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Federalismo Fiscal en MéxicoFederalismo Fiscal en México

Septiembre 2010.Septiembre 2010.

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INTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓN

México es una República Federal, integrada por 31 Entidades Federativas, divididas a su vez en 2,439 Municipios; y de un Distrito Federal conformado por 16 Delegaciones Políticas.

El arreglo fiscal entre la Federación, los Estados y los Municipios tiene sustento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley de Coordinación Fiscal.

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LCF: C. ESTABLECER Y DISTRIBUIR LAS PARTICIPACIONES PROVENIENTES DE INGRESOS FEDERALES El actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal llevó a las entidades a no gravar

las mismas fuentes que la Federación, a cambio de recibir parte de la recaudación por impuestos federales y derechos petroleros y mineros.

En conjunto con la introducción del IVA en 1980, este esquema armonizó la imposición, eliminando las distorsiones a las actividades productivas por la diferencia en la carga fiscal entre regiones y por los numerosos impuestos locales sobre la producción y el consumo.

A cambio el sistema de coordinación fiscal ha inhibido la eficiencia en el gasto público y desincentivado a los estados y municipios para desarrollar fuentes propias de ingreso y contribuir de este modo a la suficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos.

El constante crecimiento de las transferencias federales ha provocado una dependencia presupuestal de entidades y municipios cada vez mayor.

Originalmente el esquema de participaciones tuvo como fin resarcir a los estados por la renuncia a sus potestades tributarias. Sin embargo, los elementos incorporados han contribuido a inhibir el esfuerzo recaudatorio y al descontento de entidades con un potencial recaudatorio superior al que se reconoce en las participaciones.

Asimismo, las transferencias federales cada vez mayores han provocado una gran dependencia financiera de los gobiernos locales hacia los recursos federales.

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LCF: C. ESTABLECER Y DISTRIBUIR LAS PARTICIPACIONES PROVENIENTES DE INGRESOS FEDERALES

Los ingresos federales repartidos a los Estados, se realizan a través del Fondo General de Participaciones, el cual se realiza conforme a criterios de recaudación y producción local, la población como un elemento redistributivo, así como un componente que evita fluctuaciones entre el ejercicio actual y el anterior.

Los Estados Adheridos al SNCF reciben también el Fondo de Fiscalización, por un monto equivalente al 1.25% de la RFP.

Por su parte los Municipios reciben el 1% de la RFP, además de compensaciones adicionales para los municipios fronterizos como el 0.136% de la RFP en los que se lleve a cabo la entrada y salida de bienes, o la salida de hidrocarburos, los cuales reciben el 3.17% de la RFP por derecho sobre extracción de petróleo.

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LCF: Aportaciones Federales

Las Aportaciones Federales son recursos que la Federación transfiere a los Estados y Municipios.

Su gasto está condicionado a la consecución y cumplimiento de objetivos federales, según el tipo de fondo:

I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;

II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones del D.F.

V. Fondo de Aportaciones Múltiples;

VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos;

VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del D.F.;

VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.

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LEY DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

Los Estados adheridos al SNCF para recibir las participaciones en los términos de la LCF, no deben mantener impuestos locales o municipales sobre:

I. Los actos o actividades por los que deba pagarse el IVA, ni sobre la producción de bienes cuando por su enajenación deba pagarse dicho impuesto.

II. La enajenación de bienes o prestación de servicios cuando se exporten.

III. Los bienes que se integren al activo o sobre la utilidad o el capital de las empresas, excepto por tenencia de vehículos.

IV.Intereses, títulos de crédito, operaciones financieras derivadas y los productos o rendimientos derivados de su propiedad o enajenación.

V. El uso o goce temporal de casa habitación.

VI.Espectáculos públicos que en su conjunto superen un gravamen a nivel local del 8% calculado sobre el ingreso total que derive de dichas actividades.

VII.Enajenación de billetes de loterías, rifas, sorteos o concursos organizados por organismos públicos descentralizados de la Administración Pública Federal.

VIII.Tampoco mantendrán impuestos locales o municipales de carácter adicional sobre las participaciones en gravámenes federales que les correspondan.

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LCF: Principales Reformas

De 1980 a la fecha, la LCF ha diversas reformas, entre las que destacan:

i. Incremento del porcentaje del FGP para ubicarse en 20% de la Recaudación Federal Participable.

ii. Permitir a las Entidades Federativas establecer gravámenes sobre el hospedaje y sobre tenencia o uso de vehículos.

iii.Abrogación del impuesto federal sobre adquisición de inmuebles para transferirlo a los Estados.

iv.El restablecimiento de la Ley del Impuesto sobre Automóviles nuevos, otorgando la totalidad de los ingresos a los Estados.

v. Participación a los Municipios del 80% de la recaudación obtenida de los pequeños contribuyentes que registren como resultado de actos de verificación.

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VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL PACTO FISCAL

VENTAJASLa estructura del sistema tributario es simple, en cuanto a que se basa primordialmente en la aplicación de tres impuestos federales (ISR, IETU, IVA e IEPS), y otros dos a nivel estatal (nómina) y municipal (predial).Los estados y municipios del país no aplican impuestos al ingreso, ni a las ventas, salvo casos excepcionales (al hospedaje, a los bienes muebles y a los servicios médicos y honorarios). El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ha permitido contar con una estructura de impuestos uniforme y armónica.

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VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL PACTO FISCAL

VENTAJASGeneran amplias posibilidades de rentabilidad fiscal a nivel local dado el potencial recaudatorio de las contribuciones que pueden establecer. Al adherirse al SNCF, las entidades han incrementado sus participaciones federales totales en términos reales desde el inicio del sistema a la fecha.

La Federación ha delegado diversas funciones a las entidades en materia impositiva y de gasto.

Las entidades federativas cuentan con recursos suficientes para hacer frente a la demandas de sus ciudadanos y a las responsabilidades de gasto.

La suficiencia de recursos deriva de un mayor nivel  de sus participaciones como de las nuevas potestades que han ampliado significativamente sus ingresos propios.

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VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL PACTO FISCAL

DESVENTAJASLas Entidades Federativas demandan mayores ingresos vía participaciones federales o bien de fuentes impositivas más productivas (IVA, básicamente).

Sin embargo, muchas entidades federativas muestran una falta de infraestructura para las labores de fiscalización.

En el pasado los problemas de corrupción en las devoluciones de IVA hicieron necesario que la administración de la recaudación del IVA se regresara a la federación.

Problemas de baja recaudación en los niveles de ingresos bajos en la administración por convenio del ISR.

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VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL PACTO FISCALDESVENTAJASRendición de cuentas deficiente, ya que un nivel de gobierno obtiene los ingresos y otro los ejerce, lo que disminuye el incentivo a exigir el buen uso de los recursos.

El fortalecimiento de las haciendas públicas locales a través de transferencias federales llegó a su límite, por lo que se debe buscar fortalecer su capacidad recaudatoria.

Reduce los incentivos a ser más eficiente en la implantación y recaudación de ingresos locales.

La dependencia a los ingresos federales hace vulnerables a los gobiernos locales ante fluctuaciones negativas del ciclo económico.

12Fuente: El ingreso y el gasto público en México, 2009. INEGI

RESULTADOS DEL PACTO FISCALIMPUESTOS RECAUDADOS POR NIVEL DE GOBIERNO,2008 (% DEL PIB)El arreglo constitucional y de las leyes secundarias, aun cuando tienen un espíritu descentralizador, no se han reflejado en un mayor dinamismo e independencia de los gobiernos locales.

13Fuente: Finanzas públicas estatales y municipales de México, 2005-2008, INEGI, México.

RESULTADOS DEL PACTO FISCALINGRESOS BRUTOS DE LOS ESTADOS, 2008 (PARTICIPACIÓN %)

Los ingresos estatales se encuentran conformados por un 50.1% de Aportaciones Federales y el 34.9% de Participaciones Federales. El 15% restante lo constituyen los ingresos por impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, contribuciones de mejoras (7%); y por financiamiento, por cuenta de terceros y disponibilidad inicial (8%).

14Fuente: Elaborado por la Unidad de Política de Ingresos, con datos de INEGI

RESULTADOS DEL PACTO FISCALINGRESOS DE LOS IMPUESTOS DE LOS ESTADOS, 2008 (% DEL PIB)El 7% obtenido en materia de impuestos, y la diversidad de rubros en los que se podría ejercer una potestad tributaria, sugieren la posibilidad de fortalecer la recaudación y de diversificar el peso porcentual de cada uno de ellos, para dar mayor autonomía a los ingresos propios.

15Fuente: Elaborado por la Unidad de Política de Ingresos, con datos de INEGI

RESULTADOS DEL PACTO FISCALINGRESOS DE LOS MUNICIPIOS, 2008 (% DEL PIB)

Las aportaciones y participaciones Federales conforman el 68% de los ingresos de los municipios, seguido por los ingresos propios, es decir los que obtienen por impuestos, derechos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras, que representan el 21%. El 11% restante proviene de otros ingresos distintos a las contribuciones y por financiamiento.

16Fuente: Elaborado por la Unidad de Política de Ingresos, con datos de INEGI

RESULTADOS DEL PACTO FISCALINGRESOS POR IMPUESTOS DE LOS MUNICIPIOS, 2008 (% DEL PIB)

De los ingresos propios, el 54% corresponde al impuesto predial, el 34% a impuestos por enajenación de bienes muebles e inmuebles. El resto es por impuestos al comercio, al hospedaje, espectáculos públicos, loterías y juegos de azar, turismo y otros.

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CONCLUSIONES Y FUTURO DEL PACTO FISCAL

A más de 20 años del SNCF, los avances han sido limitados en materia de recaudación, administración y control de los impuestos locales y los que los Estados y Municipios administran para la Federación.

La baja recaudación fiscal de los gobiernos locales, así como la dependencia de las transferencias federales, explican la dificultad que tienen para resolver las demandas de servicios y gasto social de la población.

La dependencia a los ingresos federales ha propiciado que no se generen incentivos adecuados para la eficiencia del gasto público y para que los gobiernos locales no realicen esfuerzos por conseguir fuentes propias de ingresos.

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CONCLUSIONES Y FUTURO DEL PACTO FISCAL

• El reto para lograr una descentralización efectiva en cuanto a las responsabilidades y facultades de los Estados y Municipios requiere:

a) Elevar el grado de responsabilidad de los gobiernos estatales y municipales a través de la profundización de colaboración administrativa, para aumentar la presencia fiscal de los gobiernos locales.

b) Los esquemas de Colaboración Administrativa deben resolver problemas operativos derivados de la fragmentación de las funciones tributarias entre los órdenes de gobierno, e impulsar una mayor profundización de la colaboración hacia otras áreas posibles.

c) Deben orientarse las acciones hacia una administración integral de los ingresos federales, así como una participación activa de los órdenes de gobierno en la definición del criterio de selección, formas de colaboración y adecuación de los criterios y políticas normativas de operación.

d) Se requiere de una colaboración administrativa corresponsable, dado que los tres órdenes de gobierno son partícipes de los rendimientos fiscales de los impuestos federales coordinados.

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CONCLUSIONES Y FUTURO DEL PACTO FISCAL

e)El aumento de los ingresos propios de las entidades federativas no debe ser en detrimento de la recaudación federal, a menos de que se acompañe de una disminución de las participaciones de otra manera no soluciona ningún problema.

f)Existen dos áreas de oportunidad para aumentar la recaudación propia de los estados: impuesto predial y la otra es la recaudación de pequeños contribuyentes.

Al llevarse a cabo lo anterior se podrá:

i.Reconocer el potencial de los gobiernos locales para solucionar de mejor manera las demandas de sus ciudadanos,

ii.Otorgar a los estados y municipios las herramientas necesarias para contar con una verdadera autonomía política y financiera;

iii. Reducir los problemas de información que el sistema federal de transferencias establece a los ciudadanos para evaluar el desempeño de sus gobernantes, y

iv. Proveer a los ciudadanos de herramientas fiscales para decidir si llevar a cabo o no nuevos proyectos de gasto (e impuestos).