DTEI 147

NMERO 147

JORGE A. SCHIAVON, DANIELA SPENSER Y MARIO VZQUEZ OLIVERA

La historia de las relaciones internacionales de Mxico (siglos XIX y XX):

La bsqueda de una nacin soberana

ENERO 2007

www.cide.edu

Las colecciones de Documentos de Trabajo del CIDE representan un medio para difundir los avances de la labor de investigacin, y para permitir que los autores reciban comentarios antes de su publicacin definitiva. Se agradecer que los comentarios se hagan llegar directamente al (los) autor(es). D.R. 2006. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, carretera Mxico-Toluca 3655 (km. 16.5), Lomas de Santa Fe, 01210, Mxico, D.F. Fax: 57279800 ext.6314 Correo electrnico: [email protected] www.cide.edu Produccin a cargo del (los) autor(es), por lo que tanto el contenido as como el estilo y la redaccin son su responsabilidad.

Resumen

A lo largo de su existencia como pas independiente, la insercin de Mxico en el escenario internacional ha seguido un camino sumamente sinuoso. El presente documento de trabajo condensa la introduccin y conclusiones del libro En busca de una nacin soberana: Relaciones internacionales de Mxico, siglos XIX y XX, Mxico, CIDE y Acervo Histrico Diplomtico-Secretara de Relaciones Exteriores, publicado a finales de 2006. Esta obra constituye un recuento de los ms diversos proyectos, fracasos y realizaciones que han llevado a Mxico a consolidarse como un Estado soberano y autnomo en el manejo de la poltica interna y exterior del pas, teniendo siempre el mismo objetivo: salvaguardar la soberana nacional. Palabras clave: Mxico, historia de relaciones internacionales, soberana, poltica exterior.

Abstract

Throughout its history as an independent country, the insertion of Mexico within the international system has followed a very sinuous path. This working paper condenses the introduction and conclusions of the book En busca de una nacin soberana: Relaciones internacionales de Mxico, siglos XIX y XX, Mxico, CIDE y Acervo Histrico Diplomtico- Secretara de Relaciones Exteriores, published at the end of 2006. This volume analyzes the most diverse projects, failures and successes in the historory of Mexican foreign policy, which have permitted the country to consolidate itself as a sovereign and autonomous State in terms of its domestic and foreign policies, always with the same central objective: guaranteeing national sovereignty. Key words: Mexico, history of international relations, sovereingty foreign policy.


Introduccin

A lo largo de su existencia como pas independiente, la insercin de Mxico en el concierto de las naciones ha seguido un camino sumamente sinuoso. Si bien desde 1821 el poder participar como actor soberano en el escenario internacional abri al naciente Estado, a sus dirigentes polticos y a los simples ciudadanos un vasto campo de posibilidades, ello supuso tambin asumir grandes riesgos y afrontar adversidades y conflictos insospechados. Con el paso del tiempo, logros y fracasos, ganancias y prdidas producto de esta interaccin, resultaron determinantes para modelar aspectos esenciales del Estado mexicano. Algunos de ellos fueron de carcter geopoltico o de evidente importancia en el campo de sus vnculos externos, como la configuracin del territorio o su peso especfico en el sistema internacional; otros de carcter econmico o social, como el comercio exterior o el flujo migratorio hacia Estados Unidos, y unos ms que son propios de nuestra tradicin poltica dentro de la cual la posicin de Mxico ante el mundo siempre ha constituido un referente indispensable.

Bien se trate de asuntos limtrofes o de negociaciones con la banca internacional, de temas comerciales o migratorios, de poltica interior o de cultura poltica, la conexin entre los asuntos domsticos y los de dimensin internacional nos remite de manera inevitable al fundamento bsico de la existencia del pas como entidad independiente: la soberana nacional. Este concepto alude a la potestad que tienen los Estados de definir de manera autnoma, tanto su forma de gobierno y las polticas pblicas que aplican en su territorio, como las polticas que adoptan en sus relaciones con otros Estados y actores internacionales. Es decir, mientras que internamente la soberana se asume como la facultad delegada del Estado para crear y garantizar el derecho positivo, en el sistema internacional equivale a su independencia ante cualquier poder externo.1 Reconocer lo anterior implica a su vez aceptar dos realidades fundamentales: primera, que no existe una autoridad supranacional por encima de los Estados; y, segunda, la igualdad jurdica de los sujetos estatales en el sistema internacional. Asimismo, conlleva asumir que, en este entorno anrquico por antonomasia, la supervivencia de un Estado se encuentra condicionada por su propia capacidad para obligar a sus pares y otros actores internacionales a aceptar y respetar su potestad soberana. Se dice fcil ciertamente, pero segn ensea la historia del pas, desarrollar los recursos, las habilidades y el poder para cumplir de manera eficiente con ese objetivo primordial ha tomado largo tiempo a los mexicanos, tanto como el propio proceso de formacin y consolidacin del Estado nacional.

1 Aurora Arnaiz Amigo, Soberana y potestad, 2 vols., Mxico, UNAM, 1971, vol. 1, p. 136 y 145.

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Jorge Schiavon, Danie la Spenser y Mar io Vzquez Ol ivera

I. El inicio de la bsqueda de la nacin soberana

La bsqueda de la nacin soberana ha tenido distintas etapas y tambin ha asumido diversas modalidades desde los tiempos de Agustn de Iturbide y su optimismo grandilocuente, hasta los das aciagos de la guerra con Estados Unidos; desde la lucha a muerte contra la usurpacin y la invasin extranjera en tiempos del presidente Benito Jurez, hasta la poca actual en que los cambios ocurridos en el mbito domstico y en el entorno internacional configuran un panorama entreverado de esperanzas e incertidumbre. De hecho, en la medida que existir como nacin soberana siga siendo una bsqueda vigente, una aspiracin de la sociedad y una meta del Estado, hacernos de un lugar en el mundo seguir constituyendo un proceso inacabado, abierto a mltiples oportunidades pero a la vez sujeto a nuevos desafos.

Las nociones anteriormente expuestas orientan el enfoque y los propsitos del presente trabajo. Nos proponemos ilustrar, con base en el examen de casos significativos, la manera en que los ms diversos proyectos, fracasos y realizaciones en el escenario internacional han incidido en la trayectoria singular del Estado mexicano desde la independencia hasta nuestros das. El carcter caleidoscpico de este recuento obedece a nuestro inters por abarcar en un solo volumen la mayor diversidad posible de asuntos y tramas de la historia de las relaciones internacionales de Mxico; y tambin a la intencin de fomentar entre nuestros autores la libre exploracin de temas y enfoques novedosos dentro de este riqusimo campo de estudio. La organizacin del libro en tres partes cronolgicas apunta a subrayar la correspondencia de los distintos trabajos y las temticas que stos abordan con sendas fases de la historia nacional. Aunque optamos por definir estos periodos de un modo ms bien laxo, asumirlos desde un inicio como referentes metodolgicos represent un recurso clave para el desarrollo del proyecto.

En la parte inicial nos propusimos ilustrar algunos de los aspectos ms caractersticos de los primeros pasos del pas en el escenario internacional durante las dcadas posteriores a la independencia. Como punto de partida, consideramos pertinente examinar los conceptos e interpretaciones acerca de la soberana que dieron pauta a la fundacin del Estado mexicano en 1821, y analizar sus implicaciones, tanto en la esfera de la naciente cultura poltica nacional, como de cara a los vnculos con el exterior. El hecho de que la ruptura con Espaa estuviera signada por valores polticos de corte innovador, orientados a justificar la independencia pero tambin a validar los principios constitutivos del nuevo rgimen, pretendidamente nacional, popular y representativo, no significaba slo adoptar un modelo revolucionario de organizacin interna, sino tambin posicionarse ante el mundo de una manera afirmativa.

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No menos radical fue el cambio que introdujo la adopcin del paradigma nacional como objeto y fundamento del naciente Estado en cuanto se refiere al estatus poltico de los antiguos territorios novohispanos, otrora dominios espaoles, que de un da para otro se transformaron en la plataforma geogrfica del Estado mexicano o, dicho ms precisamente, en el mbito espacial de su potestad soberana. Por lo mismo, cuando menos en principio, la obtencin y la defensa del territorio nacional encarna desde entonces intereses vitales no slo del Estado sino del pueblo soberano.2

Es pertinente abundar en este punto, acerca del cual tratan varios de los trabajos que integran el libro, pues aunque el dominio territorial se reconoce usualmente como una caracterstica de los Estados modernos, existe la tendencia a concebirlo nada ms como un atributo del Estado o como una condicin peculiar del ejercicio de la soberana; no siempre se hace explcito el papel histrico de dicho dominio en la constitucin de entidades independientes, la formacin de las nacionalidades y el desarrollo de relaciones con el mundo exterior.

Desde luego, para Mxico y otros pases de Amrica Latina que deben su origen al desmembramiento del Imperio espaol, este factor fue de suma importancia desde un principio. No debe olvidarse que, al consumar la independencia, los libertadores se arrogaron el derecho a reorganizar los dominios de la Corona de acuerdo con sus propios proyectos e intereses. Asimismo, emprendieron la creacin de nuevos Estados y nacionalidades delinendolos, en parte, segn antiguas pautas de la administracin colonial, pero mayormente en funcin de su capacidad manifiesta de ejercicio hegemnico sobre un territorio determinado, la cual requera el acuerdo entre distintos grupos regionales de poder. Dado que el pacto social, la comunidad imaginada y las instituciones del nuevo rgimen tardaron largo tiempo en consolidarse, la soberana nacional fue asumida en la prctica como la autodeterminacin de sujetos polticos referidos en trminos territoriales, que no de sujetos nacionales propiamente dichos.3 En el plano discursivo, sin embargo, los conceptos de nacin y territorio se fueron amalgamando hasta llegar a vincularse de manera indisoluble, y en gran medida la nocin de territorio nacional, como tambin, en cierto modo el territorio mismo, termin por convertirse en fetiche poltico.

Son de sobra conocidos los conflictos territoriales que enfrent Mxico durante el siglo XIX. Las prdidas, pero tambin las adquisiciones, alteraron profundamente el mapa nacional y dejaron huellas perdurables en la cultura poltica mexicana. Al respecto hemos querido presentar aproximaciones novedosas, las cuales examinan la intervencin activa y en consecuencia la

2 David Fromkin, La independencia de las naciones, Mxico, Publigrafics, 1983. pp. 50 y 51.3 Cfr. Marcelo Escolar, Elementos histricos para una teora de la diferenciacin e integracin territorial / Geografa poltica del Estado-Nacin moderno, en Pablo Ciccolella et al. (comps.), Integracin latinoamericana y territorio, Buenos Aires, Instituto de Geografa UBA, 1994.



responsabilidad del gobierno nacional, de autoridades estatales y actores polticos y empresariales mexicanos, en procesos relativos a la conformacin territorial del pas y al subsecuente desarrollo de relaciones fronterizas y de vecindad que desde entonces han condicionado una parte importante de nuestras actuaciones en la esfera internacional.

Ahora bien, si defender el territorio y salvaguardar la independencia representaron desafos permanentes durante los aos formativos del Estado mexicano, y desde luego en esto tuvieron mucho que ver las ambiciones econmicas y expansionistas de potencias extranjeras, tambin es importante comprender todo ello como una consecuencia lgica de haber apostado por la nacin soberana. En efecto, la ruptura con Espaa coloc a los mexicanos en un escenario geopoltico extremadamente incierto. De all en adelante, defender la independencia y la autodeterminacin, delimitar y preservar el territorio nacional, redefinir la relacin con los mercados extranjeros y alcanzar acuerdos polticos con otros Estados de Europa y Amrica todos ellos puntos prioritarios del inters nacional, debieron afrontarse en un contexto de poder muy distinto al que imperaba en los tiempos anteriores a la independencia. Si hasta entonces la geopoltica continental haba tenido como base el balance de poder entre unas cuantas potencias que dominaban la regin y en buena medida haba sido una extensin de la geopoltica europea, en lo sucesivo este escenario habra de dar cabida a una docena de nuevos pases, entre ellos varios que aspiraban a convertirse en potencias regionales. Como actores por derecho propio en el sistema internacional, dichos Estados desarrollaron formas inditas de interaccin con las potencias europeas y los Estados Unidos, como tambin entre s mismos, erigiendo fronteras, diferencindose unos de otros y enarbolando cada cual sus propios intereses.

Tal circunstancia configur un amplio horizonte de oportunidades y riesgos para el Estado mexicano en su interaccin con otros pases. En todo caso, el gran reto era forjar una poltica exterior realista y eficaz, orientada a incrementar al mximo los beneficios de participar en el sistema internacional y al mismo tiempo minimizar sus costos.4 Para ilustrar lo anterior hemos credo conveniente examinar dos temas que en su momento motivaron grandes expectativas, aunque al final desembocaron en frustracin y contratiempos: nos referimos al engorroso asunto de la deuda inglesa y las relaciones con otros pases hermanos de Amrica Latina. Estos episodios ejemplifican los avatares de la diplomacia mexicana en un periodo turbulento y de constante amenaza para los intereses nacionales, en el que incluso la existencia misma del pas estuvo en peligro debido a los desacuerdos internos, la endeble nocin de solidaridad nacional y la debilidad del Estado. Sin duda la gran hazaa en estas dcadas fue la sobrevivencia de Mxico como entidad 4 James N. Rosenau, Comparing Foreign Policies: Theories, Findings, and Methods, Nueva York, John Wiley & Sons, 1974, p. 4.

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soberana. En lo que concierne al desarrollo de una poltica exterior, lo fundamental fue aprender a navegar en un ocano de adversidades.

El Estado mexicano aprovech la experiencia decimonnica y aplic sus enseanzas para consolidarse en el medio internacional finisecular, caracterizado por el auge tanto de las potencias europeas como, sobre todo, de su expansivo vecino del norte. Una de las lecciones que Mxico asimil fue la necesidad de negociar con Estados Unidos y simultneamente proyectarse como un pas independiente y soberano en otras latitudes, tanto en Amrica Latina como en Europa. En consecuencia, la poltica exterior mexicana durante el porfiriato se construy no como una simple reaccin al podero de otras naciones, sino como una permanente bsqueda de afirmarse ante ellas.

En poltica comercial, por ejemplo, Mxico tena una agenda respecto a Estados Unidos para sortear la imposicin de un actor ms fuerte sobre un actor ms dbil. En el marco de la asimetra que ha caracterizado el poder y los recursos de Mxico y Estados Unidos, el objetivo era lograr la cooperacin comercial combinando la autonoma poltica y la integracin econmica. Una manera de hacerlo era buscar la interconexin entre el comercio y el transporte para facilitar la exportacin hacia Estados Unidos. La poltica de comunicaciones se convirti as en una estrategia comercial para reducir la distancia geogrfica y disminuir los riesgos en las relaciones con un vecino poderoso que podan lesionar la soberana del Estado mexicano. Los acuerdos deban reflejar la buena voluntad poltica entre socios. Cuando la reciprocidad no era alcanzable, dada la diferente estructura de las dos economas, el gobierno mexicano busc encontrar niveles de complementariedad entre ambas.

Una estrategia del gobierno mexicano en la conduccin de sus relaciones comerciales era otorgar privilegios arancelarios a pases europeos, que daba tambin a Estados Unidos. La otra estrategia para defender y promover su soberana cuando Estados Unidos exiga concesiones unilaterales, desfavorables al pas, era protegerse y, en lugar de tratar con el Estado trataba con actores privados aun a costa de desavenencias polticas a nivel oficial. Tcticas de esta naturaleza le permitan a Mxico amortiguar la asimetra econmica cuando Estados Unidos intentaba explotar las ventajas que le daba la desigualdad.

Otra tctica asertiva que Mxico adopt frente a Estados Unidos fue la intervencin regional al sur de sus fronteras para ejercer influencia poltica y econmica en Centroamrica y el Caribe. Mxico buscaba convertirse en una potencia regional que le disputara a Guatemala su predominio histrico en el istmo y, al mismo tiempo, crear un contrapeso frente a la influencia de Estados Unidos en el rea. En este proceso desempe un papel fundamental la definicin de las fronteras con Guatemala y Belice. En juego estaba no slo la delimitacin de los linderos, sino la definicin de la soberana y la pacificacin de una regin conflictiva al sur de Mxico. La guerra entre los



distintos pases de la regin y con Mxico era una posibilidad real, y el propio gobierno porfirista utilizaba la fuerza militar como mecanismo de presin, junto con instrumentos jurdicos y diplomticos tradicionales. Ms all, Mxico buscaba expandir su influencia en el rea y disputarle la hegemona a Estados Unidos en el istmo.

El gobierno del porfiriato concibi la actividad diplomtica como un elemento fundamental en la solucin de los conflictos. De este modo, se fueron conformando los intereses estratgicos del gobierno porfirista en el rea, dando origen a una doctrina y a una formulacin cada vez ms acabada de poltica exterior de Mxico que el gobierno de la Revolucin adopt y reconfigur para fortalecer su posicin en un contexto internacional que inicialmente le era adverso.

Para empezar, Estados Unidos se negaba a reconocer las consecuencias jurdicas y polticas de la revolucin mexicana, particularmente la Constitucin de 1917. Sin embargo, para Mxico era fundamental contar con la anuencia de su poderoso vecino del norte. En aras de preservar su nueva forma de gobierno soberano sin antagonizar a Estados Unidos, una tarea difcil, Mxico adopt la estrategia de negociar con el hegemon y, al mismo tiempo, proyectar sus nuevas polticas sociales y posturas culturales ante las naciones del sur del hemisferio y ante el mundo, el cual emerga de la devastacin de la primera guerra mundial y el asombro o zozobra producidos por la revolucin bolchevique en Rusia. As, Mxico mantuvo una persistente bsqueda de opciones polticas, definiendo, expandiendo, llevando a cabo un amplio rango de posibles alternativas.

Una de las formas de Mxico para confrontar la hegemona econmica y poltica de Estados Unidos era, igual que antes de la Revolucin, desarrollar una diplomacia activa, aunque cambiaran el escenario internacional y los actores de las gestiones polticas y econmicas. La tensin diplomtica entre Mxico y Estados Unidos pona en peligro la reconstruccin econmica y la pacificacin del pas, lo que obligaba al gobierno mexicano a negociar con imaginacin y dentro de un margen de maniobra frecuentemente estrecho. Por ejemplo, era importante romper el nexo creado por el Departamento de Estado entre los intereses petroleros y los del comercio con Mxico, lograr la libertad de comercio y la derogacin de las restricciones a la exportacin de los productos mexicanos. Si Estados Unidos delimitaba sus exportaciones a Mxico de productos importantes, Mxico siempre poda responder con prohibiciones de compras a Estados Unidos.

La migracin de los trabajadores mexicanos hacia el norte a travs de una frontera porosa en proceso de consolidacin, con pocas restricciones y libertad de trnsito, fue tambin una respuesta a las relaciones econmicas asimtricas. Si bien a Mxico le preocupaba la emigracin por considerar que perda mano de obra, que adems era explotada en Estados Unidos, el gobierno tena poco que ofrecer a los emigrantes y finalmente prefera que se

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quedaran del otro lado. Los discursos en favor de su repatriacin eran obligatorios porque la indefensin de los mexicanos en Estados Unidos lesionaba el principio de la soberana.

Si bien la relacin con Estados Unidos era esencial, el resto del mundo, el sur continental y Europa proporcionaban a Mxico una gran oportunidad para exhibir y propagar su nueva modernidad. Mientras Estados Unidos invocaba el ideal de la democracia, mediante el cual quera definir la sustancia de su relacin con los pases de Amrica Latina y tomar el control sobre la agenda y los trminos del debate con el sur, Mxico, en bsqueda de un lugar propio en el concierto de las naciones de acuerdo con sus posturas polticas e ideolgicas, se insertaba en el mundo hacindole publicidad a su rumbo progresista. De paso, cimentaba una imagen diferente a la norteamericana que descalificaba la lucha revolucionaria. Mxico se proyectaba como una nacin independiente ante la opinin pblica internacional, acostumbrada a la poltica intervencionista de Estados Unidos. La estrategia era defensiva, encaminada a generar actitudes solidarias, legitimar la revolucin cuestionada por los centros del poder mundial. Mxico haca alarde de hispanoamericanismo, de oposicin a la hegemona norteamericana e incluso de antiimperialismo. La estrategia era vincular a la intelectualidad y la cultura en general al servicio del gobierno de la Revolucin y poner la diplomacia al servicio de la construccin de la imagen deseada, de liderazgo poltico y cultural en el continente; en sntesis, el objetivo era generar un clima favorable a Mxico. La diplomacia de las letras a travs de prestigiosos intelectuales permita exhibir lo prodigioso de la cultura de Mxico y tratar de derrumbar las versiones falsas y denigrantes sobre su pasado y presente. A pesar del acercamiento a los pases de Amrica Latina en los aos veinte, debido al conservadurismo de los regmenes de Centro y Sudamrica el nacionalismo mexicano era visto con recelo. No obstante, la imagen de un Mxico creativo dentro de su revolucin perdur a lo largo del siglo XX.

Otra bsqueda de alternativas a la hegemona de los Estados Unidos en Mxico, adems de la diversificacin comercial, fue la diversificacin diplomtica hacia Europa. Que Mxico orientara su diplomacia y poltica comercial hacia las potencias europeas no debe asombrar; que lo hiciera hacia un paria entre las naciones como la Unin Sovitica es de sorprender. Las relaciones diplomticas con la URSS deben verse como parte de la tctica de Mxico para demostrar su afn de crear una distancia de Estados Unidos y de buscar un camino propio como la defensa de la soberana nacional. Pero la soberana poltica poda chocar con la soberana econmica, condicionada, finalmente, por la salud comercial y financiera entre Mxico y Estados Unidos.

La crisis de 1929 signific que, hacia 1933, las exportaciones a Estados Unidos tuvieran su punto ms bajo y que las importaciones se redujeran. Mxico perda importancia para el comercio de Estados Unidos como proveedor y como mercado y, por tanto, capacidad de negociacin. La



contraccin de la economa estadounidense y el desempleo, que originaron la repatriacin de trabajadores mexicanos, obligaron al gobierno a ayudarles con proyectos de reinsercin en el suelo patrio, generalmente sin mucho xito.

La suerte de Mxico cambi en los aos treinta gracias a la poltica de buena vecindad del lado norte y la amenaza de guerra del lado europeo. En estas condiciones, irnicamente favorables, Mxico pudo reafirmar la soberana nacional sobre su territorio, recursos y decisiones de su uso, aunque fue castigado por las empresas expropiadas con el boicot de sus exportaciones. Sin desearlo, tuvo que vender sus productos a los enemigos de la democracia. Mxico reafirm su afn de independencia en poltica exterior al no reanudar relaciones diplomticas con la URSS, aun cuando Estados Unidos lo hizo; apoyar a la Repblica espaola con armas y solidaridad cuando los pases europeos y Estados Unidos se mantenan neutrales, y otorgar asilo a Len Trotsky cuando ningn otro pas estaba dispuesto a hacerlo, y la URSS tena en la mira asesinarlo.

Finalmente, el escenario internacional de amenaza y estallido de guerra contribuy a que las relaciones bilaterales con Estados Unidos se recompusieran. Determinado por la segunda guerra mundial (1939-1945), Mxico redefini sus prioridades. En el mbito econmico, las relaciones con Estados Unidos se caracterizaron por la cooperacin e intensificacin del comercio, que culminaron en el primer tratado de comercio operativo entre los dos pases con trato no discriminatorio; la emergencia blica se convirti para Mxico en una oportunidad de lograr sus objetivos centrales, los que, sin embargo, no sobreviviran una vez que terminara la guerra. En el mbito poltico, se resolvieron los conflictos suscitados a consecuencia de la Revolucin, la aplicacin de las leyes de la Constitucin de 1917 y la expropiacin de los bienes extranjeros en Mxico. Para entonces, la reanudacin de las relaciones con la URSS era parte de la alineacin de Mxico con Estados Unidos y de la defensa del continente contra el fascismo, que en ese momento era tambin la defensa de la soberana nacional.

Por si hiciera falta reiterarlo, a lo largo de su historia como pas independiente, Mxico ha entendido su soberana como la facultad de mantener su integridad territorial y de definir libre, autnoma e independientemente, sin ninguna presin o injerencia externa (particularmente de Estados Unidos), su forma de gobierno, y su poltica interna y exterior. Entre 1945 y 2005 Mxico sigui la pauta de los periodos anteriores, pero en condiciones distintas. Una vez consolidado el rgimen autoritario mexicano hacia la dcada de 1940, prcticamente descartada la posibilidad de una intervencin militar estadounidense y garantizada as la integridad territorial nacional, la prioridad mexicana en cuanto a la soberana se centr en maximizar su autonoma para gobernar al pas sin intervenciones ni cuestionamientos externos, definiendo libremente las polticas pblicas a

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aplicarse en el interior de su territorio sobre su poblacin y, hacia fuera, en materia de relaciones internacionales.

As, lo que hace a la poltica econmica interna tras la segunda guerra mundial, la soberana se ejerci estableciendo un modelo econmico y una estrategia de desarrollo cerrado al exterior, basado en la industrializacin a travs de la sustitucin de importaciones y con una fuerte intervencin estatal en cuanto a regulacin y participacin directa en la produccin. El rgimen autoritario consolid una poltica interna de carcter presidencial y con un partido hegemnico, bajo la cual los actos de corrupcin, las elecciones cuestionables y el respeto discrecional de los derechos humanos eran realidades patentes. Hasta finales del siglo, Mxico funcion como uno de los sistemas polticos ms centralizados del mundo. Esto se deba a la fusin entre el presidente y el partido oficial, que converta al Ejecutivo mexicano en el actor principal del sistema al ostentar enormes poderes metaconstitucionales (presidencialismo), sustentados en el hecho de ser el lder indiscutible de un partido altamente disciplinado y contar con la mayora en ambas cmaras legislativas y la totalidad de las gubernaturas de los estados. La defensa de esta soberana interna implicaba que ningn actor externo poda entrometerse o cuestionar el modelo econmico o poltico mexicano. En los foros multilaterales, el Estado ejerca la soberana defendiendo una posicin autnoma preferentemente diferente a la de Estados Unidos. Las relaciones con organismos internacionales y las diferentes regiones del mundo tenan por objeto equilibrar, diversificar o aun neutralizar los efectos negativos de la concentracin de la relacin con Estados Unidos.

Si bien el objetivo central de la poltica exterior mexicana siempre ha sido la defensa de la soberana nacional, dado el limitado poder relativo de Mxico frente a otras potencias mundiales, su defensa se concentr en lo interno y en menor medida en la proyeccin hacia el exterior. Mxico buscaba el ejercicio del poder en el plano regional como su rea natural de influencia (Centroamrica), pero su participacin fue acotada y selectiva en tiempo y espacio. Adems, su participacin en organismos multilaterales tendi a ser de carcter juridicista, buscando defender el valor del derecho internacional por sobre el poder y uso de la fuerza en el sistema mundial.

En este mismo sentido, el discurso de principios de poltica exterior fue usado pragmticamente por Mxico de manera constante para defender su soberana. Ha cumplido una funcin defensiva y protectora de la soberana nacional, ya que ha sido la forma en que el pas comunica al mundo su posicin en materia internacional, la cual espera sea reciprocada por los dems pases en su relacin con Mxico. Sin embargo, su contenido ha estado cambiando en los tiempos ms recientes: en un sistema autoritario se defenda la no intervencin y autodeterminacin de los pueblos, esperando que la comunidad internacional, particularmente Estados Unidos, no se



entrometiera en nuestros asuntos internos; en un Mxico ms republicano se ha puesto el acento en defender la democracia y promover el respeto a los derechos humanos. As, los principios han sido constantes, su contenido variable, y la actuacin consecuente con los intereses nacionales.

Un ejemplo de lo anterior es el fenmeno migratorio. Aun cuando, en principio, el gobierno siempre ha buscado proteger los derechos de los mexicanos en el exterior y evitar el unilateralismo de Estados Unidos en la materia, en cuanto a intereses ha aprovechado esta situacin para apoyar el desarrollo nacional, al servir como vlvula de escape a la demanda de empleos en Mxico y como fuente de divisas externas a travs de las remesas. As, se ha buscado la defensa de los derechos de los emigrantes, pero no por ello se ha limitado la posibilidad de beneficiarse del inevitable fenmeno migratorio.

Cul es el pronstico para la poltica exterior y las relaciones internacionales de Mxico al iniciarse el siglo XXI? No se debe proponer mirar en una bola de cristal, sino repasar analtica y crticamente la trayectoria histrica de los siglos XIX y XX. Se propone la tesis de que la defensa de la soberana ha sido una constante en la historia del pas, aun cuando en ocasiones fue negociada en la esfera internacional para minimizar las prdidas en circunstancias adversas y, en otras, su concepcin exigi una adaptacin a las cambiantes condiciones del mundo. Sin embargo, una y otra vez, Mxico comprob que sin soberana no haba nacin.

II. Los resultados de la bsqueda de la nacin soberana

En 1821, la consumacin de la independencia seal el nacimiento de Mxico como Estado soberano. Con ello se abri para los ciudadanos del nuevo pas un amplio panorama de oportunidades. El fin de la tutela espaola permita remodelar libremente el sistema poltico, as como asumir el control de los dominios virreinales, que no slo eran vastos sino tambin inmensamente ricos. A su vez, podran fijarse nuevos trminos en las relaciones econmicas y polticas con el extranjero que respondieran a los intereses nacionales, y no a los de la ex metrpoli. Desde luego, se esperaba que el pas recibiera del exterior influencias positivas, inmigrantes, capitales, tecnologa y conocimientos. Al mismo tiempo, se consideraba factible capitalizar las ventajas estratgicas de Mxico en funcin de convertirlo en una potencia regional; al respecto cabe recordar que no slo contaba con un enorme territorio sino tambin con la mayor poblacin de Amrica Latina, grandes recursos naturales, as como un ejrcito numeroso y experimentado.

Sin embargo, en contrapunto, sumarse al concierto de las naciones entraaba tambin considerables riesgos y un alto grado de incertidumbre. Como haban demostrado 11 aos de guerra civil durante las campaas de la independencia, la sociedad mexicana distaba mucho de formar un consenso

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nacional. Los abismos sociales, la pervivencia de valores y tradiciones polticas del antiguo rgimen, la bancarrota del erario, y el surgimiento del militarismo y las facciones regionales entre otros factores, constituan graves obstculos internos para la formacin de un Estado mexicano soberano tanto en el interior de su territorio como en sus relaciones con el exterior.

El mbito internacional tampoco estaba exento de obstculos; de hecho, era poco propicio para las expectativas mexicanas. Como el resto de Hispanoamrica, el pas debi enfrentar la negativa espaola a reconocer su independencia, lo cual no solamente prolong por ms de una dcada la amenaza de un ataque militar de la ex metrpoli, sino que dificult el establecimiento de relaciones diplomticas con otros pases europeos y con el Vaticano. Asimismo, afect de manera perniciosa el escenario poltico y social interno. La expulsin masiva de ciudadanos espaoles a finales de la dcada de 1820 constituye un buen ejemplo de ello.

De manera paradjica, Mxico tampoco hall en Amrica Latina una respuesta favorable a sus iniciativas diplomticas. Embarcados los nuevos pases del continente en su propia dinmica de construccin estatal y empeados en vincularse por su cuenta con los mercados internacionales, los esfuerzos por establecer mecanismos e instancias de cooperacin en el hemisferio fracasaron de manera ostensible. No obstante que todos se enfrentaban a problemas similares y a enemigos comunes, cada uno opt por buscar por separado sus propios objetivos econmicos, polticos y territoriales, segn principios de equilibrio de poder en que la cooperacin diplomtica se mantuvo en el campo de la retrica.

En general, esta circunstancia debilit la participacin de los nuevos Estados americanos en el sistema internacional, y los expuso a frecuentes litigios con sus vecinos inmediatos y con potencias extrarregionales. Desde luego, Mxico no fue la excepcin; ms an, a diferencia del resto de los pases latinoamericanos, debi lidiar con un vecino sumamente peligroso en la frontera septentrional que terminara por convertirse en la potencia regional hacia finales del siglo XIX y la superpotencia mundial hacia finales del siglo XX.

En aquella etapa formativa del Estado mexicano, la colindancia con Estados Unidos supuso desde el principio una seria amenaza para los lejanos territorios del norte, poco poblados y mal comunicados con el centro del pas. Como se hizo evidente en los casos de Texas y la invasin de 1846-1848, Mxico no solamente careca de los recursos militares sino tambin de la cohesin nacional que hubieran sido necesarios para contrarrestar las ambiciones expansionistas que abrigaban importantes sectores de la sociedad y del gobierno de Estados Unidos. La perenne inestabilidad interior hizo imposible tomar medidas eficaces para prevenir el despojo; ms an, se convirti en un factor coadyuvante de aquellas derrotas, como tambin lo fue la actitud equvoca de numerosos mexicanos que consideraban las nociones de

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inters nacional y territorio nacional como conceptos extraos e incluso contrapuestos a sus propios intereses y lealtades polticas. La derrota de 1848 y su consabido resultado, la cesin obligada de la mitad del territorio heredado de la poca colonial, transformaron de raz las relaciones con Estados Unidos. En lo sucesivo, Mxico estara colocado a la sombra de un gigante, con todas las ventajas y desventajas que ello implica. Entre otras cosas, sus relaciones con el resto del mundo a partir de entonces se veran condicionadas, para bien y para mal, por esta circunstancia.

Cabe sealar que ms all de la ulterior transformacin de la vecina repblica en potencia mundial, dicho desenlace puso en evidencia lo que quiz pudiera considerarse como el rasgo que define el desenvolvimiento de Mxico en el escenario internacional durante las primeras dcadas de su existencia como pas independiente: la persistente incapacidad del Estado y de sus lites polticas para enfrentar de manera exitosa las oportunidades y los riesgos que conlleva interactuar con los dems pases del mundo de manera soberana. Mxico no pudo hacerse de aliados en Amrica ni Europa y, ms que promover negocios conjuntos con socios potenciales, su diplomacia debi concentrarse en resolver entuertos, conjurar represalias, prevenir y repeler agresiones del extranjero y competir por reas de influencia regionales.

As, para finales del siglo XIX, las relaciones entre Mxico y Estados Unidos en el mbito comercial se caracterizaron por el desarrollo de asuntos variados como los aranceles, concesiones recprocas o negociaciones formales, siempre con el trasfondo de la asimetra de poder entre los dos pases. Por parte de Estados Unidos haba intentos de extraer ventajas unilaterales mediante amenazas, juegos diplomticos en los que el comercio serva como pretexto o trinchera defensiva, y negociaciones informales pero reiteradas acerca de productos estratgicos, como la plata y el petrleo.

Las preferencias y estrategias mexicanas buscaban mantener abierto el mercado estadounidense para sus productos, pero al mismo tiempo evitar ser atropellados en la negociacin o atados a cooperar de forma permanente, procurando adems evitar conflictos que reverberaran sobre el resto de la relacin bilateral. Estas preferencias se definieron al interior de un tringulo decisorio integrado por la Presidencia, Hacienda y Relaciones Exteriores. La gestin poltica del comercio no fue ajena de diferencias y enfrentamientos entre estos actores; sin embargo, la cohesin se lograba, sobre todo, en aquellos momentos en que se deban eludir presiones amenazadoras o exigencias unilaterales por parte de Estados Unidos. As, en buena medida, las preferencias mexicanas se lograron plasmar en los resultados de las negociaciones con el pas vecino. Ello no se debi a una capacidad extraordinaria de negociacin por parte de Mxico, sino a la posibilidad de aprovechar o beneficiarse indirectamente de las considerables fisuras y divergencias presentes en el mbito decisorio estadounidense.

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Los resultados de las relaciones comerciales arrojaron durante este periodo tratados suscritos pero no ratificados, negociaciones interrumpidas, medidas para eludir la negociacin, entendimientos informales, regateos sin xito, convenios parciales y algunos tratados generales. Ninguno de ellos implic una derrota en cuanto a autonoma o un dao sustancial al bienestar econmico en Mxico. Ms bien, en buena parte de los casos el resultado fue favorable y razonablemente cercano a las preferencias mexicanas. As, las profundas disparidades en trminos de poder no condicionaron de manera absoluta la interaccin comercial entre Mxico y Estados Unidos ni se tradujeron en un mecanismo contundente de imposicin del ms poderoso sobre los trminos de las negociaciones comerciales ni los resultados de las mismas.

En lo regional, el eje geopoltico era un tringulo fatal constituido por Estados Unidos, Mxico y Centroamrica. Estados Unidos tena grandes intereses econmicos y estratgicos en esta ltima y a toda costa deseaba garantizar la estabilidad en el rea, consolidar en ella su hegemona y obtener el control exclusivo del paso transstmico por encima de otras potencias mundiales, como Gran Bretaa y Alemania. Mxico tambin tena intereses estratgicos en la zona, pues le preocupaba en gran medida la seguridad de su frontera sur, al tiempo que pretenda obtener provecho de su propio proyecto de comunicacin interocenica, el ferrocarril de Tehuantepec. El gobierno porfirista deseaba consolidar su propia esfera de influencia en la regin, ya que el grado de desarrollo alcanzado por Mxico le permita asumir un papel de liderazgo en Centroamrica y afirmarse como potencia regional. Con esto, buscaba equilibrar el gran peso que Estados Unidos tena en la economa nacional a partir de acciones que pusieran en evidencia su independencia poltica y posibilidades de influencia externa en el sur.

Otra fuente de equilibrio en la relacin con Estados Unidos fue el acercamiento con Amrica Latina. Si bien en el terreno de las relaciones comerciales se trabaj bajo el supuesto de forzar la cooperacin aun ante la incompatibilidad entre mercados, en materia de intercambios culturales, la diplomacia mexicana en Amrica Latina transit por una ruta mucho ms exitosa. Dicha diplomacia se construy a partir de coincidencias polticas, afinidades literarias e inquietudes estticas, las cuales se ocuparon de mucho ms que el cultivo de las letras, aunque stas, en aquella coyuntura de la historia mexicana, constituyeron un excelente escenario donde proyectar una imagen que torn creble la idea de una refundacin nacional, producto de la revolucin de 1910.

Con frecuencia, el acontecer mexicano se confrontaba con las ideas que la diplomacia cultural se empeaba en instalar en el imaginario continental. Aquella poltica ech races profundas que lograron sobrevivir, aun cuando la estrategia mexicana fue perdiendo impulso hacia finales de la dcada de 1920. A medida que Mxico fue concluyendo acuerdos sustantivos con el



gobierno estadounidense que condujeron a la normalizacin de las relaciones internacionales de los gobiernos de la posrevolucin, se fueron desdibujando los perfiles ms atractivos que el Mxico revolucionario haba proyectado en el continente. Al final de la dcada, los autodenominados gobiernos revolucionarios arriaron las banderas nacionalistas en materia petrolera, cancelaron el reparto agrario, enviaron a prisin a la militancia de izquierda, deportaron a no pocos latinoamericanos comprometidos con las luchas sociales y, en materia poltica, echaron a andar una maquinaria electoral que tuvo a su primera vctima en la figura de Jos Vasconcelos en 1929, conducido entonces a un exilio de una dcada. La normalizacin del vnculo con Estados Unidos y el consecuente abandono de una estrategia que desafi la voluntad imperial diluyeron la idea de una utopa democrtica que tena lugar en Mxico. El rgimen mexicano mostr sus aristas autoritarias y termin por ensombrecer temporalmente la estatura poltica que Mxico haba alcanzando en Amrica Latina en la etapa previa.

Los aos de la gran crisis econmica internacional fueron acompaados por procesos de instauracin de dictaduras militares conservadoras en Amrica Latina, abiertamente fascistas en algunos casos. Con la llegada de Lzaro Crdenas a la Presidencia, la anterior experiencia de diplomacia cultural revolucionaria abri el camino para que se iniciara el despliegue de los principios rectores de una poltica exterior propia y autnoma en el espacio hemisfrico, lo cual dotara al pas de un enorme prestigio y una reconocida autoridad a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. Sin embargo, cuando Crdenas dio la vuelta al timn de la poltica nacional y externa, Amrica Latina se enfilaba en la direccin opuesta. De cara a este clima dictatorial, el progresismo mexicano no pudo ofrecer ninguna interlocucin en el terreno de la diplomacia latinoamericana hasta despus de la segunda guerra mundial.

Otro espacio de equilibrio con Estados Unidos fue la relacin con la Unin Sovitica. El establecimiento y rompimiento de relaciones en los aos veinte, la negativa a reabrir la embajada de Mxico en Mosc en los treinta y la reanudacin de las relaciones en los cuarenta tuvieron lugar en coyunturas nacionales e internacionales distintas. En cada ocasin, el Estado mexicano defendi los mismos principios: el de la soberana, entendida como el derecho exclusivo de Mxico de decidir sobre los asuntos del pas, junto con el imperativo de alcanzar la estabilidad poltica interna y la recuperacin econmica sobre las bases definidas por el nuevo pacto constitucional de 1917. Para lograr esto, Mxico necesitaba del concurso de capitales, mercados y la buena disposicin del gobierno y de los inversionistas estadounidenses. As, la vecindad con Estados Unidos podra ayudar a la estabilidad y el crecimiento econmico, pero tambin imponer condiciones que acotaran la soberana de nacional.

En este sentido, las relaciones con la Unin Sovitica estaban subordinadas indirectamente a los nexos con Estados Unidos. Esta subordinacin no se deba

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a la presin estadounidense, sino a la presin de las circunstancias. Por ello, las relaciones con la URSS deban servir para engrandecer los principios fundamentales de la poltica exterior mexicana: insertarse como un socio igual a las dems naciones en el concierto internacional, y abrir su espacio econmico para los intercambios comerciales y de inversin. Cuando esto no fue factible y adems la URSS trat de intervenir en los asuntos internos de Mxico, las relaciones con un pas cuyo sistema desde el comienzo causaba animadversin se volvieron estorbo, lo que dio lugar a su rompimiento. As, las relaciones de Mxico con Estados Unidos y con la Unin Sovitica estaban sujetas a los mismos principios. Sin embargo, dado el enorme contraste en importancia entre los dos pases, los principios fueron aplicados de una manera diferencial: Mxico poda ceder una cuota de soberana a cambio de una mejor relacin poltica y econmica con Estados Unidos, pero este quid pro quo no exista respecto a la Unin Sovitica.

La disyuntiva entre soberana y estabilidad con crecimiento econmico tambin se hizo patente en el rea migratoria. A lo largo de la historia de la emigracin a Estados Unidos, el Estado mexicano ha proyectado la imagen de estar en contra de la partida de sus nacionales, bajo la retrica de un Estado comprometido en proteger a los emigrantes en la frontera y en el pas del norte. Sin embargo, la aceptacin implcita de la salida de los trabajadores tuvo lugar ante el reconocimiento por parte del gobierno de su incapacidad para controlar la emigracin. Adems, la pacificacin del pas, los conflictos con Estados Unidos a raz de la promulgacin de la Constitucin de 1917, la lucha interna por el poder, la reconstruccin nacional y el conflicto con la Iglesia tenan prioridad sobre la emigracin. Finalmente, tambin estaban los beneficios reales y concretos para el pas y los emigrantes: la emigracin permita a muchas personas cubrir sus necesidades de trabajo y vida; reduca consecuentemente la presin sobre el gobierno mexicano para proveer seguridad, trabajo y mejores condiciones de vida a un nmero creciente de mexicanos, y complementaba los ingresos familiares por medio de las remesas. As, la emigracin se convirti en un mecanismo a travs del cual los gobiernos posrevolucionarios solventaban, sin invertir recursos, la situacin de miles de familias; serva como una vlvula de escape ante las demandas sociales y econmicas en el interior del pas y, adems, a la larga generara un flujo considerable de divisas a travs de las remesas.

Tras el final de la segunda guerra mundial se inici un sistema internacional caracterizado por la bipolaridad, es decir, un sistema organizado en torno a dos superpotencias, Estados Unidos y la Unin Sovitica, que competan por la hegemona mundial y por el triunfo de su sistema econmico y social: capitalismo y socialismo, respectivamente. El enfrentamiento entre las dos superpotencias dio lugar, a partir de 1947, a la guerra fra. ste fue un conflicto global liderado por las superpotencias para



ampliar sus zonas de influencia, pero librado en los territorios y por las sociedades de los Estados de la periferia.

La poltica exterior de Mxico, al ser frontera de una de las potencias en conflicto, busc alcanzar un fino balance entre posiciones: por una parte, defender la soberana nacional, entendida como la autonoma para gobernar al pas sin intervenciones ni cuestionamientos externos, definiendo libremente las polticas pblicas que se aplicaran en el interior del territorio sobre la poblacin y, al exterior, en materia de relaciones internacionales; por la otra, cooperar discreta pero efectivamente con Estados Unidos para mantener la estabilidad en Mxico y la seguridad en la frontera sur estadounidense. Internamente, el final de la guerra coincidi con la consolidacin civil del sistema poltico autoritario en Mxico, el cual giraba en torno a un partido hegemnico, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), y a la figura presidencial. En lo econmico, se institucionaliz el modelo de desarrollo basado en la industrializacin por sustitucin de importaciones iniciado desde la dcada de 1930, cerrado hacia el exterior y con una considerable intervencin del Estado en el mercado a travs de la regulacin y la produccin directa. En esta combinacin de ambiente internacional e interno, Mxico despleg con relativo xito una serie de estrategias en materia de poltica exterior para fortalecer la soberana nacional.

Como resultado de la guerra fra se acotaron para Mxico otras opciones reales de alianzas fuera del hemisferio americano. En este sentido, se profundiz la importancia de la relacin con Estados Unidos, al grado de que el resto de las relaciones internacionales del pas, fueran stas bilaterales, regionales o multilaterales, quedaron ligadas directa o indirecta con aqulla. As, los acercamientos con Amrica Latina, Europa o Asia, las intervenciones en organismos regionales o multilaterales y la posicin en los temas de seguridad, comercio, inversin o migracin siempre tuvieron como referente obligado el estado de la relacin con Estados Unidos. De esta suerte, Mxico constantemente busc y encontr la forma de alinear discretamente sus polticas para atender los asuntos prioritarios para Estados Unidos, aquellos en que su integridad o seguridad estaban en juego; aunque hubiera fricciones pblicas, la cooperacin se dio fuera de los reflectores, siempre conteniendo la injerencia directa de Estados Unidos en territorio nacional. As, Mxico particip en la segunda guerra mundial pero no permiti que se establecieran tropas o bases estadounidenses en territorio mexicano; abog en la OEA en favor del derecho de Guatemala a la autodeterminacin, pero call una vez depuesto el presidente Arbenz; defendi retricamente a Cuba, pero no apoy la colocacin de misiles soviticos en la isla; conden la intervencin en Irak en foros multilaterales, pero protegi con tropas la fronteras y puertos nacionales, e intercambi informacin con los servicios de inteligencia de Estados Unidos.

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Sin embargo, en aquellos asuntos de poca relevancia para los estadounidenses, y con la anuencia implcita de ellos, Mxico condujo una diplomacia multilateral de corte legalista, cuya caracterstica fundamental era mantener una posicin alejada de la defendida por Estados Unidos, como ocurri con el apoyo a la autodeterminacin de Estados con gobiernos de izquierda y la retrica tercermundista de Echeverra. Esto serva para legitimar interna y externamente al gobierno mexicano al presentar una posicin de autonoma frente a su vecino del norte. En temas conflictivos y de difcil resolucin, como el narcotrfico y la migracin, en general se aislaron los asuntos particulares y se mantuvo la cooperacin para enfrentarlos, evitando as contaminar el resto de la relacin bilateral.

A diferencia del elevado grado de atencin a la relacin con Estados Unidos, las relaciones con otras naciones, regiones y organismos internacionales fueron variables en intensidad, inconstantes en el tiempo y selectivas por pases, por lo que difcilmente se podra hablar de una poltica general o estratgica hacia Amrica Latina, Europa o Asia, o para los organismos regionales o mundiales. Adems, salvo en el caso de Estados Unidos, en las relaciones con las regiones y organismos siempre hubo una preeminencia de intereses diferentes a los econmicos, es decir, los polticos o culturales. As, Mxico mantuvo en general una actitud defensiva y de relativo desinters frente a los asuntos globales. Esto dio lugar a una poltica multilateral basada, principalmente, en pronunciamientos jurdicos que defendan la legalidad internacional y evitaba tener que asumir posiciones explcitas sobre asuntos complicados o participar de manera directa en la resolucin de conflictos internacionales, como en los casos de Corea y Vietnam. As, hubo una estrategia deliberada de aislamiento del pas de los conflictos internacionales extrahemisfricos derivados de la guerra fra. El modelo de desarrollo cerrado al exterior, aunado a la estabilidad poltica nacional y al auge econmico mundial, minimiz los incentivos de Mxico para participar ms activamente en la escena global.

En las relaciones con Amrica Latina se busc, de manera infructuosa, establecer una presencia poltica y econmica que reflejara el creciente poder relativo de Mxico como potencia regional, con la excepcin de Centroamrica en algunos perodos, cuyo ejemplo ms ntido fue la iniciativa de Contadora. Aun con la insistente retrica de cercana con Latinoamrica, la atencin de Mxico en la regin fue segmentada, selectiva e inconstante. As, la geografa y el mercado hicieron que Mxico no pudiera dejar de mirar hacia Estados Unidos cada vez que intent abrirse camino y obtener ventajas de su poder relativo en el rea.

Respecto a los organismos multilaterales, Mxico mantuvo un relativo activismo en el FMI y una cierta pasividad, hasta fechas recientes, en el GATT y la OMC. Con respecto al FMI, el costo de participar en su creacin y funcionamiento tuvo repercusiones en cuanto a soberana, ya que Mxico se



vio obligado en diversas ocasiones a acatar las directrices del organismo. Sin embargo, tambin logr influir en la flexibilizacin y ampliacin de los trminos y condiciones bajo los cuales se contrajeron los compromisos con el Fondo, lo cual permiti sortear, aunque con costos, las crisis financieras en las que reiteradamente incurri el pas durante el perodo. Respecto al rgimen comercial internacional (GATT-OMC), Mxico se mantuvo alejado del mismo durante casi cuarenta aos, en gran parte como reflejo del modelo de desarrollo proteccionista imperante en el pas, el cual no generaba los incentivos necesarios para un activismo mexicano en el organismo. Mxico finamente se adhiri al GATT en 1986, como resultado de la crisis econmica y el consecuente cambio de estrategia de desarrollo hacia una economa abierta al exterior que promoviera las exportaciones. A partir de ese momento, siendo consistente con la poltica de reforma estructural de corte neoliberal puesta en marcha en el pas, la participacin mexicana en dicho Acuerdo aument considerablemente, y se increment an ms en la OMC, adems de observarse una actitud ms proactiva que reactiva en esta organizacin.

Las relaciones de Mxico con Estados Unidos, Amrica Latina y dems regiones y organismos internacionales se condujeron con base en la lgica y retrica de principios. Cuando stos coincidieron con los intereses del gobierno en turno, hubo consistencia entre lenguaje y prctica, y cuando tal no fue el caso, el lenguaje se mantuvo pero la accin vari. As, los principios evolucionaron y fueron interpretados pragmticamente de acuerdo con la coyuntura internacional e interna. En general, el lenguaje de principios coincidi con la participacin mexicana en organismos multilaterales, lo cual era congruente con el hecho de que en estos foros Mxico difunda, a muy bajo costo y en temas no prioritarios para Estados Unidos, su visin sobre lo que deberan ser las relaciones internacionales. Contrariamente, acciones y principios se vieron confrontados en casos concretos de relevancia para el pas en relaciones bilaterales especficas (particularmente con Estados Unidos y Amrica Latina), en que las acciones de poltica no correspondan a los postulados del discurso oficial. As, los principios sirvieron como un instrumento til para comunicar al mundo los trminos en los que Mxico estaba dispuesto a actuar en el mbito internacional y los que esperaba del resto del mundo para s; sin embargo, sus acciones internacionales podan no estar en consecuencia con dicho discurso.

Lo anterior es particularmente claro en el caso migratorio. Siguiendo un razonamiento de principios legales, Mxico siempre busc defender los derechos de sus trabajadores en el exterior y abog por que Estados Unidos abandonara el unilateralismo y aceptara una administracin bilateral de la migracin. Sin embargo, hizo poco por contenerla, ya que funcionaba como vlvula de escape a las presiones sociales, econmicas y laborales en el pas, a la vez que apoyaba el desarrollo econmico nacional a travs del flujo de

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remesas. Una vez que se admiti como una realidad nacional, se busc, con muy poco xito, que la sociedad y el gobierno estadounidenses aceptaran la corriente migratoria como inevitable, pero tambin til y necesaria para la economa de Estados Unidos. Aun ante la importancia del tema, ste rara vez se vincul con otras reas relevantes de la relacin bilateral para evitar contaminarlas dado su intrnseco componente de conflicto y enfrentamiento entre los dos pases.

A principios del siglo XXI, la poltica exterior de Mxico se encuentra en transicin, en la cual el cambio es la norma, ms que la continuidad. Es un mito que los grandes cambios en la poltica exterior mexicana se hayan iniciado en el ao 2000 con la derrota del PRI y el triunfo de Vicente Fox en la eleccin presidencial. La realidad es que ha cambiado paulatinamente desde hace, cuando menos, dos dcadas. Comenz lentamente con la reforma econmica o estructural de finales de la dcada de 1980 y se profundiz en cuanto a poltica econmica exterior con la negociacin y firma de los tratados de libre comercio con Amrica del Norte, la Unin Europea, la Asociacin Europea de Libre Comercio, la mayora de los pases de Amrica Latina, Israel y Japn. Sin embargo, el giro final entre la poltica exterior tradicional y una poltica exterior de corte ms liberal s se dio con el cambio de rgimen en el 2000.

Ahora bien, el cambio en la poltica exterior ha sido lento y se ha caracterizado por su rezago frente a otras reconfiguraciones internas en el rea econmica (reforma econmica y estructural) y poltica (transicin democrtica). Adems, dicho cambio ha sido desigual en sus diferentes componentes, pues al lado de transformaciones sustanciales en cuestiones de poltica econmica internacional se han observado modificaciones menores en asuntos de seguridad internacional. Sin embargo, no se trata del rea ms rezagada dentro de las polticas pblicas nacionales, pues son menores an los cambios en materia de seguridad nacional, seguridad pblica y en el sistema judicial y de imparticin de justicia. Asimismo, aun cuando los principios doctrinarios de la poltica exterior se encuentran intactos y plasmados en la Constitucin, la prctica diplomtica nacional se ha dinamizado, lo cual ha generado una creciente separacin entre doctrina y prctica. Finalmente, cabe destacar que existe una tendencia clara en tres aspectos centrales de la poltica externa del pas: primero, est pasando de tener un carcter reactivo a uno proactivo; segundo, est transformando su naturaleza legalista por una visin ms pragmtica del mundo; y tercero, est modificando la tradicin de aislamiento relativo del sistema internacional hacia una de apertura frente a un mundo globalizado.

Aun as, en temas como el migratorio, la diplomacia mexicana ha enfrentado considerables restricciones para encontrar alternativas viables a la realidad imperante y para alcanzar acuerdos duraderos, particularmente con Estados Unidos. Adems, no ha conseguido la diversificacin comercial; por el



contrario, las exportaciones mexicanas continan concentrndose en un solo mercado, el estadounidense, hasta representar alrededor de 88 por ciento del total a inicios del siglo XXI. Sobra decir que esta enorme concentracin hace a Mxico vulnerable ante fluctuaciones en la economa de su vecino del norte. Aun con la firma de tratados de libre comercio con ms de 30 pases, la diversificacin se ha dificultado para Mxico debido a que comparte tres mil kilmetros de frontera con la principal potencia econmica y poltica del mundo.

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Conclusiones

En suma, la historia de las relaciones internacionales de Mxico, desde la independencia hasta nuestros das, es la suma de xitos y descalabros en la bsqueda de un mismo objetivo: construir y consolidar un Estado soberano, autnomo e independiente en el manejo de la poltica interna y exterior del pas, en un mundo donde siempre ha imperado la poltica del poder y la vecindad geogrfica con Estados Unidos.

Las estrategias de poltica exterior siempre fueron cambiantes, reflejando la combinacin entre la distribucin de poder en el sistema internacional y la configuracin poltica y econmica en el interior del pas. Es de esperarse que, en lo sucesivo, la bsqueda de la soberana contine siendo el objetivo central de la poltica exterior, y que se le persiga con estrategias que no la lesionen en un sistema internacional no siempre predecible y de acuerdo con el dinmico sistema poltico mexicano.



Bibliografa

La bibliografa completa libros y artculos, archivos y colecciones, documentos histricos y estadsticos, y las publicaciones peridicas consultadas incluye las principales obras y materiales indispensables para el estudio de la historia de las relaciones internacionales de Mxico. sta se encuentra en las pginas 595-630 del libro.

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