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Federalismo y gobiernos locales:

integración política y ciudadanía multicultural en Oaxaca y Chiapas.1

Leticia Santín del Río Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

México. Introducción.

La organización política de los Estados modernos plantea hoy uno de los retos más

importantes: la discusión de la integración política de sociedades étnica y culturalmente

plurales. Para un mundo sometido a grandes presiones demográficas, tensiones étnicas y

corrientes migratorias, la teoría moral y política debe enfrentarse a la difícil tarea de dar

respuesta a las demandas de libertad e igualdad, mediante reflexiones acerca de una serie de

conceptos, del debate sobre los diseños de la organización política y territorial de los

Estados. En esta tarea es llevar a cabo búsquedas de criterios para la integración política de

la pluralidad cultural, en estructuras políticas que han perdido, en cierta medida, sus

presupuestos históricos y normativos que les dieron lugar.

La demanda de reconocimiento de los diferentes grupos nacionales y culturales,

constituye uno de los debates políticos más importantes de la agenda de los Estados a fines

del siglo XX. Siglo que vivió, la mayor parte del tiempo, bajo el paradigma distributivo

para gestionar los conflictos en torno a intereses y discrepancias. El quiebre de este 1 Ponencia para el XXIII Internacional Congreso of Latin American Studies Association, 6-8 Septiembre 2001, Washington, D.C. Mesa: Institutionalizing Autonomy? Federalism, Indigenous Representation and Subnacional Elections. Este artículo es producto de un proyecto de investigación, en curso, denominado “Seminario Federalismo y gobiernos locales: integración política de ciudadanía multicultural”. Su promotor es la FLACSO, cuenta con apoyo de la Fundación Ford, y coparticipan el Instituto de Investigaciones Sociológicas de la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca y el Centro de Investigaciones en Antropología Social, CIESAS-Sureste, en Chiapas.

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paradigma, en las últimas décadas, ha dado lugar al surgimiento del paradigma identitario o

«política del reconocimiento». En muchos casos, los conflictos identitarios tienden a ser

innegociables o de difícil solución, en otros, hacen perder de vista la distribución de bienes

y servicios, al demandar una necesidad de reconocimiento. Nos encontramos ante el dilema

de dos paradigmas encontrados. El problema plantea retos de integración política, que

remiten a la necesidad de buscar argumentos e intentar comprometernos con ciertas reglas y

normas de convivencia y, por tanto, compromisos entre culturas, asumiendo que los valores

son inconmensurables.

La integración política de la pluralidad cultural, además de ser un complejo

problema de acceso en términos de distribución y de organización territorial del poder

político y de los recursos, es también de interpretación y de la función que tienen una serie

de conceptualizaciones para la regulación de los principios de adscripción política, étnica y

de ciudadanía en cada país.

Es por ello, que el reciente debate del pluralismo cultural se inscribe dentro de una

discusión mayor y más compleja. Es parte del proceso de lo que se ha denominado la

“política de la identidad” o la “política del reconocimiento”, inserto en la idea del

multiculturalismo. En especial, varios problemas derivados de la integración democrática

de la diversidad cultural se han colocado en este difuso terreno del multiculturalismo.

En este artículo señalaremos, en primer lugar, los malentendidos sobre el término

del multiculturalismo y su relación con la pertenencia cultural y los derechos ciudadanos.

En un segundo momento, aludiremos a las posibilidades teórico normativas del actual

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federalismo democrático y su relación con los gobiernos locales, como vía que puede

ofrecer soluciones de integración política a los miembros de diferentes grupos étnicos y de

diversos mundos de vida culturales. Sus principios permiten la articulación territorial de la

pluralidad. Esto en la medida que el derecho de autogobierno se encuentra subsumido como

espacio de autonomía dentro de una organización territorial del Estado. Un tercer momento,

abordaremos los casos de Oaxaca y Chiapas que comportan un alto grado de concentración

de población indígena y en los cuales existen demandas de autonomía al interior del Estado.

Estos señalamientos no pretenden ser más que exploratorios. Pues parten del análisis de la

investigación que está en curso, durante un año más, con actores sociales y políticos

indígenas y no indígenas de estas dos entidades federativas. No pretenden ser conclusiones,

sino reflexiones sobre las formas de integración política de gobiernos locales donde

residen indígenas y no indígenas, así como sobre las ideas en torno a la ciudadanía en esos

espacios.

I. Las políticas del reconocimiento y el multiculturalismo.

El término multiculturalismo comporta valoraciones políticas dispares e incluso

ambiguas, puesto que puede entenderse como descripción de un hecho social, de un modelo

político o de una ideología. No obstante, en muchos países estas tres dimensiones están

vinculadas a una serie de políticas «multiculturales» diversas, diseñadas para tratar de dar

respuesta a los reclamos de formas específicas de integración en las estructuras políticas de

las sociedades democráticas de los estados modernos contemporáneos.

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El problema en este debate, es que al término multiculturalismo se le han dado

significados distintos desde el lugar donde se pronuncia: país o colectividad. ¿Cuál es la

condición de reconocimiento que pueda reclamarse en nombre de las diferencias culturales?

La respuesta no es sencilla, precisamente porque existen los malentendidos en torno al

debate multicultural.

Es preciso señalar que el multiculturalismo, a diferencia de las políticas de

asimilación, parte de la voluntad del reconocimiento de la diferencia. Sin embargo, los

conflictos del multiculturalismo pierden su perfil o se vuelven confusos, si no tratamos de

concebirlos como lo que son: conflictos políticos en los que la retórica de la cultura juega

un papel referencial. En algunos, el conflicto se orienta al derecho a acceder públicamente a

bienes culturales, como el uso de la lengua o las prácticas religiosas y, más en concreto, al

derecho de preservar estructuras específicas de reproducción social. En otros casos, las

identificaciones culturales sirven para reclamar formas diferenciadas de participación en la

configuración de la voluntad política, sobre todo cuando históricamente esas adscripciones

a la comunidad política directa han marcado históricamente a sus portadores. No se trata de

desacreditar la defensa de diversas formas de expresión de la identidad, pues son legítimas

reclamaciones ciudadanas. En ellas hay una profunda dimensión de la integridad de las

personas con un calado moral para ser incluidas en el elenco de los derechos liberales.

Desde un punto de vista moral, las dinámicas de reconocimiento como fórmulas de

convivencia, son más ambiciosas que la simple idea de tolerancia. Desde hace más de

veinte años, muchas de las críticas desde la filosofía práctica, se han hecho contra la idea de

que se ha ignorado tanto la dimensión normativa como el trasfondo colectivo de las

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identidades. Will Kymlicka, en su libro Ciudadanía multicultural,2 nos dice que una

concepción liberal de justicia no sólo debe incluir derechos y libertades individuales, sino

derechos diferenciados de grupo, lo que implica justificar un modelo liberal de justicia en

una sociedad multicultural, estableciendo derechos especiales para minorías étnicas y

nacionales. No obstante la importancia de sus aportes, en el debate se entrecruzan, a la vez,

los problemas de distribución y de reconocimiento, los cuales remiten, de acuerdo con

Michael Walzer3, a “esferas de justicia” diferentes, por tanto, a bienes sociales igualmente

distintos. Aunque ambos problemas están vinculados, no es posible “distribuir

reconocimiento”, en la medida que no es un bien que se gaste con el uso, pero también el

reconocimiento, o su ausencia, puede exigir a la vez contenidos morales de naturaleza

distinta, desde una valoración moral para el reconocimiento recíproco de libertad

individual, una equidad política para la valoración de los modos de vida de una comunidad

particular, o una relación más profunda en cuanto a necesidades afectivas.

De modo que, no todos los movimientos que se engloban en las «políticas de la

identidad» plantean sus reivindicaciones en términos «culturales». El término de «cultura»

tiene múltiples significaciones. Es un concepto amplio y vago a la vez. Dependiendo de la

perspectiva desde la cual sea considerado en las tradiciones antropológica, sociológica o de

la ciencia política, entendiendo por ella una dimensión específica de los grupos humanos

referida a sus prácticas simbólicas. El papel de la cultura en la constitución de identidades

colectivas converge en toda una serie de fórmulas narrativas y demandas orientadas a

distinto fin. Se trata de movimientos con orígenes muy heterogéneos, tales como

2 Kymlicka, Will, Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las minorías, Paidós Ibérica, Barcelona, 1996. 3 Walzer, M., Spheres of Justice¸ New York, Basic Books, 1983.

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movimientos feministas, gays, los nacionalismos, las reivindicaciones de minorías étnicas,

de las comunidades de inmigrantes o de las poblaciones indígenas, que apenas comparten

entre sí el rasgo de presentar sus reivindicaciones políticas en virtud de una identidad

diferenciada. Es preciso subrayar que los criterios de territorialidad y autogobierno

resultan decisivos para distinguir, especialmente, a los movimientos nacionalistas o

indigenistas en Estados pluriétnicos y plurinacionales.

Las supuestas contradicciones en torno al «derecho a la cultura» como derechos

diferenciales depende de una adecuada formulación sobre la misma idea de «derechos

culturales». Estos derechos hablan de un bien social que sus portadores pretenden proteger

y, bajo este carácter, pueden converger prácticas que son susceptibles de regulación política

y jurídica tan distintas como son creencias religiosas, de educación o lengua. Cabe por ello

diferenciar, por ejemplo, que la tolerancia religiosa, nacida en los albores del liberalismo en

el contexto de las guerras religiosas del siglo XVII, no implicó el reconocimiento a una

misma dignidad, sino más bien admitir la heterogeneidad religiosa como un asunto

inevitable que propició la moderna tolerancia liberal en el terreno privado. Por su parte, el

derecho a la educación, desde hace algún tiempo se ha aceptado como un derecho social y

ha sido “asumido por el ideario democrático y aplicado por políticas públicas del Estado

social de derecho en la medida de las disponibilidades de cada momento.”4 En cuanto a los

derechos lingüísticos de las minorías, a diferencia de la religión, no están confinados al

ámbito de la conciencia, sino también representan un derecho social que cumple una

4 Colom, Francisco, “Las identidades culturales y la dinámica del reconocimiento, en Multiculturalismo. Los derechos de las minorías culturales, Cortés Rodas y Monsalve Solórzano (coords.), RES PUBLICA/Instituto de Filosofía de Antioquía, Colombia, 1999, p. 42.

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función como vehículo educativo. Del mismo modo puede suceder con ciertos rasgos

culturales de grupos indígenas. Son derechos colectivos, aunque se ejerzan

individualmente, sólo tienen sentido si se reconocen para una comunidad y no para su uso

privado.

A estos asuntos se añade el problema específico de los derechos de minorías. El

término minorías o grupo minoritario refiere a elementos cualitativos, más que

cuantitativos. La expresión minoría “designa a grupos de personas que reciben trato

discriminatorio, diferente e injusto, respecto de los demás miembros de la sociedad. Un

grupo tal se define, por tanto, por su posición subordinada social y no por su número.”5 A

ello es preciso agregar dos distinciones importantes en cuanto a los tipos de minorías. Unas,

son las minorías dispersas con demandas de reconocimiento público de una singularidad

cultural, más no de autogestión política. Otras, son las minorías territoriales -en ocasiones

etnoterritoriales-, que expresan demandas de autogobierno político dentro de un Estado.

Este último tipo de minorías territoriales, en los cuales se encuentran poblaciones

indígenas, cuyo reclamo de autonomía significa poder desarrollar sus proyectos vitales.

Dicha demanda no representa necesariamente, como muchos aducen, un nicho para el

desarrollo aislado de dichos proyectos, sino que constituye el presupuesto y el punto de

llegada de su derecho de participación en la vida pública. El alcance y por tanto límite de la

demanda de autogobierno, tendría que contar como presupuesto, determinarse en función

de una integración política democrática a la organización territorial de un Estado.

5 Velasco, Juan Carlos, “El derecho de las minorías a la diferencia cultural”, en Multiculturalismo. Los derechos de las minorías culturales, Cortés Rodas y Monsalve Solórzano (coords.), RES PUBLICA/Instituto de Filosofía de Antioquía, Colombia, 1999, p. 59.

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En este sentido el multiculturalismo, como discurso político, ha abierto

posibilidades para plantear la autonomía de aquellos que quieren ser sujetos políticos

preservando sus señas diferenciadas de identidad cultural. Este debate se inscribe dentro de

la crítica a los estados constitucionales de derecho, que durante el siglo XIX y parte del

siguiente, se instrumentaron proponiendo una homogeneidad cultural. Esta crítica ha caído

en excesos, tales como malentender el ideal de igualdad jurídica con la libertad individual,

confundir la idea soberanía originaria con la moderna idea de soberanía popular, misma que

hunde sus raíces en el moderno concepto de ciudadanía democrática, así como desconocer

que lo más importante para la constitución de Estados de derecho, radica hoy y desde

entonces, en la idea de que las leyes y las reglas, y no los grupos o voluntades particulares,

son las que deben gobernar.

En consecuencia, no hay que olvidar que el debate multicultural en torno a los

derechos individuales y los derechos colectivos es infecundo si se plantea en términos de

una relación de prioridad. Es decir, al ser un problema de acceso, el planteamiento consiste

en que protegiendo al grupo se puede proteger la autonomía individual. Las medidas

adicionales que pueden proponerse deben permitir el propio desarrollo de los integrantes de

un grupo. Implica, por tanto, que para poder ejercer derechos individuales, es necesario

reconocer derechos de grupo. En esta medida, si en la integración el contexto cultural es

considerado como un bien primario del grupo o la colectividad, los compromisos en torno

al reconocimiento de valores culturales colectivos de grupo, deben permitir al mismo

tiempo el derecho de sus integrantes a desarrollarse como individuos.

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El error consistiría en atribuirle individualidad a los grupos humanos, se objetiva al

grupo o grupos, lo cual significa no reconocer la pluralidad interna. En este sentido, la

cultura parece ser más importante que los que integran dicha cultura. Por ello, para

reconocer la pluralidad interna de los grupos, “los derechos de grupo sólo pueden encontrar

justificación liberal cuando se trate de proteger intereses que no puedan ser defendidos de

otra manera, ya que son inherentemente colectivos. La cuestión verdaderamente crucial

estriba en las razones que puedan aducirse desde una perspectiva democrática para

conceder un determinado derecho a una colectividad.”6

De modo que, la actual discusión sobre las reglas de convivencia pacíficas que

pueden establecerse entre miembros de minorías étnicas y mestizos, son un requisito para

un Estado multicultural. En consecuencia, los mecanismos de reconocimiento para el

ejercicio del autogobierno -en las sociedades modernas más avanzadas o más tardías-, no

sólo deberán pretender buscar soluciones para una construcción plural de identidades

culturales y políticas, así como de patrones de ciudadanía, sino además mediante esquemas

federalistas, examinar los instrumentos territoriales de autogobierno que pueden permitir a

los grupos acceder a ellos y, a la vez, tener la protección de un elevado grado de autonomía

cultural. Como lo destaca Colom, “en realidad, en el seno de un Estado federal, los

derechos culturales de los grupos territorialmente fijados se encuentran implícitamente

subsumidos en los derechos de autogobierno.”7 Los derechos de autonomía o de

autogobierno de grupos minoritarios, pero de igual forma los de todos los miembros de

sociedades plurales y complejas, no son estrictamente derechos culturales, sino políticos.

6 Ibid. (El subrayado es mío). 7 Colom, op. cit., p. 43.

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En países como Canadá, países europeos como España o países de América Latina,

se han planteado diversas formas de integración autonómica de grupos minoritarios, así

como de reorganización territorial del poder del Estado, tratando de combinar el reclamo de

autonomía cultural y política con la igualdad jurídica. En cada caso ha habido ventajas y

desventajas, logros y desaciertos, en las diversas fórmulas que se han propuesto para tratar

de combinar la igualdad cívica de derechos con las propuestas de autonomía, así como de

respetar la diferencia cultural en un marco de igualdad de derechos cívicos, políticos y

sociales.

El punto de partida de este trabajo, es que el ideal de autogobierno representa una

idea regulativa para la formación de la voluntad política democrática dentro de una

organización territorial de un Estado federal o unitario. Y, de modo particular, dadas las

características normativas y la estructura política del federalismo democrático, puede

contribuir a resolver los diversos problemas de integración política aplicando el principio

general del federalismo, que consiste en la fórmula de combinación de autogobierno y

gobierno compartido, en sociedades pluralistas y complejas, que veremos a detalle más

adelante.

Basada en este conjunto de ideas, el malentendido original sobre el liberalismo

político, llevado al difuso terreno del multiculturalismo, ha colocado en aquél la afirmación

de que por su neutralidad y la defensa de la autonomía individual y de la privacidad, ha

dejado de comprender que los vínculos culturales, morales y sociales son los que le dan

sentido a las personas y hacen posible sus compromisos colectivos. No obstante, hay que

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subrayar, que tanto teórica como prácticamente, “el liberalismo no descansa sobre una

sociología atomista o una teoría presocial de los derechos. Tampoco persigue un acuerdo

entre personas con concepciones diversas del bien ni carece él mismo de tal concepción. Su

idea del individuo y de su capacidad para evaluar las opciones que se le presentan se sitúa

siempre en el seno de las relaciones sociales. Lo que cuestiona más bien es que tales

relaciones deban encontrar una traducción política. El liberalismo excluye, por tanto, la

existencia de un bien común políticamente respaldado, pero no que exista una comprensión

de lo «justo». En este sentido, una norma de derecho, el principio de autonomía o el de la

satisfacción de deseos son perfectamente asumibles como concepciones liberales del

bien.”8

De modo que la discusión en cuanto a derechos diferenciados que demandan

colectividades, no deben obviar que son los ciudadanos, miembros de los grupos, los

titulares de derechos. Los derechos pueden tener una actualización democrática, lo cual

comporta su redefinición. En concordancia con Francisco Colom, “esos derechos puede ser

perfectamente sensible al contexto social y político de los ciudadanos que los formulan, ya

que no es la neutralidad moral del sistema jurídico lo que marca los conflictos, sino las

cambiantes valoraciones que de forma inevitable acompañan la redefinición de los derechos

básicos. Son, en definitiva, las garantías jurídicas del Estado democrático de derecho las

que deben permitir a los ciudadanos, a través de los mecanismos representativos para la

8 Ibid., Colom, p. 45. Por su parte, Jürgen Habermas ha señalado que la supuesta contradicción entre los derechos a las diferencias culturales con las instituciones liberales, depende de un adecuado planteamiento filosófico-político. (“Kampf um Anerkennung im demokratischen Rechtstaat”, en Die Einbeziehung des Anderen, Frankfurt a M., Suhrkamp, 1966.)

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formación de la voluntad política, decidir el grado de importancia que deseen conceder a

determinados rasgos culturales con vista a la organización política de su vida en común.”9

El ciudadano es el sujeto fundamental de la democracia. En la idea de la ciudadanía

democrática están dos corrientes del pensamiento político; una que la concibe como un

estatuto de pertenencia que tiene referencia a una dimensión jurídica y una inseparable

condición política, señalando una gama de derechos y obligaciones cívicas ligadas a la

condición de ser miembro de una comunidad política, que normalmente es un Estado. La

ciudadanía comporta, al mismo tiempo, una situación de estatus como concepto legal, como

ideario político igualitario y no jerárquico, y una referencia emocional. Presupone una

relación directa entre el ciudadano individual y el Estado, no hay cuerpos intermedios. Esta

acepción se asocia a la corriente de pensamiento político liberal. Y, dos, se define a su vez

como una práctica política porque nos da la oportunidad de tomar parte, esto es, de

participar en las decisiones que atañen a la vida pública de nuestra comunidad. Esta

acepción de ciudadanía guarda estrecha relación con el pensamiento político republicano.

En suma, la ciudadanía es una identidad y una práctica específica autorizada, pública y

legalmente reconocida. El respeto que el ciudadano sienta por sus derechos y obligaciones,

depende no sólo de un reconocimiento exterior por sus iguales, sino también interiormente

de su capacidad de aceptar la responsabilidad por actos que serán evaluados por los demás.

En México, como en otras partes, la discusión en torno al reconocimiento, o su

ausencia, de los derechos de los pueblos indígenas forma parte del proceso de

democratización. De ahí que en sociedades democráticas compuestas por ciudadanos, esta 9 Colom, op. cit., p. 44 y 45.

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condición de pertenencia, el estatuto de adscripción en cuanto a derechos y obligaciones

ciudadanas, no implica en un ámbito estrictamente político, una jerarquía. Depende del

respeto igualitario entre pares. En México, puede afirmarse, más que de una ausencia de

reconocimiento, se ha dado un mal reconocimiento a dichas colectividades. Es decir, como

grupos de personas que reciben un trato injusto o discriminatorio, en relación con los otros

miembros de la sociedad.

Las secuelas de esta exclusión social, más que un conflicto de lealtades o de un

dilema moral, se ubica en gran medida en términos de «acceso», al asegurar la igualdad de

oportunidades, de respeto mutuo y formas de integración política. Se trata, por un lado, de

combinar «la política de la diferencia» con la «igualdad liberal». Por el otro, de tener claros

los malentendidos del multiculturalismo y la supuesta incompatibilidad con las reglas

políticas de las democracias liberales que, en muchas ocasiones, se asientan en

razonamientos morales imprecisos.

Con base en las precisiones hasta ahora mencionadas, el asunto de justicia de que se

trata requiere de arreglos sociales mediante reglas y mecanismos para la convivencia social

y de integración política. Como bien lo indica Nancy Fraser, se trata de combinar la

«paridad participativa» entre iguales, así como de «paridad intersubjetiva», lo cual quiere

decir, que en la interpretación y valoración de los modelos culturales se lleven a cabo sobre

la base del respeto mutuo de sus participantes, asegurando la igualdad de oportunidades.10

10 Fraser, Nancy, «Redistribución y reconocimiento: hacia una visión integrada de justicia de género», en revista Internacional de Filosofía Política, no. 8, (diciembre de 1996), UNED/UAM, España-México, pp. 32-33.

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En términos generales, tanto los problemas de acceso como las discusiones en torno al

reconocimiento aluden a la idea de la democracia entre culturas.

II. Los aportes del federalismo democrático a los problemas de integración política.

El federalismo democrático propone ser una unión contractual de carácter duradero, basado

en un cierto grado de integración entre el autogobierno más el gobierno compartido.11

Involucra al pueblo –cuerpo de ciudadanos o demos- como soberano para definir la

estructura constitucional del Estado y las leyes, al gobierno federal y a las entidades

políticas integrantes de la unión federal, ejerciendo y tratando de consolidar en la práctica,

los principios, los valores y las reglas de la democracia.

La deuda histórica que México tiene desde hace más de un siglo, es la conformación

de un federalismo cooperativo, subsidiario y corresponsable entre las partes integrantes de

la alianza federal, junto con el establecimiento de una democracia incluyente, pluralista,

representativa en condiciones de igualdad y participativa. Pues la democracia como forma

de gobierno, tiene como principios constitutivos el de la soberanía popular, por el que los

ciudadanos no sólo son objeto del gobierno sino también sujetos que gobiernan; el principio

de la mayoría y la defensa de los derechos de las minorías y el principio de representación

política democrática.

11 Los conceptos y definiciones sobre el federalismo y su teoría normativa, están basados esencialmente en Daniel J. Elazar, Exploración del federalismo, Ed. Hacer, Barcelona, 1990.

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Para poder calificar a un Estado como Federal sus elementos esenciales son:

1. Ser un modelo de organización y distribución territorial del poder político y de la

autoridad, que permita que las partes o subunidades del gobierno estatales,

constitucional e institucionalmente integradas a la Alianza Federal, cuenten con

garantías de respeto y de libertad para conservar la integridad de cada una de ellas. La

federación cuenta con una Constitución Federal, un Congreso, un Gobierno y un

Tribunal Supremo Constitucional común a todos los estados, y cada estado cuenta a su

vez con dichas instituciones representativas sin dependencia de la federación. Por lo

tanto, en el modelo federalista algunos asuntos son competencia exclusiva de sus

subunidades estatales, pero debe contar con un sistema de controles entre las partes de

la unión federal, pues son interdependientes al estar constitucionalmente bajo la

autoridad del gobierno federal.

2. La federación debe establecer una forma de financiamiento objetiva, con reglas de

información y transparencia garantizadas para todas sus subunidades integrantes, y

requiere, además, construir un sistema de relaciones intergubernamentales entre la

federación y los estados.

En un modelo federal los objetivos políticos comunes que dan lugar a la combinación

de unidades de autogobierno más gobiernos compartidos nacen, en primer lugar, de la

confianza en la capacidad y voluntad de los integrantes del cuerpo de ciudadanos (demos)

para establecer pactos mediante opciones constitucionales, puesto que los individuos

poseen una condición ciudadana basada en el principio de igualdad ante la ley y libertad de

las personas, lo que también involucra su función de gobernar –soberanía popular-, y de

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participar políticamente como sujetos libres e iguales en una misma comunidad política,

pues ante todo los ciudadanos son fuente de legitimidad. Tanto el estatus político como la

participación política ciudadana son dos formas de pertenencia política a comunidad

política territorialmente determinada.

Asimismo, los integrantes de una unión federal, tanto individuos, grupos,

comunidades políticas locales y estatales como gobierno federal, funcionan bajo un

esquema de distribución del poder y de la autoridad esparcida territorialmente, en la que

existen elementos constitutivos e institucionales de participación y de representación que

hacen posible la participación política en el poder. De esta manera, el federalismo entiende

que cada organismo gubernamental sea federal, estatal, municipal o local, es un gobierno y

como piedra angular de su legitimidad política se funda en el hecho de que el poder y la

autoridad reside en el “pueblo”, que delega sus poderes por medio de instrumentos

constitucionales en los distintos gobiernos, los cuales sirven al pueblo desde diferentes

ámbitos de gobierno y con diversos propósitos. Dicho de otra manera, todos los ciudadanos

en cualquier ámbito de gobierno cuentan con instituciones democráticas para el

funcionamiento del gobierno compartido, de modo que los estados democrático federales

son gobiernos que tiene una responsabilidad directa con los ciudadanos que han devenido

en mayoría para elegir a los gobiernos respectivos de cada estado.

De esto último se desprende una cuestión fundamental del federalismo considerado

como unión contractual de carácter duradero:

a) En el federalismo los límites de la soberanía compartida por las partes que lo

integran, están basados en la idea de que la autoridad política y el poder reside en

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los ciudadanos y en el respeto de la integridad de las partes que lo componen, por

consiguiente,

b) Que es posible la participación en el poder y,

c) El federalismo suple más no reemplaza ni aminora los lazos orgánicos que

previamente existían.12

En la actualidad, para garantizar la integridad de cada una de las partes y la unidad de la

alianza, el complejo sistema federal y los principios, valores y reglas de la democracia

deben operar bajo los siguientes supuestos fundamentales:

• Cimentar su estructura intergubernamental en la noción de soberanía compartida.

• Respetar el pluralismo, pues entre las características del federalismo se encuentra el

respeto por la diversidad.

• Tomar en consideración la importancia de las ideas de libertad y de responsabilidad

como articuladoras del pacto federal y del sistema de relaciones intergubernamentales.

• Reforzar la no centralización del poder para lograr su difusión, organización y

distribución entre las entidades constitutivas del pacto federal.

Veamos a grandes rasgos la especificidad de cada uno de estos últimos principios

fundamentales:

12 Ibid., p. 32 y 33.

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a) La soberanía compartida es uno de los principios más importantes del federalismo. Debe

entenderse como la conciliación de la existencia separada de los estados miembros y la

existencia común de la federación, sin que aquéllos amenacen la cohesión de la unión.

La noción de soberanía compartida está lejos del concepto clásico de soberanía.

Supone fomentar un criterio de negociación interterritorial como instrumento que impulse

los objetivos políticos comunes que dan lugar al federalismo cooperativo, subsidiario y

corresponsable como forma de organización general del Estado.

Nunca será insuficiente insistir que la soberanía en su concepción clásica no es el

criterio válido para la construcción de un sistema de distribución de competencias entre los

estados y la federación, pues gracias a las garantías y las libertades constitucionales que se

le reconocen a cada una de las subunidades estatales para mantenimiento de su integridad,

la soberanía compartida, como parte de la cultura política democrática del federalismo,

permite encontrar las técnicas y los instrumentos adecuados para establecer el sistema de

distribución del poder y de la autoridad en cada una de las partes de la federación.

En consecuencia, para entender y no confundir la relación jurídica y política de la

soberanía compartida, legalmente se refiere a la existencia de un determinado territorio en

donde individuos, asociaciones privadas, instituciones públicas y formas de ejercicio de la

autoridad local o municipal, estatal y federal están subordinados. De modo que la soberanía

jurídicamente no reside en la Constitución. Sin embargo, existen las “enmiendas”

constitucionales y, por tanto, la soberanía remite esencialmente y, en última instancia, a la

competencia política de cada una de las partes que integran un sistema federalista para

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reformar la constitución del Estado federal democrático con mayorías calificadas en el

Congreso Nacional y en cada uno de los Congresos Estatales, como instituciones o

instancias que participan en los procesos democráticos en cada unidad de autogobierno de

los Estados, expresiones de la soberanía política compartida del pueblo o cuerpo de

ciudadanos.

b) Por su parte, el pluralismo constituye el principio político fundamental y esencia del

federalismo en términos de reconocimiento y respeto del otro. De modo que el federalismo

tiene los elementos jurídicos y políticos para eliminar no sólo la subordinación entre las

partes que lo integran y, por lo tanto, establecer el principio de igualdad junto con el

derecho a la diversidad, sino también porque el pluralismo se relaciona con el principio de

la mayoría y respeto de las minorías en la democracia. Por ello, el federalismo cuenta con el

potencial suficiente para reconocer y respetar el pluralismo político, las culturas, los

espacios territoriales, las diversas conformaciones étnicas y lingüísticas de los individuos y

grupos, así como los diversos sistemas normativos y formas de vida de los pueblos

indígenas.

En este último caso, el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas

debe encontrar su expresión en el Estado federal existente. Su demanda de

autodeterminación se distingue de la noción de soberanía, en la medida que la autonomía

para la autodeterminación es entendida como estatus jurídico pactado entre el gobierno

federal, los gobiernos estatales y los pueblos en cuestión. La autonomía podrá ser ejercida

bajo la ley soberana del Estado nacional, por lo tanto, el reconocimiento del derecho de

autodeterminación se traduciría en un pacto social constituyente, fundado en la soberanía

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compartida del Estado federal mexicano con los estados de la federación y su base de

organización política y administrativa que descansa en el municipio.

Lo más relevante es que, el federalismo cuenta con los elementos para la

coexistencia de un pluralismo jurídico al interior de un mismo territorio; de un pluralismo

político para la competencia del poder, para convivir y compartirlo mediante una

integración plural de la representación y de las autoridades políticas territorialmente

esparcidas, así como con los instrumentos y principios para la integración política del

pluralismo cultural.

c) La libertad es el valor básico de la democracia moderna y fundamento último de la

responsabilidad. La responsabilidad puede explicarse en relación con la sociedad, con una

entidad o una serie de entidades. Los individuos y ciudadanos al ser libres son

responsables, pues están obligados a responder por sus propios actos, y a asumir las

consecuencias de los mismos con arreglo a derecho. De ahí que la relación entre la libertad

y las dimensiones de la responsabilidad se sitúen en tres planos: la legalidad, la

constitucionalidad y la soberanía popular.

La voluntad ciudadana y el ejercicio de la soberanía compartida entre las entidades

federativas integrantes del pacto federal, en interacción permanente, constituyen la base

para la creación de buenas y eficaces instituciones, de una ciudadanía responsable y de

políticos cuyo oficio democrático consiste en ser responsables, por tanto, tienen la

obligación de responder ante su electorado y la ciudadanía de sus propios actos, de dar y

rendir cuenta ante los otros de lo que hacen.

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Las ideas de libertad y responsabilidad son articuladoras del pacto federal, mediante

las cuales se establecen los criterios de negociación interterritorial e intergubernamental, a

la par que hacen posible el establecimiento de una cultura política federalista de rendición

de cuentas por parte de los poderes y autoridades constituidas de los diversos órdenes de

gobierno, así como formar parte del criterio para la participación ciudadana en la

planeación, implementación y evaluación de políticas públicas para el desarrollo del país.

Mediante la libertad y la responsabilidad se van construyendo los mapas de las

relaciones intergubernamentales para las atribuciones, las competencias, las concurrencias

y las responsabilidades de las partes en todo lo referente a los asuntos públicos en los tres

órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal.

d) La idea de no centralización del poder como concepto político básico de la coordinación

intergubernamental, deberá estar presente para poder instrumentar la descentralización

política entre el poder federal, los gobiernos estatales y los gobiernos municipales.

Por su parte, los responsables del diseño de las reformas constitucionales deberán

tomar en cuenta la carga de los sistemas de poder, así como las inercias de las culturas

políticas previas –clientelares, autoritarios y patrimonialistas del poder-, a la hora de tratar

de implementar dichas reformas sobre la base de una cultura política democrática. Esto

significa que para reestructurar el Pacto Federal, en México se requiere modificar

profundamente la vieja concepción centralista del poder para dar paso a uno de los

elementos esenciales del federalismo: la no centralización del poder. Los mecanismos más

idóneos para detonar dicho pacto federal, consisten en que las subunidades estatales se

22

responsabilicen efectivamente de las formas y reformas democráticas para detentar y

compartir el poder y para potenciar sus capacidades contando con la participación de los

gobiernos locales.

Por otra parte, para introducir una concepción federalista y democrática, será

indispensable que los poderes federales, estatales y municipales cumplan con su

responsabilidad. Por tanto, con su obligación de informar puntualmente sobre los planes,

programas y proyectos específicos, así como de transparentar las participaciones y realizar

puntualmente una rendición de cuentas de las acciones públicas a la ciudadanía. Esto tiene

ver con la posibilidad de hacer viable un federalismo cooperativo, subsidiario,

corresponsable y democrático.

En suma, esta forma federal de organización del poder puede ser factible la

combinación de una unión “no centralizada” de la autoridad y el poder constitucional, con

la idea de un gobierno nacional federal que, teniendo la supremacía sobre los demás

gobiernos constituidos, respete la integridad de los miembros de esta unidas. Al parecer

podría ser irrelevante esta discusión sobre el carácter técnico y normativo del federalismo,

sin embargo el objetivo político del federalismo consisten en lograr: “la unión consensuada

de entidades heterogéneas, [de modo que] la insistencia en su componente moral es

decisiva si han de defenderse los derechos de todos y cada uno de los ciudadanos, como la

noción democrática de autogobierno como principio regulativo de la integración.”13

13 Colom, Francisco, Razones de identidad. Pluralismo cultural e integración política. Anthropos, Barcelona, 1998, p. 226.

23

Lo anterior resulta relevante a la hora de considerar la integración política de las

minorías etnoterritoriales cuya demanda de autogobierno, que bien puede partir de

comunidades étnicas o bien de entidades locales dentro de un mismo Estado, no sólo son de

carácter estratégico, sino que comportan una reivindicación explícitamente moral. En la

medida que existan malentendidos o equívocos teóricos y prácticos sobre el

multiculturalismo, puede repercutir en la operatividad política de la demanda de ejercicio

de la autonomía y de los derechos de ciudadanía, si no se da la debida importancia a los

principios y los valores de la democracia para la integración política de la organización

territorial del Estado federal.

Asimismo, para establecer compromisos de corresponsabilidad, de libertad, de

subsidiariedad y de solidaridad, con criterios, reglas y principios regulativos democráticos

para la negociación de la coordinación intergubernamental, se deberá contar también con la

participación ciudadana y el control social sobre las políticas públicas, desde el ámbito

municipal, estatal y federal, que permitan el desarrollo integral del Estado mexicano en su

conjunto.

En consecuencia, para apoyar la construcción de un federalismo democrático, se

deberá intensificar el ideal básico del autogobierno democrático y del gobierno compartido

para la organización, la distribución y el ejercicio territorial del poder y de la autoridad

política en México.

La apuesta, en marcha, consiste en mantener y consolidar, bajo principios

democráticos, la función unificadora del Estado con base en el modelo federal y su

24

organización territorial del poder. El reto consiste no apelar al famoso lema norteamericano

de E pluribus, unum (“Desde muchos, uno”), el cual le dio el carácter dual al federalismo

decimonónico; sino desde el más adecuado “dentro de uno, muchos”, acorde con la idea de

construir el principio federal del autogobierno más gobiernos compartidos. En el caso

mexicano, bajo un esquema tripartita. El federalismo ha experimentado significativas

transformaciones, dando pasos hacia la conformación del “federalismo cooperativo” y de

“relaciones intergubernamentales”.

De modo que, una de las claves para abordar la democracia y el problema de la

integración política de los pueblos indígenas, con base en el modelo de unificación federal,

se encuentra en los municipios, considerados como espacios de gobierno, y no sólo

instancias administrativas o de control político.

En este sentido, los gobiernos locales juegan un papel importante por tres razones:

• Para poder describir las actuales formas específicas de integración política y

social de municipios con presencia indígena y no indígena, y sus relaciones con

la estructura organizativa del Estado federal mexicano.

• Porque es un espacio que permite organizar institucional y legalmente, en un

marco pluralista, la diversidad de intereses e identificaciones emanados de la

heterogeneidad cultural.

• Porque en el debate contemporáneo, en la creciente sensibilidad pública sobre la

legitimidad de la preservación de la «diferencia», los municipios o gobiernos

25

locales abren la posibilidad de una integración democrática de la heterogeneidad

cultural, así como una idea más compleja de la ciudadanía.

III. El gobierno local, la ciudadanía y el pluralismo cultural: viejos y nuevos dilemas.

Reflexiones en torno a la integración política del pluralismo cultural en Oaxaca y Chiapas.

México, en su larga historia, ha tenido una construcción centralista muy arraigada del

poder, fincada en el eje presidencialista y de partido único, que mantuvo la verticalidad y

centralidad de las decisiones para el reparto del poder entre sus élites políticas por más de

70 años. Y, un nuevo escenario político plural, con un sistema de partidos fortalecido y

asentado en distintas instancias del poder político federal, estatal, municipal y en los

cuerpos legislativos de todo el país, pluralismo que ha deteriorado al centralismo.

El año de 1999, la integración política plural en las Cámaras, logró articular un nuevo

proceso de reforma municipal, teniendo como base y antecedente la reforma de 1983. El

cambio cualitativo, en esta ocasión, se ha relacionado con el viejo reclamo de la naturaleza

de la autoridad municipal. Es decir, a la necesidad de reconocer y otorgar al ayuntamiento

la facultad de ser órgano de gobierno, y no sólo una instancia de administración de

servicios para la comunidad.

En este sentido, en la reforma especifica y reconoce una serie de competencias

«exclusivas» del municipio, las cuales sólo podrá transferir si considera que requiere de sus

asistencia para cubrirlas (principio de subsidiariedad), lo cual fortalece al municipio frente

26

al Estado. También como saldo positivo en el terreno político, se protegió al municipio no

sólo de las autoridades intermedias, sino de cualquier otro organismo distinto a los

ayuntamientos, y se crea la figura de leyes estatales en materia municipal con objetivos y

limitaciones definidas, lo que robustece las capacidades reglamentarias de los

ayuntamientos, pues la ley no puede ir más allá del objeto constitucional.

No obstante hay rezagos no cubiertos, que operan en detrimento del fortalecimiento del

municipio como autogobierno y en cuanto a recursos. Es preciso señalar algunos, que aún

constriñen el diseño legal e institucional del gobierno local. Así, a pesar de que se abre la

diversidad municipal en el sentido de que cada estado puede definir sus propias bases

legales, esta diversidad sigue estando acotada. No se incluyen otras posibilidades de formas

de gobierno municipal, como son los de usos y costumbres en los espacios indígenas, que

en estados como Oaxaca ya han sido reconocidos.

En términos de oportunidades de recursos –el problema de acceso económico-, no hubo

alusiones a la creación de un sistema nacional de información fiscal oportuna, accesible y

con total transparencia; no se reconoció al municipio como autoridad fiscal; la reforma

municipal no obligó a la federación y a los estados a transferir los recursos de manera

oportuna y, por último, no integró al municipio a los foros de discusión sobre el sistema de

transferencias, que es el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.14

14 Cfr., Guerrero, J. P. Y Guillén, T. (coords.), Reflexiones en torno a la reforma municipal del artículo 115 constitucional, CIDE/Porrúa, México, 2000.

27

Aunada a los alcances y límites de la reforma, el país cuenta con una fuerte

presencia indígena que, a la vez reclama una amplia discusión en torno al reconocimiento

de los derechos de los pueblos indígenas a su autodeterminación y, en particular, el acceso

de estos grupos a un espacio local o municipal con posibilidades de fortalecerse de manera

autónoma, con base en la idea regulativa del autogobierno dentro de la federación.

Como es evidente, ambos debates impactan sobre la reformulación de la

organización del Estado mexicano, formando parte del proceso de democratización que, a

nivel nacional y en varios campos, se ha dado en México los últimas dos décadas.

Sin embargo, los límites de esta reforma, fundamentalmente aquellos relacionados

con incluir una diversidad municipal y, por tanto, abrir posibilidades de contar con diversas

formas municipales, ha impactado sensiblemente a reforzar viejos dilemas y, en pocos

casos, a dar cabida a nuevas soluciones. Cabe destacar, en cuanto a la reforma municipal,

en algunos estados el rediseño institucional de los ayuntamientos y de las relaciones

intergubernamentales, ha tenido un impacto innovador y, en su mayoría, por la inercia del

viejo modelo centralista, las adecuaciones han sido acotadas para un ejercicio del poder

más autónomo de los ayuntamientos. Se trata, en suma, de una adecuación de la reforma

municipal, al interior de cada uno de los estados cruzada por un equilibrio inestable de la

relación entre poderes (ejecutivo y legislativo) y entre los tres niveles de gobierno (federal,

estatal y municipal) que no permite, en última instancia, el reacomodo equitativo con el

municipio y al interior de los mismos, esto es, entre la autoridad municipal o cabecera y las

demás poblaciones que lo componen ubicadas en agencias municipales, subordinadas a la

autoridad presidencial y central del ayuntamiento.

28

Esta investigación, orientada específicamente a los estados Oaxaca y de Chiapas,

permite tener un panorama aproximativo de los grandes problemas que aún deberán

afrontarse. Se trata de estados del país con una alta concentración de población indígena y

diversos grupos cultural, lingüística y étnicamente diferentes. Cada uno tiene, experiencias

municipales indígenas, así como aquellas indígenas y no indígenas, pero con situaciones

muy distintas entre ellos, en los que el paradigma distributivo y el paradigma del

reconocimiento se encuentran enfrentados. El análisis que se está desarrollando pretende

observar formas de integración comunitaria al interior del municipio y formas municipales

diversas que no necesariamente están sujetas a la lógica del modelo constitucional vigente.

La relevancia de los problemas relacionados con el federalismo, los gobiernos

locales y la ciudadanía multicultural, en la práctica se traducen en términos de inclusión o

exclusión de individuos, grupos o comunidades indígenas y no indígenas. De modo que es

importante explorar las diversas valoraciones políticas y sociales en torno a estos temas

para buscar posibilidades de construir mecanismos adecuados de integración política de la

pluralidad cultural y social.

Oaxaca ha dado pasos en cuanto al reconocimiento de la composición pluriétnica

del estado en la Constitución local, y subsecuentes modificaciones a la ley penal, la ley de

educación, la ley orgánica municipal, el código electoral y la ley de derechos de los pueblos

y comunidades indígenas, que reflejan acciones concretas para tener una mejor articulación

e integración de los grupos indígenas a partir del ámbito municipal. De los 570 municipios

en total, alrededor de 420 se rigen por el sistema de usos y costumbres.

29

En el caso de Chiapas, con 111 municipios, es un estado con escenarios más

conflictivos. Entre otros, está la presencia del grupo rebelde del Ejército Zapatista de

Liberación Nacional, que tienen municipios autónomos y al margen del pacto federal. Tiene

también municipios reconocidos constitucionalmente, en los que coexisten autoridades

tradicionales indígenas con autoridades electas a través de partidos políticos; con

municipios dominados por finqueros sobre una mayoritaria población indígena. Cuenta

además con recientes experiencias de remunicipalización, así como los tradicionales

municipios indígenas organizados bajo el sistema de cargos tradicionales.

Los conceptos como federalismo, democracia, derechos de ciudadanía, autonomía y

formas de gobierno local o municipal, se hacen más visibles y se aclaran con una visión no

sólo histórica, sino con el debate de estas ideas con los actores involucrados. Bajo esta

perspectiva, el proyecto está permitiendo adentrarnos a analizar los distintos significados

que se le dan a las ideas en torno a estos conceptos, dependiendo desde dónde y cómo se

construyen, desde dónde y cómo se digan o se conciban.

Los municipios de Oaxaca y de Chiapas, se inscriben, en términos generales, en dos

lógicas de viejos y nuevos esquemas de integración política que datan desde el periodo

colonial,15 la época de independencia y las dinámicas que establece la Revolución

mexicana de principios del siglo XX.

15 Una de las interesantes referencias a este periodo es la que hacen Silvio Zavala y José Miranda en «Política indigenista de la Corona», Valdivia, Teresa (coord.), Usos y costumbres de la población indígena de México. Fuentes para el estudio de la normatividad, Instituto Nacional Indigenista, México, 1994. Al respecto nos dicen que desde la época prehispánica los caciques y principales concentraba las funciones

30

Algunos elementos de los viejos y nuevos dilemas, presentes en la relación de

integración política de los municipios, se ubican en dos planos fundamentales:

a) En la relación de sujeción del gobierno municipal al gobierno estatal y federal, y a

algunas instancias o unidades submunicipales.

b) En la vida interna de los municipios, la integración política y social se encuentra

cifrada en una relación desigual entre la cabecera municipal y las agencias

municipales. Es una relación de subordinación de los ciudadanos a la autoridad

central en términos de acceso para la toma de decisiones y la participación en la

vida pública.

El estado actual de los municipios indígenas, en las entidades en cuestión, revela

que los actuales mecanismos institucionales y los arreglos políticos dentro del municipio y

su relación con el exterior, se estructuran sobre una dinámica centralizada para la toma de

decisiones. Esto implica que, existe un desequilibrio político entre la cabecera municipal y

sus respectivas agencias –aún no sobre una base democrática de participación entre pares-,

así como una disparidad en términos de exclusión para la participación cívica o ciudadana,

concejiles, cuestión que cambia con la introducción del sistema colectivo de gobernación local español, al introducir un concepto mínimo de entidad social: “el pueblo señorío o pueblo objeto-, gobernado por su cacique o señor, se transformaría en el pueblo consejo –o pueblo sujeto o persona-, gobernado por un organismo colectivo emanado de él –el cabildo o ayuntamiento.”(72) Por lo general, las demarcaciones territoriales de los consejos indígenas coincidieron con sus antiguas repúblicas. Los grupos de población estaban constituidos por una cabecera, centro del conjunto, y por barrios o pequeños poblados cercanos. Desde entonces, señalan Zavala y Miranda, la relación entre cabeceras y poblados fue conflictiva, por la supeditación de éstos y el dominio del gobierno por la cabecera, dándoles una menor participación en recurso y toma de decisiones a las pequeñas poblaciones. Los cargos del consejo eran variados en su forma de repartimiento entre los grupos e incluso en la forma de atribuir la elección de los cargos a los grupos. (73 y ss). Asimismo en los pueblos o cabeceras grandes la elección se daba por un sistema meritocrático de cargos, teniendo influencia externa del gobernador; en los pequeños, la elección era mediante una democracia directa y rotativa.

31

en términos de igualdad, de aquellos indígenas que se encuentran fuera de la centralidad de

las decisiones municipales localizadas en la cabecera, o cuya condición de mujer las relega,

o incluso aquellos avecindados que no tienen relación cultural o que no estén insertos en el

sistema de reciprocidad con el grupo indígena.

Como reflexiones preliminares, hay que señalar que dentro de los gobiernos

municipales la relación que se establece con las agencias municipales y la cabecera tiene

una doble dinámica. Por una parte, las agencias mantienen cierta autonomía frente a la

cabecera municipal, lo cual implica que las decisiones colectivas se toman en el nivel de las

agencias; la autoridad que reconoce el ciudadano y los individuos, son precisamente los de

su agencia municipal. A través del agente municipal se relacionan con la autoridad superior

que es el presidente municipal. Por otra parte, al presidente municipal es al que se reconoce

como autoridad superior del municipio hacia el exterior. Ello representa un problema que

viene de siglos atrás, pues las cabeceras municipales son las sedes de los poderes

municipales y son reconocidos por un agente externo; en este caso el gobierno estatal a

través de la legislación. A través de la constitución se definen quienes son las autoridades

dentro del municipio. Esto permite, en términos de acceso, que las autoridades municipales

tengan el control de los recursos que llegan al municipio, a la vez que al ser autoridad les da

la posibilidad de controlar otro tipo de recursos de poder que puede utilizar para poder

vigilar cualquier disidencia o insubordinación por parte de las agencias municipales.

Lo anterior quiere decir que, por medio del manejo de los recursos económicos, se

pueden favorecer o desfavorecer a las agencias municipales. La dinámica ahora, es que las

agencias municipales saben que al tener la posibilidad de acceder a ser autoridad municipal

32

y por tanto cabecera, significa acceder a los recursos. Este aspecto está generando

conflictos en varios municipios en ambos estados.

Oaxaca y Chiapas operan con esquemas similares, aunque en el primer caso existe,

a nivel local, reconocimiento constitucional para la integración de las autoridades

municipales mediante el sistema de los usos y costumbres. Las autoridades municipales de

las cabeceras son los que definen el procedimiento, fecha y lugar de la elección. El

presidente municipal lanza la convocatoria, apoyado en los usos y costumbres, pero en la

mayoría de los pueblos dichos usos y costumbres excluyen a las agencias municipales en la

elección de la autoridad. Sucede, entonces, que estos usos y costumbres de la cabecera,

aparecen como usos y costumbres de todo el municipio. No obstante la ciudadanía está

restringida sólo a la cabecera municipal. En la medida que la autoridad municipal está

definida en términos de participación a los servicios comunitarios, la paradoja existente es

que el argumento de las cabeceras consiste en que las agencias no prestan sus servicios a

aquélla e incluso eligen a su autoridad por medio de asambleas en cada agencia, por lo

tanto al no ser miembros de la cabecera, no tienen derecho a participar. Sin embargo, el

poder municipal se ejerce en todo el municipio, pero determinado por sistemas de sujeción

o exclusión para la participación en la toma de decisiones. Así el reconocimiento de poder

ejercer el poder del municipio a nivel general, es más una facultad que se otorga desde

fuera, no es una facultad que se reconozca por parte de las agencias. Esto muestra que el

conflicto reside entre lo que dictan las normas internas de los municipios y las formas de

elección tradicional, frente a las facultades que otorga el Estado, las leyes y Constitución a

nivel general.

33

Los problemas de reconocimiento de usos y costumbres para la integración política

de la autoridad, está enfrentado al esquema de las relaciones de subordinación entre las

distintas agencias y la cabecera. Si bien es claro que debe fortalecerse el poder municipal,

también debe reducirse al interior de los municipios el poder y la autoridad de la

presidencia municipal, dándole mayores atribuciones a las agencias y disminuyendo el

poder del presidente municipal. Estar y contar con el poder de la cabecera implica, en la

actualidad, una serie de privilegios, lo que muestra un enfrentamiento entre derechos

colectivos y derechos individuales, de cada uno de los miembros que integran un espacio

municipal.

Es evidente que la dimensión cultural e identitaria de las reivindicaciones que

plantean comunidades indígenas, se encuentran inextricablemente ligadas a conflictos de

poder social y de reparto de recursos, no sólo hacia el exterior con las instancias de

gobierno superiores, sino en el interior de las propias comunidades. Esto pone a debate la

pregunta que está detrás de estas dinámicas de inclusión y exclusión de ciudadanos y de los

individuos: ¿quiénes constituyen la comunidad? ¿Quiénes son los sujetos atribuibles a la

misma comunidad? La preservación de la comunidad como núcleo compacto y cerrado de

referencia, muestra los mecanismos de exclusión externa y sujeción interna. Aunado a que

existe rechazo y desconfianza de cualquier agente externo en los asuntos comunitarios, e

incluso deslegitimación y desconfianza hacia las instituciones estatales, problema que

contrasta con las expectativas de contar con compensaciones públicas que reparen los daños

sociales y los agravios culturales, esto es, agravios reparables en términos de bienes

fungibles.

34

En las discusiones con los actores locales indígenas y no indígenas, se ha mostrado

que los discursos reivindicativos de obtener reconocimiento de sus derechos colectivos,

tienen una clara naturaleza política y plena modernidad. En última instancia los derechos de

autogobierno, la autonomía cultural y las posibles formas de ejercer ambos, remite a la

necesidad de redefinir la identidad nacional mexicana y la comprensión de los términos

organizativos territoriales de un Estado federal, así como los criterios de legitimación de la

democracia en relación a la participación versus la representación, la delimitación de lo

social y político, de lo legal y lo moral, la idea de ser sujetos políticos contando con

garantías jurídicas para participar en el ámbito público en igualdad de circunstancias y

oportunidades, así como de las dimensiones individuales frente a las colectivas, que remiten

a la relación entre la ciudadanía democrática y la relación directa con el poder y el Estado,

sin contar con cuerpos intermedios.

En México, además de reflejar un mal reconocimiento de los derechos indígenas

debido al propio modelo político que establece jerarquías al interior de las instancias

municipales, creando conflictos de jerarquía para la integración política hacia fuera y hacia

adentro del municipio, es claro que no podemos considerar al municipio como un ente

homogéneo, como si fuera una estructura monolítica y como si todo fuese armonía en su

interior. Se requieren dar pasos hacia una concepción no centralizada del poder desde el

nivel local, como parte de los principios básicos del federalismo democrático, así como

diseñar criterios de negociación interterritorial, donde la soberanía compartida permita la

expresión de la pluralidad social y cultural.

35

Asistimos a la reconfiguración de los pactos sociales, alianzas políticas e

identidades colectivas, que afectan al sector indígena tradicionalmente marginado de la

sociedad mexicana. Los cambios y las redefiniciones no son homogéneos, ni siquiera en el

contexto de los pueblos indígenas, y poseen sus especificidades en cada uno de los estados

donde hay presencia indígena.

Estamos aún en una etapa inicial para encontrar soluciones a las problemáticas y

dilemas existentes entre derechos individuales y derechos colectivos, entre las distintas

formas de organización social y comunitaria indígenas en los gobiernos locales y su

relación con los municipios constitucionalmente concebidos, así como entre los diversos

órdenes o modelos de ciudadanía. No obstante, la idea central de la que se ha partido, es la

de llegar a tener mayor claridad sobre los posibles mecanismos de concertación política

para la integración democrática de la pluralidad cultural, en los instrumentos territoriales de

autogobierno, consagrados por el federalismo, que permite a los grupos que acceden a ellos

la salvaguarda de un elevado grado de autonomía cultural. En realidad, en el seno de un

Estado federal, los derechos culturales de los grupos territorialmente fijados se encuentran

implícitamente subsumidos en los derechos de autogobierno. Por lo que muchas

reivindicaciones culturales, no son estrictamente un derecho cultural, sino político.

De igual modo, los retos fundamentales para lograr una mayor o menor adecuación

de los contenidos de la reforma municipal, pueden sintetizarse en dos cuestiones: por una

parte, la posibilidad de ampliar los márgenes de autonomía municipal frente a las otras

instancias de poder estatal y federal. Por otra parte, lograr la consolidación institucional del

municipio, al definir el concepto y los instrumentos de interlocución que suponen una

36

coordinación y cooperación intergubernamental, en un marco flexible, para permitir que la

descentralización cuente, también, con una estructura flexible.

Puede asegurarse que la reforma municipal, de 1999, constituye uno de los grandes

retos para la reconfiguración de las instituciones de gobierno del país. Forma parte de un

conjunto más amplio de reformas del Estado, tanto entre los poderes estatal y federal, como

entre los tres órdenes de gobierno federal, estatal y municipal.

El proceso de descentralización política y el de fortalecimiento del federalismo, que

abrió esta reforma municipal y la discusión sobre los derechos indígenas a su

autodeterminación, además de tener sus fases legales y administrativas, requiere continuar

con una profunda transformación de contenido político intrínseco, con criterios que

respondan tanto a planteamientos en términos de organización en la distribución de

poderes, competencias y funciones, pero, sobre todo con un ejercicio democrático del poder

en los tres órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal, en los que interactúan una

pluralidad de órganos y una pluralidad política para la toma de decisiones en espacios

autónomos.

Esta transformación más profunda consistiría en, primero, otorgarle al municipio

una nueva oportunidad, como pieza indispensable para constituir el contrapeso subsidiario

de las políticas de descentralización y de fortalecimiento del federalismo mexicano;

segundo, lejos de ser un espacio de disputa entre las diversas fuerzas opositoras y el lugar

donde dirigir o disminuir recursos disponibles hacia el municipio de acuerdo a quien

gobierne a nivel central o estatal, consistiría en considerar al municipio como una instancia

37

eficaz, idónea y natural, para implementar políticas eficaces y con la participación

ciudadana para solucionar sus problemas de desarrollo social. Esto significa, en otros

términos, que sean concertadas políticas sociales corresponsablemente, entre partidos, o

entre grupos sociales involucrados al interior de un municipio, con una orientación definida

por el interés del gobierno nacional para todos sus ciudadanos, a partir del ámbito local.

Por último, la reforma municipal y las reformas sobre materia indígena en México,

deben ser consideradas como asuntos en proceso, por medio del cuales se está dando una

reinterpretación institucional en los tres órdenes de gobierno. Es decir, se replantea el

federalismo bajo un esquema tripartito entre federación, estados y municipio Permite,

además, repensar las relaciones intergubernamentales y sus reglas, fortalecer la

participación ciudadana en su rol de controlar la gestión de sus gobiernos y compartir los

riesgos y los éxitos de proyectos de desarrollo social mediante dinámicas de cogestión

ciudadana y gobiernos. Estos procesos puestos en marcha significan finalmente, un

importante desafío para la construcción de una gobernabilidad democrática de los

gobiernos locales, y para la construcción de relaciones democráticas entre el Estado y la

ciudadanía inclusiva.

38

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Seminario “Federalismo y gobiernos locales: integración política de ciudadanía

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