Gestión Pública Descentralizada: ¿Decisiones Espejo?.

junio 21

2013

“Primero fue el cerebro, después la computadora. Pero cuando la revolución microelectrónica permitió construir máquinas de cálculo más potentes y precisas, la ambición de obtener un cerebro artificial fue tal que los términos se invirtieron: el cerebro pasó a ser “la mejor computadora”, y su imperfección en tanto sistema informático, lo que nos hace humanos. Bien: es hora de desandar el camino. ¿Qué clase de computadora es ésta que se vale de los mismos dispositivos para realizar una acción y para observarla? (Y para peor, se presume que también para imaginarla). El enigma desconcertó a quienes pensaban al cerebro como una máquina y fue necesario formular una nueva hipótesis “salvadora”: si es una máquina, pues se trata de una “máquina” con una fabulosa capacidad para imitar. Y aún más: para imitar sin procesos demasiado complicados, porque (una vez más) los sistemas de neuronas en espejo se activan por igual con la acción propia y la acción ajena”. El comportamiento típico de los monos, al imitar una acción humana. Tomamos el título y explicamos la razón para los no familiarizados con AI (Artificial intelligence), pero en un sentido sarcástico.

Articulo 36

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Gestión Pública Descentralizada: ¿Decisiones Espejo?.

Por Mag. Econ. Alfredo Espinal

¿Qué es una decisión espejo?.

Se dice que el descubrimiento de los sistemas de neuronas en espejo posibilita el viejo sueño de “leer la mente”, lo cual en rigor no es cierto, pero amenazaría serlo a fuerza de tanta repetición. Para ilustrar el efecto que produce adoptar una decisión tomando solo una dimensión de análisis, abstrayendo el contexto y tiempo histórico, además del sencillo ¿Qué precedentes hay?, citamos a Marcelo Rodríguez1 que señala “Primero fue el cerebro, después la computadora. Pero cuando la revolución microelectrónica permitió construir máquinas de cálculo más potentes y precisas, la ambición de obtener un cerebro artificial fue tal que los términos se invirtieron: el cerebro pasó a ser “la mejor computadora”, y su imperfección en tanto sistema informático, lo que nos hace humanos. Bien: es hora de desandar el camino. ¿Qué clase de computadora es ésta que se vale de los mismos dispositivos para realizar una acción y para observarla? (Y para peor, se presume que también para imaginarla). El enigma desconcertó a quienes pensaban al cerebro como una máquina y fue necesario formular una nueva hipótesis “salvadora”: si es una máquina, pues se trata de una “máquina” con una fabulosa capacidad para imitar. Y aún más: para imitar sin procesos demasiado complicados, porque (una vez más) los sistemas de neuronas en espejo se activan por igual con la acción propia y la acción ajena”. El comportamiento típico de los monos, al imitar una acción humana. Tomamos el título y explicamos la razón para los no familiarizados con AI (Artificial intelligence), pero en un sentido sarcástico.

I. Gestión Pública y Gestión Descentralizada. ¿Pero, a que viene tal exordio? Nos motiva a ello la aprobación de la Ley Nº 30039, modificando a la Ley Nº 27658 en los artículos 12º, 14º y 15º, referidos a estrategia del proceso de modernización, Celebración de Convenios de Gestión entre Entidades de la Administración Publica Central y Gobiernos Regionales y Locales, y Elaboración de los Convenios de Gestión, respectivamente, incorporando a Gobiernos Regionales y Locales en la estrategia de Modernización. Para posicionar al lector en esta temática, haremos una breve exposición de hechos notables, para explicarnos: (1) La Modernización de la gestión a nivel subnacional, de la que forma parte esa Ley modificatoria, tiene su génesis

relacionado con el proceso de Descentralización iniciado en el Perú con la Ley Nº 27680 (07/03/2002), Ley de la reforma constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentralización, que entre otras cita “El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales”. A esta norma le sucede la Ley Nº 27783 (20/07/2002), Ley de bases de la Descentralización, y desarrolla el Capítulo de la Constitución Política sobre Descentralización, regulando la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada, en Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, definiendo asimismo las normas que regulan la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal. El ciclo básico del marco normativo seria completado2 en esta primera fase, con la aprobación de la Ley Nº 27867 (18/11/2002), Ley Orgánica de Gobiernos Regionales;

(2) Otro segundo hito vinculado directamente, es el de la Modernización del Estado, cuyo diseño y lineamientos resultan derivados de la Ley Nº 27658 (30/01/2002), Marco de modernización de la gestión del Estado, que declara al Estado peruano en proceso de modernización en sus diferentes instancias, dependencias, entidades, organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestión pública y de construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano, siendo a su vez su objeto establecer los principios y base legal para iniciar el proceso de modernización de la gestión del Estado, en todas sus instituciones e instancias. Incluye Gobiernos Sub Nacionales;

(3) Concluida la Administración Toledo (Julio 2001-Julio 2006), se aprueba una norma, el tercer hito, el D. Leg. Nº 10263 (21/06/2008), la cual tiene por finalidad facultar a los gobiernos regionales y locales a implementar un proceso de modernización institucional integral para mejorar los servicios a la ciudadanía y potenciar el desarrollo de sus jurisdicciones, así efectivizar el traslado de recursos humanos del gobierno nacional a gobiernos regionales y locales en el marco del proceso de descentralización, siendo tal proceso integral y abarcando aspectos de reestructuración, simplificación administrativa, orientación a resultados, mejora de la calidad del gasto y democratización, entre otros;

(4) En la Administración García se aprueba el Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM (24/07/2009), amparado entre otras, en la Ley Nº 27658, y donde los artículos 2º, 9º y 10º, referidos al Desarrollo de la Gestión Descentralizada (Nuevo enfoque para la continuación de la descentralización administrativa), Del Seguimiento, Monitoreo y Evaluación para

1 Tomado de: http://funcion/lenguaje.com/pensamiento-contemporaneo/neuronas-en-espejo.html.

2 La Ley Orgánica de Municipalidades sería aprobada muy posteriormente, por Ley Nº 27972 (27/05/2003).

3 Régimen especial facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales, que deseen implementar procesos de modernización institucional integral.

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la Gestión Descentralizada, y De la Organización institucional para la Gestión Descentralizada, respectivamente, y la instrumentación técnica desarrollada en el Anexo de esa norma, contiene los lineamientos para el desarrollo de la gestión descentralizada, siendo los Lineamientos a tales efectos los siguientes:

a. Los Gobiernos Regionales y Locales, al haber recepcionado competencias y funciones sectoriales asumirán

responsabilidades compartidas con los Ministerios del Gobierno Nacional, en prestación de bienes y servicios públicos, en el marco del artículo 5° de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, y normas conexas.

b. El ejercicio de las competencias y funciones transferidas implicará, en el marco de las políticas nacionales y sectoriales que obligan al Estado en su conjunto, reformas en los roles de los tres niveles de gobierno, en sus relaciones, y arreglos institucionales para mejorar continuamente la prestación de bienes y servicios públicos.

c. El Desarrollo de la Gestión Descentralizada implicará considerar un cambio progresivo del enfoque de función sectorial a un enfoque territorial de servicio público orientado al ciudadano, identificando, formulando, imple-mentando y controlando las fases de la gestión técnica y administrativa de funciones sectoriales transferidas.

d. La implementación del Desarrollo de la Gestión Descentralizada, implicará identificar los procesos de gestión compartida, delimitación de roles por niveles de gobierno, la delimitación de recursos humanos y financieros, bienes, servicios y otros recursos asociados.

e. Los Ministerios del Gobierno Nacional, establecerán las medidas necesarias para la definición, formulación y ejecución de su ROL RECTOR, a partir de sus responsabilidades sobre las políticas nacionales y sectoriales, considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales, en el marco del Estado Unitario y Descentralizado; para ello los Ministerios establecen mecanismos de coordinación entre los Gobiernos Regionales y Locales, según dispone el artículo 4º de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Las acciones para desarrollar el Rol Rector de los Ministerios deberán llevar en el mediano plazo, al traspaso de la prestación o ejecución de la producción de bienes y servicios públicos, que en forma progresiva y ordenada deberán ir asumiendo Gobiernos Regionales y Locales, teniendo en cuenta aspectos de interés establecidos en la Ley de Bases de Descentralización concernientes a la autonomía, subsidariedad y concurrencia; con el fin de ejercer competencias y funciones con corresponsabilidad y complementariedad con el Gobierno Nacional.

f. El Desarrollo de la Gestión Descentralizada se realiza a través de las Comisiones Intergubernamentales, y se aplica como herramientas, los Convenios de Gestión y Convenios de Delegación, y otros que se establezcan por concertación de las partes involucradas. El subrayado es nuestro.

(5) Cerrando el listado medidas convergentes, por Resolución Ministerial Nº 335-2012-PCM (29/12/2012), se aprueba el

“Plan de supervisión y evaluación de competencias sectoriales transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, con “Enfoque de gestión descentralizada de servicios públicos”, de la Secretaria de Descentralización, Presidencia del Consejo de Ministros, cuya introducción señala que la “Gestión Descentralizada tendrá serias limitaciones por las propias limitaciones que ha tenido el proceso de transferencia de competencias sectoriales, entre las cuales se indica: “iii) No se han modificado las leyes sectoriales principales, las cuales continúan responsabilizando a los Ministerios de la ejecución de las competencias ya transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, con evidente duplicidad y superposición de competencias antes señalada; y, iv) No se ha avanzado significativamente en la elaboración de las matrices de competencias sectoriales y delimitación de funciones entre los tres niveles de Gobierno, con lo cual se mantiene la duplicidad y superposición de competencias antes señalada”.

Adicionalmente resaltamos que la Ley Nº 27658, Marco de modernización de la gestión del Estado, ya había sido objeto de modificaciones en diversos sentidos, como se muestra a continuación:

Cuadro Nº 1

Norma Propósito Sumilla

Ley Nº 27842 13/10/2002

Ley que modifica la Segunda Disposición Complementaria y Final de la Ley Nº 27658, Ley Marco de la Modernización de la Gestión del Estado

Precisa que toda norma de creación de entidades requiere opinión técnica previa de la Presidencia del Consejo de Ministros y establece plazos para opinión técnica, por el Congreso de la República.

Ley Nº 27852 22/10/2002

Ley que modifica la Cuarta Disposición Complementaria y Final de la Ley Nº 27658

Ampliase el plazo en 30 días que se establece en la Cuarta Disposición Complementaria y Final.

Ley Nº 27899 31/12/2002

Ley que modifica el Artículo 13 de la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado

Precisa fusión de direcciones, programas, dependencias, entidades, organismos públicos descentralizados, comisiones y en general toda instancia de la Administración Pública Central, y adscripción de un Organismo Público Descentralizado y su norma de organización y funciones.

Ley Nº 30039 07/06/2013

Ley que modifica los artículos 12º, 14º y 15º de la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado

Artículo 12º: Estrategia del Proceso de modernización. Artículo 14º: Celebración de Convenios de Gestión. Artículo 15º: Elaboración de los Convenios de Gestión.

Elaboración: Del Autor.

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Antes de proseguir, es oportuno resaltar que se utiliza (sin que hasta el momento se defina y uniformice el uso indistinto de términos) la denominación “Administración Publica Central” además de otros sinónimos, como4 “Gobierno Central” y “contrataciones, adquisiciones y manejo presupuestario”, advirtiéndose que tales denominaciones no son de uso oficial, siendo ajenos a la normativa del Sector, siendo los correctos “Gobierno General” (conforme al artículo 2º del Decreto Supremo Nº 304-2012-EF, TUO Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto) y “Abastecimiento” (denominación oficial, según el artículo 46º, Ley Nº 29158, Orgánica del Poder Ejecutivo), términos oficiales que la ley modificatoria bien pudo haber contribuido a eliminar, dado el anacronismo de la norma base y el contexto actualizador. Cabe destacar que la Ley Nº 27658, consistente con su concepción amplia de Estado, dispuso su aplicación en toda la estructura nacional, a nivel nacional. Ello incluye a los Poderes del Estado y los tres niveles de Gobierno del Gobierno General. La mención a Gobiernos Sub Nacionales (artículo 5º, literal c: “Descentralización, a través del fortalecimiento de los Gobiernos Locales y Regionales y la gradual transferencia de funciones”) en términos genéricos se justifica por no existir en ese momento ni la modificación constitucional ni la Ley de Bases de la descentralización, y menos la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales ni la nueva Ley del Poder Ejecutivo; de allí que con el proceso descentralizador en marcha, y constituidas en base a los departamentos actuales las nuevas “Regiones”, es aprobado el D, Leg. Nº 1026, para que en forma facultativa aquellos Gobiernos Regionales y Locales que requieran una reforma integral, la ejecuten, considerando además la preclusión de la transferencia de competencias y funciones. Expuestos los precedentes sustantivos, veamos ahora el proceso de causalidad generado: 1. Se han constituido dos procesos formales derivados de una base normativa, de similar propósito y además bajo una

misma caracterización, y se ha generado una incómoda superposición de instrumentos. En efecto, y como muestra el cuadro siguiente, bajo forma de proceso, el D. Leg. Nº 1026 constituye la plataforma sobre la cual se articula y perfecciona la construcción institucional del Gobierno Regional y Gobierno Local, establecidas ya de manera fáctica la transferencia de competencias, funciones y facultades (a ejercitarse al menos bajo similar condición a la que venía desempeñando el Sector al momento de su Transferencia, propósito del D. S. Nº 047-2009-PCM, sujeto a la verificación pertinente, según proceso establecido por Resolución Ministerial Nº 335-2012-PCM), de allí la oportunidad cronológica de su aprobación (vigentes las nuevas normas y constituidos ya Gobiernos Sub Nacionales), y la pertinencia de diseño al dotar de contenido y procedimientos a la Modernización en tales niveles de Gobiernos, que en su momento la Ley Marco no pudiera establecer, al resultar norma de principios generales más que de prescripciones específicas. A diferencia de la norma comentada, la modificatoria de la Ley Nº 27658 no aporta mayor especificidad ni integralidad al propósito de Modernización Institucional en los Gobiernos Sub Nacionales, constituyendo procedimientos alternativos, como se analiza a continuación, en términos comparativos:

Cuadro Nº 2

Atributo D. Leg. Nº 1026 Ley Nº 27658

Modernización institucional integral

Artículo 2º: a) Establecer un régimen facultativo de modernización institucional integral para los gobiernos regionales y locales

Artículo 3º: Alcance de la ley: La presente Ley es de aplicación en todas las dependencias de la Administración Pública a nivel nacional.

Regulación y criterios técnicos, previos

Artículo 3º: La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros establece los lineamientos técnicos y estructura del Expediente, con opinión de la Autoridad Nacional del Servicio Civil - en lo sucesivo, la Autoridad - en materia de recursos humanos.

Artículo 1º; 1.2. El proceso de modernización de la gestión del Estado será desarrollado de manera coordinada entre el Poder Ejecutivo a través de la Dirección General de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Poder Legislativo a través de la Comisión de Modernización de la Gestión del Estado, con la participación de otras entidades cuando por la materia a desarrollar sea ello necesario.

Propuesta de Modernización

Artículo 3º: El gobierno regional o local que desee emprender un proceso de modernización institucional debe preparar un Expediente de Modernización Institucional, que constituye sustento técnico de las medidas a adoptar y que debe incluir: a) Objetivos a lograr con la modernización; b) Descripción de los cambios concretos a implementar a nivel de la organización, procesos y recursos humanos, debidamente sustentados; y, c) Proceso y cronograma para modernización institucional.

Artículo 12º: Estrategia del proceso de Modernización.

Aprobación de la Modernización

Artículo 4º: Aprobación de la propuesta. Los gobiernos regionales y locales aprueban su incorporación al régimen de modernización institucional mediante Acuerdo del

4 Literal c), artículo 15º modificado de la Ley Nº 27658, conforme al artículo 2º de la Ley Nº 30039.

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Atributo D. Leg. Nº 1026 Ley Nº 27658

Consejo Regional o Concejo Municipal, el que deberá contener la aprobación del Expediente. Artículo 14º: Celebración de Convenios de Gestión.

Plazo de la Implementación

Artículo 6º: El plazo de ejecución del proceso de modernización institucional no excederá de un año, contado a partir de aprobada la incorporación al régimen.

14.3: Los Convenios de Gestión tienen una duración máxima de un año a cuyo término deberán evaluarse sus resultados. Las partes podrán convenir la ampliación del Convenio por igual periodo.

Implementación de la Modernización

Artículo 5º: Alcance de los cambios a implementar. En el marco del proceso de modernización institucional, el gobierno regional o local podrá implementar cambios en la organización, los procesos y el personal contemplados en el Expediente, los que pueden incluir los siguientes aspectos: a) Incorporación de nuevos profesionales de los grupos ocupacionales Funcionario y Profesional, vía concurso y mediante contrato temporal de 3 años renovables, siempre y cuando la entidad cuente con la disponibilidad presupuestal. b) Mejora de la retribución económica de su personal de puestos clave de los grupos ocupacionales Funcionario y Profesional, siempre y cuando la entidad cuente con disponibilidad presupuestal y que se realice en el marco del régimen al que pertenece la institución, previa coordinación con la Autoridad y el Ministerio de Economía y Finanzas. c) Modificación de su presupuesto para aplicar los cambios propuestos en el Expediente, de conformidad a las reglas presupuestales vigentes, sin incrementar el presupuesto total de personal de la entidad. d) Supresión de plazas que dejen de ser necesarias en virtud del expediente de Modernización Institucional, cuidando que las actividades y los servicios públicos no sean interrumpidos. e) Reorganización o supresión de áreas, dependencias y servicios, así como supresión de plazas de su Presupuesto Analítico de Personal y ajustes que correspondan en su Cuadro para Asignación de Personal para adecuarse a la nueva organización. Esta nueva organización y supresión de plazas habilitará al gobierno regional o al gobierno local a aplicar una medida de cese de personal nombrado o contratado bajo cualquier régimen, comprendido en el Expediente. f) Modificación de sus instrumentos de gestión en concordancia con los cambios implementados. g) Simplificación y actualización de procedimientos administrativos. h) Aplicación de nuevas herramientas tecnológicas en la gestión.

Artículo 15º: Elaboración de los Convenios de Gestión.

Resultado de la Implementación

Artículo 7°: Culminado el proceso de modernización institucional, el gobierno regional o gobierno local debe presentar un Informe de Ejecución al Consejo Regional o Concejo Municipal, según corresponda, el mismo que deberá ser comunicado y puesto a disposición de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros y de la Autoridad y ser publicado en el portal institucional correspondiente.

Elaboración: Del Autor. 2. Por formalización legal asincrónica, se ha generado una materialidad de procesos esenciales alternativos sobre un

mismo objetivo, y por ende, además de la perdida de efectividad normativa, incertidumbre de criterios técnicos. Una acción principal en que descansa el binomio Modernización-Descentralización, es el lograr “Mayor eficiencia en la utilización de los recursos del Estado, por lo tanto, se elimina la duplicidad o superposición de competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores”, y ex ante había plena convicción que entre la transferencia de competencias, funciones y facultades del nivel central al subnacional, incluidos recursos, entre ellos el personal, había necesidad de ajustes y redimensionamiento dentro del Gobierno General, bajo el marco del equilibrio fiscal. De allí la justificación para Modernización. Al haberse establecido un procedimiento operacional en dos tramos de tracto sucesivo y dependencia lineal, “De la Organización institucional para la Gestión Descentralizada”, precisado en el artículo 10º, numeral 10.2, del Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM, precitado, disponiendo “(…)los compromisos de implementación de requisitos generales asumidos por los Gobiernos Regionales para el ciclo de transferencia 2008, y el

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artículo 14° del Decreto Legislativo N° 1026, los Gobiernos Regionales y Locales deben adecuar en lo que corresponda sus documentos de gestión a fi n de garantizar el ejercicio ordenado y eficaz de las funciones transferidas”, ello nos lleva a que primero se ejecute el diseño y suscripción del Convenio de Gestión previsto en el artículo 5º de esta misma norma, la cual señala “5.1. Una vez formalizada la transferencia de las competencias y funciones sectoriales, los Ministerios y los Gobiernos Regionales y Locales, a través de sus Comisiones de Transferencia, deberán proceder a la suscripción de los Convenios de Gestión, de acuerdo a lo establecido en las Directivas Nºs. 001-2007-PCM/SD, 006-2007-PCM/SD, 007-2007-PCM/SD, y 003-2008-PCM/SD y otras que emita la Secretaría de Descentralización, para definir los términos para el acompañamiento y ejercicio de las competencias y funciones transferidas”, y a continuación la adecuación de sus documentos de gestión, y acciones señaladas en el artículo 5º del D. Leg. Nº 1026. Es obvio que la modificación contenida en Ley Nº 30039, no resulta pertinente, y menos aún su sustento técnico.

II. Sombras detrás del Espejo. Veamos ahora, como surge esta iniciativa que concluye como Ley Nº 30039. En la Segunda Legislatura Ordinaria 2011, el 03/05/2012 se ingresa el Proyecto de Ley Nº 01069/2011-CR, propuesto por el Grupo Parlamentario Alianza Parlamentaria, y sigue a partir de su admisión un trámite típico en esta instancia, siendo derivado a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, y propuesto el texto aprobado en la Comisión para Orden del Día el 11/10/2012, aprobado y dispensado de segunda votación, siendo remitido al Poder Ejecutivo a través de la Mesa de Partes de la Presidencia del Consejo de Ministros el 29/10/2012, siendo observado mediante Oficio Nº 249-2012-PR (21/11/2012), insistiendo en su aprobación la Comisión Congresal correspondiente el 29/11/2012, y aprobada la insistencia el 09/05/2013, remitiéndose la autógrafa de la Ley al Poder Ejecutivo para su promulgación el 30/05/2013, y publicándose la Ley el 07/06/2013. ¿Cuáles son las propuestas de modificación impulsadas, convertidas en Ley? Se las compara a continuación:

Cuadro Nº 3

Articulo Ley Nº 27658 Ley Nº 30039 (Proyecto de Ley Nº 01069/2011-CR)

Artículo 12º Estrategia del proceso de Modernización

El proceso de modernización de la gestión del Estado se apoya en la suscripción de Convenios de Gestión y en la implementación de Programas Pilotos de Modernización en los distintos sectores de la Administración Pública Central, en todas sus instancias, de acuerdo a lo dispuesto en la presente Ley. Estos últimos implican una reorganización integral del sector, incluyendo aspectos funcionales, estructurales, de recursos humanos, entre otros.

El proceso de modernización de la gestión del Estado se apoya en la suscripción de Convenios de Gestión y en la implementación de Programas Pilotos de Modernización en las distintas entidades de la Administración Pública Central, gobiernos regionales y gobiernos locales, de acuerdo a lo dispuesto en la presente Ley. Estos últimos implican una reorganización integral del sector, incluyendo aspectos funcionales, estructurales, de recursos humanos, entre otros.

Artículo 14º Celebración de Convenios de Gestión entre entidades de la Administración Pública Central

14.1 La Presidencia del Consejo de Ministros, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, podrá suscribir Convenios de Gestión con el objeto de lograr y realizar los fines y acciones establecidos en la presente Ley. 14.2 Mediante resolución suprema refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas, se dictarán las normas de gestión, de contrataciones y adquisiciones y del manejo presupuestario de las entidades que suscriban Convenios de Gestión. 14.3 Los Convenios de Gestión tendrán una duración máxima de un año. En ningún caso regirán más de un ejercicio fiscal.

14.1 La Presidencia del Consejo de Ministros suscribe Convenios de Gestión con el objeto de lograr y realizar los fines y acciones establecidos en la presente Ley, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas cuando corresponda en el marco de sus funciones. 14.2 Mediante resolución suprema refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros se dictan las normas de gestión de las entidades que suscriban Convenios de Gestión. Solo en aquellos casos en los que dichas normas se refieran a contrataciones y adquisiciones y del manejo presupuestario de las entidades que suscriban Convenios de Gestión la resolución suprema debe ser refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas. 14.3 Los Convenios de Gestión tienen una duración máxima de un año, a cuyo término deberán evaluarse sus resultados. En caso de necesidad acreditada, las partes podrán convenir la ampliación del convenio por igual periodo.

Artículo 15º Elaboración de los Convenios de Gestión

Los Convenios de Gestión se elaboran teniendo en cuenta lo siguiente: a) El establecimiento de metas vinculadas al proceso de modernización y de descentralización. b) El Marco Macroeconómico Multianual (MMM). c) Las metas y objetivos establecidos en los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM). d) El establecimiento de mecanismos de transparencia que permitan a la ciudadanía medir el desempeño institucional y la obtención de metas y objetivos establecidos.

(…) c) Las metas y objetivos establecidos en los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM), cuando se trate de Convenios de Gestión suscritos con entidades del Gobierno Central, o en los Planes Estratégicos Institucionales y Planes de Desarrollo Concertado, cuando se trate de Convenios de Gestión con los gobiernos regionales y gobiernos locales. (…) e) El uso y desarrollo de tecnologías de información y de gobierno electrónico.

Elaboración: Del Autor. El subrayado destaca las modificaciones incorporadas a la Ley Nº 27658, por la Ley Nº 30039.

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Estando a lo sustentado en el Oficio Nº 249-2012-PR, con que se observa la Autógrafa de Ley remitida para aprobación, se encuentra que su argumentación es sorprendentemente débil e incompleta, por lo siguiente: a. El numeral 1 del documento aludido establece que “Atendiendo a lo previsto en la modificación del artículo 14º de la

referida Ley Nº 27658, sobre celebración de convenios de gestión entre entidades de la Administración Pública Central y Gobiernos Regionales y Locales, se prevé que los referidos convenios de gestión pueden versar sobre asuntos de contrataciones, adquisiciones y manejo presupuestario, entre otros”. Como es fácil apreciar del cuadro 3 anterior, en cuanto al Artículo 14º, salvo ajustes de gramática en tiempo condicional a tiempo presente y de mejor redacción teniendo en cuenta la intervención del MEF, de corresponder, las materias referidas a “contrataciones, adquisiciones y manejo presupuestario” ya estaban aprobadas en la Ley modificada no siendo por tanto disposición nueva. Es más, el texto original del numeral 14.2 que es el que contiene estas materias, precisa mejor el sentido del efecto del Convenio de Gestión, de carácter integral, ya que la posibilidad de que “solo” si se aborda abastecimiento y presupuesto, resulta bastante remota.

b. Los numerales 2 a 4 del documento aludido reiteran la vigencia de normas legales en materia de abastecimiento, en el sentido de Convenios suscritos bajo el régimen de contratación pública sin fin lucrativo, la limitación señalada por el artículo 3º de la Ley Nº 29873 por la que convenios de cooperación, gestión y análogos no serán utilizados para encargar procesos de selección, y la posibilidad de reducir la transparencia, control y supervisión en los procesos de contratación pública. Esta observación si bien resulta absolutamente pertinente, surte igual efecto que el generado en la norma original, además sujeto a la observancia de las normas sobre la materia y de sistemas administrativos que resulten aplicables. Finalmente, salvo mejor redacción y adecuación, formales, al texto original tampoco se está efectuando un cambio sustancial a lo ya aprobado.

c. El numeral 5 del documento citado, referido al proceso presupuestario, señala que “no se podría regular mediante resolución suprema, menos aún mediante convenio interistitucional, disposiciones en materia presupuestaria, dado que no se enmarca dentro del marco legal vigente…”. Al respecto resulta igualmente aplicable lo citado antes en el literal b) con el ingrediente adicional que si se conocía de esta norma, de sus sucesivas modificaciones y si a la luz de las modificaciones legales posteriores, su mandato resultaba ineficaz en este extremo (con lo cual pierde efecto), se debió pedir la derogatoria de la Ley Nº 27658 en tal extremo, o proponer una alternativa acorde al razonamiento y normativa invocada.

d. El numeral 6 del documento citado, señala la existencia del D. Leg. Nº 1026 y el propósito de esa norma, sin mayor

articulación de análisis. Tampoco establece ni señala criterios de integralidad, de oportunidad de delimitar procesos o al menos, una más fluida y perfeccionada articulación vinculante al tema de descentralización, responsabilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Habiéndose analizado los principales elementos de referencia, y estando básicamente la argumentación de oposición al texto de la Autógrafa de Ley presentada establecida alrededor de materias pre existentes y aún vigentes, en la Ley cuya modificación era propuesta, la observación formulada no facilitó alternativas ni evidencio con proactividad el reducido aporte de esta propuesta. Era un momento adecuado, y lamentablemente, fue desaprovechado.

III. Ejemplo, … para no seguir!. La ruta de la Ley Nº 30039, desde su propuesta como Proyecto de Ley (03/05/2012) hasta su publicación (07/06/2013), es sin duda un “típico caso” de la débil articulación al interior de la Presidencia del Consejo de Ministros, al ser materia que implica una posición funcional en materia de descentralización y de estrategia institucional en materia de gestión pública, pero además es excusa perfecta para echar una mirada más detenida sobre los circuitos de vinculación con el Congreso de la Republica, a través de la Coordinación Parlamentaria, que no logró superar a través de un acercamiento y discusión con el Grupo Parlamentario y la Comisión congresal correspondiente, los defectos analizados en las partes I y II del presente trabajo. De otro lado, a nivel del Congreso de la Republica es claro que el trabajo de apoyo y asesoría al Grupo Parlamentario a los efectos específicos de la formulación de la propuesta de Ley, tampoco estuvo a la altura de las circunstancias, y este es un rasgo preocupante ya que refleja de un lado lo difuso de la conceptualización y caracterización del modelo de Gestión Pública Descentralizada, de la Descentralización orientada a la futura Regionalización, y de la Gestión Pública como instancia técnico política capaz de liderar el proceso, instancia técnica al concordar y alinear las diversas normas y aspectos operativos e instrumentales vinculados, y de instancia política para dotar a la Alta Dirección de los elementos que permitan construir consensos y metas comunes pero basados en mecanismos claros e integrados.

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El resultado final es que esta última modificación a la Ley Nº 27658, merced a la Ley Nº 30039, revela la necesidad de un trabajo de más talla y de consistencia técnica, formulando un “Texto Único Ordenado” integral sobre el proceso de Modernización de la Gestión del Estado, en sus tres niveles de Gobierno, del Seguimiento, Monitoreo y Evaluación para la Gestión Descentralizada en especial y fortalecimiento de su Plan de Supervisión y Evaluación de las competencias sectoriales transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, con enfoque de gestión descentralizada de servicios públicos, para los Convenios de Gestión y eventuales Planes Piloto, bajo ese marco integrado sugerido. Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Magister en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Docente Universitario de Post Grado, Maestría en Economía Pública. Email: alfrespinal@hotmail.com Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 6 - Nº 71 Junio 2013, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe) Portada: Composición “Autoestima”, http://static3.cuantarazon.com/crs/2011/03/CR_145318_autoestima.jpg