De la teoría a la práctica del capital social: El Banco Mundial en el campo mexicano

Ponencia presentada en la mesa:

“Desmistificando el capital social campesino II: Lecciones de terreno”

Jonathan Fox Profesor y Director del Departamento de Estudios Latinoamericanos y Latinos

Universidad de California, Santa Cruz Jafox@cats.ucsc.edu www.lals.ucsc.edu

Preparada para el XXIII Congreso Internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericanos,

LASA 2001 Washington, D.C., Sept 6-8, 2001

[corregida, Sept. 11, 2001]

versión preliminar, comentarios bienvenidos

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El Banco Mundial, sus reformas institucionales y la participación social 1

Las políticas públicas pueden fomentar o desarticular el capital social. El mismo aparato estatal puede seguir varias políticas públicas que se contradicen entre si. Algunas pueden fomentar el fortalecimiento del capital social de ciertos sujetos sociales, cuando al mismo tiempo otras políticas públicas pueden debilitar las posibilidades de convertir las relaciones sociales horizontales en recursos para el desarrollo. El estado mexicano, con su histórica heterogeneidad interna, tiene una larga y bien conocida historia en este sentido. En el camino, algunas organizaciones campesinas e indígenas lograron aprovechar las limitadas grietas en el sistema para extenderse y fortalecerse, otras no, con una gran variacion entre sectores, fracciones de clase, regiones, y grupos étnicos. 2

Mas lejos del terreno, ahora resulta que el Banco Mundial comparte este padron de comportamiento contradictorio -- abre algunos espacios con algunas políticas, mientras cierra otros espacios con otras acciones. Frente a la problemática del campo, estas dos grandes instituciones son pyramides verticales que comparten una gran capacidad para enfrentar la pobreza rural en el ámbito discursivo, mientras en la práctica, para los campesinos e indígenas, les va cada vez peor.

Este estudio explora diversos procesos de interacción entre el estado mexicano, el Banco Mundial, y actores sociales y civiles mexicanos, vistos a través de las trayectorias de varios proyectos de desarrollo rural financiados por el Banco Mundial en México. Se sabe mucho de los impactos negativos del Banco Mundial, tanto sobre comunidades específicas como sobre grandes sectores sociales. Sobretodo, varios autores han documentado con lujo de detalle los impactos sociales y ambientales de los grandes mega-proyectos. El financiamiento del “reasentamiento involuntario” de literalmente millones de pobres cada década, junto con la quema y invasión de las tierras ancestrales de pueblos indígenas se convirtieron en dos banderas de lucha para muchísimas organizaciones civiles, uniendo los movimientos ambientales, de derechos humanos y de derechos indígenas desde hace casi dos décadas. 3

Este primer ciclo de lucha no produjo grandes marchas en las calles de Washington, pero utilizó una combinación de otras palancas, juntando organizaciones sociales y ONGs del Sur con ONGs del Norte, para producir una serie de reformas parciales en materia social y ambiental, abriendo espacio dentro del Banco para nuevas corrientes internas reformistas – débiles, si, pero presentes. Desde los principios de los anos 90, la combinación de cambios de política y de personal creó al menos la posibilidad hipotética de que el Banco Mundial – como el estado mexicano --- podría ahora abrir algunos espacios, al mismo tiempo que la mayor parte de cada institución seguía haciendo más de lo mismo.

Para entender las condiciones bajo las cuales proyectos del Banco Mundial pudieron potencialmente abrir espacios para la consolidación del capital social campesino/indígena, tenemos que distinguir primero entre dos categorías de reformas dentro del Banco. Desde los finales de los años 80, las multiples campañas civiles y sociales frente al Banco provocaron dos clases muy distintas de reformas internas – una se refiere a sus políticas (o directrices) operacionales - sus normas “piso” – que intentan amortiguar o evitar daños ambientales o sociales. Aqui se refiere, por ejemplo, a las políticas de impacto ambiental, de “reasentamientos involuntarios,” de pueblos indígenas y del derecho a la información pública (“operational policies”). Estas políticas, llamadas internamente de “salvaguardia” (“safeguard policies”) son supuestamente obligatorias. Al mismo tiempo, algunas corrientes internas de funcionarios auto-identificados como reformistas buscan promover una clase distinta de políticas, o normas que se conciben como “buenas prácticas,” como para mejorar los proyectos con mayores grados de sensibilidad a las diferencias de género, de colaboración con ONGs, y de participación activa de organizaciones sociales en el diseño, la implementación y la evaluación de los proyectos contra la pobreza. Estas normas,

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aunque tienen un sello oficial, no son obligatorias para los funcionarios, ni del Banco, ni de sus contrapartes en los gobiernos.

Aparte de las normas “piso” y las “buenas prácticas” y afuera del aparato operacional del Banco, hay también otras entidades en el Banco que generan investigación y discurso, que a veces favorece la participación social (siempre y cuando no toca los grandes temas macroeconómicos). Recientemente, por ejemplo, el discurso oficial del Banco reconoce que la pobreza se debe no solo a problemas económicos, sino también a la falta de poder de los pobres sobre las instituciones que los gobiernan (según su Informe de Desarrollo Mundial de 2000/2001, su principal documento analítico anual). Desde antes, y en este documento, algunas corrientes dentro del Banco Mundial retoma el concepto de capital social para ayudar a sustentar una parte de su agenda social. De hecho, las propuestas analíticas en el Informe de Desarrollo Mundial sobre la rendición de cuentas y el “empoderamiento” de los pobres y grupos excluidos, donde entra el concepto del capital social, son bastantes avanzados - sobretodo en comparación con el famoso “Consenso de Washington” de los años 80, una herencia de ortodoxia pro-sector privado de la época de Reagan – o bien en comparición con la propuesta de que todos los problemas de la representación política de los pobres se resuelven con la competencia electoral y los partidos políticos. Las propuestas en este Informe de 2001 avalan reformas de estado incluyentes, aunque no tocan los ámbitos de las instituciones nacionales e internacionales. 4

El Banco Mundial: Terreno de disputa sobre el concepto del capital social

La medición y la valoración del capital social se encuentran todavía en pañales y se necesitará de mucha más investigación para atenuar el escepticismo de la mayoría de los economistas. Las diversas definiciones continúan siendo ampliamente discutidas. 5 Muchos estudiosos proponen que algunos tipos de capital social contribuyen al desarrollo económico e institucional (Putnam, 1993, Evans, 1997). A pesar de este acuerdo relativamente amplio en torno a sus efectos, analistas difieren en torno a sus causas, los factores que explican la “acumulación” de este capital social “positivo” (Fox, 1996).

Para los propósitos del presente estudio, el capital social comprende aquellas redes y relaciones

sociales que facilitan la acción colectiva. Dichos vínculos entre actores constituyen recursos que ayudan a salvar los diversos obstáculos a los que se enfrenta la acción colectiva tanto dentro como entre los diversos grupos. Los citados vínculos son especialmente valiosos para grupos sociales poco representados y que, aparte de su capacidad para la acción colectiva, cuentan con muy pocos recursos de poder. 6 El capital social intersectorial facilita la cooperación entre grupos muy distintos, salvando así las fronteras existentes entre – por ejemplo – actores sociales y funcionarios. 7

Queda claro ahora que hay una corriente intelectual dentro del Banco – aunque sea pequeña --

que está intentando utilizar el concepto de capital social para influir los debates internos a favor de la participación social (Bebbington, Woolcock and Guggenheim, 2000; Edwards, 2000). El concepto ha sido utilizado por los analistas sociales (no-economistas) dentro del Banco como un puente intelectual en un intento por convencer a los economistas convencionales (intelectualmente y políticamente hegemónicos, por supuesto) que la participación social no es solo algo bonito, sino que sirve al proceso de desarrollo como un recurso de inversión, y para reformar a las instituciones. Los promotores internos del concepto buscaron convencer a los economistas de que las relaciones sociales horizontales entre los pobres podrían ser un recurso contra la pobreza (claro, en un contexto en lo cual los pobres tienen que administrar su propia pobreza, a veces con el apoyo de algunas ONGs). La máxima expresión intelectual interna de esta posición es el análisis de Woolcock y Narayan (2000), que influyó mucho en el capítulo “pro-empoderamiento de los pobres” del Informe de Desarrollo Mundial de 2000/2001. 8 Antes, la corriente interna pro-participación social (débil, pequeña, pero sí existía) tenía puros argumentos prácticos a su favor. 9 La idea del capital social les dió una arma conceptual mas fuerte, aunque muchos economistas aun guardan mucho escepticismo respecto a su validez y relevancia. 10

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Sin embargo, a pesar de esta legitimidad parcial que ha ganado el concepto dentro de la

institución, ¿hasta que punto se ha empezado a “colar” dentro de las operaciones reales del Banco Mundial? Unos cuantos analistas dentro del Banco Mundial están empezando a establecer la conexión entre el reconocimiento intelectual de la contribución potencial del capital social y sus propias políticas y acciones institucionales. Un sutil ensayo concluye con el señalamiento de cinco areas de acción (Gootaert, 1997). La primera recomendación es: “Haz tus deberes, no hagas daño”. Tal aseveración es muy compatible con el nuevo estilo de políticas “reformistas” del Banco en cuanto a valoraciones medioambientales y sociales, cuya implementación suele ser muy dispareja y limitada en la práctica (Fox y Brown, 1998). La segunda recomendación es: “Usar el capital social a nivel local para asignar proyectos”. Esta sugerencia enfatiza los mandatos existentes del Banco en cuanto a la colaboración de las ONGs (Covey, 1998; Gibbs, et al, 1999; Nelson, 1995). La tercera sugerencia es la de “Crear ambientes propicios” (“enabling environments”). Dicho en otros términos, “La magnitud del uso efectivo y el fortalecimiento del capital social depende de manera crítica de la naturaleza del panorama político y procedimental en términos más amplios”. Es esta una sugerencia más nueva, aunque no exista a menudo una conexión entre esta y el discurso que por separado ofrece el Banco en lo que se refiere al “buen desempeño de los gobiernos” (“good governance”). 11 La cuarta recomendación es “invertir en capital social”, lo que significa “apoyar a las organizaciones emergentes”. El presente estudio toma su palabra, y valorará el grado en el cual estas ideas son puestas en práctica en seis proyectos recientes.

La cuestión del impacto que tienen los proyectos del Banco Mundial sobre el capital social de los

pobres es muy amplia, especialmente si uno incluye los efectos indirectos de las operaciones de ajuste macroeconómico y sectorial. 12 El presente estudio pretende hacer un planteamiento más delimitado; de esta manera, la cuestión general se hace más operativa al enfocarse solo en los préstamos que tienen que ver directamente con los entornos institucionales dentro de los cuales organizaciones sociales rurales autónomas ya existentes trabajan en contra de la pobreza. La cuestión no es si los proyectos del Banco Mundial estimulan la formación de organizaciones populares. El estimular a los desorganizados para que se organicen no es usualmente considerada una de las ventajas comparativas del Banco Mundial. En vez de eso, nos enfocamos deliberadamente en sectores y regiones en donde mucha gente se encuentra ya organizada. Tomando en cuenta las recomendaciones de Grotaaert, el enfoque de este estudio es, en cada caso, el ver si los proyectos del Banco Mundial evitaron daños, si se diseñaron proyectos para reforzar al capital social ya existente, si contribuyeron para cambiar a los “ambientes institucionales,” y si se invirtió directamente en el capital social ya existente. Sería muy fácil valorar los muchos proyectos que no pretendían contribuir de tal manera, para luego concluir que la reforma del Banco Mundial ha progresado muy poco. Este estudio, en constraste, valora un conjunto muy diverso de proyectos que quedaron bajo el mandato de las políticas del Banco Mundial destinadas al desarrollo participativo, al menos en principio. Aqui la investigación de campo indican que aún en los casos en que se ha intentado poner en marcha proyectos que van en “pro del capital social”, los obstáculos han resultado ser significativos. Son aún muchos, ya sea dentro del Banco Mundial o dentro de los gobiernos que piden prestado, los que se mantienen indiferentes, escépticos, o que inclusive se oponen directamente a las políticas y proyectos en “pro del capital social”. El reto más amplio en términos intelectuales y administrativos es, por lo tanto, el explicar las condiciones bajo las cuales se pueden salvar dichos obstáculos.

Este estudio se basa en la propuesta de que el Banco Mundial, los gobiernos nacionales y la

sociedad civil se encuentran todos divididos en cuanto a si se debe o no, y como se debe promover la consolidación del capital social de los excluídos. Dicha propuesta se basa en investigaciones empíricas previamente realizadas acerca del proceso de reforma del Banco (Fox y Brown, 1998; Kardam, 1993; Miller-Adams, 1999, Thorne, 1998; Wade, 1997). El punto de vista aquí expuesto contradice directamente a la suposición externa tan generalizada de que el Banco Mundial es una institución monolítica. Basado en esta suposición de heterogeneidad intrainstitucional, este estudio se enfoca en las condiciones en las que los actores que actúan a favor del capital social dentro de las tres esferas

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principales (el Banco, el estado y la sociedad) se las arreglan para formar asociaciones o coaliciones efectivas en pro de las reformas.

El diseño de la investigación

Este estudio se basa en las siguientes propuestas: primero, las inversiones de recursos externos

canalizados a un gobierno son hasta cierto punto etiquetados, y por eso ellos afectan tanto la correlación de fuerzas dentro del estado, porque vienen destinados a fortalecer algunas lineas políticas sobre otras. Igualmente, aquellos flujos externos influyen en la correlación de fuerzas dentro de la sociedad, según los beneficiarios de las políticas públicas que resultan fortalecidas o debilitadas, y porque la manera en que se invierten dichos fondos afectan a su vez el la correlación de fuerzas entre actores fuera del estado.

En este contexto, las dinámicas de dichos flujos afectan al ambiente institucional dentro del cual

el capital social puede florecer o no. Esta estudio se enfoca en las maneras en que las políticas y sus procesos afectan al capital social horizontal en el terreno, asi como en la forma en que estos últimos se ven afectados por el capital social intersectorial, el cual tiende un puente sobre los huecos que dividen a lo social y a lo institucional. Estos procesos son aqui analizados mediante la medición del grado en que los proyectos del Banco Mundial contribuyen a la formación de ambientes institucionales propicios para ambos tipos de capital social, basándose en estudios de campo comparativos de seis proyectos recientes de desarrollo rural en México. En cada caso, el estudio hace una valoración de como el proyecto de desarrollo afectó las relaciones entre los aparatos del estado apoyados por los préstamos y las organizaciones sociales autónomas, seguida por una discusión sobre algunas lecciones mas generales.

Hipótesis

Este estudio sugiere que el impacto más directo de los proyectos “post-reforma” del Banco Mundial sobre el desarrollo del capital social depende de si los proyectos contribuyen o no a la consolidación de un ambiente institucional propicio (“enabling environment”). Cada proyecto representa la convergencia entre un préstamo del Banco Mundial, informado por todo un proceso de diseño y negociación con el gobierno, y las políticas públicas del gobierno. Por eso, cada proyecto puede entenderse como un proceso político, que sirve como una unidad de análisis para revelar relaciones de poder.

La hipótesis con la que se trabaja es la de que este proceso depende de la convergencia de tres

series de actores. Para poder fomentar ambientes propicios al fortalecimiento de las organizaciones sociales de los pobres, los proyectos tienen que: a) en el contexto internacional, ser apoyados por actores dentro del Banco Mundial dispuestos a gastar sus propios recursos (tanto políticos como económicos) en en el proceso inherentemente dificil de abrir espacios para las organizaciones; b) a nivel gubernamental, los proyectos deben diseñarse con y para apoyar a las agencias que se encuentran ya controladas por corrientes de funcionarios que se muestran favorables a establecer relaciones de co-responsabilidad respetuosa con organizaciones autónomas amplias, y c) los proyectos deben ser diseñados para prestar atención a las regiones y a los sectores en donde las partes de la propia sociedad civil interesadas en promover la participación tengan la capacidad para poder ocupar y extender cualquier espacio parcial que se abra en la interlocución con las instituciones. 13

El corolario hipotético es que si cualquiera de estos tres actores reformistas no se ven

involucrados en el proceso del proyecto, la implementación de cualquier intento pro-participación social corre el riesgo de ser insuficiente. El punto básico es muy claro: el poner en práctica las reformas a favor de la participación requiere de coaliciones multisectoriales balanceadas que puedan hacer frente a la inevitable oposición. La convergencia entre cada uno de los tres actores es necesario porque el proceso require cambios en la correlación de fuerzas tanto dentro de cada ámbito (Banco, gobierno y sociedad

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civil) como entre los tres ámbitos. El análisis de cada caso del proyecto valorará a cada conjunto de actores en términos de su fuerza relativa y de las relaciones entre ellos.

Basándose en el marco conceptual de Woolcock y Narayan (2000), resulta que son tres los tipos

de capital social involucrados:

A. Horizontal. El capital social local y horizontal constituye un elemento básico para lograr la acción colectiva desde abajo. Consiste en los lazos y redes que potencian la formación y acción de grupos (sin asumir algún alcance específico de tal grupo, como “comunidad” o “clase social”). Obviamente es muy difícil que los proyectos financiados por el Banco Mundial creen este tipo de capital social en donde no existe, y es en cambio muy fácil que dichos proyectos lo destruyan en donde si existe (más directamente, por medio de grandes proyectos de infraestructura).

B. Horizontal y verticalmente extendida (“scaled up”). Cuando los grupos horizontales locales forman lazos con otros grupos de base para formar redes y federaciones, los lazos horizontales y verticales entre ellos pueden ser más débiles que los lazos intragrupales, pero juegan un papel cr´ítico en cuanto a la generación de poder de negociación con respecto a otros actores. 14 Este tipo de capital social es más susceptible de consolidarse en respuesta al ambiente institucional, el cual incluye la libertad de asociación y las innovaciones en materia de políticas participativas.

C. Capital social intersectorial. Para que los funcionarios y políticos tanto nacionales como internacionales promuevan innovaciones institucionales que creen ambientes propicios en la práctica para el capital social de base, se necesita crear y consolidar al capital social intersectorial entre las diversas coaliciones asociadas. Estas relaciones incluyen la creación de coaliciones entre los actores en pro de las reformas y que crucen las fronteras entre agencias internacionales, estados-naciones y las sociedades civiles (organizadas local, nacional y transnacionalmente).

Este estudio se enfoca en las dimensiones extendidas e intersectoriales del capital social. Aunque es ciertamente difícil para el Banco Mundial y los administradores estatales promover al capital social en donde no existe, en principio dichos actores pueden promover el capital social entre ellos mismos y las organizaciones de gente pobre ya existentes, todo esto con el propósito de promover la expansión del capital social horizontal y el incremento vertical del capital social de base ya existente (“scaling up”).

Una aclaración sobre el contexto macro: La pobreza rural va de mal en peor

Como parte de un esfuerzo por entender las implicaciones prácticas de estos cambios discursivos y conceptuales ahi arriba, para los de abajo, este estudio documenta hasta que grado proyectos diseñados para abatir la pobreza rural en México, financiandos por el Banco Mundial, cumplieron con sus propias normas, que en tal caso hubiera potencialmente fomentado la participación informada de organizaciones sociales comprometidas con el proceso de desarrollo sustentable.

Merece aclarar que el estudio no intenta evaluar los grandes impactos sociales de las reformas

macro o sectoriales, que recibieron la mayor parte de los préstamos del Banco Mundial durante las últimas dos decades. Para analizar las causas de las últimas tendencias en la pobreza rural, es difíicil destrabar el peso relativo de las diversas políticas públicas – macros, sectoriales, y focalizadas. Sin embargo, dos dimensiones quedan muy claras – primero, que durante este período el conjunto de políticas públicas nacionales hacia el campo recibió el pleno apoyo político y económico del Banco Mundial, y segundo, que su impacto neto sobre los niveles de pobreza rural no era positivo. Según los datos mas recientes del mismo Banco Mundial, mas de 81% de la población rural vivía por debajo de la línea de pobreza en 1998 (en contraste con 58% al nivel nacional, y con 73% en 1992). Casi 57% de la población rural vivía en la “pobreza extrema,” en contraste con 45% en 1992. 15 No obstante, a pesar de la urgencia de este tema más amplio, este estudio tiene un enfoque más limitado en los impactos de las políticas

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públicas mexicanas financiadas por el Banco Mundial sobre el entorno dentro de lo cual las organizaciones sociales autónomas buscan sobrevivir y crecer.

Antes de detallar la metodología comparativa que orienta este estudio sobre proyectos rurales del

Banco Mundial “pos-reforma,” merece aclarar que los proyectos bajo estudio no representaron una prioridad central en la agenda compartida entre el gobierno mexicano y el Banco Mundial, al menos en terminos de recursos asignados. Desde hace dos décadas, la cartera del Banco Mundial en Mexico enfatizo el ajuste estructural, las reformas macro y sectoriales consideradas necesarias para atraer inversiones por parte del gran capital. Sin embargo, durante una epoca hubo una excepcion a esta tendencia dominante. Entre los cinco anos de 1991 hasta 1995, el porcentaje del dinero comprometido en prestamos nuevos dedicado a programas focalizadas contra la pobreza, a la defensa del medio ambiente, y a sistemas de agua potable y drenaje aumento en terminos significativos, alcanzando su punto mas alto en el ano fiscal 1994. El cuadro uno sintetiza las principales tendencias por períodos de cinco años, mientras el cuadro dos muestra las tendencias año por año, proyecto por proyecto. La determinacion de que si un proyecto “cuenta” con potencial anti-pobreza y pro-medio ambiente se basa en sus proprios objetivos, segun los documentos oficiales para cada proyecto (sin comentario sobre el destino y la eficacia de las inversiones en la practica). En los cinco años después de la crisis del peso en 1994-1995, la composición de la cartera regreso a su tendencia principal. 16

Cuadro 1: Flujos y reflujos de los préstamos nuevos del Banco Mundial para rubros del desarrollo sustentable: Al combate contra la pobreza, en defensa del medioambiente, o para agua potable y drenaje (1986-2000)

Período Focalizados contra la pobreza extrema

Medio ambiente Agua potable y drenaje

Total por período

1986-1990

7.54% 0.25% 0.20% 7.99%

1990-1995

27.92% 7.56% 10.07% 45.55%

1996-2000

7.75% 4.94% 3.63% 16.32%

Cuadro 2 (por incluir) Un estudio detallado de los documentos internos de estrategia del Banco para Mexico encontró

varios motivos para esta época excepcional, incuyendo la aparente estabilidad macroecónomica, que permitió mayor atención a las presiones políticas para elevar el piso social antes de las elecciones presidenciales de 1994, el debate en los EEUU en torno al TLC, que aumentó la importancia de elevar el piso ambiental, y el momentum de algunas fuerzas “verdes” dentro del Banco gracias a la Cumbre de Rio de 1992 (Fox 2000).

Enfoque comparativo:

La investigación de campo generó datos muy detallados acerca de las dinámicas institucionales

de seis proyectos posteriores a las reformas y que estaban destinados al combate a la pobreza o eran clasificados como proyectos “verdes”. El marco comparativo fue diseñado para poder capturar la posibilidad de una variación amplia entre políticas, proyectos y países.

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La investigación de los casos se enfocó en la fase de diseño de cada proyecto. Los propios evaluadores del Banco Mundial están de acuerdo en que la “calidad a la entrada” ( refiriéndose a la “entrada a la cartera de préstamos”) está estrechamente asociada con la calidad de los resultados de los proyectos. El proceso de diseño de los proyectos de inversión, especialmente en las areas ecologicamente sensibles, tarda normalmente años, lo cual crea un rico historial rastreable para la investigación y el análisis. Las reformas de “salvaguarda” del Banco Mundial que sirven de guía al proceso de diseño de proyectos incluyen su propia política de evaluación medioambiental (1989, revisada en 1991), su política de información pública (1994) y su política indígena (1989, revisada en 1991). Las tres políticas estan diseñadas para promover la participación informada de los interesados clave en el diseño, asi como en la implementación de los proyectos, entre otros renglones. Dichas políticas reformistas, al igual que la atención prestada a la “calidad a la entrada” de los proyectos, recibieron un alto nivel de apoyo discursivo por parte del señor Wolfensohn, Presidente del Banco Mundial, aunque en la práctica hay propuesta serias para debilitar algunos de los candados dentro de estas normas. 17

El proceso de diseño de cada proyecto fue analizado en términos del grado y la naturaleza de la

implementación de cada uno de los procesos de reforma de las políticas del Banco Mundial con mayor potencial para abrir espacios para organizaciones sociales autónomos de los pobres. Para operacionalizar el estudio del cumplimiento con las políticas de reforma, la valoración está basada en una serie de indicadores medibles tomados de las propias normas oficiales. En el caso de la política para medir y minimizar los impactos ambientales, por ejemplo, los indicadores clave incluyen el proceso, naturaleza, los tiempos y la valoración del impacto del proyecto previa al préstamo.10 En el caso de la política de aceso a la información pública, los indicadores de implementación incluyen la calidad del resumen público del proyecto (“Documentos de Información Pública,” o PID), en que punto del proceso de diseño del proyecto se hizo público, y el idioma utilizado en su publicación y el canal mediante el cual se diseminó públicamente. Aunque el resumen del proyecto es el documento más importante requerido por la política de información, este estudio tambien valora hasta que grado se compartió otra información relevante con los interesados claves (como los manuales de operación y las directrices de los programas de gobierno financiados por el Banco). La política indígena es muy relevante porque los proyectos estudiados afectan a una parte muy grande de la población indígena mexicana. 18 La previsión clave de esta política es la ostensible obligatoriedad de permitir la “participación informada” de indígenas afectados en todos las etapas del proceso de los proyectos del Banco en cuestión, incluída su fase de diseño. 19 Esta gente se encuentra entre los más pobres de los pobres, y por eso deberían ser de los principales beneficiados por los proyectos encaminados a combatir la pobreza. Los indígenas habitan tambien muchos de los lugares que atraen actualmente más atención debido a su biodiversidad; muchos de estos sitios son seleccionados para recibir el apoyo de los proyectos del Banco Mundial. 20

Indicadores en cuanto a las precondiciones institucionales

para la participación informada de los actores sociales Este estudio se enfoca en solo algunos de los cambios institucionales que contribuyen a crear un

ambiente propicio para el capital social. 21 Los primeros tres indicadores detallados con anterioridad subrayan el papel fundamental que juegan las oportunidades de participación pública informada. El cuarto indicador valora la construcción de coaliciones intersectoriales para promover dichos cambios institucionales. Para poder ver los patrones más amplios, cada proyecto será clasificado con cero, bajo, medio o alto, de acuerdo a cada indicador. El primer indicador se avoca al diseño del proceso, mientras los otros tres subrayan el proceso de implementación.

1. Participación pública en el proceso de diseño del proyecto: ¿Hasta que grado se da la participación

informada y plural de organizaciones sociales, especialmente grupos de indígenas y de mujeres del campo, en el proceso de diseño del proyecto? Para responder a dicha cuestión se debe especificar: Cuales organizaciones estan involucradas, a quien representan, en que etapa del ciclo del proceso, el

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acceso que tienen a la información relevante, la naturaleza de su cooperación, y como afectan al diseño del proyecto, si es que lo hacen. Puede que se celebren juntas consultivas, pero también es posible que las sugerencias sean ignoradas. Esto sería considerado como un nivel “bajo” de participación pública. Los niveles que van de “medio a alto” incluyen un cierto grado de impacto sobre el proceso de las políticas, tal como la creación de instancias públicas y plurales que permiten compartir el poder de asignar recursos a los subproyectos.

2. Acceso expedito del público a la información sobre la implementación: ¿Tuvieron los

beneficiarios organizados acceso expedito, y en sus propios idiomas, a los documentos básicos del proyecto durante las etapas iniciales de implementación? ¿Cuales documentos estuvieron disponibles, cuando, para quien, en que idioma y porque? Los documentos clave incluyen los manuales de operación del proyecto de la agencia gubernamental, los Documentos de Información Pública del Banco Mundial, los Reportes de Evaluación del Equipo (Staff Appraisal Report), las evaluaciones del impacto medioambiental y social, estudios de factibilidad económica, las directrices que de manera más amplia dicta el Banco Mundial en materia de políticas de participación y medioambientales, etc. Si solo estaban disponibles un mínimo de los documentos originalmente en inglés del Banco Mundial que requiere la política de acceso público a la información, y solo previa solicitud a Washington, entonces, y para el propósito de valorar que tan propicio es el ambiente constitucional para la consolidación del capital social, tales proyectos tendrian una calificación de “cero”. Si tales documentos estaban disponibles, aún en inglés, pero dentro del país, entonces la calificación sería de “bajo”. Si no hubiere documentos del banco disponibles en el país, pero en cambio la información clave del proyecto, como podría ser un manual de operaciones, fuera hecha pública mediante un documento del gobierno en el principal idioma local, entonces la clasificación sería de “medio”. Si el gobierno y/o el Banco hiciera(n) un esfuerzo sistemático para traducir y diseminar, no solo los documentos básicos, sino tambien la información actualizada sobre la implementación del proyecto, la calificación sería de “alto”. Dichas calificaciones son de alcance nacional.

Este indicador se encuentra disgregado porque también incluye información a nivel nacional

acerca de “subproyectos”. Cada uno de los seis grandes préstamos asigna recursos a numerosos, en ocaciones cientos, “subproyectos” sociales, económicos, y de administración de recursos naturales. ¿Hasta que grado son explícitos y públicos los criterios de asignación de recursos tanto dentro como entre los diferentes “subproyectos”? ¿Cuales son los criterios para asignar los recursos a lo largo de las diferentes zonas geográficas y entre las diferentes organizaciones comunitarias? ¿Cuales son los medios de los que se pueden valer las organizaciones sociales representativas para evaluar si dichos criterios son respetados por las agencias gubernamentales en la práctica? Por ejemplo, refiriéndose al acceso a la información, si los reportes sobre el progreso del proyecto no se hacen públicos, entonces el proceso de asignación de recursos no es transparente. En este caso, la calificación se basa en que tanto acceso se les da a las organizaciones sociales a la información referente a las decisiones que sobre el proyecto se toman a nivel regional y local.

3. Mecanismos institucionales que permiten que la sociedad y el estado compartan el poder sobre

la asignación de recursos: ¿Se incluyen en el proyecto mecanismos institucionales para que el estado y las organizaciones representantes de la sociedad civil, especialmente grupos indígenas y de mujeres, compartan el poder de asignar recursos? Si ese es el caso, ¿cuales son los criterios específicos para que la sociedad civil tenga acceso a dichas instituciones? Si se propone la creación de dichas instituciones, ¿hasta que grado se llevó dicha propuesta a la práctica, y hasta que punto las instituciones incluyeron a todo el espectro de organizaciones socioeconómicas de gente de bajos recursos que de hecho existen en cada región o sector? Muy raramente se comparte el poder de esta manera a nivel nacional; por lo tanto, este indicador se disgrega en el nivel nacional y los niveles regional/local, siendo en este último en donde más probablemente se de el compartimiento de poder entre la sociedad y el estado. Si se crean muchas de las citadas instancias encargadas de la asignación

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de recursos para el combate a la pobreza, ¿variarían los procesos de toma de decision en cada una de ellas? Y si asi es, ¿como y porque? Si se crean instancias plurales con poder de decisión, ¿Tendrían estas una autoridad substancial sobre los procesos de asignación de recursos? Por ejemplo, si se crearan consejos socioestatales que incluyeran a las organizaciones sociales clave mas relevantes, pero que de hecho no contaran con autoridad sobre la asignación de fondos, su contribución a la creación de un ambiente propicio para la consolidación del capital social podría ser calificada como de “baja a media”, ya que su existencia podría dar impulso a los esfuerzos que en el futuro se den para lograr autoridad sobre el proceso. Por otro lado, si una pequeña mayoría, cuando mucho, de consejos regionales creados por un proyecto fueran, si acaso parcialmente, inclusivos, entonces dicho proyecto obtendría una calificación de “cero a bajo” en lo que se refiere al compartimiento de poder. Si una minoría substancial de los consejos fueran inclusivos y estos tuvieran de hecho algo de autoridad, entonces el proyecto se calificaría como “medio”. Si la mayoría son inclusivos y tienen autoridad, tal proyecto obtendría un “medio a alto” o incluso un “alto”. Si existiera una gran diversidad entre los resultados de cada region, entonces se calificaría al proyecto como “bajo-alto”.

4. Construcción de coaliciones intersectoriales: Hicieron los funcionarios y políticos nacionales o

internacionales algún esfuerzo por establecer contactos para formar sociedades a favor del capital social de la gente de bajos recursos, ya sea entre ellos mismos o con los miembros interesados de la sociedad civil? Nótese que es este un tipo muy específico de sociedad intersectorial. Existen otros tipos, tales como las que se dan entre el Banco y funcionarios del gobierno que no se interesan en involucrarse en organizaciones de la sociedad civil, o bien los que se dan entre funcionarios del gobierno federal y de los gobiernos locales, quienes pudieran conjuntamente rechazar las sugerencias del Banco para que establezcan más relaciones con la sociedad civil. Este asunto da pie a otro de carácter más general: el capital social puede ser un arma de doble filo, ya que a veces dichos recursos sociales permiten que la gente se asocie para llevar a cabo una acción colectiva que favorezca una mayor inclusión, pero aveces también algunos grupos se asocian en coaliciones para excluir a otros.

Este estudio valora el grado en el que los actores del Banco, el gobierno y la sociedad civil se

unen para el propósito específico de hacer que el contexto institucional sea más favorable para que se de la transparencia pública y un compartimiento del poder entre la sociedad y el estado en lo que se refiere a la asignación de recursos. Estas calificaciones corresponden a la fase de implementación. Los esfuerzos tanto tímidos como los erráticos de formar coaliciones obtendrían un “cero a bajo”. Los esfuerzos discretos o selectivos obtendrían un “medio”. Los esfuerzos de carácter más amplio y sostenido por construir coaliciones obtendrían de “medio-alto” a “alto”. Un indicador clave es el de si los funcionarios del Banco y/o el gobierno desarrollan de hecho estrategias prácticas e invierten su propio capital político para abatir la resistencia proveniente de las facciones antiparticipación que se encuentran incrustadas y dominantes dentro del Banco y el estado. Como indica en cuadro 4, solo en uno de los seis proyectos estudiados se puede decir que se abrieron espacios compartidos significativos paras fomentar la consolidación, extension (scaling up) y co-responsabilidad con las organizaciones sociales autónomas.

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Cuadro 3: Objetivos oficiales de seis proyectos del Banco Mundial para el campo mexicano Proyectos (fecha del préstamo) Objetivos oficiales relacionados con los espacios para las

organizaciones sociales Decentralization and Regional Development (1994)

“To alleviate poverty by increasing the access of rural poor and indigenous communities to basic social and economic infrastructure… The project would strengthen mechanisms for participation of these communities in public decision-making at a local level… ” (SAR, p. I)

Rainfed Areas Development (1994)

“To raise agricultural productivity in selected rainfed areas [and] to give additional emphasis to the creation of producer organizations… ” (PID, pp. 1-2)

Rural Financial Markets (1996)

“To augment the participation of rural entrepreneurs in rural financial markets, especially of the poor… [and] to demonstrate that it is possible to supply financial services to small and micro-entrepreneurs in small rural localities – in a sustainable manner” (SAR, p. 3)

Aquaculture (1997) “Promote sustainable aquaculture development by increasing the productivity of the aquaculture sector within a framework of social consensus and environmental soundness [by assisting] the government in completing and implementing its regulatory framework… provide key public goods and support productive investments and training for social sector producers and develop a more level playing field for social sector participation.” (SAR, p. 13)

Community Forestry (1997) “Designed to empower the communities and ejidos in their decision-making as to the nature, extent and timing of the training and technical assistance on sustainable forestry management they would receive” (SAR., p. 21)

Rural Development in Marginal Areas (97)

“Improve the well-being and income of smallholder in about 24 targeted marginal areas… fostering community socio-economic development, organization and participation” (PAD, p. 2)

Nota: Cada frase cita el documento oficial del proyecto (anteriormente llamado Staff Appraisal Report, mas recientemente llamado Project Appraisal Document). Ya que todos los préstamos se firmaron después de la abertura parcial de la política de aceso a la información, todos están disponsibles a través de Centro de Información Pública del Banco Mundial (la mayoría solo en inglés).

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Cuadro 4: Indicadores de Espacios Institucionales Propicios para la Participación de Organizaciones Sociales Autónomas Proyectos Participación

en el diseño del proyecto

Aceso público a la información sobre el proyecto durante la

implementación

Existencia de espacios compartidos para tomar

decisiones sobre la asignación de recursos

en los subproyectos

Construcción de coaliciones

inter-sectoriales para abrir espacios

Ambito Nacional Local-Regional

Nacional Local-Regional

Descentralización y Desarrollo Regional

Cero Bajo Cero-Bajo Cero Cero-Mediano (variación regional)

Algunas coaliciones excepcionales entre municipios, comunidades y autoridades estatales

Areas de Temporal

Cero Cero Cero Cero Cero Cero

Mercados Rurales Financieros

Cero-Bajo Cero-Bajo

Cero Cero Cero Cero

Acuacultura Bajo-Mediano

Cero Cero Cero Cero Cero

Forestal Comunitario

Mediano-Alto

Alto Mediano-Alto

Bajo Bajo- Mediano (variación regional)

Apoyo y respeto mutuo en funcionarios del BM y Semarnap, organizaciones sociales y ONGs

Desarollo Rural en Areas Marginadas

Mediano Cero-Bajo

Cero-Mediano (variación regional)

Cero Cero-Bajo (variación regional)

Iniciativas iniciales del BM, pero no sostenidas

Definiciones de indicadores: Participación en diseño se refiere a dos elementos en el proceso, el grado en lo cual fue participativo, y el grado en lo cual el diseño final tomó en cuenta las propuestas de las partes interesadas Aceso publico a la información se refiere a información precisa sobre el proyecto y sus operaciones (Staff Appraisal Report, manual de operaciones, criterios para asignación de recursos, disponibilidad en español Espacios compartidos se refieren a instancias de toma de decisiones sobre la asignación de recursos, con criterios claros y plurales, que incluyen la plena participación de organizaciones sociales autónomos Construcción de coaliciones intersectoriales se refiere al grado en lo cual funcionarios “reformistas” invierten en y sostienen asociaciones – cada uno con el otro, y con organizaciones sociales y sus organizaciones civiles aliados

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Análisis de los casos

Los estudios de casos sintetizan las historias del diseño de los seis proyectos en los términos de estas cuatro series de indicadores, basándose en una revisión de los documentos oficiales y amplias entrevistas con funcionarios internacionales, nacionales y locales, asi como representantes de las organizaciones de base interesadas. Los objetivos oficiales para cada proyecto se resumen brevemente en el cuadro tres, basándose en sus documentos operativos “fundacionales”. Todos los proyectos ponen un énfasis específico en su intención oficial de otorgar los beneficios a los pobres del medio rural, y/o proteger los recursos naturales en zonas campesinas e indígenas. Algunos, aunque no la mayoría, añaden el objetivo explícito de apoyar directamente a las organizaciones sociales para proyectos productivos. La discusión que a continuación se hace de los casos se enfoca en sintetizar la valoración de cada proyecto en términos de los cuatro indicadores principales. Los resultados se resumen en el cuadro cuatro y se explican en el análisis de los casos que se ofrece a continuación. Se documenta la variación entre regiones en cuanto a la inclusión de organizaciones sociales autónomas para un solo caso (cuadro 5). Es relevante mencionar que este estudio no abarca todos los préstamos relevantes (véase cuadro dos), pero una siguiente fase de este estudio abarcará también los proyectos en materia de educación, salud, y las areas naturales protegidas.

Valoración del compromiso constructivo con el capital social: ¿Dónde están los espacios? 1. Descentralización y Desarrollo Regional II22

Dos de los préstamos más grandes que el Banco ha destinado en los últimos años para programas de desarrollo social en México han estado destinados primordialmente a gobiernos rurales locales y han tenido como objetivo apoyar, a manera de contrapartida externa, a los Fondos Municipales, un programa oficial de financiamiento de iniciativas locales para el desarrollo comunitario. El primer préstamo (por $350 millones de dólares para el período 1991-1994) se denominó Descentralización y Desarrollo Regional 1 (DDR1) y se destinó a cuatro de los estados más pobres de México; del presupuesto total del préstamo, un 44% se asignó a los Fondos Municipales -mucho más de lo esperado. Desde un principio, los Fondos Municipales habían sido considerados un elemento clave del Programa Nacional de Solidaridad (1989-1994) y durante la administración del presidente Zedillo fueron reforzados en el marco del “Nuevo Federalismo.” El siguiente préstamo, llamado Descentralización y Desarrollo Regional 2 ($500 millones de dólares para el período 1995-1999), tuvo una cobertura geográfica mayor que el primero, pues incluyó a un total de ocho estados con altos índices de pobreza, y le dió aún más importancia a los Fondos Municipales (que recibieron aproximadamente 70% del préstamo en 1995). Ambos préstamos fueron piezas claves de la estrategia social que el Banco Mundial emprendió en México para abatir los niveles de pobreza, que se focalizó geográficamente en los estados con mayor pobreza, principalmente a zonas indígenas. 23 No obstante, los estados donde se financiaron programas de descentralización, con fondos tanto del DDR1 como del DDR2, fueron escogidos más por su grado de marginalidad que por sus condiciones en materia de rendición de cuentas o de participación ciudadana. 24

En la práctica, el impacto del proyecto en términos de los “ambiente propicios” para las

organizaciones sociales fue determinado principalmente por las relaciones de poder que ya existían, con la principal excepción de un mecanismo de cambio. El proyecto DDR2 promovio la creación de un candado institucional “pro-pobre,” limitando las inversiones municipales en las cabeceras de los municipios rurales, y así creando una especie de derecho para las comunidades más rurales y más pobres (este candado fue eliminado con la Ley Fiscal de 1998). La relación de poder entre las cabeceras y las comunidades – frecuentemente muy desequilibrada - resulta fundamental para entender como las inversiones municipales afectan las organizaciones de los más pobres. También resulta que la relación

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entre el gobie rno local y el capital social es recíproca. Por un lado, el uso eficaz de recursos de combate a la pobreza por los gobiernos locales rurales dependerá en parte de la distribución previa del capital social, que incluye las prácticas y el arraigo de las organizaciones sociales y civiles. Por otro lado, estructuras de gobierno local con arraigo y rendición de cuentas ante las comunidades, inciden en los procesos de consolidacion de las organizaciones sociales. 25

Respecto a los indicadores de espacios compar tidos para la toma de decisiones, no hubo ninguna

participación de organizaciones campesinas o indígenas en el diseño del proyecto. No obstante, la funcionaria responsable por parte del Banco tomó en cuenta algunas sugerencias de ONGs y estudios académicos, respecto a la importancia de la focalización rural (Fox y Aranda, 1996a).

En materia de aceso público a la información, el documento -base del proyecto fue traducido al

español, pero de circulación muy limitada dentro de la misma Secretaría de Desarroll o Social. El PID abarcó los aspectos fundamentales del proyecto, pero no fue traducido. Después de varios años, el manual operativo del proyecto, un documento del gobierno, llegó a circular. El paso más importante al nivel local se dío a partir de 1998, cuando el manual llegó a los presidentes municipales por primera vez, al menos en Oaxaca. Otro candado que el proyecto intentó promover eran fórmulas estatales para normar la asignación de recursos entre municipios, para limitar la discresionalidad. Las formulas fueron publicados en los diarios oficiales de los gobiernos estatales (combinando variables de pobreza, población, etc.), pero esta transparencia formal tuvo poco impacto en la práctica. 26 En contraste con los logros parciales de Oaxaca en materia de una mayor rendiciôn de cuentas, hay evidencia de que los fondos municipales en Chiapas, con el apoyo indirecto del Banco Mundial, jugaron un papel importante en la estrategia de contra -insurgencia contra las movilizaciones sociales y cívicas que siguieron el levantamiento zapatista. 27

En términos de la creación de espacios compartidos, el programa nacional de los Fondos Municipales

contempló la creacion de Consejos Municipales en los pequeños municipios rurales, para informar los procesos de asignación de recursos dentro de los municipios, pero éstas instancias potencialmente plurales funcionaron muy poco en la práctica. En general, este programa descentralizado logró empoderar a los gobiernos de los estados, pero no tanto a los municipios rurales más pobr es.

La coalición intersectorial “pro-capital social” más importante se forjó sin ninguna participación

federal ni del Banco Mundial. Dentro del estado de Oaxaca, se forjaron coaliciones entre comunidades indígenas diversas y sus diputados estatales electo s para promover una ley estatal que norma la asignación de recursos entre las cabeceras y las comunidades. A través de esta coalición intersectorial, el gobierno del estado parcialmente restituyó el principio que el DDR2 había promovido, al menos en un est ado. 2. Desarrollo en Areas de Temporal

Este proyecto fue diseñado explícitamente para amortiguar el costo social del TLC mediante la ayuda a pequeños productores de maíz en areas de temporal para que invirtieran en cultivos de mayor valor. Sin embargo, ninguno de los interesados de la sociedad civil estuvieron involucrados en el diseño del proyecto ni se les informó acerca de su existencia. Cuando se dió el cambio de administración presidencial en 1994, poco tiempo después de la firma del proyecto, la Se cretaría de Agricultura decidió que este tipo de inversiones no eran prioritarias y usó los fondos como parte de sus programas convencionales de inversión, los cuales se enfocaron en la ganadería lechera y en las áreas con sistemas de riego (programa de Al ianza para el Campo). El proyecto se renegoció en 1996 y la mayoría de las estipulaciones potencialmente favorables al capital social fueron eliminadas. Desde entonces, muchos de los fondos del proyecto fueron utilizados como reembolso del programa de empl eo temporal llevado a cabo por el gobierno, el cual funciona más como transferencia asistencialista (a veces politizada) que como programa de inversión (Adelson, 1999).

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Bajo el proyecto original, los productores debían presentar sus solicitudes en grupos organizados (Banco Mundial, 1994b: 13). Sin embargo, no se creô ningún mecanismo institucional de coordinación con las organizaciones de productores y, después de la negociación del proyecto, los productores ya no tenían que organizarse. De acuerdo al docu mento original del proyecto del Banco Mundial, uno de los riezgos del proyecto era que los grupos de productores no operaran ni mantuvieran sus inversiones de manera adecuada. El Banco concluyó que este no sería un riesgo serio ya que el proyecto estaba de stinado a fortalecer a los grupos de productores y por tanto capacitarlos en cuanto al mantenimiento y operación adecuados de sus proyectos (World Bank, 1994: 31, 54). Sin embargo, después de la negociación, los productores se vieron en la posibilidad de h acer su solicitud de fondos individualmente y la idea de fortalecer a las organizaciones de productores quedó en el olvido. Se suponía que las organizaciones de productores obtendrían también asistancia técnica del sector privado y tendrían por lo tanto ci erto control sobre la asignación de recursos dentro del proyecto. Este aspecto del proyecto también desapareció, debilitando así un mecanismo clave potentical de rendición de cuentas para las organizaciones de productores (Adelson, 1999). 28 Algunos recursos pudieron haber llegado a productores de maíz en tierras de temporal, pero principalmente a individuos y no a productores organizados.

En general, este proyecto obtuvo una calificación de cero en lo que respecta a participación en la

fase de diseño, no se dió a conocer ningún tipo de información acerca de sus actividades durante su etapa de implementación, y no existieron instancias que promovieran algún grado de co -responsabilidad en cuanto a la asignación de recursos. A pesar de su original intención o ficial de fortalecer a las organizaciones de productores, el proyecto fué aprovechado principalmente por productores individuales, sin que hubiera aparentemente ninguna queja por parte del Banco Mundial. Un nuevo y más grande préstamo subsecuente (US$400 m illones) llamado “Productividad Agrícola” viene a reforzar el apoyo del Banco hacia los programas convencionales de la Secretaría de Agricultura que no priorizan productores de bajos ingresos (en contraste con el proyecto de Desarrollo Rural para Areas Mar ginadas de la misma Secretaría de Agricultura. Ver abajo).

3. Mercados Rurales Financieros

Este proyecto fue diseñado después de que un estudio financiado por el Banco hizo un

‘descubrimiento’ digno de señalar: los mercados financieros rurales no operan con eficiencia o equidad (Banco Mundial, 1995). El estudio encuestó a familias en tres regiones acerca de dichos mercados, pero no se enfocó en las operaciones reales que llevan a cabo las organizaciones financieras ya existentes de gente de bajos recursos , tales como clubes de ahorro o uniones de crédito de pequeños agricultores. Sin embargo, el diseño del proyecto supuso que solo los bancos privados tenian el potencial para ofrecer servicios financieros a los pobres del medio rural. El proyecto combina la asistencia técnica, diseñada para apoyar a los administradores que favorecen el retiro de la pequeña cantidad remanente del crédito agricola proveniente del sector público, con un proyecto piloto que subsidia a aquellos grandes bancos comerciales con dese os de experimentar con sistemas bancarios de bajo costo apropiados para las areas rurales (tal como sucede en Indonesia o Tailandia, dijeron). Solo la parte del proyecto referente a la asistencia técnica (menos del 10% del presupuesto) pudo concebiblemente llegar a las ONGs u organizaciones sociales, y quienes solo recibieron una pequeña parte de dicha partida presupuestal.

La fase de diseño del proyecto incluyó un considerable debate con una de las redes de

organizaciones regionales económicas del movimi ento campesino en México, la Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Sector Social (AMUCSS). La AMUCSS expresó su preocupación ante el rechazo de sus puntos de vista por parte del Banco y de la Secretaría de Hacienda e invocó las políticas del Banco que hacen de la consulta a los indígenas un punto obligatorio (las empresas sociales afiliadas a la AMUCSS en Oaxaca y Chiapas son cooperativas de crédito indígenas de base amplia). La respuesta del Banco fue sugerir que sus encuestas de campo referentes a los mercados financieros “fueron más allá de las directrices de participación del Banco Mundial”. Sin embargo, dichas encuestas se avocaron

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solamente a la manera de funcionar de tales mercados y no a pedir opiniones sobre como es posible solucionar la falta de equidad de los mercados financieros. Además, el Banco encuestó a individuos en vez de a organizaciones y, por lo tanto, no tomó en cuenta al capital social. La respuesta por escrito del Banco aseguraba tambien que la propuesta de contratar a individuos de la localidad para trabajar en los nuevos bancos rurales comerciales contaría como participación indígena y de alguna manera garantizaría la rendición de cuentas y la capacidad de respuesta. La respuesta del Banco apuntó tambien el hecho de que los afiliados a AMUCSS habían asisitido a un seminario del Banco y la tesorería, y por consiguiente se podían dar como “consultados”. 29

La AMUCSS no fue ignorada por mostrar una clara actitud de confrontación ni por estar asociada

con la oposición política. Aunque autónoma, la AMUCSS se encuentra lidereada por un miembro del sector campesino del PRI. Los puntos de vista de la AMUCSS fueron rechazados porque tanto el Banco Mundial como los funcionarios de Secretaría de Hacienda calificaron a todas las uniones de crédito como fatalmente defectuosas, debido a la debilidad de la legislación nacional que habia, años atras, dando paso a su creación. Efectivamente, el débil marco institucional permitió que se dieran casos de corrupción en algunas de las principales uniones de crédito, en su mayoría urbanas. El estudio auspiciado por el Banco no se fijó en aquellas uniones de crédito asociadas a uniones de productores para ver si, a pesar de las debilidades financieras, estas habían creado estructuras compensatorias a favor de la rendición de cuentas, o si se habían materializado en una cantidad considerable de capital social acumulado. De hecho, cuando menos uno de los defectos señalados por el Banco como propio de las uniones de crédito se dió tambien dentro de los bancos privados de México (por ejemplo, el hecho de que los dueños pudieran otorgarse préstamos a si mismos). Sin embargo, los bancos comerciales privados fueron considerados como la solución al problema del fracaso de los mercados financieros rurales. En la práctica, los bancos privados de México se han visto reacios a aceptar la oferta de subsidios por parte del proyecto. Esto no es nada sorprendente, debido a los problemas sistemáticos y la tendencia de trabajar a corto plazo por parte de los bancos privados de México. De hecho, el propio documento del proyecto reconoce que la situación financiera en el ámbito rural es más tendiente a empeorar que a mejorar.

Haciendo un balance, este proyecto no contribuyó en nada al fortalecimiento del capital social.

De hecho, los promotores del proyecto hubieran preferido liquidar a todas las organizaciones financieras de gente de bajos recursos existentes en vez de, por ejemplo, tratar de restructurarlas para fortalecer su capital social acumulado. Debido al serio debate que se dió con las organizaciones sociales relevantes durante la fase de diseño, se podría pensar en una calificación de cero a bajo en cuanto a participación, pero ya que las puertas han quedado cerradas, entonces el proyecto obtiene un cero. Al fin de c uentas, el fracaso de la estrategia de subsidiar a los grandes bancos para atender las necesidades rurales fue reconocido, con la cancelación oficial del proyecto.

4. Proyecto Forestal Comunitario

La situación de México en este renglón es única, ya que un 7 0-80% de sus recursos forestales se encuentran bajo un régimen de propiedad comunitaria (Banco Mundial, 1997a, p.1). A lo largo de las dos últimas décadas, la política forestal de México ha dado varios giros, promoviendo primero la firme explotación estatal y empresarial de dichos recursos, y luego dando impulso al autogestión comunitario, para después alentar las plantaciones forestales privadas (Bray and Wexler, 1996; Wexler and Bray, 1996; Bray, 1999). Tales prioridades en cuanto a política forestal coexisten ahora al unísono dentro del gobierno mexicano. Aún cuando los observadores externos pudieramos haber esperado que el Banco Mundial apoyara la política nacional de grandes plantaciones forestales comerciales, el objetivo de este proyecto es el de “darle más poder a las comunidades y ejidos en cuanto a su poder de decisión” en lo que se refiere a su acceso a la asistencia técnica (Banco Mundial, 1997a, p.21).

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Este proyecto fue diseñado en respuesta al fracaso de un proyecto previo en materia forestal d el Banco Mundial y es un caso instructivo de “aprendizaje social” para el Banco, el estado y la sociedad civil (Brown, 1998). El proyecto anterior se centraba en el subsidio a caminos que facilitaran la tala en tierras indígenas ancestrales en el norte de México, sin tomar en cuenta los costos sociales y medioambientales. 30 La coalición transfronteriza mexicoamericana que presentó su oposición al proyecto en 1991 se vió fortalecida por el creciente debate en torno al TLC. Además, los defensores de los derechos indígenas dentro del gobierno mexicano proporcionaron información crítica a las ONGs acerca del entonces proyecto secreto, lo que develó una discreta asociación entre el estado y la sociedad. 37 La presión externa convirtió a las inedecuadas valoraciones medioambientales y sociales del proyecto en un foco de atención, dándole al personal del Banco el poder para suspender el proyecto en 1991. De acuerdo con la retrospectiva oficial del Banco, los problemas administrativos, aunados al “creciente critisismo público hacia el proyecto” llevó al gobierno a percibir el proyecto como “problemático”, por lo que perdió interés en el mismo y canceló el balance del préstamo (World Bank, 1995a, p. iii). Este fué el primer proyecto del Banco Mundial que se canceló en México debido, en parte, a preocupaciones provenientes de la sociedad civil. 31

En vez de iniciar rápidamente un nuevo proyecto o retirarse del sector, el nuevo personal del

Banco optó por elaborar e instrumentalizar un análisis sectorial en colaboración con el gobierno mexicano, incluyendo en este las opiniones de expertos mexicanos en materia de política forestal con una clara preocupación por asuntos medioambientales y sociales. Esto produjo un estudio con una visión general que proporcionó un marco conc eptual para el proceso de diseño del proyecto participativo que se dió a continuación (Banco Mundial, 1995). La colaboración entre personal del Banco a favor de las reformas, funcionarios mexicanos de la Secretaria del Medio Ambiente, investigadores mexica nos en materia de políticas forestales y ONGs motivaron una serie de talleres participativos con empresas forestales indígenas (Martínez, et al, 1995a; 1995b). El proyecto que surgió se encuentra geográficamente enfocado en el estado de Oaxaca, en el cual se encuentran muchas de las empresas económicas indígenas con base comunitaria mayormente consolidadas de México, muchas de ellas con años de experiencia en el manejo de sus recursos madereros (Bray, 1995; 1999; Chapela, 1999) . El proyecto fue diseñado par a reforzar el acceso a diversos servicios de manejo forestal, incrementar la calidad, la sensibilidad medioambiental y un mayor grado de rendición de cuentas por parte de los citados prestadores de servicios a las organizaciones sociales forestales (que son los dueños de los recursos).

La implentación del proyecto ha incluído consultas regulares, así como el intercambio de

información entre un amplio rango de interesados, lo cual ha hecho que se formen alianzas entre los responsables del proyecto perteneci entes a la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), las ONGs involucradas en la administración forestal, y las organizaciones forestales comunitarias. Sin embargo, el proyecto ha tenido que enfrentar la ferrea oposición del min isterio del tesoro, el cual bloqueo y luego frenó el flujo de la asignación de la mayoría de sus fondos. 32 Menos pública, pero igualmente significativa ha sido la resistencia silenciosa de los ingenieros forestales tradicionales dentro de la propia Secreta ría, los cuales no comparten la idea del proyecto sobre la rendición de cuentas por parte de los ingenieros forestales con las organizaciones comunitarias. 33 Ha sido dificil para los funcionarios de la SEMARNAP el rendir cuentas a sus contrapartes sociales cuando se ha dado escases de fondos para operar el proyecto, aún asi, las relaciones intersectoriales han sido hasta la fecha lo suficientemente fuertes para salvar este obstáculo. De hecho, el personal del proyecto del Banco Mundial se ha mostrado una constante actitud de apoyo hacia sus colegas mexicanos cuando se han dado debates internos con la Secretaria de Hacienda y con otros funcionarios de la SEMARNAP. 34 Estos retos en el proceso de implementación sugieren que la combinación entre el capital s ocial horizontal de base amplia con un diverso capital social intersectorial es necesaria pero no suficiente. Dicha coalición debe también mobilizar su capital político para abatir la oposición inherente al proceso de motivar el empoderamiento de organiza ciones de gente de bajos recursos.

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En términos de un balance del impacto del proyecto sobre el capital social en el sector forestal comunitario, se puede decir que aporto apoyos incrementales a las organizaciones ya consolidadas, aunque el proyecto fue d iseñado para subsidiar a los prestadores de servicios en lugar de las organizaciones directamente. Solo después de sus primeros años el proyecto comenzó a aportar apoyos a organizaciones menos consolidadas, pero todo en un contexto de un proyecto muy peque ño en comparición con el tamaño de la tarea, y sin dinero para que las organizaciones pudieran invertir para llevar a cabo los proyectos cuyo diseño fue subsidiado por el proyecto. 35

5. Acuacultura

Al sector de la acuacultura comercial en México se le auguraba un boom después de que la

legislatura en funciones liberalizó el sector a mediados de los ochentas. El rápido crecimiento de la acuacultura comercial en otros países ha sido muy controversial debido a sus altos costos ecológicos y sociales, así que el gobierno y el Banco Mundial se han visto en la disyuntiva de considerar o no estos riesgos. Este proyecto del Banco Mundial fue diseñado para la instalación de infraestructura, y inversiones para fortalecer la capacidad institucional de la Secretaría del Medioambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) para regular el impacto del crecimiento, y recursos para motivar a la acuacultura del “sector social” entre los ejidatarios. Fue este, junto con el proyecto forestal, uno de los dos primeros proyectos del Banco Mundial en México cuyo diseño fue influenciado de manera significativa por actores sociales y civiles.

La SEMARNAP fue una creación reciente del gobierno del Presidente Zedillo, dirigida por una

corriente de funcionarios con conciencia social y compromiso medioambiental, pero su composición también incluye a algunas agencias poderosas, más convencionales e históricamente autónomas, y que provienen de otras secretarías. La rama de pesca de la secretaría no estaba bajo el control de los funcionarios reformistas, por lo que dicho departamento hubiera preferido un planteamiento plenamente industrial para la acuacultura. El primer resumen del proyecto del Banco Mundial refleja dicha tendencia, dándole prioridad a los parques acuícolas industriales convencionales. 36 Las inquietudes de los actores sociales y civiles, aunadas a las valoraciones en materia social y mediambiental hechas por el propio Banco hicieron que el personal del Banco asignado al protecto intentara la incorporación de fórmulas de compartimiento de poder más participativas al diseño del proyecto. 37

A nivel internacional, el Proyecto de Acción para los Manglares (Mangrove Action Project), una

red internacional con base en Estados Unidos, y más tarde el Sierra Club de Canadá, junto con sus aliados internacionales (ninguno de ellos mexicano) pidieron al Banco Mundial la cancelación del proyecto arguyendo riesgos medioambientales. 38 Dichas ONGs extranjeras adoptaron su posición sin consultar siquiera a pescadores u organizaciones medioambientales de México, los cuales no apoyaban la cancelación. Su agenda frente a la SEMARNAP era más amplia, y proponían la alternativa de replantear el proyecto de manera que fuera más sensible a cuestiones sociales y medioembientales. Cuando el Bank Information Center, grupo de interés público con base en Washington, junto con Transparencia, ONG mexicana de reciente fundación, alertaron a las organizaciones de pescadores de base acerca del proyecto, y las organizaciones locales se comunicaron directamente por fax con varios funcionarios del Banco Mundial. Indicaban que el proyecto había violado la política indígena del Banco Mundial, la cual permitía que un especialista interno en desarrollo social alertara al departamento legal del Banco Mundial, el cual a su vez suspendió formalmente los preparativos del proyecto de manera temporal hasta que el diseño del proyecto tomara en cuenta los impactos sobre la población indígena. 39 Todo esto provocó fricción tanto dentro del Banco como entre el Banco y pescadores l ocales, pero también obligó a que se celebraran reuniones de difusión de información con las organizaciones de pescadores.

Las negociaciones en curso entre el Banco y la SEMARNAP dieron como resultado la reducción

significativa del énfasis originalmente industrial dictado desde arriba en el diseño del proyecto. Al

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momento de la firma del préstamo, solo quedaba un parque acuícola camaronero convencional de gran escala en lugar de varios, se diseñó un elaborado esquema de participación social, valoración medioambiental y transparencia pública, se incluyó por separado un fondo social para pescadores indígenas (equivalente al 11% de los fondos del proyecto), así como otro 11% para la capacitación dentro del sector social. La combinación de escrutinio por parte de la sociedad civil, que incluye a las presiones internacionales mas contestarias, así como la actitud mas “propositiva” proveniente de las organizaciones sociales y civiles mexicanas, presionaron y fortalecieron al mismo tiempo a la Gerenta del Proyecto para que ella cumpliera con algunas de las más importantes reformas de “salvaguarda” del Banco. En sus propias palabras, ella dijo que los funcionarios de pesca “han tratado de promover la acuacultura comercial dsede que se envió la primera misión, mientra s que nosotros hemos tratado de llevar a cabo una acuacultura de carácter social”. 40 El resultado fué un proyecto lleno de concesiones que dejó entusiasmados a muy pocos de las partes interesadas. Desde que se firmó el proyecto, el gobierno mexicano no ha asignado los recursos que le correspondía asignar al proyecto y, por lo tanto, no se ha desembolsado casi nada de los fondos del Banco. 41 Por consiguiente, ninguna de las propuestas de reforma que se incluyeron en el proyecto han sido sujetas a prueba e n la práctica.

El proyecto se congeló, en parte porque carecía de una coalición fuerte a favor de las reforma

sociales e ambientales que lo apoyara. Tanto el Banco como el gobierno mexicano se encontraban en desacuerdo en cuanto a si se debería perseguir una política reformista en este sector. Las organizaciones de base que se verían potencialmente beneficiadas carecían de una palanca y de aliados dentro del sector público y, en cualquier caso, se habrían visto involucradas en solo una pequeña parte del pr oyecto. En general, mientras que el diseño del proyecto se veía claramente influenciado en el papel por las directrices operacionales referentes a reformas sociales y medioambientales del Banco, el capital social intersectorial se mostró consistentemente d ébil mientras que los obstáculos interpuestos a las innovaciones participativas eran fuertes.

6. Desarrollo Rural en Areas Marginadas

Este proyecto emergió del reconocimiento por parte de un especialista en desarrollo instirucional

del Banco Mundial en cuanto a la necesidad de estrategias más participativas y más enfocadas para lograr alcanzar a pequeños productores indígenas de bajos recursos en México. La primera responsable del proyecto se dió cuenta de esto gracias a su experiencia en cuanto a las lim itaciones de un diferente proyecto social rural (DDR1, mencionado arriba), y se avocó a encontrar una convergencia (“fit”) más viable entre las agencias de desarrollo rural, la capacidad organizativa de los productores rurales y los diseños institucionales. 42 Anteriormente, ella habia sido miembro de una de las pocas facciones reformistas internas organizadas dentro del Banco, el Grupo de Aprendizaje sobre el Desarrollo Participativo (World Bank, 1996). En la fase inicial de este proyecto, ella invirtió su propio capital político, como funcionaria, en la construcción del tipo de capital social intersectorial que “tiende puentes”; es decir, hizo un esfuerzo por conocer a los más importantes líderes de las ONGs en la materia, aprender acerca del funcionamiento real de las instituciones mexicanas, e incluso comisionó la primera traducción al español de un documento de información pública del Banco (1995).

El proceso de diseño del proyecto empezó en Oaxaca y fué el más participativo en México hasta

entonces, e incluyó estudios y consultas sobre un amplio rango de opiniones en ese estado (Velázquez, 1996). Los grupos de interés público de Oaxaca y las organizaciones indígenas de productores recomendaron fuertemente que el proyecto asignara sus recursos por medi o de consejos participativos que incluirían a las organizaciones regionales. Dichos consejos, en su opinión, dberían tener un grado significativo de autonomía frente a las agencias gubernamentales para evitar los problemas que previamente tuvieron con los organismos de “compartimiento de poder”, los cuales excuyeron a las organizaciones más representativas (y por lo tanto las que potencialmente alzarían más su voz y serían más autónomas) o carecían de poder real en cuanto a la toma de decisiones.

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El proceso de diseño del proyecto parecía indicar un serio aprendizaje obtenido de proyectos del

Banco que habían tenido resultados limitados, así como de proyectos del gobierno mexicano que que prometían en cuanto al establecimiento de relaciones balanceadas con organizaciones de productores indígenas. Específicamente, el diseño del proyecto aprovechaba las lecciones aprendidas de la experiencia del Instituto Nacional Indigenista con los consejos de productores regionales (los Fondos Regionales). 43 En el proceso, sin embargo, la administración del proyecto pasó de manos de la Secretaría de Desarrollo Social (con un historial mezclado de compartimiento de poder con la sociedad civil) a las de la Secretaría de Agricultura (la cual daba prioridad a los proyectos productivos, pero carecía de un historial de compartimiento de poder balanceado con organizaciones autónomas de productores indígenas). Si los socios del proyecto del Banco hubieran sostenido el énfasis dado a las estrategias participativas, posiblemente hubieran influido el balance de poder dentro de la Secretaría de Agricultura a favor de iniciativas más participativas. La responable del proyecto fué transferida a otro país, lo cuál hizo muy difícil que se mantuviera el ímpetu sin precedentes que esta había impuesto.

Los responables que le sucedieron, o carecían de poder, o no le dieron prioridad a las iniciativas

participativas y al compartimiento de poder entre las organizaciones de productores y el estado. La cobertura geográfica del proyecto se expandió m ás allá del punto focal que representaba Oaxaca, en donde las condiciones para que se dieran relaciones más equilibradas entre la sociedad y el estado eran más promisorias. En su primera fase, el proyecto incluía también a la Huasteca, una region que abarca areas de otros tres estados, en donde experiencias con relaciones plurales y equilibradas entre el estado y las organizaciones sociales eran muy escasas. 44 Específicamente en la región de las Huastecas, y en contraste con la mayor parte de Oaxaca, el capital social horizontal extendido (“scaled up”) es escaso, así como el tipo de capital social intersectorial que tiende puentes entre los sectores social y público.

En el diseño general del proyecto, se mantuvieron algunas de las ideas generales, tales como los

consejos regionales, pero los cambios efectuados en su diseño debilitaron significativamente su potencial para compartir el poder de manera significativa. Por ejemplo, las directrices del proyecto fueron ampliadas para que se pudiera ofrecer apoyo a productores individuales y grupos muy pequeños, en vez de darle prioridad a organizaciones socialmente más amplias. En vez de obtener un resultado mejor que el de los consejos del Instituto Nacional Indigenista, el diseño final del proyecto del Banco Mu ndial y la Secretaría de Agricultura le dió poder de veto sobre las decisiones de los consejos a una gama más amplia de agencias gubernamentales que representaban potenciales detractores de dichos consejos. Por ejemplo, las propuestas para subproyectos locales y regionales que contaban con el aval de los consejos, tenían que a su vez ser apoyadas por el aparato dominante dentro de la Secretaría, el cual favorecía consistentemente a los productores más acomodados mediante su programa de subsidio denominado A lianza para el Campo. Más aun, según el Manual de Operaciones (SAGAR, 1998), cuando existía división de opiniones dentro de los consejos en cuanto si se debería apoyar determinado subproyecto (lo cual era muy posible si los consejos tenían cierta pluralidad), entonces la decisión “subía” a consejos estatales (controlados totalmente por funcionarios del gobierno conservadores y algunas organizaciones de productores exclusivamente aliadas con el gobierno).

A pesar de que el diseño del proyecto mostraba carac terísticas moderadamente participativas en

sus inicios, el diseño final produjo lineamientos muy débiles a favor del capital social. Esto no quiere decir, sin embargo, que los resultados del proyecto fueran predeterminados. Varios proyectos mexicanos de desarrollo rural han seguido caminos de mayor participación social que las proyectadas por observadores en un principio. En experiencias pasadas, sin embargo, el grado en el cual los programas podían “superar” sus limitaciones iniciales dependía mayormente en la capacidad de las organizaciones sociales ya existentes para responder a las pequeñas aperturas hacia la participación dentro del sistema, y en la capacidad de los funcionarios a favor del compartimiento de poder para adquirir un control real sobre la implementación del programa (Fox, 1992a; 1996). En el caso de este programa, los primeros dos

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años de experiencia en la implementación sugieren a la fecha que muchas organizaciones sociales autónomas trataron de participar constantemente, pero no pudieron encontrar a administradores que estuvieran dispuestos a participar en el establecimiento de sociedades. A nivel federal, el programa le fué asignado a un departamento de la Secretaría de Agricultura que era dirigido por un subsecretario nominalmente simpatizante, pero cuyos puntos de vista plurales no gozaban del apoyo de sus subordinados operacionales clave, ni tampoco con el de los gobiernos estatales directamente involucradosen el manejo de los consejos regionales. Ninguno de los citados gobiernos estata les se abrieron a la posibilidad de formar sociedades balanceadas con las organizaciones regionales, tan solo variaron en su nivel de hostilidad. 45

Mientras la implementación del programa seguía su rumbo, muchas de las “regiones”, tal y como

fueron originalmente concebidas incluían a varias distintas subregiones. El programa empezó a subdividir a los consejos originales en consejos subregionales más pequeños. Aunque esta medida facilitaba en principio la participación y la inclusión, no cambió la correlación de fuerzas de manera que debilitara a aquellos funcionarios de gobiernos estatales y federal que se las arreglaban para bloquear el compartimiento del poder.

Tal y como se resume en el cuadro 5, el programa contaba con diez procesos regionales o

subregionales de toma de decisión en sus seis regiones originales hacia los principios de 2000. De las citadas diez regiones o subregiones, una carecía absolutamente de mecanismos de participación (Mixe Bajo-Cuenca), cuatro solo contaba con una incipiente inclu sión (Huasteca veracruzana, Huasteca hidalguense, Huasteca potosina – llanos, y Mazateca Baja), y cinco contaban con inclusión parcial (Mazateca Baja, Mazateca-Alta, Mixe Alto, Mixe Bajo-Istmo, Cuicatlán y Huasteca Potosina-sierra). En ningún caso, de las regiones originalmente escogidos como focos de atencion del proyecto, se puede decir que se dio un proceso de inclusion plena de las organizaciones realmente existes en los procesos de toma de decisiones. 46

El consejo de Cuicatlán, que en un momento camin aba hacia la inclusión plena, después fue

atacado y desmantelado por el gobierno estatal, porque no se subordinó a sus necesidades electorales. En este último caso, todas las organizaciones de productores representativas de la región estaban involucradas. No es coincidencia que la sociedad civil rural de la región de Cuicatlán tenga un grado inusual de cohesión social y organizativa, con todas las organizaciones representativas unificadas bajo un solo grupo (Union de Ejidos y Comunidades Cuicatecas). La org anización regional de productores indígenas de Cuicatlán tiene una amplia experiencia en cuanto a la participación directa en el manejo de otros programas gubernamentales de desarrollo rural (Fox, 1994). Aunque es autónoma en la práctica, dicha organización está activamente afiliada al PRI, y por ello es menos susceptible que otras organizaciones más abiertamente autónomas a ser excluída de cualquier programa de gobierno. De hecho, el dirigente social regional más representativo reportó que el gobierno del estado, conjuntamente con el representante del estado de Oaxaca en la agencia federal, decidieron recientemente disolver su consejo regional para crear tres nuevos consejos “microregionales”. El informó que:

“Ellos [la Secretaría de Agricultura] dicen que somos un modelo, un grupo piloto, y luego nos quieren desaparecer. Les preguntamos que es lo que esto significa para nuestros delegados [elegidos], y para nuestros técnicos [el equipo de apoyo asignado a su consejo regional], y no respondieron. Los funcio narios de la Secretaría de Agricultura en la Ciudad de México dicen que quieren apoyar a las comunidades, y nos reunimos con ellos para revisar el programa de 1999, pero luego no le dieron seguimiento alguno y ya estamos a septiembre. Ahora nos dividen y l a gente no está de acuerdo”. 47 El resultado es que esta organización afiliada al gobierno empezó a considerar el tomar acciones

militantes directas por primera vez en sus más de quince años de co -manejo de programas

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gubernamentales de desarrollo rural. En resumen, aun en casos extremos como este, en donde se podría esperar que se contara con todas las condiciones necesarias para la exitosa participación y la construcción de capital social intersectorial, los puntos de vista del consejo fueron sistematicame nte rechazados por la Secretaría de Agricultura y sus contrapartes en el gobierno del estado. 48

Aunque los espacios de poder compartido en Oaxaca y la mayor parte de las Huastecas (salvo una

parte de la potosina) no se abrieron, sin embargo, si hubo imp actos sociales en el ambito de la “extensión” (scaling up) del capital social. Despues de varios años, la lucha de varias organizaciones indígenas en diversas regiones de Oaxaca para revindicar su derecho de ser tomado en cuenta en el PDRAM produjo un efecto importante. El año pasado caujo una nueva coordinadora estatal de Consejos de Desarollo Sustetables, conformados principalmente por sujetos sociales excluídos por los consejos oficiales. Su historia apenas comienza. 49

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Cuadro 5: Grados de Inclusión de Organizaciones Indígenas Autónomas de Productores en Consejos Regionales en Oaxaca y Las Huastecas (2000) Oaxaca Exclusión Inclusión

incipiente

Inclusión parcial Inclusión plena

< Mazateca Alta < Cuicatlán Mazateca Baja> Mixe Bajo – Cuenca

< Mixe Alto > < Mixe Bajo – Istmo > Huastecas Exclusión Iinclusión incipiente

Inclusión parcial Inclusión plena

< Huasteca – Hidalgo Huasteca - San Luis Potosí

(llanos) >

Huasteca - San Luis Potosí (sierra) >

< Huasteca -Veracruz Nota: Son procesos dinamicos, y las flechas indican la dirección del cambio, hacia mayor o menor grados de pluralismo (a veces hay tendencias simultáneas en los dos sentidos). Estas evaluaciones se basan en entrevistas de campo con actores regionales autónomos (dirigentes de productores y activistas pro -derechos humanos y ecologistas) en 1999 y 2000.

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Resultados Principales: A. Un poder de negociación variado entre los actores reformistas provoca que se den resultados

variados en cuanto a los posibles “ambientes propicios” para el capital social

De los seis proyectos estudiados, el hallazgo empírico más claro fue lo poco parejo de los resultados tanto entre sectores como entre regiones. El cuadro 4 muestra claramente como la mayoría de los proyectos no llevaron a la práctica de una manera sistemática el compromiso oficial del Banco con la participación informada de los pueblos indígenas en los proyectos que los afectan. La única excepción seria que tomó pasos claros en esa dirección, el proye cto forestal-comunitario, era sumamente pequeño. Además, se limitó a un enclave aislado, tanto en términos de su lugar en el aparato del estado y dentro del territorio nacional. El proyecto de Areas Marginadas, en donde las variaciones regioneles fueron estudiadas en mayor profundidad reveló, que aun en los casos que más prometían, la norma fué la de un gran rango de resultados diferentes a nivel local y regional. Pero en este caso, como el alcance del proyecto llegó a ser nacional, las repercusiones podría n ser mayores en términos del ambiente institucional para el capital social.

Los patrones de variación confirmaron una de las hipótesis, siendo esta la de que los proyectos en

donde los fondos fueron dirigidos a agencias de implementación bajo el control de funcionarios a favor del capital social tuvieron un mejor desempeño que aquellos en los que no lo hicieron así. En el caso del proyecto Forestal Comunitario, el proyecto dirigió los fondos hacia agencias dirigidas por (aunque no exclusivamente compuestas por) funcionarios a favor de la acumulación de capital social en organizaciones forestales indígenas. Este fue el mismo proyecto en donde el personal del Banco a favor del capital social jugó un papel más influyente, especialmente en cuanto a poner un es fuerzo extra para construir capital social intrasectorial con reformistas dentro del Estado y la sociedad civil. Solo juntos lograron destrabar los obstáculos impuestos por la Secretaría de Hacienda.

Al tiempo que se dió cierta variación entre sectores, h ubo también una variación equivalente entre

regiones geográficas dentro de los mismos proyectos. Estos resultados subrayan las limitaciones que conlleva el tomar proyectos como unidades principales de análisis. Por eso, el cuadro 5 intenta “desempacar” los resultados sintetizados en el cuadro 4. Hubo dos razones principales para que se dieran estos patrones: variación inter regionalen cuanto a la fuerza del crecimiento del capital social dentro de la sociedad civil y variación inter regional en cuanto a las actitudes de los gerentes de nivel medio de cara a las organizaciones autónomas. En todos los proyectos en los que se dió la implementación, los obstáculos y oportunidades institucionales clave se dieron en las coaliciones poderosos entre actores politico s y economicos que se opusieron a al compartimiento de poder con organizaciones sociales, y en particular con grupos indígenas. Se documentó que estas coaliciones estaban bien arraigadas en los gobiernos de los estados, pero tambien en los mismos aparatos del estado federal.

El hecho de que las élites regionales tienen la capacidad para bloquear procesos de

compartimiento de poder con las organizaciones de los más pobres en el medio rural no sería una sorpresa para los funcionarios con compromiso social, tanto dentro del gobierno como dentro del Banco. Sin embargo, los funcionarios tanto en el Banco como en el gobierno federal tendían a cuando mucho reaccionar ante estas dificultades, en el mejor de los casos, en vez de desarrollar estrategias más pro -activas para que se les tomara en cuenta desde el principio. Dicho de otra forma, los resultados tan variados en las diferentes regiones –aun en los proyectos más promisorios - fueron a su vez, en parte, la resultante de la “subinversión” que los funcionarios hicieron en promover ambientes institucionales más propicios (en plural, a nivel subnacional) para el capital social.

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B. Las dimensiones étnicas y de género del capital social siguen sin obtener un adecuado reconocimiento.

Solo uno de los proyectos le dió a tención substancial a las dimensiones étnicas de la acumulación

de capital social. Solo el proyecto Forestal Comunitaria intentó apoyar a la autonomía de las muchas y diversas oraganizaciones indígenas de productores. Al mismo tiempo, hay que reconocer que el proyecto DDR2, tambien en Oaxaca, ayudo a reforzar un proceso ya en marcha de autonomia para los municipios indigenas. Contrastando con lo anterior, el proyecto de Desarrollo Rural en Areas Marginadas, el cual se mostró muy promisorio en un principio, excluyó o ignoró a las organizaciones indígenas de productores mayormente consolidadas en la mayoría de sus areas de operación, de acuerdo con diversos reportes de campo. Los funcionerios federales culpan a sus contrapartes en los gobiernos estatales de es tos problemas, pero el diseño de proyecto en su totalidad se basa precisamente en reforzar el poder de los funcionarios estatales en cuanto a la asignación de recursos. El proyecto se encuentra aun en curso, y los resultados son todavía difíciles de calcular, pero las elecciones del 2000 incrementaron los incentivos para politizar las operaciones del programa. 50 En cambio, después del triunfo del presidente Fox, se abrió mas espacio para las presiones indígenas en contra de la politicización de la asignación de los recursos del programa, al menos en Oaxaca. Sus campanas lograron provocar una visita de monitoreo por parte del Banco y del gobierno federal, en plena campaña electoral, que ayudó a frenar la manipulación del programa por parte del gobierno est atal. 51

Ninguno de los proyectos estudiados se vieron influenciados por perspectivas de género. Esta

situación refleja la tendencia más general en la cual la sensibilidad hacia el género del Banco Mundial se limita a considerar a las mujeres como madres, y no como actores económicos, o sea, como campesinas, trabajadoras, dueñas de recursos naturales o comerciantes (Buvenic, Gwin and Bates, 1996). De hecho, cuando menos en un caso en la region de la Papaloapan Oaxaca, mujeres indígenas organizadas tomaron acciones militantes directas para presionar por su derecho a ser incluidas en el programa. 52

C. La “confianza intersectorial” es un recurso para la reforma que requiere de inversión

Existe cierta confusión dentro de la literatura referente al capital social sobre si la confianza

(trust) debe ser considerada como un elemento del capital social, incluída dentro de su definición (‘normas y relaciones’), un factor que incentiva al capital social, o si es el resultado de este último. Por esta razón, la definición de capital social aqui utilizada deliberadamente deja afuera a las normas, y se limita a las relaciones entre actores. Las normas y las relaciones que se encuentran dentro del mismo techo conceptual hacen que los flujos causales sean difíciles de entender : ¿Son las relaciones las que dan origen a la confianza, o viceversa? El proceso es a menudo recíproco, pero puede también depender del camino, lo cual sugiere que si es importante saber que fue primero, si el huevo o la gallina.

El punto de partida en es te caso es que los niveles de confianza reflejan las experiencias previas

en cuanto a relaciones. Por ejmplo, cuando se carece inicialmente de confianza, se deben entonces entablar relaciones que justifiquen la confianza. Esto es un asunto clave para aquellos que se interesen en construir capital social intersectorial en condiciones no democráticas, donde, basándose en experiencias anteriores, los actores pertenecientes al Estado no son percibidos como pluralistas o como motivados por el interés público. Desde el punto de vista de las organizaciones sociales autónomas (que reflejan el capital social horizontal acumulado de los pobres) la reacción ante la promesa de la inclusión participativa en el proceso dee las políticas es a menudo de “precaución racional ”. Como resultado, las políticas de desarrollo que intentan incentivar un ambiente propicio para las asociaciones intersectoriales tienen que enfrentarse al problema de la interacción estratégica. Los funcionarios a favor de la participación a menudo tienen un arranque débil en cuanto a su poder limitado sobre el resto del aparato del Estado, y necesitan entonces que los actores sociales se mobilicen para apoyar sus esfuerzos. Aun así, los actores sociales se muestran escépticos cuando las promesas de cambi o provienen de gente con la cual

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no han tratado antes. Es aqui endonde el factor tan subjetivo de la confianza es relevante: Para que se de una coalición que refuerce a ambas partes, el reto es que cada socio potencial debe de poner de su parte a pesar de no estar seguros del nivel de compromiso, capacida e intenciones de su socio potencial.

La experiencia del Desarrollo Rural en Areas Marginadas es particularmente reveladora del papel

primordial de la confianza en el establecimiento de capital social intersectorial. Se dió aqui un caso que empezó con un inusual nivel de comunicación y confianza entre la primera responsable de proyecto del Banco Mundial y algunas organizaciones sociales clave, asi como las ONGs en el densamente organizado (relativamente hablando) estado de Oaxaca. Después de que ella se marchó a otro lado y el proceso de diseño del proyecto rechazó las recomendaciones clave provenientes de la sociedad civil en cuanto a los procesos de compartimiento del poder en lo que toca a la toma decisio nes y la asignación de recursos, pasaron años hasta que el proyecto se dió por iniciado. Aún después de que el préstamo fue firmado, los flujos de fondos caminaron a paso de tortuga, en el mejor de los casos –lo que provocaba que los consejos regionales se “secaran”, como lo expresó un funcionario federal de la Secretaría de Agricultura. 53 Resumiendo, el capital social intersectorial acumulado durante la fase preparatoria del proyecto se consumió en vez de invertirse.

Esta experiencia sugiere que hay una posible dinámica que se puede generalizar, un circulo

vicioso de expectativas no cumplidas que podrían describir porqué algunos proyectos etiquetados como participativos empiezan tan bien pero luego se salen del buen camino. Para entender este patrón, uno necesita empezar por la valoración del cálculo estratégico de los actores claves en el proceso de desarrollo. Las organizaciones autónomas de productores de base amplia que han emergido en ambientes autoritarios pueden optar por no invertir esfuerzos en pr ogramas oficiales de desarrollo supuestamente participativos porque esperan obtener muy poco o nada a cambio de la inversión hecha por su organización. Basados en su extensa experiencia previa en cuanto a programas de desarrollo rural, muchas organizaciones de productores se encuentran bien informados acerca de cuales tipos de programas gubernamentales ofrecen la posibilidad de que se les respete su autonomía y se les cumpla lo que se les promete. Los líderes que son responsables de la rendición de cuentas ante sus bases se verán especialmente sensibles a los riesgos asociados con alentar a sus miembros con expectativas de posibles beneficios al invertir recursos de la organización en un determinado programa de gobierno. Esto es, el tiempo y la credibilidad de los líderes sociales también son recursos escasos, y se entiende que dichos líderes se muestren comprensiblemente dudosos al compromenter la confianza que en ellos tienen sus bases. Esta “precaución racional” señala lo crítico que es para los funcionarios de gobierno y del Banco el tomar medidas específicamente tendientes a la generación de confianza, así como hacer solo compromisos que puedan ser cumplidos.

Si solo unas cuantas de las organizaciones de base amplia deciden participar en el programa de

gobierno, debido a la precaución racional del grupo, el efecto contraproducente será el de que los funcionarios a favor de la participación dentro del gobierno y del Banco carecerán de las bases organizadas que se nececitaría para abatir la probable oposición a la participación social. Como resultado, los funcionarios se verán imposibilitados para cumplir con las promesas hechas a las pocas organizaciones que decidan participar, causando una erosión aún mayor al capital social intersectorial. Al mismo tiempo, aquellas organizaciones que decidan no participar sentirán que su precaución racional es justificada, subiendo así el punto mínimo de arranque al que los administradores deberán subir para poder establecer confianza y credibilidad en el futuro.

Este círculo vicioso de carácter esquemático describe la experiencia del PDRAM en Oaxaca

durante el período comprendido entre 1995 y 2000. La más grande e influyente de las organizaciones autónomas de productores en Oaxaca, la principal red de organizaciones de p roductores de café del estado de Oaxaca, decidió no comprometer más recursos después de que el dilatado y atenuado proceso de diseño del proyecto erosionó el incipiente capital social intersectorial. Aquellas organizaciones que

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continuaron con el proceso d e participación, tales como la Unión de Ejidos y Comunidades de Cuicatlán –de carácter favorable al partido (entonces) oficial -, terminaron sintiendo que su inversión en la participación fué desperdiciada. Los funcionarios federales repitieron sus promesas a favor de la participación, pero se mantuvieron incapaces de impedir que los funcionarios operativos, tanto federales como estatales, rompieran dichas promesas. El proceso más amplio de descentralización reforzó la capacidad que tenían los funcionarios estatales en contra de la participación paraignorar a los reformistas a nivel federal. En el caso del proyecto Forestal Comunitaria, en contraste, aunque los reformistas federales se enfrentaron a serios obstáculos desde dentro del Estado en cuanto al cumpl imiento de sus compromisos, el capital social intersectorial que ya se había acumulado entre el Estado, el Banco y la sociedad civil había generado un nivel suficiente de confianza para sostener la coalición a favor de la participación. La proposición más general en este caso es que la confianza intersectorial es un recurso para la creacion de ambientes propicios para la consolidacion de las organizaciones sociales. Así como requiere de inversión para generar la confianza, también necesita ser invertida para sostener las coaliciones. 54

D. Desglosando al Estado para identificar obstáculos y oportunidades para los ambientes propicios

El diseño original de la investigación se enfocó en una relación tripartita entre el Banco, la agencia implementadora del gobierno y la sociedad civil. Los resultados de campo sugieren dos modificaciones importantes a esta relación esquemática triangular, ambas conllevan el “desglosar” al Estado (tanto horisontal como verticalmente). A nivel nacional, los casos subrayan el import ante papel que juegan los intermediarios financieros nacionales entre el Banco y los entidades nacionales (Secretaría de Hacienda). El poder legislativo todavía carece de supervisión efectiva sobre gran parte de la asignación de recursos del ejecutivo, lo cual fortalece la autonomía de las autoridades financieras nacionales. Estas retienen un considerable poder sobre todos los proyectos, en los cuales son responsables del desembolso real de recursos provenientes del gobierno. Aún cuando las secretarías no s on las agencias implementadoras, estas pueden actuar para inhibir o promover un ambiente propicio para la acumulación del capital social.

La Secretaría de Hacienda debilitó sistemáticamente al proyecto de explotación forestal

comunitaria al al poner un alto al flujo de los fondos provenientes del gobierno. Este proyecto fue la única excepción a la tendencia dominante ya que los administradores y actores sociales mantuvieron y consolidaron aqui la alianza a favor de la reforma. Inclusive los aliados de los reformista de SEMARNAP dentro del Banco, quienes habían apoyado al nacimiento y despegue del proyecto, perdieron su poder sobre la Secretaría de Hacienda cuando el proyecto entró en su fase de implementación. 55 La Secretaría de Hacienda micro-administró sistemáticamente los planes presupuestarios de la Secretaría de Medioambiente y retuvo una más que suficiente auronomía para resistir las reclamaciones del personal del Banco. Desde el punto de vista de la Secretaría del Hacienda, estos eran proyectos de poca embergadura y se encontraban al margen del agenda más amplio del Banco y el Estado, no estando apoyados además por los gerentes del Banco de más alto nivel.

La segunda forma en que un estado nacional debe ser institucionalmente “desglosado” para pode r

entender las expectativas de aliento a la consolidación del capital social tiene que ver con la descentralización. Esta es la dimensión “vertical”, cuales gobiernos estatales y locales obtienen una creciente responsabilidad y autonomía para la implementación de programas nacionales medioambientales y sociales. Los gobiernos estatales y locales jugaron un papel muy importante en uno de los proyectos (Desarrollo Rural de Areas Marginadas). En ninguno de los casos la descentralización cumplió con la tan traída y llevada promesa de acercar al gobierno al pueblo. De hecho, en aquellos casos en los que se documentaron iniciativas notables a favor del capital social, estas provinieron consistentemente de las agencias nacionales dominadas por funcionarios reformis tas. Aunque esto no sugiere que los gobiernos locales no puedan ofrecer su contribución, lo que si sugiere es que los retos de

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domocratización y capacitación a nivel local son más grandes de lo que muchos funcionarios pensaban. Para hacer el cuento corto, los proyectos que confiaron mucho en la descentralización del poder a los gobiernos estatales sufrieron un vicio de origen, en cuanto a las posibilidades para compartir poder con organizaciones sociales autónomas. Cuando la descentralización viene antes d e la democratización, la construccion de la rendición de cuentas se complica (Fox y Aranda, 1996a).

E. La participación de las organizaciones sociales autónomas amenaza a menudo a los intereses creados, por tanto, las instituciones y coaliciones deben de esperar que haya conflicto.

Este estudio cuestiona la conceptualización despolitizada – demasiada común -- del capital social. El capital social es discutido de manera que se da enfásis a las normas compartidas y a los entendimientos negociados y consen sados. Estas dimensiones se enfocan en el grado de acuerdo entre aquellos que comparten el capital social y deja de lado el proceso a menudo tan controversial de juntarse para librar una acción colectiva en defensa de los excluídos. De hecho, el promover l a participación de los pobres, así como la transparencia y rendición de cuentas dentro de las instituciones públicas será siempre controversial porque estos procesos conllevan la redistribución de poder en cuanto a la asignación de recursos.

Se entiende en general que, ceteris paribus, los recursos del sector público dedicados a la lucha

contra la pobreza o a la conservación de los recursos naturales serán probablemente capturados por las élites incrustadas tanto en el estado como en la sociedad ante la a usencia de una participación informada de la sociedad civil, así como de mecanismos confiables de rendición de cuentas. El estudio de los seis proyectos examinados aqui apoyan la proposición inicial del estudio en el sentido de que la consolidación del capital social es de hecho controversial, y por lo tanto se requiere de un cierto nivel de conflicto para que se den las reformas institucionales a favor del capital social. En todos los proyectos en los que se intentaba reformas serias o parciales se dieron conflictos, ya sea dentro del estado o entre actores estatales y sociales, a veces con el Banco tambien. En este contexto, los actores provenientes del Banco – como fuentes de ideas, recursos y poder - toman inevitablemente partido en dichos conflictos (co nscientemente o no). Algunas veces los actores pertenecientes al Banco cierran filas, mientras en otros casos se dividen entre ellos – un factor clave para informar a las estrategias de las organizaciones sociales y civiles.

Las estrategias a favor del capital social tienen que identificar aquellos obstáculos desde el

principio, para rebasarlos o neutralizarlos, permitiendo así poder lanzar los “círculos virtuosos” que promuevan la acumulación del capital social. 56 De otra manera, las fuerzas a favor del capital social se verán atrapadas en la casi inevitable reacción contraria, y se verán forzadas a pelear a la defensiva, enfocándose principalmente en minimizar las pérdidas en vez de maximizar los avances. Para poder poner su discurso reformista en la práctica, el personal del Banco se debería avocar a apoyar y legitimizar las posiciones (a menudo tenuas) de los reformistas dentro del Estado y a construir relaciones que los fortalezcan mutuamente. Deberían también de tratar de prestar ayuda para superar el aislamiento en que se ven muchos reformistas del estado a favor del capital social mediante el ofrecimiento de lugares de reunión para que compartan experiencias e información, y para construir el tipo de espirit de corps que los tecnócratas macroeconómic os suelen tener.

En resumen, la apertura y expansión de ambientes institucionales propicios para la consolidación

de las organizaciones campesino-indígenas autónomas require de estrategias por parte de todos los actores pro-cambio que tomen en cuenta la correlación de fuerzas en cada ámbito. Asimismo, tanto los analistas como los actores del cambio que quieren aplicar el concepto del capital social tienen que incorporar los inevitables procesos de conflicto dentro de su esquema conceptual. La construcción del capital social de los excluídos es un proceso inherentemente político porque busca cambiar relaciones de poder. Por eso require tanto de estrategias como de análisis políticos.

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Notas:

1 El trabajo empírico sobre el Banco Mundial y los seis proyectos rurales en Mexico data desde 1995, y el autor quisiera expresar su agradecimiento al equipo de Trasparencia, una organización civil mexicana dedicada al apoyo a la participación informada de las organizaciones sociales rurales en las políticas públicas que las afectan (vease www.trasparencia.org.mx). Esta ponencia se basa en un estudio previo, que abarco una comparición entre diversos proyectos rurales del Banco Mundial en Mexico y las Filipinas (Fox y Gershman, 1999, 2000). En materia de transparencia: este estudio original recibió apoyo de la Fundación Soka, una agencia japonesa no gubernamental de inspiración pacifista, como parte de una linea mas amplia de investigación sobre diversas dimensiones del capital social en la cuenca del Pacifico (Montgomery y Inkeles 2000). Muchísimas gracias a Carlos Armenta, estudiante de UCSC, por su gran apoyo con la traducción al español, y al Antropólogo Fernando Melo, de Trasparencia, por sus muy oportunos y precisos comentarios. El ún ico responsable de lo que sigue es el autor. 2 El autor intentó explicar el proceso contradictorio dentro del estado en Fox (1992a), y busca analizar los diversos caminos para la consolidación del capital social rural en Fox (1996). 3 Para análisis comparativo de diversas campañas sociales y ambientales frente al Banco, tanto en el Sur como en el Norte, además de un análisis de los origenes de su respuesta de sus reformas parciales, véase Fox y Brown (1998). Para un análisis político de su norma sobre el “reasentamiento involuntario,” como un ejemplo de la interacción entre las presiones civiles externas y las corrientes reformistas internas, véase Fox (1998). 4 Para un análisis agudo del proceso politizado que generó este Informe de Desarrollo Mundial, vease Wade (2001). 5 Para análisis relevantes de la literatura, entre otros, véase, Alvarez Leguizamón (2001); Fine (2000); Harris y De Renzio (1997); Woolcock (1998) and Woolcock y Narayan (2000). Para la visi ón de un entonces vice -presidente del Banco, véase Serageldin, 1996. 6 Este tipo de capital social “positivo” es ampliamente asociado con normas sociales de confianza y reciprocidad. La definición empleada aqui no combina las normas con las relaciones dentro de la definición del concepto, y tampoco asume que las normas posibilitan las relaciones (o vice versa). Lo mas probable es que se constituyen mutuamente. Esta definicion difiere de la del Banco Mundial, que es: “capital social se refiere a las normas y las redes de potencian la accion colectiva” (www.worldbank.org/poverty/scapital/). 7 Sobre las relaciones intersectoriales, vease, entre otros, Brown (1991); Brown (1998); Brown y Ashman (1996); Brown y Fox (1998); Esman y Uphoff (1984) y Woolcock y Narayan (2000). 8 Otros actores influyentes de ntro del Banco prefieren un concepto mucho menos coherente, definiendo el capital social como lo que queda después de distinguir entre los capitales económicos, humanos y naturales (los recursos naturales). Así, el capital social es visto como una categoría resíduo, el “pegamento” que acuerpa la sociedad, incluyendo no solo a sus actores, sino sus instituciones también (Serageldin, 1996). 9 Para dos historias de esta corriente, desde ópticas liberales, véase Long (2001) Miller -Adams (1999). Cooke y Kothari ofrecen una compilación más crítica (2001). Para estudios internos, véase Gibbs (1999) y Van Wicklin (2000). Una de las máximas expresiones oficiales de la corriente pro -participación social se plasmó en un manual para el personal de Banco sobre el tema ( World Bank, 1996). 10 Nótese que esta interpretación, que se base en multiples entrevistas con analistas sociales del Banco entre 1996 y 2001, difiere de la interpretación de Fine (2001), cuyo argumento es que el Banco cooptó el concepto de capital social como otra iniciativa más de las ambiciones de dominación de los economistas. Esta interpretación deja poco lugar para un análisis de las luchas internas entre corrientes. En la práctica, uno de los principales promotores del concepto dentro del Banco es un sociólogo (Woolcock). Para ver una de las plataformas intelectuales de esta muy pequeña corriente, véase su página web en español en: http://www.worldbank.org/poverty/spanish/scapit al/index.htm. Esta Hay presentan resultados de unos estudios que

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buscan medir el capital social, financiado por el gobierno de Dinamarca. También el Banco tiene otra página web sobre “las voces de los pobres,” una iniciativa interna conducida por Deepa Na rayan, en español en: http://www.worldbank.org/poverty/spanish/voices/index.htm 11 Para un análisis del desencuentro entre el discurso sobre el “buen gobierno” y sus préstamos para el campo mexicano, vease Fox (1997a). La postura del Banco Mundial sobre “g ood governance” ha generado un amplio debate. Para su posición mas explícita y consensada internamente, véase el Informe de Desarrollo Mundial para 1997. 12 Por ejemplo, aumentos en desempleo y/o pobreza agudizados por las políticas de ajuste estructural podrían contribuir a la desarticulación de relaciones sociales al nivel comunitario, la eliminación del capital social acuerpado en sindicatos, además de conflictos inter -étnicos cuyos resultados se ven solo en el mediano plazo (sobre lo último, véase a Esman y Herring, 2001). Recientemente, los préstamos para el ajuste estructural tienen un peso enorme dentro de la cartera del Banco, y en 1999 dominaron todas las demás inversiones. Según un informe interno, “Aunque el Banco en años recientes intentó consul tar con la “sociedad civil” local, al diseñar sus préstamos, esta no ha sido el caso con préstamos para el ajuste,” concluyó. “Como resultado, ha habido poco análisis de los impactos potenciales negativos de [estas] reformas” (Dunne, 1999). 13 Esta hipotesis se deriva de estudios previos sobre las luchas en torno al cumplimiento parcial de las reformas del Banco, tanto las focalizadas contra la probreza, como las socio -ambientales (Fox y Aranda, 1996a; 1996b, Fox y Brown, 1998). 14 Sobre las aportaciones de los vínculos internos y externos (“linkages”), que se refuerzan mutuamente, en organizaciones sociales amplias, vease Esman y Uphoff (1984) y Fox (1992b). Sobre el papel importante de los “vínculos debiles” entre subgrupos fuertes, vease el trabajo de Gra novetter (1973). 15 Estos datos provienen del “Mexico: Informe de Avances de la Estrategia de Asistencia al País” para 2001 (World Bank 2001). Este documento annual, antes confidencial, fue compartido con la prensa internacional por primera vez en 2001, despues de varios años previos de filtraciones a la prensa (Cason y Brooks 2001). 16 Aunque este estudio no abarca el primer año del nuevo gobierno, los préstamos aprobados por el Banco Mundial en el ano 2001 no indica ningún cambio en esta tendencia (solo uno de cinco prestamos es focalizado contra la pobreza, y la mayor parte de los recursos van para el ajuste estructural del Estado de Mexico y la crisis bancaria). Vease World Bank, 2001, p. 33. Sobre las relaciones del Banco con el gobierno mexicano en ge neral, véase Bonnick (1994) y Urzúa (1997) para perspectivas semi-oficiales, y desde la sociedad civil, Purcell y Heredia (1997) y Fernández y Adelson (2000). 17 Para boletines recientes sobre las luchas en torno a las ‘reformas de las reformas,’ que a vec es implican retrocesos, vease las páginas web del Centro de Información sobre el Banco ( www.bicusa.org) y del Centro de Derecho Ambiental Internacional (www.ciel.org) , con sus ligas a otras fuentes. Para conocer las políticas oficiales, véase http://www.worldbank.org/whatwedo/policies.htm 18 En Mexico, los datos oficiales sobre la poblacion indígena recientemente fueron revi sado hacia arriba, con el apoyo de antropólogos trabajando para el Banco Mundial en el contexto de un proyecto llamado “Perfiles Indígenas” (disponible en www.ciesas.edu.mx, bajo “proyectos especiales, y también Molnar y Carrasco 2001. 19 Sobre esta política, véase Gray (1998), Thorne (1998) y los boletines y documentos acesibles en: http://www.bicusa.org/mdbs/wbg/indigen.htm 20 Por ejemplo, llama la atención el nuevo proyecto para las zonas chiapanecas del Corredor Biólogico Mesoamericano, diseñado para zonas que vinculan las áreas naturales protegidas (financiado por la ventana de donativas verdes del Banco, el Global Environmental Facility, GEF). 21 Por ejemplo, este estudio no examina hasta que grado se respetan los derechos humanos, civiles y políticos de las organizaciones sociales. Estos derechos son mucho más importante que los otros señalados aqui, pero no están bajo

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el control directo ni del Banco Mundi al ni de la mayor parte de los aparatos estatales financiados por ello (la principal excepción se refiere a los gobiernos de los estados, interlocutores favorecidos por su énfasis en la descentralización, con implicaciones graves en el caso de Chiapas – véase Fox, 2000). 22 Esta sección resume algunos resultados de los trabajos de Fox y Aranda (1996a; 1996b) y Fox (por aparecer). 23 También el proyecto es una parte del proceso de reestructuración del estado, en términos de los cambios en materia fiscal. 24 De hecho, el Informe de Terminación de la Implementación ( Implementation Completion Report) señaló que sólo dos de los cuatro gobiernos estatales partícipes realmente habían impulsado mecanismos institucionales claves para fomentar la participación comunitaria en el programa de los Fondos Municipales (Implementation Completion Report, p.7). Un informe interno de medio camino del Banco concluyó que “la participación de las comunidades en la ejecución de los trabajos es buena, en la selección y mantenimient o es mínima y en el diseño y control es nula” (Lemmet, Nahmad, y Carrasco, 1997, p.9). 25 Elaboro este planteamiento en Fox (por aparacer). 26 Por ejemplo, en el caso más “avanzado” de Oaxaca, en 2001, la Secretaría de Finanzas del gobierno del estado compró todo el tiraje del periodico oficial que dio cuenta de los montos de recursos por municipio, y correspondio a una organización civil, Trasparencia, hacer llegar los datos “públicos” a las autoridades y ciudadanos en general a través de un suplemento de un periódico local independiente. 27 Este hipótesis fue señalado en Fox y Aranda (1996a). Burguete, en el estudio mas comprensivo de la dinamica política en torno a las luchas muncipales recientes en Chiapas, plantea que las inversiones sociales municipales jugaron un papel muy importante en dividir los movimientos civiles pro -autonomía municipal, sobretodo en 1994 (Burguete Cal y Mayor, 2001). 28 Datos internos del Banco indican que hasta los mediados de 1999, diez organizaciones de productores habian recibido reembolsos para su gastos en materia de asistencia tecnica, pero el monto total sumo menos de $100,000, de un monto total desembolsado de mas de US$43 millones (datos del documento de contabilidad: “Contract Recap data for Loan Number: 3778S”). 29 Las organizaciones regionales de la AMUCCS representaba, en ese momento, 35,000 familias en 17 estados. Vease Cruz (1995) y el intercambio de cartas entre la dirección electa de AMUCCS al presidente del Banco Mundial, 23 de mayo, 1996 y la respuesta del Gerente de Proyecto, Rodrigo Chaves, 27 de Sept,., 1996, respuesta enviada en español). 30 Para detalles, desde los puntos de vista de organizaciones civiles de México y EEUU, véase Lowerre (1994). 31 Lecciones “oficiales” incluyeron la falta de participación local y “relaciones externas pobres. El Banco manejó con eficacia sus discusiones sobre el proyecto con las ONGs y no tenía mecanismos para debatir su posición con la comunidad internacional, y tampoco hubo en ese momento mecanismos apropriados en Mexico p ara incorporar a ONGs en diálogo serio sobre el proyecto” (World Bank, ICR, p. iv). Estas lecciones aprendidas no mencionaron explícitamente la necesidad para mayor participación de los pueblos indígenas afectados. 32 Véase el informe sobre los avances en la implementación (Subsecretaría de Recursos Naturales, 1999) y reportajes en la prensa oaxaqueño, que revelaron la oposición de la Secretaría de Hacienda (Bermúdez, 1999) 33 Entrevistas con dirigentes forestales, funcionarios y ONGs forestales operacional es en Oaxaca, mayo de 1999. Para una evaluación independiente comprensiva de esta dinámica, vease Maldonado (2001). 34 Entrevistas con funcionarios del Banco Mundial y de la SEMARNAP, agosto de 1998 y mayo, 1999.

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35 Véase también Maldonado (2001). Para un análisis un poco mas optimista sobre las aportaciones del proyecto al capital social, pero basado más en expectativas a futuro, véase SIPA (1999). 36 Vease el primer Documento de Información sobre el Proyecto (diciembre, 1993). 37 El estudio oficial del Banco sobre su impacto social, llevado a cabo por antrópologos independientes, tenia un tono entusiasta pero subrayo los multiplies obstaculos que enfrentaron la participación social y la ausencia de relaciones positivas entre las agencias gubernamentales responsables y las comunidades locales (DeWalt y Toledo, 1994). Como un especialista social del Banco consideró en ese momento, “el proyecto de la Secretaria de Pesca huele a ‘pescado crudo,’ pero quien sabe, a lo mejor todavia se puede salvarlo con alguna d ignidad (comunición personal, oct., 1994 38 Véase el intercambio de cartas entre la Coordinadora de la Campaña Canadiense frente a las BMD (Sept. 18, 1995) y el presidente del Banco Mundial (Oct. 2, 1995). Despues de un debate entre organizaciones civiles, el Proyecto de Accion para los Manglares cambio de postura, llamando por una “suspensión” del proyecto “hasta se ve mas rendición de cuentas en torno a los impactos de la acuacultura de camaron en gran escala ( Mangrove Action Project Quarterly News, June, 1995). Las ONGs mexicanas, principalmente Desarrollo, Ambiente y Sociedad y Greenpeace -Mexico tomaron la posición de que “los pocos esfuerzos para incoporar participación pública han sido absolutamente insuficientes, y los pasos propuestos para mitigar los impactos ambientales son inadecuados” (Whizar, Salazar y Gonzalez Franco, 19995). Para los resultados de un foro con organizaciones de pescadores, vease Salazar y Whizarm 1995). 39 Dentro del Banco, el gerente del “departmento México” respondió, de acuer do a testigos, echando al abogado y al principal especialista en desarrollo de su oficina. En cuanto a las relaciones entre la responsable del proyecto y los pescadores de Oaxaca, ver su intercambio de cartas. El 20 de septiembre de 1995 los pescadores org anizados escribieron para criticar al Banco por aseverar en su documento de información del proyecto que los pescadores habían sido consultados durante la fase de preparación del proyecto. La responsable del proyecto respondió, el 2 de enero de 1996 que el los habían sido consultados porque asistieron a un forum convocado por un consultor del Banco (quien no se consideraba a si mismo como “representante” del Banco). Nótese el contraste en cuanto al tiempo de respuesta que existe con la carta canadiense menci onbada en la nota previa. La carta termina de manera positiva, ya que se conmina a los pescadores a participar en el nuevo fondo de inversión focalizado. Es notable que la carta a los pescadores indígenas fue escrita en inglés. El director de Transparencia propuso que le escribieran a ella en Huave (lengua indígena que hablan los pescadores de esa región de la costa de Oaxaca). Antes, Greenpeace también se había quejado de que las aseveraciones del Banco en el sentido de que habían sido “consultados” eran i nexactas –lo que en realidad ocurrió es que solo se les informó de los planes del Banco ( The News, marzo 10 de 1995 [México, D.F.]). 40 Entrevista de enero de 1996. La responsable del proyecto añadió que: “Estoy muy preocupada porque, en lo que respecta a los objetivos sociales, solo se actúa de dientes para afuera, no se cree en ellos. Avancemos de cualquier manera porque la palabrería hace que sea difícil decir que no – pero involucremos a las ONGs”. 41 La Secretaría de Hacienda de México se rehusaba a asignar recursos presupuestarios a este proyecto ya que el parque de tan grandes dimensiones tenía la apariencia de ser una empresa del Estado a pesar de las previsiones del proyecto en el sentido de que era una inversión mixta (entrevista con el personal de l Banco, mayo de 1999). 42 El proyecto que le precedió fue el de Descentralización y Desarrollo Regional 1, el cual tuvo éxito en cuanto a la financiación de pequeños proyectos de obras públicas en areas rurales de bajos recursos, pero falló en su esfuerzo de apoyar a las inversiones productivas en esas mismas regiones. Para ver detalles, consultar en Fox y Aranda (1996a). 43 Consultar Fox (1994) para ver un análisis de los consejos regionales del INI. Consultar Fox (1992a) para ver una discusión de la primera experiencia mexicana en que un programa de escala nacional intentó compartir el poder, de manera co-responable, con consejos regionales plurales y representativos (los Consejos Comunitarios de Abasto). Ambos tipos de consejo sobreviven hasta la fecha, aunque carecen del apoyo consistente del gobierno.

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44 El proyecto es un préstamo “adaptable,” lo que significa que su monto y alcance se pueden incrementar en fases subsecuentes sin que se requiera la aprobación de la junta del Banco Mundial. Para el gobie rno, este macanismo tiene la ventaja de que le da acceso a una mayor cantidad de fondos sin tener que pagar cuotas de enganche por anticipado (entrevista, Secretaría de Hacienda, mayo de 1999). 45 Esta valoración se basa en extensas entrevistas con dos funcionarios clave del programa federal en mayo de 1999, en visitas de campo y entrevistas detalladas con participantes de organizaciones sociales provenientes de cinco de los seis consejos en Oaxaca en abril, mayo y agosto de 1999, la evaluación comisionada por el propio gobierno de la implementación en Oaxaca (Sánchez, et al, 1998), en la evaluación detallada de Rangel sobre la experiencia en San Luis Potosí (1999), así como en las entrevistas celebradas en agosto de 1999 con analistas independientes con bas e en Veracruz. Consultar también las crónicas de prensa en Bermúdez Santiago (1999a), Chavala (1999), la tesis de Castellanos (2000) y los testimonios de las organizaciónes de productores reportados en las minutas de talleres (Trasparencia, 1998, 1999, 2000). 46 Los detalles sobre las experiencias cada región serán elaborados en una versión subsequente de este trabajo. 47 Entrevista, septiembre de 1999. 48 Entrevistas con los líderes de la Unión de Ejidos y Comunidades de Cuicatlán, Oaxaca (Cuicatlán, Oaxaca, abril de 1999). Por ejemplo, a pesar de estar a cargo del consejo regional, solo recibieron una copia del manual de operaciones del programa después de unirse con otras organizaciones regionales y la ONG Transparencia para informarle directamente al Subsecretario de Desarrollo Rural acerca de la exclusión de que fueron objeto en cuanto a los procesos de toma de decisión. Aunque pudieron obtener una copia del manual, la visita no tuvo ningún otro resultado palpable en cuanto a su capacidad para compartir el poder con el resto del aparato de la Secretaría de Agricultura. 49 Para su propuesta de cambio para mejorar el programa, ver www.trasparencia.org.mx. 50 Por ejemplo, de acuerdo a un reporte de campo de un te stigo presencial, la ceremonia de distribución de beneficios de este programa de la Secretaría de Agricultura en la región del Bajo Mixe en Oaxaca incluyó un discurso de claro proselitismo electoral a favor de uno de los candidatos presidenciales del parti do oficial (el cual era, coincidentemente, ex -secretario de Agricultura), seguido por la distribución de gorras alusivas a la campaña. (comunicación personal, Javier Mancilla [Transparencia] octubre 19 de 1999). 51 Entrevistas con dirigentes sociales, Oaxaca, agosto, 2001. 52 Ellas tomaron a funcionarios de la Secretaría de Agricultura como rehenes durante tres días en sus propias oficinas. Les dieron de comer “lo mismo que comemos nosotras.” (entrevistas con los líderes de la organización, Tuxtepec, Oaxaca, abril de 1999). 53 Entrevista, SAGAR, México, D.F., abril de 1999. 54 El problema clave que representa la confianza como “eslabón perdido” en el proceso de construir capital social intersectorial fué subrayado por las operaciones del PDRAM en Chiapas. Fué aqui en donde los funcionarios del programa federal dieron señales poderosas que debilitaron las posibilidades de ganarse la confianza de las muchas y diversas organizaciones autónomas de productores indígenas. El programa federal puso su atención en zon as muy conflictivas, las regiones de los Altos y las Cañadas. Para llevar a cabo sus operaciones, el programa contrató los servicios de una empresa de consultoría privada para que se encargara de las actividades correspondientes al contacto y entrenamiento ; dicha firma estaba estrechamente asociada con uno de los más influyentes estrategas de la contrainsurgencia del gobierno federal. Según reportes de campo, el programa también trabaja estrechamente coordinado con el gobierno estatal, el cual usa normalmen te al ejército y a la policía para repartir programas “sociales”. Como resultado, la prensa nacional ha reportado que el programa ha sido directamente incorporado a la estrategia contrainsurgentedel gobierno, la cual utiliza una amplia gama de programas so ciales y medioambientales para dividir y conquistar a las comunidades autónomas (Henríquez, 1999). Estas acusaciones no han sido

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confirmadas de manera independiente, pero cuando menos un muy bien informado consultor del Banco Mundial ha reconocido que dich a precupación era merecida. 55 Entrevista, funcionarios de la SEMARNAP, mayo de 1999. 56 Acerca de la importancia de los “círculos virtuosos” en cuanto al capital social, consultar Putman (1993). Fox ofrece un análisis comparativo de esta dinámica en diversas regiones rurales en mexicano (1996).