Procuración General del Tesoro de la Nación

Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado

Postgrado en “Derecho Tributario”

Materia: Federalismo y Organización Administrativa Tributaria

Profesor: Dr. Anibal Oscar Bertea

Tema: “Régimen de coparticipación federal de impuestos. Su aplicación y evolución en la Provincia de Formosa”

Alumno: Federico Luis Dal Ri

D.N.I.: 21.613.284

Régimen de coparticipación federal de impuestos. Su aplicación y evolución en la Provincia de Formosa

Aclaración previa:

Antes de comenzar a desarrollar el tema elegido, quiero aclarar que el

hecho de haber vivido en la ciudad de Formosa durante 12 años y haber

trabajado en distintas áreas de la Administración Pública, me permitió aprender

y analizar de qué manera son perjudicadas las provincias con menos recursos,

como la Provincia de Formosa, mediante las distintas detracciones que se

fueron aplicando en los últimos tiempos a través de la ley 23.548, por ello será

importante ahondar en los porcentajes que representan los recursos

provenientes de Nación a través de la Coparticipación y cuánto corresponde a

la recaudación provincial de la Provincia de Formosa. Para ello, haré

un análisis del presupuesto del año 2011, pero antes desarrollaré un breve

resumen de los orígenes de la Ley de Coparticipación y de las modificaciones

que sufriera a través del tiempo, y como influyó en los recursos transferidos a la

Provincia de Formosa.

1) Coparticipación de Impuestos. Evolución histórica.

Los esquemas de reparto de los impuestos que recauda la Nación son la

respuesta obligada a la discrepancia entre el monto de los ingresos recaudado

por cada jurisdicción y el financiamiento necesario para atender las funciones

que le compete a cada una de aquellas.

El régimen de distribución interjurisdiccional de recursos tributarios se

comenzó a utilizar con bastante posterioridad a la consolidación de la

organización nacional. Desde el año 1860 hasta el año 1934 el régimen de

coparticipación federal no existió formalmente, y es a partir de 1935 que queda

instaurado por ley y con las características que hoy conocemos, pero siempre

sujeto a modificaciones, "influido por conflictos políticos, el crítico entorno

macroeconómico y la presión del sistema previsional ".

Con la promulgación y entrada en vigencia de la norma que dio origen al

Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, comenzó a desarrollarse

este mecanismo de Federalismo Fiscal de reparto no condicionado y

automático de recursos, cuyo objetivo primordial fue el orden financiero estatal,

a raíz de la ruptura constitucional debida de la crisis de 1930 y la debacle del

modelo agro-exportador, lo que trajo aparejado una importante merma en la

recaudación de los impuestos derivados del comercio exterior, siendo este el

principal recurso de nuestro país en aquéllos años.

El objetivo primordial de la creación del Régimen de Coparticipación

Federal de Impuestos residió en posibilitar a cada jurisdicción ejercer

plenamente sus respectivas competencias tributarias, determinando criterios

objetivos de distribución de lo recaudado entre las distintas jurisdicciones. De

esta forma, se tuvo la intención, por una parte, de evitar las asimetrías en la

distribución de las responsabilidades de gastos y de las facultades tributarias

entre los niveles de gobierno, y por otra, limitar la heterogeneidad existente

entre las provincias en su capacidad de captar recursos propios.

En 1934 el Congreso Nacional aprueba tres leyes:

- Ley 12.139, de unificación de la recaudación de los impuestos internos;

- Ley 12.143, que transforma el impuesto a las transacciones en

impuesto a las ventas;

- Ley 12.147, de prórroga del impuesto a los réditos.

De esta forma, la Nación se encuentra con una nueva fuente de

recursos, lo que provocó las posteriores modificaciones realizadas debido a la

incorporación de nuevos tributos y a los cambios en los coeficientes de

distribución primaria y secundaria. El sistema es netamente devolutivo, lo que

otorga prioridad en el prorrateo de la masa de recursos coparticipables a las

provincias que aportaran el mayor volumen de recursos, es decir, aquellas con

mayor población y desarrollo relativo.

Por otra parte, al tratarse de una ley convenio, se requería la adhesión

de las provincias por intermedio de leyes de sus respectivas legislaturas. Se fijó

una coparticipación primaria del 82,5 % para la Nación y el 17,5 % para las

catorce provincias existentes y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

Hasta la sanción de la ley 20.221, se fueron incorporando nuevos impuestos en

el total a distribuir, lo que ha posibilitado el aumento de la masa coparticipable.

La necesidad de reformar el Régimen de Coparticipación buscaba

corregir algunos defectos de la ley anterior y solucionar algunos problemas

coyunturales que sufría la economía de esos años.

En primer lugar, se había alcanzado una situación de fuerte dependencia

estructural en el plano financiero por parte de las provincias respecto del

gobierno nacional. En varias jurisdicciones provinciales se daba el caso de

requerir el giro de fondos por parte del Tesoro Nacional para atender a la

nómina salarial de sus empleados públicos.

Por ello, en el año 1973 se produjo un cambio cualitativo con la sanción

de la ley 20.221; a través de la cual se estableció el primer régimen global de

Coparticipación Federal de Impuestos entre la Nación y las Provincias,

unificando casi la totalidad de los impuestos recaudados en un sistema de

distribución único y excluyente con criterios explícitos para la distribución a las

Provincias. Pero esta Ley tenía prevista una vigencia de 10 años, es decir, su

vigencia terminaba en el año 1983. No obstante ello, el Gobierno militar la

prorrogó cuatro años más hasta 1984, con la intención de darle tiempo al nuevo

Gobierno democrático para que busque un nuevo acuerdo con las Provincias,

aunque esta situación ocasionó múltiples conflictos y numerosos

desavenencias entre las mismas.

Finalmente, luego de una etapa de transición e incertidumbre con

respecto a un nuevo Régimen de Coparticipación, en diciembre de 1987 el

Congreso sancionó la Ley 23.548, la cual continua vigente a la espera de

un nuevo régimen que la reemplace. La nueva ley había nacido en un contexto

de mucha debilidad institucional, ya que la situación política del gobierno

central le impedía adoptar una política nacional frente a la mayoría justicialista

entre los gobernadores y en el Senado de la Nación. Requiriendo más fondos,

aquellos presionaron al Gobierno, que a los pocos meses sancionó una nueva

ley.

Fueron diversas las modificaciones que tuvo la nueva Ley, afectando en

una mayor proporción a las Provincias, y más aún en aquellas que tienen un

mayor financiamiento de sus gastos con los recursos coparticipables como es

el caso de la Provincia de Formosa.

2) Sistema de distribución de la Ley de Coparticipación.

Este régimen transitorio de distribución de recursos fiscales entre la

Nación y las Provincias establece que la masa de fondos está integrada por el

producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales, existentes o a

crearse, deduciendo de la recaudación total el monto de los gastos vinculados,

directa o indirectamente a su percepción (cfme.: art. 1° del Decreto 559/92,

cuya vigencia comenzó el 1° de Abril de 1992). Esta disposición tuvo las

siguientes excepciones;

1. Derechos de importación y exportación, establecidos por el art. 4° de

la Constitución Nacional.

2. Aquellos cuya distribución esté prevista o se prevea en otro sistema o

regímenes especiales de coparticipación.

3. Los impuestos y contribuciones nacionales con afectación específica, a

destinos determinados, que una vez cumplido su objeto de creación y si

continuara en vigencia se incorporaran al sistema de distribución.

4. Impuestos nacionales destinados a fines que se declaren

de interés nacional por acuerdo entre La Nación y las Provincias,

requiriéndose adhesión de las Legislaturas Provinciales.

La excepción 2) fue incluida para mantener el esquema de reparto

del impuesto a los combustibles, y aunque sufrió varias modificaciones,

alimenta a una serie de fondos con asignación especifica (infraestructura

eléctrica, obras públicas, obras viales, Fondo Nacional de la Vivienda,

FO.NA.VI.) que se reparten entre La Nación y las Provincias según criterios

que establece la Ley 23.548.

La exención 4) requiere del acuerdo expreso de las legislaturas

provinciales, para quitar recaudación de la "masa coparticipable", siendo este

procedimiento coherente con el carácter de "ley convenio" que posee la Ley de

Coparticipación Federal, ya que de otro modo se estaría habilitando a un nivel

gubernamental -el Nacional- a modificar unilateralmente el régimen acordado

que en un extremo podría resultar completamente "vaciado", ya que bastaría

con la creación de sucesivos sistemas especiales de distribución que quitaran

recaudación del régimen general.

En lo que respecta a la distribución primaria, conforme lo dispuesto por

el art. 3º de la Ley, se estableció que el total de los recursos provenientes de

los impuestos coparticipados se reparta de la siguiente manera:

1.- El 42,34% en forma automática a la Nación;

2.- El 54,66% en forma automática a las Provincias adheridas;

3.- El 2% se destina al recupero del nivel relativo de las siguientes

provincias: Buenos Aires 1,5701%; Chubut 0,1433%; Neuquén 0,1433%;

Santa Cruz 0,1433%

4.- El 1% es destinado a un Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las

Provincias, con la finalidad de atender situaciones de emergencia y

desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales, siendo el

Ministerio del Interior el encargado de la asignación.

Del total de lo que recibe la Nación, conforme lo establece el art. 8° de la

Ley 23.548; se debía transferir a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires

(hoy Ciudad Autónoma) y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego (hoy

provincia), una participación compatible con los niveles históricos, que luego

por lo establecido en el art. 1° del Decreto Nº 2.466/90 y por el art. 2° del

Decreto 702/99, se fijó una participación para La Provincia de Tierra del Fuego

del 0,7%; y para La Ciudad Autónoma de Buenos Aires se dispuso una

participación del 1,4%; conforme lo prescripto en el Decreto 705/03.

Se concede de esta manera una mayor participación global a las

provincias, en relación a la distribución primaria de la Ley 20.221, en

reconocimiento de las transferencias de servicios (salud, educación, aguas

corrientes, energía) operadas entre 1978 y 1980 por el gobierno militar sin que

mediara una contraprestación directa.

De la parte correspondiente a las provincias, un 2 % se destinó al

"recupero relativo" de las provincias de Neuquén, Buenos Aires, Chubut y

Santa Cruz. Estas provincias venían manifestando su disconformidad con la

distribución durante los años 1985-87, periodo en que no estuvo en vigencia la

Ley de Coparticipación.

Esta "desagregación" de la parte correspondiente a las Provincias no es

más que una evidencia de las dificultades que implicó en su momento

"consensuar" esta Ley en el Congreso, por los enormes desacuerdos que

había entre los representantes de las provincias y la Nación, y por las múltiples

presiones y arreglos que precedieron a su sanción.

El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (Fondo A.T.N.)

fue creado también por esta Ley, previéndose que sería manejado por el

Ministerio del Interior para atender "situaciones de emergencias y

desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales", debiendo el Ministerio

del Interior informar sobre su aplicación trimestralmente. Sin embargo, con

posterioridad a su establecimiento, en los hechos el Fondo A.T.N. pasó a ser el

dinero que se maneja "políticamente” desde el Ministerio del Interior para

ayudar a paliar las asfixiadas arcas de los tesoros provinciales, resultando en

consecuencia sumamente difícil acceder a información sobre los fundamentos

que llevan a su otorgamiento y su destino.

En lo que respecta a una segunda distribución denominada también

“reparto secundario”, la resultante del monto que establece el art. 3°, inc. B) de

la ley en análisis, es decir, del 54,66%, se efectuará una distribución entre las

Provincias adheridas de acuerdo a una determinación de porcentajes

establecidos, conforme el art. 4° de la citada ley. Por efecto de esta normativa,

a la Provincia de Formosa le corresponde una participación del 3,78% sobre el

monto a distribuir.

Teniendo en cuenta el porcentaje atribuible a Formosa, que por el

número no parece muy representativo a comparación con otras provincias, ésta

provincia progresivamente se vio muy perjudicada con las sucesivas

modificaciones que se fueron dando a través del tiempo hasta la actualidad.

A principios de la década de los ’90, se produjo una desnaturalización

acelerada y profunda de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, al

agregarse gran cantidad de excepciones. Aparecieron mecanismos de

distribución previos de algunos impuestos que forman parte de la masa

coparticipable, pasando a tener parte de su recaudación a una asignación

específica. Se produjeron tantas variaciones en el articulado de la ley que su

espíritu original ha quedado perdido en el tiempo; tal es así que varios juristas

expertos en la materia consideran que hoy día esta norma se encuentra

virtualmente derogada o totalmente desactualizada, y son muchos los que

llaman a que se dicte una nueva ley que sea más equitativa en la distribución

de los recursos estatales.

2) Impuestos Coparticipables y Detracciones.

Conforme a las disposiciones establecidas en la Ley de Coparticipación,

en el Impuesto a las Ganancias, se realiza una detracción porcentual al año de

los cuales se distribuye proporcionalmente a la ANSES, a la distribución de los

A.T.N., y a las Provincias. Luego de la detracción el 20% pasa a ANSES, el

10% hasta monto topa a Provincia de Bs As Ex-Fondo Conurbano y el

excedente a las Provincias, 2% ATN, 4% a las provincias excepto Bs As y el

64% se coparticipa entre Nación-Provincias, importe al que se aplicarán las

retenciones para la Caja Previsional de Nación, por lo cual el monto que se

transfiere es mucho menos que el 64%.

Con la sanción de la Ley 23.966 del 15/08/1991, se sustrajo el 11% de la

recaudación del Impuesto al Valor Agregado, destinado para el Sistema de

Seguridad de Salud el porcentual del 93,73%, y el restante 6,27% se reparte

entre la previsión social provincial. Esta Ley además creó el Impuesto a

los Bienes Personales, pero no se incorporó a este tributo al proceso

económico-financiero de distribución, en razón de que la recaudación que

surge de dicho impuesto no ingresó al Sistema de Coparticipación; siendo el

6,27% del total recaudado destinado al área Previsional Social de las

Provincias, y distribuido el porcentual restante en la Nación y las Provincias en

eun 41.64% y 57.36%, respectivamente.

Respecto del Impuesto a los débitos y créditos de las cuentas bancarias,

es decir, el famoso y polémico impuesto al cheque, se dispuso que su

copartición sea del 30%; mientras que el resto de su recaudación es destinado

directamente a recursos para la Nación, lo que ocasiona un permanente

enfrentamiento entre ésta y las provincias, especialmente las de menos

recursos como Formosa, puesto que un impuesto directo como este debería

tener, por su incidencia en las relaciones comerciales que se realizan en todo

el territorio nacional, un porcentual mucho mayor de atribución coparticipable

para las provincias, en especial a las que menor porcentual reciben, como el

caso de Formosa.

Los otros impuestos que componen la masa coparticipable bruta y que

se integran el 100% son los Impuestos Internos, conforme a lo que al respecto

dispuso la ley 24.674; los Impuestos a la Transferencia de inmuebles de

personas físicas; Impuesto a la Ganancia Minima Presunta, según ley: 25.063.

Además del 80.645% de las recaudaciones de los impuestos a los Juegos de

Azar.

Por último, debemos agregar que del impuesto que se aplica sobre el

capital de las Cooperativas, la alícuota es del 2%; y de ese producido el 50%

pasa a integrar la masa coparticipable, lo que hace aún más inentendible que el

porcentual del impuesto al cheque sea sólo del 30%; y se distribuya un

porcentual mayor para el tributo que se aplica a las Cooperativas que son

organizaciones motoras del desarrollo productivo de nuestro país.

Antes de la distribución primaria, de la masa coparticipable bruta, el

Estado Nacional pasó a retener un 15%, que fueron destinados a las arcas de

Previsión de la Seguridad Social Nacional y a otros gastos que se consideren

necesarios; además de ello se fija una suma fija mensual que es distribuida

entre las provincias con el objeto de cubrir desequilibrios fiscales, los cuales en

las de menores recursos como Formosa son numerosos y habituales.

A cambio de esto las Provincias obtienen una cierta modificación de la

distribución secundaria, la garantía de un mínimo mensual en concepto de

coparticipación y la transferencia automática de ciertos fondos con destinos

específicos.

4) Aplicación Práctica del Sistema de Coparticipación. La situación de la Provincia de Formosa

Luego de efectuar detalladamente el Sistema de los impuestos que

conforman el monto de la Coparticipación Bruta, podemos señalar, que a

lo largo de las modificaciones que se fueron dando a través del tiempo se fue

generando la necesidad de centralización de recursos de coparticipación a

favor de la Nación, logrando así un desequilibrio financiero entre ésta y las

Provincias.

Para determinar en qué magnitud resulta perjudicada la Provincia de

Formosa, a nivel cuantitativo, tomaremos como referencia la recaudación total

del año 2011, y para ello es preciso analizar los datos de los informes de

recaudación de los distintos Impuestos Nacionales, para hacer una

comparación de cómo se distribuye y como se debería distribuir, sin tener en

cuenta los Pactos Fiscales.

Partiendo del siguiente cuadro:

Fuente. Elaboración propia sobre datos del Informe de recaudación de AFIP de 2011

En el Impuesto a las Ganancias, para obtener la masa que se

coparticipa, aplicando las detracciones, según lo explicado anteriormente,

tomamos como importe bruto a distribuir en Nación-Provincias solamente el

monto de $ 69.131,52 millones.En el Impuesto al Valor Agregado tenemos el 89% como importe bruto

antes de retención del ANSES, y solo quedaría $ 137.270,93 millones para

distribuir.

En el Impuesto a los Débitos y Créditos solo el $ 10.853,70 millones.

Los otros Impuestos se coparticipan en su totalidad.

Entonces, la distribución bruta entre Nación y Provincias quedaría:

Concepto 2011

Total 225.110

IVA Neto de devoluciones 137.271

Ganancias 69.132

Cuentas Corrientes 10.854

Internos sin Seguros 4.647

Ganancia Mínima Presunta 1.357

Resto 1.850

Fuente. Elaboración propia sobre datos del Informe de recaudación de AFIP *en millones de pesos

Recordemos que de este total nos quedaría hacer:

- la retención del 15% para la ANSES y;

- la detracción del 45,8 millones mensuales, por lo que sumaría al año un

importe de $ 549,6 millones.Por lo tanto, el importe que se somete al reparto primario del art. 3° de la

Ley de Coparticipación es de $190.876,34 millones estimativamente, de los

cuales corresponde:

1)  Nación $ 80.817,04 millones2)  Provincias $ 104.333,00 millones3)  ATN $1.908,63 millones4)  Recupero del Nivel Relativo $ 3.817,52 millones

Como reparto secundario entre las Provincias, según el art. 4° de la Ley, le

correspondería a la Provincia de Formosa el 3,78 % del monto al conjunto de

las provincias adheridas, por lo que de ello resultaría la suma de $ 3.943,78 millones estimativamente para el año 2011.

A diferencia de lo que realmente le hubiera correspondido a la Provincia de

Formosa si no se hubiesen establecidos los Pactos Fiscales que fueron

modificando la naturaleza de la Ley, el monto a distribuir seria el siguiente:

1) $ 315.743 millones Coparticipable como reparto primario;

2) Para las Provincias, la suma de $172.585,12 millones como reparto

secundario,

3) Lo que realmente por ley le corresponde a Formosa es la suma de $ 6.523,72 millones.

4.1) Presupuesto proyectado del año 2011

A modo informativo y comparativo, mostraremos como referencia el

presupuesto proyectado para los ingresos corrientes en el año 2011 según

información oficial extraída de la página oficial del Gobierno de la Provincia de

Formosa, donde se habría estimado una recaudación, que si la comparamos

con los datos oficiales del informe de la AFIP resulta sensiblemente menor, y

vemos claramente que el importe coparticipable a la Provincia está muy por

debajo de lo que le correspondería aplicando la Ley sin las detracciones que se

fueron sucediendo.

4.1.1) Cuenta Ahorro, Inversión y Financiamiento

Con los diagramas precedentes, vemos claramente la magnitud de los

ingresos Nacionales, que si lo pasamos a valores porcentuales tenemos, que

del total de ingresos para la Provincia es:

4.2) Elaboración propia sobre datos del Presupuesto Proyectado 2011Los ingresos provenientes de Nación representan un 94% de los cuales

el total está compuesto por la coparticipación y la parte que le corresponde a

las provincias por leyes especiales que son enumerados en el presupuesto,

siendo el restante 6% perteneciente por la recaudación Provincial, siendo el

impuesto a los ingresos brutos el recurso que más ingreso genera.

Si tomamos el importe coparticipable, tendríamos un déficit para afrontar

los gastos corrientes, claramente reflejado en el presupuesto, de manera tal

que logra el equilibrio económico y genera un ahorro para ese año con los

ingresos de las leyes especiales y de los aportes del tesoro.

5) Conclusión

Si bien claramente la Provincia de Formosa es perjudicada, en principio,

por las variadas detracciones que fueron modificando la naturaleza de la Ley

23.548, ya que el importe por coparticipación no es suficiente para financiar los

gastos corrientes pero, por otro lado la Provincia es beneficiada, logrando el

equilibrio mediante los ingresos provenientes por Leyes Especiales, y de los

Aportes del Tesoro Nacional, ya que estas tienen un criterio de reparto

subjetivo, es decir, que se maneja políticamente a través del Ministerio del

Interior siguiendo las filosofías de los lineamiento y las fases

del movimiento Nacional y Popular.

En los últimos años, fueron estos porcentajes de ingresos (94% Nación y

6% Provincia) los que predominaron, de modo tal, que nuestra Provincia, si

bien tuvo un crecimiento económico, en infraestructura, en la generación

de empleo, no ha podido disminuir esta brecha, que lo hace totalmente

dependiente de lo que proviene por la Coparticipación, Leyes Especiales y

ATN.

El cambio histórico en la Provincia, se produce a partir del Acta de

Reparación Histórica firmada en el año 2003 con la presidencia de Néstor

Kirchner, que establecía una mejora en la calidad de vida de los formoseños,

mediante inversiones en infraestructura como instalaciones de redes de agua,

cloacas, eléctricas, rutas, etc., también mejorar la salud a través de nuevos

hospitales, centros de salud tanto en capital como en el interior. Con la ayuda

de la urbanización lo que se fomento fue la industria, el agro, la producción.

En el largo plazo, lo que se tendría que apuntar con

este proyecto formoseño, es aumentar la actividad económica privada, lo que

implica atraer nuevas inversiones, logrando nuevos puestos de trabajo, y no

depender tanto de conseguir un empleo estatal, ya que con una buena

actividad comercial, las empresas logran más ingresos, para cuando se busque

aplicar nuevas políticas tributarias como ser un aumento en la alícuota, los

empresarios no tuvieran inconvenientes o mejor dicho no se tornen reacios

para afrontar sus obligaciones.

Con esto se lograría mejorar la recaudación impositiva provincial, para

lograr reducir esa brecha de ingresos Nacionales y Provinciales, que hace

mucho tiempo es el mismo.

Bibliografía y sitios en internet

Ley de Coparticipación de Recursos Fiscales N°23.548 y sus

modificatorias.

El Sistema de Coparticipación Federal de Impuestos en la Actualidad.

TP 5. Centro de Investigación y Formación de la República Argentina (CIFRA

2010).

Barbeito, A; Goldberg, L y Lo Vuolo, R (2004) "Notas sobre el régimen

de coparticipación federal de impuesto"

Informe de Recaudación de Impuestos 2011 de la

Administración Federal de Ingresos Brutos (AFIP)

Página Oficial de la Provincia de Formosa. Ministerio de Economía,

Hacienda y Finanzas. Dirección de Presupuestos