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xAportes para la construcción de un marco de referencia conceptual en el espacio de las relaciones Unión Europea-América Latina

El artículo ofrece, desde la perspectiva de las relaciones Unión Europea-América Latina, algunas reflexiones en torno a la naturaleza de la cooperación descentralizada y sus diversas inter-pretaciones, con la intención de aportar a la elab-oración de marcos de referencia conceptual más precisos sobre este fenómeno. Primero se examina cómo surge esta nueva modalidad de cooperación a raíz de las transformaciones en las visiones so-bre el desarrollo y en las relaciones internaciona-les. En la segunda sección se analizan las distintas interpretaciones que se han hecho del concepto de cooperación descentralizada, según si el enfoque es desde los actores, desde los resultados esperados, o desde la manera en que se llevan a la práctica las acciones de cooperación. Para superar estas am-bigüedades en la definición del concepto, propone una definición operativa preliminar de la coop-eración descentralizada basada en los principios de multilateralidad, interés mutuo y partenari-ado, que tiende cada vez más hacia iniciativas que agregan un valor añadido a las actividades, basado en la propia especificidad de los ámbitos de competencia y experiencia de los gobiernos locales. A continuación explora, por un lado, las virtudes de la cooperación descentralizada, tanto de tipo instrumental como relativas a su especificidad y pertinencia, y por otro, la dinámica de la acción internacional de los gobiernos subnacionales que actúa como fuerza impulsora de este tipo de coop-eración. El artículo termina ofreciendo algunas reflexiones finales sobre las perspectivas de la coop-eración descentralizada entre la Unión Europea y América Latina.

María del Huerto Romero*

* Docente e investigadora de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Experta del Comité Asesor del OCDLocal UE-AL.

PALABRAS CLAVE

Cooperación al desarrollo |Cooperación descentralizada |Gobiernos subnacionales | Unión Europea | América Latina|[

Analisis de la Cooperación Descentralizada Local

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La cooperación descentralizada tiene signi-ficados y alcances diferentes, y puede revestir for-mas y modalidades muy distintas, dependiendo del ámbito. Ello ha conducido a ambigüedades y confusiones en la utilización de los términos, y a dificultades en la identificación y análisis de las prácticas de cooperación descentralizada.

El dinamismo de este tipo de iniciativas en el ámbito de las relaciones entre gobiernos locales de la Unión Europea y América Latina y sus perspectivas a futuro, nos coloca ante el desafío de avanzar en la elaboración de marcos de referencia conceptual más precisos. Ello re-quiere, a su vez, de una casuística mucho más consistente que la que se dispone en la actua-lidad, así como de un amplio debate colectivo entre los diferentes actores de la cooperación descentralizada.

Es por ello que este artículo sólo pre-tende presentar algunas reflexiones de carácter preliminar, con la intención deliberada de gene-rar un debate en el marco de las actividades del OCD UE-AL.

Para ello, el presente trabajo utiliza una metodología que combina: a) un abordaje de la cooperación descentralizada como reflejo de cambios en la concepción de la cooperación in-ternacional, en las visiones sobre el desarrollo y en las relaciones internacionales; b) un análisis de las diversas interpretaciones del concepto; c) una propuesta preliminar de definición operativa que pueda ser de utilidad dentro del campo de trabajo del Observatorio; d) una exploración del poten-cial y las perspectivas de la cooperación descentra-lizada local Unión Europea-América Latina.

Se espera que las reflexiones preliminares que se presentan sean repensadas y reformu-ladas en sucesivos números de este Anuario, a partir de la información que pueda brindar el Centro de Recursos del Observatorio y de los aportes de las instancias de debate que se pro-muevan. d

2. Los enfoques de la cooperación al desarrollo1

La cooperación internacional al desarrollo se concibió en sus inicios -tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial- como una expresión e instrumento de “ayuda” hacia los países me-nos desarrollados, adquiriendo de esta manera un carácter unilateral: del donante al receptor.

Este enfoque de “cooperación como ayu-da o asistencia” -o “paradigma de la formación de capital físico”, como lo denomina Montúfar (2004)- se asentaba en la visión del desarrollo dominante en la segunda mitad del siglo XX. Según ésta, debía ser el estado del país del Sur el que asumiese el esfuerzo financiero y político en la promoción del desarrollo (entendido bási-camente en clave económica,2 como ampliación progresiva de las capacidades productivas de un país), frente a un sector privado y una socie-dad civil considerados débiles. Es por ello que el sistema de cooperación al desarrollo en sus

1Antes de desarrollar este primer apartado es necesario delimitar el alcance de algunos conceptos que son utilizadosmitar el alcance de algunos conceptos que son utilizados en este artículo. En primer lugar, conviene precisar que el trabajo se circunscribe al ámbito de la cooperación interna-cional al desarrollo, esto es, “…entre países de diferente nivel de renta, con el propósito de promover el progreso económico y social de los países del Sur…” (Gómez Galán y Sanahuja 1999). No incluye, por lo tanto, las acciones de cooperación entre países de similar nivel de renta (Norte-Norte o Sur-Sur), ni todo el universo posible de acciones de cooperación que involucra el estudio de las relaciones internacionales. La misma aclaración es válida para el uso en este trabajo del término cooperación descentralizada al desarrollo. Sin embargo, para simplificar la redacción, se suelen utilizar en este trabajo solo los términos “cooperación” y “cooperación descentralizada”, aunque siempre bajo el alcance señalado más arriba.

2Como sostiene José Antonio Alonso : “Aun cuando se aceptasen otras dimensiones implicadas en la caracteriza-ción del subdesarrollo -desigualdad social, debilidad ins-titucional, elevado grado de ruralización, altos índices de natalidad y mortalidad, baja esperanza de vida o bajo ni-vel de escolarización, por ejemplo-, éstas se consideraban más síntomas que factores explicativos del fenómeno considerado. La dimensión clave en la que se dirimía el problema del sub-desarrollo era de naturaleza dominantemente económica.” (Alonso 2003).

[x 1.Introducción

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inicios fue pensado predominantemente como una política entre estados centrales, otorgando a la sociedad civil y al sector privado un papel de meros observadores. El instrumento cen-tral de este modelo clásico es la transferencia de recursos realizada a título de subvención a fondo perdido o donaciones sin contrapresta-ción (González-Badia Fraga y Ruiz Seisdedos 2003).

Este enfoque explica el nombre otorgado al órgano creado en 1960 en el seno de la Or-ganización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) encargado de las cues-tiones relativas a la cooperación al desarrollo: Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD).

Los años 80 pueden considerarse como una etapa de transición en la cooperación al desarrollo, ya que se sucedieron dos dinámicas simultáneas y, en apariencia, contradictorias. La crisis de esos años abrió paso a mediados de la década y hasta casi finales de los 90 al predo-minio del paradigma neoliberal, base del Con-senso de Washington sobre el cual descansaron los programas de ajuste y reforma planteados a los países en desarrollo durante esos años. Su confianza en las capacidades del mercado para generar de forma espontánea las oportunidades de progreso para todos y su énfasis en la reduc-ción del tamaño y las funciones del estado, ter-minaban por cuestionar la propia funcionalidad de la cooperación para gran parte de los países en desarrollo. Como sostienen González-Badia Fraga y Ruiz Sesidedos (2003): “…si el mer-cado era eficaz en la promoción del desarrollo, ¿para qué se necesitaba la ayuda?”

Paralelamente, se comenzaron a cuestio-nar las virtudes del modelo clásico de coope-ración y de sus mecanismos para mejorar las condiciones de vida de los países menos desa-rrollados.3 En particular, se ponía en debate dos elementos básicos del modelo: los proyectos de aplicación general (sobre el supuesto que las so-luciones que son buenas para un país pueden serlo para la mayoría); y su carácter estadocén-

trico (que distanciaba a los beneficiarios de los circuitos de las acciones, dificultando los pro-cesos de apropiación) (Gana 1996). Todo ello generaba costos sobre la eficacia y eficiencia de los recursos y ponía en evidencia cada vez más la desarticulación entre políticas de cooperación y políticas de desarrollo en los países destinata-rios.

La necesidad de un replanteamiento de los términos bajo los cuales se concebía y ges-tionaba la cooperación se agudizó desde me-diados de los años 90 en la medida en que se manifestaban las debilidades del paradigma neoliberal, al haber desconsiderado el papel que la cohesión social, el fortalecimiento institucio-nal y el buen gobierno tienen en todo proceso de desarrollo.

A finales del siglo XX, se comenzaron a delinear los principios de lo que se considera un nuevo paradigma del desarrollo, a partir de la consolidación del concepto de desarrollo hu-mano, acuñado por el Programa de las Nacio-nes Unidas para el Desarrollo (PNUD). Como sostiene Joan Prats (2000), “el paradigma del desarrollo humano se basa en una concepción personalista: el desarrollo debe evaluarse en función de las capacidades, oportunidades y seguridades básicas puestas a disposición de las personas para que éstas puedan llevar a cabo el modo de vida que consideren valioso o digno de ser vivido”.

De acuerdo a Ricardo Jordán (2003), el desarrollo humano debería sustentarse al me-nos en cuatro principios:

- El objetivo del proceso de desarrollo es [ 3 Durante estos años se inicia una preocupación sobre la evaluación de la cooperación que, bajo diferentes perspec-tivas, continúa en la actualidad. Tal vez, entre los prim-eros cuestionamientos, el más crítico haya sido el de Mosley (1987), quien planteó la paradoja “micro-macro” de la ayuda externa. Según ella, los efectos de los programas de cooperación son identificables a micro escala, en tanto que es difícil percibirlos a macro escala. Durante los años 90, el debate se intensifica a partir de estudios con perspectivas diferentes a las de Mosley. El texto citado de Alonso (2003) revisa este debate.

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4 En el primer caso, se trata de los ocho Objetivos del Milenio fijados en el año 2000 que deberán, en principio, permitir lograr unos niveles (o avances) mínimos de desa-rrollo en materia económica, social (educativa, sanitaria, de género) y medioambiental en los países en desarrollo. En el segundo, se trata de los cuatro objetivos principales estable-cidos por la Cumbre de Naciones Unidas de Financiación para el Desarrollo celebrada en el año 2002, los cuales están alineados con los objetivos establecidos en la Declaración del Milenio.

elevar la calidad de vida -siendo particularmente importante la superación de la pobreza- y no tan sólo el aumento del ingreso per cápita.

- Es preciso adoptar un conjunto integra-do de políticas, que reúna tanto las tradiciona-les de carácter sectorial como las múltiples que se desprenden de las demandas de cada lugar y localidad. El paradigma del desarrollo humano tiene fuertes implicancias sobre la concepción misma del desarrollo local y supone y exige contar con un entorno institucional adecuado, una mayor participación social y la conforma-ción de políticas sistémicas, complejas y de múl-tiples objetivos.

- El estado desempeña un rol vital, aun-que adaptado a las necesidades de cada locali-dad y a las capacidades y nivel de competencia de las institucionalidades existentes.

- Los proyectos estratégicos a escala na-cional se ven favorecidos por la aplicación de políticas de desarrollo con especificidad territo-rial sustentadas en procesos de participación.

Integrar estos principios en un nuevo modelo de cooperación al desarrollo -“coope-ración como instrumento de desarrollo huma-no” en el esquema interpretativo de Montúfar (2004)- supone buscar vías alternativas que per-mitan una mayor integración de la realidad del país a los programas, desarrollando capacidades locales, apoyando las iniciativas propias del país, ayudando a construir coaliciones que movilicen el apoyo autóctono, utilizando enfoques parti-cipativos y tendiendo a realizar mayores esfuer-zos de diálogo y debate con los distintos actores estratégicos para el desarrollo (Barbens 2004).

En términos de objetivos, esta nueva concepción de la cooperación se define a par-tir de las metas comunes consensuadas por la comunidad internacional en la Declaración del Milenio y en el Consenso de Monterrey.4

Si bien ambos modelos conviven en el debate académico y en la práctica actual, el pa-radigma de la cooperación como instrumento de desarrollo humano supone un giro respecto

al modelo clásico en, al menos, tres sentidos: naturaleza, instrumentos y actores.

En relación con la naturaleza, el elemen-to que distingue al nuevo enfoque es la “multi-lateralidad”: la cooperación es entendida como una estrategia de colaboración en régimen de igualdad -aún entre desiguales- entre agentes y socios activos, y no simples donantes y recep-tores (unilateralidad del modelo clásico) con el objetivo central del desarrollo de los subdesa-rrollados (Carpi et. al. 1997). El énfasis se co-loca en una relación de cooperación asentada sobre el principio del partenariado.

La multilateralidad reconoce, a su vez, tres principios: a) el “interés mutuo” (en la re-solución de problemas globales o con impactos globales; o en la promoción y preservación de valores/principios compartidos) y, en algunos casos, hasta de “beneficios mutuos” (coopera-ción económica); b) la complementariedad de las acciones con los esfuerzos locales de desa-rrollo; c) la participación activa de los implica-dos en la cooperación como una necesidad de eficiencia, eficacia y apropiación.

Distintas interpretaciones sobre la natu-raleza de la cooperación al desarrollo conllevan, como es de esperar, diferencias en los instru-mentos. El modelo multilateral incluye la trans-ferencia de recursos (propia de la perspectiva clásica) como un instrumento más, pero no el principal. La asistencia técnica, la transferencia de tecnología, la formación de recursos huma-nos, el refuerzo de las capacidades y el desarro-llo institucional, el intercambio de experiencias, adquieren un papel prioritario para este nuevo tipo de relaciones de cooperación.

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Si en el nuevo marco interpretativo del desarrollo, el estado (en todos sus niveles), el sector privado y la sociedad civil son co-prota-gonistas del proceso de desarrollo, la coopera-ción debe ser capaz de integrar a los tres actores. En el enfoque de cooperación como instrumen-to de desarrollo humano, ello se traduce, por un lado, en una mayor implicación de los beneficia-rios, y, por el otro, en la emergencia de actores diferentes al estado central (gobiernos subesta-tales,5 sector privado, sociedad civil) como pro-motores, protagonistas y gestores de iniciativas.

Las diferencias entre ambos modelos han llevado a muchos autores a plantear (incluso re-curriendo al sentido etimológico de ambas pala-bras) una distinción conceptual entre “ayuda al desarrollo” (que correspondería al modelo clási-co unidireccional) y “cooperación al desarrollo” (referida al modelo más reciente, multidimen-sional) (González-Badía Fraga y Ruiz Seisde-dos 2003, Gómez Galán y Sanahuja 1999). Sin embargo, en la práctica suelen utilizarse ambos conceptos como sinónimos.6

Las agencias de cooperación y el propio CAD normalmente utilizan el concepto ayuda oficial al desarrollo (AOD), no distinguiéndose dentro de las iniciativas que agrupan dentro de este rótulo aquéllas asentadas sobre la concep-ción de la cooperación como ayuda, y aquellas basadas en los principios de multilateralidad, partenariado e interés mutuo.

La definición inicial AOD en el marco del CAD reflejó claramente los principios y compo-nentes de la concepción clásica de cooperación. Como sostienen Joan Prats y Agustí Cerrillo i Martínez (2000) “dicho concepto ha sido ob-jeto de una redefinición a lo largo de los años en el marco de los trabajos del CAD”, pero aún conserva muchos de los componentes iniciales.

La definición vigente concibe la AOD como los flujos que las agencias oficiales, in-cluidos los gobiernos estatales y locales, o sus agencias ejecutivas, destinan a los países en desa-rrollo y a las instituciones multilaterales cuando las operaciones cumplan con los requisitos de tener como principal objetivo la promoción del

5En este trabajo se entiende por gobiernos subestatales a las instancias de la administración pública diferentes alstancias de la administración pública diferentes al gobierno central. Por ejemplo, municipios, regiones, provin-cias, etc.. Si bien el término “entidades subnacionales” es utilizado por gran parte de la literatura (particularmente latinoamericana) preferimos la expresión “entidades subes-tatales” para respetar la distinción entre estado y nación. Por razones de claridad expositiva, se utilizarán como si-nónimos de “entidades subestatales”: administraciones sub-estatales, administraciones territoriales, gobiernos locales, poderes públicos locales, gobiernos no centrales (frecuente en la literatura anglosajona), colectividades territoriales (fre-cuente en la literatura francesa), autoridades locales.

6En ambos conceptos, cuando el actor del Norte tiene un origen público, se agrega el término “Oficial”: Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y Cooperación Oficial al Desarrollo.

7 Además, para que la ayuda destinada a un estado en desarrollo sea considerada como AOD será necesario que éste esté incluido en la lista I de países destinatarios de ayuda elaborada por el propio CAD. Si no lo está y está incluida en la lista II se considerará “ayuda oficial”. Las listas de paí-ses o beneficiarios pueden consultarse en: http://www.oecd.org/dac.

desarrollo económico y el bienestar social de los países en desarrollo y ser de carácter concesional y contener un elemento subvencionado de, al menos, un 25%.7

Tal vez la mayor innovación haya sido la incorporación de los gobiernos subestatales como actores de la cooperación.

Si bien el PNUD también utiliza el tér-mino AOD, en sus documentos más recientes (PNUD 2005) distingue claramente la “ayuda” realizada bajo el modelo clásico de cooperación, de aquélla entendida como instrumento de de-sarrollo humano.

Sea que se diferencien los conceptos de “ayuda” y “cooperación”, o que se utilicen in-distintamente, lo cierto es que la arquitectura actual del sistema de cooperación al desarrollo muestra un diseño complejo, donde conviven ambos modelos: el clásico, que no ha perdido totalmente su vigencia, y la concepción más re-ciente, que si bien está aún en construcción y no ha sustituido a la anterior, genera ciertas ten-dencias que parecieran predominar. El enfoque de la cooperación descentralizada surge en este contexto y se nutre particularmente de las nue-vas tendencias.

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3. Las lecturas de le cooperación descentralizada: conceptos, actores e instrumentos

La cooperación descentralizada -como enfoque comprometido con la construcción y el reforzamiento de capacidades y competencias de los sujetos territoriales- surge como respues-ta a la reflexiones sobre los modelos de desarro-llo y de cooperación internacional.

La Unión Europea (UE) fue la que por primera vez aplicara y definiera el enfoque des-centralizado.

En el año 1989 lo introduce a sus progra-mas, a partir de su incorporación a los acuerdos de la IV Convención de Lomé. Para el caso de América Latina, a principios de los años 90 se pusieron en marcha bajo el mismo enfoque des-centralizado programas horizontales de coope-ración económica dirigidos a actores específicos: ALFA y ALBAN, en el terreno de la educación; AL-INVEST, en el ámbito de la cooperación empresarial y tecnológica; @LIS, en el campo de las tecnologías de la información y la comu-nicación; ALURE, en el ámbito de la energía; y URB-AL en el terreno de la cooperación entre colectividades locales.

En 1992, en su documento Descentralized Cooperation. Objetives and Methods la Comisión Europea (CE) define a la cooperación descentra-lizada como un “nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer relaciones directas con los órganos de representación local y estimular sus propias capacidades de proyec-tar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus inte-reses y sus puntos de vista sobre el desarrollo”.

Con posterioridad, el Consejo de la UE adopta en 1998 un Reglamento sobre la Co-operación Descentralizada donde retoma la definición anterior, reforzando la idea de la im-plicación de los actores como elemento clave: “constituye un nuevo enfoque de la coopera-ción al desarrollo que coloca a los agentes en el

centro mismo de la ejecución, y por lo tanto, persigue el doble objetivo de adaptar las opera-ciones a las necesidades y hacerlas viables”.

Tanto en este Reglamento como en la Convención de Lomé IV se entiende que los actores de la cooperación descentralizada -de la UE y de los países en desarrollo- son todos los agentes o instituciones- tanto oficiales como de la sociedad civil- que no forman parte del gobierno central: poderes públicos locales; organizaciones no gubernamentales, agrupaciones profesiona-les y grupos de iniciativas locales, cooperativas, sindicatos, organizaciones de mujeres o jóvenes, instituciones de enseñanza y de investigación, iglesias y todas las asociaciones no gubernamen-tales que puedan aportar al desarrollo.

En su definición, la CE retoma los tres componentes básicos que distinguen a la co-operación como instrumento de desarrollo hu-mano: pluralidad de actores; multilateralidad (entre agentes y socios activos); valorización de los nuevos instrumentos (la asistencia técnica, la formación de recursos humanos, el refuerzo de las capacidades y el desarrollo institucional, el intercambio de experiencias), necesarios para “estimular las propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo”.

Dicha definición se ha constituido en un referente obligado de la literatura sobre la co-operación descentralizada, y de las prácticas más recientes. Sin embargo, aún persisten ambigüe-dades e imprecisiones en el uso del concepto.8 Incluso en el contexto europeo, ella tiene signi-ficados y alcances diferentes, y puede revestir

8Un primer aspecto que suele generar ambigüedades e imprecisiones está relacionado con el universo de acciones que involucra el concepto. Habitualmente se utiliza el tér-mino “cooperación descentralizada” como sinónimo de “co-operación descentralizada al desarrollo” (iniciativas en las cuales intervienen actores del Norte y del Sur). Sin embargo, en algunos países el concepto abarca un universo mayor. Es el caso de Francia, donde la cooperación descentralizada incluye la cooperación descentralizada al desarrollo, la co-operación transfronteriza, la cooperación interregional y la cooperación europea. En este trabajo, se utiliza el concepto en su sentido más restringido: limitado al ámbito de la coope-ración al desarrollo.

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formas y modalidades muy distintas, depen-diendo del ámbito.

Con un propósito analítico y con los riesgos que toda simplificación implica, se podría argumentar que existen tres lecturas “europeas” de la cooperación descentraliza-da. Cada una de ellas enfatiza un aspecto del fenómeno y en cada una conviven posturas (teóricas y prácticas) diferentes.

3.1. Las lecturas sobre los actores de lacooperación descentralizada

El análisis de las diferentes interpreta-ciones de la cooperación descentralizada des-de la perspectiva de los “actores”, requiere, ante todo, de una clarificación de sus roles en las iniciativas: líder, promotor, o participante activo.

La no identificación del “rol” desde el cual se plantean las diferentes lecturas, cons-tituye uno de los principales factores genera-dores de ambigüedades e imprecisiones en el concepto de cooperación descentralizada.

En general, pareciera haber cierto consenso en identificar como los partici-pantes activos de la cooperación descentra-lizada a todos los actores de base territorial (tanto gubernamentales como no guberna-mentales). Las diferentes posturas surgen al momento de definir cuáles de ellos poseen además la entidad de líder o promotor de las acciones.

3.1.1. Las lecturas sobre quiénes lideran las iniciativas

En esta vertiente, la preocupación radica en definir los actores (del Norte y del Sur) que tienen el liderazgo, el protagonismo cen-tral y la conducción en la ejecución de las ini-ciativas descentralizadas.

Acorde con su concepción más amplia, se entiende la cooperación descentralizada como

el conjunto de acciones llevadas a cabo por agentes e instituciones, sean públicas o priva-das, del Norte y del Sur, que no forman parte de la administración central del estado (Gonzá-lez-Badía Fraga y Ruiz Seisdedos 2003).

Esta lectura se corresponde con la adop-tada por el enfoque de la UE, tal como se señaló más arriba. También es predominante en Italia, donde el concepto de cooperación descentralizada incluye a todos los actores (públicos y privados) de las comunidades te-rritoriales.

En sentido estricto, la cooperación des-centralizada sería la llevada a cabo por los niveles de la administración pública distintos del gobierno y de las instituciones centrales, con autonomía para tomar decisiones (Gon-zález Parada y Corral 1998). Esta perspectiva es la más difundida en algunos países euro-peos como España y Francia (Ribero 1998), y es la adoptada por el CAD.9

Sin embargo, en ella se suele confun-dir la categoría de “actores como líderes de las iniciativas” con la de “actores como pro-motores o iniciadores de las acciones”. Por ejemplo, el Plan Anual de Cooperación In-ternacional de España entiende que la coope-ración descentralizada es la realizada exclusi-vamente por los ayuntamientos, diputaciones provinciales y gobiernos autonómicos, ya sea de modo directo o indirecto, esto es, acce-diendo para la ejecución de los proyectos a las entidades de la sociedad (González-Badía Fraga y Ruiz Seisdedos 2003). Ahora bien, si se considera que en la modalidad indirecta los ejecutores de las iniciativas son las entidades de la sociedad civil (normalmente a través de convocatorias de subvenciones a ONG), en-tonces podría decirse que en España los líde-

9Cabe señalar que el CAD no utiliza el término coope-ración descentralizada, sino “ayuda extendida por los go-biernos locales y regionales” (Comité de Ayuda al Desarrollo 2005).

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res de la cooperación descentralizada pueden ser tanto las administraciones territoriales (en el caso de la modalidad de cooperación direc-ta), como las instituciones de la sociedad civil (modalidad indirecta).10 Pareciera, entonces, que el sentido de la frase “realizada exclusi-vamente por los ayuntamientos, diputaciones provinciales y gobiernos autonómicos” del Plan Anual delimita los promotores de las ini-ciativas, pero no los protagonistas o líderes de las mismas.

En el caso de Francia, la información disponible pareciera indicar que, contra-riamente al caso anterior, la cooperación descentralizada es entendida como aquella protagonizada, liderada e iniciada por las ad-ministraciones territoriales (aunque algunas iniciativas puedan contar con la colaboración de ONG).

Desde el punto de vista de los socios del Sur, la lectura estricta de los actores en términos de protagonistas, tampoco revela criterios comunes. En el caso de Francia y Portugal, por ejemplo, aquellos son exclusi-vamente los poderes públicos locales (Ribero 1998, Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia 2001). Según Ianni (1995) esta defi-nición es considerada limitada para el debate italiano, y es denominada cooperación hori-zontal ya que hace referencia solamente a las relaciones entre organismos homólogos.

En España, por el contrario, la práctica de la cooperación descentralizada revela que los protagonistas del Sur pueden ser tanto las autoridades locales como las instituciones de la sociedad civil (tanto en el caso de la coope-ración directa como de la indirecta).

Frente a estas diferentes lecturas de los actores como líderes -y sin negar la validez de otras perspectivas- se suele recurrir al término cooperación descentralizada local y directa para referirse a aquellas iniciativas que son li-deradas en forma directa por autoridades lo-cales del Norte y del Sur.

3.2. Las lecturas sobre los promotores de las iniciativas 11

Con relación a quiénes promueven las iniciativas (y en forma independiente de quie-nes lideran su ejecución), nuevamente podemos identificar un enfoque estricto y uno amplio.

En el primer caso, la cooperación descen-tralizada tiene su origen en entidades territoria-les descentralizadas, en el marco de sus propios programas y presupuestos (González Parada y Corral 1998, Rodríguez Gil 1998).

Esta lectura es la más difundida en algu-nos países europeos -como España y Francia-aunque, como se señaló anteriormente, mu-chas veces se la confunde con el enfoque de los agentes.

La experiencia pareciera indicar que este enfoque, aunque asentado en el origen público local de las iniciativas, reconoce la posibilidad de que ellas cuenten con apoyo de otras instan-cias nacionales o internacionales.

La lectura amplia no niega la anterior sino que la extiende: se incluyen también las iniciativas de los Estados centrales u organismos internacionales que estimulan la cooperación descentralizada a través de presupuestos y pro-gramas propios, normalmente bajo esquemas de cofinanciamiento. Por ejemplo: el Programa URB-AL de la CE; North-South Local Autho-rity Co-operation Programme del gobierno de Finlandia; y Programmes for Human Develop-ment at Local Level, del gobierno italiano en conjunto con Naciones Unidas.

10 Este argumento resulta válido para la mayoría deEste argumento resulta válido para la mayoría de los gobiernos subnacionales europeos, en tanto que en casi su totalidad se combinan las modalidades directas e indirectas de intervención.

11Cabe recordar una primera distinción en este sentido: las prácticas descentralizadas -al igual que toda la coopera-ción al desarrollo- pueden tener un origen público (“oficial”) o privado (particularmente en las ONG). Esto da lugar a la clasificación en cooperación descentralizada oficial y coope-ración descentralizada no oficial.

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3.3. Las lecturas sobre los resultados esperados

Existe un segundo ámbito de debate so-bre el enfoque descentralizado: el principio del interés mutuo.

Una lectura entiende la cooperación des-centralizada bajo los parámetros unilaterales de la concepción clásica de cooperación interna-cional: como una expresión e instrumento de “ayuda” del donante hacia el receptor.

Si bien no puede desconocerse este tipo de prácticas (que, por lo demás, son muy fre-cuentes en las acciones de cooperación de los gobiernos subestatales), ellas no responden al espíritu y a los principios sobre los cuales se asienta el enfoque descentralizado. Sólo adopta de la nueva concepción de la cooperación el su-puesto de la pluralidad de actores.

La lectura predominante sostiene, por el contrario, que el enfoque descentralizado se asienta en las nuevas concepciones de la co-operación al desarrollo. Por lo tanto, los princi-pios de multilateralidad, partenariado e interés mutuo son elementos definidores de esta pers-pectiva de la cooperación descentralizada. “El objetivo principal de la cooperación descentra-lizada -sostiene Rosa Ribero (1998)- es el de asociar dos contrapartes en una acción de claros intereses recíprocos”.

Esta perspectiva habilita incluso la in-corporación en muchos programas descentra-lizados -aunque no en todos- de los principios de “beneficios mutuos” y “cofinanciamiento” (elementos definidores de la cooperación eco-nómica). Tal es el caso de los programas des-centralizados de la CE para AL.

3.4. Las lecturas sobre el alcance de la descentralización

Si se entiende a la cooperación descentra-lizada como una nueva manera de hacer coope-ración que tiende a “poner a los agentes en el

centro mismo de ejecución, y por lo tanto persi-gue el doble objetivo de adaptar las operaciones a las necesidades y hacerlas viables”, entonces, su definición no sólo se refiere al tipo de actores que intervienen o promueven las iniciativas o a los resultados esperados, sino que el debate también incluye la cuestión de cómo se llevan a la práctica las acciones de cooperación.

Sobre este asunto también existen varias lecturas: desde la implicación de los actores sólo a partir de la descentralización financiera, pasan-do por la participación en la ejecución, la toma de decisiones conjuntas, y hasta la intervención a lo largo de todo el ciclo del proyecto.

Las distintas lecturas y sus interpretacio-nes se combinan entre sí, dando lugar a una trama muy variada de iniciativas de cooperación descentralizada.

En el ámbito latinoamericano las impre-cisiones y ambigüedades en la definición y uti-lización del concepto de cooperación descen-tralizada son aún mayores. La experiencia más reciente de los gobiernos locales de la región en el campo internacional, la insuficiencia de regis-tros sistemáticos y completos de las iniciativas, la ausencia de marcos normativos relativos a la cooperación descentralizada, la escasez de estu-dios e investigaciones, son todos elementos que permiten comprender la falta de precisión del término en AL.

Si bien la identificación y clarificación de la visión de las autoridades locales de la región sobre el concepto resulta muy compleja, a ma-nera de hipótesis inicial -que deberá ser profun-dizada en estudios y análisis futuros- se podría indicar que:• Las tres lecturas europeas se encuentran tam-

bién presentes en AL, donde los diferentes enfoques no solo varían por país sino, en mu-chos casos, también al interior de éstos.

• En relación con la lectura sobre los protago-nistas, pareciera existir un predominio de su enfoque estricto.

• Como en el caso de Francia, algunas entida-

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des subestatales latinoamericanas entienden a la cooperación descentralizada como toda iniciativa desarrollada con otra colectividad local (sea del Norte o del Sur).

4. Una propuesta de definición de cooperación descentralizada local

La diversidad de prácticas, marcos nor-mativos e interpretaciones de la cooperación descentralizada en general, y en el ámbito de las relaciones europeo-latinoamericanas en parti-cular, dificulta la tarea de elaborar un concepto único, aplicable en todos los casos.

Es por ello que, en este trabajo sólo se pretende brindar un concepto operativo que pueda ser útil para iniciar una reflexión en el marco de las actividades del OCD UE-AL. Se espera que dicho concepto pueda ser reformu-lado en función de futuros debates entre los di-versos actores de la cooperación descentralizada, y de la casuística que pueda brindar el Centro de Recursos On Line del Observatorio.

La primera tarea consiste en delimitar el marco conceptual sobre el cual se elaborará la definición operativa. Se adoptan para ello las categorías que definen el campo de trabajo del Observatorio:

1- cooperación descentralizada al desarrollo.2- cooperación descentralizada oficial 3- cooperación descentralizada local y directa

En el marco definido por estas tres cate-gorías, y sin desconocer la validez de otros mo-dos y dimensiones de entender el concepto, se propone la siguiente definición para el ámbito de las relaciones europeo-latinoamericanas:

La cooperación descentralizada local es el conjunto de iniciativas de cooperación oficial al desarrollo que, bajo el liderazgo de autori-dades locales, procura estimular las capacida-des de los actores de base territorial y fomentar un desarrollo más participativo.

Sin negar la existencia de un tipo de prácticas que conservan algunos elementos del enfoque de la cooperación como “ayuda”, la co-operación descentralizada local se asienta bá-sicamente sobre los principios de multilatera-lidad, interés mutuo y partenariado; y tiende cada vez más hacia iniciativas que agregan un valor añadido a las actividades, basado en la propia especificidad de los ámbitos de compe-tencia y experiencia de los gobiernos locales.

5. Virtudes y potencialidades de la cooperación descentralizada local

La cooperación descentralizada basada en relaciones de partenariado posee virtudes, tanto de tipo instrumental como relativas a su especificidad y pertinencia.

En el primer caso, las virtudes radican en el carácter de sus actores (cercanos a las reali-dades donde se pretende actuar), en el lugar que se les otorga (a lo largo de todo el ciclo del proyecto o en su gran parte), y en la multidi-reccionalidad de las relaciones (entre “socios”). Todos ellos son factores que promueven una mejor adaptación de las iniciativas a las necesi-dades y un incremento de la apropiación local y la sustentabilidad de las acciones. Como con-secuencia, el enfoque descentralizado tiende a favorecer la eficacia y eficiencia de las acciones.

Por un lado, resulta evidente que la mul-tiplicación de agentes y acciones imprime un carácter más democrático a la cooperación des-centralizada con relación a la interestatal. Sin embargo, desde otra perspectiva podría decirse que la dispersión conlleva costos en términos de gestión, control, seguimiento, eficacia e impac-to que es necesario atender.

Por otra parte, el trabajo en redes -un modo de hacer propio de la gestión de la coope-ración descentralizada, aunque no sustitutivo de formas tradicionales, como los proyectos- ha demostrado su pertinencia y utilidad, particu-

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larmente cuando los proyectos involucran la acción colectiva de varios actores locales. De cualquier manera, existen algunas posiciones críticas a la utilización de este método de tra-bajo cuando se trata de universos muy amplios, con realidades socioeconómicas y necesidades diferentes.12

En cuanto a las virtudes relativas a la es-pecificidad y pertinencia, todo pareciera indicar que la cooperación descentralizada responde a las demandas del modelo de desarrollo huma-no sobre el cual se asienta, al constituirse en un instrumento que promueve la participación y el diálogo con y entre los distintos actores estraté-gicos para el desarrollo local, y el desarrollo de las estructuras, capacidades e iniciativas locales.

El enfoque descentralizado genera tam-bién externalidades positivas.

En primer lugar, no se plantea como sus-titutivo de la cooperación entre los estados, sino como complementario. Asentado sobre una pluralidad de agentes, sobre su rol protagónico en las iniciativas y sobre relaciones más cercanas entre actores del Norte y del Sur, aporta mayor riqueza a la cooperación interestatal, contribu-yendo con la solidez de sus políticas. Si bien esta condición subyace en la naturaleza misma del enfoque, su desarrollo depende en la práctica de la forma en que es posible articular la compleja relación entre la acción exterior de las entidades subestatales y la política exterior de los Estados.

En segundo término, la necesidad de en-frentar los costos de gestión, eficacia e impacto derivados de la multiplicación de actores e ini-ciativas puede convertir a la cooperación des-centralizada en una fuerza impulsora de mayo-res grados de complementariedad, coherencia y coordinación de las acciones descentralizadas entre sí y entre éstas y las generadas en la coope-ración bilateral y multilateral -incluyendo a las de corte tradicional.

Tercero, al reafirmar lo local a través de su internacionalización, consolida la acción de los actores territoriales en el concierto nacional

12El proyecto sobre Partenariado Local Unión Euro-pea-América Latina, coordinado por la Municipalidad de Valparaíso y la Diputació de Barcelona -y con el cofinan-ciamiento de la CE-, realizó un completo análisis de las virtudes de los “modos de hacer” propios de la cooperación descentralizada, que puede consultarse en su Documento Base: “Balance y perspectivas de la cooperación descentral-izada local UE-AL”, Valparaíso, 2004 (http://www.confer-enciaurbal.cl)

y fortalece también en diversos grados su capa-cidad negociadora con las instancias del poder central.

La cooperación directa entre autoridades locales del Norte y del Sur agrega a estas virtudes generales, otras relativas a su especificidad.

Por un lado, se trata de iniciativas que buscan aprovechar el potencial propio de la co-operación de las administraciones territoriales: su experiencia y conocimientos en los ámbitos de trabajo que le son propios por sus compe-tencias como gobiernos locales y que, por ende, agregan un valor añadido a las actividades, ba-sado en su propia especificidad. En este marco, los gobiernos locales se convierten en opera-dores de mayor significado que el que pueden tener por las aportaciones económicas que rea-lizan (significativas, consideradas en conjunto; e irrelevantes, en la mayoría de los casos, conside-radas individualmente).

Por el otro, se proponen generar im-pactos más amplios y duraderos (que la simple transferencia de recursos) en las colectividades territoriales latinoamericanas participantes de las iniciativas, a través de acciones destinadas al fortalecimiento institucional de las instancias de poder local.

Las potencialidades de la cooperación descentralizada local y directa se encuentran particularmente en cuatro ámbitos de trabajo:

1. El fortalecimiento de las estructuras locales de gobierno y del poder local (incluyendo los procesos de descentralización y la gober-nabilidad local)

2. La ampliación de los espacios de participa-[

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ción y compromiso de los diferentes actores en la base territorial de la sociedad civil.

3. El refuerzo e impulso de las diferentes polí-ticas de desarrollo local que las administra-ciones territoriales implementan o requieren implementar.

4. El apoyo a la creación y desarrollo de es-tructuras horizontales de colaboración e intercambio mutuo de experiencias entre entes locales europeos y latinoamericanos a través del trabajo en red. Cada vez son más frecuentes las plataformas diseñadas para favorecer este intercambio, entre las que se pueden mencionar a manera de ejemplo: el Programa URB-AL, la red de Ciudades Educadoras o el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU).

6. Dinámicas impulsoras y enfoques teóricos interpretativos

El surgimiento de la cooperación des-centralizada puede ser interpretado a la luz del desarrollo de un conjunto de dinámicas y nuevas perspectivas teóricas que, a la par de ge-nerar replanteamientos en el sistema clásico de cooperación internacional, impulsan el papel de los gobiernos subestatales en dicho sistema. En este sentido, al comenzar este artículo ya se dio cuenta de la relación entre modelo de desarro-llo y concepción de cooperación internacional.

Interesa ahora explorar el desarrollo de una dinámica -la acción internacional de los gobiernos no centrales- que actúa como fuerza impulsora y facilitadora de la cooperación des-centralizada local. Se espera que su interpreta-ción -a la luz de enfoques teóricos y de estudios de caso- aporte nuevas pistas para el proceso de construcción de un marco conceptual más pre-ciso para las relaciones de cooperación entre las colectividades territoriales.

Cualquier discusión en torno a esta diná-mica debe ser inevitablemente localizada en el

escenario más amplio del desarrollo de dos di-námicas: las estructuras y procesos cambiantes de la vida política, social y económica que con-fluyen en el concepto de globalización (Hoc-king 2004), y las transformaciones que tienen lugar en el ámbito del estado-nación y de sus vínculos con las unidades territoriales que lo componen.

El fenómeno de la globalización subrayó la importancia de las interconexiones mundiales y planteó nuevas relaciones entre procesos in-ternacionales y domésticos. En el marco de esta reestructuración, la vinculación global-local se constituye a partir de una tensión: “la desterri-torialización se da en paralelo a una reinvención del territorio como requisito funcional y como principio político dentro del nuevo orden glo-bal” (Keating 2004).

Por un lado, las fuerzas globalizadoras ge-neran un progresivo debilitamiento del grado de territorialidad de las actividades económicas. Por el otro, el desarrollo del sistema económico glo-bal requiere de un espacio organizativo y social, capaz de brindar una serie de actividades y servi-cios especializados (Sassen 2004), a la vez que re-conoce la importancia del territorio como factor de la competitividad.

Esta tensión también se manifiesta en las otras dimensiones en las cuales la globalización se desarrolla. Mientras los nuevos medios de comunicación erosionan el nexo entre cultura y territorio, los impactos de los problemas so-ciales se globalizan, e incluso la política puede desligarse del territorio (Keating 2004). Parale-lamente, están renaciendo las culturas locales, surgen nuevas formas de nacionalismo y nuevos regionalismos, y el territorio se asume como una plataforma indispensable para la resolución de problemas sociales.

Como resultado de estas tensiones, se constatan diversos niveles de articulación entre los procesos globales y los procesos locales (Jor-dan 2003):- Los grados y formas de vinculaciones entreLos grados y formas de vinculaciones entre

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territorios y la economía-comunidad global: económicos, tecnológicos, culturales, finan-cieros, políticos y de comunicación.

- Los grados y tipos de transformaciones urba-no-territoriales producto o efecto de los va-riados tipos de articulaciones global-local.

- Las políticas urbano-territoriales orientadas al aprovechamiento de las oportunidades y la disminución de la vulnerabilidad que implica la globalización.

La combinación de estos niveles de arti-culación da cuenta de variadas y posibles tipolo-gías de territorios globalizados.

Por su parte, el avance de las dinámicas de integración regional complejiza aún más la delimitación de las fronteras de actuación de los gobiernos locales y genera otros ámbitos de ar-ticulación entre lo local y su entorno inmediato de integración regional. Muchas de las cuestio-nes propias de aquellas dinámicas tienen efectos sobre temas/problemas que son responsabili-dad de las administraciones subestatales, o inci-den particularmente en territorios específicos.

Estrechamente vinculado a estos cam-bios, a nivel interno de los estados los últimos años muestran el desarrollo del fenómeno de la devolución o descentralización (con grados, ni-veles, ritmos y resultados diferentes), en el mar-co de un replanteo global de las funciones del estado-nación y de sus unidades componentes. Como sostiene Joan Prats (2000) “los gobier-nos nacionales ya no pueden pretender asumir toda la responsabilidad por el desarrollo nacio-nal; los desafíos del desarrollo se dan también de modo local y exigen la movilización de las energías locales, lo que se consigue mediante la construcción de espacios públicos democráticos locales, que acaban generando identidades y co-munidades que es preciso saber articular dentro del Estado Nación y a nivel global”.

Parece estar configurándose una tenden-cia más o menos generalizada de puesta en valor del territorio como nuevo actor del desarrollo. Ello obliga a los gobiernos locales a generar

sus propias estrategias de renovación de la base económica, de modernización de las infraes-tructuras, de mejora de la calidad de vida, de integración social y de gobernabilidad.

La necesidad de operar en contextos in-ternacionalizados, globalizados y regionalizados y ser al mismo tiempo promotores de su propio desarrollo ha ampliado la agenda de trabajo de las administraciones territoriales, e impuesto la urgencia de transformar el patrón clásico de gestión local. El desafío consiste en desarrollar un nuevo tipo de protagonismo, no solamente a partir de la incorporación de funciones y mo-dalidades de gestión, sino también extendiendo su campo de actuación hacia el escenario inter-nacional. La cooperación al desarrollo es uno de los campos donde se despliegan las activida-des internacionales de las autoridades locales.

El creciente involucramiento de los go-biernos subestatales en el escenario mundial ha dado lugar a conceptos y enfoques teóricos in-terpretativos del fenómeno.

Para dar cuenta de esta nueva dinámica se ha desarrollado una nueva terminología, la “pa-radiplomacia”. Ella puede ser definida como “el involucramiento de los gobiernos subestatales en las relaciones internacionales, por medio del establecimiento de contactos formales e infor-males, permanentes o provisorios (ad hoc), con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el objeto de promover resultados socioeconó-micos o políticos, tanto como cualquier otra dimensión externa de su propia competencia constitucional.” (Cornago Prieto 2004)

La denominación de paradiplomacia sur-ge a principios de los años 80 (Derian 1987, Duchacek 1986, Soldatos 1990) en los estu-dios relativos a las actividades internacionales de estados federados (como Canadá, Estados Unidos y Australia), e imbuido de la renovada teoría del federalismo.

Si bien es un concepto extendido en la literatura de las relaciones internacionales, to-davía no está plenamente aceptado.

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Aguirre Zabala (2000) cuestiona tan-to la evolución del término, como su adecua-ción al fenómeno: la acción internacional de los gobiernos no centrales “podría calificarse de postdiplomática, puesto que se trata de un proceso cuya lógica nos conduce, en todos los casos, más allá del estado nación moderno, es decir, más allá de la diplomacia”.

En el mismo sentido, Hocking (2004) considera que la paradiplomacia (y los concep-tos relacionados o similares que fueron apare-ciendo)13, “en la medida en que toman como referencia a la política exterior del Estado-Na-ción no enfocan en toda su amplitud la nueva realidad, sugiriendo tímidas imitaciones de la diplomacia real”. El autor prefiere denominar al fenómeno como “localización de las relaciones internacionales”.

Más allá de estas discusiones, lo cierto es que se constatan experiencias de “paradiploma-cia” en todos los continentes, aunque se trata de una tendencia con desigual intensidad, mar-cos normativos y resultados diferentes.

Si bien ella ha sido estudiada con atención particular a experiencias en América del Norte, (Balthazar 2000, Kincaid 2000) Australia (Ra-venhill 2000) y los países europeos (Aldecoa 2000, García Segura 2004), un número consi-derable de investigaciones afirma que la paradi-plomacia no es sólo dominio de estas regiones (Chen y Wang 1997, Lacerda Prazeres 2004).

En un reciente trabajo, Cornago Prieto (2004) muestra que la paradiplomacia “está cerca de formarse en una práctica generalizada dentro del contexto pos soviético”; se desarro-lló en “prácticamente todas las provincias chi-nas” desde los años 90; adopta la forma de los llamados “triángulos de desarrollo” (esquemas informales de cooperación) en los gobiernos subestatales del Sudeste Asiático; y se ha ido “multiplicando y esparciendo por todo el sub-continente” latinoamericano.

Las diferentes prácticas paradiplomáticas dan cuenta de la combinación de varias moti-

vaciones (económicas, políticas, culturales, de solidaridad, vinculadas a cuestiones de segu-ridad internacional), aunque frecuentemente bajo el predominio de alguna/s de ella/s.

Una de las lecturas más abordadas por la literatura sobre paradiplomacia es la que vincula este fenómeno con los entornos in-mediatos de integración regional. Se parte del supuesto que las administraciones territoriales redefinen (o ven redefinidos) sus roles interna-cionales e incluso nacionales, como respuesta a la estructura de oportunidades y a la matriz de impactos derivados de dicho entorno. Ello las enfrenta al desafío de desarrollar estrategias de participación activa en la construcción del espacio de integración. Los procesos de inte-gración regional constituyen una importante vía -y en algunos casos, la primera- de acceso a la paradiplomacia.

El caso europeo es el que más expe-riencias presenta en este sentido, y sobre el cual se han realizado numerosas investigacio-nes (Blanes 2004). De la mayoría de ellas se desprende que la Unión Europea es el esce-nario en el cual las entidades subestatales de-sarrollan la mayor parte de su acción exterior. Como sostiene Agustí Fernández de Losada (2004), la integración europea ha favorecido la paradiplomacia en dos sentidos: ha creado un marco favorable a los intercambios y a la cooperación intrarregional, y ha ofrecido posi-bilidades de participación subestatal en el pro-ceso de integración europea (particularmente a partir del Tratado de Maastrich por el cual se crea el Comité de las Regiones).

Otra de las experiencias estudiadas ha sido el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) (Scott 1999). Contraria-mente al caso europeo, el TLCAN no ofrece un contexto político-institucional favorable para la participación de los poderes locales. SinSin embargo, los efectos de la integración norte-

13Como protodiplomacia o microdiplomacia.[

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americana parecen haber contribuido para impulsar la movilización subestatal en Estados Unidos, México y Canadá, particularmente a través de la cooperación transfronteriza.

Una situación similar se presenta en el Sudeste Asiático. Si bien el proceso de inte-gración de Cooperación Económica del Asia-Pacífico (APEC) no contempla apoyo formal o institucional para actividades paradiplomáti-cas, los efectos de la liberalización económica sobre los territorios ha fomentado iniciativas de cooperación subestatal, sea a partir de aso-ciaciones, sea a partir de experiencias trans-fronterizas.

Tal vez sea en el MERCOSUR donde se observa con mayor claridad la importancia del “entorno inmediato de integración regional” en el incremento -y en muchos casos el inicio- de la actividad internacional de las entidades subestatales (Romero 2004).

Sea actuando en el entorno inmediato de integración, sea en el espacio global, lo cierto es que la dinámica generada por la actividad internacional de los gobiernos no centrales in-duce a una reflexión sobre sus límites y posi-bilidades. Las restricciones más comúnmente invocadas son de naturaleza jurídica y atañen tanto al hecho que los gobiernos subestatales no son reconocidos como miembros plenos de derecho internacional (aunque actúen en él), como a las competencias constitucionales en materia de relaciones internacionales esta-blecidas para las diferentes esferas de gobier-no.

Sin embargo, aún en los sistemas jurí-dicos menos permisivos se constatan acciones paradiplomáticas. Entonces, si la insuficiencia -ausencia total en muchos casos- de competen-cias en materia internacional de las entidades subestatales no ha sido obstáculo suficiente para impedir la práctica de la paradiplomacia en ciertos casos, con el aval manifiesto o veda-do de las instancias gubernamentales centrales (Vigevani y Wanderlei 2004), ¿qué otros fac-

tores pueden limitar o incentivar la acción?Paralelamente a los de cuño jurídico-

institucional, existen otros factores de índole política que generan una amplia variedad de esquemas -tanto de conflicto como de co-operación. Muchas veces -sostienen Mariano y Barreto (2004)- “el limite de actuación in-ternacional a nivel subestatal no es impuesto solamente por la dimensión constitucional y más por la esfera política”.

Aún incluso bajo estas restricciones, la actividad internacional de los gobiernos lo-cales -así como de actores no gubernamenta-les- constituye un rasgo de nuevos escenarios del espacio internacional en vías de formación (Vigevani y Wanderlei 2004).

La mayor complejidad de las relaciones internacionales ante la emergencia de nuevos y más plurales actores no puede ser ya interpre-tada por los paradigmas estadocéntricos de los estudios clásicos de relaciones internacionales. Bajo estos enfoques, las actividades interna-cionales de las entidades subestatales “son, en la mejor de las hipótesis, una irrelevancia para el mundo real de la política internacional; o en la peor de las hipótesis, una peligrosa abe-rración”.

En contraposición, existen otros abor-dajes más actuales para los cuales el sistema internacional es visto como una composición mixta de actores y las políticas internacio-nales como producto de complejas fuerzas internas. Desde los enfoques de la interde-pendencia de Keohane y Nye (1988) y del constructivismo desarrollado en los años 90 (Checkel 1998), las nuevas perspectivas teóricas no niegan la centralidad del estado-nación como actor de las relaciones inter-nacionales, pero cuestionan su cualidad de actor único con interés único. Ellas recono-cen la erosión de las fronteras entre política interna y externa, reflejan los cambios en la distinción clásica entre “alta” y “baja” polí-tica, y permiten una mejor comprensión de

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la trama compleja de relacionamientos ge-nerada por la interacción de nuevos actores de la arena internacional (gobiernos locales y regionales, pero también movimientos de la sociedad civil e instituciones del sector privado). Estas perspectivas teóricas resultan más útiles al momento de interpretar el sur-gimiento de la cooperación descentralizada en la medida en que ella constituye uno de los ámbitos donde se despliega la actividad internacional de los poderes locales.

7. Algunas reflexiones sobre las perspectivas de la cooperacióndescentralizada local Ue-AL

Si bien se trata de una práctica reciente, y en muchos casos con un marco legal débil, la cooperación de las administraciones terri-toriales europeas cada vez tiene mayor rele-vancia, como lo demuestra un reciente Infor-me del CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo 2005). Por su parte, en AL se observa una tendencia (más decidida en las grandes y me-dianas colectividades locales, pero también en algunas pequeñas) hacia la creación de áreas dedicadas a la cooperación internacional den-tro de las estructuras de gobierno locales. La amplia participación de ciudades y regiones latinoamericanas en el Programa URB-AL habla también del desarrollo que está adqui-riendo la cooperación descentralizada local en la región.

Este panorama se traduce particular-mente en el ámbito de las relaciones de co-operación entre ambas regiones, donde la experiencia acumulada durante los últimos años muestra una tendencia muy dinámica, aunque con una concentración geográfica de los actores europeos, y con modalidades y re-sultados diversos.

Hasta principios de los años 90 la co-operación entre administraciones territoria-les europeas y latinoamericanas se centraba

en los denominados “hermanamientos”. En la práctica, ellos se traducían básicamente en acciones de solidaridad política, intercambios culturales y, en algún caso, transferencia de recursos económicos o materiales.

Tras la campaña del 0,7%14 muchos go-biernos locales europeos comienzan a asignar recursos a la cooperación al desarrollo -más allá de los clásicos hermanamientos-, conso-lidándose dos modalidades de intervención: cooperación indirecta (a través de subvencio-nes a las ONG para la ejecución de proyectos de desarrollo) y directa.

A principios del siglo XXI, siguen fun-cionando los hermanamientos en su concep-ción más clásica: se siguen desarrollando ini-ciativas asentadas en una visión asistencialista de la cooperación (transferencia de recursos, sea en forma directa o indirecta), y se estable-cen relaciones de cooperación directa entre autoridades locales de ambas regiones ba-sadas en los principios de multilateralidad y partenariado.

Es en este último ámbito donde la co-operación descentralizada adquiere relevancia por el valor añadido de sus iniciativas -que va más allá de la simple transferencia de recur-sos-, y por su mejor adecuación a las nuevas concepciones de la cooperación al desarrollo. Es por ello que es altamente probable este tipo de prácticas orienten progresivamente a futuro la cooperación descentralizada eurola-tinoamericana.

Sin embargo, la cooperación descentra-lizada directa no está exenta de limitaciones y dificultades15 que deberán superarse si se pretende desplegar todas las potencialidades y virtualidades propias de dicha modalidad de cooperación señaladas en el apartado 5 de

14Campaña auspiciada por Naciones Unidas a finalesampaña auspiciada por Naciones Unidas a finales de los años 80 y principios de los 90 dirigida a que las admi-nistraciones públicas de los países desarrollados destinen el 0,7% de su presupuesto a los países en vías de desarrollo.

15Para un análisis de las limitaciones y dificultades, véase Godínez Zúñiga y Romero (2004).

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este trabajo. Desde la perspectiva de la operaciona-

lización de las iniciativas, quizás la limitación más recurrente en los diversos ámbitos de de-bate y reflexión sea el déficit en la capacidad de gestión de los actores de la cooperación descentralizada. Si bien la mayoría de los au-tores (Carpi et al. 1997, González Parada y Corral 1998) enfatizan el problema en la in-suficiencia de personal especializado, existen otras limitaciones importantes relativas a los recursos institucionales, tecnológicos y finan-cieros necesarios para llevar adelante las ini-ciativas.

Estos déficits son más evidentes en al-gunas colectividades territoriales que en otras, no centrándose exclusivamente en los actores del Sur.

Otro conjunto de limitaciones operati-vas está relacionado con el traspaso de respon-sabilidades financieras, característico del en-foque de la cooperación descentralizada. Este traspaso no siempre se ha visto acompañado por la adaptación de los “modos de hacer” a las realidades y posibilidades de los actores locales a quienes se otorga la responsabilidad. En muchos casos los diferentes procedimien-tos y prácticas contables y de supervisión pre-supuestaria generan trabas burocráticas que atentan contra una gestión eficaz, eficiente y ágil.

Los posibles efectos distorsionadores del principio de cofinanciación pueden cons-tituir un obstáculo para el despliegue del carácter democrático de la cooperación des-centralizada. En efecto, la capacidad de las colectividades locales para una participación más activa suele estar vinculada en muchos casos a la disponibilidad de recursos propios para realizar los aportes como contraparte de los proyectos.

Por otro lado, el enfoque descentrali-zado se enfrenta con limitaciones para la re-cogida e interpretación de información, así

como para el seguimiento y evaluación de las iniciativas. Ello genera problemas, tanto para el acceso a la información por parte de todos los actores relevantes, como para el análisis de las iniciativas, y la multiplicación de sus resultados y beneficios. El Observatorio de Cooperación Descentralizada Local UE-AL fue creado con el propósito -entre otros- de avanzar en una respuesta a estas dificultades.

Desde una perspectiva más estratégica y de largo plazo, el despliegue de las poten-cialidades de la cooperación entre gobiernos subestatales europeos y latinoamericanos está sujeto, en cierta forma, a dos factores.

En primer lugar, a la evolución de la ten-dencia de mayor involucramiento de las enti-dades territoriales en la arena internacional. Resulta evidente que la cooperación descen-tralizada ganará terreno en los países con un fuerte compromiso político hacia la descen-tralización y una sociedad civil en auge. Una evolución dispar en esta dirección conllevará, indudablemente, a un escenario heterogéneo de despliegue de las potencialidades.

En segundo lugar, dependerá de la ca-pacidad de las colectividades territoriales para generar procesos endógenos de desarrollo, y de su convencimiento sobre el carácter y la importancia del apoyo que la cooperación descentralizada puede brindar a dichos pro-cesos. También en este sentido, el escenario futuro de la cooperación descentralizada po-drá estar marcado por la heterogeneidad.

El conjunto de limitaciones y restric-ciones de naturaleza diversa deberán ser en-frentados para alcanzar un despliegue más pleno de las fortalezas y potencialidades de la cooperación descentralizada entre gobier-nos locales de la UE y de AL. Este desafío es particularmente importante para aquellas prácticas basadas en la configuración de par-tenariados, por ser las más adecuadas para al-canzar resultados e impactos esperados en el campo de las tres prioridades temáticas de lala

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cooperación eurolatinoamericana: la promo-ción de la cohesión social, la gobernabilidad y la integración regional.

Paralelamente, este tipo de prácticas constituye un mecanismo que puede, por un lado, generar espacios de relación privi-

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