. El IMEDER cuenta con dos tipos de programas de formación y capacitación: dentro del primer tipo, se encuentran programas directamente vinculados con los campesinos productores, y, en el segundo tipo están las acciones vinculadas con instituciones sectoriales, desarrollando cursos dirigidos al personal. Como parte de sus articulaciones institucionales, el IMEDER ha apoyado a la SAGARPA en planeación comunitaria, al INCA-RURAL con talleres de formación empresarial, a la Secretaría de Economía con capacitación a microfinancieras, y a los Fondos a cargo de esta última secretaría: al Fondo Nacional de Apoyo a Empresas Sociales (FONAES) con talleres de organización y de generación de reglamentos internos, y a los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA) en cursos de organización, reglamento interno, y calidad total. Entre las áreas que opera el programa, el área de desarrollo empresarial y cooperativo es la más representativa en resultados, con cerca del 50% de los eventos anuales registrados, a los que asistieron un total de 2 mil 776 participantes en 2002. En este campo, y orientadas también hacia la alimentación, aparece, en menor medida, acciones de fundaciones internacionales tales como la Fundación Kellog. b) Los programas dirigidos a localidades de alta marginación Además de los programas anteriores, existen acciones enfocadas hacia los municipios del país con más alta marginación. Destaca el Programa Oportunidades que llega a varios millones de familias para apoyar la Educación, Salud y Alimentación, con becas de dinero para que los niños sigan estudiando, las madres de familia se incorporen a los programas preventivos de salud y se mejore la alimentación de los niños, las embarazadas y las mujeres lactantes; se está realizando un proyecto piloto para agregar el componente de educación básica de los adultos. Se suma también a este programa el Instituto Mexicano del Seguro Social, que cubre las comunidades más apartadas con servicios de salud; esta institución participa con el programa IMSS Oportunidades, presente en 17 estados de la República con una atención de 11 millones de personas ubicadas en las zonas rurales de alta marginalidad, fundamentalmente campesinos e indígenas. En el área de ‘educación y capacitación para la salud’ este programa maneja tres vertientes: a) capacitación a asistentes rurales de salud, a promotores rurales, y a terapeutas y parteras de la comunidad; b) capacitación para el uso de tecnología apropiada en el uso adecuado del agua, disposición sanitaria de excreta, eliminación de basuras, control de fauna nociva y nutrición; y c) estrategias educativas para modificar estilos de vida. De estas tres vertientes se deriva la participación familiar para el mejoramiento de la vivienda y la diversificación de opciones alimenticias, lo que ha generado la constitución de microempresas agrícolas, pecuarias y piscícolas y la producción de alimentos de traspatio.

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Otras acciones de capacitación se relacionan con la extensión de las nuevas tecnologías de información y comunicación hacia estos municipios a través de la instalación de plazas comunitarias rurales, auspiciadas por el CONEVyT-INEA-INCA RURAL, así como de Centros Comunitarios de Aprendizaje establecidos por la SEDESOL y el Instituto Tecnológico de Monterrey, que incluyen dentro de sus programas el apoyo a diferentes áreas de la producción agropecuaria. c) Los programas que ofrecen apoyo al sector artesanal Un conjunto de instituciones orientan sus programas de capacitación a un grupo específico de la población, los artesanos. Estos esfuerzos incluyen acciones de capacitación organizadas por el Fondo Nacional de las Artesanías (FONART), que brinda apoyos de capacitación y asesoría técnica para mejorar la calidad y el diseño de la producción artesanal, así como el INI. Asimismo, por parte de la Secretaría de Economía se desarrollan: el Programa de Promoción de Artesanías (PROADA), el Fondo Nacional de Apoyo a Empresas Sociales (FONAES), y el Programa de Capacitación y Modernización del Comercio Detallista (PROMODE), programas cuya población destinataria son productores, artesanos, comerciantes o detallistas que deseen mejorar el diseño de sus productos o cierta área de su actividad económica. d) Los programas de gobierno orientados al sector urbano marginado Destacan en este grupo los programas de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), del Instituto Nacional de las Mujeres, de la STPS y de la Secretaría de Economía. El Programa Habitat de SEDESOL se orienta a desarrollar e incrementar las oportunidades de personas, familias y grupos sociales que se encuentran en las zonas urbanas, mediante el impulso, fortalecimiento y diversificación de sus actividades productivas o la creación y realización de sus proyectos. Entre los apoyos que ofrece este programa están la asignación de recursos a la población para generar autoempleo o fortalecer su patrimonio productivo y capital de trabajo, así como la capacitación y asistencia técnica en los procesos de producción y organización. Asimismo, como parte de SEDESOL se cuenta con otros programas que se orientan a apoyar y desarrollar las capacidades e iniciativas productivas de la población de bajos recursos en las zonas urbano marginales. Es el caso del ‘Programa de Opciones Productivas’, el ‘Programa Mujeres Jefas de Familia’ y el ‘Programa de Mejoramiento de la Pobreza Urbana’, mediante los cuales se intenta otorgar apoyos de consultoría, asistencia técnica, capacitación y financiamiento a la población en pobreza extrema para fomentar su patrimonio productivo o capital de trabajo. Por su parte el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) promueve a través de los Institutos Estatales de la Mujer, el fomento y apoyo al incremento de las capacidades de organización, gestión, liderazgo y participación social y política autónoma de las mujeres, de ahí que sea fundamentalmente una capacitación en el trabajo. El instituto tiene como población beneficiaria a las mujeres organizadas en proyectos productivos y comunitarios y desarrolla vínculos con instituciones como la Secretaría del Medio Ambiente (SEMARNAT), la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO), la STPS y el Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO). Debido a su reciente creación y a su carácter descentralizado no se cuenta con información a nivel nacional; la información particular de algunos estados, como es el caso del Distrito Federal y San Luis Potosí permite tener una mejor aproximación a las características e importancia de este programa. En el marco de las becas para desempleados de la STPS se cuenta también con el Programa de Capacitación para el Autoempleo, dirigido a población la desempleada interesada en desarrollar una actividad productiva por cuenta propia; los cursos se realizan en planteles educativos o registrados ante la SEP y son eminentemente prácticos y el SICAT aporta la beca, ayuda para transporte y proporciona una caja de herramientas.

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Otro programa interesante es el Programa de Capacitación y Modernización del Comercio Detallista (PROMODE) de la Secretaría de Economía, que apoya acciones de capacitación en todos los estados destinadas a comerciantes, productores y artesanos que deseen mejorar su comercio, así como a las personas que desean iniciar su propio comercio. e) La oferta de capacitación que ofrecen las ONG Las ONG constituyen un actor importante en materia de formación en el trabajo. Los programas que realizan son muy variados y todas tienen el común denominador de orientar sus programas hacia población de bajos recursos, tanto en medios rurales como urbanos marginales. Para la caracterización del aporte de estas ONG en el campo de la capacitación en el trabajo, se tomaron como referencia 61 organizaciones ubicadas en diferentes entidades de la República. La mayoría de las organizaciones informa del desarrollo de programas de capacitación laboral bajo la modalidad no formal. Su población objetivo se ubica en los sectores empobrecidos de áreas rurales y urbanas, y atienden a indígenas, campesinos, obreros, migrantes, artesanos, trabajadoras domésticas, personas con discapacidad y niños en situación de calle. El campo o área temática de los programas de las organizaciones está vinculado con las siguientes preocupaciones: i) la sobrevivencia económica, a través del desarrollo de proyectos productivos agrícolas, pecuarios, pesqueros y forestales; ii) el desarrollo rural, comunitario, sustentable, humano e integral; iii) la organización de empresas sociales, microempresas y cooperativas; iv) la gestión jurídica, contable y administrativa en comercialización, servicios financieros (cajas de ahorro y crédito), bolsas de trabajo y derechos laborales; y v) las propiamente educativas, sobre todo en alfabetización de indígenas. Si bien predomina el énfasis en los aspectos económicos, éste se acompaña de otras áreas de intervención como son la salud y la formación ciudadana, sobre todo en línea de la defensa, promoción y ejercicio de los derechos: humanos, económicos, sociales, culturales, sexuales y reproductivos, y del uso y defensa del medio ambiente. Finalmente, en lo que se refiere al financiamiento de las ONG, cabe señalar que la mayoría obtienen recursos de sus propias acciones, de fundaciones nacionales y de agencias de cooperación internacionales. Algunas incorporan recursos públicos de programas sociales del gobierno, tanto federales como locales; en este rubro destaca la función del Instituto Nacional de Solidaridad (INDESOL) que lanza convocatorias todos los años para apoyar los programas de las ONGs. 4.4. La certificación de las competencias laborales

Dentro de este capítulo de educación para el trabajo, cabe mencionar la creación y operación del Consejo de Normalización y Certificación de Competencias Laborales (Conocer). Si bien no se trata estrictamente de programas de capacitación, sí resulta importante ya que constituye la formalización de los marcos conceptuales correspondientes, a partir de los cuales se comienzan a modificar los esquemas de capacitación. Esta instancia cuenta con un sistema de normas técnicas de competencia laboral, que constituyen referentes comunes del desempeño laboral para un buen número de capacidades requeridas en el sector productivo. El punto clave del proyecto consiste en la normalización de las competencias laborales por parte de grupos colegiados de empresarios, trabadores y especialistas, que se actualiza y enriquece constantemente. El CONOCER también ha desarrollado un Sistema de Certificación de Competencia Laboral mediante la constitución y reconocimiento de centros de evaluación y de certificación independientes, encargados de emitir y garantizar la calidad de la certificación de competencia de los adultos.

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Este mecanismo se generó a partir de la realización del Proyecto de Modernización de la Educación Tecnológica y Capacitación, que se inició en 1995 con un financiamiento importante del Banco Mundial. La población objetivo de este proyecto se enfocó a las poblaciones: i) ocupada que requiere de capacitación a lo largo de su vida productiva; ii) desempleada que requiere actualizar sus competencias para insertarse en el aparato productivo; iii) joven que está capacitándose y que requiere de una formación de calidad y reconocida en función de estándares profesionales. Además del Conocer, entre los componentes del proyecto destacan el mejoramiento de los servicios de la SEP que reorientó algunos de los servicios de capacitación para trabajadores hacia las normas técnicas de competencia laboral, especialmente en los sectores agropecuario, marítimo-pesquero, industrial y de servicios. 4.5 Tendencias en la educación para el trabajo Con base en las características que distinguen a los diferentes programas de educación y trabajo, en este apartado se analizaran algunos rasgos comunes en el intento por descifrar los rasgos de la oferta global y aventurar algunas tendencias. Las variables que sirven de guía para este análisis refieren a las mismas variables que fueron estimadas importantes en el registro de la información: las poblaciones destinatarias, las temáticas, las instituciones, los alcances de la oferta y sus modalidades.

4.5.1 Las poblaciones destinatarias de programas de educación y trabajo

Los programas de capacitación para el trabajo llegan a una población muy heterogénea. Hay programas cuya población mayoritaria son los jóvenes en diferentes rangos de edad; en otros casos son las mujeres, los grupos indígenas, la población desempleada, la población que se encuentra incorporada en el mercado formal de trabajo, aquella que se encuentra participando en las micro y pequeñas empresas, los que participan en actividades artesanales, los que se dedican a los pequeñas comercios, los discapacitados, los productores rurales, y las personas que laboran en mandos medios del mercado formal de trabajo. Sin duda se podría afirmar que hay oferta de capacitación para todo tipo de población, si bien es una tarea pendiente realizar estudios sobre la cobertura y la calidad de dicha oferta. a) La población rural Resulta claro, cuando se observan los programas que operan en este sector, es que hay una práctica ausencia de la iniciativa privada, salvo excepciones; el sector privado pareciera no estar interesado. En su gran mayoría, son programas gubernamentales los que tienen a la población rural como su población destinataria. Es importante mencionar también la actividad que desarrollan las ONG, ya que un número importante de ellas ubica sus actividades en el medio rural. La ventaja tradicional de estas organizaciones es el acotar su trabajo a un contexto local donde las posibilidades de innovación son más altas y menos riesgosas, amén de resultar más viable la evaluación del impacto de sus programas. Ciertamente, las ONG han aportado interesantes innovaciones en materia de estrategias metodológicas, mismas que han sido incorporadas en ocasiones por algunos programas gubernamentales. b) Las mujeres Es clara la importancia de este grupo de población dentro de los programas de capacitación, sobre todo, los de tipo no formal. Lamentablemente las acciones son todavía muy básicas y con un enfoque de empoderamiento de género muy incipiente, a pesar de que un número muy elevado de mujeres trabajan en el sector informal, tanto en el medio rural como en el urbano. La mayoría de

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los programas, aún cuando cuentan con largo alcance y trayectoria y llevan años de estar presentes en sectores de bajos ingresos, no han podido modificar la inercia de la pobreza y hacer que la capacitación trascienda en el mejoramiento de las condiciones de vida y en la incorporación de las mujeres a diferentes espacios, sobre todo formales, del mundo del trabajo. Se hacen presentes acciones gubernamentales de capacitación, como las relacionadas con el Instituto Nacional de las Mujeres y el Programa de Coinversión Social de SEDESOL, que tratan de lograr una mayor incidencia en resolver la problemática de este grupo objetivo, sobre todo del medio rural; estos programas desarrollan cursos de capacitación que se orientan a apoyar alternativas de micro-emprendimientos entre las mujeres, con énfasis en la perspectiva de género. En el caso de la SEDESOL llama la atención la alianza entre el gobierno e instituciones de la sociedad civil para que las estrategias de atención partan de la trayectoria de trabajo desarrollada por varias ONG con grupos de mujeres. Entre las ONG cabe destacar la actividad del ‘Grupo de Educación Popular con Mujeres’ (GEM), que ha realizado durante varios años con grupos de mujeres microempresarias, en este caso, la prioridad ha sido el apoyo para la gestión y operación de diferentes tipos de iniciativas microemprendedoras por parte de las mujeres. c) La población en rezago educativo Se observa un grupo que reviste particular interés, la población que se ubica en rezago educativo, o sea la población que no ha concluido su educación básica; una población, joven y adulta, que se encuentra fuera del sistema educativo y que de alguna manera está vinculada con el espacio del trabajo. Si bien no se cuenta con información sobre los espacios laborales dónde se encuentra ubicada esta población, los datos del Censo de Población del 2000 ofrecen alguna idea de los niveles de rezago según condición de actividad. En el caso de la población joven de 15 a 24 años, se tiene que aproximadamente el 25% de quienes forman parte de la PEA no cuentan con su secundaria terminada. Si se observa aquellos que están en la categoría de ocupados, se tiene, por igual, que aproximadamente la cuarta parte no ha concluido su educación básica. Si se toma el total de población ocupada en México, se observa que el rezago educativo llega al 47.7% de la población, es decir, cerca de la mitad de la población que se encuentra ocupada no ha concluido su escolaridad básica. Al tomar el grupo de jóvenes se observa que el rezago educativo es del 41% y 36.6% para los rangos 15-19 y 20-24 respectivamente. Son por tanto altos los porcentajes de rezago educativo entre quienes se encuentran incorporados al espacio del trabajo. Para ponderar la medida en que la población en rezago cuenta con oportunidades de capacitación para el trabajo, es importante apoyarse en los requisitos de participación de los programas y en la ubicación de la población objetivo. El vínculo entre la educación y la pobreza no es gratuita, por lo que es común que los niveles de escolaridad se asocien a las condiciones económicas de los diferentes grupos de población. Por un lado, resulta claro que los programas de educación no formal de las instituciones de los diferentes sectores gubernamentales tienen entre sus beneficiarios a población joven y adulta que puede encontrarse dentro del rezago educativo, generalmente población de bajos recursos que habita en zonas rurales y urbanas marginadas. Algunas de las becas del SICAT que apoyan a población desempleada y la tratan de vincular con estrategias de empleo y autoempleo, se orientan a personas sin educación básica, ya que el propio SICAT establece que no es requisito para sus programas contar con ésta. Vinculada con el aparato productivo, está la capacitación que se da en las empresas y que tiene como beneficiarios a trabajadores, algunos de los cuales no cuentan con educación básica. Igualmente, la mayoría de los programas de capacitación que desarrollan las cámaras empresariales son en el nivel de operario y no requieren de un determinado nivel de escolaridad.

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d) La población que trabaja en el sector informal El sector informal siempre se ha caracterizado como un espacio no cubierto o un reto de los programas de capacitación, ya que no se cuenta con opciones de capacitación ni de financiamiento que respondan a sus necesidades ni a las características de las múltiples actividades que desarrollan. A pesar de que un amplio porcentaje de población ubica su actividad en este sector, son pocas las iniciativas institucionales que se hayan preocupado por atender las diferentes necesidades de capacitación, ya que oficialmente no se ha aceptado apoyarlo ni se han encontrado fórmulas para incorporarlo a la formalidad. La informalidad es tanto urbana como rural y abarca una miríada de actividades entre las que destaca el comercio. A la fecha permanece como un reto que deberá ser enfrentado conjuntamente por políticas combinadas de empleo y capacitación. Algunas de las acciones de capacitación que son útiles a este sector de trabajadores activos son las descritas anteriormente, que apoyan los proyectos productivos, las iniciativas locales de empleo y el autoempleo, así como el programa para comerciantes detallistas, sin embargo no hay un registro que nos permita caracterizar cuánta población se beneficia con estas opciones. De todo lo anterior se concluye que la población en rezago educativo y la población en situación de pobreza, sí cuenta con programas de capacitación laboral, que provienen de diferentes sectores y llevan a cabo programas en el trabajo y para el trabajo. En materia de capacitación “para” el trabajo, la población de bajos recursos y con bajos niveles de escolaridad cuenta fundamentalmente con una oferta de capacitación de baja calidad donde resulta cuestionable la calificación de estos cursos como ‘capacitación para el trabajo’.

4.5.2 Las temáticas prioritarias

El análisis de las temáticas, áreas o especialidades de la educación y trabajo en México, lleva necesariamente a considerar las diferentes instituciones y modalidades. Del análisis se desprenden los siguientes comentarios: • Son importantes en número los cursos de idiomas, principalmente inglés, y computación, en la

oferta de capacitación. • La modalidad no formal es la que caracteriza las diferentes intervenciones de las ONG y de

muchas instituciones. • En los cursos no formales predominan también las temáticas relacionadas con la economía

doméstica y el desarrollo personal, dentro de la oferta de instituciones de la SEP y el sector salud.

• La información sobre la capacitación ofrecida por instructores independientes e instituciones capacitadoras, permite observar que el área de servicios representa la tercera parte de la oferta, seguida por el área de administración. La importancia del área de servicios no es gratuita y habla de su crecimiento en los últimos años y de la importancia que ésta ha cobrado.

• Otro indicador importante de las especialidades más ofrecidas y demandadas, viene de la distribución de cursos y becas del SICAT, donde las más demandadas son la de costura industrial por su vínculo con la creciente importancia de la maquila, corte y confección, y empleado de piso.

• Entre las instituciones que cuentan con programas dirigidos a los grupos más marginados -mujeres, indígenas y campesinos-, resalta el énfasis que algunos programas ponen sobre contenidos que se orienten al desarrollo y fortalecimiento de microemprendimientos productivos. En el ámbito rural destaca la incorporación del tema sobre desarrollo y gestión empresarial y de proyectos.

• Las empresas del sector privado se orientan más a la actualización de sus mandos medios y al manejo de temáticas relacionadas con la superación personal y el desarrollo empresarial en diferentes niveles.

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• Se requiere mayor conciencia por parte de algunas instituciones sobre la importancia que reviste la capacitación como complemento necesario a las políticas que impulsan el empleo en los diferentes sectores.

• Si bien las competencias laborales constituyen un referente para las nuevas prácticas y concepción de la oferta de capacitación, sus logros y su impacto están todavía por evaluarse.

• Se ha cobrado conciencia sobre la importancia de las articulaciones institucionales como una forma de complementar, enriquecer y hacer más eficiente el desarrollo de los programas.

Una manera alternativa de analizar la importancia que tienen las diferentes temáticas dentro de la oferta de educación para el trabajo es a partir del Anexo 9, donde se puede observar el peso que para cada institución tienen las diferentes áreas. Así, se observa que para dos de las más importantes instituciones de capacitación, los CECATI y los ICATE, la especialidad o taller de computación representa la tercera y la cuarta parte de su matrícula respectivamente. Por su parte, los idiomas constituyen también otra temática con peso significativo entre las especialidades manejadas por las instituciones: representa el 40% de la matrícula para los centros particulares de capacitación y prácticamente el 80% para las instituciones de educación superior. En el caso de los CEDEX y de otras instituciones las áreas administrativas y las referidas a la producción artesanal son las que concentran a la mayor parte de la matrícula. Asimismo se puede percibir que (véanse los Anexos 9 y 10): • En las actividades artísticas, los CECATI y los ICATE absorben al 70% de la matrícula con

pesos iguales cada una de estas instituciones. • Para las áreas administrativas, son primeramente los centros de capacitación particulares

(44%), seguidos de los CECATI (31%) las instituciones que concentran la matrícula. • Destaca que en el área de desarrollo personal y familiar, los ICATE concentren a cerca de la

mitad de la matrícula. • En contraparte, son los CECATI los que absorben a cerca del 60% de la matrícula en el área

de mantenimiento y reparación, así como en el área agrícola y ganadera. • En el área de producción industrial los CECATI e ICATE concentran a casi la totalidad de la

matrícula. • Llama la atención el muy bajo peso que tienen otras instituciones, tales como los CEDEX, las

secundarias técnicas, los centros de capacitación estatal y los programas de otras secretarias en la captación de matrícula. Ello habla de la evidente poca importancia que tienen en términos de la oferta nacional de formación para el trabajo. Son los CECATI y los ICATE por parte del gobierno, y los centros de capacitación particulares, los que tienen un peso definitivo en la dinámica de la oferta de formación para el trabajo.

• La mayoría de instituciones que aparecen en las tablas ofrecen programas más de tipo formal escolarizado, con excepción de los que desarrollan los CEDEX y otras secretarías, falta, por tanto, la oferta temática de los programas no formales.

4.5.3 Las modalidades formal y no formal

La no formalidad es la modalidad de capacitación que predomina en las ofertas orientadas a los sectores vulnerables, mientras que las ofertas más formales de capacitación se ubican predominantemente en sectores urbanos y dirigidos a perfiles de población que cuentan con las credenciales educativas básicas. Si bien la modalidad no formal representa una ventaja por la flexibilidad de este tipo de opciones en términos de adecuarse y responder al perfil de los beneficiarios y a las características de los contextos, constituye un indicador de la marginalidad y baja calidad de las ofertas. No es gratuito que las modalidades más formales se ubiquen en la oferta de centros especializados cuya población objetivo se ubica en trabajadores de empresas con niveles técnicos y profesionales, así como en las instituciones de capacitación para el trabajo (CECATI, escuelas privadas de capacitación) donde la capacitación asume rasgos más formales en términos de diplomas, instalaciones, programa curricular y docentes.

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4.5.4 ¿Cuánta población se beneficia de los programas de educación y trabajo? Distribución de la oferta según sectores de población

Resulta difícil precisar en números exactos la cantidad de población beneficiaria. Las cifras oficiales incorporan instituciones gubernamentales claves en la capacitación para el trabajo, tales como los CECATI, los ICATE, los centros de capacitación estatales y los CEDEX, así como los centros particulares incorporados, pero los datos solamente se están refiriendo a la capacitación para el trabajo que se ubica en las modalidades más formales. La estadística no cubre el amplio espectro de la capacitación no formal, de los programas que apoyan la capacitación y de la gama de servicios particulares que no se registran, ya sea porque no existe la obligación de hacerlo, porque no se encuentra sistematizada, o por los efectos de la descentralización. Difícil, por tanto, saber la matrícula precisa y el alcance de la diversidad de programas y modalidades en que se canaliza la oferta de capacitación para el trabajo. Con esta gran reserva y a partir de los datos presentados en el cuadro siguiente, se puede apreciar que en la capacitación “para el trabajo” los CECATI, los ICATE y los centros de capacitación particulares incorporados atienden a una matrícula numerosa, equivalente al 80% de la matrícula total impartida por 8 instituciones. El peso en la matrícula que tienen programas como las misiones culturales o los centros de educación extraescolar es bajo y sumado equivale al 11% de la matrícula total.41 (Véase el Cuadro 26).

Cuadro 26.Distribución de la matrícula por instituciones de formación para el trabajo 1996-2001

Tipo 1996 1997 1998 1999 2000 2001 CECATIS 280,457 278,546 287,878 305,022 304,283 309,532ICATEs 63,149 82,669 134,112 182,951 215,498 281,969Centros estatales

26,129 35,839 39,624 34,348 36,471 42,473

Particulares incorporados

227,022 265,321 296,605 381,168 399,828 379,393

Otros particulares

53,517 56,633 58,276 52,213 62,939 50,006

Otras Secretarías

7,738 18,832 8,677 10,657 7,740 7,787

Misiones culturales

74,846 73,005 148,023 62,912 76,073 54,678

CEDEX 6,628 19,489 14,420 63,771 55,315 74,783TOTALES 739,486 830,334 987,615 1,093,042 1,158,147 1,200,621

Fuente: DGPPP-SEP

Si se adiciona a la tabla anterior las ofertas más importantes de educación en el trabajo, se observan los resultados de la siguiente figura, en los que se aprecia que el número de capacitados por el PAC y el SICAT es superior a la matrícula de los CECATI y los ICATE. En el cuadro resalta la preponderancia de los ofertas de capacitación en el trabajo por encima de la capacitación para el trabajo. Lo que más llama la atención es la importancia que adquiere la capacitación que dan las propias empresas a sus trabajadores, representando más de la mitad (54%) de los capacitados, aunque se desconoce qué significa una persona capacitada en tiempo y dinero, en la capacitación

41 En particular faltaría conocer los resultados de la actividad que desarrolla el DIF a través de los Centros de Desarrollo y Capacitación y la Red Móvil.

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que ofrecen las empresas y cuyos programas registran ante la STPS. Además cabe preguntarse que tanto la capacitación en las empresas ha aumentado como resultado de los apoyos económicos que se les canaliza. La forma en que se otorgan estos programas es a través de agentes o agencias capacitadoras que se contratan para tal efecto, mismas que pueden contar o no con el apoyo de programas de apoyo al empleo, tales como la modalidad de capacitación mixta del SICAT. Esta afirmación coincide con información de la Encuesta Nacional de Educación, Capacitación y Empleo (1999) donde se muestra que a la pregunta sobre dónde se tomó el curso de capacitación, cerca de 60% de la población lo cursó en el lugar donde trabajaba. Cuando se pregunta a la población de áreas más urbanizadas, el 65% cursó programas en su centro de trabajo, es decir, más del doble de quienes se capacitan fuera, en una escuela de capacitación. Ello lleva a reflexionar sobre la importancia de la capacitación que se da en las empresas, no solo por la cantidad, sino por la importancia que reviste la articulación entre los espacios de la educación y el trabajo, es decir, por la correspondencia que cabe pensar entre la oferta de la educación y las necesidades de la producción.

Cuadro 27. Distribución del total de personas capacitadas por institución. 2001

Institución Capacitados % CECATI 309,532 7.3 ICATE 281,969 6.6 CAPACITACIÓN ESTATAL 42,473 1.0 PARTICULAR INCORPORADO

379,393 9.0

PARTICULAR 50,006 1.2 OTRAS SECRETARÍAS DE ESTADO

7,787 .2

MISIONES CULTURALES 54,678 1.3 CEDEX 74,783 1.7 PAC 333,474 7.8 SICAT (BECAS) 396,974 9.3 EMPRESAS 2,297,155 54.0

TOTAL 4,228,224 100.0 Fuente: DGPPP.SEP y Dirección General de Capacitación y Productividad. STPS

Debido a la descentralización de la mayoría de las instituciones gubernamentales, en los estados se dan variantes y nuevas experiencias, sin embargo, resulta más difícil conocerlas y sistematizarlas. Un caso particular son los programas del DIF donde, dependiendo de cada entidad, las acciones adquieren rasgos particulares e incorporan nuevas y propias de cada lugar.

4.5.5 Programas gubernamentales y no gubernamentales ¿Cuál es la relación entre el peso de ambas ofertas? ¿En quién recae fundamentalmente la actividad de capacitación, en el Estado o en la oferta de particulares?

Cuadro 28. Distribución de programas gubernamentales y no gubernamentales Gubernamentales No gubernamentales

Los CECATI, ICATE y centros de capacitación estatales.

Las escuelas de capacitación particulares

Los apoyos vinculados con necesidades empresariales (programas de la SE y capacitación mixta del SICAT)

Las propias empresas (en ocasiones con apoyo de la STPS), los agentes y agencias de capacitación registrados

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ante la STPS, las Cámaras y los Sindicatos

Las becas de capacitación a desempleados (SICAT)

La oferta de educación no formal en las comunidades urbanas y rurales (DIF, Misiones culturales, CEDEX y PAZM del CONALEP)

La capacitación agropecuaria (INCA, SAGARPA y escuelas tecnológicas agropecuarias)

Las ONG (Fundación Mexicana para el Desarrollo Rural, entre otras)

La capacitación social (INI, SEDESOL)

Las ONG

De la división, se pueden desprender las siguientes reflexiones: a) La capacitación al sector social, rural y urbano-marginado, recae fundamentalmente en instituciones de gobierno con programas de educación no formal, salvo excepciones, como son los desarrolladas por ONG en diferentes sectores de la población de bajos recursos. La oferta de capacitación que se canaliza al sector social no está sistematizada, por lo que es muy difícil apreciar la magnitud de ésta en términos de cursos, matrícula, resultados e impacto. Algunas instituciones han modificado e innovado sus estrategias de capacitación, perfilando con el tiempo una concepción y práctica de capacitación que concibe la vinculación institucional como uno de los ejes principales. Destaca en estos programas una orientación hacia la generación de proyectos productivos con componentes de capacitación. La oferta ha ido rebasando la concepción de una capacitación aislada y “a cuentagotas”, para incorporar el desarrollo de emprendimientos o emprendedores con aspectos organizativos y, en menor grado, atendiendo la problemática técnica y productiva. Algunos programas en el sector social contemplan entre sus objetivos la capacitación para el trabajo, sin embargo en la realidad no cuentan con mecanismos ni infraestructura y equipo para llevarla a la práctica. b) En la capacitación en el trabajo es muy baja la presencia del sector educativo. En su caso, aparecen las escuelas del Sistema Nacional de Educación Tecnológica de la SEP y las universidades públicas y privadas, sin embargo, son menores los resultados cuantitativos de estas instituciones con el mercado formal del trabajo. La mayor presencia la tiene STPS y Sistemas estatales de empleo, a través de sus modalidades del Programa de apoyo a la capacitación y de la capacitación mixta del SICAT y, en menor grado, la Secretaría de Economía. c) En la oferta de los centros particulares de capacitación, hay programas para y en el trabajo, pero no se cuenta con la información correspondiente, salvo los que están registrados ante la STPS o ante la SEP. d) En la capacitación para el trabajo son ciertamente los programas de gobierno los que cuentan con una mayor cobertura.

4.5.6 Los Programas de apoyo al empleo Para hacer frente no tan sólo al problema del desempleo abierto asociado a situaciones de coyuntura, sino a problemas estructurales relacionados con el empleo informal o precario, en la última década se dio un crecimiento importante en las políticas activas de generación de empleo, a partir de una mayor vinculación con las empresas demandantes de empleados y de la formación empresarial de microempresas y autoempleo.

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A decir de la OIT42, se expandió la cobertura de las políticas en México al pasar de modalidades o proyectos piloto a programas de cobertura nacional, lo que requirió generar, consolidar y ampliar la infraestructura operativa y el establecimiento de coordinaciones entre las distintas instancias de gobierno, del sector privado y del educativo. Fue necesario también ampliar las modalidades de atención, como son los programas de la STPS, con el SICAT y el PAC, y los de la SE, con el PROMODE y el Programa Marcha hacia el Sur. Todos estos programas tienen la característica de procurar condiciones para el desarrollo de las alternativas productivas, con apoyos de capacitación y asesoría. Muchos de estos programas están dirigidos a poblaciones de bajos recursos, que trabajan en microempresas o que están por generar microemprendimientos. De alguna manera estos programas tratan de enfrentar la situación creciente de desempleo, a partir del diseño de estrategias que favorezcan la incorporación al trabajo de población que ubica sus actividades en el sector informal y que requiere de apoyos para dimensionar su actividad económico-productiva. Asimismo, dentro de los nuevos programas resalta una preocupación reciente por que los programas tengan efectividad y alcances en sus objetivos, por lo que las modificaciones que se han generado, tanto al PAC como al SICAT hablan de consideraciones que apuntan al logro de una mayor pertinencia y calidad en las ofertas de capacitación.

42 OIT. Los principales desafíos que enfrenta el mercado de trabajo en México en los inicios del siglo XXI. México: OIT. 2002

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Capítulo 5. El financiamiento de la educación de adultos y la educación y trabajo43

Para identificar el gasto educativo de este sector en el contexto del estudio de la OCDE, fue necesario explorar un espectro mayor que la educación básica, área con la cual se asocia habitualmente la educación de adultos. De este modo, se consideró no sólo la educación básica impartida por el INEA, sino también los programas equivalentes de la Secretaría de Educación Pública (CEBAS, Secundaria para Trabajadores y SEA), así como aquellos de capacitación para y en el trabajo tanto de esta secretaría como los programas de apoyo a la capacitación (PAC) y de apoyo al empleo (PROBECAT), coordinados por la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS) y los servicios de capacitación que imparten los particulares. De la información obtenida (Anexos 11 y 12), cabe aclarar que los datos relativos a los CEBA y Secundaria para Trabajadores son resultado de estimaciones, debido a que no se podía contar con la información precisa por la descentralización de los servicios a las entidades, que se convierten en autónomas para administrar sus recursos y se rigen por las legislaciones propias de su estado. Un procedimiento similar se adoptó con los centros de capacitación particulares incorporados a la SEP. Por otra parte, no se cuenta con información para los programas de las entidades federativas porque éstas sólo informan al nivel central del gasto por niveles educativos, sin diferenciar el tipo de programa (educación de adultos o programa regular). En la información que se presenta quedan fuera los datos relativos a la inversión de las dependencias que atienden a los adultos con cursos de capacitación fundamentalmente no formales así como la inversión que las empresas emplean para la capacitación “en el trabajo” de alrededor de 2.3 millones de trabajadores (ver Cuadro 27). Hecha esta aclaración, se observan las siguientes tendencias: 1. El gasto público en educación de adultos es marginal respecto del gasto en educación y del gasto público; representa en el 2002 el 3.5 % del gasto en educación y el 0.86 % del gasto público total; igualmente, representa tan sólo el 0.19 % del PIB.

Cuadro 29. Indicadores del gasto público en educación de adultos (miles de pesos corrientes)

Año Gasto en

educación de adultos

Gasto público en educación

Gasto público total

PIB % del gasto público en educación

% del gasto público total

% del PIB

1997 4,875,759 151,257,166 755,815,900 3,174,275,220 3.2 0.65 0.15 1998 7,517,280 186,312,684 830,486,900 3,846,349,880 4.0 0.91 0.20 1999 8,566,631 225,826,331 1,022,594,300 4,593,685,230 3.8 0.84 0.19 2000 10,796,262 272,055,380 1,195,313,400 5,491,372,810 4.0 0.90 0.20 2001 11,482,556 306,644,293 1,269,668,200 5,828,590,610 3.7 0.90 0.20 2002 11,730,222 338,740,265 1,362,556,600 6,152,828,830 3.5 0.86 0.19 Fuentes: INEA, SEP, STPS, SHCP, Banco de México 2. Un indicador de los escasos fondos con los que se cuenta en la educación de adultos y la capacitación es que mientras el gasto educativo por estudiante en la educación superior es de 24 mil pesos, en la educación secundaria regular desciende a 7500 pesos, en la educación primaria regular se vuelve a reducir a 5000 pesos hasta llegar a 6000 pesos en la capacitación para el trabajo y a 1500 pesos en la educación de adultos44. 3. El gasto público en educación de adultos ha mantenido baja su participación tanto en el PIB como en el gasto público total, desde 1997 hasta la fecha. En relación con el gasto público en 43 Todos los gastos indicados están en miles de pesos. 44 DGPPP-SEP. INEA

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educación, aunque de 1997 al 2000 tuvo un incremento del 30% aproximadamente, a partir del 2001 su tendencia es decreciente, conservando su posición marginal. Esta información confirma que aun cuando hayan aumentado los recursos, se mantiene la posición marginal en el conjunto del gasto en educación, del gasto público total y del PIB. 4. La situación marginal del gasto en educación de adultos y capacitación se inscribe en un crecimiento constante de la participación en el PIB del gasto en educación público y privado. Asimismo, se observa una tendencia creciente a la participación del sector privado en la educación. (Anexo 17) 5. Sobre la base de la información disponible, que no incluye el gasto de las empresas en la formación en el trabajo, un punto a destacar es que en el año 2002, el gasto en educación de adultos y capacitación es predominante de origen público (casi el 80% sumando los fondos federales, estatales y municipales, mientras el aporte de los particulares es del 21.3%) (Anexo 16). En la educación básica la totalidad de los fondos son públicos, predominando los federales, mientras en la capacitación de la SEP los fondos particulares son del orden de 56% y en la capacitación de la STPS de 15%. (Ver Cuadro 30).

Cuadro 30. Gasto por nivel educativo y origen de fondos 2002 (Miles de pesos corrientes) Nivel Federal % Estatal % Municip

al % Particular % Total %

Educación Básica

6,746,071 90 762,575 10 171 .002 0 0 7,508,816 100

Capacitación SEP

1,747,651 33 560,722 11 2,542 .048 2,987,711 56 5,298,627 100

Capacitación STPS

1,064,860 84 5,289 0.4 .0 194,358.6 15 1,264,508 100

Otros 840,340 100 0 .0 0 840,340 100 Total 10,398,923 70 1,328,586 9 2,713 0.018 3,182,070 21 14,912,291 100 Fuente: INEA, SEP; STPS. 6. El gasto en educación de adultos y capacitación, en pesos corrientes, considerando el conjunto de los fondos (federales, estatales, municipal y particular), se ha incrementado significativamente en los últimos seis años (1997-2002), duplicándose y más, en el orden de 137% (de 6,286,305.8 miles en 1997 a 14,912,291.4 miles en 2002). Sin embargo, si el gasto total se traduce a precios constantes, sólo creció en el orden del 45% para los mismos años, de 6,286,305.8 miles a 9,089,041.6 miles (ver Anexos 11 y 12)

Cuadro 31. Gasto en educación de adultos y capacitación por origen de fondos (Precios corrientes)

Sostenimiento 1997 % 2002 % Incremento Federal 4,871,220.7 77.5 10,398,922.6 69.7 113% Estatal 4,538 0.1 1,328,586.2 8.9 Municipal 0 0 2,712.8 0.2 Particular 1,410,547.2 22.4 3,182.069.7 21.3 Total 6,286,305.8 100.0 14,912,291.4 100 137 %

Fuente: INEA, SEP, STPS.

Cuadro 32. Gasto en educación de adultos y capacitación por origen de fondos (Precios constantes)

Sostenimiento 1997 % 2002 % Federal 4,871,220.7 77.5 6,338,143.4 69.7

Incremento Total

Estatal 4,538.0 0.1 809,773.3 8.9 Municipal 0.0 0 1,653.5 .02 Particular 1,410,547.2 22.4 1,939,471.5 21.3 Total 6,286,305.8 100.0 9,089,041.6 100 45.0

Fuente: INEA, SEP, STPS.

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7. La participación federal es predominante durante todo el período, seguido de los aportes de los estados y en tercer lugar del sector particular; los fondos municipales son casi nulos en estos años. 8. La composición del gasto total según origen de los fondos se ha modificado entre 1997 y el 2002; en efecto, mientras en 1997 el 77.5% de los gastos eran de origen federal y los estados aportaban el 0.1%, en el año 2002, la participación federal se ha reducido al 69.7% y la de los estados se ha elevado al 8.9%; los fondos particulares se mantienen estables en torno a valores del 20% al 22% durante todo el período. Estas cifras reflejan los procesos de federalización o traspaso de las responsabilidades a los estados así como la ausencia de mecanismos para la participación de las municipalidades. (Anexo 16). 9. Al considerar sólo los fondos federales (Anexo 11 y 12), se mantiene la tendencia al incremento significativo de los gastos en el campo de la educación de adultos y la capacitación durante los últimos seis años (1997-2002); en efecto, los gastos de participación federal en pesos corrientes, se han duplicado y algo más, en el orden del 113%, entre 1997 y el 2002 (de 4,871,220.7 miles en 1997 a 10,398,922.6 miles en 2002; sin embargo, la tendencia creciente es un poco menor que la observada respecto de los gastos considerando todos los tipos de fondos; además, si bien esta tendencia se mantiene al transformarla en pesos constantes (anexo3), se vuelve menos intensa, ya que sólo crece en el orden del 30% . 10. Los gastos en educación de adultos y capacitación de participación federal se distribuyen desigualmente según áreas e instituciones. Para el año 2002, la mayor proporción del gasto de “educación de adultos y capacitación”, con participación federal, a pesos corrientes o a pesos constantes, se ubica en la educación básica 65%; casi la mitad de esos fondos provienen del INEA y el resto de la SEP, concentrados en el programa CEBAS Por el contrario, la capacitación para el trabajo de la SEP concentra sólo el 17% y la capacitación para y en el trabajo de la STPS, el 10%. A partir de esta información puede concluirse que las políticas públicas están priorizando la educación básica frente a la capacitación. (Ver Anexos 11 y 12)

11. El aumento del financiamiento de la educación de adultos y la capacitación que tuvo lugar entre 1997 y 2002, con fondos federales, también se distribuye en forma desigual según áreas educativas e instituciones: el gasto en educación básica de adultos, en pesos corrientes, se duplica y más, en el orden del 136% entre 1997-2002; en el caso del INEA casi se duplica, mientras se triplica el programa CEBA y crece levemente, en el orden del 20% en el programa de Secundaria para trabajadores ; por su parte, el gasto en formación para el trabajo de la SEP casi se duplica, mientras el gasto de la formación para y en el trabajo de la STPS, crece entre 1997 y el 2000 y luego decrece hasta casi llegar a los valores iniciales del año 1997. Al analizar el gasto federal convertido a pesos constantes, la formación para y en el trabajo de la STPS presenta una tendencia que oscila de estable a negativa (decrece en el orden del 30% del 2000 al 2002), el gasto de la capacitación para el trabajo de la SEP crece muy levemente, mientras los gastos en educación básica se incrementan en 44%, en el caso del INEA la tendencia es decreciente entre 1997 y el año 2000 y se eleva desde el 2000 al 2002, hasta alcanzar un crecimiento del 40% (ver Anexos 11 y 12) 12. El gasto en educación de adultos y capacitación con participación estatal, municipal y particular (Anexos 13 y 14), también se ha incrementado entre 1997-2002; al observarlos en precios constantes, el mayor crecimiento ha tenido lugar en los programas de formación en y para el trabajo de la STPS, seguidos de los programas de educación básica y en tercer lugar de los programas de capacitación para el trabajo de SEP; en el caso de la educación básica los aportes son estatales en su casi totalidad; en el caso de los programas de la STPS, los aportes son fundamentalmente de las empresas, en el marco del programa CIMO, hoy PAC. 13. Sobre la base de la información analizada, resulta que en la actualidad los gastos en educación de adultos y capacitación son mayoritariamente de origen federal (70%), mientras que la estatal representa el 9%, la municipal es menor al 1% y la particular el 21% (Anexo 15). La participación federal se eleva al 90% en el caso de la educación básica, mientras en el caso de la capacitación

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para el trabajo de la SEP se reduce a un tercio; en este espacio el 56% de los fondos son particulares y un 10% son estatales, En los programas de la STPS, siguen siendo predominantes los fondos federales. En suma, el financiamiento se presenta como un espejo de la situación marginal de la educación de adultos y de la capacitación y al mismo tiempo resulta un factor obstaculizador de su expansión. De allí la importancia de considerar el financiamiento no sólo como un recurso sino como un componente central de la política pública.

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Capítulo 6. A modo de conclusiones

6.1 Tendencias de la educación de adultos y la educación para el trabajo de México

1. La educación de adultos y la educación para el trabajo constituyen un campo complejo y heterogéneo, donde existen un sinnúmero de instituciones y programas gubernamentales y no gubernamentales. En consecuencia, están disponibles un alto número de oportunidades educativas para los jóvenes y los adultos de 15 años y más. 2. Los programas de educación de adultos y de educación para el trabajo funcionan como espacios independientes, sin instancias de coordinación entre sí ni políticas que los articulen. En este marco, se ha iniciado desde el estado un proceso de integración de las instituciones y programas de la educación de adultos y la educación para el trabajo, a través de un organismo intersecretarial permanente, de reciente creación (2002), el CONEVyT (Consejo Nacional de educación para la vida y el trabajo). A mediano plazo, el CONEVyT se plantea conformar de manera gradual un sistema nacional de educación y capacitación a lo largo de la vida, sustentado en las nuevas tecnologías de la información. 3. La educación de adultos es una modalidad de atención definida legalmente para la población de los jóvenes y adultos de 15 años y más que no han completado la educación básica; la educación para el trabajo se orienta a población de todos los niveles educativos y socioeconómicos.

4. Además de la educación básica de adultos y la educación para el trabajo, existen otras oportunidades educativas para jóvenes y adultos, tales como los programas de educación media abierta o de estudios libres, programas de educación para la vida y la construcción de la ciudadanía a cargo de las ONG, y programas de educación continua, dependientes de las universidades. 5. Procesos de descentralización han tenido lugar tanto en la educación básica de adultos como en la educación para el trabajo. Sin embargo, se ha descentralizado la ejecución en los estados pero la mayoría de la oferta sigue siendo federal, si se adoptan como criterios el origen del financiamiento o la presencia de un centro o espacio normativo central. 6. Otros servicios de capacitación operan en los estados sin contar con una coordinación federal; esta situación ha dado lugar a la ausencia de información centralizada. 7. Los principios de flexibilidad y diversificación sustentan la educación básica de adultos; igualmente, los documentos oficiales45 hace mención en forma explícita a la “educación para la vida” y la “educación para el trabajo”, como un enfoque y una estrategia para ofrecer oportunidades de educación básica a jóvenes y adultos que están fuera del sistema educativo regular. 8. No se ha constituido un sistema continuo de aprendizaje para los adultos, equivalente a la categoría de adult learning, aun cuando está teniendo lugar un tránsito desde un paradigma centrado en la enseñanza a otro focalizado en el aprendizaje, tanto en el sistema educativo regular como en la educación de adultos. 9. El Estado tiene un papel protagónico en la educación de adultos, ya que coordina y financia la totalidad de la oferta de educación básica de adultos, la mayoría de la formación para el trabajo y una parte de la capacitación en el trabajo, todas enfocadas a sectores de pobreza urbano marginal y rural. Aun cuando la oferta es gubernamental, en las acciones participa la sociedad civil, ya sea porque concurren como educadores un elevado número de personas voluntarias solidarias o por la colaboración en el nivel local de instituciones y organizaciones sociales.

45 Se incluyen desde documentos generales como el Programa Nacional de Educación 2001-2006 hasta documentos estratégicos y documentos de trabajo de una institución específica como el INEA.

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10. Es en el área de la formación en el trabajo donde el Estado presenta una menor tasa de participación, apoyando o ejecutando acciones de capacitación, mientras el sector privado es mayoritario. Dado que el Estado es el que garantiza la distribución equitativa de las oportunidades educativas, la reducción de su participación lesiona la meta misma de la equidad. 11. Las competencias laborales fueron adoptadas como un referente tanto para promover capacidades en los programas educativos para los jóvenes y adultos como para reconocer y certificar aprendizajes que estos realizaron fuera de la escuela. 12. El mayor desafío para México es la extensa demanda potencial constituida en torno de la educación de adultos y la educación para el trabajo. De allí la importancia de generar políticas y estrategias para que la demanda potencial devenga en demanda real, en un diálogo con las instituciones participantes en el campo. 13. La modernización social, la distribución desigual de las oportunidades educativas, la presencia de comunidades indígenas, las fuertes migraciones internas y externas, la industrialización coexistiendo con el estancamiento y empobrecimiento del campo, la desigual distribución de la riqueza y el carácter urbano y juvenil de la estructura poblacional, son factores que combinados entre sí se han constituido en el marco y definido las prioridades para la educación de adultos y la educación para el trabajo. En este contexto complejo, la demanda potencial presenta una gran diversidad en términos demográficos, sociales, económicos y políticos. A modo de ejemplo, la demanda potencial es joven y al mismo tiempo se hacen presentes grupos más adultos. En consecuencia, se presenta como tarea prioritaria continuar con la diversificación de las políticas, las estrategias y los programas de educación para la vida y el trabajo. 14. La matrícula de educación básica se concentra en el nivel de educación secundaria, que representa casi la mitad de la matrícula de todos los programas que ofrecen educación básica; esta tendencia se mantiene para todas las instituciones que ofrecen educación básica, aun cuando presenten diferencias significativas de participación en el total de la matrícula. La alfabetización es minoritaria tanto como tendencia general como en cada institución. Esta tendencia confirma que: a) la oferta sigue la tendencia de la población definida como demanda potencial o rezago, donde cerca de la mitad de las personas se ubican como “educación secundaria incompleta”; b) las personas con mayor escolaridad previa son las que regresan en mayor grado a continuar estudios en la educación de adultos. 15. En la actualidad, el INEA aparece como la institución más importante del campo de la educación básica de adultos y la alfabetización, en términos tanto de la cobertura como de la certificación. Además, en ninguno de los países de América Latina, existe una institución gubernamental autónoma similar a INEA, especializada en educación de adultos, con una atención masiva y con atribuciones para diseñar modelos educativos, realizar materiales, atender y acreditar la participación de jóvenes y adultos y desarrollar investigaciones. INEA desarrolla tanto programas regulares “abiertos”, para jóvenes y adultos, como programas específicos para poblaciones indígenas y jornaleros agrícolas. 16. Las innovaciones en educación básica de adultos se han realizado en forma gradual, orientándose tanto a cambiar el modelo educativo como los espacios pedagógicos; mientras algunas innovaciones se han concentrado en el currículo o en los materiales, otras se están orientando hacia cambios sistémicos e incorporando las nuevas tecnologías de la información. 17. La educación básica de adultos se desarrolla a nivel local con la participación de personas de la sociedad civil, instituciones y organizaciones, predominando esta manera de operar antes que la forma de la escuela de adultos; sin embargo, las modalidades escolarizadas todavía persisten, aunque sean minoritarias. 18. La oferta de educación básica de adultos se concentra en el sector urbano, situación congruente con la localización de la demanda potencial; sin embargo, dado que la mitad de los

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analfabetos se ubica en el sector rural, resulta necesario promover más programas específicos para ese grupo de población, si se pretende cumplir con las aspiraciones de equidad. 19. Los participantes de la educación básica de adultos han generado un estilo de permanencia discontinua, que combina tiempos en el programa y fuera de él. Este proceso resulta en la práctica una manera en que los adultos se reapropian del programa, creando un régimen de alternancia “espontáneo” entre la educación, la vida y el trabajo. La situación descrita ha llevado a las instituciones a dejar de lado la categoría de deserción y a considerar este comportamiento como una modalidad de participación (en el INEA, por ejemplo, se han creado las categorías de “activo” e “inactivo” para dar cuenta de la permanencia de los adultos en los programas). 20. La demanda real por la educación básica de adultos es más joven que la demanda potencial; en efecto, la población atendida por el INEA, que concentra la mayoría de la matrícula de la educación básica, es más joven que la demanda potencial; esto permite inferir que el INEA está cumpliendo con una de sus líneas estratégicas: la atención del rezago “fresco” o joven. 21. La educación para el trabajo se presenta como el espacio institucional más denso e intrincado. La condición laboral de los participantes se utilizó en este estudio como criterio para diferenciar los programas, de allí que la distinción básica se haya establecido entre los programas pensados para los trabajadores y los concebidos para los desempleados, conocidos habitualmente como programas de capacitación “en” el trabajo y programas de formación “para” el trabajo. Al interior de estos grupos se identificaron los programas vinculados con el sector formal de trabajo, con el sector informal y el sector agropecuario, así como los programas que operan en modalidades escolarizadas o abiertas y los programas que contemplan o no la certificación. 22. La educación para el trabajo se realiza a través de un alto número de instituciones y programas que pueden clasificarse en: las instituciones de gobierno, la iniciativa privada (institutos, escuelas de capacitación, cámaras industriales, otros), las empresas y otras instituciones que hacen capacitación a su propios trabajadores, tales como las ONG, las instituciones y fundaciones de asistencia privada y los sindicatos. Las empresas participan exclusivamente en la capacitación en el trabajo, y dentro de esta modalidad, en la vinculada con el mercado formal del trabajo. Por el contrario, el Estado desempeña un papel clave en la formación para el trabajo, tanto la vinculada con la inserción laboral como los programas escolarizados. 23. En los últimos años el Estado ha reducido su participación en el conjunto de la educación para el trabajo. Sin embargo, mientras ha decrecido la participación de la STPS, tanto en la capacitación en el trabajo como en la formación para el trabajo, la oferta del sector educativo de formación para el trabajo no sólo se ha mantenido relativamente estable en términos de matrícula, sino que cuenta con mayores recursos. 24. Las ONG desarrollan programas muy diversos de capacitación para sectores urbano marginales y rurales; desde estas organizaciones se combina la formación productiva con otras áreas como la salud, la formación ciudadana y la defensa del medio ambiente, entre otros. 25. Los sectores más marginados en términos de su inserción productiva, género y nivel de escolaridad, siguen siendo los grupos con menor atención. La capacitación se concentra en los trabajadores antes que en los desempleados, especialmente en la población ocupada de las empresas grandes. De allí que la tarea siga siendo tanto articular como multiplicar acciones para grupos marginados específicos: personas que trabajan en el sector informal, comunidades indígenas, jornaleros y mujeres. 26. Las modalidades no formales de capacitación predominan en los programas orientados a sectores marginados, mientras las ofertas más formalizadas de capacitación se localizan en sectores urbanos y se destinan a sectores sociales que cuentan con las credenciales educativas básicas.

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27. La educación continua es un campo orientado a una población con alta escolaridad previa46, que incluye tanto los programas tradicionales de extensión universitaria como programas nuevos, algunos de ellos explícitamente denominados bajo este rubro. Los programas de educación continua son de un gran diversidad, desde cursos y talleres hasta conferencias o diplomados, de distintas disciplinas y campos, con modalidades presenciales, a distancia y mixtas. 28. Los recursos financieros de la educación de adultos (Educación Básica y Capacitación para el Trabajo), que proceden en su mayoría de fondos públicos (cuadro 29), siguen representando una parte mínima del gasto en educación (3.5%), del gasto público (0.86%) y del PIB (0.19%), por lo cual resultan inadecuados para las enormes tareas que enfrenta la modalidad (referencia: año 2002). El INEA, que concentra la mayor parte de la atención y de la certificación en el campo de la educación básica de adultos, cuenta con un presupuesto que representa el 1% del gasto en educación. Por el contrario, el gasto en educación en general ha incrementado en forma constante su participación en el PIB, llegando al 6.8 % en el año 200247. 6.2. Los logros y las limitaciones de la investigación y evaluación en el campo de la

educación de adultos y la educación para el trabajo 1. México cuenta con una larga tradición de educación de adultos y de educación para el trabajo, que incluye tanto prácticas diversificadas desde el Estado, la sociedad civil y el sector privado, como reflexiones y estudios desde las instituciones gubernamentales y no gubernamentales, universidades y centros de investigación. 2. Las instituciones del campo de la educación de adultos y de la educación para el trabajo cuentan, en una proporción significativa, con estudios diagnósticos para definir la oferta y con investigaciones y evaluaciones de acompañamiento a las innovaciones y programas piloto, tanto internas como externas. 3. Desde el Consejo Nacional de Investigación Educativa (COMIE) se ha realizado un importante esfuerzo por sistematizar las investigaciones en el campo de la educación de adultos; se cuenta con dos estados del arte, el primero da cuenta de las investigaciones durante la década del ochenta, y el segundo de las investigaciones en la década del noventa. Estas sistematizaciones, resultado del trabajo voluntario de investigadores nacionales, han posibilitado tanto la construcción de un cuerpo de conocimiento como el surgimiento de un grupo de trabajo relativamente estable e interdisciplinario. En el estado del arte de la década del noventa, que se concluyó el año pasado, tuvo lugar un salto en la construcción de conocimiento, al diferenciarse subcampos al interior de la educación de adultos, tales como: a) hacia una reconceptualización teórica y práctica de la educación básica y la alfabetización, b) la educación y el trabajo, c) la educación de adultos y la familia, d) la educación para la vida, la organización y la construcción de la ciudadanía; e) los educadores de adultos y su formación. 4. Como resultado de las investigaciones y evaluaciones se concluye que:

a) No existe una oferta suficiente para el sector rural ni para los jóvenes y adultos que trabajan en el sector informal. Igualmente, los que cuentan con mayor escolaridad previa son los que acceden en mayor grado a los programas de educación básica.

b) Los cambios en la educación de adultos y la formación para el trabajo han estado

centrados más en la oferta concebida como programas y materiales educativos, y no en los educadores y su formación; además, existen educadores de muy distinto tipo, sin diálogo entre sí.

46 Para la mayoría de los programas, el requisito de ingreso es la licenciatura. 47 DGPPP-SEP

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c) Se observa una permanente búsqueda de nuevos programas y existe una oferta amplia y diversificada por parte del estado; esto en la práctica implica una oferta gratuita y sin restricciones de acceso.

d) Desde algunas de las instituciones se convocan recursos comunitarios y sociales, tanto en

términos de la puesta en práctica en la educación básica de adultos del principio de solidaridad social- que supone el trabajo de educadores voluntarios- como por el uso de instalaciones de otras instituciones u organizaciones en el conjunto de la modalidad.

e) En el marco de la descentralización de la SEP, la STPS, el DIF, el INEA y otras

instituciones de gobierno, se han desarrollado programas en los estados. Se está produciendo un movimiento en lo local, que no ha sido investigado, pero que podría ser muy promisorio en términos de nuevas oportunidades de aprendizaje y mayor participación de la demanda en la construcción de la oferta.

f) La perspectiva intersectorial, la inscripción en proyectos sociales de los programas

educativos y la intencionalidad de establecer espacios de coordinación, son orientaciones que se están consolidando en la educación de adultos y la educación para el trabajo.

5. Una limitación significativa es relación con la investigación y la evaluación es la ausencia de información estadística integrada, organizada y suficientemente desagregada en algunos casos para dar cuenta del campo de la educación de adultos y la educación para el trabajo como una totalidad, así como de información de carácter más cualitativo. En el mismo sentido, en el conjunto de la investigación educativa, sigue siendo minoritaria la investigación relacionada con la educación de adultos y la educación para el trabajo. 6.3 Las contribuciones del estudio 1. El estudio permite debatir en forma pública e interinstitucional la educación de adultos y la educación para el trabajo. 2. Desde el estudio se ha generado una visión más amplia y específica de la educación de adultos y de la educación para el trabajo, que implica un valor agregado respecto de las visiones disponibles. En particular, el estudio da cuenta de:

a) las oportunidades de aprendizaje disponibles para los jóvenes y adultos; b) los logros y los puntos críticos de la oferta y sus articulaciones con la demanda ; c) la manera en que se produce el tránsito de la demanda potencial a la real, identificando las

puntos clave para el acceso así como la ausencia de mecanismos para promover este proceso.

Igualmente, el estudio permite reflexionar acerca del impacto de la educación de adultos y la educación para el trabajo y de las relaciones entre educación básica de adultos y capacitación. 6.4 A modo de epílogo 6.4.1 Impacto de la educación de adultos y la educación para el trabajo Identificar el impacto de la educación es una tarea compleja, que requiere explicitar los criterios de análisis. A principios de los noventa, CEPAL fundamentó la importancia de la educación básica, dando pruebas de que cambiaba los diferenciales de ingreso y consecuentemente contribuía tanto a mejorar la calidad de vida de las personas como al crecimiento del PIB (CEPAL, 1991).48 En este

48 Ver CEPAL. “Educación y conocimiento: ejes de la transformación productiva con equidad”, Santiago, 1991; como lo indica el título, el documento planteaba que la educación era un factor fundamental para el desarrollo, en cuanto contribuía a la productividad y competitividad internacional de los países.

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sentido, la educación básica era valorada desde su contribución al desarrollo económico. Como parte de este enfoque, se ha realizado investigaciones acerca de los retornos educativos en México, definidos como el diferencial de ingreso que agrega cada año de escolaridad (Zamudio, 2003, y Villagómez y Zamudio, 1999a). Estos estudios dan cuenta que en México se han incrementado los retornos a la educación en los últimos quince años, aun cuando están afectados por el nivel educativo y por el sexo, en forma tal que los grupos con educación superior y postgrado y los hombres presentan mejores retornos, es decir mayores diferencias favorables en sus ingresos por las credenciales educativas con las cuales cuentan. Sin embargo, los mismos estudios destacan que en el caso de la población con educación primaria, durante la última década no sólo no aumentaron los retornos a la educación sino que disminuyeron y respecto de la educación secundaria, los retornos están estancados; al mismo tiempo para las generaciones mayores, la educación primaria permite un retorno mayor que para los jóvenes. Estas tendencias observadas confirman que en el mundo del trabajo los requisitos de escolaridad se están desplazando hacia la educación media superior e incluso hacia la educación superior, afectando en mayor grado a los más jóvenes y a los que buscan trabajo por primera vez. Si el análisis acerca del impacto considerara exclusivamente el punto de vista del capital humano, la conclusión es simple: la educación básica de adultos no logra retornos en términos de ingresos, ya que la educación primaria y secundaria obtenida por la vía del sistema regular tampoco establece diferencias en el mundo del trabajo. Sin embargo, es posible analizar la educación desde un lugar diferente a su aporte de corto plazo al desarrollo económico. Investigaciones sobre el tema de la educación de adultos proveen de algunos indicios. De acuerdo con una investigación reciente sobre factores de contexto (INEA, 2003)49, los adultos que participan en los programas de educación básica del INEA valoran la relación que el educador establece con ellos, su desempeño, que les permite aprender y superarse, así como el trabajo en equipo y la convivencia con los compañeros. Asimismo, la casi totalidad de los adultos que se han retirado temporariamente del INEA, declara que le gustaría seguir estudiando (82%). Para adultos caracterizados por bajos ingresos y por no participar en organizaciones sociales, el espacio del círculo de estudios que ofrece el programa representa un lugar de intercambio y aprendizaje. Aun más, una parte importante tanto de los adultos atendidos como de los inactivos, dice estar estudiando “para aprender”, para “superarse”, para obtener un certificado o para continuar estudios, poniendo de manifiesto que para los adultos estudiar no es tan sólo certificar, conseguir o mejorar trabajo e ingresos. Dado que en el INEA predominan las estudiantes mujeres, y además participan en alto grado las amas de casa, los círculos de estudio se han constituido en un lugar donde se rompe el aislamiento producido por el ámbito doméstico y donde las mujeres se organizan como grupo de pares. Una parte de los adultos entrevistados se interesa por aprender oficios y computación, poniendo de manifiesto que quieren insertarse en actividades productivas y “modernas”. En los estudiantes, se hace presente no sólo el interés por continuar estudiando sino también hacerlo para ayudar a otros y contribuir a una sociedad más justa. En suma, los espacios educativos grupales y los medios múltiples contribuyen a que los estudiantes vayan alimentando en sí el deseo de aprender como algo continuo. Este proceso de socialización grupal y de construcción de “deseos de aprender“, es un logro importante que queda opacado si nos limitamos a ver su inserción laboral o los ingresos. Testimonios recuperados en un programa de educación no formal para el trabajo de origen gubernamental, muestran evidencias similares: los adultos valoran la posibilidad de compartir entre pares así como el hecho mismo de que el estado se haga presente. (Pieck, 1996).

49 Estudio por muestras, 834 casos en nueve estados de la República, que compara a adultos activos e inactivos, diferenciados de acuerdo con su participación en el programa; los inactivos han dejado de estudiar pero han estado menos de dos años en esta situación.

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Por otro lado, la educación básica es un elemento central para contener las experiencias de formación en y para el trabajo, ya que sin conocimientos acerca de la lengua y el cálculo, el aprendizaje en oficios no encuentra un terreno propicio para anclarse. Finalmente, la educación de adultos y la educación básica en particular, han sido concebidas como un espacio de construcción de ciudadanía, que contribuya a su vez a que la sociedad civil se fortalezca. El punto clave es que desde las instituciones ejecutoras de la educación de adultos no se puede garantizar que la formación que ofrecen mejore la inserción laboral, el ingreso y por ende el PIB, porque estos procesos dependen del mercado de trabajo, que se ha independizado del sector educación. Y esta situación que supere su ámbito de competencia, no invalida su pertinencia. Pero lo que sí se puede hacer, y de hecho ya se hace, es crear condiciones para que las personas fortalezcan la autonomía y generen espacios colectivos solidarios. Esta es una contribución más invisible pero de largo aliento. 6.4.2 El debate acerca de la relación entre educación básica y capacitación La capacitación es concebida como un medio para incrementar la productividad de las personas y la productividad y competitividad de las empresas; este enfoque, que se ha denominado “productivista”, se ha fortalecido en los últimos años, como parte de la presencia creciente de una concepción educativa orientada por la eficiencia y la eficacia. Sin embargo, este enfoque no es nuevo; en México está presente desde los años cuarenta con el extensionismo y los enfoques funcionalistas o desarrollistas de la educación en los sesenta. La capacitación en las empresas ha estado orientada predominantemente por este enfoque. Este enfoque, a su vez, se inscribe en la teoría del capital humano, según la cual el trabajo es valorado en términos de “capital” y las personas como “recursos” o insumos para el proceso productivo. En esta corriente se asume que el capital humano es un factor clave para el desarrollo económico y que la educación, y por ende la capacitación, es un elemento central en la formación del capital humano. El acervo de capital humano se mide en términos de los grados de escolaridad logrados por la población. En este marco, se asume el supuesto de que la educación incrementa las posibilidades de acceso al empleo y permite una mejora de los niveles de ingreso y de calidad de vida. La propuesta de CEPAL/UNESCO de los años 90, “educación y conocimiento como base de la transformación productiva con equidad” , se inscribe en este mismo modelo y propone la educación básica como el camino para elevar los diferenciales de ingreso e incrementar el PIB. Consecuente con este enfoque, la propuesta suscrita por Banco Mundial, ha sido que las empresas se hagan cargo de la capacitación en el trabajo, mientras el estado asume la educación básica para las personas jóvenes y adultas. Las investigaciones disponibles muestran que si bien existe relación entre educación y empleo, la educación no garantiza el acceso al mundo del trabajo, de este modo, la relación a más escolaridad, más y mejor empleo, se cumple parcialmente (personas con alta escolaridad se ubican en puestos intermedios o bajos y personas con baja o media escolaridad en puestos altos); se observa que al elevarse la escolaridad de la población, los requisitos del mercado de trabajo también se incrementan o corren “hacia delante”; está comprobado que lo que realmente diferencia en el mercado de trabajo son la pertenencia a una clase social y las discriminaciones sociales de género, edad, etnia, otros. Además, el mundo del trabajo ha devenido en un mercado de trabajo con reglas de juego donde hay una distribución desigual de oportunidades, segmentadas en términos de sector formal e informal; las investigaciones muestran que la mayoría de los estudiantes de la educación de adultos se ubican en el sector informal, lo que supone para ellos, inestabilidad, rotación y dispersión de actividades en tareas poco calificadas, escasas retribuciones económicas y costearse los períodos de desocupación intermitentes y estar al margen de los servicios de seguridad social y salud del estado, o sea “arreglarse como se pueda” a nivel individual. En este marco, la capacitación específica en una empresa no necesariamente mejora las competencias de una persona sino que la entrena para una tarea transitoria y puntual. En el mismo

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sentido, se refuta el principio de que la capacitación mejora la productividad individual y social. Los estudios confirman que el aumento de la productividad en la gran industria se relaciona con inversión de capital, concentración y trasnacionalización de la riqueza y con incorporación de tecnologías avanzadas. Antes bien, la idea de que la capacitación garantiza la productividad se ha transformado en una justificación para el desempleo y una manera de estigmatizar a los trabajadores de sectores marginados, delegando en ellos una responsabilidad que es social. El argumento es: “no consiguen trabajo porque no están capacitados” y también “si se capacitaran, la empresa o el país se modernizarían”. Ante esta situación, es posible adoptar otra postura, que parte de la aceptación de que no existe relación unívoca entre educación y trabajo, pero que al mismo tiempo la educación es un espacio de autorrealización para las personas y para la transformación social y política, que puede crear cambios impensados en el mediano plazo. En este marco, la promoción de la educación básica puede ser el camino para que en cada adulto la capacitación se incorpore a un patrimonio de competencias que ya están relativamente consolidadas. En consecuencia, es importante cuestionar la división entre el Estado, que se hace cargo de la educación básica, definida como su tarea, por ser ésta la educación obligatoria, y las empresas, a cargo de la capacitación en el trabajo. Una alternativa que se ha propuesto en diversas ocasiones es integrar la educación básica con la educación/trabajo. En el mismo sentido, el planteo no consiste en poner la educación básica al servicio de la capacitación y hacer de ella el instrumento para que la capacitación se realice con éxito. Por el contrario, es necesario centrarse en una educación para el desarrollo pleno del individuo como sujeto reflexivo que asume su propia historia, en el marco de grupos y movimientos sociales. Esto supone también redefinir que es la educación básica y cuales son las políticas y estrategias para hacerlo. 6.5 Comentario final

Aunque la realización de la versión preliminar y final del informe de base ya permitió la vinculación de las instituciones y la consolidación de cierta información gubernamental, el estudio como proyecto no ha concluido. En particular, se espera continuar el análisis de las investigaciones y evaluaciones, internas y externas, así como lograr una mayor integración y síntesis de la información estadística organizada especialmente con motivo del estudio. Finalmente, está pendiente socializar y discutir el documento, en un diálogo interinstitucional que permitirá enriquecerlo, completarlo y dar cuenta de una manera más exhaustiva y global de los diferentes enfoques y tendencias. El equipo institucional que realizó este informe está abierto a compartir los resultados en reuniones nacionales e internacionales así como a iniciar nuevas investigaciones y proyectos de desarrollo. Sin duda una tarea clave sigue siendo la articulación de las instituciones y programas en un sistema continuo de aprendizaje para las personas jóvenes y adultas. Sin embargo, el desafío mayor es construir los programas con los propios participantes, a partir de sus intereses y deseos de aprender.

SIGLAS

ANUIES Asociación Nacional de Universidades e Institutos de Educación Superior. AMEC Asociación Mexicana de Educación Continua BETA Brigada de Educación Técnica Agropecuaria CEAAL Consejo de Educación de Adultos de América Latina CANACINTRA Cámara Nacional de la Industria de la Transformación CBTA Centro de Bachillerato Tecnológico Agropecuario CBTI Centro de Bachillerato Tecnológico Industrial CCA Centros Comunitarios de Aprendizaje CEBA Centro de Educación Básica para Adultos CECATI Centro de Capacitación Técnica e Industrial CEDEX Centros de Educación Extraescolar CEDIF Centros de Desarrollo e Integración Familiar CETI Centro de Estudios Tecnológico Industrial CEPLAS Centros de Educación para los Adultos CIMO Calidad Integral y Modernización CMIC Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción COMIE Consejo Mexicano de Investigación Educativa CONALEP Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica CONAPO Consejo Nacional de Población CONCANACO-SERVYTUR

Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo

CONEVyT Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo CONFINTEA Conferencia Internacional de Educación de Adultos CONOCER Consejo Nacional de Competencias Laborales COPUSI Cocinas Populares y Unidades de Servicios Integrales CRECE Centro Regional para la Competitividad Empresarial CREFAL Centro de Cooperación Regional para la Educación de Adultos en América Latina CUAED Coordinación de Universidad Abierta y Educación a Distancia DGB Dirección General de Bachillerato DGCFT Dirección General de Centros de Formación para el Trabajo DGETA Dirección General de Educación Tecnológica Agropecuaria DGIT Dirección General de Investigación Tecnológica DGPPP Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto DIF Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia

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ENEU Encuesta Nacional de Empleo FIRA Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura FIRCO Fideicomiso de Riesgo Compartido FMDR Fundación Mexicana para el Desarrollo Rural FONAES Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas Sociales FONART Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías GEM Grupo de Educación Popular con Mujeres ICATE Instituto de Capacitación Técnica en los Estados ICIC Instituto de Capacitación de la Industria de la Construcción ILCE Instituto Lationoamericano de la Comunicación Educativa IMEDER Instituto Mexicano para el Desarrollo Rural IMES Instituto de las Mujeres de San Luis Potosí IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social INCA-RURAL Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural. INDESOL Instituto Nacional de Desarrollo Social INEA Instituto Nacional para la Educación de los Adultos INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática INI Instituto Nacional Indigenista INMUJERES Instituto Nacional de las Mujeres ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado MEVyT Modelo Educación para la Vida y el Trabajo MPyMES Micros, pequeñas y medianas empresas ITESM Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico NEO Nueva Estrategia de Operación ONG Organización no Gubernamental OIT Organización Internacional del Trabajo PAC Programa de Apoyo a la Capacitación PAPIR Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural PAZM Programa de Atención a Zonas Marginadas PCME Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior PEA Población Económicamente Activa PEI Población Económicamente Inactiva PMETyC Proyecto de Modernización de la Educación Técnica y la Capacitación PROADA Programa de Promoción de Artesanías PROBECAT Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados PRODESCA Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural PROFECO Procuraduría Federal del Consumidor

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PROFEMOR Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación PROMODE Programa de Modernización del Comercio Detallista REDEC Red de Educación Continua SAEMLI Sistema de Apoyos a la Movilidad Laboral Interna SAGARPA Secretaría de Agricultura, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SE Secretaría de Economía SEA Secundaria a Distancia para Adultos SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEMARNAP Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca SEP Secretaría de Educación Pública SICAT Sistema de Capacitación para el Trabajo SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SINACATRI Sistema Nacional de Capacitación Técnica Rural Integral SME Sindicato Mexicano de Electricistas SNET Sistema Nacional de Educación Tecnológica SNTE Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación SINEVyT Sistema Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo SRA Secretaría de la Reforma Agraria STPS Secretaría del Trabajo y Previsión Social STUNAM Sindicato de los Trabajadores de la Universidad Autónoma de México SUTIN Sindicato Único de los Trabajadores de la Industria Nuclear TIC Tecnología de la Información y Comunicación TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

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ANEXOS ESTADÍSTICOS

Anexo 1. Indicadores geográficos y sociodemográficos de la República Mexicana, 2000 Fuentes: Censo general de población, 2000. INEGI

Atlas de México, 1998. SEP

Entidades Superficie KM2 % Superficie

entidad

Población total % Población

entidad

Densidad Habitantes por KM2

% Hombres

% Mujeres

% Menores de 15 años

% Población de 15 a 64 años

% 65 años y más

Grados escolaridad

% vs PEA Población

total

Aguascalientes 5,197 0.3 944,285 1.0 181.7 48.8 51.2 33.4 59.6 7.0 8 35.5 Baja California 71,576 3.7 2,487,367 2.6 34.8 48.3 51.7 36.2 58.7 5.1 8 36.8 Baja California Sur 71,428 3.7 424,041 0.4 5.9 50.4 49.6 30.4 57.8 11.8 8 40.2 Campeche 56,798 2.9 690,689 0.7 12.2 51.0 49.0 31.8 63.3 4.9 7 35.6 Coahuila 149,511 7.7 2,298,070 2.4 15.4 49.9 50.1 35.0 59.7 5.3 8 36.2 Colima 5,433 0.3 542,627 0.6 99.9 49.6 50.4 32.4 61.7 5.8 8 37.2 Chiapas 73,724 3.8 3,920,892 4.0 53.2 49.4 50.6 30.9 58.3 10.7 5 31.1 Chihuahua 245,945 12.6 3,052,907 3.1 12.4 49.5 50.5 38.0 54.6 7.4 8 37.0 Distrito0 Federal 1,547 0.1 8,605,239 8.8 5,562.5 49.8 50.2 32.2 60.1 7.7 10 42.3 Durango 121,776 6.3 1,448,661 1.5 11.9 47.8 52.2 26.1 66.6 7.3 7 31.0 Guanajuato 30,768 1.6 4,663,032 4.8 151.6 49.0 51.0 35.8 57.9 6.3 6 31.7 Guerrero 64,586 3.3 3,079,649 3.2 47.7 47.9 52.1 36.6 57.4 6.0 6 29.2 Hidalgo 20,502 1.1 2,235,591 2.3 109.0 48.4 51.6 38.9 54.6 6.5 7 33.0 Jalisco 78,389 4.0 6,322,002 6.5 80.6 48.4 51.6 35.5 58.4 6.1 8 37.7 México 21,196 1.1 13,096,686 13.4 617.9 48.6 51.4 33.7 59.8 6.5 8 34.6 Michoacán 58,200 3.0 3,985,667 4.1 68.5 48.9 51.1 31.9 59.7 8.4 6 31.1 Morelos 4,968 0.3 1,555,296 1.6 313.10 47.9 52.1 36.2 56.6 7.1 8 35.9 Nayarit 26,908 1.4 920,185 0.9 34.2 48.3 51.7 32.2 58.6 9.2 7 35.0 Nuevo León 64,210 3.3 3,834,141 3.9 59.7 49.6 50.4 34.3 59.3 6.4 9 39.0 Oaxaca 93,136 4.8 3,438,765 3.5 36.9 49.8 50.2 29.7 64.4 5.9 6 31.3 Puebla 33,995 1.7 5,076,686 5.2 149.3 48.2 51.8 37.8 55.7 6.5 7 33.2 Querétaro 11,978 0.6 1,404,306 1.4 117.2 48.2 51.8 35.5 56.2 8.3 8 34.6 Quintana Roo 39,376 2.0 874,963 0.9 22.2 48.5 51.5 35.8 58.9 5.3 8 40.2 San Luis Potosí 63,038 3.2 2,299,360 2.4 36.5 51.2 48.8 34.4 61.6 3.9 7 31.5 Sinaloa 56,496 2.9 2,536,844 2.6 44.9 48.7 51.3 36.4 57.1 6.5 8 35.0 Sonora 180,833 9.3 2,216,969 2.3 12.3 49.8 50.2 33.8 60.7 5.5 8 37.0 Tabasco 24,578 1.3 1,891,829 1.9 77.0 50.1 49.9 32.4 62.1 5.5 7 32.3 Tamaulipas 78,932 4.1 2,753,222 2.8 34.9 49.4 50.6 35.5 59.9 4.6 8 37.3 Tlaxcala 4,037 0.2 962,646 1.0 238.5 49.4 50.6 31.3 62.6 6.1 8 34.6 Veracruz 71,735 3.7 6,908,975 7.1 96.3 48.8 51.2 34.8 59.3 5.9 6 34.4 Yucatán 43,257 2.2 1,658,210 1.7 38.3 48.6 51.4 33.8 59.8 6.3 7 37.6 Zacatecas 73,103 3.8 1,353,610 1.4 18.5 49.3 50.7 32.7 60.6 6.6 6 26.5 Nacional 1,947,156 100 97,483,412 100 50.1 48.3 51.7 36.3 56.8 6.8 7.3 35.0

97

Anexo 2. Atención INEA por Grupos de Edad y Género Grupo de Edad Mujeres % Hombres % Total %

10 - 24 25 - 29 30 - 34 35 - 39 40 - 44 45 - 49 50 - 54 55 - 59 60 - 64 65 y más Total

219,852 87,726 82,530 72,906 63,435 49,684 36,229 25,345 17,607 24,158 679,474

52.4 61.6 66.4 70.2 72.5 73.4 73.7 73.5 73.0 70.6 62.5

200,007 54,674 41,702 31,021 24,041 18,047 12,898 9,139 6,502 10,045 408,075

47.6 38.4 33.6 29.8 27.5 26.6 26.3 26.5 27.0 29.4 37.5

419, 858 142,400 124,232 103,928 87,475 67,731 49,127 34,484 24,110 34,204 1,087,549

39 13 11 10 8 6 5 3 2 3 100 Fuente: SASA

Fuente: Sistema Automatizado de Seguimiento y Acreditación

98

99

Anexo 3. Atención de educación básica 1995 % 1996

% 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % 2002 %

INEA Alfabetización Primaria para jóvenes y adultos Secundaria para jóvenes y adultos CEBA* Alfabetización Primaria para adultos Secundaria para adultos Secundaria para trabajadores Federal Federal transferido Estatal Particular Total

2,189,229 871,806 783,380 534,043 132,137 32,972 52,304 46,861 64,479 11,365 42,055 10,277 782 2,385,845

92 6 3 100

1,999,585 793,224 689,053 517,308 154,774 34,164 74,636 45,974 68,988 12,535 44,049 11,905 499 2,223,347

90 7 3 100

1,785,150 601,450 608,716 574,984 174,084 26,934 73,191 73,959 63,477 11,571 39,739 11,749 418 2,022,711

88 9 3 100

1,925,371 541,870 637,256 746,245 218,078 56,333 57,465 104,280 59,676 12,064 36,496 10,701 415 2,203,125

87 10 3 100

1,783,970 491,961 586,752 705,257 248,156 66,872 73,328 107,956 53,655 10,966 33,689 8,664 336 2,085,781

86 12 3 100

1,102,140 257,128 380,717 464,295 313,401 52,454 90,214 170,733 50,249 10,723 31,122 8,111 293 1,465,790

75 21 3 100

1,037,653 304,858 293,472 439,323 321,677 43,407 97,556 180,714 48,074 10,732 29,546 7,494 302 1,407,404

74 23 3 100

1,087,549 299,505 278,231 509,813 321,677 43,407 97,556 180,714 39,707 8,618 24,601 6,193 295 1,448,933

75 22 3 100

Fuentes: 1. Datos Cebas, Cedex, Secundaria para trabajadores y Capacitación para el Trabajo. DGPPP-SEP 2. Datos INEA, SASA * Datos estimados en 2002

100

Anexo 4 Gráficas de evolución de los servicios

Evolución histórica de la Alfabetización

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

Evolución Histórica de la Secundaria pa

0

200,000

400,000

600,000

800,000ra Adultos

INEA 871,806 793,224 601,450 541,870 491,961 257,128 304,858 299,505

CEBAS 32,972 34,164 26,934 56,333 66,872 52,454 43,407 43,407

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Evolución Histórica de la Primaria

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

INEA 783,380 689,053 608,716 637,256 586,752 380,717 293,472 278,231

CEBAS 52,304 74,636 73,191 57,465 73,328 90,214 97,556 97,556

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

INEA 534,043 517,308574,984 746,245705,257 464,295439,323 509,813

CEBAS 46,861 45,974 73,959 104,280107,956 170,733180,714 180,714

Secundaria paratrabajadores

64,479 68,988 63,477 59,676

1995 1996 1997 1998

53,655 50,249 48,074 39,707

1999 2000 2001 2002

Anexo 5. Evolución de la atención por institución Instituto Nacional para la Educación de los Adultos

1995 % 1996

% 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % 2002 %

Alfabetización Primaria para jóvenes y adultos Secundaria para jóvenes y adultos Total

871,806 783,380 534,043 2,189,229

40 36 24 100

793,224 689,053 517,308 1,999,585

40 34 26 100

601,450 608,716 574,984 1,785,150

34 34 32 100

541,870 637,256 746,245 1,925,371

28 33 39 100

491,961 586,752 705,257 1,783,970

28 33 40 100

257,128 380,717 464,295 1,102,140

23 35 42 100

304,858 293,472 439,323 1,037,653

29 28 42 100

299,505 278,231 509,813 1,087,549

28 26 47 100

Fuente: SASA Anexo 6. Evolución de la atención por institución CEBA 1995 % 1996

% 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % 2002 %

Alfabetización Primaria para adultos Secundaria para adultos Total

32,972 52,304 46,861 132,137

25 40 35 100

34,164 74,636 45,974 154,774

22 48 30 100

26,934 73,191 73,959 174,084

16 42 42 100

56,333 57,465 104,280 218,078

26 26 48 100

66,872 73,328 107,956 248,156

27 30 44 100

52,454 90,214 170,733 313,401

17 29 54 100

43,407 97,556 180,714 321,677

13 30 56 100

43,407 97,556 180,714 321,677

13 30 56 100

Fuente: DGPPP Anexo 7. Evolución de la atención por institución Secundaria para trabajadores

1995 % 1996

% 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % 2002 %

Secundaria para trabajadores

64,479

68,988

63,477

59,676

53,655

50,249

48,074

39,707

Fuente: DGPP

101

102

Anexo 8. Número de certificados y porcentaje de certificación de educación de adultos 1995 1996

% 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % 2002 %

INEA Alfabetización Primaria para jóvenes y adultos Secundaria para jóvenes y adultos CEBA* Alfabetización Primaria para adultos Secundaria para adultos Secundaria para trabajadores Total

702,214 465,330 96,350 140,534 32,210 16,507 9,910 5,793 14,928 749,352

32 53 12 26

24 50 19 12

23

31

788,736 515,400 115,040 158,296 41,909 20,048 14,193 7,668 14,310 844,955

39 65 17 31 27 59 19 17 21 38

618,466 321,066 125,238 172,162 43,914 19,214 13,916 10,784 13,567 675,947

35 53 21 30 25 71 19 15 21 33

678,850 222,213 184,822 271,815 73,924 33,869 9,589 30,466 12,289 765,063

35 41 29 36 34 60 17 29 21 35

737,573 244,055 172,605 320,913 79,269 40,967 13,630 24,672 11,175 828,017

41 50 29 46 32 61 19 23 21 40

622,264 128,055 188,751 305,458 120,691 24,068 29,237 67,386 10,596 753,551

56 50 50 66 39 46 32 39 21 51

585,477 130,791 168,559 286,127 154,440 28,591 42,701 83,148 10,183 750,100

56 43 57 65 48 66 44 46 21 53

526,055 129,609 144,286 252,160

48% 43% 52% 49%

Fuentes: 1. Datos Cebas, Cedex, Secundaria para trabajadores y Capacitación para el Trabajo. DGPPP-SEP. 2. Sistema Automatizado de Seguimiento y Acreditación, INEA.

Anexo 9. Distribución de atención por institución y áreas

AREAS CACATI ICATE

Capacitación Estatal Particular

Otras Secretarías

Otras instituciones

Actividades artísticas 6,68% 7,60% 20,45% 1,85% 8,45% 13,77%

Administración, contabilidad y servicios secretariales 8,72% 4,89% 7,13% 8,12% 7,26% 1,79% Computación 29,22% 23,98% 11,70% 30,67% 7,86% 8,40% Desarrollo personal y familiar 0,33% 3,46% 6,20% 0,86% 32,00% 0,00% Idiomas 4,69% 4,68% 9,88% 41,04% 2,02% 36,75% Industria de la construcción 0,02% 0,13% 0,34% 0,03% 0,23% 0,00% Mantenimiento y reparación 22,08% 11,51% 1,61% 3,55% 4,70% 1,91% Producción,agrícola, ganadera y pecuaria 1,65% 0,70% 0,04% 0,44% 0,00% 0,00% Producción artesanal 9,92% 13,16% 15,19% 1,01% 5,66% 3,95% Producción industrial 3,26% 5,72% 3,76% 0,12% 0,91% 0,00% Básicos 0,02% 0,00% 0,00% 0,40% 1,35% 6,86% Medio Ambiente 0,19% 0,21% 0,00% 0,03% 0,00% 0,00% Servicios 8,85% 13,43% 17,57% 6,54% 13,52% 13,16% Salud y servicios médicos 1,61% 3,75% 1,94% 1,13% 1,98% 0,00% Formación de Formadores 0,12% 3,52% 0,63% 3,42% 5,09% 10,81% Otros 2,65% 3,24% 3,56% 0,79% 8,98% 2,59% Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% Fuente: DGPPP

104

Anexo 10. Distribución de áreas por instituciones

AREAS

CEC

ATI

ICA

TE

CA

PAC

ITA

CIÓ

N

ESTA

TAL

PAR

TIC

ULA

R

OTR

AS

SEC

RET

AR

ÍAS

OTR

AS

INST

ITU

CIO

NES

Total

Actividades artísticas 33,88% 35,14% 14,03% 12,99% 1,08% 2.88% 100,00%

Administración, contabilidad y servicios secretariales 33,76% 17,26% 3,74% 43,64% 0,71% 0.88% 100,00% Computación 30,62% 22,88% 1,66% 44,57% 0,21% 0.07% 100,00% Desarrollo personal y familiar 5,24% 49,84% 13,26% 18,83% 12,72% 0.11% 100,00% Idiomas 6,51% 5,92% 1,85% 79,00% 0,07% 6.65% 100,00% Industria de la construcción 8,34% 48,70% 19,56% 17,10% 2,46% 3.83% 100,00% Mantenimiento y reparación 58,34% 27,70% 0,57% 13,01% 0,31% 0.07% 100,00%

Producción,agrícola, ganadera y pecuaria 56,63% 21,96% 0,20% 21,21% 0,00% 0.00% 100,00% Producción artesanal 38,49% 46,54% 7,97% 5,45% 0,55% 0.98% 100,00% Producción industrial 35,30% 56,47% 5,51% 1,87% 0,25% 0.60% 100,00% Básicos 3,47% 0,30% 0,00% 85,53% 5,20% 5.50% 100,00% Medio Ambiente 45,11% 45,26% 0,00% 9,62% 0,00% 0.00% 100,00% Servicios 26,84% 37,13% 7,21% 27,52% 1,03% 0.27% 100,00% Salud y servicios médicos 23,30% 49,52% 3,80% 22,67% 0,72% 0.00% 100,00% Formación de Formadores 1,42% 38,45% 1,01% 56,90% 1,53% 0.68% 100,00% Otros 31,98% 35,61% 5,81% 13,17% 2,73% 10.71% 100,00%

Fuente: DGPPP-SEP

Anexo 11. Gasto en Educación de Adultos y Capacitación. Participación federal (Miles de pesos corrientes)

Incremento 1997-2002

NIVEL EDUCATIVO 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % 2002** %

Fuentes: 1. DGPPP-SEP (Ramo 11 y 33) para Capacitación para el Trabajo. 2. Datos ICATES. Estadística Básica del Sistema Nacional de Educación Tecnológica, 2001-2002.SEIT. 3. CEBAS y Secundaria para Trabajadores. datos calculados con base en los costos unitarios de Primaria y Secundaria (DGPPP-SEP). 4.Datos de Capacitación para el Trabajo STPS. 5. Subsecretaría de Capacitación, Empleo y Productividad. STPS. 6. DGPPP-SEP (Ramo 11 y 33) para Capacitación para el Trabajo. 7. Datos ICATES. Estadística Básica del Sistema Nacional de Educación Tecnológica, 2001-2002.SEIT. CEBAS y Secundaria para Trabajadores. datos calculados con base en los costos unitarios de Primaria y Secundaria (DGPPP-SEP). 8. Datos de Capacitación para el Trabajo STPS. Subsecretaría de Capacitación, Empleo y Productividad. STPS *Aportaciones federales a educación y capacitación para niveles superiores a la educación básica. ** Datos estimados.

Educación básica 2,860,413.0 59 3,560,805.5 52 4,000,080.2 52 5,118,852.1 53 5,887,117.8 57 6,746,070.8 65 136%291%CEBA** 803,907.9 1,262,397.5 1,676,732.2 2,613,212.7 3,032,652.0 3,141,798.5

89%INEA 1,656,600.0 1,845,000.0 1,819,000.0 1,973,000.0 2,292,000.0 3,126,200.020%Secundaria para

Trabajadores ** 399,905.1 453,408.0 504,357.0 532,639.4 562,465.8 478,072.3

Capacitación para el trabajo SEP

892,075.9 18 1,093,578.6 16 1,427,829.9 19 1,652,537.2 17 1,954,053.4 19 1,747,651.4 17 96%

CEBA D.F. 434.4 Dirección General de Centros de Formación para el Trabajo

658,251.5 745,834.6 866,856.7 1,009,013.0 1,268,167.7 1,376,273.9

INEA 19,421.3 Institutos de Capacitación Estatal (ICATE)

146,800.0 254,400.0 303,900.0 346,300.0 329,400.0 359,700.0

Dirección Gral. de Educación Tecnológica Agropecuaria (DGETA)

67,168.7 93,344.0 224,673.2 258,263.2 320,906.9

Dirección Gral. de Educación Tecnológica Industrial (DGETI)

32,400.0 13,467.9 12,723.9

CONALEP 25,493.1 14,927.3 Dirección Gral. Ciencia y Tecnología del Mar

7,927.6 11,677.5

Capacitación para el Trabajo STPS

932,736.2 19 1,076,613.3 16 1,241,922.6 16 1,451,363.9 15 1,356,979.1 13 1,064,860.4 10 14%

Dirección General de Empleo PROBECAT

881,165.8 942,672.5 1,070,517.1 1,249,875.5 1,184,770.6 892,651.9

Dirección General de Capacitación y Productividad (CIMO)

51,570.3 133,940.8 171,405.5 201,488.4 172,208.5 172,208.5

Otras aportaciones para educación y capacitación SEP*

185,995.6 4 1,136,907.0 17 1,027,663.8 13 1,373,774.3 14 1,074,134.0 10 840,340.1 8 352%

Total 4,871,220.7 100 6,867,904.3 100 7,697,496.6 100 9,596,527.6 100 10,272,284.3 100 10,398,922.6 100 113%

Anexo 12. Gasto en educación de adultos y capacitación. Participación federal (Miles de pesos constantes a precios de 1997)

Fuentes: 1. D

NIVEL EDUCATIVO 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % 2002** % Incremento 1997-2002

Educación básica 2,860,413.0 59% 3,085,438.0 45% 3,018,460.5 39% 3,489,009.6 36% 3,788,949.0 37% 4,111,730.1 65% 44%CEBA** 803,907.9 1,093,867.4 1,265,255.3 1,781,165.8 1,951,814.8 1,914,926.2INEA 1,656,600.0 1,598,692.5 1,372,617.4 1,344,796.8 1,475,131.2 1,905,418.9Secundaria para Trabajadores

399,905.1 392,878.0 380,587.8 363,047.0 362,003.0 291,385.1

Capacitación para el Trabajo SEP

892,075.9 18% 947,585.8 14% 1,077,440.4 14% 1,126,369.4 12% 1,257,628.8 12% 1,065,193.5 17% 19%

CEBA D.F. 434.4 Dirección General de Centros de Formación para el Trabajo

658,251.5 646,265.6 654,130.1 687,743.3 816,192.7 838,838.9

INEA 19,421.3 Institutos de Capacitación Estatal (ICATE)

146,800.0 220,437.6 229,322.9 236,038.1 212,001.8 219,237.2

Dirección Gral. de Educación Tecnológica Agropecuaria (DGETA)

67,168.7 80,882.6 169,538.4 176,032.2 206,535.7

Dirección Gral. de Educación Tecnológica Industrial (DGETI)

0.0 24,449.0 9,179.7 8,189.1

CONALEP 0.0 17,376.1 9,607.2 Dirección Gral. Ciencia y Tecnología del Mar

0.0 5,102.2 7,117.4

Capacitación para el Trabajo STPS

932,736.2 19% 932,885.4 14% 937,154.8 12% 989,249.6 10% 873,351.8 9% 649,032.4 10% -30%

Dirección General de Empleo PROBECAT

881,165.8 816,825.7 807,812.2 851,915.2 762,518.4 544,071.3

Dirección General de Capacitación y Productividad (CIMO)

51,570.3 116,059.7 129,342.6 137,334.5 110,833.4 104,961.1

Otras aportaciones para Educación y Capacitación SEP*

185,995.6 4% 985,129.9 14% 774,475.1 10% 936,364.6 10% 691,312.7 7% 512,187.3 8% 175%

GPPP-SEP (Ramo pacitación para el Trabajo. 2. Da s ICATES.3. CEBAS y Secundaria para Trabajadores. datos calculados con base en los costos unitarios de Primaria y Secundaria (DGPPP-SEP). 4.Datos de Capacitación para el Trabajo STPS. 5. Subsecretaría de Capacitación, Empleo y Productividad. STPS. 6. DGPPP-SEP (Ramo 11 y 33) para Capacitación para el Trabajo. 7. Datos ICATES. Estadística Básica del Sistema Nacional de Educación Tecnológica, 2001-2002.SEIT. CEBAS y Secundaria para Trabajadores. datos calculados con base en los costos unitarios de Primaria y Secundaria (DGPPP-SEP). 8. Datos de Capacitación para el Trabajo STPS. Subsecretaría de Capacitación, Empleo y Productividad. STPS.

11 y 33) para Ca to Estadística Básica del Sistema Nacional de Educación Tecnológica, 2001-2002.SEIT. Total 4,871,220.7 100% 5,951,039.1 87% 5,808,530.9 75% 6,540,993.2 68% 6,611,242.1 64% 6,338,143.4 100% 30%

*Aportaciones federales a educación y capacitación para niveles superiores a la educación básica. ** Datos estimados.

106

Anexo 13. Gasto en educación de adultos y capacitación estatal, municipal y particular

(Pesos corrientes) NIVEL EDUCATIVO 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % 2002 % Incremento

1997-2002 Educación Básica 0% 322,158.2 13% 500,613.9 14% 751,193.8 18% 693,405.0 16% 762,745.5 17%Estatal 321,885.2 494,896.0 750,961.6 693,249.9 762,574.9Municipal 272.3 5,717.9 232.2 155.1 170.6Particular Capacitación para el Trabajo SEP

1,365,692.8 97% 2,054,349.3 82% 2,788,415.8 81% 3,315,164.5 78% 3,341,330.6 79% 3,550,975.7 79%

Estatal 316,861.5 352,519.1 435,255.6 509,747.6 560,722.4Municipal 359.5 0.1 454.0 2,311.1 2,542.2Particular 1,365,692.8 1,737,128.3 2,435,896.6 2,879,454.9 2,829,271.9 2,987,711.1Capacitación para el Trabajo STPS

49,392.3 3% 128,638.6 5% 168,176.1 5% 187,507.5 4% 181,497.8 4% 199,647.6 4%

Otros (Gobiernos estatales CIMO

4,538.0 9,996.0 16,001.3 12,831.2 4,808.2 5,289.0

Particular (Empresas) CIMO

44,854.3 118,642.6 152,174.7 174,676.3 176,689.6 194,358.6

Total 1,415,085.1 100% 2,505,146.1 100% 3,457,205.8 100% 4,253,865.8 100% 4,216,233.4 100% 4,513,368.7 100%

107

Anexo 14. Gasto en educación de adultos y capacitación estatal, municipal y particular (Pesos constantes a precios de 1997)

NIVEL EDUCATIVO 1997 * % 1998 * % 1999 * % 2000 * % 2001 * % 2002 * Educación Básica 0% 279,150.1 11% 377,763.2 11% 512,013.7 12% 446,275.5 11% 464,893.4Estatal 278,914.1 373,448.5 511,855.4 446,175.6 464,789.4Municipal 235.9 4,314.7 158.3 99.8 104.0Particular Capacitación para el trabajo SEP

1,365,692.8 97% 1,780,093.7 71% 2,104,138.6 61% 2,259,616.1 53% 2,150,480.4 51% 2,164,319.7

Estatal 274,560.5 266,010.9 296,670.2 328,073.6 341,760.3Municipal 311.5 0.1 309.4 1,487.4 1,549.5Particular 1,365,692.8 1,505,221.7 1,838,127.6 1,962,636.4 1,820,919.4 1,821,009.9 Capacitación para el Trabajo STPS

49,392.3 3% 111,465.4 4% 126,905.7 4% 127,805.1 3% 116,812.0 3% 121,685.2

Otros (Gobiernos estatales CIMO

4,538.0 8,661.5 12,074.6 8,745.7 3,094.5 3,223.6

Particular (Empresas) CIMO

44,854.3 102,803.8 114,831.1 119,059.4 113,717.4 118,461.6

Total 1,415,085.1 100% 2,170,709.1 87% 2,608,807.5 75% 2,899,434.9 68% 2,713,567.8 64% 2,750,898.2

Fuentes: 1. Encuesta de financiamiento educativo estatal. DGPPP-SEP 2. Subsecretaria de Capacitación, Empleo Y Productividad * Datos estimados

108

Anexo15. Gasto en educación de adultos y capacitación por origen de fondos (miles de pesos corrientes)

SOSTENIMIENTO 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % 2002 % Federal 4,871,220.7 77.5% 6,867,904.3 73.3% 7,697,496.6 69.0% 9,596,527.6 69.3% 10,272,284.3 70.9% 10,398,922.6 69.7%Estatal 4,538.0 0.1% 648,743.4 6.9 % 863,416.4 7.7% 1,199,048.4 8.7% 1,207,805.7 8.3% 1,328,586.2 8.9%Municipal 0.0 0.0% 631.8 0.0 % 5,718.0 0.1% 686.2 0.0% 2,466.2 0.0% 2,712.8 .02%Particular * 1,410,547.2 22.4% 1,855,770.9 19.8% 2,588,071.3 23.2% 3,054,131.2 22.1% 3,005,961.5 20.7% 3,182,069.7 21.3% T o t a l 6,286,305.8 100 % 9,373,050.5 100% 11,154,702.3 100 % 13,850,393.4 100% 14,488,517.6 100% 14,912,291.4 100

109

Anexo 16. Gasto en educación de adultos y capacitación por origen de fondos (miles de pesos constantes a precios de 1997)

SOSTENIMIENTO 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % 2002 % Federal 4,871,220.7 77.5% 5,951,039.1 73.3% 5,808,530.9 69% 6,540,993.2 69.3% 6,611,242.1 70.9% 6,338,143.4 69.7%Estatal 4,538.0 0.1% 562,136.2 6.9% 651,534.0 7.7% 817,271.4 8.7% 777,343.7 8.3% 809,773.3 8.9%Municipal 0.0 0.0 547.5 0.0 4,314.8 0.1% 467.7 1,587.2 .02% 1,653.5 .02%Particular * 1,410,547.2 22.4 1,608,025.5 19.8% 1,952,958.6 23.2 2,081,695.8 22.1 1,934,636.8 20.7% 1,939,471.5 21.3% T o t a l 6,286,305.8 100% 8,121,748.2 100% 8,417,338.4 100% 9,440,428.1 100% 9,324,809.9 100% 9,089,041.6 100

Fuentes: 1. DGPPP-SEP (Ramo 11 y 33) para Capacitación para el Trabajo 2. Datos ICATE. Estadística Básica del Sistema Nacional de Educación Tecnológica, 2001-2002.SEIT 3. CEBA y Secundaria para Trabajadores. datos calculados con base en los costos unitarios de Primaria y Secundaria (DGPPP-SEP) 4. Datos de Capacitación para el Trabajo STPS. Subsecretaría de Capacitación, Empleo y Productividad. STPS 5. Encuesta de financiamiento educativo estatal. DGPPP-SEP

110

111

Anexo 17. Porcentajes de participación en el gasto educativo total por origen de fondos

Año % Participación pública

% Participación privada

1990 92 8 1991 95 5 1992 94 6 1993 94 6 1994 95 5 1995 95 5 1996 82 18 1997 82 18 1998 81 19 1999 81 19 2000 81 19 2001 81 19 2002 81 19

Fuente: DGPPP-SEP

EQUIPO RESPONSABLE DEL ESTUDIO Comité Directivo Ramón de la Peña Manrique, Presidente del Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo y Director General del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos Representantes del Consejo de Educación de Adultos para América Latina, Instituto Nacional de Evaluación Educativa, Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, Secretaría de Educación Pública y Secretaría del Trabajo y Previsión Social Comité asesor Carlos Muñoz Izquierdo, Sylvia Schmelkes del Valle, Carlos Zarco Mera Coordinación nacional Ana Deltoro Martínez Autores Ana Deltoro Martínez, Patricia Martínez Ascencio, Graciela Messina Raimondi Investigaciones Enrique Pieck Gochicoa, Universidad Iberoamericana Santa Fe Alejandro Villagomez Amezcua, Centro de Investigación y Docencia Económicas Colaboradores Luz María Castro Mussot, René González Cantú, Mercedes Ruiz Muñoz

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