Federalismo de Gargarella

7/31/2019 Federalismo de Gargarella

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Captulo VI

En nombre de la Constitucin El legado federalista

dos siglos despus Roberto Gargarella *

Introduccin

L a disputa entre "federalistas" y "antifederalistas" marc buena parte de lahistoria que sigui a la independencia norteamericana (1776). En aque-llos aos, distinguidos por la crisis econmica y la falta de una autoridadpblica consolidada y estable, el dictado de una Constitucin capaz de organizarla vida institucional del nuevo pas apareci como segura promesa de salvacin.Liberales, radicales, conservadores, todos parecan desear la Constitucin. Sinembargo, no todos pretendan la misma Constitucin. Haba quienes bregabanpor una Constitucin orientada a potenciar la voz de las mayoras; haba quienesqueran dirigirla, especialmente, a asegurar la situacin de los grupos minorita-rios; casi todos, a la vez, queran utilizar a la misma como forma de reorganizarla distribucin de poderes entre el gobierno central y los diferentes estados. Deall que no todos dieran su consentimiento frente a la Constitucin alumbrada porla Convencin Federal de 1787. Aquellos que al finalizar la Convencin, aproba-ron la misma, quedaron definitivamente con el nombre de federalistas. Mientrastanto, se llam anti-federalistas a quienes se negaron a respaldar el nuevo texto

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* Profesor de Derecho Constitucional en la Univesidad de Buenos Aires (UBA) y en la Universidad Torcuato Di Te lla.


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En nombre de la Constitucin. El legado federalista dos siglos despus

exigiendo la cancelacin de las obligaciones pendientes por parte de sus deudo-res, y los tribunales haban respondido en su favor, enrgicamente, imponiendoprisin a aquellos que no podan efectivizar sus pagos.

Debe advertirse por otra parte que este agravamiento de la crisis econmicase produca frente a un escenario antes indito, ya que luego de la revolucin in-dependentista la ciudadana se encontraba altamente movilizada. No slo habadesarrollado una prctica fehaciente de auto-gobierno (a partir del paulatino re-lajamiento de las relaciones entre los estados americanos e Inglaterra), sino quehaba tomado dicho ideal como su principal bandera de lucha: la poblacin ame-ricana reclamaba a Inglaterra el derecho a alcanzar un efectivo control en el ma-

nejo de los asuntos locales, acabando con las exigencias e imposiciones britni-cas. Por otra parte (y en contra de la que sera su actitud poco despus de conclui-da la revolucin), los lderes polticos y militares norteamericanos alentaban ac-tivamente este fervor cvico, procurando involucrar a la ciudadana en la lucha in-dependentista. El resultado de esta conjuncin de factores fue una severa reaccinpor parte de las mayoras endeudadas, en el momento mismo en que comenz aendurecerse la poltica contra ellos.

Los conflictos que desde entonces se sucedieron tomaron distintas formas.Por un lado, aparecieron lo que podramos denominar conflictos contra-institu-cionales, que se dirigieron contra el esquema institucional entonces vigente. Fun-damentalmente, lo que encontramos aqu son protestas ante las Legislaturas quese resistan a aceptar las demandas de los endeudados (demandas en favor de lacondonacin de las deudas o, ms habitualmente, en pro de la emisin de papelmoneda con el que poder enfrentar los compromisos ms urgentes) y levanta-mientos contra el Poder Judicial. Estos ltimos acontecimientos resultaron muysignificativos por el gran impacto que causaron en la dirigencia poltica local. Si-guiendo una prctica que haban aprendido en la poca de la revolucin, los deu-dores impedan la deliberacin de los tribunales cuando en ellos se discuta la im-posicin de penas sobre quienes no cumplan con sus pagos. La decisin de obs-taculizar la labor de la justicia provoc una esperable conmocin social. De he-cho, buena parte de los pequeos propietarios norteamericanos aparecan concausas pendientes en razn de sus deudas, por lo cual el bloqueo al Poder Judi-cial tuvo impacto, de uno otro modo, en el grueso de la comunidad. Slo parailustrar esa situacin, podra decir que en Hampshire County, entre los aos 1784y 1786, se presentaron ante la justicia casi 3000 denuncias por incumplimiento depagos, lo que importaba un incremento de ms del 260% respecto de lo sucedidoen igual perodo de tiempo entre 1772 y 1774. An peor, en Worcester, y sola-mente en 1785, se contabilizaron 4000 demandas.

Samuel Ely fue uno de los ms notables lderes de estos movimientos popu-lares. Luke Day alcanz similar repercusin en Northampton, liderando una mo-vilizacin de 1500 personas. Sin embargo, sera Daniel Shays quien se converti-

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La filosofa poltica moderna

ra en smbolo de estos levantamientos contra-institucionales de la ciudadana atravs de su violento intento por detener la reunin de las cortes en Worcerster.La llamada rebelin de Shays, a pesar de ser prontamente sofocada por las tro-pas del general Lincoln, pasara a la historia como uno de los hechos ms nota-bles de la historia norteamericana durante el siglo XVIII 2. De hecho, las discu-siones acerca de cmo reorganizar el sistema poltico que distinguieron al pero-do constituyente resultaron en buena medida motivadas y guiadas por la idea deevitar nuevos levantamientos como el de Shays (algo que puede comprobarsedesde las mismas pginas iniciales de El Federalista ).

Ahora bien, aunque es cierto que estas rebeliones contra-institucionales juga-

ron un papel decisivo en la temprana evolucin del constitucionalismo norteame-ricano, tambin lo es que nada afect dicho proceso tanto como las crisis inter-nas de las instituciones ya existentes. En buena medida a partir del conocimien-to de aquellos levantamientos masivos, muchas Legislaturas comenzaron poco apoco a dictar medidas destinadas a aliviar la situacin de los sectores endeuda-dos. Notablemente, y ste es el punto que conviene tener presente, las Legislatu-ras comenzaban a dar fuerza legal a reclamos que antes haban aparecido de unmodo violento. Como sealara Gordon Wood en su excelente estudio sobre losorgenes de la revolucin norteamericana, ahora era a travs de la misma fuerzade las leyes de los estados, y no a travs de la anarqua o la ausencia de ley (co-mo pudo ocurrir con levantamientos como el de Shays) que los deudores obtenansus beneficios (Wood, 1969: pp. 405-6). Esto mismo era lo que haba sealado el

famoso federalista Theodore Sedwick en la poca pre-constituyente: [las mayo-ras] estn alcanzando ahora, a travs de la Legislatura, los mismos objetivos que[buscaban, hasta hace poco] a travs de las armas (East, 1971: p. 378).

Las medidas adoptadas por las Legislaturas locales fueron ms o menos co-munes en una mayora de estados, y consistieron bsicamente en la emisin depapel moneda. La Legislatura de Pennsylvania fue la primera en tomar medidasen favor de la clase mayoritaria endeudada. Poco despus, otras seis Legislaturassiguieron su ejemplo y autorizaron la emisin de circulante: las Legislaturas deSouth Carolina, New York, North Carolina, Georgia, New Jersey, y Rhode Island.Corresponde sealar que el hecho de que la Legislatura de Pennsylvania se mos-trara como la ms activa dentro de este movimiento en favor de los derechos delos deudores no era del todo casual: en dicho estado, el sistema institucional ha-ba sido diseado por un grupo de legisladores radicales (el ms notable entreellos, seguramente, el ingls Thomas Paine), que se haban preocupado por forta-lecer las conexiones entre la ciudadana y sus representantes.

Es de notar adems que este debate en torno a los alcances del Poder Legis-lativo y la relacin representantes - representados apareci, no casualmente, enlos momentos iniciales de la Convencin Federal. No fue extrao entonces que lamayor parte de los delegados constituyentes llegara a la Convencin animada por

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iguales convicciones: deba cambiarse de modo radical el sistema de toma de de-cisiones si se quera evitar, para el futuro, que las Legislaturas fueran meras ca-

jas de resonancia de los reclamos populares. La Legislatura asuman- deba te-ner la posibilidad de discutir con calma y cuidado las propuestas presentadas porla ciudadana. Ello frente a la certeza de que la estructura de gobierno hasta en-tonces vigente no haba sido capaz de asegurar una suficiente independencia delos representantes, que solan quedar a merced del clamor mayoritario. Por ejem-plo, y conforme con la opinin de Alexander Hamilton, nada era tan importantecomo evitar la traicionera usurpacin del poder de las Legislaturas. De acuer-do con su criterio, deba evitarse el riesgo de que los representantes se erigieran

en dictadores perpetuos. No existe tirana ms opresiva agregaba- que aque-lla propia de una mayora dominante y victoriosa (Syrett, H.,1962: pp. 605-9).George Washington comparta dicho anlisis. En su opinin, las Legislaturas ten-dan a actuar simplemente en base a prejuicios: sus nicas motivaciones pare-can ser los celos irrazonables o los ms crudos intereses sectoriales (Rutland yRachal, 1975). El citado Sedwick denunciaba tambin la frecuencia con que am-bas ramas de la Legislatura tendan a ser ocupadas por un slo partido, numero-so y mayoritario, que acostumbraba a dejarse llevar por un espritu frentico(East, 1971: p. 378). Asumiendo este tipo de consideraciones, defendidas funda-mentalmente por los federalistas, como presupuestos indudables, los miembrosde la Convencin Federal comenzaron a discutir distintas propuestas de reorgani-zacin institucional que resultaron sintetizadas finalmente en la Constitucin de1787.

Para conocer el pensamiento de los federalistas corresponde consultar a dosfuentes imprescindibles. La primera est constituida por las actas de los debatesconstituyentes. Dichas actas, que fueron guardadas en secreto durante aos, ate-soran principalmente las notas tomadas por James Madison -el secretario de laConvencin- durante las discusiones constitucionales. Notablemente, cabe recor-darlo, la Convencin norteamericana, a diferencia de las Convenciones Constitu-cionales que se llevaron adelante en Francia inmediatamente despus de la revo-lucin, se celebr a puertas cerradas 3. De all que los convencionales expresarancon absoluta franqueza (a veces, dira, con asombrosa franqueza) por qu defen-dan los arreglos institucionales que defendan. La otra fuente necesaria para ac-ceder al pensamiento de los constituyentes norteamericanos est constituida por

los llamados papeles de El Federalista , una serie de notas periodsticas luegocompiladas en lo que hoy conocemos como El Federalista (Hamilton et al 1988).Dichas notas, dirigidas a convencer a la ciudadana neoyorquina de la necesidadde ratificar la Constitucin (paso necesario antes de poder considerar aprobada ala misma) fueron escritas por John Jay, autor de unos pocos artculos, y sobre to-do por Alexander Hamilton y James Madison. Las virtudes de El Federalista son,en algn sentido, opuestas de las que distinguan a las actas de la Convencin.Los papeles de El Federalista fueron trabajos pblicos, hechos pura y exclusiva-

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mente para el pblico, para mostrarle por qu a pesar de las polmicas que gene-raba el texto propuesto por la Convencin haba buenas razones para darle respal-do. Lo ms notable de El Federalista es el modo en que combina la ms refina-da y avanzada teora de la poca con las ms comunes preocupaciones prcticas:argumentos que apelan tanto al ciudadano intelectualmente preparado como aaqul menos ducho o menos interesado en cuestiones, a veces, de minuciosa tc-nica jurdica. Asombrosamente, los escritos de El Federalista no slo resultaronexitosos en cuanto a su propsito ms inmediato -generar respaldo en favor de laConstitucin- sino que atravesaron toda la historia de la teora poltica y consti-tucional y siguen representando hoy un material de consulta indispensable para

aquellos que estn preocupados por cuestiones de diseo institucional.

Los propsitos de la Constitucin y los medios escogidospara alcanzarlos

James Madison fue sin dudas el gran idelogo de la Convencin, y el granresponsable intelectual de la Constitucin de 1787. Fue l quien carg sobre susespaldas la tarea de organizar y dar forma a las mltiples iniciativas que se cru-zaban, contradictoriamente, entre los miembros de la Convencin Federal. Cadavez que Madison levantaba la voz en la Convencin, el rumbo de las discusionespareca cambiar. Una gran mayora de los convencionales evidenciaba conmover-se en sus ideas frente a la fortaleza y coherencia del ideario madisoniano.

Tomando como eje al trabajo de Madison, puede advertirse que la primerapreocupacin que aquejaba al poltico virginiano era la de contener el accionar delos que llamaba "grupos facciosos": fundamentalmente, grupos mayoritarios que,movidos por intereses o pasiones comunes, actuaban en contra de los intereses dela comunidad o los derechos de los ciudadanos 4. De este modo, Madison concen-traba su atencin, muy especialmente, en uno de los dos grandes riesgos enuncia-dos en la poca: el riesgo de la tirana, o ms precisamente el riesgo de la tiranade las mayoras, manifestado con particular gravedad en los aos previos a laConstitucin 5.

Adscribiendo al mismo realismo que marc a buena parte de la dirigencianorteamericana de entonces, Madison no vea ninguna posibilidad de disolver el

problema de las facciones, ni tampoco conceba la posibilidad de contenerlas ape-lando a la buena voluntad de nadie. La causa del origen de las facciones se en-contraba en la propia naturaleza del hombre, y por lo tanto era imposible de erra-dicar 6. Lo nico que se poda hacer contra ellas, deca Madison en El Federalis -ta N10, era trabajar sobre sus efectos para minimizarlos en todo lo posible. Lapropuesta federalista de reorganizar el sistema institucional apareci entonces co-mo imposible de eludir: dado el grave riesgo creado por la existencia de las fac-ciones, y dada la imposibilidad de eliminarlas, la nica alternativa disponible era

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la de organizar las instituciones de modo tal de hacerlas resistentes frente a ellas,de modo tal de evitar que el sistema de gobierno quedase exclusivamente en ma-nos de alguno de los diferentes grupos en que se divida la sociedad.

En tal sentido, Madison se encarg de transmitirle a sus pares la siguientesospecha: los males que haba padecido la Unin, desde la poca de la indepen-dencia, encontraban una de sus razones principales en el propio sistema institu-cional prevaleciente en una mayora de estados. Dichas instituciones, sostenaMadison, haban sido demasiado dbiles frente a las apetencias facciosas. Inca-paces de ponerle coto a tales facciones, haban terminado quedando a su merced.El anlisis de Madison pretenda ser descriptivo de la realidad de la poca, y en

buena medida pareca acertado. Las disputas entre grupos mayoritarios endeuda-dos y grupos minoritarios deudores haban implicado en muchos casos enfrenta-mientos armados, violencia, caos. Y frente a dicho conflicto, la mayora de lasinstituciones locales no haban conseguido mantenerse firmes: cooptadas en mu-chos casos por alguno de los grupos en disputa, ellas haban servido simplemen-te para poner el sello de la ley sobre lo que en otros casos se lograba a travs delas armas. Este era el gran escndalo que conmova a Madison, y con l a buenaparte de la dirigencia poltica norteamericana: cmo poda ser que el sistema ins-titucional fuera tan frgil frente a los avances facciosos?; cmo poda ser que elmismo quedara tan fcilmente a la merced de alguna particular seccin de la so-ciedad?

Frente al diagnstico anterior, no result nada extrao que toda la artilleraterica de la Convencin Federal se orientase a erigir controles sobre el poder. Lagran "creacin" de los convencionales result por ello el sistema de frenos ycontrapesos -un obvio reflejo de aquella urgente preocupacin por remediar losmales que hasta entonces no se haban sabido evitar. Como dijera Hamilton "[sile damos] todo el poder a las mayoras, ellas oprimirn a la minora. [Si en cam-bio le damos] todo el poder a la minora, ellas oprimirn a las mayoras. Lo quenecesitamos, entonces, es darle poder a ambos grupos [para evitar as el riesgo delas opresiones mutuas]" (Hamilton, en Farrand, 1937: vol. 1: p. 288). Este y nootro fue el origen del desde entonces famoso sistema de "frenos y contrapesos".

Ahora bien, conviene notar que, a pesar de la habitualidad con que se las con-funde, no existe una identidad entre la propuesta de adoptar un sistema de fre-

nos y contrapesos y un sistema de (simple) divisin de poderes. Ms an, en losaos de debate constitucional, en los Estados Unidos, federalistas y anti-federa-listas se distinguieron entre s fundamentalmente por la posicin que adoptaronfrente a tales cuestiones. Aunque todos coincidan en la idea de que el poder nodeba estar concentrado, los federalistas defendieron la idea adicional de consa-grar un sistema de frenos y contrapesos mientras que sus rivales, tomando labandera contraria, se pronunciaron en favor de una separacin estricta entre lasdistintas ramas del poder (Manin, 1997; Vile,1967). Lo que pretenda el sistema

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federalista de mutuos equilibrios era -contra aquella idea de la estricta separa-cin- consagrar un esquema en donde los distintos poderes estuvieran parcial-mente separados y parcialmente vinculados entre s: los distintos funcionarios p-blicos deban ser dotados con "los motivos y medios institucionales" que les per-mitieran resistir los seguros ataques de los dems. Y dado que en cuanto a los mo-tivos el auto-inters constitua la principal fuente de incentivos de cualquier fun-cionario pblico, el sistema institucional deba saber sacar provecho de tal situa-cin utilizando en una buena direccin an a esas motivaciones perversas. Comodijera Madison, si la ambicin era imposible de erradicar del gnero humano, en-tonces las nuevas instituciones deban hacer uso de ella contrarrestando la ambi-cin con ms ambicin" 7. De lo contrario, sugera, iba a repetirse un escenarioconocido, del tipo presente en los aos de la post-independencia, con legislativostodopoderosos que por un lado pretendan usurpar los poderes de las dems ra-mas del gobierno, y que por otra parte encontraban el camino allanado para lle-var adelante sus designios 8.

Qu "herramientas institucionales" cre entonces la Constitucin? De qu"medios" dot a las distintas ramas del poder para asegurar aquellos mutuoscontroles? Entre otras herramientas, la nueva Constitucin federal le otorg alEjecutivo sus propios instrumentos defensivos (el veto presidencial); habilit lareaccin de la justicia frente a las decisiones tomadas por los poderes polticos (atravs del control judicial de constitucionalidad); permiti al Congreso insistircon sus iniciativas (sobreponindose al veto presidencial, y re-elaborando las de-

cisiones impugnadas por la justicia), a la vez que facult al mismo para enjuiciara los miembros de las restantes ramas del gobierno. Por otra parte, el propio Le-gislativo fue dividido en dos partes, animadas en principio por intereses diferen-tes, y orientadas a controlarse la una a la otra: ninguna norma puede convertirseen ley hasta no contar con el acuerdo entre las dos Cmaras legislativas, lo quesignifica que cualquiera de ellas puede ponerle freno a las iniciativas (opresivas)de la otra. Todo este intrincado esquema de controles mutuos entre los distintospoderes -este esquema de frenos y contrapesos- constituye la gran innovacininstitucional aportada por los federalistas a la teora constitucional moderna.

Desde entonces, instituciones tales como el veto del Ejecutivo, el bicamera-lismo con su esquema de idas y vueltas o "ping pong" previo a la aprobacin decualquier ley, y el impeachment, forman parte del men propio de cualquier

Constitucin moderna. Lo mismo puede decirse del sistema de control judicial deconstitucionalidad -esto es, de la capacidad de los jueces para declarar a cualquierdecisin legal invlida en caso de que la misma contradiga a la Constitucin. Lahistoria del control judicial resulta, de todos modos, algo peculiar frente a las ins-tituciones anteriores: la Constitucin norteamericana (del mismo modo que lagran mayora de las Constituciones que la siguieron) no consagr de modo expl-cito la revisin judicial, como s lo haba hecho con las dems herramientas ins-titucionales nombradas. La prctica de la revisin judicial tom vida efectiva re-

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defensa del sistema representativo implic as, en su momento, una toma de po-sicin significativa. Por un lado, signific reivindicar la idea de que fueran lospropios ciudadanos quienes a travs de los funcionarios electos tuvieran bajo con-trol el manejo de los asuntos pblicos. Dicha reivindicacin poda parecer revo-lucionaria para un pueblo que, por ejemplo, haba padecido las exigencias impo-sitivas inglesas sin tener la posibilidad de decir nada frente a ellas. De todos mo-dos, y por otro lado, afirmar la idea de un sistema representativo implicaba negarlas pretensiones de muchos anti-federalistas, que parecan abogar por un sistemade gobierno ms descentralizado y ms afn a la democracia directa. Para los fe-deralistas, el reclamo del grupo rival ya haba demostrado sus falencias en los

aos inmediatamente anteriores a la Convencin: gobiernos prisioneros de las pa-siones de un momento; representantes temerosos de las represalias de la ciudada-na; un debate pblico pobre entre candidatos que defendan crudamente los inte-reses que venan a representar, descuidando as muchas veces el inters general.

Finalmente, el esquema de gobierno diseado en 1787 termin siendo acom-paado por una declaracin de derechos. La historia de la declaracin de derechostambin tiene algo de curioso. Aunque es cierto que la adopcin de la misma sedebi a las gestiones realizadas por James Madison (quien as demostr ser unbrillante poltico, adems de un notable terico), tambin es cierto que Madisonpropuso adoptar el "Bill of Rights" como nica forma posible de conseguir queuna mayora de estados terminase ratificando la Constitucin. Esto quiere decirque, aunque la historia termin asociando la idea del "Bill of Rights" a la Cons-

titucin de los federalistas, el hecho es que la misma naci directamente comoproducto de las presiones de sus rivales. Por supuesto, los federalistas negaron es-tar en contra de la inclusin de una lista de derechos. Lo que ocurra -y tal comolo aclarara Alexander Hamilton en el propio El Federalista N 84- es que la Cons-titucin propuesta ya incorporaba, implcitamente, todos los derechos que sus ri-vales queran consagrar de modo explcito 11. Razones para creerle a Hamilton nofaltan, por cierto. Baste recordar para ello el valiente y decidido modo en que al-gunos federalistas (nuevamente pienso en los desempeos de Madison, en Virgi-nia, durante el mismo perodo constituyente) lucharon por convertir en realidadderechos tan bsicos como la libertad de cultos y la tolerancia religiosa 12.

El legado federalista, ms de dos siglos despusCul es el balance que puede hacerse, luego de ms de doscientos aos de

la creacin del texto constitucional norteamericano? La primera aproximacin, almenos, no puede ser sino muy positiva. Es un hecho que la Constitucin jug unpapel decisivo en la canalizacin institucional, y finalmente en la resolucin delos conflictos sociales que distinguieron a Norteamrica durante la ltima mitaddel siglo XVIII. Conflictos que amenazaban con resolver del peor modo, de una

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forma violenta y por fuera de las instituciones polticas, terminaron siendo absor-bidos y procesados casi naturalmente por el nuevo sistema institucional. Si escierto que los padres fundadores pretendan, antes que nada, acabar con losriesgos de la tirana y la anarqua, entonces deber reconocrseles que alcan-zaron con xito sus objetivos objetivos que ni entonces ni ahora son tan fcilesde obtener. Antes de la Constitucin dichos problemas se mostraban amenazan-tes, y luego de aprobado aquel documento los mismos parecieron quedar defini-tivamente disueltos.

Tampoco conviene olvidar lo siguiente: as como es un hecho que la Consti-tucin de 1787 contribuy decisivamente a la estabilidad poltica de los Estados

Unidos, tambin lo es que la principal alternativa que se present frente a ella laque sigui al otro gran proceso revolucionario del siglo XVIII, la revolucin fran-cesa- result un fracaso en tanto alternativa constitucional. Examnense si no lasConstituciones post-revolucionarias de 1791, 1793 y 1795, su enorme fragilidad,y las graves consecuencias institucionales que tales escritos contribuyeron a de-satar. La comparacin no es ociosa, ya que en aquella poca, y durante muchotiempo, el pensamiento ms radicalizado se dedic a denostar el documento cons-titucional norteamericano y a ensalzar la experiencia francesa en razn de la re-trica populista y los procedimientos ms abiertos al pueblo que distinguieronal constitucionalismo francs. Sabemos que la Constitucin norteamericana fueescrita en secreto, a espaldas del gran pblico, o que la misma incluy muchosmecanismos de control sobre los rganos de representacin directa del pueblo.

Sin embargo, podran preguntarnos los federalistas: de qu sirve cambiar talesprocedimientos o contenidos por otros ms populares si stos no son capacesde favorecer la estabilidad institucional, si slo son capaces de contribuir al caossocial? El anlisis comparativo entre el constitucionalismo francs y el nortea-mericano todava merece ser continuado, pero innegablemente los americanostienen mucho para decir en favor de su propio proceso constituyente.

Finalmente, resulta claro tambin que el mecanismo elaborado por la Conven-cin Federal fue y sigue siendo exportado, literalmente, a todo el mundo, y ello noslo por una fascinacin irreflexiva con el modelo norteamericano, sino en buenamedida por la certeza de que aquel modelo inclua herramientas institucionalesdignas de ser reproducidas. Latinoamrica en general y la A rgentina en particularse constituyeron en fieles seguidores del ejemplo constitucional de los EstadosUnidos. Dicho modelo, en definitiva, contribuy decisivamente al desarrollo delas democracias representativas; promovi el equilibrio de poderes como claveprincipal de la Constitucin; fue el disparador del modelo de control judicial delas leyes (cada vez ms expandido en el mundo) 13; represent un notable ejem-plo acerca de cmo ejercer el federalismo; e ilustr al mundo acerca de la impor-tancia de incorporar una declaracin de derechos en el texto constitucional.

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Dicho esto, de todos modos, corresponde tomar en cuenta algunas de las cr-ticas que mereci o que an merece el sistema institucional concebido por los fe-deralistas. Para ello tomar muy especialmente en cuenta las observaciones avan-zadas por sus rivales anti-federalistas, dentro y fuera de la Convencin Federal.

Ante todo, la mayora de los anti-federalistas objetaron el sistema de frenosy contrapesos a partir de argumentos, en muchos casos, todava razonables. Poruna parte, y en la que constituy tal vez la razn menos interesante que aporta-ron, algunos anti-federalistas sostuvieron que la propuesta de los mutuos contro-les resultaba simplemente oscura, difcil de entender. Esta crtica result, al me-nos, muy influyente en la poca: los pensadores ms radicales del siglo levanta-

ban el valor de la simpleza de las instituciones como una de sus principalesbanderas en contra de esquemas institucionales que, segn decan, haban sidocreados por y para unos pocos (la Constitucin mixta inglesa, por ejemplo, habasido habitual y exitosamente criticada en razn de su extrema complejidad). Porotra parte, algunos autores como Nathaniel Chipman sostuvieron que un esque-ma como el de los frenos y contrapesos no poda generar sino efectos muy di-ferentes a los esperados por los federalistas. En opinin de Chipman, el sistemade mutuos controles conduca irremediablemente a una situacin de "guerra per-petua entre los [diferentes intereses], unos contra otros o, en el mejor de los ca-sos, una situacin de tregua armada, basada en negociaciones permanentes ycombinaciones cambiantes, destinadas a impedir la mutua destruccin" (Chip-man, 1833: p. 171). Juicios como el de Chipman resultan, todava hoy, razona-

bles: la historia, de hecho, ha confirmado muchas veces las trgicas previsionesdel autor de "Principles of Government". Por qu esperar resultados armnicos-el paulatino acomodamiento entre las distintas secciones del gobierno y de la so-ciedad- como producto de un sistema que no procura transformar las preferenciasde nadie, sino que simplemente "toma como dados" y contrapone entre s a losdiferentes intereses existentes en la sociedad?

Las virtudes antes alegadas en favor del sistema de "frenos y contrapesos"parecen as acompaarse por una igualmente extensa lista de "vicios." Es tan fac-tible que dicho esquema favorezca el enriquecimiento y la mayor racionalidad delas decisiones, como que aliente los enfrentamientos (la "guerra perpetua" antici-pada por Chipman) entre distintos sectores de la sociedad. Es tan factible que los"frenos y contrapesos" contribuyan a la paulatina "depuracin" de las decisionespblicas, evitando las "mutuas opresiones," como que favorezcan el "mutuo blo-queo" entre las diferentes ramas del poder, promoviendo la "extorsin" de un po-der sobre el otro, y hasta la misma "ruptura" del sistema institucional -experien-cias, estas ltimas, muy habituales en el contexto latinoamericano.

Ahora bien, la principal razn que motiv a los anti-federalistas a criticar elsistema de frenos y contrapesos fue la conviccin de que deba resguardarse elpoder de la Legislatura. El razonamiento de los crticos de la Constitucin era

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simple y atractivo. En su opinin, si el poder del pueblo encontraba lugar funda-mentalmente en el Poder Legislativo, luego no se justificaba la existencia de tan-tas trabas capaces de diluir la voluntad colectiva, ni de filtros capaces de dis-torsionar la voz pblica. Criticar el sistema de los mutuos controles, as, pas aser una forma de proteger al pensamiento mayoritario. Bajo este mismo razona-miento, algunos anti-federalistas criticaron el exceso de facultades que se dele-gaban al Poder Ejecutivo (cul es la razn se preguntaban- de equilibrar lasfuerzas del Ejecutivo y el Legislativo en una democracia?), y objetaron incluso elsistema bicameral. En un razonamiento tpicamente rousseauniano, sostuvieronque no haba ninguna razn para fragmentar la voluntad popular. Acompaandoesta sistemtica crtica a lo que llamaban controles endgenos (los controlesinternos al sistema institucional controles de cada rama del poder sobre lasrestantes) 14, los anti-federalistas comenzaron a proponer el fortalecimiento deotro tipo de controles: los controles exgenos, desde los ciudadanos frente a losrepresentantes. Como dijera Samuel Williams, de Vermont, "la seguridad del pue-blo no se deriva de la bonita aplicacin de un sistema de frenos y contrapesos, si-no de la responsabilidad y la dependencia de cada rama del gobierno frente a laciudadana" (Vile, 1991: p. 678).

Dentro del esquema de frenos y contrapesos, el rol del Poder Judicial fueuno de los ms habitualmente impugnados por los crticos de la Constitucin. Larazn principal de tales crticas result, nuevamente, la vocacin de preservar elpoder de la Legislatura frente a un rgano que amenaza con desvirtuar el poder

de aqulla. El poder de la Cmara popular aparece desafiado, sobre todo, cuandola judicatura ejerce su poder de controlar la constitucionalidad de las leyes 15. Lacrtica al control judicial de constitucionalidad naci con la misma Constitucin(obsrvese si no la defensa de dicha facultad judicial realizada por los federalis-tas, en El Federalista N 78), y sigue siendo en la actualidad una prctica habi-tual por parte de aquellos estudiosos de la Constitucin que se preocupan a su vezpor asegurar el respeto de la voluntad ciudadana. De hecho, podramos decir queno hay buen escrito de derecho constitucional que no se inaugure presentando lasdificultades que existen para defender una prctica como la referida: es claro, enuna democracia resulta difcil la justificacin de una prctica que implica que elPoder Judicial, un rgano cuyos miembros no son electos ni removidos directa-mente por el pueblo, se reservan la "ltima palabra" en todas las cuestiones cons-titucionales (esto es, en las cuestiones ms importantes que afectan a dicha socie-dad). Por supuesto, en estos ltimos cincuenta aos se han presentado infinitostrabajos intentando justificar (muy persuasivamente, en muchos casos) el men-cionado rol de la justicia 16. Sin embargo, tambin es cierto que el problema sigueall, y que an no se ha encontrado una respuesta capaz de removerlo definitiva-mente de su lugar.

Segn entiendo, lo que subyace a muchas objeciones como las enunciadases una misma disconformidad en relacin a los principios fundantes del modelo

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federalista. Dicho modelo parece estar basado, finalmente, en supuestos muy dis-cutibles: la idea de que los representantes pueden discernir con mayor claridadque los propios ciudadanos las causas y remedios de los males que aquejan alpueblo; una radical desconfianza en los rganos colectivos 17; la certeza de que enlas asambleas pblicas "la pasin siempre toma el lugar a la razn", etc. 18. Pre-supuestos como los citados haban llevado a los federalistas a buscar, intenciona-damente, un distanciamiento entre el cuerpo de los representantes y el de los re-presentados, cortando as muchos de los "lazos vinculantes" que los anti-federa-listas y los crticos de la Constitucin en general haban previsto o propuesto pa-ra la nueva Constitucin.

Enfrentando los presupuestos no discutidos del modelo federalista, muchosde sus crticos se pronunciaron entonces por un esquema de gobierno distinguidopor una estrecha relacin entre representantes y representados. A tales fines, porejemplo, concibieron al sistema representativo slo como un segundo mejorun mal necesario- y no como una opcin valiosa en s misma, preferible acualquier mtodo de consulta directa a la ciudadana, tal como los federalistasconcibieron al sistema representativo. Para muchos anti-federalistas, la alternati-va de la democracia directa deba abrirse en cada oportunidad posible antes queser relegada al arcn de los trastos viejos 19.

Dicha concepcin de la poltica llev a que los anti-federalistas privilegiaransiempre, entre sus crticas al sistema institucional federalista, aquella que decaque el esquema de gobierno creado era de corte "aristocrtico". Desde esta pti-

ca, ninguna institucin mereci crticas tan unnimes como el Senado -para mu-chos, simplemente, una reproduccin de la clasista Cmara de los Lores britni-ca. Pero en general los largos mandatos, las elecciones indirectas, los requisitosadicionales de dinero o propiedad exigidos para acceder a ciertos cargos pblicos,fueron vistos como inaceptables modos de recrear una forma de gobierno de tipomonrquica, como aquella de la que aparentemente los norteamericanos estabantratando de alejarse 20.

Buscando fortalecer los lazos entre electores y elegidos, muchos pensadoresradicales propusieron fortalecer la descentralizacin poltica y aumentar el nme-ro de los representantes estatales en la Legislatura nacional. La idea era conver-tir al Congreso en un fiel espejo de la poblacin a la que se pretenda represen-tar 21. Ms an, con el objetivo de impedir que los representantes rompieran sucontrato moral con aquellos que los haban votado, muchos anti-federalistaspropusieron una diversidad de herramientas institucionales alternativas que, se-gn dir, siguen guardando inters al menos en razn de los principios que lasmotivaban 22. Entre las propuestas alternativas formuladas por los anti-federalis-tas, destacan algunas como las siguientes:

i. la mayor frecuencia en las elecciones (cuando se terminan las eleccionesanuales decan convencidos- comienza la esclavitud);

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ii. la posibilidad de dictar instrucciones obligatorias a los representantes;

iii. derechos de revocatoria de mandatos para aquellos que incumplieran suspromesas electorales 23;

iv. la rotacin obligatoria en los cargos para impedir la formacin de unaclase poltica aislada de la ciudadana y para favorecer, a la vez, la partici-pacin de la ciudadana en poltica 24; etc.

Por supuesto, muchas de las propuestas presentadas por los anti-federalistas,y en general por los crticos de la Constitucin federalista, resultan objetables operfectibles: las elecciones frecuentes pueden fomentar el cansancio o desinters

poltico de la poblacin; la rotacin obligatoria en los cargos puede privar a laciudadana de representantes experimentados; las instrucciones a los representan-tes o el derecho de revocatoria pueden atentar contra la deseable posibilidad deque los representantes cambien de idea una vez que lleguen al conocimiento depropuestas ms atractivas que las que defendan inicialmente; etc.

Sin embargo, y a pesar de lo dicho, tambin es cierto que una mayora deaquellas propuestas de los anti-federalistas parecen basarse en presupuestos toda-va plausibles presupuestos como el que nos dice que la ciudadana se encuen-tra en condiciones intelectuales y materiales de intervenir activamente en la vidapblica-, y apuntar en una direccin acertada: tornar posible el olvidado ideal delautogobierno colectivo 25.

Teniendo en cuenta lo dicho, el balance final del legado federalista resultams complejo de lo que pareca. El modelo federalista representa por un lado elmodelo exitoso, realista, productor de estabilidad, cuidadoso en el establecimien-to de (un tipo muy importante de) controles institucionales. Pero dicho modelo semuestra tambin como al menos parcialmente responsable de muchos de los ma-les que hoy seguimos reprochando al sistema institucional: el distanciamiento en-tre electores y elegidos; el debilitamiento de la "virtud cvica" de los ciudadanos;la apata poltica; etc. Sin lugar a dudas, los aos por venir van a ayudarnos aahondar en este anlisis sobre los vicios y virtudes del modelo federalista, un an-lisis que cada da nos urge ms llevar a cabo.


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Notas

1. Cabe sealar desde ya, de todos modos, que no es correcto aludir a un"pensamiento antifederalista unificado" u homogneo, como s puede hablar-se de un "pensamiento federalista" ms o menos nico. Entre los antifedera-listas u opositores a la Constitucin podemos encontrar polticos y activistasconservadores, pero tambin otros muy radicales. Segn entiendo, la mayo-ra de los antifederalistas que participaron en la Convencin Federal lo fue-ron del primer tipo -polticos de tinte conservador. De todos modos, en lo quesigue, y cuando hable de los antifederalistas, me apoyar en lo que resulta laversin ms comn de los mismos, que los identifica, en general, como pol-ticos ms radicales, defensores de la descentralizacin y un incremento en losderechos de los gobiernos locales. En este sentido, y por ejemplo, ver Stone,et al (1991)

2. Ver, por ejemplo, Nevins (1927), McLaughlin (1962), u Onuf (1983).

3. Thomas Jefferson fue uno de los ms indignados crticos frente al "secre-to" con el que decidi rodearse a los debates constituyentes. En una carta aJohn Adams, y refirindose al tema, sostuvo "Lamento mucho que [la Con-vencin Federal] haya iniciado sus debates a partir de un antecedente tanabominable como el de atar las lenguas de sus miembros. Nada puede justi-ficar este ejemplo sino la inocencia de sus intenciones, y la ignorancia del va-lor de las discusiones pblicas." Carta de Agosto de 1787. Ver en Jefferson(1984).


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4. As, en El Federalista N 10. Si los artculos de El Federalista develanadecuadamente cul era el ideario federalista, el art. N 10 del mismo puedebien considerarse el corazn o motor de todos los textos reunidos en la cita-da obra. All aparecen claramente expuestas las principales preocupaciones yobjetivos federalistas.

5. AMadison no le preocupaba mayormente, en cambio, la posibilidad de una"tirana de las minoras." En El Federalista N10 explica el por qu de dichaactitud: las iniciativas facciosas de las minoras podan ser simplemente des-baratadas, a travs del voto mayoritario en la Legislatura.

6. Como una mayora de los federalistas, Madison asuma una visin huma-na acerca de la motivacin de los hombres: las personas -deca- se muevenpor pasiones e intereses, y frente a ellas era poco lo que poda hacer la razn.

7. El Federalista N 51. Deca Madison: la mayor seguridad contra la con-centracin gradual de los diversos poderes en un solo departamento reside endotar a los que administran cada departamento de los medios constituciona-les y los mviles personales necesarios para resistir las invasiones de los de-ms. Las medidas de defensa deben ser proporcionadas al riesgo que se co-rre con el ataque. La ambicin debe ponerse en juego para contrarrestar a laambicin. El inters humano debe entrelazarse con los derechos constitucio-nales del puesto.

8. En particular, Madison tena en mente casos como el de Rhode Island, en

los tiempos de la Convencin, en donde un legislativo homogneo y podero-so se enfrent con la Corte Suprema local, y amenaz con destituirla, luegode una serie de decisiones adversas a los intereses de la Legislatura.

9. El juez Marshall, que tuvo a su cargo la principal responsabilidad en la re-solucin del caso sostuvo entonces, en un famossimo apartado, que hay s-lo dos alternativas demasiado claras para ser discutidas: o la Constitucincontrola cualquier ley contraria a aqulla, o la Legislatura puede alterar laConstitucin mediante una ley ordinaria. Entre tales alternativas no hay tr-minos medios: o la Constitucin es la ley suprema, inalterable por medios or-dinarios, o se encuentra al mismo nivel que las leyes, y, por lo pronto, comocualquiera de ellas puede reformarse o dejarse sin efecto siempre que al Con-greso le plazca. Si es cierta la primera alternativa, entonces una ley contrariaa la Constitucin no es ley; pero si en cambio es verdadera la segunda, en-tonces las constituciones escritas son absurdos intentos del pueblo para limi-tar un poder ilimitable por naturaleza.

10. Segn un notable estudio de Charles Beard, por ejemplo, de los 55 miem-bros de la Convencin Federal, un tercio no tom parte activa de los debates.Sin embargo, no menos de 25 de entre los miembros de dicho cuerpo se ma-nifestaron directa o indirectamente en favor del control judicial de constitu-

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cionalidad. Beard (1962). Alexander Hamilton defiende de modo muy clarodicha facultad judicial en el conocido art. N 78 de El Federalista .

11. Deca Hamilton, en El Federalista N 84: la Constitucin forma por s misma una declaracin de derechos en el sentido verdadero de sta y para to-dos los efectos beneficiosos que pueda producir.

12. Notablemente, James Madison y Thomas Jefferson (que luego habran deasociarse en los ms altos cargos del gobierno nacional) llevaron adelante sulucha por la neutralidad religiosa del Estado, en Virginia, ante las iniciativaspromovidas por el antifederalista Patrick Henry. quien pretenda comprome-ter al Estado en la proteccin y aliento de la confesin dominante.

13. Para citar slo un caso relevante y muy reciente, podra sealar que la Co-munidad Europea, a la hora de disear las nuevas instituciones comunitarias,se ha dejado guiar por aquellas enseanzas provenientes del contexto nortea-mericano, an en reas (como en la relacin entre las Legislaturas y los r-ganos de justicia) en donde el "modelo europeo," tradicionalmente, se habaresistido a seguir el camino abierto por los EEUU.

14. Para muchos, en esta decisin, ms que en cualquier otro lugar, reside elresultado hoy visible en una mayora de sociedades: gobiernos alienados dela sociedad, con ciudadanos incapaces de utilizar efectivamente las riendasdel poder para sujetar a los representantes a su mandato.

15. Los efectos negativos que podan esperarse del colocar a la Corte en elpunto ms alto de la estructura de poder fueron denunciados insistentementepor polticos como Thomas Jefferson quien, como presidente de los EstadosUnidos, debi sufrir en carne propia los embates de una Corte enemiga. Enparticular, conviene destacar tres de las crticas presentadas por Jeffersonque, segn entiendo, siguen teniendo completa vigencia. Como defensor deuna estricta separacin de poderes (sobre todo en sus ltimos aos), Jeffer-son objet, en primer lugar, el carcter del Poder Judicial como motor inm-vil del sistema poltico, capaz de restringir la independencia de los otros po-deres. En una carta a George Hay, por ejemplo, Jefferson se preguntaba si elejecutivo puede ser independiente del poder judicial, cuando est sujeto a lasrdenes de este ltimo, o a la prisin por desobediencia. En segundo lugar,

Jefferson destacaba el hecho de que los jueces conservasen su poder de porvida. Segn l, esta caracterstica privaba a los jueces de todo sentido de res-ponsabilidad ciudadana, y constitua una mxima violacin de los principiosrepublicanos, que requeran un permanente control del pueblo sobre sus go-bernantes. De acuerdo con Jefferson, un Poder Judicial completamente inde-pendiente resultaba justificable en pocas en que exista un rey todopodero-so, pero no dentro de un gobierno republicano. Jefferson reserv sus crticasms severas, de todos modos, para la posibilidad abierta, en ltima instan-

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cia, por el sistema federalista- de que los jueces decidieran de modo ms omenos arbitrario, conforme a sus deseos, a la hora de interpretar la Constitu-cin. Deca Jefferson, en tal sentido que la Constitucin se convierte en unmero instrumento de cera en las manos del poder judicial, que puede torcer-la y darle la forma que prefiere. Es cierto, por supuesto, que las crticas deJefferson tienen mucho que ver con la mala experiencia que l debi atrave-sar, en su relacin con el Poder Judicial, siendo ya presidente. Sin embargo,tambin es cierto que muchas de sus advertencias resultaron profticas, y quepueden leerse hoy, a la distancia, con igual inters. Los testimonios citadosprovienen de Jefferson (1984), pp. 1180; 1393; y 1426.

16. Para citar slo unos pocos trabajos de justificacin de la revisin judicial,entre infinitos otros, vese Bickel (1978); Ackerman (1991); Ely (1980).

17. Slo para enunciar algunos ejemplos en torno de esta ms bien unnimey muy poderosa desconfianza frente a los rganos colectivos, en general, y alCongreso, en particular, resaltara algunos testimonios como los siguientes.La afirmacin de Governour Morris segn la cual [la Cmara de Diputadosse caracteriza por su] precipitacin, maleabilidad, y excesos, o su idea se-gn la cual las libertades pblicas se encuentran en mayor peligro a partirde las usurpaciones Legislativas [y las malas leyes], que a partir de cualquierotra fuente (Farrand, 1937, Vol. 2, p. 76); los dichos de Hamilton segn loscuales un cuerpo tan fluctuante y a la vez tan numeroso [como la Cmara deDiputados] no puede juzgarse nunca como capaz de ejercer [adecuadamente]

el poder, o que las asambleas populares [se encuentran habitualmente] su- jetas a los impulsos de la ira, el resentimiento, los celos, la avaricia, y otraspropensidades violentas e irregulares, o que raramente podemos esperar[de la Legislatura] una predisposicin a la calma y la moderacin ( El Fede -ralista , N 71,76, y 81); el criterio de Rufus King quien, siguiendo a Madi-son, afirmaba que el gran vicio del sistema poltico es el de legislar dema-siado (Farrand, 1937, Vol. 2, p. 198); o la conviccin madisoniana segn lacual cuanto ms numerosa es una asamblea, cualquiera sea el modo en queest compuesta, mayor tiende a ser la ascendencia de la pasin sobre la ra-zn ( El Federalista , N 58, pero tambin, y por ejemplo El Federalista n.55 y 110, o su notable anlisis acerca de los vicios del sistema poltico, endonde centraba su atencin sobre la legislacin irregular, mutable, in-

justa, y guiada por la inconstancia y la pasin. Ver, por ejemplo, Farrand,1937, Vol. 2, pp. 35, 318-19).

18. Desarrollo algunos de estos temas en Gargarella (1995) y (1996).

19. En la mente de muchos antifederalistas todava pareca estar presente el idealde las "town meetings" o asambleas populares -asambleas practicadas con sin-gular xito en tiempos de la lucha independentista. Tales reuniones populares -inicialmente, celebradas slo entre los grandes propietarios, y luego extendidas

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a la participacin de la gran mayora de los habitantes de las distintas poblacio-nes- se ocupaban de tratar los principales temas de inters pblico. En ellas, ycon la colaboracin habitual de un moderador, la propia poblacin afectada seocupaba de discutir y resolver colectivamente los problemas ms acuciantes dela comunidad. La celebrada prctica de las "town meetings," de todos modos,haba comenzado a encontrar resistencias en los aos crticos que antecedierona la Convencin Federal, para desaparecer casi totalmente luego de aprobada lanueva Constitucin. Ve r, por ejemplo, Gargarella (1995).

20. Mltiples testimonios en este sentido, por ejemplo, en Storing (1981); oKenyon (1985).

21. Ve r, por ejemplo, The Federal Farmer, en Storing (1985), Vol. 2, p. 230.

22. Muchas de estas alternativas pueden encontrarse, por ejemplo, en las pri-meras Constituciones radicales norteamericanas esto es, en aquellas quefueron dictadas poco despus de la declaracin de la independencia. Dichos do-cumentos incluyeron, as, un legislativo unicameral (como en las Constitucio-nes de Pennsylvania, Vermont, y Georgia); un Poder Ejecutivo electo por el Po-der Legislativo (tal como ocurri en nueve de las dieciocho primeras Constitu-ciones de los estados independientes); la prohibicin del poder de veto en ma-nos del Ejecutivo; un Consejo popular destinado a evaluar el adecuado funcio-namiento de la Constitucin (en las Constituciones de Pennsylvania y Ve r-mont); eleccin popular para la mayora de los cargos pblicos; un Senado ele-gido a travs del voto directo (en todas las Constituciones iniciales, salvo en lade Maryland); rotacin en la mayora de los cargos pblicos (por ejemplo, enlas Constituciones de Pennsylvania, Delaware, Maryland, Vi rginia, North Ca-rolina, Georgia). Ve r, por ejemplo, Lutz (1988), pp. 104-5.

23. Para los federalistas, la exigencia del derecho de revocatoria result siem-pre inaceptable, ya que apareca amenazando con una completa desvirtuacindel sistema de representacin popular. Segn Hamilton, por ejemplo, tal de-recho iba a promover el surgimiento de legisladores exclusivamente movidospor los prejuicios de sus Estados, y no por el bien de la Unin. Farrand(1937), vol. 1, 298.

24. Para defender la obligatoriedad en la rotacin en los cargos, los antifede-ralistas le otorgaron fundamental importancia a la idea segn la cual si no

existe exclusin a travs de la rotacin [los representantes van a tender a]continuar de por vida [en sus cargos]. Ver Centinel en Storing (1985), Vol.2, p. 142. Tambin, The Federal Farmer, ibid., p. 290.

25. Por otra parte, conviene resaltarlo, propuestas como las citadas no impli-can, necesariamente, una abdicacin de la saludable idea de contar con unsistema de controles institucionales endgenos (tal como los federalistas secansaron de repetir, acusatoriamente, ante sus rivales).

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Federalismo de Gargarella

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