MASTER EN ESTUDIOS SOCIALES Y POLITICOS...

UNIVERSIDAD ALBERTO HURTADO

DEPARTAMENTO DE CIENCIAS SOCIALES

MASTER EN ESTUDIOS SOCIALES Y POLITICOS LATINOAMERICANOS

IXª PROMOCIÓN. 2003/4

LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONAL

TESISTA:

MARÍA SOL MINA

DIRECTOR:

PROF. MARC RIMEZ

2

LA CIUDAD: DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA INTERNACIONALMaría Sol Mina

INDICE

Agradecimientos

Introducción.

Capítulo I. Actores en el sistema internacional.

1 Caracterización del sistema internacional y de los actores desde la teoría de las relaciones

internacionales.

1.1 Un sistema cambiante y una heterogeneidad de actores.

2 Actores clave en la escena internacional contemporánea.

2.1 Coexistencia de actores.

2.2 ¿De qué actor subnacional estamos hablando?

3 Factores que llevan a la colectividad local al ámbito externo.

3.1 Antecedentes históricos. De retornos y bautismos.

3.2 Trama de factores que influyen en la incursión internacional de las colectividades locales.

4 Perspectivas de convivencia de la colectividad local con otros actores en la escena

internacional. Tensiones y asociaciones estratégicas con nuevos y viejos actores.

4.1 Análisis de alianzas estratégicas y relaciones conflictivas para la ciudad.

5 La incursión externa de la ciudad en el marco de sus estrategias y límites de acción

Capítulo II. La Cooperación Internacional como parte de la estrategia de desarrollo de la

colectividad local.

1 La cooperación como componente de las Relaciones Internacionales. Evolución a lo largo

del siglo XX.

1.1 La cooperación en las relaciones internacionales.

1.2 De qué tipo de cooperación hablamos.

1.2.1 Breve reseña de la evolución del concepto.

1.2.2 Fuentes de la cooperación internacional.

2 La cooperación horizontal descentralizada: una nueva manera de intentar contribuir al

desarrollo.

2.1 Antecedentes y concepto.

2.2 Génesis y características de la práctica. La experiencia europea.

2.2.1 Programas de cooperación descentralizada de la CE.

2.3 Cooperación horizontal descentralizada entre entidades subnacionales.

2.4 Cooperación directa entren gobiernos locales. Algunos datos y cifras.

3


3 La cooperación como estrategia internacional de la ciudad.

3.1 Ciudades “con adjetivos”: mundiales, regionales, intermedias, pequeñas. Características

según su escala urbana.

3.2 Estrategias locales para asomarse al mundo.

4 Matriz para caracterizar a una ciudad intermedia latinoamericana como sujeto autónomo

internacional.

5 La red: fruto institucionalizado de la cooperación descentralizada, vehículo de la ciudad

intermedia en su incursión externa.

5.1 Caracterización de redes de actores gubernamentales subnacionales.

5.2 Red de ciudades: ¿potenciar o resignar la identidad local?

5.3 Análisis de F.O.D.A de la red de ciudades.

Capítulo III. Análisis de caso. Rosario: un caso de conversión de objeto a sujeto en la escena

internacional.

1 La conversión interna.

1.1 Procesos políticos que gatillan la incursión internacional de Rosario.

1.2 El componente social. Hambre de protagonismo.

1.3 Reafirmando identidades, plasmando ideologías.

1.4 Rosario en Mercociudades y URB-AL.

2 La estrategia externa.

2.1 Mercociudades y URB-AL: dos espacios “clave” en la conversión de Rosario.

2.2 Rol de Rosario en ambas instancias de cooperación horizontal.

3 Rosario: Sujeto autónomo en la escena internacional.

Algunas consideraciones finales.

Bibliografía.

Anexo. Rosario recibe el Premio Naciones Unidas a la Gobernabilidad y el Desarrollo.

4


AGRADECIMIENTOS

El proceso que supuso este trabajo de investigación y reflexión intelectual, no pudiera

haberse comenzado y menos aún arribar este punto, sin el indispensable aporte de muchas

personas, a las que quisiera agradecer.

A mis padres y hermanos, quienes sin dudarlo me alentaron a emprender nuevos

rumbos, en esa apuesta que supuso aventurarme tras los andes ...

A mis buenos amigos que quedaron en Argentina, y que a la distancia me acompañaron

siempre ...

A ese excepcional abanico latinoamericano compuesto por mis compañeros del ESPO

IX, porque aportaron a mi vida de una manera tan profunda y diversa que sólo podré calibrarlo

en el tiempo ...

A las "chicas superpoderosas" Ileana, Soraya y Carolina, porque hicieron cálida mi vida

santiaguina en el invierno, y en el verano también ...

A los profesores y personal de la Universidad Alberto Hurtado, por la pasión y el

empeño volcado en la tarea cotidiana ...

A mis compañeros y jefes en la Municipalidad de Rosario y en el Gobierno de la

Ciudad de Buenos Aires, porque desde el trabajo cotidiano se acompaña y se aporta en el

intento de superarse profesionalmente ...

A Monsieur Rimez, verdadero mentor de la aventura trasandina, impulsor incansable de

mis posibilidades intelectuales; porque creyó en mí aún cuando yo no me sentí capaz, porque

jamás me ha dejado acobardarme frente al riesgo y el cambio, y porque me otorgó su valioso

tiempo. Ha sido un verdadero lujo ser dirigida por él ...

Y finalmente a mi Juan, que en su paciencia y generosidad infinita, me esperó todo el

tiempo en el que quise volar sola, con la sabia intuición de mi profundo amor hacia él ...

A todos, mi gratitud.

5


INTRODUCCIÓN

A partir de mi desempeño profesional en la Municipalidad de Rosario y en el Gobierno

de la Ciudad de Buenos Aires, he tomado contacto con una dimensión de las relaciones

internacionales por fuera del ejercicio tradicional de la diplomacia a través de las Cancillerías y

Ministerios de Relaciones Exteriores. El campo de los vínculos externos entre entidades

políticas evidentemente no se agota en las relaciones entre Estados. Específicamente, en mi

experiencia en Rosario tuve la posibilidad de observar en el tiempo cómo una ciudad sin

jerarquía política dentro de su propio país, puede alcanzar una proyección política internacional

equiparable a la de capitales nacionales de otros Estados.

Hasta ese momento, al reflexionar acerca de actores internacionales, tomaba en

consideración la caracterización tradicional de Estados y Organismos Internacionales, más

aquellos más nítidamente surgidos a partir del fenómeno de la globalización: Empresas

Transnacionales y Organizaciones No Gubernamentales. La ciudad, que en mi formación

teórica pasaba desapercibida, se revelaba ahora en mi práctica profesional bajo la forma de un

nuevo actor internacional. Poder dar cuenta acabadamente de este fenómeno, es el objetivo de

esta investigación.

En el capítulo I veremos cómo el sistema internacional contemporáneo dista mucho del

esquema ordenado de la Guerra Fría. En el capítulo II propondremos una caracterización

general del campo de la cooperación internacional, haciendo foco en el vehículo de incursión

internacional de la ciudad intermedia: la cooperación descentralizada. Asimismo, presentaremos

una matriz de análisis para una mejor comprensión del objeto de este estudio. En el capítulo III

analizaremos un caso concreto, para poner a prueba las afirmaciones de esta investigación. Por

último, se presentarán una serie de consideraciones finales.

6


CAPÍTULO I. ACTORES EN EL SISTEMA INTERNACIONAL.

1. Caracterización del sistema internacional y de los actores desde la teoría de las

Relaciones Internacionales.

1.1. Un sistema cambiante y una heterogeneidad de actores.

Para calibrar y contextualizar la emergencia de nuevos actores en el escenario

internacional –como marco de esta investigación- debemos comprender primeramente la

naturaleza de este espacio, así como la de los actores que tienen un desempeño consolidado en

el mismo. Se necesita tener una noción del ámbito externo en el que se mueven y generan sus

interrelaciones diferentes sujetos internacionales (de hecho y de derecho) para así caracterizar la

arena en la que se insertan o intentan insertarse otros actores. En este apartado, nos proponemos

clarificar y caracterizar conceptos como sistema internacional, régimen internacional, Estado,

organismos internacionales, relaciones interestatales, internacionales, transnacionales, de

modo de comprender el escenario donde emergen y los sujetos con que deberán interactuar

nuevos actores, con especial atención en los de tipo gubernamental subnacional.

Entenderemos por sistema internacional, siguiendo a Vilanova (1995)1, al escenario

relativamente organizado por fuera de las fronteras de los Estados –quienes serán precisamente

sus actores fundantes - que alberga en su seno un creciente número y diversidad de actores,

generando entre sí diferentes relaciones (entre la cooperación y el conflicto) que pueden derivar

o no en institucionalizaciones de subsistemas y regímenes. Materialmente el sistema

internacional es único, abarcando la totalidad del mundo, en tanto soporte geográfico y humano

de los sistemas políticos existentes (subestatales, estatales, regionales).

Los regímenes internacionales, pretenden dar cuenta de situaciones no de desorden o

anarquía, sino de orden, que se producen en un campo de actividad internacional determinado.

Un régimen internacional se produce cuando se consolida un determinado proceso sostenido,

1 No es la idea de este trabajo relevar el debate acerca de las diversas concepciones del sistemainternacional, sino más bien caracterizarlo someramente, como marco en el que se inserta el objeto deestudio de esta investigación. Es bajo ese espíritu que se ha tomado a este autor, cuya obra es de reciente

7


una tendencia estable en torno a una temática dada, por la convergencia de intereses de un grupo

de actores, contando con aspectos normativos y de prácticas consolidadas, aunque no

absolutamente normativizadas (por ejemplo, la guerra fría).

La naturaleza del sistema internacional es profundamente diferente a la de los

subsistemas clásicos que lo componen (desde un punto de vista político) y en su noción no se

contempla la posibilidad de que uno de los actores parte actúe sin provocar reacciones en el

entorno; este es el sentido del término acciones interdependientes. A diferencia del orden

interno de las sociedades estatales y subestatales (con una clara distinción entre gobernantes y

gobernados, un derecho interno obligatorio y un Estado con prerrogativas para hacer cumplir

ese derecho) el sistema internacional no está estructurado de esta manera: el Derecho

Internacional –en tanto ordenamiento jurídico de referencia de este ámbito externo- tiene otro

fundamento, aplicación, eficacia y exigibilidad. En este sistema no hay una clara distinción

entre gobernados y gobernantes, ni un centro de poder o gobierno mundial encargado de aplicar

coercitivamente las decisiones; aunque sí existen estructuras con vocación universal al orden

(como las Naciones Unidas) formadas básicamente por Estados. Es en este sentido que se

afirma que el sistema internacional es la resultante de tendencias contradictorias agrupadas entre

dos polos: la estructuración y el desorden.

La particularidad del sistema internacional, reside en parte su condición de medio y fin

de los actores estatales que en él se desenvuelven; en tanto es el escenario de la acción de los

actores gubernamentales y al mismo tiempo es el destinatario de la acción de la política exterior

de esos mismos Estados.

Tradicionalmente desde sus orígenes, las Relaciones Internacionales en tanto disciplina

científica consideraron a la política internacional como un área reductible a la Diplomacia y el

Derecho Internacional Público, dando por hecho que la suma de ellas permitía una explicación

global y suficiente del sistema internacional. Desde esta óptica, el sistema internacional era

visto como la suma de los Estados, cuya descripción y dinámica de funcionamiento podía

limitarse a la explicación de las técnicas que rigen la relación entre Estados. Estados y

Organizaciones Internacionales (compuestas por Estados) son objetos poseedores de un status

jurídico reconocido por el Derecho Internacional y por los actores entre sí.

Hoy este paradigma no alcanza a dar cuenta de la complejidad inherente al ámbito

existente por fuera de los Estados y ha entrado claramente en crisis, en tanto conceptos como lo

transnacional han ido erosionando y trastocando dicha visión.

aparición (en lugar de visiones más conocidas como las de Merle, Aron, Hoffman, Morgenthau oKrassner).

8


Mientras las relaciones internacionales suponen interacciones entre objetos cerrados

con relaciones externas por la vía de los canales establecidos (diplomacia y derecho

internacional) las relaciones transnacionales comprenden una serie de fenómenos de variada

naturaleza que se manifiestan en la escena internacional a través de las fronteras de los Estados,

a través de las normas del Derecho Internacional, y muchas veces a pesar de las reglas

establecidas por la diplomacia. Es así que la lógica formal de lo internacional se ve fuertemente

relativizada por la lógica empírica de los transnacional.

A partir de la emergencia de la acción transnacional, la diversidad de actores en la

escena externa se multiplica. De esta forma, el Estado deja de ser el único tipo de actor en el

sistema internacional; siendo uno de los problemas centrales -a partir de este momento- la

naturaleza diversa del nuevo conjunto. Se registra entonces un cúmulo de actores que pueden

responder a los parámetros de conducta mutuamente aceptados (tradicionalmente) y otros que

no. Su heterogeneidad puede adoptar tal variedad de grados que las relaciones entre ellos se

plantearán de modo sumamente compleja.

Tomando la tipología de Vilanova, podemos hablar de 5 tipos de actores en el ámbito

internacional actual:

1. Estados

2. Organismos Internacionales

3. Organizaciones No Gubernamentales

4. Internacionales políticas y sindicales

5. Empresas Multinacionales

En siguientes apartados de esta investigación, analizaremos más detenidamente a

algunos de estos actores, particularmente relevantes para nuestro planteo.

El actual régimen internacional se caracteriza además por la coexistencia de esos actores

entre sí y con la creciente emergencia de ciertos movimientos y fenómenos que por medio de las

tecnologías accesibles en materia de comunicación, adoptan un carácter y proyección globales:

ideologías, religiones, fundamentalismos, terrorismos, flujos informativos, etc. que pueden

recorrer el planeta entero en sus acciones.

Desde la Era Moderna, cualquier sistema internacional (soporte de los regímenes)

anterior a 1945 contaba por actor único y en número minoritario, al Estado-Nación. Con

posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, este actor comenzará a coexistir con un número

creciente de pares (y de actores sub estatales, centro de nuestra investigación) así como con

otros actores no gubernamentales diversos, algunos de ellos anteriormente mencionados. En

9


todo caso, lo que interesa destacar aquí es que tanto los Estados como las Organizaciones

Internacionales constituyen los actores clásicos del conjunto y el problema hoy pasa por evaluar

y situar exactamente su importancia relativa en el colectivo. Es precisamente la dificultad

existente en calibrar debidamente esta situación - frente a la coexistencia diversa y heterogénea

de actores cuyas acciones se vuelven crecientemente interdependientes en múltiples planos- la

que lleva a debates entre autores, y frecuentes confusiones en los análisis internacionales.

El rasgo distintivo es entonces, la reubicación (resituación) del actor Estado en el

conjunto, antes que su desaparición. Estos componentes clásicos del sistema internacional

constituyen su parte ordenada en tanto más allá de las relaciones entre ellos –a menudo mas o

menos amistosas, polémicas, problemáticas o confrontacionales– aceptan regirse por pautas

relativamente normativizadas, formando un entramado regido por parámetros claramente

establecidos y al menos formalmente aceptados. En este sentido, las Organizaciones

Internacionales, en tanto formadas por la voluntad de los Estados, siguen siendo en gran medida

cautivas de éstos y su virtual inoperancia institucional en circunstancias clave se debe muchas

veces al temor de los propios Estados de perder sus prerrogativas frente al colectivo.

Nuevos actores del sistema, como las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) y

las Empresas Transnacionales (ETs)2 poseen una categoría relativamente diferente a la de los

actores clásicos. El fenómeno de la proliferación de las ONGs, que han surgido en las últimas

décadas al amparo de los Estados y las Organizaciones Internacionales, de la mano del rol

creciente de las sociedades civiles en contextos donde la aplicación de criterios económicos mas

o menos neoliberales llevan a la autoorganización frente a la desarticulación del Estado de

Bienestar/Asistencialista3, ha jugado un papel clave en tanto generador de acciones

transnacionales. A partir de iniciativas solidarias, de cooperación y de ayuda humanitaria, no

actúan en representación oficial de otros actores, sino que se originan a través y a pesar de

fronteras y convenciones diplomáticas. Es por ello que podemos caracterizar a las ONGs como

un actor transnacional, pero ubicado en el polo más ordenado del sistema internacional.

Las ETs plantean un problema de fondo para el Estado, en tanto algunas de ellas

cuentan con un acervo de recursos sustancialmente más poderosos que muchos Estados, al

tiempo que cuestiones como su estatuto legal, dispersión, diversidad de instrumentos, poder de

2 Se ha optado por denominarlas transnacionales en tanto, a pesar de establecerse productivamente demodo efectivo en diversas naciones (por lo que merecen el calificativo de “ multi”) su rasgo central es lacapacidad de penetración transversal en el sistema capitalista mundial, por lo que el vocablo “ trans”comprende y supera el aspecto de múltiple presencia en diferentes países.3 A menudo se califica como Estado de Bienestar al modelo estatal de los países desarrollados quefuncionó desde la 2ª posguerra y hasta fines de los ’70. Según Isuani y Lovuolo (1991), solo algunospaíses en vías de desarrollo alcanzaron a tener una versión con rasgos similares, pero en contextosestructurales muy diferentes (Estado Asistencialista).

10


condicionamiento económico y complejidad estructural plantean dificultades de difícil solución

respecto de las jurisdicciones en que ello ocurre. Desde esta perspectiva, el Estado es sometido a

una dura prueba, en tanto su soberanía jurídica se aplica sólo a una parte del total de acciones de

la ET, en la medida en que estas empresas suelen moverse entre diferentes jurisdicciones según

la cuestión sea laboral, fiscal, de control de capitales, etc. La poderosa injerencia de este tipo de

empresas sobre Estados débiles, a partir de intereses económicos de inversión, que dinamicen

economías vulnerables y subdesarrolladas, es otro aspecto clave en la conducta de este tipo de

actor empresarial ubicado en el plano transnacional, cerca del polo ordenado del sistema,

aunque algo más alejado del mismo que las propias ONGs.

Los fenómenos y movimientos ya mencionados (ideologías, religiones,

fundamentalismos, terrorismos, flujos informativos) actúan plenamente desde el plano

transnacional del sistema, y ciertamente se ubican hacia el polo desestructurado del mismo,

caracterizando por medio de acciones ocurridas en sus esferas, la inestabilidad del sistema

actual. Indudablemente la desarticulación del esquema de la Guerra Fría, sumado a la

disponibilidad de tecnologías accesibles en materia de comunicación, han contribuido para

colocar en primer plano a fenómenos como los mencionados.

Debe quedar establecido entonces que el sistema internacional contemporáneo se

caracteriza por la coexistencia de una pluralidad y heterogeneidad de actores, quienes llevan a

cabo una multiplicidad de acciones que podrán oscilar dentro de una amplia gama entre el orden

y el desorden. En este marco, el Estado (primitivo morador exclusivo del espacio internacional)

dirige su acción exterior hacia el sistema internacional, y se ve sometido a una tendencia

paradójica: su número aumenta, pero cada vez se ve más obligado a coexistir con otra clase de

actores de importancia creciente (con diversas capacidades de condicionamiento sobre él y

sobre el sistema todo) aunque en líneas generales, su rol parece seguir siendo esencial en el

conjunto.

Podemos ver entonces que, desde un criterio que contemple las oscilaciones entre orden

y desorden, las relaciones en el sistema internacional pueden agruparse a partir de tres

dimensiones:

Relaciones horizontales entre actores clásicos (Estados y Organizaciones

internacionales). Desde una dimensión formal y normativa del sistema principios como igualdad

entre las partes, soberanía, no injerencia en asuntos internos, etc.(formalizadas en el derecho

internacional y las organizaciones internacionales, y por la costumbre) rigen el patrón de

relacionamiento.

11


Relaciones verticales de poder y de fuerza entre los diversos actores, clásicos y nuevos

(políticas de bloque, potencias regionales, amenaza o uso efectivo de la fuerza militar,

económica, etc.). Aquí se expresa la dimensión de la jerarquía de hecho en la práctica del

complejo entramado del sistema internacional.

La compleja centralidad del Estado a partir de dos tendencias contradictorias. Por un

lado, como actor que pierde importancia al competir con nuevos y erosionantes actores; por el

otro como centro ineludible de todo sistema internacional. Es evidente que el Estado sigue

estando en el núcleo de todos los debates internacionales; debates que ya no tienen un único

plano (el interestatal) sino que encuentran nuevas y coexistentes dimensiones como las

transnacionales, y -focalizando nuestro análisis- las subestatales.

Se ha descripto sucintamente cómo diversos actores compiten por encima y a la par del

Estado, en el sistema internacional, transformando sustancialmente la naturaleza y dinámica del

mismo. Pero ¿qué pasa cuando los actores emergentes surgen del seno del propio Estado? Es

decir, cuando por debajo del mismo, desde su sistema político interno, se constituyen nuevos

sujetos que disputan espacios de protagonismo en la escena internacional. En esta línea de

análisis se centra el planteo de esta investigación, que se pretende desarrollar en las secciones

siguientes.

2. Actores clave en la arena internacional contemporánea:

2.1. Coexistencia de actores

Por lo expuesto en el apartado anterior, debe quedar claro entonces que la figura del

Estado- Nación no esta superada en el ámbito de las Relaciones Internacionales. Sin lugar a

dudas continúa siendo el actor principal, preeminente y clásico, el protagonista por excelencia

de la política internacional, en el marco de las relaciones internacionales.

Sin embargo, tal como se ha afirmado, ese primitivo Leviatán que se conducía como en

la selva (que ha sido históricamente el modelo de relación entre las naciones) sin otra ley que la

del más fuerte, poco a poco fue domesticado –fronteras adentro con más solvencia que fronteras

afuera4- y su desempeño en los múltiples, interdependientes y paralelos planos del mundo de las

relaciones fuera de límites nacionales, se ha revelado dispar. Su accionar se ha visto jaqueado

4 La diversidad de actores que en la lógica “puertas adentro” del Estado han erosionado su preeminencia,será abordada tangencialmente en el enfoque de este estudio, con los fines de ilustrar en su totalidad elproceso de reconversión de roles del Estado. Interesa particularmente a esta investigación el eje Estado–ciudad, y en el marco del mismo, se encuentran otros procesos de desgaste y treconversión del Estado enrelación a otros actores.

12


por diversos nuevos actores, destacándose a los fines de este estudio, particularmente dos: las

organizaciones no gubernamentales (ONGs), desde el ámbito de la sociedad nacional y con

proyecciones internacionales y las empresas transnacionales (ETs) en el plano económico

nacional e internacional. A ellos se les suman los organismos y foros multilaterales, generadores

y veladores -con desigual éxito en la tarea aún- de un incipiente pero cada vez más creador de

precedentes Derecho Internacional.5, así como de líneas de acción política.

Al tiempo que el Estado encuentra competidores por arriba en estos planos, surgen por

debajo de él lógicas micro, que prescinden de su accionar, para establecer directamente vínculos

entre sí. Es allí donde (re)surge con fuerza nunca antes vista la institucionalización de entidades

subnacionales como actores internacionales autónomos, junto a otros nuevos protagonistas.

La hipótesis que sustenta las afirmaciones disparadoras de este trabajo, se vincula a la

interpretación de que este complejo proceso integral que abarca décadas -con cambios

profundos en la estructura política, económica y social de las naciones y el sistema

internacional- habría venido operando, casi espontáneamente, en favor de la autonomía externa

de la ciudad; abonando el terreno por así decirlo, para la inserción internacional por cuenta

propia de este tipo de actor subnacional.

Si aceptamos entonces, en líneas generales, que el balance del contexto de cambios ha

sido mayormente favorable (o si se prefiere permisivo) para la evolución de las acciones locales

autónomas, el punto es demostrar el logro -o no- por parte de instituciones gubernamentales

locales del status de actor internacional, per se.

2.2. ¿De qué actor subnacional estamos hablando?

Siguiendo las afirmaciones de Luis Lira (2003), la incidencia espacial de las

interacciones de los planos económico, social e institucional -en el marco de procesos de

crecimiento y desarrollo- generan regiones y localidades. Es desde esta perspectiva que puede

interpretarse a dichos fenómenos como multicausales.

A su vez, desde una óptica sistémica, la realidad de cada región–localidad, en tanto

subsistemas abiertos componentes de un sistema (que es el espacio nacional)6, se vuelve

multiescalar; lo que supone la necesidad de considerar al sistema como un todo, pero a la vez, a

cada subsistema, a sus subunidades y sus supraunidades.

5 De lenta pero al parecer ineludible adopción, en todos los planos que rigen las relacionesinternacionales. La lógica de la evolución del Derecho Internacional, más por la creación de precedenteque por la adopción voluntaria y efectiva de los Estados, excede el foco de esta investigación.6 Desde esta lógica el sistema nacional es a su vez subsitema del sistema internacional

13


De este modo el binomio sociedad–territorio encierra los elementos físicos y sociales

centrales para describir las entidades políticas modernas de escala nacional, regional y local.

Un fenómeno medianamente reciente que se verifica en el ámbito de los estudios de

geografía económica y urbanismo es el de una revalorización del territorio en cuanto actor,

sujeto con capacidades propias, antes que como mero soporte y contenedor de procesos de

desarrollo local y regional, de integración fronteriza o competitividad internacional. Vale decir,

se registra un cambio en la concepción del espacio territorial, para superar un simple

espacialismo (en tanto enfoque que privilegia los aspectos físicos de la relación sociedad-

territorio) dando paso a una nueva perspectiva, que considera que el espacio físico que contiene

a la sociedad está vivo.

Las ciencias sociales encuentran, en la posibilidad de nutrir sus estudios a partir de

fuentes no tradicionales -en este caso los enfoques territoriales– la oportunidad de arrojar

nuevas luces en sus investigaciones. En el campo de intersección entre la Ciencia Política y las

Relaciones Internacionales, por un lado, y los estudios territoriales-urbanísticos por otra parte,

se halla el terreno exacto del fenómeno que se pretende investigar. Intentar construir un puente

entre ambos cuerpos de conocimiento, ensayar una teorización que se asiente en ambos pilares,

que pivotee entre los dos campos, podrá ofrecernos la oportunidad de elaborar una explicación

más compleja, ambiciosa e integral del fenómeno que registramos en la realidad emergente: la

movilidad autónoma de entidades políticas subnacionales en la escena externa que se abre más

allá de las fronteras del Estado-Nación.

¿Pero a qué nos referimos exactamente al hablar de actor subnacional? ¿A la ciudad o

región, en términos meramente espaciales? ¿Al gobierno regional-local, en clave política

representativa, renutrida por la participación ciudadana? ¿A la comunidad o sociedad local-

regional asentada en un territorio dado?

A todos estos aspectos, ciertamente. Pero no se trata de una simple agregación de

planos, sino más bien de un complejo proceso histórico-político de articulación, imposición,

negociación y armonización de intereses diversos, en el ámbito nacional, regional y local. Dicho

proceso se expresa en una síntesis institucional que finalmente se constituye en el rostro visible

de dicha realidad local; y que tiene por telón de fondo la suerte corrida en virtud de un proceso

de desarrollo de modo amplio. Es por ello que en esta investigación se entenderá por entidades

subnacionales a las instancias socio-territoriales de un país, menores al Estado–Nación

(ciudades, regiones, departamentos, estados o provincias). Con el objeto de simplificar la

14


redacción, se suele hacer referencia al tipo más frecuente y materialmente identificable7 de

entidad subnacional (la ciudad y su gobierno local) aunque las reflexiones pretenden caber a

todo binomio socio– territorial autónomo componente de un Estado-Nación.

Tal como afirma Jordi Borja (1987) la sociedad local es un sujeto colectivo de base

territorial con identidad sociocultural y político-administrativa, capaz de asumir la gestión de

sus propios intereses. La integración de las personas en comunidades de base territorial (locales,

regionales, etc.) dará por resultado en el tiempo unidades territoriales forjadas por la historia y

la geografía con un particular patrimonio y un signo de identidad de su población constituida en

sociedad.

El municipio, en tanto unidad geográfico-política –sea su justificación de origen el self

government anglosajón de Tocqueville o la creación administrativa por parte del Estado central

francés– se constituye en componente básico del Estado moderno. En las instituciones

municipales se expresa el doble carácter que encierra esta realidad político–social local

sugerida: por un lado como ente representativo de las colectividades societales locales, y por

otra parte en tanto elemento articulado del Estado, célula básica componente del mismo. Ello lo

constituye en el factor decisivo en la integración nacional desde un plano político–cultural; al

combinar grupos sociales y valores particulares con grupos sociales y valores más universales,

representados en y por el Estado central. Se trata del elemento político integrador por

naturaleza, de modo ascendente, del plano micro al macro social, dentro de un proyecto

nacional.

En particular interesan a esta investigación aquellas entidades locales cuyas autoridades

hayan sido democráticamente elegidas (de modo directo o indirecto) para ocupar las

instituciones de gobierno local, encontrándose entonces al frente de este incipiente actor

colectivo pleno y ejerciendo el poder en ese plano.

Previo al fenómeno de los procesos de descentralización8, podía hablarse de actores

gubernamentales internacionales a partir de un único nivel: el nacional. Aquellos componentes

constitutivos del Estado-Nación (Gobierno, Parlamento y Administración Pública en el ámbito

nacional) serían los únicos actores gubernamentales que, de forma desagregada o monolítica,

protagonizarían acciones en el plano externo. Pero a partir del fenómeno de la descentralización,

se crea, reconoce y recrea a nuevos sujetos, dotándolos de elementos (atribuciones,

obligaciones, recursos y medios) para constituirse en actores per se. A partir de este proceso de

7 Evidentemente el binomio ciudad-gobierno local, se nos representa mas concretamente que la duplaprovincia-gobierno provincial y demás asociaciones socio-territoriales planteadas, poseedoras de mayorabstracción, por obvias razones relativas a la inmediatez espacial.

15


redefiniciones interno, las instituciones gubernamentales locales en tanto gestoras de sus

propios intereses, se constituyen claramente en protagonistas con capacidad de incidencia en sus

realidades locales, tanto en el nivel interno como externo, eventualmente.

Entonces, es el sujeto institucional de la descentralización el que luego protagonizará

acciones externas autónomamente: las instituciones de gobierno locales –municipalidades,

intendencias, alcaldías, cabildos, gobiernos provinciales o estaduales, etc.– en tanto

representantes de sus respectivas colectividades o sociedades de base territorial.

Nuestro actor local en consecuencia, objeto de estudio de este trabajo en tanto sujeto

autónomo emergente en el campo de las relaciones internacionales es –en principio9- el

gobierno subnacional latinoamericano, con sede territorial en las regiones o ciudades; en el

entendimiento que tras él se expresa la articulación de intereses de toda una colectividad10, en el

marco de un fenómeno incompleto e imperfecto de descentralización y participación activa

democrática, pero que sin embargo alcanza para afirmar que no se trata de la mera acción

burocrática independiente de entidades gubernamentales, desconectada de su comunidad.

Se utilizarán entonces a lo largo de esta investigación los términos gobierno

subnacional, actor local, ciudad, región, colectividad local o regional. Algunas de estas

expresiones ponen el acento en la dimensión territorial, otras en la política administrativa y otras

en el plano socio-cultural de la amalgama que constituye la dupla sociedad–territorio local. No

debiera verse en ello -a priori- una imprecisión conceptual, o una falta de esfuerzo en la

elaboración de un concepto unívoco que de cuenta del fenómeno. Precisamente por el carácter

emergente de la cuestión, y en este empeño intelectual por describirla pivoteando desde estos

campos diversos pero claramente conectados, es que se toma la libertad de utilizar tan

aparentemente disímiles conceptos, con la idea de que todos sean interpretados como

pertenecientes a una idea común subyacente de significado compartido: la de un actor colectivo

de escala subnacional constituido por un entramado ajustado en mayor o menor medida en sus

planos políticos, sociales, económicos y culturales, afincados en un territorio determinado y

desarrollado históricamente, cristalizado en instituciones locales de gobierno; que abandona un

histórico y prolongado estadio pasivo para asumir un progresivo protagonismo autónomo en

primera instancia en el ámbito interno y posterior y eventualmente, en la esfera externa.

8 Entendido como proceso de reorganización interna de un Estado que supone la transferencia de recursosy atribuciones políticas, administrativas y financieras desde el gobierno central a los gobierno locales9 En el capítulo II de este estudio, se hará centro en un tipo especial de ciudad latinoamericana, según suescala: la ciudad intermedia.10 Ciertamente la ciudad no se agota en su gobierno local, también se compone de sus habitantes, suciudadanía como tal, sus empresarios, comerciantes, trabajadores, sindicatos, asociaciones, entidadeseducativas, recreativas, religiosas, etc.

16


A modo de síntesis de lo expuesto en materia de actores políticos-sociales de los

últimos 100 años, relevantes para esta investigación, se ofrece el siguiente cuadro.

Actor

tradicionalAmbito Plano interno Plano externo

Estado –

Nación

Político

Económic

o

Social

Catalizador omnicomprensivo de la

construcción del proyecto integral

nacional hasta la década de 1980.

En adelante coordinador de una

estrategia de desarrollo que

involucra a otros actores.

Protagonista “exclusivo” de las

RRII hasta la década de 1950.

Comparte escena con una

heterogénea variedad de actores

de allí en más.

Organizacione

s

internacionale

s

Político

Económic

o

Social

No injerencia en asuntos internos,

salvo libre adopción del Estado

miembro de las decisiones,

directrices o recomendaciones

emanadas de estos organismos.

Ámbito de los hacedores de

Derecho Internacional.

Foros de debate, cooperación,

intercambio y encuentro entre

naciones. Institucionalizadores

de regímenes.

Nuevo actor Ambito Plano interno Plano externo

Gobierno

Subnacional

Político

Social

Receptáculo final en la escala de

aplicación de políticas nacionales

hasta la década de 1990.

Elemento coordinador y

dinamizador de su desarrollo

local comenzando por proceso de

descentralización a partir de los

años ’90.

Nula participación en tanto

actor autónomo (a excepción de

ciudades históricas) hasta la

década de 1990.

Participación autónoma y en

redes de pares, en el debate

externo de cuestiones puntuales

de la agenda internacional

desde esa fecha.

ETs Económico

Desde la década de 1970, gran

capacidad para condicionar la

economía productiva y financiera

de muchos PVD e incluso

algunos PD

Gran capacidad para influir en

la fijación de temas de la

agenda internacional.

Gran capacidad de presión en

organismos internacionales.

ONGsSociedad

Civil

A finales de la década de 1980

surgen en parte como una

respuesta a la insatisfacción

A partir del SXXI, consolidada

su legitimidad interna, buscan

hacer lo propio en la sociedad

17


operativa y la falta de

credibilidad de los sistemas de

representación tradicionales

(Partidos Políticos), buscando dar

solución a nuevos problemas que

el estado parece no querer /

poder/ saber resolver

civil internacional, respecto de

temas globales.

Busca potenciar su acción por

medio de redes internacionales.

3. Factores que llevan a la colectividad local al ámbito externo

3.1. Antecedentes históricos. De retornos y bautismos.

El análisis moderno de la acción autónoma de las colectividades locales fronteras

afuera, se inscribe en el marco de un larvado proceso de mediano plazo, cuyo inicio como

tendencia firme contemporánea –antes que intentos aislados como algunos a comienzos del

sigloXX- puede ubicarse en el período comprendido entre el fin de la Segunda Guerra Mundial

(1945) y hasta la caída del Muro de Berlín (1989). Pero la incursión de ciudades en la órbita

internacional, no es una novedad de nuestros tiempos. Ejemplos de comportamiento

independiente de las mismas abundan lo largo de la historia antigua, medieval y moderna. Vale

decir, existen diversos antecedentes -muy anteriores- de acción autónoma de las ciudades en el

ámbito externo, que podemos citar.

Remitiéndonos a la Era Antigua, encontramos a las Ciudades–Estado de Roma y

Atenas, centros políticos, comerciales y culturales cuyo haz de influencia se extendió mucho

más allá de sus fronteras y de su tiempo. En Oriente, las ciudades de la ruta de la seda que

atravesaba los actuales territorios del lejano Oriente en China, India, Pakistán, Irán, Irak,

Turquía, también son un buen ejemplo de la incursión primaria e independiente de entidades

locales, quienes a través de la vía comercial principalmente, comenzaron a tejer estables

conexiones con ciudades lejanas. Lógicamente, ello sucedió mucho antes que la figura moderna

del Estado–Nación surgiera y se consolidase, absorbiéndolas como unidades componentes.

También durante el Renacimiento encontramos buenos ejemplos de esta variada vocación

externa de los actores locales. Las ciudades flamencas e italianas estuvieron a la vanguardia de

la actividad económica de su tiempo, siendo la cuna del capitalismo comercial mucho antes de

que éste se afianzara en los Estados nacionales europeos.

18


Son esas mismas colectividades locales europeas quienes volverán en nuestros días a

convertirse en actores internacionales11, esta vez junto a noveles pares de otras latitudes. Un

punto que ilustra cabalmente esta idea de regreso antes que bautismo de la ciudad en la órbita

externa, lo ofrece la comparación de dos instituciones de la política y diplomacia entre actores,

en el escenario internacional: el Consulado y la Embajada. Es por medio del análisis histórico

de su génesis, evolución, reconversión y correlación de funciones que podemos apreciar esta

idea acerca del pasado de este actor subnacional como institución autónoma en la escena

externa.

El florecimiento y consolidación de instituciones como los Consulados, con varios

siglos de anterioridad al surgimiento del Estado-Nación y sus Embajadores en el extranjero,

ilustran de modo concreto las intensas relaciones externas de las ciudades practicadas desde

tiempos remotos, sobre todo mediante el intercambio de mercaderías. Surgido en principio por

la necesidad de representación de los intereses comerciales de iniciativas asentadas en las

ciudades más pujantes del viejo mundo, la figura del Cónsul comienza a hacerse presente en

puntos clave para la estrategia económica de los comerciantes primeramente. Pero pronto ello

conllevará un entrelazamiento con cuestiones políticas de la ciudad como tal. Las entidades

locales más desarrolladas, contaban ya en el siglo XIV con esta institución cuyas facultades

abarcaban el ámbito económico-comercial tanto como el político-estratégico. Sin embargo, la

aparición de novedosas entidades político administrativas (léase Estado-Nación Moderno) a

partir del siglo XVII, supondrá una convivencia/superposición con las ya tradicionales

estructuras políticas de Reinos e Imperios, por una parte, y un eclipsamiento del actor público

primitivo de la arena internacional, la ciudad, por otro lado.

En cualquier caso, las entidades administrativas mayores encabezarán una verdadera

operación de conquista y absorción, por medio de una reingeniería en materia de organización

política, que siempre dará como resultado la centralización de acciones (internas y externas) en

manos del nuevo poder estatal abarcador. Las urbes y poblados -pujantes o no- pasarán a ser

objetos de las acciones decididas en cortes y gabinetes centralizados.

En este marco, la figura de la Embajada, como representación de los intereses políticos

del Estado-Nación (no ya de la realidad local) en el extranjero, trae aparejada una readecuación

de funciones por parte de la decana institución consular. Las entidades subnacionales ceden su

protagonismo a la entidad política que ahora las contiene, y en esa lógica, los Consulados pasan

a integrarse como secciones de Embajadas, encargados particularmente de la asistencia en el

11 Algunas, como en Italia, y debido a la combinación de temprana vocación externa de las ciudades ytardía consolidación territorial (unificación) del Estado-Nación, sólo dejaron de serlo por menos de dos

19


extranjero a sus compatriotas, y subsidiariamente (de modo ad hoc) de llevar adelante alguna

acción comercial de apoyo.12

Las entidades locales pasan a cuarteles de invierno en su acción autónoma a partir del

siglo XVII, y este relegamiento institucional a un segundo plano se prolongará por

aproximadamente cuatrocientos años, hasta mediados del siglo recientemente pasado.

Pero el fenómeno de la institucionalización de la descentralización de las relaciones

externas (regionales/internacionales) de las colectividades locales resurge con fuerza, como una

consecuencia más de la posguerra de 1945. Pueden rastrearse intentos en décadas previas,

tímidas iniciativas al respecto, pero es sin dudas a partir de la concepción y puesta en marcha

concreta de un proyecto de integración entre Estados europeos13, que las entidades

subnacionales se verán involucradas en un paulatino proceso de redescubrimiento de la

significación de un espacio para pensarse a sí mismas, de modo autónomo una vez más.

Por supuesto que no se ha tratado de un proceso ni automático ni lineal; como se

mencionó, se ha ido gestando por décadas. Pero definitivamente es a través de la consolidación

en el tiempo de lógicas extra estatales, supranacionales (de integración regional como la

europea) que las instituciones políticas locales encontrarán la necesidad, la oportunidad y la

conveniencia de generar lazos entre pares, dentro y fuera de sus territorios nacionales. La

vertiginosa y dramática evolución del sistema internacional en los últimos cincuenta años, ha

jugado a favor de esta lógica.

Si para el caso del viejo mundo, podemos hablar -a través de los siglos y siempre

intentando hacer una generalización- de una incursión primigenia de ciertas colectividades

locales fronteras afuera, una posterior absorción y recorte de estas acciones a partir de formas de

organización política moderna de mayor alcance y finalmente, una reciente reaparición de la

voluntad urbana internacional autónoma; la secuencia en América Latina y otros continentes

jóvenes será diferente.

siglos. Hoy, se encuentran al frente del proceso que lleva a la ciudad a la escena externa, otorgándole uncarácter de retorno a su caso.12 Mientras la asistencia a ciudadanos en el exterior es la función central de los Consulados Oficiales (conpersonal asignado por el Estado), la acción comercial autónoma es ejercida por los ConsuladosHonorarios (generalmente compatriotas establecidos por su cuenta en otro país).13 El Tratado de París de 1951 (que crea la CECA) y el Tratado de Roma de 1958 que establece la CEEson las células primigenias de la contemporánea Unión Europea, denominada así desde 1992 por elTratado de Maästricht y que nuclea actualmente en un proceso cooperativo integral (económico, cultural,social y político) a 25 países del continente europeo. Dicho proceso será abordado más en detalle en elCap. III de esta investigación.

20


Las secuelas determinadas por la acción colonial de las grandes potencias durante un

lapso de entre trescientos y cuatrocientos años14, que desde luego traspasará ciertos rasgos15 a

los diseños institucionales posteriores de las nuevas repúblicas, condicionarán una inserción

internacional diferente de los actores subnacionales latinoamericanos (que componen esas

nuevas entidades políticas nacionales) al sistema internacional.

Los antiguos territorios coloniales fueron adquiriendo paulatinamente una organización

política propia y autónoma, y como consecuencia de la independencia y proclamación de los

Estados–Nación, nuevas poblaciones urbanas -sumándose a las ya establecidas durante el

mandato de las coronas- fueron fundándose a lo largo de sus territorios al ritmo de los ciclos

económicos productivos de cada país.

Ello no implica afirmar una ausencia de poderes regionales anteriores a la

conformación del Estado-Nación en América Latina. Sería erróneo señalar esto, considerando

que en ciertos países16, entre su declaración de independencia y su establecimiento concreto

como Estados formales, mediaron mas de cuatro décadas marcadas por enfrentamientos entre

proyectos de organización nacional (usualmente entre unitarios o centralistas y federales o

confederados). Es así que durante el período de construcción del Estado latinoamericano, en

algunos territorios debieron suprimirse ciertos poderes regionales preexistentes, expresados

desde y con base en ciertos asentamientos locales históricos. Pero incluso en aquellos casos en

donde el proyecto federal o confederado logró imponerse en el papel, el reconocimiento real de

estos poderes regionales de base local no pasó de un plano meramente formal. El federalismo

permanecería en este estado larvado por casi doscientos años, ahogado por una dinámica

productiva que privilegia ciertas áreas en detrimento de otras, con el consecuente desequilibrio

político, económico y territorial (en términos de poder y desarrollo). Dicha estructura se verá

revitalizada a partir de la última década del siglo recientemente pasado, por medio de planteos

descentralizadores que recrean así el verdadero contenido de su esencia. Los regímenes

unitarios, allí donde se impusieron, también permanecerán por casi dos siglos inalterados en su

implementación real. Su cuestionamiento de fondo y reformulación también comenzará a verse

14 Estados Unidos declarará su independencia del Reino Unido en 1776, Haití de Francia en 1804, lospaíses del Cono Sur de España en la décadas de 1810-30 , Brasil lo hará plenamente de Portugal en 1889y Cuba de España en 1898.15 Sea la forma de gobierno federal o unitaria, el centralismo hispánico será una característica transmitidaa las nuevas repúblicas latinoamericanas; con la sola excepción parcial de Brasil, ex colonia portuguesa,cuya tradición delegativa es diferente y ve algo atenuado ese cariz centralizador en materiaadministrativa.16 Argentina declaró su independencia en 1816, logrando instaurar un régimen definitivo para todo suterritorio (republicano, representativo y federal) recién en 1860. México es otro caso que ilustra laexistencia de un lapso intermedio prolongado ente la coexistencia de poderes regionales en un ámbitoanárquico y la plena instauración de un régimen político definitivo.

21


en forma contemporánea. En este sentido, la emergencia del proceso descentralizador supondrá

una ruptura de históricas dinámicas inerciales centralistas17.

Pero más allá del modelo organizativo de distribución territorial del poder adoptado por

los países, el punto que interesa destacar es que, a excepción de las ciudades capitales de las

colonias y ciertas ciudades destacadas cuya fundación date de aquel período, el grueso de las

localidades y asentamientos urbanos actuales en Latinoamérica surgirán al amparo de la

voluntariosa acción planificada del nuevo actor político centralizador.

Este origen de la ciudad, sea en territorios coloniales o poscoloniales, subsumida -desde

un principio o luego de un interregno anárquico- por cuadros político administrativos superiores

(de los que constituirá un engranaje pasivo) influirá en la determinación de una actitud mucho

menos ambiciosa por parte de estas localidades respecto de acciones autónomas. Vale decir que,

en tanto las ciudades nacen mayormente del seno del Estado–Nación (o del poder colonial) son

políticamente su producto; y como tales no guardan en su memoria histórica recuerdo alguno de

conducta autónoma18.

Esta ausencia o debilidad -según el caso- de referencias propias de accionar

independiente, en el marco de procesos de urbanización relativamente breves, pudiera ser un

elemento importante a considerar a la hora de caracterizar a la colectividad local

latinoamericana en su carencia de comportamientos por cuenta propia respecto de la estructura

política mayor que la contiene.

Pero la falta de intenciones por romper el cerco determinado por los poderes políticos

centrales se verifica tanto en los viejos como en los nuevos ordenes políticos, en América como

en Europa, a partir de la consolidación del Estado-Nación como actor político preeminente. En

este punto se igualan antiguas colectividades locales y nóveles urbes. Con el afianzamiento de la

entidad estatal nacional, la figura de la institución política local acepta la aparición de este

17 A nivel de análisis político de las estructuras jurídicas de gobierno, y en función de las chances deimplementación y desarrollo de la descentralización como manera de actualizar obsoletas estructuras degobierno, pareciera que diseños federales, por su naturaleza constitutiva, acogen de modo menostraumático y mas desestructuradamente (a nivel jurídico al menos) una revitalización por la vía de ladescentralización en relación a las estructuras centralistas; al concebir desde sus orígenes resquicioslegales que -sin necesidad de formular leyes específicas- dejen librada a la acción de las partes una ciertaautonomía. La intención es señalar -como hipótesis de trabajos futuros- la idea relativa a que lasestructuras federales pudieran ofrecer horizontes de desarrollo más favorables para la profundización deprocesos descentralizadores, en tanto no dependen casi plenamente -como en el caso de estructurascentralistas- de la voluntad política del gobierno central en concederlo. Desde luego, se está lejos decaracterizar de ideal a la situación del federalismo.18 Cabe marcar aquí una excepción con relación a ciudades ya fundadas en la Era Pre Colombina por lospueblos aborígenes originarios del continente. Las culturas Azteca, Maya e Inca contaron conasentamientos poblacionales numerosos donde concentrar recursos, y la tendencia a la mega urbanización

22


producto de la ingeniería del ordenamiento social moderno en todos los ámbitos donde se

instaure, y parece afrontar con pragmatismo su relegamiento a segundo plano; hibernando hasta

que su momento de protagonismo regrese.

Desde luego, la diferencias de desarrollo entre diversas partes del globo no es un dato

menor a la hora de caracterizar el escenario dónde, los elementos con qué y las causas por qué

estas instituciones locales se mueven autónomamente en el plano externo. Pero es precisamente

en esa asimetría donde estos actores encuentran el impulso, parte del incentivo que motoriza a la

lógica de cooperación que los lleva a relacionarse entre sí. De otra forma, sólo podríamos hablar

de acción regional (con el sesgo de restricción geográfica que ello implica) antes que de

incursión internacional de las ciudades.

En efecto la acción regional de los gobiernos locales, entendida como la generación de

lazos autónomos entre pares dentro y fuera de sus fronteras nacionales (pero comprendidos en

un ethos geográfico cercano) se verifica como importante y nutrida por parte de las ciudades,

casi su inicio lógico en su bautismo externo. Las similitudes económicas, culturales y políticas,

sumadas a la proximidad geográfica y los procesos de integración marco que generalmente las

amparan así lo permiten. Pero lejos de limitarse a este ámbito primario de acción externa -lo

cercano y circundante como región– estos actores subnacionales se plantean más ambiciosos

horizontes, y deciden entonces aventurarse en acciones de cooperación con pares por fuera de

sus proximidades.

Las similitudes y complementariedades de situaciones y/o problemas que aún en la más

absoluta diversidad (geográfica, política, social, cultural, económica y de desarrollo) pueden

hallar ciudades aparentemente ajenas entre sí hoy, a comienzos del siglo XXI, da cuenta de la

riqueza potencial que posee esta veta de las relaciones internacionales llevadas adelante por las

propias localidades.

3.2. Factores que influyen en la incursión internacional de las colectividades locales

El fin de la Guerra Fría trajo aparejado un todavía caracterizado como incierto esquema

internacional. El hecho de que nos encontremos o no frente a un acabado nuevo orden

consolidado, es materia de discusión entre los analistas y especialistas internacionales, pero en

todo caso parece evidente que aunque no estemos en condiciones de asegurar la cristalización

definitiva de un nuevo régimen, si es posible señalar una serie de tendencias, que claramente

establecen rasgos definitivos que caracterizan al orden actual:

no se interrumpe en ciertos casos, trazando un continuum intercivilizacional hasta hoy, en urbes comociudad de México. Aun así aquellas ciudades eran parte de un todo más abarcador: los imperios.

23


• La globalización, definida como una macrotendencia que redefine el contexto mundial a

partir del fin del siglo XX. Se manifiesta en la emergencia de un único espacio global de

interdependencias, flujos y movilidades, que cubre el planeta entero y se superpone al viejo

territorio estructurado como un mosaico de continentes, países y regiones. Presenta

múltiples dimensiones: tecnológica, económica, cultural, político- institucional e ideológica

y físico–ambiental; teniendo por piedra basal, vehículo del universo casi infinito de

tendencias, a La Red19, en tanto soporte virtual de conducción de flujos (informativos,

económicos–financieros y comerciales, culturales, de entretenimiento, de cooperación, etc.)

mediante herramientas comunicativas accesibles de modo masivo, abarcando el globo.

• La transición de un modelo de producción (caracterizado en líneas generales como

fordista) a otro que supone el fin de la coincidencia entre las fronteras económicas y las

político–administrativas, así como la deslocalización productiva (con la consecuente multi y

transnacionalidad de los factores de producción); denominado por Manuel Castells (1996)

como nueva economía.

• Una multipolaridad económica y política (Estados Unidos, Unión Europea, Japón) con

vestigios de unipolaridad bélica (norteamericana, al menos en la voluntad de ejercerla).

Dicha multipolaridad colabora, al erosionar la capacidad de regulación del Estado en sus

propios territorios, con la libre movilidad de agentes menores (gobiernos subnacionales,

organizaciones no gubernamentales, empresas transnacionales, etc.)

• Proliferación de diferentes procesos de integración, con diversos alcances geográficos

y de profundidad (Unión Europea, Mercosur, NAFTA, APEC, CARICOM, Pacto Andino,

etc). Más allá de la heterogeneidad de composición y calidad en el arco de vinculaciones y

asociaciones, la tendencia consolidada en este sentido puede operar a modo de paraguas,

como incentivo más o menos efectivo para las incursiones internacionales de los actores

subnacionales que contiene.

• Fenómeno mundial de concentración poblacional en urbes y ciudades de mediano

tamaño20, en estrecha correlación con las dinámicas del capitalismo y sus diversos procesos

productivos.

• Expansión y consolidación de la democracia (al menos formal) en regiones

anteriormente caracterizadas por vaivenes entre regímenes o directamente identificadas con

procesos autoritarios.

• Acuciantes problemas globales, como los relacionados con el medioambiente,

terrorismo, narcotráfico, epidemias, migraciones, etc. Se trata de cuestiones cuyo origen

19 Al respecto, me baso en los análisis y caracterizaciones que realiza Manuel Castells (1989) y (1996).20 Según estimaciones de las Naciones Unidas, la tasa de crecimiento de la población urbana será 25veces mayor que la de la población rural. En 1995, las mega ciudades (con mas de 5 millones dehabitantes) albergaban al 15% de la población mundial. World Development Report (2001)

24


como problema a escala planetaria puede reconocer diferentes grados de responsabilidad

individual de actores, pero que indudablemente suponen una solución compartida.

En el caso de ciertos Estados nacionales, sobre todo aquellos factibles de ser agrupados

bajo la categoría de Países en Vías de Desarrollo (PVD), pueden agregarse puntuales

condicionantes que sumarían a la presión por la búsqueda de senderos externos por parte de las

propias instituciones políticas locales:

• Falta de proyecto nacional integral (político, económico y social) sustentable, respecto

de todo su territorio.

• Inserción en el sistema internacional desde la periferia de la globalización.

• Carencia de experiencia de las entidades políticas subnacionales frente a las

delegaciones que le otorga la descentralización interna21 que impulsa el Estado central.

• Problemas urbanos múltiples y crecientes (concentraciones, degradaciones, crecimiento

anárquico, deslocalizaciones productivas, fragmentación interna, saturación de áreas etc.),

como resultado de la carencia de regulación en la materia frente a dinámicas productivas

fluctuantes.

• Búsqueda de financiamientos externos (privados o públicos) para proyectos locales, en

el marco de un proceso de movilidad del capital internacional ajeno al control local (e

incluso estatal)

También puede mencionarse el fenómeno del efecto demostración, que tiene que ver

con el hecho que, una vez que una serie de colectividades locales parecen exhibir un exitoso o

redituable resultado de su incursión internacional, muchas otras –con perfiles similares o aún

disímiles– encuentran que es factible hacer el mismo intento.

La sumatoria de estos factores, en una combinación no necesariamente exhaustiva,

ejercería una suerte de impulso sobre la entidad subnacional que, jaqueada por la realidad que

estos elementos configuran y hallándose prácticamente sola (respecto de actores estatales

superiores) para responder en consecuencia, encuentra en el salto a la arena internacional una

posible salida hacia la mejora de la realidad local.

4. Perspectivas de convivencia de la colectividad local con otros actores en la escena

internacional. Tensiones y asociaciones estratégicas con nuevos y viejos actores.

21 Aunque la cuestión excede los límites de este trabajo, es importante establecer que el contextolatinoamericano de la descentralización se ha visto caracterizado por una delegación de funciones –porreformulación del modelo del Estado central – en la que la tónica ha residido en “trasladar” obligacionesde prestación de servicios (hacia la escala local) en un contexto de crisis estructural.

25


Hemos mencionado la erosión que sufre el Estado (clásico actor de las relaciones

internacionales) es sus funciones tradicionales. Concretamente, interesa en este estudio analizar

la acción de tres nuevos actores, que no sólo ejercen nuevos roles de forma directa en el plano

interno (fronteras adentro) sino que además se lanzan al escenario externo de forma autónoma,

por fuera de las competencias del Estado, cuestionando sus alcances también en el plano

internacional. Hago referencia a las ciudades, las ONGs y las ETs.

Pero esa acción de socavación de roles tradicionales del Estado puede verse también

como una redefinición de competencias, en la que estos tres nuevos actores, pudieran

complementar la acción estatal. Parece mas claro en lo que respecta a dos de estos actores

(ciudades y ONGs) y respecto a un plano (el interno) de acción del Estado. El desafío es abordar

el análisis desde la acción externa de estos actores, colocando a las ciudades en el centro, y

explorando las perspectivas de asociaciones clave con los otros dos (y con los actores

tradicionales) en función de discernir las claves de la estrategia de inserción internacional de las

ciudades.

4.1. Análisis de alianzas estratégicas y relaciones conflictivas para la ciudad.

Entenderemos por alianza estratégica aquella que supone, para cada una de las partes

involucradas, una mejora en las posibilidades de alcanzar una cierta meta propuesta. Se basa

lógicamente en la coincidencia, correspondencia o complementariedad de intereses sectoriales

(o al menos la ausencia de objetivos encontrados) entre los actores, aún en el marco de

estrategias globales que pudieran resultar contradictorias. Este tipo de alianza, motorizada por el

principio de sinergías, supone una potenciación de oportunidades por alcanzar/mejorar una meta

a través de esa asociación -en función de lo que las partes de tal sociedad son y pueden ser, han

logrado y pueden lograr- operando de modo coordinado.

Las relaciones conflictivas, por su parte, comprenden aquellos desencuentros entre

actores cuyos objetivos e intereses no solo no coinciden, sino que se contraponen. Puede tratarse

de desavenencias circunstanciales, coyunturales o de tipo estructural e incluso históricas,

sostenidas en el tiempo.

A continuación pretendemos marcar, de modo generalizado, ciertas tendencias,

patrones dentro de los cuales los actores analizados pueden relacionarse más frecuentemente.

Ello no quita que puedan relacionarse bajo el esquema opuesto, o que incluso sus acciones sean

mutuamente indiferentes, no mediando ninguna de estas dos formas de interpretar relaciones,

llegado el caso. Claramente, la volatilidad propia de los fenómenos globalizantes opera sobre

dichos patrones (indiferencia, alianza estratégica y relación conflictiva) posibilitando que los

26


diversos actores puedan pasar de un a otra casi con inmediatez. En el análisis, al pensar en

ciudad/colectividad local se pondrá mayormente el acento en Latinoamérica.

Ciudad–ONG

Claramente, los intereses y valores que operen en la estructuración de fuerzas sociales

en organizaciones no gubernamentales (ONGs) son determinantes a la hora de ensayar una

especulación acerca de sus coincidencias y puntos de inflexión respecto de los gobiernos

locales. En todo caso, considérese que estamos hablando mayormente de organizaciones

sociales de base local22, surgidas del seno de sociedades civiles concretas, en torno a inquietudes

que se vinculan de modo directo a cuestiones relativas al desarrollo local. En este plano, la

oportunidad de ensayar alianzas estratégicas entre los gobiernos locales y las ONGs de base

local es evidente. Los procesos de descentralización operados en las ciudades se han valido en

gran medida de estos actores colectivos de la sociedad civil, como manera de nutrir

integralmente y en forma orgánica el proceso participativo. La coincidencia de objetivos e

intereses puede potenciar las acciones coordinadas y conjuntas de ambos, bajo el supuesto de

una estrategia conjunta definida al respecto. La posibilidad de ensayar una división de tareas

entre ambas partes en pos de un objetivo común, supone una administración de recursos

(humanos, materiales, políticos, culturales, etc.) más inteligente y opera en favor de una

retroalimentación de las chances de alcanzarlo. Ciertamente, tampoco faltan ejemplos de

conflictividad entre ambos, sobre todo a la hora de implementar (por parte del gobierno local)

políticas que pudieran ir a contramano de intereses por lo que velan las ONGs. En todo caso, la

clave pasa por armonizar previamente intereses colectivos, inquietudes comunes a ambas partes,

en tanto insertas en un ethos local común, en torno a un Plan Conjunto (como por ejemplo, un

Plan Estratégico). Pero en líneas generales, se considera que la ciudad puede contar con un

aliado potencial en las ONGs.

Ciudad–ET

La concertación de objetivos e intereses comunes entre la ciudad y la gran empresa

(particularmente transnacional) es una de las más sensibles, precisamente por encontrarse

involucrada la lógica del capital (gran condicionante del desarrollo nacional y puntualmente

local) en medio. En ausencia de proyectos de desarrollo a escala supralocal, las ciudades

compiten entre sí por conseguir inversión productiva externa que se materialice en la forma de

instalación de empresas que de esa forma dinamicen el ciclo económico de su área circundante

22 Aunque ciertamente el espectro de las ONGs ofrece una gran variedad, con casos en los que seconstituyen en verdaderos actores globales, por el alcance cuantitativo y cualitativo de sus acciones. Setrata de actores de gran universalidad y capacidad de presión, verdaderos actores globales, como en elcaso de Greenpeace o Amnesty International

27


o región. Bajo esta perspectiva, pareciera evidente que existen puntos si no en común, que al

menos operan a favor de intereses complementarios entre ambos actores (fomentar el desarrollo

local por medio de actividades productivas -de parte de la ciudad- y conseguir facilidades de

inversión por parte de las empresas). Sin embargo, la lógica estructural de la movilidad del

capital supone que el mayor determinante a la hora de efectuar una inversión

(productiva/especulativa) es precisamente, la maximización de ganancias. Este factor, es

claramente independiente de los mecanismos que la ciudad puede accionar para reencauzar

dicha tendencia. Tal como Carlos De Mattos (1985) afirma, el fenómeno de la deslocalización

(en cuanto a rubros productivos) y desterritorialización (en cuanto a espacios geográficos) del

capital, generan un proceso de concentración de activos en el nivel internacional, en el que los

Estados periféricos tienen escasa o nula incidencia. Cuánta menos incidencia tendrá la

colectividad local inserta en tal Estado-Nación, entonces. Vale decir que, mientras puede

aceptarse el hecho de que la instalación de empresas sea un objetivo a alcanzar por parte de las

ciudades en pos de su desarrollo local, la lógica de movilidad y radicación de las mismas es

mayormente independiente de las posibilidades estructurales (en materia productiva) que la

comunidad y su gobierno local pueda ofrecer a la empresa para instalarse de modo permanente,

y así alcanzar un compromiso de mediano plazo entre ambos, en función de una visión

conjunta/complementaria de objetivos. Desde esta posición, no parece que la ciudad pueda

contar entre sus potenciales aliados estratégicos a la empresa transnacional, al menos no en

cuestiones de mediano–largo plazo. La movilidad del capital transnacional con vistas a obtener

la mayor rentabilidad, que puede expresarse en cualquier momento en la decisión del cierre de

tal o cual planta productiva, del retiro de fondos de tal o cual proyecto local, es una Espada de

Damocles permanente sobre las economías locales donde dichos proyectos

productivos/inversiones se radican (o bajo esta perspectiva debiera decir, se colocan).

Ciudad–Organización Internacional

El foco se pone aquí mayormente en las organizaciones internacionales universales (o

derivadas de ellas) que surgen en líneas generales del orden de la Segunda posguerra mundial.

Su componente por excelencia han sido precisamente los Estados nacionales. Los cuatro pilares

del orden de Bretton Woods, las Naciones Unidas (NU), el Fondo Monetario Internacional

(FMI), el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) –luego Banco Mundial

(BM)- y el Acuerdo General de Aranceles Comerciales (GATT) –luego Organización Mundial

del Comercio (OMC)- reconocen exclusivamente a los Estados-Nación como sus miembros

28


plenos. Actualmente, y luego de más de cincuenta años de funcionamiento de esta estructura, no

caben dudas de que sus objetivos originales han variado23. En todo caso, la complejización e

interdependencia que la estructura global comienza a revelar a partir de los años ’70 del siglo

pasado, con el correlato de proliferación de actores e intereses diversos, supuso una aparición

paralela de programas e iniciativas colectivas internacionales vinculadas a dichos organismos,

que actualizara de alguna manera los canales de participación de nuevos actores (o viejos

actores en nuevas posiciones, en un principio). La estructura organizativa internacional, tal

como fuera diseñada originalmente, comenzaba a revelar ciertas incapacidades/dificultades para

procesar las demandas crecientes de una amplia gama de actores. Se hace particular referencia

aquí al reclamo colectivo del denominado Tercer Mundo, que en aquellos años se expresó en

iniciativas como la de los Países No Alineados o el Grupo de los 77. La gran mayoría de estos

foros ha perdido vigencia en los tiempos actuales, pero ello no quita que hayan ejercido en su

momento una fuerza que reclamara por una actualización y flexibilización de un orden

internacional que no estaba contemplando la creciente brecha Norte– Sur (de lógica

mayormente económica) sólo pendiente de la lógica Este-Oeste (definida ideológicamente). Ello

llevó a que organismos como las Naciones Unidas, a través de su Programa para el Desarrollo

(PNUD), o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) comenzaran a pensar -y a viabilizar-

tímidas acciones en relación a la realidad particular de desarrollo del continente

latinoamericano. El proceso de redemocratización del continente y la crisis de la deuda externa

en los años ’80, junto al fenómeno de la descentralización en la década del ’90 dejaron la puerta

abierta para que dos décadas después del nacimiento de estos nuevos espacios internacionales,

las propias ciudades pudieran ensayar relaciones directas con ellos. De tal forma, por ejemplo,

los créditos no reembolsables que otorgan Programas como el Hábitat de NU, o líneas de

crédito extendidas en este sentido por el PNUD, BM, o BID son dirigidas directamente a las

entidades gubernamentales locales, bajo la forma de cooperación al desarrollo24.

Desde este lugar, es factible interpretar como una relación de potencial alianza

estratégica la que una colectividad local puede llevar adelante con los organismos

internacionales que le dan cabida como interlocutor válido. También en esta lectura, podríamos

incluir a representantes de Entidades Supranacionales -como la Comisión de las Comunidades

Europeas (CE) órgano ejecutivo de la Unión Europea- y a Agencias de Cooperación de Países

Desarrollados(AECI, GTZ, etc.) aunque no se trate estrictamente de organismos internacionales.

23 El conocido debate acerca de las funciones por las que fueron creados y las acciones reales que estosorganismos llevaron adelante, excede el foco de análisis de esta investigación.24 En el siguiente capítulo, analizaremos mas detalladamente este concepto.

29


Ciudad-Estado

La relación binaria que más interesa desde el análisis político tradicional. ¿La

emergencia de la ciudad como actor autónomo en las relaciones internacionales debilita,

contradice o complementa la acción del Estado-Nación en el plano externo?. Puede debilitarla,

contradecirla o complementarla; dependiendo de la existencia o no de un marco consensuado

entre el Estado y las colectividades locales de su territorio, con relación a un proyecto conjunto

integral, a nivel país. Claramente, la existencia de ese proyecto, en el caso europeo25 por

ejemplo, determina una lógica complementariedad entre el Estado central y los gobiernos

locales. Ambos actores operan en el marco (no exento de desencuentros por ello) de una

concepción conjunta de futuro, al menos respecto de líneas básicas que permiten que sus

accionares autónomos no se anulen, sino más bien se potencien. En el plano político nacional,

desde el nivel más alto (el Estado) y desde el nivel mas bajo (el gobierno local) las acciones

armonizadas de ambos actores trabajan en favor de un progreso integral conjunto, de un

proyecto común (social, económico y político). Pero puede suceder que la posición

internacional del Estado se vea debilitada por la acción autónoma de gobiernos locales en ese

plano, llegando incluso a verse contradecido por el proceder de la colectividad local.

Ciertamente este escenario parece vincularse a los países que, en la búsqueda de su desarrollo,

carecen de estrategias integrales de mediano-largo plazo. En este caso, la ausencia de una

coincidencia básica en criterios mínimos y fundantes de un rumbo conjunto como país entre sus

partes componentes, opera como desarticulador de acciones emprendidas desde los dos niveles

(local y nacional), desperdiciando sinergías. La desarticulación podrá ser menor, generando

simples desencuentros y desprolijidades en el nivel de política exterior, o podrá tratarse de

desavenencias mayores, que operarán en detrimento del proyecto concreto y la imagen del país

y las proyecciones que en el plano externo éste posea (con probables correlatos en inversiones,

acuerdos, etc.)26. De todos modos, es bueno dejar claramente establecido el límite que estos

cortocircuitos pueden alcanzar. Como ha sido ya afirmado, la figura del Estado-Nación no ha

dejado de ser clave en la arena internacional, y esto es ciertamente más notable en relación con

sus unidades políticas menores (los gobiernos locales). La autonomía de las colectividades

locales para incursionar en la escena externa no supone total independencia para hacerlo

respecto del Estado-Nación al que pertenece. Podremos hablar de mayores o menores grados de

autarquía, según el caso concreto de país, pero ciertamente en ausencia de coordinación entre el

25 Dichos países se encuentran a un nivel mayor de integración supranacional, en un proceso apoyado,precisamente, en proyectos nacionales efectivos (consensuados, consolidados y coordinados).26 Al respecto, puede ser muy interesante explorar estos aspectos, en términos de la imagen de ciudad y depaís que se proyectan internacionalmente. Indudablemente la clave de la percepción externa de ambos esel punto relevante aquí, pero excede los objetivos de este trabajo.

30


gobierno central y los gobiernos locales respecto de acciones externas de ambos, llegado el caso

extremo de oposición, el Estado conserva los medios para controlar y limitar los alcances de

conductas autónomas de una de sus partes que se considere contradigan intereses estatales. Es

evidente que aún en este caso, el desencuentro opera en detrimento del gobierno central y de la

ciudad. Nuevamente, la importancia de un proyecto conjunto, integral y de largo plazo que

convoque a ambos agentes políticos (local y nacional) queda en evidencia. Parece claro

entonces, que en este caso, el balance indica que en la medida que el Estado nacional sea capaz

de formular un proyecto integral27 que contemple, ampare y promueva las iniciativas de sus

partes (entidades locales), dicho gobierno central será un aliado estratégico de la ciudad. De lo

contrario, estaremos frente a una situación de relaciones conflictivas que condicionarán

seriamente las posibilidades de progreso reales de las entidades locales y en consecuencia, de la

nación como conjunto.

Se desprende del análisis de estas potenciales alianzas y relaciones conflictivas pasibles

de ser llevadas adelante por las colectividades locales, que en la medida que se carece de

proyecto o estrategia vinculada al desarrollo por parte de las entidades locales, difícilmente se

podrán concretar asociaciones sinérgicas sustentables en el tiempo con otros actores que tienen

mas consolidado su rol en la escena internacional. Pero más allá de consensuar o no una acción

coordinada o conjunta, el Estado–Nación ha otorgado, a partir de los procesos

descentralizadores, la chance de reorganizarse internamente a las propias entidades locales. De

este modo, sin proponérselo, la mera reestructuración delegativa que supone dicho proceso

opera a favor de una lógica que lleva a la ciudad a autonomizarse en el abordaje de su propia

agenda, en la definición de su propio devenir. Indudablemente, el grado de profundidad del

proceso descentralizador, sumado a la dinámica económica local, a la institucionalidad política

y a las características sociales particulares, condicionarán fuertemente la capacidad de

transformación que inicia la descentralización, en tanto disparador de un proceso que lleve a la

incursión internacional de la ciudad. Lo interesante es que la descentralización encabeza una

serie de encadenamientos, que pueden llevar a la ciudad -en un proceso de largo plazo de

autodefinición– a arenas anteriormente impensadas, como la internacional. Al respecto, no

parece evidente que el Estado–Nación, al proponer la descentralización haya calculado –y

mucho menos buscado– esta faceta internacional autónoma de la ciudad (al menos el

Latinoamérica).

De todas maneras, la verificación concreta de relaciones directas, permanentes y

frecuentes entre las ciudades y estos diversos actores relevados (ONGs, ETs, Organizaciones

27 O al menos sea capaz de articular, encauzar y viabilizar sobre la marcha las diversas y espontáneasiniciativas locales, para acompañarlas, reinterpretarlas en términos mas abarcativos y potenciarlas; antesque impedirlas.

31


Internacionales y Estados) permiten concluir en la línea del postulado central de esta

investigación, respecto de que las entidades gubernamentales subnacionales encabezan un

proceso por el cual las colectividades locales asentadas en ciudades se están convirtiendo en

actores autónomos en la escena internacional por medio de la acción de sus gobiernos.

5. La incursión externa de la ciudad en el marco de sus estrategias y límites de acción.

Así como en el nivel interno el fenómeno de la descentralización (administrativa,

política y fiscal) claramente no implica la desaparición del Estado, sino su redefinición y

adecuación para responder de modo más eficaz y eficiente a los desafíos de la compleja realidad

-principalmente el desarrollo integral, equitativo y sustentable de todo su territorio- de igual

modo pudiera intentar enfocarse la cuestión de la acción externa autónoma de las colectividades

locales.

Vale decir, que este accionar internacional independiente de los gobiernos

subnacionales junto quizás al de las ONGs y ciertos organismos internacionales (y con algo mas

de reserva respecto de las ETs), no debiera suponer per se un reemplazo del Estado en el ámbito

exterior (ni siquiera su debilitamiento) sino que podría significar una readecuación junto al

mismo de funciones, alivianándolo de cargas, complementándolo y aumentando la eficacia del

conjunto en la tarea de alcanzar, mejorar y/o mantener las perspectivas de progreso.

Las estrategias.

Entonces, ¿podría pensarse que la participación internacional de las colectividades

locales constituye el pilar externo de una doble estrategia de las mismas?. Todo proyecto social

autónomo con base territorial tiene por objetivo de mínima mejorar su situación actual, y como

aspiración de máxima alcanzar, mejorar y/o mantener sus perspectivas de desarrollo28. En la

búsqueda por alcanzar esta meta, podría pensarse que el diseño de su estrategia debiera

responder a dos frentes: uno interno y uno externo.

Estrategia local - nacional (interna).

Los factores que están en juego en la cuestión del desarrollo local son diversos, pero a

modo de síntesis pueden resumirse en dos grandes grupos. La capacidad de movilidad propia,

de iniciativa de la ciudad en este ámbito será diferente en función de sus características

28 La temática del desarrollo (local, endógeno, regional, etc.) subyace como telón de fondo, marco de estainvestigación; aunque claramente el abordaje de dicha cuestión excede el foco de la misma. Para unabuena caracterización y relacionamiento de la problemática desarrollo–cuidad ver Boisiser, Sergio (1990)

32


estructurales (rango de ciudad29, por expresarlo en un solo concepto) y según sea la

organización administrativa del país (unitaria-centralista/federal-confederada). De todos

modos, en el ámbito de gobierno local, se detecta una relativamente reciente tendencia casi

monolítica –cualquiera sea su régimen- hacia la descentralización política, administrativa y/o

fiscal. En el caso de las urbes mayores, el logro de la categoría de ciudad autónoma también

forma parte de la estrategia.

No se trata de afirmar que la descentralización conduzca por sí misma al desarrollo. Sí

se trata de reconocer que un plan integral30 de descentralización es una herramienta de

readecuación de tareas, un instrumento de reingeniería en la distribución física y funcional del

poder, que constituye una parte clave (pero no agota) una política de desarrollo endógeno local,

en tanto educa a la ciudad en la construcción de su propia agenda de objetivos, problemas y

metas, al tiempo que la compele a gestionar y dar solución por sí misma a sus desafíos. Desde

luego, y tal como sostiene De Mattos (1985), las verdaderas posibilidades y alcances de la

descentralización, en función del desarrollo local, deben sopesarse a la luz de una dinámica

mundial del capitalismo en la que la movilidad del capital financiero (que en este caso se busca

traducir en inversiones locales) se caracteriza por una creciente concentración del mismo en

función de sectores de la economía y espacios territoriales que ofrecen en ciertos períodos (que

tienden a ser cada vez más volátiles) mayores ganancias.

La desterritorialización y la desectorilización del capital –ya anteriormente

mencionadas– en tanto tendencias globales, parecen conducirse a contramano de este proceso

de descentralización política (mayormente administrativa) interna, al menos en escenarios

subdesarrollados. Es bien sabido que bajo esta dinámica, regiones ganadoras y perdedoras al

interior de los países reproducen la lógica de centros y periferias que se da entre naciones y en

ese marco, muchos proyectos de acción autónoma local y desarrollo endógeno nacen heridos de

muerte, en tanto condicionados en el nivel de acumulación de capital local que permita

dinamizar un crecimiento productivo en el tiempo, de tal forma que sirva de soporte a un

proceso de desarrollo local sustentable.

Es bueno no perder de vista, a la hora de poner todas nuestras fichas en favor de la

descentralización en la búsqueda del desarrollo local, que estos condicionantes estructurales del

sistema económico actual están lejos de poder ser influidos por las colectividades locales,

quienes a lo sumo pueden implementar políticas locales para mejorar su atractivo como área de

inversión de agentes (privados y públicos, locales y foráneos) en una lógica de competencia

29 Población, Superficie, Infraestructura, Actividades Productivas y de Servicios, Nivel de Ingreso y deEducación, Tipo de Gobierno, etc. y otras variables en relación al total del país.

33


feroz con otras localidades, en función de obtener este insumo clave. Vale decir que, en

términos político-administrativos, funcionales y de ordenamiento fiscal, la descentralización es

un instrumento clave de la estrategia interna de la ciudad -en tanto puede modernizarla,

readecuarla en una nueva y más eficiente división de funciones con el Estado nacional (y si es el

caso con los órganos políticos intermedios) de modo de complementarse en un proyecto integral

de conjunto. Se trata de un prerequisito básico a la hora de preparar una estrategia de desarrollo

local, pero en términos de condiciones económicas estructurales, la descentralización no ofrece

a la colectividad local ningún instrumento que modifique esa lógica en la que no puede influir.

En este plano de las inversiones, la ciudad parece conservar su histórico rol pasivo, sólo que

ahora compite descarnadamente con entidades pares para generar las condiciones de atractivo

que dicta el mercado y convertirse en la opción del inversor (cuyo accionar se inscribe en el

marco de la discrecionalidad y volatilidad ya descripta).

Ciertamente no debe entenderse por ello que el panorama está completamente cerrado,

estructuralmente condicionado de forma irreversible e impenetrable, que no hay resquicios por

donde intentar el progreso; comenzando por la realidad local. De tener esa posición, las

iniciativas locales sencillamente carecerían de todo sentido. El punto es no pecar de ingenuos,

descuidando la lógica macro donde esos intentos se inscriben necesariamente. 31

La estratégica generación de funciones urbanas, definidas como las actividades

predominantes que brindan una base exportadora de productos y servicios hacia otras ciudades,

estimulan la especialización de la ciudad y permiten integrar una red de flujos mundiales, con

una identidad propia que termina operando en detrimento de esa condicionalidad estructural32.

Al parecer, la ausencia de un proyecto nacional integral y sustentable (que opere como

marco para la descentralización) agrava esta impotencia de la entidad local respecto de la

dinámica capitalista de inversión. Nótese que se habla de agravamiento y no de

condicionamiento ya que sería objeto de una profunda discusión el afirmar que la combinación

de proyecto nacional sustentable en sintonía con un acabado proceso integral de

descentralización en lo local, pudieran desde países periféricos subdesarrollados y sólo por esa

vía, influir de modo sustantivo en la modificación de la dinámica de acumulación capitalista

contemporánea. Tal hipótesis, desde luego, excede el marco de esta investigación. En todo caso,

no perdamos de vista que dicho proyecto integral, debiera ser liderado y ejecutado por el

Estado-Nación. Pareciera que en este sentido, las colectividades locales han hecho o están

30 Descentralización de la toma de decisiones, de la prestación de los bienes públicos a ser brindados y delos recursos con qué solventarlos.31 Para una reflexión en este sentido, ver Arocena, José (1995)

34


haciendo sus deberes, asumiendo la parte que les toca, al tiempo que el Estado –luego de

impulsar la descentralización y delegar funciones, y ojalá recursos, en los entes locales– aparece

retrasado en el replanteo de sus nuevas funciones, respecto de una estrategia inclusiva (que

contemple la acción de sus partes locales integrantes) y de fondo para alcanzar el desarrollo. Sin

este proyecto marco por encima de las descentralizaciones locales, que vertebre las acciones de

las mismas en favor de un desarrollo nacional equitativo -territorial, política, económica y

socialmente- las acciones autónomas de las colectividades locales en pos de su desarrollo

endógeno se presentan inconexas, descoordinadas en el mejor de los casos, y claramente

desperdiciando sinergías y oportunidades de potenciación bajo el peor escenario.

Lo que quiere apuntarse aquí, es que la descentralización ofrece un espacio a la ciudad

para repensarse, y trasmutar su naturaleza; supone una revolución del espacio estatal nacional,

donde las células políticas del corpus territorial cambian sus funciones (de receptor pasivo a

formulador activo). Pudiera deducirse que el correlato lógico de ello será un replanteo de las

capacidades endógenas del desarrollo, pero difícilmente puede pretenderse que se agote allí. Es

en esta clave que se sostiene que la ausencia de un proyecto articulador desde el Estado

nacional, que recoja las líneas de las descentralizaciones por él impulsada y estructure a partir

de ello una estrategia integral de conjunto, hace que se tenga aspiraciones mucho mas

ambiciosas –y menos realistas– respecto del proceso que se verifica en ciertas realidades (la

descentralización emprendida y/o conseguida). Ciertamente las entidades gubernamentales

locales efectivamente descentralizadas deben ser acompañadas por gobiernos centrales ágiles y

capaces de canalizar y armonizar las diversas iniciativas locales en un proyecto de conjunto.

Estrategia regional – internacional (externa).

Así como a nivel interno, el accionar autónomo de la colectividad local reconoce en la

descentralización un instrumento clave, que la habitúa a tomar la iniciativa de protagonizar

activamente sus posibilidades de desarrollo, la práctica activa y directa de un tipo particular de

acción cooperativa dentro del ámbito de la cooperación internacional configuraría la piedra

angular de la estrategia de inserción externa del actor subnacional. Es a partir de redes

constituidas a tales efectos por los mismos actores locales, que la ciudad encuentra un medio o

vehículo colectivo para involucrarse directamente y sin intermediarios en ámbitos

supranacionales.

En este trabajo se vincula la experiencia previa de un proceso de descentralización con

la acción externa por cuenta de las entidades locales. Esto es así porque en Sudamérica se

32 Ejemplos de ciudades identificadas con específicas funciones urbanas pueden ser: función portuaria(Rotterdam, Hamburgo, Kobe), función petrolera (Houston, Maracaibo), función bancaria y bursátil

35


verifica que serán las primeras colectividades locales en experimentar procesos de acción

autónoma en sus planos internos las que buscarán construir un ámbito propio de consenso con

pares (dentro y fuera de su territorio nacional), para intercambiar experiencias, consensuar

criterios, potenciar sinergías, y afirmar su nueva e incipiente institucionalidad, teniendo por

horizonte el lograr incursionar por sí mismas y sin intermediarios en el ámbito externo, con la

meta final de mejorar sus posibilidades de progreso local.

Son las propias entidades locales quienes toman la iniciativa de crear este espacio

común, este paraguas compartido que es la red, para asomarse de modo colectivo a la realidad

regional más inmediata primero y ampliar mas aún sus horizontes internacionales luego33. En tal

sentido, es importante diferenciar estrategias en tanto hablemos de mega ciudades globales (en

el caso de los Países Desarrollados) como Londres, París o Nueva York y grandes ciudades

regionales (en el caso de los Países en Vías de Desarrollo latinoamericanos) como Buenos

Aires, São Paulo, Río de Janeiro, México DF; de las ciudades intermedias a lo largo del globo34.

Las grandes urbes poseen, por su peso especifico, un lugar asignado en la escena

internacional. Son el nexo de la globalización con las periferias, las puertas de acceso de este

proceso en los países subdesarrollados. Aunque ocupan este sitio de un modo pasivo -ya que en

líneas generales no han buscado activamente estar en esa posición- el proceso de construcción

económico-histórico-cultural las ha colocado en ese lugar. Dichas ciudades no necesitan, en

principio, de vehículo colectivo alguno para asomarse a una arena con la que están en mayor o

menor medida familiarizadas. Aunque, de todos modos verán la conveniencia de integrar redes,

desde luego no son -en líneas generales- el motor de estas iniciativas (en tanto ser parte de la red

no es su única perspectiva de inserción externa); aunque ciertamente su capacidad de impulso de

dichos proyectos colectivos, es sustantiva.

En cuanto a las ciudades intermedias, tendrán una vía única de inserción internacional:

salir en grupo, por medio de redes, asociaciones, foros permanentes, etc. En tanto la creación de

un espacio colectivo de pares (ciudades) constituye su vehículo exclusivo de relacionamiento

autónomo externo, se comprende la aseveración de que las ciudades intermedias serían el motor

de la red. De todas maneras, grandes urbes y ciudades intermedias integran redes, en tanto todas

reconocen la necesidad y conveniencia de cooperar.

(Frankpurt, Londres; new York), función universitaria (Heidelberg, Córdoba,), etc.33 Este aspecto será abordado mas detendidamente en el siguiente capítulo de este trabajo. La intención eneste apartado es la de afirmar la existencia de estrategias de incursión internacional por parte de lasciudades, caracterizándolas en líneas generales.34 Las características urbanas de tipo físico–estructurales que determinan estas adjetivaciones diferentesentre las ciudades, serán abordadas en el capítulo II de este estudio.

36


Las pequeñas localidades, con carencias estructurales de recursos materiales y humanos,

podrán, de modo eventual, involucrarse residualmente en la escena regional/internacional,

mayormente mediante el efecto de arrastre que otro actor más vinculado con la escena externa

(ciudad más grande, ONG, gobierno nacional, etc.) ejerza al respecto sobre ella.

En alguna medida, a partir de lo expuesto aquí pudiera afirmarse que se verifica

actualmente un proceso con rasgos de descentralización en la acción política del Estado

nacional tanto interno como externo (fronteras adentro y fronteras afuera); siendo en ambos

casos la colectividad local el heredero político35, el socio del gobierno nacional, el objeto

transformado en sujeto.

Cuando hablamos de objeto tornado en sujeto, debiera quedar sobre entendido que no

ha sido -en líneas generales- la entidad subnacional quien ha dado el primer paso en el proceso

que ha derivado en estas nuevas acciones autónomas (internas y externas). Una profunda serie

de transformaciones políticas, económicas y sociales, que como mencionáramos comienza con

la segunda mitad del siglo XX, pone en movimiento transformaciones que culminan imponiendo

de alguna manera una realidad que lleva a pensar en estas nuevas funciones para las entidades

subnacionales, (más por decisión y delegación desde el Estado-Nación que por libre iniciativa

local, en principio).

Como consecuencia, las colectividades locales -al enfrentar este desafío- conocen una

profunda y paulatina (aunque vertiginosa) mutación en su estructura, agenda, objetivos, medios

y fines. De todos modos, no se está caracterizando al actor subnacional en cuestión como un

sujeto inerte. Existe por su parte una inquietud autónoma; aunque no es equiparable el grado de

imposición desde arriba (desde el Estado nacional) e iniciativa desde abajo (de la comunidad

local) al respecto. Así como tampoco es simultánea la acción efectiva del Estado y la ciudad en

ese sentido. La combinación de ambos componentes (imposición e iniciativa) en diferentes

proporciones (según cada experiencia nacional o regional) y a distintos tiempos, daría por

resultado sendas estrategias de la comunidad local en los escenarios nacional e internacional.

Será quizás mas en el plano interno (descentralización) que en el externo (actores

subnacionales autónomos) que podremos identificar mas nítidamente este rasgo de imposición a

la ciudad de una nueva realidad, con la consecuente demanda de un nuevo rol para ella.

Al parecer, el proceso de descentralización interno en el que entidades políticas

nacionales y regionales (por sobre el ámbito local) delegan la gestión, disposición y acción

35 Sin pretender caer en una división taxativa y estricta de funciones, un heredero o complementoeconómico de la descentralización del Estado sería la ET, y un heredero o complemento social pudiera serla ONG.

37


directa de aspectos subnacionales en materia política, fiscal, y social a las propias ciudades,

puede encontrar claras conexiones con la desaparición del paradigma del Estado

Benefactor/Keynesiano, presente durante más de tres décadas como modelo de organización. Su

abrupto36 reemplazo por un Estado mínimo en su concepción neo-liberal, trajo aparejado un

abandono de funciones por parte de la institución nacional de gobierno, que precisamente

enfrentaba serios problemas estructurales en los países latinoamericanos.

De un modo algo más eufemístico se puede hablar de delegación antes que abandono,

pero en todo caso, es claro que el nuevo sujeto que aparece en la escena, como heredero de

muchas de estas funciones, es la entidad local. Desde este punto de vista, ciertamente no será la

propia ciudad quien busque hacerse cargo de estas cuestiones, en principio37. No tendrá mas

opción que aceptar la nueva carga.

Pero lejos de pretender dar una lectura fatalista a la cuestión, podemos afirmar que esta

herencia no deseada en principio, pudiera haberse convertido en el motor de una dinámica

transformación que ha permitido a las entidades subnacionales ser protagonistas de la forja de su

propio desarrollo, antes que meros receptáculos de políticas impuestas al respecto; pasando de

apéndice y brazo último del Estado central a células activas de ese organismo. Las dimensiones

y alcances del proceso evolutivo pudiera ser expresado con la imagen de la conversión de una

polvorienta y deteriorada calle de tierra de dirección única (del Estado nacional a la colectividad

local) en una ruta asfaltada de doble vía (ida y vuelta) aunque todavía con más tránsito hacia

una de las dos direcciones por el momento, pero con serias aspiraciones de transformarse en una

fluida y dinámica autopista en ambas direcciones.

Las entidades de gobierno locales, poco a poco, fueron incursionando en la tarea de

afrontar procesos descentralizadores en sus diversos planos y alcances, en los que las propias

comunidades locales fueron involucrándose de un modo más integral. Ello trajo aparejado

dificultades y desafíos, entre los que se encuentra el hecho de no poseer experiencia en muchos

de esos planos. El contacto con otros actores pares, que ya hubiesen enfrentado el desafío, se

volvió clave para entidades locales con poca experiencia al respecto. A menudo, estas ciudades

se encontraban en otros países, e incluso continentes. Por ello, la posibilidad de intercambiar

puntos de vista, experiencias, conocimientos, se volvió esencial.

36 La transición fue mas dramática y menos armoniosa en el caso de Latinoamérica, aunque de todasformas tanto en Estados Unidos como en Europa, el cambio de paradigma no estuvo exento de problemas.37 Aunque también cabe aclarar que algunas ciudades que experimentaron un explosivo y dinámicocrecimiento urbano, en el período 1950-80 fueron adquiriendo, en el marco de ese proceso de crecimientoeconómico, ansias y deseos de tomar decisiones por si mismas, antes incluso que la descentralización seerigiese en paradigma estrella de la política de reorganización interna de los Estados. En todo caso, setrataba de una inquietud más velada que expresada. Puede pensarse que la descentralización como teoría(y práctica) cristaliza y potencia estos precoces planteos autónomos, donde los hubo.

38


Una serie de factores ya analizados, cuyo manejo esta fuera de la voluntad de la propia

entidad subnacional, convergieron (procesos de integración, expansión del régimen democrático

a nivel global, tecnologías de comunicación masivas y económicas, reestructuración de las

dinámicas productivas y financieras, etc.) con esta necesidad incipiente de comunidades locales

que se encontraban enfrentando la descentralización –asesoradas en el mejor de los casos– como

fenómeno novedoso.

Gran parte de la acción internacional autónoma (individual o en redes) de las ciudades,

se comprende en el marco de esta necesidad por vincularse –primaria pero no únicamente– en

función de desafíos comunes enfrentados en el plano de la administración y gestión local. Es

por ello que podemos hablar en este plano externo de iniciativa de la ciudad antes que

imposición del Estado nacional, particularmente en Latinoamérica. De hecho, y en primera

instancia, el Estado central reaccionará de un modo algo receloso respecto de resignar parte de

sus exclusivas funciones de gestión en el escenario internacional. 38

Pudiera pensarse que, amenazado desde todos los flancos en sus funciones tradicionales,

el clásico y obsoleto Estado-Nación sin dudas tendrá mas poder para mantener en su puño a las

entidades subnacionales que contiene -respecto de un accionar externo - antes que a las ONGs, y

sobre todo las ETs (los otros nuevos actores de la escena internacional relevantes para esta

investigación).

De todos modos, no es bueno generalizar en este aspecto. Los Estados que han sabido

intuir las potencialidades de una acción conjunta entre sus entidades nacionales, (regionales si es

el caso) y locales en la arena internacional, a partir de una inteligente y coordinada división del

trabajo como componente de una estrategia común que responda a un proyecto nacional

integral y sostenible, sin dudas están a la vanguardia en las acciones por alcanzar y/o mejorar el

mentado desarrollo.

Los límites.

Mas allá de las perspectivas y oportunidades, existen límites al accionar de los actores

subnacionales, en ambos planos de sistema político (interno y externo). Son estos puntos de

inflexión, constriñendo la movilidad del nuevo actor, los que permiten visualizar claramente la

vigencia y supervivencia de la figura del Estado-Nación, como tal. Al respecto, se verifican dos

áreas de delimitación:

38 Por ejemplo, la Red de Mercociudades (creada por iniciativa de los gobiernos locales de los países delMercosur en 1995) recién fue reconocida como parte de la lógica del Mercosur mismo (en tanto proyectode integración regional) en 2001. El recelo de los Estados integrantes del mismo, expresado en el lapso dedemora en acoger a Mercociudades en su seno, ilustra el punto.

39


El sistema de organización político administrativo nacional.

El primer ámbito de límites está dado por la propia estructura estatal del país, entendida

como el entramado jurídico institucional fundante del orden político social, establecido por

medio de su Constitución, Ley Fundamental, Carta Magna, Derecho Consuetudinario,

Costumbre, etc. La arquitectura político-administrativa interna en la que el Estado nacional

decide organizarse (unitaria-centralizada o federal-confederada) establece claros límites en las

posibilidades del accionar, alcance y competencia externa de los gobiernos subnacionales que lo

componen.

La forma en que la relación entre los diversos actores gubernamentales internos (gobierno

nacional/federal, gobierno provincial/estadual, gobierno local) va a desenvolverse, las

competencias y funciones de cada cual en la acción conjunta de ejercer el poder, desde luego

que determinarán un margen de acción autónoma predeterminado para las comunidades locales.

Desde este plano, ciertas estructuras pudieran pensarse -a priori- como aventajadas respecto de

la posibilidad de inserción internacional de las ciudades en su seno, en relación con otras. La

forma de gobierno federal–confederada, con gobiernos intermedios y locales que poseen

establecidas claras facultades autónomas desde un comienzo, pudieran tener a su favor un

mayor margen de maniobra y cierta experiencia histórica de ejercicio al respecto. Pero, como ya

se ha afirmado, en el caso de Latinoamérica al menos, el federalismo ha adolecido de iniciativa

real mas allá de su estructura formal. Con la sola excepción parcial de Brasil, que por su

tradición portuguesa heredó una cultura de delegación administrativa algo más permisiva que la

española, la cual pudo luego viabilizar de un modo bastante más satisfactorio –aunque lejos de

ser completo– por medio de su estructura federativa.

Por otro lado, tanto en gobiernos federales como unitarios, ciertos vacíos legales (provocados

por la colisión entre obsoletas legislaciones nacionales y actuales necesidades locales seguidas

de espontáneas acciones al respecto) podrán obrar en favor de la vocación externa de los

gobiernos subnacionales; pero en cualquier caso hay claros límites a la misma. Aún en los

Estados-Nación organizados bajo el modo federal-confederado, sus partes componentes

(provincias o estados) no pueden tener su propio ejército –política de defensa- ni emitir su

propia moneda –política económica-. En el ámbito que nos convoca, interesa remarcar la falta

de autonomía plena para suscribir acuerdos internacionales de las entidades subnacionales -

política exterior39 -.

Todos estos planos, sea el Estado centralista o federal, esté descentralizado o no, quedan bajo la

atribución del Estado nacional, que en el mejor de los casos (en cuanto a espacios de autonomía

para las entidades locales) establecerá reglas marco para que la entidad gubernamental

39 En el caso argentino, por ejemplo, así lo establece expresamente su Constitución Nacional (1994) enlos Art. 124 y 126.

40


subnacional pueda luego ver comprendida tal o cual acción autónoma (firma de un convenio de

una entidad local con una entidad colectiva internacional, por ejemplo) en dicha lógica. Veamos

un caso que ilustra el punto:

La Municipalidad de Rosario (entidad de gobierno local de la ciudad de Rosario, ubicada en la

provincia de Santa Fe, República Argentina) ha podido suscribir directamente un contrato con la

Comisión Europea para llevar a cabo una acción conjunta, sin necesidad de la autorización

previa del gobierno provincial ni nacional, en tanto dicho acuerdo se halla comprendido en el

marco de una serie de figuras y relaciones institucionalizadas previamente en el nivel nacional.

La Constitución Argentina40 sancionada en 1853-60, y con una reforma de 1994 vigente,

establece como facultad exclusiva e indelegable del gobierno nacional ejercer las relaciones

exteriores del país, a través de su Poder Ejecutivo, con intervención del Parlamento41. En este

marco, y con vistas a canalizar las crecientes prácticas de cooperación que se verifican entre

entidades subnacionales y diversos actores internacionales, el Ministerio del Interior y el

Ministerio de Relaciones Exteriores (ambos componentes del Poder Ejecutivo Nacional)

coordinan -a través de la aplicación de convenios creados a efectos de instrumentar acuerdos

entre los múltiples actores políticos de un sistema federal con actores externos- la posibilidad de

que entidades subnacionales (gobiernos provinciales y municipales) puedan efectuar cierto tipo

de acciones autónomas (por ejemplo suscripciones de convenios con ciertas entidades externas)

en la medida que exista un acuerdo marco entre las partes (Estado nacional-actor externo) que

ampare tal acción. Vale decir que se vela desde el gobierno central por crear un paraguas

jurídico que ampare y viabilice de un modo flexible y dinámico (evitando la intervención de

actores innecesarios) acciones descentralizadas desde sus componentes gubernamentales

locales.

En el caso del gobierno de la ciudad de Rosario, un Acuerdo Marco suscrito entre la República

Argentina y la Comisión Europea42 faculta a las entidades locales (en el marco de la figura de la

cooperación descentralizada) a celebrar directamente convenios con dicha entidad. De este

modo, el gobierno nacional delega parcialmente y de modo previamente establecido

40 Las constituciones de las 23 provincias argentinas y el Estatuto de la ciudad autónoma de Buenos Airesse subordinan automáticamente a ella41 Constitución de la Nación Argentina (1994), Art. 27, 75 inc.22 y 99 inc. 11.42 Convenio Marco relativo a la Ejecución de la Ayuda Financiera y Técnica de la CooperaciónEconómica en la República Argentina en virtud del Reglamento ALA (1993), en particular: Art 2.1 (3ºpárrafo), Art.6. Si bien en los proyectos pueden participar tanto Organismos Nacionales, Provinciales,Municipales como Entes Descentralizados, Organismos Autónomos y ONGs, el Beneficiario de losmismos debe ser, de acuerdo con lo establecido en el Protocolo N°2 del Convenio – Marco, una entidadpública estatal

41


posibilidades concretas (no universalizables43) de acción autónoma a los gobiernos locales, con

vistas a que una excesiva burocratización no malogre acciones de cooperación que requieren de

agilidad e intervención directa.

Desde luego, este tipo de posibilidades y la combinación de diversas estructuras jurídicas

concretas variarán laberínticamente según de que país se trate. No es la intención de este trabajo

caer en un análisis jurídico comparativo de las diferentes estructuras nacionales que pueden

presentarse en función del grado de autonomía externa que presentan las comunidades locales.

Ciertamente, las legislaciones ofrecerán particularidades en cada país que abordemos –e incluso

entre provincias/estados y regiones dentro de un mismo país- y no hay mayor objeto, a la luz de

esta investigación, de analizar dicho aspecto. En cualquier caso, sea centralista o federal la

forma de estructurar la administración del poder en un Estado nacional, se encuentre ante un

avanzado proceso de descentralización efectiva o no, debe quedar claramente establecido que la

facultad autónoma del gobierno local para llevar a cabo una acción externa independiente sigue

encontrando claros y concretos límites jurídicos en la estructura del Estado-Nación que la

contiene.

El sistema internacional

El segundo ámbito de fronteras a la acción autónoma de las ciudades está dado por el

propio sistema donde pretende insertarse. Tal como hemos visto en el primer apartado de este

trabajo, se trata del espacio donde se registra el accionar autónomo de Estados, Organizaciones

Internacionales -formales e informales- Empresas Transnacionales y demás nuevos actores

como las ONGs. Como ya se señalara, las acciones de dichos actores producen (de jure o de

facto) política y derecho internacional, en el marco de un complejo proceso de constitución de

regímenes internacionales imperantes.

La forma y los modos en los que la comunidad internacional se estructura y se

desenvuelve, por medio de patrones que se vuelven estables durante ciertos períodos de tiempo,

también coloca límites concretos a la acción externa autónoma de las entidades subnacionales.

Por ejemplo, y continuando en la línea de la reflexión del apartado anterior, las ciudades no son

- aún - sujetos de derecho internacional independientes de sus Estados. O dicho de otro modo, lo

son de modo indirecto, sólo en tanto partes componentes del Estado que las contiene y del que

forman parte constitutiva.

Viendo esta cuestión estrictamente desde el punto de vista del sistema internacional y

sus organismos, las ciudades no tienen un sitio en las Naciones Unidas en tanto no constituyen

43 En áreas como cooperación económica, financiera y técnica, científico- tecnológica, programashorizontales, proyectos regionales, proyectos con ONGs, sobre derechos humanos, medio ambiente y

42


entidades jurídico - políticas independientes de los Estados que las abarcan en su territorio44. Su

personalidad jurídica, nuevamente marca el límite al accionar autónomo de la entidad local, que

debe ser refrendado por la entidad política nacional.

Si los Estados no permiten en nivel interno tal dispersión, parece lógico que el sistema

internacional, mayormente diseñado por los propios Estados, así lo determine igualmente.

cooperación descentralizada.44 Independientemente de la cuestión de ser o no sujetos autónomos de derecho internacional más allá delEstado, se verifica una vocación por estructurarse en foros universales de ciudades; tendencia fuertementeconsolidada a través de la reciente creación de CGLU, Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, conaspiraciones a convertirse en un foro universal de gobiernos locales, algo así como las NU de lasciudades.

43


CAPÍTULO II. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL COMO PARTE DE LA ESTRATEGIA DE

DESARROLLO DE LA COLECTIVIDAD LOCAL.

1. La cooperación como componente de las Relaciones Internacionales. Evolución a lo

largo del siglo XX

1.1. La cooperación en las Relaciones Internacionales

Las acciones en el ámbito de las relaciones internacionales pueden ser explicadas, en

una primera aproximación, a partir de cuatro ejes rectores: competencia, conflicto, cooperación

e integración. Acciones basadas en estos cuatro patrones básicos podrán desarrollarse en

diferentes planos de la esfera internacional por parte de los diversos actores analizados en el

capítulo anterior.

Así, el orden internacional puede ser leído desde distintos ángulos como:

• Áreas: económica-comercial, política-militar, social-cultural, científico-tecnológica.

• Número de actores: unilateral, bilateral, trilateral, multilateral.

• Alcance geográfico: regional, continental, mundial.

• Tipo de actores: estatales o gubernamentales (nacionales y subnacionales, organismos

internacionales), no estatales/no gubernamentales (movimientos, ONGs y ETs)

• Carácter de la acción relación: pacífico, beligerante.

Debe quedar claramente establecido entonces, que la cooperación (como concepto y

acción) constituye una parte, y no ciertamente la principal, dentro del espectro de las Relaciones

Internacionales. Sin afirmar que se trata de un cúmulo de acciones residuales, ciertamente ha

sido históricamente un patrón de relacionamiento de segundo plano, frente a la casi natural

inclinación a la competencia (e incluso el conflicto) entre las partes clásicas dentro del sistema

internacional45.

45 Aunque ciertamente en la actualidad asistimos a un momento de auge de proyectos de integración almenos en términos regionales, ellos se dan en un marco de abierta competencia comercial y bajo unaperspectiva histórica claramente conflictiva.

44


La cooperación en tanto concepto componente de las relaciones internacionales, es un

principio regido por el interés de la mutua colaboración entre las partes en pos de un objetivo

común, básicamente bajo un carácter pacífico46. Más allá de las eventuales acciones de alianza

estratégica entre diversos actores públicos (analizadas en el capítulo precedente) la cooperación

en tanto práctica política frecuente y estable, supone un compromiso más profundo, de mediano

o largo plazo, entre los sujetos involucrados. En esta parte de la investigación, interesa hacer

foco puntualmente, en la cooperación entre actores gubernamentales (en principio Estados y

organismos internacionales) pero principalmente con relación a las entidades locales, de reciente

incorporación en ese ámbito.

El paradigma de la cooperación ha estado presente desde las primeras teorizaciones

sobre el orden internacional, a la par del conflicto47. Sin negar que la creciente complejización

actual de la dinámica internacional supone un entramado diverso de lógicas de actuación,

conflicto y cooperación han sido y continúan siendo los principios últimos a los que puede

reducirse la dinámica de la acción en el sistema internacional. Se trata de los conceptos

fundamentales de las dos macro visiones clásicas de la teoría de las relaciones internacionales,

las posturas filosóficas de base en la misma: el realismo y el idealismo48.

Ambas, en tanto cosmovisiones antes que teorías estrictas (aunque efectivamente

puedan derivarse de ellas formulaciones concretas), se encuentran presentes en la base de todo

planteo científico en la materia. En tanto al idealismo, vinculado con posturas juridicistas, se lo

relaciona estrechamente con el derecho internacional; el balance real de fuerzas en la política

internacional constituye la base del análisis de la postura realista. Sin embargo, lejos de ser

mutuamente excluyentes, ambos constituyen distintas dimensiones que el análisis internacional

no puede obviar. Para el realismo, mas allá de la idea que se tenga acerca de cómo debe ser el

orden internacional, la realidad tiene una lógica propia que debe ser descubierta para explicarse

su comportamiento y actuar estratégicamente en ella. El realismo, en tanto interpretación de un

orden internacional, puede ser la base lecturas más pesimistas o desencantadas de la realidad, en

tanto la misma –en última instancia- está determinada por la estructura que la contiene. En el

otro extremo, el idealismo considera que la realidad es esencialmente el producto de la acción

de los sujetos. Desde esta perspectiva, el conocimiento del orden internacional y sus actores

46 Pudiera ser vista inspirada por la beligerancia, pero en ese caso parece más correcto hablar de pactos oalianzas antes que de cooperación.47 Para una caracterización clásica de ambas posturas, puede consultarse las obras de Morgenthau, Hans(1963) y Wilson, Wodrow (1918).48 Dichas macro teorías, planteadas en términos teóricos en la primera mitad del siglo XX, pueden sercomplementadas con otros paradigmas menos abarcativos pero más recientes, que procuran dar cuenta dela complejidad creciente del orden internacional: Neorrealismo, Interdependencia Compleja, TeoríaCrítica, Constructivismo, Teorías Sistémicas (institucionalistas y estructurales), Linkingdomestic/international politics, entre otras propuestas.

45


resulta de la concepción que se tiene de los elementos que lo componen. Esta interpretación es

más cercana a las posiciones voluntaristas, relativas a la capacidad de modificación de una

situación por parte de los propios actores, pudiendo derivarse de ella lecturas más optimistas

acerca de las posibilidades de transformar un orden determinado.

Las acciones de cooperación pueden ser asociadas tanto a la concepción idealista del

orden internacional como a aquella realista. La diferencia estriba en que para esta última postura

-siempre pensando en sus formulaciones más ortodoxas- antes que una situación deseable de

coexistencia naturalmente surgida entre actores, la cooperación responderá a una lógica

estratégica, motivada por la conveniencia o competencia en términos de poder e influencia entre

los sujetos involucrados. Las derivaciones acerca de las posibilidades temporales de sostener la

cooperación en uno y otro caso, no son un dato menor.

En conclusión, consideramos que realismo e idealismo han sido -y continuarán siendo-

dimensiones basales de todo análisis del orden internacional. El acento en una u otra postura,

dependerá de la perspectiva que se adopte para observar la realidad, para comprender,

explicarse y operar sobre la misma. Esta investigación se nutre de ambas posiciones,

entendiendo que, para dar cuenta de una situación en forma rigurosa, es preciso analizarla de

modo descarnado en sus características, pero al mismo tiempo con vistas a encontrar visiones

positivas que involucren la posibilidad de modificación de los sistemas. Se parte de la idea de

que antes que buscar lecturas e interpretaciones cerradas y excluyentes en materia de Relaciones

Internacionales, la clave para interpretar las teorías que surgen en su seno es la de verlas de

modo complementario, como aproximaciones factibles de ser combinadas en una

argumentación científica y multidimensional sobre la realidad internacional.

1.2. De que tipo de cooperación hablamos. Breve reseña de la evolución del concepto.

La historia del siglo XX encuentra en sus primeros cincuenta años algunas destacables y

sostenidas relaciones de naturaleza cooperativa entre los Estados, actores preeminentes de la

arena internacional por aquel entonces. Sin embargo, dos conflagraciones mundiales, el orden

bipolar de la Guerra Fría y sus vastas secuelas (regímenes autoritarios, disputas geopolíticas,

carreras armamentísticas, alianzas defensivas, etc.) operaron mayormente como disuasores de la

difusión amplia, irrestricta y masiva del patrón de la cooperación entre los protagonistas de la

escena internacional, restringiendo los flujos cooperativos al interior de cada bloque y sus áreas

de influencia. La Organización de las Naciones Unidas, surgida de la segunda posguerra

mundial, si bien cuenta en sus cimientos con el principio de la cooperación entre sus miembros,

quedaría atrapada por esta lógica bipolar casi inmediatamente, siendo bastante distorsionada su

capacidad de foro cooperativo con vocación universal. La coexistencia en su seno de relaciones

46


horizontales y universales (Asamblea General) y verticales y restrictivas (Consejo de Seguridad)

entre los Estados, con sus dispares cuotas reales de poder, da cuenta del doble estándar existente

al respecto en el sistema internacional.49

La distensión de las décadas ’60-’70 en la disputa entre la U.R.S.S y los EE.UU, y sobre

todo los avances consolidados del proceso de integración europea (Comunidad Económica

Europea en aquel entonces), comenzaron a abrir una cuña en el sistema internacional, un

espacio para que la cooperación pudiera ser pensada como un patrón de coexistencia pacífica

practicable de modo sostenible y superador de la lógica colaborativa estratégica50, puntual y

sesgada -propia de la Guerra Fría- en las relaciones entre Estados.

Desde el denominado Tercer Mundo, también surgirán entonces, al amparo de las

Naciones Unidas, diversos espacios e iniciativas de cooperación51, vinculadas mayormente a

problemáticas de desarrollo frente a tardías descolonizaciones (en Asia y Africa) y a

estrangulamientos de estrategias nacionales al respecto (en los grandes países de

Latinoamérica). De todas formas estas iniciativas de cooperación entre Estados, que empiezan a

detectarse de modo más frecuente a partir de los años ’70, se verán condicionadas todavía por

los vaivenes del orden económico e ideológico bipolar, y no será hasta el fin de este último (en

1989-9152) que pueda hablarse de remoción de restricciones estructurales a su posibilidad de

progreso. Se exceptúa de esta observación a la CEE (hoy Unión Europea) cuya dinámica de

integración supo hacer del principio de cooperación -tempranamente- su motor; sustrayendo la

lógica interna del proyecto regional de la dinámica mundial de aquellos años.

Desde un punto de vista teórico, la acción colaborativa entre Estados recibirá entonces

en este estudio -en principio- la genérica denominación de Cooperación Internacional a secas. A

medida que se sucedan las décadas del ’60, ’70, ’80 e incluso ’90, ese cuerpo monolítico se

fragmentará en múltiples facetas de diverso alcance, tanto en materia de acción conjunta, como

con relación a las modalidades para ser viabilizada e incluso al tipo de actores que la

protagonicen.

De este manera, en tanto áreas en las que se concentra la acción colaborativa, podemos

mencionar a:

• La cooperación económica (y dentro de ella la cooperación técnica y financiera)

• La cooperación en ciencia y tecnología

49 El interesante debate acerca de la readecuación del rol de la ONU a la luz del orden internacionalimperante, ciertamente excede el marco de este estudio.50 Aunque sin dudas el proyecto nace y coexiste por mas de tres décadas en el marco de la lógicaEste/Oeste; siendo la propia Alemania testimonio concreto de ello.51 Movimiento de No Alineados, PNUD, Grupo de los 77, etc.52 Según se tome por referencia la caída del muro de Berlín o la disolución de la U.R.S.S.

47


• La cooperación política

• La cooperación humanitaria

• La cooperación al desarrollo.

En relación a las modalidades para viabilizarla, se detectará paulatinamente la

posibilidad de ensayar, además de la clásica cooperación bilateral, acciones de tipo multilateral

(por una parte) así como el abandono de canales centralizados a favor de vías mas horizontales

(entre pares) y descentralizadas (suprimiendo intermediarios) por otro lado.

Respecto de los actores involucrados, se evolucionará a lo largo de tres décadas, de un

exclusivo protagonismo de gobiernos nacionales centralizadores, a la incursión de organismos

internacionales primero, para posteriormente sumarse órganos de procesos de integración,

ONGs, ETs, y -de particular relevancia para esta investigación- los gobiernos subnacionales.

Vemos entonces que de modo gradual, entre los años ’60 y la actualidad, el marco de la

cooperación, acorde con el contexto internacional en el que se va desarrollando, se irá

complejizando y adquiriendo -con momentos de auge e impasse- lógicas cada vez más

específicas (temática y geográficamente y a nivel de actores involucrados). Parece entendible

entonces que surjan nuevos mecanismos para hacerla factible del modo más expedito posible.

A partir de mediados de la década de 1980, y en el contexto de crisis de la deuda

externa de los países en vías de desarrollo, el esquema clásico de cooperación comenzó a

mostrar síntomas de agotamiento, incrementándose las visiones críticas respecto de sus

resultados.

Pero difícilmente cuestiones estructurales subyacentes a las propias dinámicas del

desarrollo y el subdesarrollo pudieran ser superadas única y principalmente por la vía de la

acción cooperativa entre las partes (independientemente de que se trate de una implementación

clásica o más innovadora). Pretender resultados de tal profundidad por medio del traspaso de

medios entre las partes, es francamente no comprender la estructura y funcionamiento del orden

político y económico internacional. No es desde este lugar que interesa remarcar las críticas, ya

que ciertamente también pueden citarse modalidades particulares, dentro del esquema clásico de

cooperación al desarrollo, que en el lapso transcurrido entre los años ’50 y ’90 ofrecieron

resultados consistentes para sus protagonistas. Lo que interesa destacar aquí es, en el marco de

una generalizada ausencia de éxitos sustantivos de la modalidad clásica cooperativa, un aspecto

puntual de la dinámica interna de la cooperación, relativo al hecho de que el esquema de

relacionamiento que se proponía en el modelo cooperativo tradicional reservaba un pasivo rol a

la parte receptora. Ello, proyectado en el tiempo sobre un contexto más amplio de un orden

48


económico internacional crecientemente desfavorable a la acción cooperativa, redundó en

magros resultados en materia de acción colaborativa, que sustancialmente se volcaba a alcanzar

el desarrollo.

Para mediados de la década del ’80, a estas alturas de la experiencia internacional en el

área, comenzó a ser evidente para los teóricos, formuladores y practicantes de este tipo de

cooperación gubernamental, que la clave residía en que los mismos países en vías de desarrollo

comenzaran a tener un rol más activo en la consecución del proyecto, incentivando sus propias

capacidades para alcanzar la ambiciosa meta. En otras palabras, comenzó a fortalecerse la idea

de que el asistencialismo y la verticalidad de las relaciones cooperativas tradicionales entre

gobiernos centrales, podía ser visto como un obstáculo estructural para alcanzar el verdadero

compromiso de parte de los beneficiarios. Paralelamente a este cúmulo de críticas, había

comenzado a surgir al interior de los Estados, una incipiente delegación de funciones de gestión

hacia los gobiernos locales; a la par de una situación financiera internacional que estaba lejos de

ofrecer los recursos que posibilitaba la liquidez de los años ’70 .

Todos estos factores, que se fueron acumulando a lo largo de dos décadas, cristalizaron

a fines de los '80 en un cambio sustantivo en el campo de los propósitos, recursos y actores de la

cooperación internacional, en un trastocamiento profundo de enfoque en la materia, al hacerse

patente una renovación de los actores, canales y posibilidades relativos a las acciones

colaborativas. La década del ’90 se caracterizará entonces por una franca crítica a la ineficacia

de la cooperación internacional tradicional particularmente en lo relativo a la promoción del

desarrollo en los países beneficiarios, derivando en una demanda por la reformulación de los

medios y fines. En todo caso, los estudios acerca de la eficacia/ineficacia de la cooperación

clásica (particularmente aquella orientada al desarrollo) no son concluyentes, pudiendo arrojar

efectos positivos a nivel micro y en ciertos períodos, al tiempo que resultados más moderados e

incluso negativos a escala macro53.

Pero cuidado, no debe entenderse que toda la visión acerca de la cooperación al

desarrollo cambia drásticamente en la década del ´90, sino que dicho momento de crítica es

fruto de una larga evolución.

El contexto internacional en el que estas críticas a la cooperación tradicional se hacen

abiertamente manifiestas, se caracteriza por un dramático aumento de la pobreza en el mundo en

vías de desarrollo (particularmente en Latinoamérica, que ostenta en la actualidad el

vergonzante récord de ser el continente más desigual del planeta), a la par de una disminución

de los aportes desde el mundo desarrollado a las acciones cooperativas clásicas. Ello supone

53 Para un análisis detallado al respecto, puede consultare a Moncayo, F. y Castro de Rojas, E. (1998).

49


sumar, a la ya señalada falta de centralidad de este mecanismo en la tarea de nivelar las

dinámicas de desarrollo a escala global, una evidente desproporción de base entre las

necesidades reales y las disponibilidades efectivas a la hora de planificar acciones de

colaboración internacional.

Las motivaciones de la acción cooperativa, que operan de fondo en este contexto, se

vincularán claramente a la necesidad permanente de expansión de mercados para bienes y

servicios de los países industrializados, en el entendido de que la cooperación puede ser un

instrumento que contribuya a asegurar mercados potenciales al reforzar las relaciones entre

países. Desde luego, no se intenta con ello negar la existencia de otras motivaciones (culturales,

políticas, sociales), que sin dudas también se encuentran presentes a la hora de impulsar

acciones cooperativas -sobre todo en los ámbitos más horizontales y descentralizados-. Pero,

colocarlas en igualdad de plano con las motivaciones comerciales –que operan en el marco de

los procesos de integración supranacionales- es por lo menos exagerado. En otras palabras, se

considera que mientras que la cooperación entre Estados y los propios procesos de integración

por ellos impulsados encuentran conexiones inmediatas con un interés comercial, las lógicas

subnacionales cooperativas presentan un abanico más amplio de motivaciones directas,

encontrando un vínculo algo mas mediatizado con las cuestiones comerciales por el lado de los

procesos marco a los que generalmente adscriben. Así, mientras en la era bipolar la competencia

mundial se basaba en el conflicto estratégico por el poder hegemónico (y la cooperación era

mayormente determinada por razones de aumentar o mantener la esfera de influencia en

términos geográficos o ideológicos); actualmente se verifica asimismo un interés por aumentar o

mantener influencias, pero ahora definidas desde los Estados básicamente a partir de una óptica

netamente económica–comercial.

Fuentes de la cooperación internacional

El tema de las fuentes de recursos financieros de la cooperación internacional constituye

una arista muy interesante de abordar, pero ciertamente excede los límites de esta investigación.

No se ignora que la dinámica de la cooperación internacional encuentra parte de su explicación

en la dimensión financiera, pero se ha optado aquí por ofrecer una somera caracterización del

aspecto, señalando -tan sólo como marco- la situación general de necesidades crecientes y

recursos escasos con relación a la financiación de la cooperación al desarrollo, en el marco del

actual orden económico mundial54.

54 Iniciativas como la de la Tasa Tobin (propuesta por el Premio Nobel de Economía en 1981, JamesTobin para gravar con un 0,1% toda operación de cambio de monedas en el sistema financiero

50


Al respecto, y de acuerdo con Alonso Guzmán (1994), pueden señalarse cuatro fuentes

principales de flujos financieros:

• Ayuda Oficial al desarrollo: fijada a título orientativo por la ONU en el 0.7% del PBI

de los países desarrollados, cada Estado donante decide en que monto fijarla realmente, para

ser canalizada por la vía de sus Agencias de Cooperación y Desarrollo, o bien por los

organismos multilaterales como el BID, BM, PNUD, CE.55

• Fondos Públicos no considerados como ayuda al desarrollo: se trata de montos de

dinero no canalizados por la vía de estas agencias, pero destinados ciertamente a los Estados

del mundo en desarrollo. Provienen de las arcas públicas de los países desarrollados, pero su

naturaleza de asignación está algo mas sujeta a lógicas políticas entre los actores (donante y

beneficiario). Los créditos otorgados a tasas blandas de interés (habituales en los ’70)

pueden encontrarse en esta fuente, en tanto el dinero haya provenido de fuentes

fiscales/organismos internacionales.

• Flujos de capital privado: encontramos aquí a la banca privada internacional en pleno,

otorgando créditos a los países en vías de desarrollo (sustanciales durante los años ’70).

También las donaciones privadas se ubican en esta fuente.

• Donaciones de ONGs abocadas al desarrollo: de reciente aparición, se trata de

organizaciones que recaudan dinero/bienes fuera del circuito gubernamental pero de modo

público y que manejan sus esquemas de canalización de ayuda a la cooperación de modo

transnacional, antes que internacional.

A su vez, tres son los esquemas básicos de relacionamiento entre actores en la

cooperación al desarrollo. Los mismos utilizan proporciones diferentes de los recursos

disponibles a partir de las fuentes anteriormente analizadas:

• Bilateral (países donantes y países receptores): representan aproximadamente el 60%

de los recursos de la cooperación

• Multilateral (fuente multilateral de donación/recepción): absorben alrededor del 25% de

los recursos

• A través de ONGs (fuente/viabilizador de donación): se destina casi el 15% del total56

Es precisamente la forma bilateral clásica de llevar adelante acciones de cooperación

internacional, según un esquema de relaciones uno a uno entre gobiernos nacionales, abocada

mayormente a áreas técnicas y financieras -y ocupando la mayor proporción de los recursos

destinados a esta práctica-, la que se ve cuestionada.

internacional), se inscriben en el amplio horizonte de propuestas para reformar el actual orden económicointernacional.55 En la práctica, sólo Noruega, Suecia, Finlandia y Holanda han cumplido con esa meta contributiva.56 De acuerdo a Moncayo, F. Y Castro de Rojas, E. Op. Cit.

51


Junto a la crítica, la última década del siglo XX será el momento de proposición e

implementación de una nueva manera de gestionar la cooperación, construida a través de

factores que se irán desarrollando y consolidando desde los años previos. Nueva en términos de

actores directamente involucrados, objetivos específicos, naturaleza de la relación, variedad de

acciones, alcance y tipo de recursos comprometidos; si bien la meta sigue siendo la misma

perseguida por la cooperación tradicional en este área: contribuir a alcanzar el desarrollo.

2. La cooperación horizontal descentralizada: una nueva manera de intentar contribuir

al desarrollo57.

2.1. Antecedentes y concepto.

El proceso de globalización supone, como ya ha sido señalado, una descentralización de

las estructuras, una acentuación de la interdependencia entre una pluralidad creciente de actores,

una proliferación de planos de acción múltiples que afianzan vínculos y se canalizan

virtualmente por medio de redes, junto a un renacimiento de dinámicas políticas y sociales de

base territorial. Todos estos elementos indudablemente han operado y operan en favor de una

constante reconfiguración de las relaciones internacionales, que en consecuencia lleva a la

necesidad de replantear los modelos de cooperación vigentes en su seno.

Los cambios en el entorno mundial, en donde se ve superado el patrón tradicional que

separa el ámbito doméstico del internacional58, imponen, junto a una serie de factores ya

mencionados, la necesidad de una reorientación de la práctica cooperativa en un marco más

específico de aplicación; que implique una mayor participación de los receptores. Conceptos

clave como partenariado, apropiación, descentralización, comunidad de base territorial,

gobierno local, subsidiariedad, red, participación ciudadana, fortalecimiento institucional,

gobernabilidad democrática, serán componentes esenciales de una nueva manera de concebir la

cooperación orientada al desarrollo: la cooperación horizontal descentralizada.

De acuerdo con Lutz Herrera (1994) “ (...) se trata de un tipo de cooperación que busca

una relación directa con una amplia variedad de actores representativos de los diversos

sectores de la sociedad civil (municipalidades, cámaras de comercio, cooperativas, colegios de

profesionales, etc.) de manera de convertirles en promotores y gestores de su propio

desarrollo”.

57 El abordaje de las diversas modalidades relativas al desarrollo, excede ampliamente el foco de esteanálisis. Las mismas podrán subyacer en esta investigación, veladamente, en el marco de la descripciónde las acciones cooperativas que buscan dicha meta.58 Expresado en el término anglosajón intermestic.

52


En la misma línea, González Parada (1998) la define como "...un nuevo enfoque en las

relaciones de cooperación que busca establecer vínculos directos con los órganos de

representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo

iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados,

tomando en consideración sus intereses y puntos de vista respecto del desarrollo”

Se desprende de estas conceptualizaciones que esta nueva manera de establecer

relaciones cooperativas se propone evitar pasos, procedimientos e intervenciones innecesarias,

limitando a su vez la variedad de actores involucrados, desde un punto de vista jerárquico, por

medio de la búsqueda de esquemas de vinculación básicamente entre pares. Vemos entonces

que en el marco de un replanteo global de las funciones del Estado-Nación y sus unidades

territoriales subnacionales, ocurre una fragmentación en las estrategias cooperativas vinculadas

a la búsqueda del desarrollo. Ya no se tratará de grandes proyectos nacionales, unívocos y con

pretensiones abarcativas de toda su extensión territorial, implementados desde el Estado central.

En este nuevo contexto, las regiones y ciudades ya no cuentan con una agenda prefijada -e

impuesta de modo absoluto y vertical- desde el Estado central, sino que deben transformarse de

modo creciente en gestoras de su propio desarrollo, definiendo su propia agenda. La comunidad

local de base territorial subnacional (a través de su gobierno) es identificada como el nuevo

actor clave en el camino del ansiado desarrollo59.

De acuerdo con las tendencias contemporáneas, la concepción del desarrollo que

subyace en la cooperación descentralizada (básicamente desde el lado de quien la propone y

diseña) se centrará entonces tanto en el reforzamiento de la capacidad de intervención de los

actores descentralizados como en la promoción de los derechos humanos. El desarrollo humano

local, presente fuertemente en esta visión, es concebido como un proceso integral que no

jerarquiza sus diversas dimensiones (democrática, económica, social, medioambiental, cultural,

etc.), sino que aspira a alcanzar estas metas de modo integral, a partir -aunque no

exclusivamente- de la movilización de los factores locales. El objetivo estratégico (y filosófico)

de fondo de este tipo de cooperación, es lograr instaurar una práctica diferente de solidaridad y

corresponsabilidad en el ámbito de las Relaciones Internacionales.

2.2. Génesis y características de la práctica. La experiencia europea.

Como concepto institucionalizado, el término cooperación horizontal descentralizada

aparece oficialmente por primera vez en 1989, en la Convención de Lomé IV (1989), suscrita

entre la Comisión Europea y los Países del área Africa Caribe Pacífico (ACP). A partir de

53


entonces, la Unión Europea incorpora la figura a los Reglamentos y Acuerdos Marco celebrados

con otras regiones (Latinoamérica, Asia, Países del Magreb) desde 1992.

Queda en evidencia entonces que se trata de una innovación de las Comunidades

Europeas en materia de cooperación internacional, una modalidad relevante dentro de la política

cooperativa externa de la Unión Europea, que busca generar relaciones con diversas áreas del

globo a través del fomento del desarrollo -ahora desde una óptica local- procurando incentivar la

pluralidad de actores de base y el compromiso directo de éstos con las acciones de cooperación.

En consecuencia, la idea en este apartado es caracterizar la experiencia europea de

implementación al respecto, para ilustrar el punto.

Ha quedado de manifiesto que se trata de un término de reciente concepción, por lo que

puede deducirse que la experiencia práctica de aplicación de su principal promotor -y mentor- es

aún limitada. Las acciones de cooperación descentralizada de la Unión Europea hacia América

Latina (de particular interés para nuestro estudio) efectuadas por su órgano ejecutivo -la

Comisión Europea- se realizan a partir de proyectos y programas concebidos a tal efecto. En el

diseño de los mismos, se hace uso de la posibilidad ofrecida por los nuevos textos comunitarios

que regulan la cooperación con los países del continente americano60, de elegir como

contrapartes a instituciones y organismos regionales y locales (públicos y privados) diferentes

de los gobiernos centrales de estos países en desarrollo. Esta es la llave que habilita

jurídicamente la cooperación descentralizada desde la Unión Europea hacia diversos actores

locales del mundo en desarrollo. Ya hemos analizado en el capítulo precedente como cada país

contraparte (marco de los gobiernos subnacionales que contiene) resolverá de manera diversa

esta armonización. En todo caso, lo relevante a ser destacado aquí es que se procede a una

paulatina convergencia jurídica entre las partes, con vistas a facilitar la fluidez de la práctica de

la cooperación para volverla verdaderamente descentralizada.

Evidentemente, el carácter descentralizado reside en el contacto directo (sin

intermediarios) con los agentes subregionales con quien interesa establecer relaciones de este

tipo. El marco legal de la acción de cooperación descentralizada de la CE en el mundo será

diferente, según el área geográfica de que se trate y en función de los diversos intereses de la

Unión Europea y sus contrapartes.

Actualmente, la CE lleva adelante acciones de este tipo en tres áreas, por orden de

prioridad:

• Africa, Caribe, Pacífico (ACP): reguladas por la mencionada Convención de Lomé.

59 En el Capítulo I de este estudio, se ha abordado en detalle las implicancias y alcances reales de esalectura del desarrollo.

54


• Países del Mediterráneo (Magreb): reguladas por Acuerdos Marco de cooperación.

• Países de Latinoamérica y Asia: Acuerdos de Cooperación y Reglamentos

Precisamente este ultimo área es el que interesa a los fines de este estudio. Allí se

inscriben los Acuerdos marco bilaterales celebrados oportunamente entre la Unión Europea y

diversos gobiernos latinoamericanos, en virtud de los documentos específicos de la CE ya

mencionados. Dichos documentos regulan la cooperación financiera, técnica y económica entre

la UE y Latinoamérica, y si bien no utilizan expresamente el término cooperación

descentralizada –a diferencia del mencionado convenio de Lomé– sí establecen claramente que

pueden ser beneficiarios y contrapartes de los proyectos los Estados, regiones y

administraciones descentralizadas, organizaciones regionales, comunidades locales/de base y

ONGs. Vemos entonces que la novedad reside en apuntar a tener como socios en la acción a una

gama más diversa de actores, poseedores de una autonomía más amplia y de mayor

representatividad -en tanto su escala es menor- lo que permite alcanzar un mayor impacto local.

Los objetivos concretos de la cooperación horizontal de la CE hacia América Latina, de

acuerdo con Lutz Herrera (1994) son:

• Contribuir al desarrollo de las fuerzas vivas de la sociedad civil

• Promover las iniciativas y expresiones de los diversos actores y grupos de base

• Transformarse en instrumento de desarrollo y de carácter político que apoye los

procesos de democratización

A su vez, dichos objetivos generales buscan ser alcanzados a través de cuatro objetivos

específicos:

• Apoyar las iniciativas de las organizaciones representativas de la sociedad civil

• Promover los procesos de descentralización de decisiones y responsabilidades

• Apoyar el surgimiento de sectores mejor estructurados y más autónomos en la

producción de bienes y servicios sociales

• Desarrollar la participación y el mayor acceso de las poblaciones beneficiarias en las

decisiones de gestión y de puesta en marcha de las acciones de desarrollo

Programas de cooperación descentralizada de la Comisión Europea

Los mencionados objetivos, son traducidos por la CE en la adaptación de métodos para

el diseño y ejecución de proyectos y programas específicos de cooperación descentralizada,

como en el caso de los Programas ALFA, AL INVEST y URB-AL.

60 Comisión de las Comunidades Europeas (1991) y (1992).

55


• El Programa ALFA61 (América Latina–Formación Académica) es un programa de

cooperación entre Instituciones de Educación Superior (IES) de la Unión Europea y

América Latina que funciona a través de redes de instituciones educativas. Pueden integrar

las redes:

� Las Instituciones de Educación Superior reconocidas como tal por las autoridades

nacionales de sus respectivos países.

� Otras Instituciones: centros de educación de adultos o de formación continua,

asociaciones sin fines de lucro, autoridades nacionales y empresas privadas.

� Posee dos subprogramas: cooperación entre IES e intercambio de estudiantes

universitarios y de posgrados y profesores. La CE establece las reglas para la

presentación de proyectos comunes en su marco, y luego de evaluarlos, financia hasta

en un 75% su concreción.

• AL INVEST62 es un Programa cuyo objetivo es constituir una red de operadores de

Europa y de América Latina que cooperen en la organización de encuentros sectoriales entre

empresas activas del mismo sector en los dos lados del Atlántico. Consta de tres tipos de

actividades:

� Encuentros Sectoriales

� A.R.I.E.L. (Active Research in Europe and Latin-America)

� AL-Partenariados

� Los beneficios del programa se vinculan a acuerdos de distribución, empresas mixtas,

transferencias de la tecnología más avanzada, o simplemente de informaciones objetivas

pero imprescindibles sobre el sector que facilitan la formación de alianzas estratégicas.

Los encuentros son abiertos a las empresas de todos los sectores y todos los costos de

organización, principalmente aquellos relacionados a la preparación de las entrevistas

entre empresas europeas y latinoamericanas (agendas) son cubiertos por la CE.

• El Programa URB-AL63 se apoya en redes de cooperación entre gobiernos locales de

entidades subnacionales, constituidas sobre una base temática, encaminadas a solucionar

problemas concretos que plantea el desarrollo urbano local.

� La idea es alcanzar un desarrollo más equitativo de centros urbanos, multiplicando los

intercambios de conocimiento, experiencias y técnicas entre las partes. En este sentido,

las redes temáticas tienen por objeto permitir el intercambio de experiencias, la

definición de problemas comunes, la articulación de mecanismos e instrumentos de

61 Más información disponible en el sitio http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/alfa/index_es.htm62 Más información disponible en el sitio http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/al-invest/index_es.htm63 Mas información disponible en http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/URB-AL/index_es.htm

56


acción, la difusión de buenas prácticas y el seguimiento de los proyectos comunes

seleccionados y cofinanciados entre la CE y las partes involucradas.

� Existen dos tipos de miembros:

a) Los miembros de pleno derecho: las colectividades locales (principalmente

ciudades, núcleos urbanos, provincias o regiones) a través de sus gobiernos, que

dependen geográficamente de uno de los países beneficiarios.

b) Los miembros asociados: otras entidades que, sin ser colectividades locales,

trabajan en el sector urbano(asociaciones, fundaciones, universidades, empresas,

sindicatos, ONGs, etc.)

En el siguiente capítulo de este estudio, analizaremos más detenidamente esta iniciativa

comunitaria.

El objeto de exponer sucintamente estos tres programas, se vincula a dejar en evidencia

que la novedad en materia de implementación efectiva de las acciones cooperativas, se

caracteriza por poseer proyecciones más amplias (en términos de cantidad de beneficiarios) pero

a la vez más puntuales (con relación a las temáticas involucradas), planificaciones de períodos

plurianuales y promoción descentralizada de los proyectos; partiendo de una concepción de

mutuo aporte y beneficio y buscando establecer relaciones directas entre una amplia variedad de

actores, constitutivos de redes y representativos de los diversos sectores de la sociedad civil.

Así como los Estados son los protagonistas centrales de la cooperación al desarrollo

tradicional, ha quedado establecido que ahora se presentan en este nuevo tipo de modalidad

cooperativa una diversidad de sujetos. Interesa entonces clasificarlos concretamente.

Sin la pretensión de ser exhaustivos, considerando que los organismos locales son muy

diversos (como diversas sus actividades) y en base a los tres programas mencionados, dichos

actores pueden ser agrupados en tres planos:

• Poderes públicos locales y regionales: ciudades, municipios, regiones o cualquier nivel

de organización gubernamental dotado de competencias definidas, de autonomía relativa y

de medios propios (en tanto auto generados y/o asignados). Para ser tomados en cuenta,

estos actores deben ser representativos de las necesidades y de los intereses de la población

(es decir ser democráticamente designados), así como estar dotados de competencias para

gestionar y establecer formas de control al respecto.

• Asociaciones y agrupaciones locales: de productores, de usuarios de servicios públicos,

de la vida social, del ámbito cultural y cívico, ONGs. Para ser considerados actores

plenamente, deben ser representativas de intereses o solidaridades locales legitimadas, y

57


tener un mínimo de competencias técnicas y organizativas para llevar acabo una acción

vinculada al desarrollo.

• Redes de operadores locales: Cámaras de Comercio, Asociaciones de profesionales,

Universidades, Sindicatos, etc. El objetivo aquí es reforzar a estas organizaciones en su

capacidad de respuesta para transformarse en un actor dinámico; de contrapeso frente a la

administración pública burocrática tradicional y como complemento de la nueva gestión

descentralizada local. Para ser tomados en cuenta como sujetos de cooperación, deben

guardar una relación de representatividad con su sector.

• En todos los casos el requisito general para convertirse en contraparte de una acción de

cooperación descentralizada, es tener acceso a los recursos comunitarios (financieros,

materiales, humanos, etc.) que se comprometerán en la acción, para llevar a cabo

actividades dentro de un determinado ámbito. Este aspecto es clave, ya que el principio de

co-financiación, entendido como la contribución económica –monetaria o en aportes

valuables– de ambas partes de la acción cooperativa, es otro elemento innovador del nuevo

enfoque. Las implicancias de este principio son múltiples, reflexionaremos al respecto mas

adelante.

• Claramente, el actor relevante para esta investigación, es el señalado en primer término,

los poderes gubernamentales de las comunidades locales, asentados territorialmente en

ciudades.

2.3. Cooperación horizontal descentralizada entre entidades subnacionales

Desde el plano geográfico, la cooperación descentralizada se despliega en el ámbito

local y regional del desarrollo. Ambito que ha experimentado procesos internos de

desconcentración y descentralización. En sintonía con este aspecto, esta nueva manera de hacer

cooperación rescata como herramienta del desarrollo a los factores territoriales.

En tanto se pretende que los propios sujetos locales (en el caso de nuestro interés, los

poderes públicos subnacionales) sean responsables de las iniciativas y prácticas que conduzcan

a su propia evolución, se fomenta la generación de procedimientos de concertación y

complementariedad que faciliten la apropiación local de las acciones y resultados de la

cooperación. A diferencia de las prácticas tradicionales cooperativas, la clave se centra aquí en

garantizar la más amplia participación posible de los beneficiarios directos de la acción en el

ciclo completo del proyecto/programa de cooperación (diseño, implementación, seguimiento,

evaluación).

58


Otro aspecto interesante a la hora de caracterizar a la cooperación descentralizada que

involucra a ciudades por medio de sus gobiernos de base, es aquel que se vincula a la atenuación

de las asimetrías de roles y funciones en la relación entre las partes comprometidas en una

acción de este tipo. Nótese que antes que definidos como donante y beneficiario (categorías que

de todas formas no desaparecen, ya que la cooperación tradicional sigue operando como marco

referencial general de este nuevo tipo de iniciativas) se habla de socios y contrapartes a la hora

de asignar un rol a los actores de estos proyectos.

La CE promueve la cooperación descentralizada entre instituciones locales de los países

en vías de desarrollo y sus contrapartes homólogas bajo dos principios: la subsidiariedad y el

partenariado. Ello supone una voluntad de diálogo en un espíritu de igualdad para todos los

sujetos involucrados en la cooperación, que tiende a volverse más horizontal. Implica reconocer

en los países donantes y receptores (contenedores de la diversidad de actores locales

mencionados) un potencial mutuo de complementariedad e intereses comunes; para -en función

de ello- concordar en la identificación de objetivos y el diseño de acciones mutuas en pro del

desarrollo local. Este modelo cooperativo hace posible el intercambio de experiencias y la

transferencia de buenas prácticas entre ambos polos de la relación, lo que ofrece la posibilidad

cierta del logro de dos objetivos (no garantizados por la cooperación tradicional): la

sustentabilidad del proyecto en el tiempo (vía la apropiación e internalización de compromisos

que los actores pueden hacer del mismo) y el abandono del sesgo asistencialista, (que supone

una sola dirección en la acción, antes que un esquema de ida y vuelta).

El partenariado es la figura que materializa la relación de cooperación, que abandona

las prácticas unilaterales de donación a receptores pasivos para establecer una asociación pro

activa entre las partes, que aunque asimétricas -en tanto provenir de sectores mas/menos

desarrollados- se relacionan desde una base mas digna y equilibrada. Supone un cambio de

naturaleza profundo en la concepción de las relaciones de la cooperación al desarrollo, en tanto

reconoce en el receptor la posibilidad de su valiosa aportación; no ya meramente desde un plano

estratégico (para involucrarlo efectivamente en el proceso de apropiación) sino además como

genuino reconocimiento respecto de que el mundo en desarrollo tiene mucho que aportar al

mundo desarrollado, para entre ambos contribuir sustancialmente a redefinir un esquema global

cada vez más injusto, fragmentado e inviable.

Se expresa materialmente además, en el principio de co-financiación antes mencionado.

Desde luego, se contemplan las capacidades reales de ofrecer aportaciones de las partes, pero

precisamente, al no ser éstas reducidas a términos meramente financieros, se abre un abanico de

medios de contribución diversos (donde los recursos humanos y las habilidades aprendidas en el

59


contexto específico se destacan) que sin dudas redundan en el enriquecimiento y fortalecimiento

del carácter recíproco del enfoque.

La dimensión reivindicativa de este aspecto, es tan poderosa como reconfortante y

novedosa. Actores locales valorados, que internalicen los principios de corresponsabilidad y

subsidiariedad en el espíritu de la complementariedad de intereses, construyen las bases firmes

de una auspiciosa relación de partenariado.

Otra cuestión a destacar a la hora de aproximarnos al enfoque de la cooperación

descentralizada es aquel vinculado a las áreas o ejes estratégicos en torno a los cuales se ha

desarrollado la práctica entre América Latina y la Unión Europea a este respecto. De acuerdo al

Documento de Base de la Conferencia sobre Partenariado Local Unión Europea–América

Latina 200464, pueden señalarse cinco líneas, en tanto ámbitos temáticos propicios para el

diseño y aplicación de políticas públicas por parte de instancias de decisión locales/regionales65:

• Derechos Humanos

• Combate a la pobreza y cohesión social

• Gobernabilidad y fortalecimiento institucional

• Desarrollo local (aspectos económico, medioambiental, ordenamiento territorial)

• Educación y cultura

De acuerdo a este documento, la evidencia disponible sobre logros y limitaciones de los

proyectos y programas implementados al respecto, desde la óptica de la cooperación

descentralizada, sugiere una utilización más productiva de los recursos movilizados, al ajustar a

éstos a las necesidades reales de la gente y las comunidades; ya que el diseño y ejecución de los

proyectos están sujetos a una gestión más transparente. La cooperación descentralizada ayudó a

desencadenar y profundizar dinámicas mas sistemáticas de trabajo participativo en los distintos

actores locales, incluyendo su incorporación en las prácticas de gestión de los entes de gobierno.

Aún así, en el mismo informe se reconoce que hay un amplio espacio que recorrer en el

camino del aprendizaje conjunto. Particularmente en lo referido a aspectos a mejorar respecto de

la eficiencia del trabajo horizontal (en el que los entes locales de gobierno suelen manifestar por

regla general fuertes debilidades en materia de control, seguimiento y evaluación de los

proyectos). La carencia de mecanismos e indicadores objetivos del impacto de las

intervenciones impide optimizar recursos provenientes de la cooperación, al tiempo que

64 Consorcio Diputación de Barcelona - I. Municipalidad de Valparaíso (2004).65 Se aprecia claramente entonces que en un horizonte de corto plazo, las motivaciones comerciales no seencuentran presentes aquí. Como se ha afirmado, ello queda reservado generalmente a la lógicasupranacional, antes que a la local.

60


dificulta la internalización -por parte de los actores locales que participan en ella- de la

capacidad de reflexión sistemática sobre las acciones emprendidas. Todos estos aspectos, se

hallan aún en el debe de esta incipiente manera de cooperar.

De todos modos, es importante destacar que la práctica sostenida de esta forma

cooperativa ofrece sin dudas un contrapeso para los gobierno locales que la practican, frente a

las inercias del centralismo político y económico de los países, independientemente de su grado

de desarrollo. Indudablemente es una herramienta para abrir caminos de internacionalización y

relacionamiento entre entes locales (gubernamentales o no) de diferentes países.

En todo caso es importante señalar que la cooperación en sus diversas modalidades no

tiene porque ser concebida de modo competitivo y excluyente. Por el contrario, parece evidente

la necesidad de coordinar acciones de cooperación descentralizada y cooperación tradicional

(bi/multilateral) como manera idónea de generar sinergías, multiplicar resultados, apuntalar

puntos débiles y ofrecer la oportunidad de administrar recursos de un modo más eficaz y

eficiente en el camino al logro del desarrollo.

3. La cooperación como estrategia internacional de la ciudad.

3.1. Ciudades con adjetivos: mundiales, regionales, intermedias, pequeñas. Características

según su escala urbana.

Como fuera señalado anteriormente, las ciudades (entendidas como aglomeraciones

urbanas que concentran a comunidades locales en un territorio determinado) concentran

actualmente el mayor porcentaje de la población total mundial. Sin embargo, el universo de las

mismas, está lejos de ser homogéneo, en función de sus características fisico–estructurales.

En el siguiente apartado se describirá la diferenciación de estrategia internacional de

entidades locales en función del tipo de ciudad de que se trate. Se mencionarán categorías como:

ciudades globales, ciudades regionales, ciudades intermedias y pequeñas ciudades. Las

mismas, se reparten a lo largo del globo, en áreas correspondientes a países desarrollados y en

desarrollo.

Dicha clasificación, algo elemental pero funcional a esta investigación, puede ser

derivada de la combinación de dos grandes variables66:

66 La disciplina del urbanismo se ha ocupado en detalle de la caracterización de ciudades y de susdinámicas de crecimiento, a partir del desarrollo de una completa gama de variables. Para estudios endetalle del uso de estas categorías, ver los Boletines de investigación del Globalization and World Cities

61


• Relación (directa o mediada) con el proceso de globalización

• Cantidad de habitantes67 con relación al total del país.

Ciudad global: posee una relación directa con la globalización, en tanto es el espacio

donde dicho proceso se origina, renutre y transforma. Son los centros neurálgicos de la

sociedad global, los nodos en las redes de la geografía posmoderna que desdibuja la lógica

territorial para dar paso a difusos espacios en el marco de los cuales se recortan precisas áreas

urbanas, íconos culturales cosmopolitas: Londres, París, Nueva York, Los Angeles, Tokio.

Probable pero no necesariamente, se tratará de capitales nacionales de países. Su rango

poblacional puede oscilar entre 5 y 10 millones de habitantes (o más) razón por la que también

son denominadas metrópolis, en tanto concentran a su alrededor una serie de ciudades satélites.

Se ubican invariablemente en el mundo desarrollado, y su influencia (en tanto peso cultural e

imagen) se difunde al globo entero. Históricamente han tenido un rol activo como artífices de su

propio progreso.

Ciudad regional: posee una relación directa con la globalización, en virtud de ser el

nexo entre ésta y el país en vías de desarrollo donde esta ciudad generalmente68 se encuentra

situada. Supone grandes concentraciones poblacionales, en tanto se constituyen en los históricos

centros dinámicos de sus territorios. Su demografía oscila por lo general entre los 5 millones y

los 15 millones de habitantes, con áreas metropolitanas circundantes que pueden elevar el

número total a más de 20 millones; por lo que también reciben el calificativo de metrópolis o

mega urbes. Se trata de las únicas ventanas desde donde asomarse plenamente al desarrollo. Su

influencia como polo económico-cultural excede con creces el marco local, e incluso nacional,

para difundirse regionalmente69. Río de Janeiro, México DF, São Paulo, Buenos Aires, Nueva

Delhi, se encuentran en esta categoría. Por lo general son o han sido capitales nacionales. En

consecuencia, han contado tempranamente -antes que el resto de las ciudades de sus territorios

nacionales- con herramientas y recursos que le permitan tener un rol más activo en su propio

desarrollo.

Study Group and Network (GAWC) de la Universidad de Loughborough en el Reino Unido. Disponiblesen http://www.lboro.ac.uk/gawc/, particularmente los trabajos de J. P Taylor.67 Esta variable puede ser muy relativa la hora de establecer estrictamente por su intermedio rangos deciudades, en tanto las poblaciones totales entre países registran grandes variaciones Se ofrecerán enconsecuencia cifras mas a título ilustrativo que taxativo.68 También pueden encontrarse en el mundo desarrollado. En cualquier caso la característica regional haráreferencia al hecho que su influencia se difunde en un marco que no alcanza a ser global, pero que excedesus fronteras urbanas largamente. El rango poblacional en los países desarrollados puede ser similar omenor que en el caso de las ciudades regionales en áreas en vías de desarrollo. Barcelona, Roma,Bruselas, Milán, Atlanta son buenos ejemplos.69 El término regional ha sido y será utilizado a lo largo de este trabajo con dos acepciones diferentes.Mientras que en relaciones internacionales alude a una lógica extra fronteras nacionales, de alcancecercano; para otras disciplinas como la economía o el urbanismo tiene un sentido supra local, perocircundante (independientemente de la cuestión fronteriza).

62


Ciudad intermedia: Su relación con la globalización está mediatizada por los nexos

urbanos regionales cercanos. No quiere decir que se hallen abstraídas del proceso, sino que lo

experimentan de modo indirecto. Asimismo, la apelación hace referencia también a las

funciones de "intermediación que estas ciudades ejercen, respecto del territorio regional que las

rodea, en su relación con el entorno externo a esa zona. Su rango de población es muy variable,

en tanto se define en virtud de la escala total de habitantes de un país (así, países densamente

poblados tendrán ciudades intermedias que para países menores, pudieran ser consideradas

grandes urbes). En orden a ilustrar el punto, podemos sugerir –sólo orientativamente– que oscila

generalmente entre los 200 mil y el millón de habitantes. Pueden hallarse tanto en el mundo

desarrollado como en los países en desarrollo. Son objeto de relocalizaciones internas en tanto

algunas de ellas se encuentran en las periferias de las metrópolis. En otros casos, aún estando

alejadas de estas mega urbes, son incipientes núcleos dinamizadores de áreas que exceden el

territorio local, pero que no alcanzan a tener una difusión regional (en el sentido aludido para las

relaciones internacionales). Han experimentado en el último tiempo una profunda

transformación estructural interna, en sus funciones y objetivos, para pasar de ser meros objetos

de la ejecución centralizada de políticas nacionales a incipientes gestores locales, a través de

procesos de descentralización.

Pequeña ciudad: el eslabón último en la cadena urbana que conecta a la globalización.

En consecuencia su contacto con este proceso no sólo está mediatizado, sino que además es

débil70. Se trata de pequeñas localidades, habitualmente cabeceras de áreas rurales, con

poblaciones muy escasas en número. Se encuentran tanto en países desarrollados como en vías

de desarrollo. Su capacidad de autogestión con relación al progreso es modesta, ya que si bien el

hecho de estar relativamente alejada de centros urbanos mayores la obliga a ensayar acciones

autónomas, la falta de recursos (humanos, materiales y sobre todo gubernamentales) la limita

estructuralmente.

Al parecer, y con la sola excepción de las ciudades globales, el elenco urbano es

idéntico en un nivel mundial, independientemente que los países sean desarrollados o se

encuentren en proceso de ello. Sin embargo, será la combinación diferente entre esos

componentes, lo que determinará entramados urbano-territoriales profundamente disímiles en

diversas partes del globo.

En el mundo desarrollado, el universo urbano se compone -a grandes rasgos- de algunas

pocas ciudades globales y una gran cantidad de ciudades intermedias y pequeñas ciudades. Si

bien estas grandes ciudades concentran un número importante de población, el desarrollo

70 Pero no inexistente. El fenómeno de la difusión tecnológica y de los medios masivos de comunicaciónmediante redes -herramientas básicas de la globalización- alcanza también a estas pequeñas localidades.

63


territorial general es bastante equilibrado, en función del denso entramado de ciudades

intermedias y menores que se distribuyen mas uniformemente la cantidad total de población y

recursos.

El mundo en desarrollo se compone por una cantidad también menor de mega ciudades

regionales con relación a un número algo más importante de ciudades intermedias y menores. El

rasgo relevante en este caso, se vincula con un crecimiento urbano anárquico y desequilibrado.

Las mega ciudades concentran entre el 30 % y 50% de la población total de sus países,

determinándolos claramente a una macrocefalia y apenas dejando habitantes y recursos

generados para un raquítico esquema de ciudades intermedias y menores. Es evidente que todo

ello repercute en desarrollos territoriales locales-nacionales bastante desbalanceados71, por lo

general inclinados hacia las áreas litorales de los países

Como ya ha sido señalado, el objeto de estudio específico que interesa a esta

investigación es la ciudad intermedia latinoamericana; aunque las reflexiones que se desarrollan

a lo largo del trabajo aspiran a tener algún grado de pertinencia respecto de toda comunidad

local de base territorial que por medio de la gestión de su gobierno incursione externamente.

3.2. Estrategias locales para asomarse al mundo.

Una vez establecido –a grosso modo- el marco en el que la cooperación internacional se

ha desarrollado en los últimos años, con especial atención al Tercer Mundo, interesa ensayar

ahora su conexión con las posibilidades que dicha herramienta ofrece a las entidades

subnacionales en la actualidad.

Hemos argumentado reiteradamente que a la par de los desafíos internos que se le

plantean a la ciudad frente al proceso nacional descentralizador, los gobiernos locales también

se enfrentan a amenazas y oportunidades a partir de los procesos de integración emprendidos

por los Estados nacionales. Estos procesos de integración supranacionales pueden facilitar a los

gobiernos subnacionales la posibilidad de operar en territorios con lógicas crecientemente

internacionalizadas (en términos globales y regionales) lo que se expresa en las cada vez más

frecuentes relaciones internacionales de las ciudades.72

71 Para una profunda reflexión acerca de la incidencia del crecimiento territorial en el desarrollo local–nacional, ver Boisier, Sergio (1996)72 El hecho de que, masivamente desde los años ’90, los gobiernos locales y regionales (municipalidades,alcaldías, prefeituras, intendencias, gobernaciones, etc.) incorporen en sus organigramas administrativosentidades específicas (secretarías o direcciones usualmente) dedicadas exclusivamente a las RelacionesInternacionales y la Cooperación de la entidad subnacional, es elocuente al respecto.

64


La incorporación autónoma de la ciudad al ámbito internacional, supone el desarrollo

(de parte de sus entidades de gobierno) de estrategias de internacionalización, mayormente

basadas en dos criterios:

• La participación directa de los gobiernos subnacionales en las actividades de la

cooperación internacional (por medio de acciones de cooperación descentralizada) bajo

esquemas ya estructurados.

• La constitución de redes de ciudades, mediante una inquietud de los gobiernos locales

en virtud de crear sus propios espacios de relacionamiento directo.

Estos dos mecanismos de internacionalización, colocan a la ciudad en la escena externa,

directamente y sin intermediarios. Son dos instrumentos de la denominada paradiplomacia. Se

entiende por ella el creciente involucramiento de ciudades y regiones en la arena internacional

como fenómeno reciente -aunque no generalizado ni homogéneo-. 73

Los objetivos y estrategias de la paradiplomacia diferirán en función de las prioridades

de cada gobierno local que la practique, pero en todos los casos ha significado un incremento de

las funciones gubernamentales subnacionales, sumándole nuevas competencias.

Indudablemente, la masa crítica urbana de la ciudad determinará condiciones diferentes

con relación a la manera de ensayar su inserción en el sistema internacional.

En el caso de las mega ciudades (globales/regionales), encontraremos una estrategia de

cooperación internacional por dos vías:

Por su peso específico como urbes ya internacionalizadas (global o regionalmente) se

mueven en la arena externa de modo espontáneo y autónomo, desde hace un tiempo. Las lógicas

de cooperación aquí son las clásicas, vinculados a relaciones binarias en ámbitos ya

consolidados en el tiempo como de interés mutuo, generalmente respondiendo a patrones de

relacionamiento y temas de agenda históricos de las urbes en cuestión.

Aquellas mega ciudades regionales, buscarán además integrar además asociaciones y

redes de ciudades, para -a partir de esa participación- obtener una legitimidad diferente, como

pioneras y primus inter pares de la región en esta nueva veta de la cantera internacional. Este

espacio de red las acerca a las ciudades intermedias, percibidas como grandes dinamizadoras de

esta lógica de inserción externa, y receptoras (efectivas o potenciales) de deslocalizaciones

(poblacionales y productivas) provenientes de esas grandes ciudades.

73 Citado en Romero, Ma. del Huerto, Op. Cit, en referencia al concepto desarollado por Aldecoa, F. yKeating, M., en “ Paradiplomacy in action. The Foreign Relations of subnational governmentes”, FrankCass Publishers, London, 1999.

65


En cuanto a las ciudades intermedias (entendiendo que éstas son los espacios que

concentran la mayor cantidad de población en términos mundiales) encontramos que las mismas

experimentan dramáticas transformaciones funcionales por medio de procesos de

descentralización (procesos educativos en tanto formadores de una capacidad de intervención

activa en la propia agenda local). Son territorios y comunidades receptoras de los mencionados

proceso de traslado de habitantes y/o actividades productivas, en el marco de un anárquico

proceso de crecimiento urbano, en el caso del Tercer Mundo. No tienen otra estrategia de

incursión externa por fuera de la acción en red/redes en diferentes ámbitos. Pueden llevar

adelante acciones de relacionamiento autónomo de tipo tradicional (como en el caso de los

esquemas de ciudades hermanas, o actividades de cooperación bilateral del tipo clásico) pero el

núcleo de la acción internacional de la ciudad intermedia estará puesto en la conformación de

espacios comunes, cuadros de red/redes en las que participe activamente, y en las que ejercite

acciones de cooperación descentralizada. Es esta ciudad intermedia la que, como hemos

señalado, se vale de la cooperación descentralizada de modo exclusivo para relacionarse

internacionalmente con otros actores, componiendo masivamente las redes de entidades

subnacionales que comienzan a surgir.

Finalmente, algunas ciudades pequeñas, por el efecto demostración ya mencionado,

seguirán a las intermedias en esta línea. Por lo general, se trata de localidades que -por estar

ubicadas en la periferia de las ciudades intermedias/grandes urbes o a causa de la acción

insistente de otras entidades gubernamentales u ONGs- se ven influidas y tentadas a participar

en acciones y lógicas de red. La calidad, el compromiso de participación de este tipo de

ciudades por lo general es más endeble, ya que suelen presentar en el tiempo una conducta

errática en sus involucramientos en red. Difícilmente este tipo de entidad local tenga chance de

catalizar las oportunidades que la inserción colectiva externa puede ofrecer, ya que

habitualmente sus cuadros administrativos poseen poca experiencia y capacidad técnica que

permita proyectar acciones pautadas, pensadas y respondiendo a un certero esquema de

relacionamiento en función de un cabal análisis de su estado de situación interna (acciones todas

que abonan la construcción de una estrategia integral de la ciudad). Este tipo de localidades,

suelen participar como un acto reflejo, casi por el imperativo de no perderse la oportunidad (por

las dudas) antes que respondiendo a la reflexionada elaboración de una estrategia. La calidad

del proceso de descentralización interno que hayan experimentado (o no) sin dudas influirá en la

generación de cuadros políticos capacitados, y sobre todo en el cambio sustantivo, el salto

cualitativo que supone concebir un diagnóstico de su propia realidad local e intervenir en

consecuencia.

66


El proceder de una colectividad local en el espacio externo sin dudas responde al estado

de cosas al interior de la misma. Otro factor que influye en la conducta errática mencionada de

este tipo de ciudades en las acciones de red, se vincula a la percepción errónea respecto del tipo

de objetivos que pueden alcanzar a partir de tal participación. Las desilusiones con las acciones

en red son muchas veces la consecuencia lógica de las malas percepciones acerca de las

oportunidades que la red ofrece y la ausencia de evaluaciones respecto a los horizontes reales a

ser alcanzados por parte de este tipo de entidades locales.

Ciertamente no se debe pecar de ingenuos a la hora de calibrar las bondades de esta

herramienta colectiva respecto de la problemática de fondo que motoriza la cooperación (el

desarrollo). No se trata de un contrapeso a la lógica económica–financiera que subyace a la

dinámica del desarrollo -hemos reflexionado acerca de ello en el primer capítulo de esta

investigación- sino más bien de una posibilidad para reequilibrar tal dinámica, por la vía del

efecto demostración que la cooperación descentralizada encierra; así como por la vía de las

sinergías que se producen cuando los factores territoriales pueden ser valorados y repotenciados

junto a los recursos sociales y políticos locales.

La reafirmación de lo local a través de su internacionalización, consolida la acción de

los actores territoriales en el concierto nacional, particularmente en el caso de aquellos actores

de rango intermedio, con postergaciones históricas y capacidades endógenas factibles de ser

organizadas a partir de la descentralización interna y repotenciadas por la vía de esta nueva

forma de cooperación y de una novedosa manera de agruparse internacionalmente (en redes).

Es desde este lugar que se comprende que la cooperación descentralizada constituye el

aspecto externo de la doble estrategia que coloca en primer plano al gobierno subnacional

latinoamericano en la búsqueda de su desarrollo. Estrategia cuya columna interna se halla en el

proceso descentralizador producido. Se trata de una forma de buscar en el intercambio de

experiencias con actores homólogos que ya han pasado/están pasando por ese proceso,

asistencia frente a los desafíos que supone haber experimentado/estar experimentando la

descentralización. Pero al mismo tiempo, supone -por parte de la ciudad- una manera de

capitalizar el esfuerzo que implicó la reingeniería interna de delegaciones funcionales,

tomándolo como un proceso de aprendizaje en la gestión de sus propias agendas. Agendas que

comienzan a tener un capítulo internacional.

Pero dentro del rango de urbes, será un tipo particular de ciudad la que se valga

fundamentalmente de la paradiplomacia como herramienta para dinamizar su progreso local: la

ciudad intermedia.

67


4. Matriz para caracterizar a una ciudad intermedia latinoamericana como sujeto

autónomo internacional

Parece pertinente, a estas alturas del planteo, identificar y sistematizar una serie de

elementos, rasgos, procesos y condiciones que se consideran indispensables (aunque no

necesariamente suficientes) a la hora de caracterizar el anunciado cambio de status de la entidad

local en la escena internacional. Ciertamente, cabe señalar que no se trata de una enumeración

con pretensiones exahustivas, sino mas bien de un ejercicio que busca sistematizar la

descripción del cambio cualitativo experimentado por la entidad local objeto de estudio, la

ciudad intermedia latinoamericana. En consecuencia, siempre deberá considerarse que a los

elementos identificados les corresponderá además, una sociedad concreta, que en su interacción

socio-política local podrá determinar otra serie de rasgos y procesos a considerar. De cualquier

manera, se afirma aquí que los elementos registrados en esta matriz deben necesariamente

presentarse, en el orden descripto, a la hora de hablar de una adquisición plena del status de

sujeto internacional autónomo por parte de una ciudad intermedia latinoamericana.

Dichos elementos son:

1 Plan Estratégico Local con consideraciones de la dimensión internacional

2 Proceso de Descentralización interna

3 Participación pautada, activa, coherente y sostenida en el tiempo en redes de cooperación

horizontal, espacios entre pares y otros ámbitos internacionales.

4 Generación de infraestructura burocrático- administrativa local para gestionar las relaciones

internacionales de la ciudad

5 Conducta desdoblada dentro de los espacios internacionales en los que la ciudad participa

activamente

1) Plan Estratégico Local con consideraciones de la dimensión internacional:

entendido como proceso de introspección socio-técnico local, que define una serie de puntos

considerados estratégicos por la ciudad, para trazar un curso de acción que permita alcanzar

escenarios futuros deseados, superando problemas identificados movilizando recursos propios, y

teniendo por leit motiv subyacente la promoción del desarrollo local. Se requiere que en esa

agenda estratégica definida por la ciudad, surja la consideración de recurrir al relacionamiento

activo internacional, como otro espacio (además del local o nacional) desde donde dinamizar el

68


proceso de transformación. Parece clave –para la coherencia de sus vinculaciones- que la ciudad

identifique desde un comienzo la utilidad, dentro de su estrategia, de potenciar en espacios

internacionales las acciones emprendidas internamente.

2) Proceso de Descentralización interna: entendido como paso consecutivo al Plan

Estratégico, supone la posibilidad de aprender, en el tiempo, a identificar sus demandas y

problemas locales, gestionando con recursos propios soluciones específicas y haciéndose cargo

en forma creciente de la gestión /control de la propia provisión de bienes y servicios. Este

proceso -en condiciones al menos regulares de implementación74- vuelve plenamente sujeto

interno a entidades locales anteriormente adormecidas en su autonomía de acción política. Su

práctica en el tiempo capacita a la ciudad en la gestión de sus asuntos, para empezar a pensar en

horizontes más ambiciosos, que incluso idealmente debieran haber sido planteados en su trazado

estratégico: el capítulo internacional de su agenda local.

3) Participación pautada, activa, coherente y sostenida en el tiempo en redes de

cooperación horizontal, espacios entre pares y otros ámbitos internacionales: la mera

membresía en redes de cooperación horizontal y otras instancias externas no otorga autonomía

como sujeto internacional a la entidad local. Se requiere verificar una participación pautada (en

la medida en que la ciudad consideró previamente complementar sus acciones internas

internacionalmente), activa (vale decir propositiva en el seno de los espacios que integra),

coherente (en tanto los aspectos y problemáticas que involucran o convocan a su accionar

internacional se relacionan con aspectos de su agenda local de modo directo) y sostenida en el

tiempo (o sea describiendo una trayectoria a lo largo de los años). Cuando una entidad local

registra una participación internacional que involucra estos rasgos, produce en el tiempo un

cambio cualitativo, de profundización –y no mero transcurrir– en los espacios internacionales

(regionales o intercontinentales) en los que se involucra. Cada uno de estos rasgos operan

retroalimentando al conjunto, y en consecuencia, transformando ya sustantiva y visiblemente su

status como sujeto autónomo internacional.

4) Generación de infraestructura burocrático- administrativa local para gestionar las

relaciones internacionales de la ciudad: la consecuencia lógica de la incursión plena y creciente

de la entidad local en espacios internacionales, adquiriendo compromisos en ámbitos cada vez

mas dinámicos, complejos y heterogéneos socio-culturalmente, suponen la necesidad de crear

una sección burocrático administrativa dentro del gobierno local, dedicada exclusivamente a

llevar adelante la gestión de las vinculaciones internacionales de la ciudad. La inexistencia de

este tipo de secciones dentro de las administraciones locales, y su surgimiento en el contexto

descripto, constituye una buena ilustración acerca del cambio de status que se señala. Cuando

69


un gobierno local decide modificar su estructura interna, para dar espacio a la gestión de su

agenda internacional por medio de personal idóneo en la materia, indudablemente esta pensando

en una estrategia de mediano–largo plazo en ese área.

5) Conducta desdoblada dentro de los espacios internacionales en los que la ciudad

participa activamente: Pueden verificarse dos tipos de conducta75 de las entidades locales al

interior de los espacios colectivos de cooperación:

• Como miembros que plantean en esos foros cuestiones de su agenda local, gestionando

acciones y soluciones conjuntas o individuales en su seno.

• Como ciudad que ejerce funciones ejecutivas, de co-dirección o co-coordinación en ese

seno horizontal de pares, con capacidad de gestionar intereses de conjunto, más allá de los

propios.

Desde luego una no anula a la otra, por el contrario. La práctica constante en el tiempo

de ambos aspectos, en un contexto de creciente profundización y ampliación de las relaciones

entre pares en los espacios colectivos a considerar, definitivamente forjan en la práctica de la

concreta acción paradiplomática de la entidad local, al sujeto autónomo en la escena

internacional.

Pero no debe interpretarse que basta con poseer en algún momento las condiciones

señaladas, para ser considerado actor plenamente autónomo en la escena externa. Las mismas

deben sostenerse en el tiempo, y por esa razón, se vuelve indispensable aplicar esta matriz a

casos concretos, en dos planos de análisis: uno diacrónico y otro sincrónico. De esta forma se

considera que puede apreciarse si se cumplen (o no) las condiciones señaladas, al tiempo que se

tiene la chance de verificar el proceso experimentado, en el tiempo. En el próximo capítulo de

esta investigación, aplicaremos la matriz a un caso concreto, desde ambas dimensiones, para

ilustrar el proceso de conversión en sujeto internacional autónomo de una entidad local

intermedia latinoamericana, en los términos descriptos en este estudio.

5. LA RED76: fruto institucionalizado de la cooperación descentralizada, vehículo de la

ciudad intermedia en su incursión externa.

5.1. Caracterización de redes de actores gubernamentales subnacionales.

74 En términos de recursos, capacidades y libertades de acción local.75 Puede darse además la participación de ciudades como observadoras o bien que aquellas miembrosplenos no lleven adelante ningún tipo de acción en su seno. Aunque pudiera constituir un antecedente deconducta internacional autónomo, este tipo de análisis se enfoca en las efectivas acciones autónomas.76 Nuevamente se toma la caracterización de Castells, Manuel (Op. Cit) como parámetro general.

70


Hemos analizado ya las características de la práctica de la cooperación descentralizada,

entre las colectividades locales. Se ha señalado el particular interés que -con relación a estas

acciones- se tiene sobre un perfil específico de ciudad, que parece valerse de este nuevo enfoque

cooperativo para asomarse a la arena internacional de modo autónomo (es decir, sin

intermediaciones sustantivas de instancias gubernamentales superiores). Ha quedado establecido

entonces, el fenómeno contemporáneo de la paradiplomacia de las ciudades intermedias en el

sistema internacional.

Ahora bien, ¿estos actores subnacionales se lanzan sin más, de modo solitario a la

escena externa? ¿Su incursión en el sistema internacional se da de manera independiente, en el

sentido de hacerlo de forma individual e inconexa, sin un marco que opere de amparo?

Ciertamente se han registrado históricamente y se siguen registrando acciones de este tipo, pero

la firme tendencia se inclina por la institucionalización de espacios colectivos. Allí reside

precisamente la novedad.

La cooperación descentralizada se ha convertido en un enfoque que permite a gobiernos

subnacionales -a los que previamente por lo general se había delegado la gestión de sus asuntos

locales- plantearse posibilidades de acción en horizontes anteriormente impensados. Al tiempo

que el Estado nacional delega funciones por debajo de su estructura administrativa, comienza a

plantearse instancias de integración77 con países vecinos, como parte de sus acciones por

encontrar el progreso. Vemos entonces que tanto las entidades gubernamentales nacionales

como las subnacionales comienzan a identificar en el ámbito externo -cada una a su tiempo y

con acento en diferentes aspectos- un espacio para llevar a cabo acciones que operen en favor de

una estrategia de desarrollo que por supuesto cuenta con un previo/paralelo accionar en el plano

interno.

Así como a partir de la segunda posguerra los Estados comenzaron a crear instancias

colectivas que sirvieran de foros para poner en común intereses de las partes -atinentes al

conjunto- los entes subnacionales encuentran, a partir de los fenómenos de integración que

suceden por sobre sus lógicas, resquicios para idear y generar espacios donde identificar

intereses compartidos y alcanzar objetivos comunes entre sí, desde su escala micro. La lógica

que estructuró estas instancias colectivas entre naciones se nutrió principalmente de la

cooperación internacional de corte más tradicional (la que fuera someramente analizada con

especial atención al desarrollo). Sin dudas existe un amplio universo de organizaciones

internacionales, de variada constitución y con diversa fundamentación filosófica última con

77 Por lo general, estas iniciativas tienen su piedra angular en la cuestión comercial, siendo a partir de allídiverso el grado de profundidad respecto del propio aspecto económico así como de otros planos (políticosocial, cultural, científico-tecnológico, etc.)

71


relación a la cooperación, pero no es objeto de este estudio analizarlas. Simplemente, se ha

intentado exponer la idea de constitución diferente (al amparo de principios cooperativos

diversos) en el origen de las entidades colectivas de colaboración de los gobiernos nacionales y

subnacionales.

La noción de red, vinculada a los cambios productivos y tecnológicos de los últimos

veinticinco años, que posibilitan la constitución de esquemas más abiertos, horizontales,

flexibles, inmediatos y fluidos, a la par que en creciente grado virtuales78; ha ejercido una gran

influencia sobre los modelos de vinculación en actores entre todos los órdenes sociales,

culturales económicos y políticos a escala planetaria. La constitución de redes de ciudades como

mecanismo óptimo de acceder al campo internacional y al trabajo conjunto en proyectos

definidos en torno a problemas específicos, se inscribe dentro de esta tendencia general

señalada. Tanto desde la iniciativa espontánea de grupos de ciudades, como desde organismos

internacionales e instancias supranacionales, las propuestas de cooperación descentralizada que

impliquen la constitución de redes han proliferado79, modificando el escenario de las relaciones

internacionales en la última década. Se trata de estructuras flexibles, abiertas y en gran medida

virtuales, que suelen tener relación mediata o inmediata con procesos de integración

supranacional, al amparo de las cuales alcanzan o fortalecen su institucionalidad.

Ciertas redes, tienen un origen desde abajo, en tanto la iniciativa para conformarla surge

espontáneamente de la inquietud de un grupo de gobiernos subnacionales. En este caso, dicha

red puede fortalecer posteriormente su institucionalidad en el seno de procesos supranacionales

marco, en la medida en que éstos lo reconozcan como parte del mismo. Es el caso de la Red de

Mercociudades, constituida en 1995 por la voluntad de un grupo de 12 gobiernos subnacionales

de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; y reconocida formalmente por el proceso de

integración supra nacional marco (Mercosur) en 2001. Hoy cuenta con 138 ciudades miembros,

sumando además a entidades locales de Bolivia, Chile y hasta Perú (países asociados del

Mercosur).

Pero este tipo de redes también pueden surgir de iniciativas desde arriba de las

entidades subnacionales involucradas. En este caso, instancias extra locales (de Estados,

organismos internacionales, entidades supranacionales de integración, etc.) promueven la

construcción de estos espacios colectivos a través de proyectos de cooperación descentralizada.

Programas como URB-AL, son buenos ejemplos de esta segunda vía para originar este tipo de

iniciativas.

78 A través del uso fundamental de las tecnologías de la información (internet básicamente) comovehículo inmediato para canalizar las acciones de cooperación específica (intercambios de información yconocimiento, comunicación, etc.)

72


En el siguiente capítulo de este estudio se analizarán mas detalladamente ambas

iniciativas (Mercociudades y Programa URB-AL), en función de un análisis concreto de

conversión de una ciudad en sujeto internacional, en parte a través de su participación en ambos

espacios.

El factor de dinamismo de las redes puede variar, dependiendo de la naturaleza, el

propósito de base que lleva a un determinado grupo de ciudades a agruparse en su seno. Mas

allá de la variedad de propósitos que estas redes persigan (restringidos o amplios, políticos,

económico-comerciales, sociales, culturales, científico-tecnológicos, etc.) y dejando también de

lado las restricciones (geográficas o de perfil de ciudad) el dato relevante es que en su marco se

promueven relaciones horizontales entre pares, principio en sintonía con la cooperación

descentralizada. Indudablemente, el que se trate de gobiernos subnacionales cuyas autoridades

hayan accedido al cargo mediando algún tipo de instancia electiva democrática, no es un dato

anecdótico. El grado de legitimidad de las acciones directas llevadas adelante por el gobierno de

la ciudad, tanto en su plano interno como externo, encuentra en este aspecto un sustento clave.

Estas iniciativas deben ser financiadas de algún modo. En aquellos casos que se trate de

iniciativas desde arriba, dichas instancias supra locales que promueven la constitución de redes,

seguramente financiarán al menos parte de las acciones en su seno. De otra parte, en aquellas

iniciativas de construcción de redes más espontáneas o desde abajo probablemente la necesidad

de fijar una cuota de contribución a los gobiernos subnacionales que la compongan, se hará

necesario. En ambos casos, de todas maneras, se espera que las ciudades miembros aporten

recursos (en dinero o contribuciones no monetarias) en virtud de los proyectos específicos que

se lleven adelante en el seno de la red.

La constitución de redes de ciudades no implica la obligación de llevar adelante en su

seno, acciones colectivas de cooperación que involucren a la totalidad de actores que la

componen. Por el contrario, ello difícilmente sería factible, e incluso deseable. El espíritu que

guía la construcción de este tipo de espacios es el de generar una red, un entramado conjunto,

afín a una determinada manera de interpretar la realidad inmediata, compuesta por ciertos

objetivos comunes (generalmente vinculados a problemáticas y visiones similares,

complementarias o compartidas). Se trata de construir un frente propositivo (vinculado a la

coordinación y armonización de posiciones respecto de un tema) al tiempo que resolutivo (en la

medida que busca generar soluciones compartidas a problemas comunes). Las acciones que se

promueven por ende en su marco, suelen basarse en el intercambio de experiencias e ideas; para

dar respuesta a una agenda emergente, que en alguna medida los condiciona por igual.

79 Los tres programas de la CE mencionados en la sección anterior de este capítulo no son la excepción.

73


Dentro del espacio de la red, los actores subnacionales miembros llevarán adelante

esquemas de relacionamiento con algunos de sus pares, en detrimento de otros; lo que no anula

la posibilidad paralela o futura de generar nuevos esquemas que los incluyan. Dichas

vinculaciones se constituyen de facto, a partir de la oportunidad que ofrece la red como marco.

Las ciudades, en virtud de sus afinidades, prioridades e intereses, constituirán de manera más o

menos espontánea estas relaciones. Vemos entonces cómo en el seno de las redes, los gobiernos

subnacionales podrán renovar antiguas vinculaciones con pares así como ampliar sus agendas

con el cultivo de nuevos nexos.

Es por ello que aunque bajo su amparo se establezcan relaciones de 1 + 1, no se tratará

simplemente de contactos bilaterales. La red de cooperación horizontal ofrece una instancia más

rica, multidimensional, efectiva e interactiva que la ya obsoleta (pero precursora) figura del

hermanamiento bilateral aislado. Dicho esquema puede ser visto hoy como un buen gesto80, que

marca una tendencia de las ciudades partícipes hacia la cooperación ciudad–ciudad; pero es

claramente insuficiente como marco omnicomprensivo de cooperación horizontal.

En definitiva, la ciudad encuentra en la red de cooperación horizontal entre pares, un

medio de irrumpir de modo colectivo en la escena internacional, para de este modo aunar

fuerzas y no ser fagocitada por actores más poderosos del ámbito. Esta instancia conjunta le

ofrece la oportunidad de suplir su falta de experiencia en el área, integrándose con símiles que

han incursionado anteriormente en esas aguas (o que al menos lo hacen a la par). Lejos de

perder autonomía por integrar este entramado, la entidad subnacional encuentra en este espacio

un modo de redefinir su perfil, de capitalizar y potenciar el proceso de aprendizaje que le ha

supuesto la gestión de sus propios asuntos internos.

Finalmente en relación a esta caracterización, tengamos presente que la utilización de la

red como herramienta central en su estrategia internacional, o bien como una modalidad

secundaria en su caja de recursos, se relaciona -como también hemos mencionado- con el tipo

de ciudad de que se trate (mundial, regional, intermedia, pequeña) así como con el carácter de la

red en cuestión. Al respecto, las ciudades intermedias encontrarán en la red en vehículo

catalizador por excelencia de sus intereses y objetivos inmediatos, encontrando en la proyección

supra local de los mismos, una vía de posibles soluciones. Es en este sentido que se afirma que

la piedra de toque de la estrategia internacional de las ciudades intermedias es la participación

en redes de pares, esquemas colectivos que constituyen el medio para incursionar en las

relaciones internacionales y llevar acabo acciones de cooperación horizontal descentralizada.

80 Muchas veces vinculado a sintonías de tipo histórico-cultural, mediante lazos surgidos por la vía de lainmigración o el comercio, por ejemplo.

74


5.2. Participar en redes de ciudades: ¿potenciar o resignar la identidad local?

Ciertamente un interrogante que se plantea modernamente a las comunidades locales, a

la hora de decidir abrir un frente externo en sus agendas públicas, es aquel vinculado a la

amenaza de su identidad socio-cultural local. A este respecto parece ser válido preguntarse ¿se

gana o se pierde en materia de identificación en la acción supra local? Nos encontramos aquí

frente a un fenómeno vinculado al proceso de globalización, que opera ininterrumpidamente en

el plano de las sociedades locales, regionales, nacionales e internacionales, permeando todo

ámbito como en una lógica de microfísica foucaultiana. Como se señalara en el primer capítulo,

dicho fenómeno supone una superación de las lecturas divorciadas de los asuntos domésticos e

internacionales, que se revelan crecientemente interdependientes, atravesados por procesos de

transnacionalización. Tal achicamiento del mundo no se limita al plano internacional–nacional,

sino que opera también localmente. Desde este punto de vista, la ciudad no podría evitar recibir

tales influencias, aunque se lo propusiera. Desde luego, su ubicación con relación a los centros o

periferias mundiales no es un dato menor, a la hora de considerar los grados de permeabilidad

que tendrá el mundo local frente a los embates globalizantes. Pero como ya se señalara

anteriormente, los avances tecnológicos-comunicacionales vuelven relativas las distancias en

muchos aspectos vinculados a la difusión de tendencias desde y hacia puntos distantes del

planeta.

En función de ello, es incuestionable que la identidad de la ciudad, sus valores sociales,

políticos y culturales locales, se ven modificados en alguna medida. Se produce una interacción

entre lo local (interpretado idealmente como lo tradicional) y lo supra local (visto generalmente

como lo moderno); compuesto por nuevas tendencias foráneas (que pueden provenir de lugares

cercanos o muy lejanos, identificables en su origen o globales). El resultado es una identidad

local transformada, mediada por la modernidad -y la posmodernidad- que inevitablemente

conlleva la globalización. Pero en la medida que se interpreta como un proceso recibido, algo

así como una herencia imposible de evitar, el resultado puede ser traumático y desequilibrado,

en tanto la comunidad local no tiene grandes oportunidades de elegir que fenómenos recibir y

cuales evitar, en función de preservar una identidad definida como propia. El supuesto adicional

que subyace aquí, es que la comunidad tiene en claro -a priori- cuál es su identidad local

(cuestión que desafortunadamente no siempre es tan simple de establecer).

Esto en cuanto al aspecto de la recepción pasiva de los fenómenos de la globalización

por parte de lo local. Pero nuevamente nos encontraríamos aquí frente a una falsa victimización

de la comunidad local (como en el caso de la descentralización interna no pedida pero recibida)

si sólo nos limitáramos a verlo desde este ángulo.

75


Es un hecho que la comunidad de base no busca en primer término ser atravesada por

esos fenómenos supralocales, pero una vez consolidada la tendencia, no puede escapar a ella.

Lejos que quedarse paralizada frente a este aspecto, la ciudad puede vislumbrar la posibilidad de

adoptar un rol activo al respecto, para tomar de las tendencias y fenómenos recibidos aquellos

elementos funcionales a la redefinición de su identidad local; para repotenciar la misma,

retroalimentándola en la escena externa. Los efectos de influencias de tendencias foráneas sobre

el mundo local pueden implicar -como reacción a la par de abrazar esas novedades- una

revalorización y reconsideración de olvidados o devaluados aspectos autóctonos de la vida

local, aristas que a lo largo del siglo XX y su lógica centralizadora del Estado nacional, habían

quedado latentes, en un segundo plano. Los recientes fenómenos de descentralización interna,

voluntaria o involuntariamente han disparado un proceso de introspección de la comunidad de

base, que decanta en un rescate de elementos que construyen identidad local; aspectos

identitarios básicos de las sociedades que habitan en este incipiente actor, que se convierte en

sujeto pleno de la gestión de sus propios asuntos. Desde este punto de vista, el nuevo actor

necesita reconocerse a sí mismo, en el marco de un proceso abierto del que recibe influencias

por encima de él, permeándolo. En consecuencia se vuelve necesario reafirmar sus propios

rasgos, para desde allí reconocerse -antes de salir a reconocer a otros y a buscar ser reconocido -

.

Aquí es donde entra en juego nuevamente la participación de las propias ciudades en la

escena externa, a través de la integración de redes y la ejecución de acciones de cooperación

descentralizada. Las comunidades -y particularmente sus gobiernos locales- pueden contribuir a

definir perfiles de ciudad a partir de la construcción o refuerzo de algunos de esos aspectos

identificados como elementos fundantes de su identidad, por medio de la participación en redes

de ciudades que se agrupan con pares que comparten tal aspecto.

Las redes de ciudades puerto, de ciudades educadoras, de ciudades con centros

históricos, de ciudades fluviales, de ciudades turísticas, de ciudades agrícolas, de ciudades de

frontera, de ciudades marítimas, de ciudades andinas, de ciudades del mercosur, etc. colocan en

el centro de su convocatoria (excluyente) un aspecto que refuerza la identidad local; pero que al

mismo tiempo es compartido por otros actores similares, en diversos lugares de la región y el

mundo entero. El hecho de reconocer un aspecto considerado esencial de lo auténtico, no

implica excluirse de la afirmación de otros rasgos locales. Una misma ciudad redefine y

reafirma (e incluso descubre) su identidad a partir de los múltiples prismas que la componen.

Aristas que se pasan en limpio, se reconocen desde la participación simultánea en diversas

redes, contribuyendo así sustancialmente a cristalizar una genuina identidad local de un modo

integral. Se reafirma -desde acciones externas- un proceso de autoreconocimiento que comenzó

76


primero en el plano interno, pero que encuentra un nuevo impulso y una nueva fuente de

nutrientes en su accionar supra local.

Preguntarse si la participación en redes de ciudades potencia o resigna la identidad local

de una comunidad de base, planteado en estos términos, parece exponer un falso dilema

identitario frente al complejo proceso de globalización, en la medida que no hay chance de

sustraerse del mismo. No hay vuelta atrás hacia el bucólico mundo local del pasado81. Las

tendencias generales de la globalización parecen presentarse como irreversibles, aunque

transformables. Aceptar este hecho, y en función de ello poder definir inteligentemente qué

elementos tomar del fenómeno para forjar una identidad local, auténtica, versión siglo XXI,

parece el camino más pragmático e inteligente.

Evidentemente, la posibilidad de generar al interior de la comunidad local -

particularmente dentro de su administración gubernamental – cuadros preparados a tal efecto,

capaces de identificar esos elementos constitutivos de la identidad local y de diseñar una agenda

en función de las oportunidades y amenazas del proceso globalizador, parece ser esencial. Los

gobiernos y comunidades locales que han sabido leer el escenario mundial en esta clave -

actuando en consecuencia– se encuentran sin dudas a la vanguardia del proceso que lleva a las

ciudades a participar activamente de la escena internacional. Lejos de haber perdido identidad

local la han adaptado a los tiempos que corren, reafirmándola con creces y posibilitando su

conservación y difusión en un mediano–largo plazo82.

5.3. Análisis de F.O.D.A de la red de ciudades.

Luego de haber reflexionado en detalle acerca de algunos de los aspectos que se

consideran más relevantes respecto de la figura de la red de ciudades en la escena

contemporánea; parece pertinente por último, ofrecer una caracterización general de las mismas,

en función de una matriz de análisis que señale ciertas Fortalezas, Oportunidades, Debilidades

y Amenazas de este tipo de estructuras de cooperación descentralizada. El criterio del siguiente

análisis es el de leer en clave de esos cuatro planos, las virtudes y puntos flacos (potenciales y

reales) de la Red en tanto entramado de vínculo entre pares gubernamentales, estructura de

relacionamiento colectivo, sin hacer foco particularmente en ningún caso puntual de red

específica.

Fortalezas de la red de ciudades

� Permite contribuir a formar y potenciar un perfil de ciudad, (re)construyendo identidad.

81 Tan dudosa como mítica imagen.82 Ello se aprecia nítidamente en el caso de las grandes ciudades antes mencionadas.

77


� Ofrece un marco idóneo para llevar adelante acciones de paradiplomacia ajustadas a las

posibilidades reales (materiales, gubernamentales) de los actores subnacionales.

� Posibilita reafirmar/renovar relaciones entre pares ya cultivadas, así como ampliar la

agenda de nuevos contactos entre actores locales.

� Se constituye en un espacio fructífero para el intercambio de experiencias puntuales y

similares.

� Genera un ambiente positivo para la cooperación en tanto promueve relaciones

horizontales.

� Representa un esquema flexible para establecer vínculos según los intereses y objetivos

de los participantes y del conjunto (en tanto las relaciones en su seno podrán oscilar

entre el largo plazo y la coyuntura)

� Su esquema desjerarquizante permite acciones de ida y vuelta de modo fluido entre las

partes involucradas (sin sesgos direccionales determinados estructuralmente)

� Es el vehículo colectivo idóneo para que ciudades modestas en medios pero capaces en

formulación de intereses (particularmente las intermedias) incursionen en la escena

regional y mundial.

� Nutre desde abajo procesos de integración supranacionales, en la medida en que se

encuentra armonizada con ellos en principios, objetivos e intereses, acercando a la

sociedad civil a dichos procesos.

Oportunidades de la red de ciudades

� Puede ensayar colaboraciones con algunos actores internacionales consolidados en el

sistema (Estados, ONGs) desde una posición colectiva, menos vulnerable.

� Puede fortalecer una posición conjunta de actores subnacionales respecto a cuestiones

relativas al desarrollo local.

� Puede consolidarse como una estructura estable del sistema internacional, en la medida

que ofrezca resultados tangibles a sus miembros.

� Puede lograr un reconocimiento como interlocutor válido de parte de entidades mayores

(Estados, procesos de integración, etc.)

� Puede viabilizar por su intermedio recursos de ayuda internacional.

Debilidades de la red de ciudades

� Las estrategias de las ciudades miembros de la red, en la escena externa, varían en

función de los cambios en sus gobiernos subnacionales, condicionando directamente la

continuación de compromisos asumidos en el marco de las redes en ciclos de tiempo

breves.

78


� Las redes que se constituyen con velados objetivos subyacentes (ideológicos o

partidarios, por ejemplo) bajo una fachada de espacio de intereses comunes colocados

mas allá de esas lógicas no confesas, operan en detrimento del progreso de redes

constituidas efectivamente para fines menos sesgados.

� La estructura que promueve la horizontalidad de relaciones, permite la posibilidad de

que la red sea cooptada por entidades locales fuertes (en términos de experiencia

internacional, recursos económicos, políticos, humanos, etc.) o bien por Estados u

organismos internacionales.

� Las redes que son constituidas en función de objetivos coyunturales, pronto se ven

vaciadas de contenido real.

� Las redes que agrupan actores muy heterogéneos en su grado de desarrollo, encuentran

muy difícil viabilizar y armonizar acciones conjuntas.

Amenazas de la red de ciudades

Las redes que no logren reconocimiento institucional superior (por ejemplo de

organismos internacionales, Estados o procesos de integración supranacionales que operan de

marco) pueden ver debilitado su accionar, en tanto su legitimidad en el sistema internacional se

vuelve muy débil.

Las redes pueden ser cooptadas por ciertos actores consolidados en el sistema

internacional (Estados, ETs, ONGs)

Las redes pueden ver diluido su peso específico y capacidad real como vehículo

colectivo de inquietudes locales, en la medida que las entidades que la conforman no logran

definir agendas de mediano-largo plazo, con independencia de los recambios gubernamentales

en su seno.

El establecimiento de patrones fijos y cerrados de relacionamiento entre partes dentro de

una red, puede actuar como elemento excluyente y perturbador del conjunto.

79


CAPÍTULO III. ROSARIO: UN CASO DE CONVERSIÓN DE OBJETO A SUJETO EN LA ESCENA

INTERNACIONAL.

1. La transformación interna.

Luego de haber reflexionado teóricamente acerca de las transformaciones en materia de

actores, estrategias y modalidades en el campo de la cooperación internacional, interesa calibrar

las potencialidades concretas del actor local de interés en esta investigación con relación a los

planteos centrales que guían este trabajo; es decir, describir como se produce la conversión de la

ciudad, para pasar de histórico objeto pasivo a activo sujeto autónomo en la escena política

regional e internacional.

La idea es presentar un caso que permita vislumbrar cómo a través de una estrategia

que contempla la participación sustantiva en redes de cooperación descentralizada, una ciudad

intermedia del interior de un país, en una posición que sólo ofrece hasta entonces conexiones

mediadas con el mundo por fuera de sus adyacencias, se convierte en actor político plenamente

autónomo, interna y externamente, per se. Para ello, se propone tomar como ilustración el caso

concreto de Rosario, en Argentina.

La ciudad de Rosario se encuentra ubicada en la Provincia de Santa Fe, en el corredor

central de la República Argentina. Cuenta con una población cercana al millón de habitantes,

que representa aproximadamente un tercio de la población de la provincia y un 3 % de la

población total de país. Constituye la ciudad cabecera de un conjunto de comunas y municipios

que conforman un aglomerado que se conoce como Area Metropolitana del Gran Rosario, cuya

población total estimada asciende aproximadamente a 1.400.000 habitantes. El producto bruto

geográfico de este área metropolitana representa mas de la mitad del producto bruto provincial y

entre un 4.5 y 5% del producto bruto interno de la República Argentina. Está ubicada a 312

Kms. al Noroeste de la capital federal de la república, la ciudad de Buenos Aires, sobre la ribera

oeste del río Paraná. Se trata de una consolidada ciudad intermedia (en términos sociales,

políticos y de recursos), cabecera del segundo complejo industrial en la estructura productiva

nacional83.

83 Información obtenida de los cuadernos del PER (1997).

80


1.1. Procesos políticos que gatillan la incursión internacional de Rosario.

A la hora de reflexionar acerca de la transformación que la ciudad ha experimentado en

los últimos 10 años -de objeto a sujeto en la escena externa- pueden concatenarse una serie de

factores que, a manera de causales, operarían como disparadores, generadores de nuevas

instancias en el camino de la conversión del perfil urbano. Se trata de verdaderos elementos de

profunda transformación que convergen finalmente en la participación activa del gobierno local

de la ciudad en redes de cooperación externas, teniendo por horizonte de fondo la redefinición

del rol de la ciudad dentro y fuera de las fronteras nacionales, como nodo metropolitano de

servicios logísticos dentro del eje productivo agroindustrial del Mercosur.

Así, un factor inicial, punto de partida de esta cadena que lleva a la internacionalización

de Rosario, se vincula con una situación de desproporcionado y anárquico crecimiento urbano,

que para mediados de los años ’90 volvían extremadamente dificultosa la gestión eficaz y

eficiente de la ciudad, en un contexto de creciente vulnerabilidad social84 como resultado de una

desactivación industrial generalizada del país. A partir de la detección de ese problema, el

gobierno local decide comenzar a diseñar una serie de políticas de intervención urbana para

corregir esos desequilibrios desde un diagnóstico integral de situación, con vistas a alcanzar

precondiciones óptimas para una empresa superior: activar el proceso de desarrollo local a partir

de la redefinición del perfil de ciudad. En consecuencia, en una primera instancia surge la

necesidad de vincularse con ciudades que hubiesen pasado por procesos similares. La

combinación de experiencia exitosa en la materia y afinidad idiomática hicieron que Rosario

iniciara contactos técnicos estrechos con la ciudad de Barcelona, sede del CIDEU85.

La acción externa de Rosario se comprende, desde una perspectiva holística, a través de

la adopción de una mirada socio territorial de conjunto y largo plazo, acerca de lo que se tiene

(recursos), dónde se encuentra (diagnósticos de situación) y donde se quiere llegar (proyección

de escenarios futuros). En otras palabras, un Plan Estratégico. Es en función del proceso que

dispara esa introspección socio-estructural desde parámetros técnicos, que puede entenderse la

necesidad de Rosario de diversificar sus vínculos a escala regional e internacional. Hemos

reflexionado reiteradamente en este estudio acerca de la conexión que, a manera de catapulta,

existe en las entidades locales que antes de haber internacionalizado sus vínculos han

experimentado procesos de descentralización internos; Rosario ciertamente no es la excepción

al respecto y su programa de descentralización se comprende a la luz de una previa adopción de

84 Rosario registra un índice de desocupación que en el período 1993 - 2003 ha permanecido en unpromedio cercano al 17%. (Fuente : INDEC, información disponible en www.indec.gov.ar )85 Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano. Se trata de la primera red de contactosinternacionales en la que ingresa Rosario.

81


una planificación estratégica y una posterior autonomización en la gestión de sus vínculos

externos.

La ciudad decide incorporar esta herramienta de planificación urbana, sumándose al

CIDEU como miembro pleno en 1995 y concreta el planteo de una conjunción de esfuerzos

entre el ámbito público y el privado para su desarrollo urbano, económico y social a mediano-

largo plazo. Al respecto, la ciudad identifica cinco cuestiones básicas a las que deberá aportar

soluciones la gestión estratégica en Rosario: el nuevo soporte económico; las infraestructuras de

servicios; la calidad de vida creciente; la equidad e integración social y la gobernabilidad del

territorio. Para ello se definen entonces cinco líneas estratégicas que resumen los principales

programas y proyectos del Plan, las cinco proyecciones de la ciudad futura que se desea forjar:

• La Ciudad del Trabajo

• La Ciudad de las Oportunidades

• La Ciudad de la Integración

• La Ciudad del Río

• La Ciudad de la Creación

No es el objeto de este estudio analizar detalladamente el Plan Estratégico de la ciudad,

sino más bien establecer su lugar como primer eslabón -central- de la cadena que explica en el

nivel de factores, la progresiva transformación en sujeto internacional de esta ciudad

intermedia. Importa entonces destacar que se interpreta al Plan Estratégico Rosario como el

inventario que define -mediante un pautado proceso participativo, dirigido de modo

interdisciplinario y con alto conocimiento técnico86- la autopercepción de la ciudad y sus

acciones en el ámbito interno y externo (regional e internacional) en virtud de los escenarios

futuros que se pretenden alcanzar, con arreglo a los recursos reales y potenciales que es posible

movilizar, a partir de la visión de sus propios habitantes. Desde esta perspectiva, ciertamente el

fomento de relaciones internacionales por parte de la ciudad corona la iniciativa, como un

instrumento clave en esa caja de herramientas a aplicar en busca del desarrollo pleno local.

Los factores analizados en el Capítulo II de esta investigación, relativos al

afianzamiento de la estructura de red como idónea para la incursión internacional de entidades

locales, aplican perfectamente para el caso de Rosario. Razones de escala, de disponibilidad de

recursos y de minimización de riesgos y maximización de beneficios convergen para el

involucramiento pleno de la ciudad en instancias colectivas del estilo, como son CIDEU,

86 Pausado proceso de trabajo en talleres ciudadanos para la definición de prioridades, coordinados porequipos profesionales de urbanistas, sociólogos, arquitectos, psicólogos, politólogos, abogados,estadísticos, etc. dirigidos por el urbanista catalán Jordi Borja.

82


Ciudades Educadoras, Ciudades por la Paz, Ciudades contra la pobreza, y -de particular interés

para este análisis- Mercociudades y el Programa URB-AL.

Pero antes de desembocar en estas instancias de cooperación horizontal, interesa señalar

un segundo eslabón en la mentada cadena que lleva a Rosario a constituirse en sujeto autónomo

en la arena internacional: el proceso de descentralización. Rosario ejemplifica claramente esta

idea de que las ciudades (intermedias al menos) que han pasado por profundos procesos

descentralizadores capitalizan esta experiencia como una instancia pedagógica que las vuelve

capaces de autodefinir sus problemas y trazar sus objetivos; gestionando los medios locales para

alcanzarlos con arreglo a una estrategia, en consecuencia. El Programa de Descentralización y

Modernización Municipal de Rosario87 emprendido en 1996, ha cubierto con creces los

objetivos de una reforma descentralizadora de gestión administrativa a escala local. La

planificación minuciosamente pautada y su concreción paulatina en diversas etapas, abonan la

lógica de una profunda, paciente y ambiciosa transformación integral de ese espacio local

urbano. Tampoco se pretende desarrollar aquí en detalle dicho plan, aunque sí parece pertinente

señalar su relación, ineludible, con el derrotero que lleva a Rosario a relacionarse externamente.

Sin el proceso de aprendizaje que supone poder diagnosticar sus propias dificultades,

conociendo detenidamente su acervo de problemas concretos, el origen de los mismos y su

estructura de recursos (humanos, productivos, político–administrativos, sociales, financieros,

naturales) y generando debates acerca de horizontes futuros, difícilmente se puede sostener en el

tiempo una vinculación activa e inteligente de la ciudad en instancias internacionales. Se puede,

claro está, salir al mundo a través de redes, pero no es posible tener un papel activo,

propositivo, coherente y fructífero en las mismas de forma sostenida en el tiempo si no se

cuenta en la base con procesos de apuntalan efectivamente el contenido de esas acciones. La

paciente definición de un genuino y participativo diagnóstico y planeamiento estratégico de la

ciudad, que guía la ejecución de un profundo e integral proceso de descentralización, están en la

base de la búsqueda de la ciudad de Rosario por enriquecer sus vínculos internacionales entre

pares, en el camino de consolidar su perfil de ciudad metropolitana en la estructura productiva

del Mercosur.

Desde esta perspectiva, el proceso descentralizador rosarino opera como un instrumento

catalizador, inductivo de una verdadera transformación estructural que se pretende emprender

87 Supone la división de la ciudad en 6 distritos, que propendiendo a la generación de nuevascentralidades, genera espacios territoriales menores donde la gestión directa y acotada se vuelve idónea,en el marco de una coordinación de conjunto. Se trata de un complejo proceso que supera la meradesterritorialización y deslocalización. Para mas información puede consultarse el sitiowww.rosario.gov.ar/descentralización

83


en la ciudad, redefiniendo una agenda local que de manera creciente comienza a otorgar

trascendencia a su capítulo internacional.

El lugar que ocupa la acción autónoma de la ciudad en el ámbito de redes

internacionales, dentro de la estrategia de transformación local, coronando la misma, se expresa

en palabras del propio Plan Estratégico Rosario88 del siguiente modo:

“En el marco del abanico de acciones que deberían conformar una política

local/regional integral, deben considerarse:

� Provisión de infraestructura de base necesaria para el cambio estructural e indispensable

para el funcionamiento del sistema económico

� Adquisición de estándares internacionales (modelos de gestión, management

competitivo, controles de calidad, tecnologías, etc.)

� Creación de centros de formación para la población y los trabajadores

� Fomento a la vinculación del sistema productivo con el sistema educativo, a través de

centros de desarrollo de empresas y/o parques tecnológicos

� Búsqueda de nuevos mercados a escala nacional e internacional

� Promoción de empresas y de inversiones directas locales e internacionales

� Promoción de imagen de marca regional (denominaciones de origen, especializaciones

productivas)

� Planificación financiera y estrategias de obtención de fondos para el desarrollo

� Gestión eficaz del medio ambiente

� Relaciones con otras ciudades en el marco de redes regionales de ciudades, de modo

primario en el espacio del Mercosur.”

1.2. El componente social: hambre de protagonismo.

Pero a la hora de explicar esta sucesión de factores internos que llevan a la conversión

de la ciudad de Rosario en sujeto autónomo en la escena externa, se caería en un mero

mecanicismo si sólo se esgrimiera una correlación de elementos político-administrativos que

impulsan ese cambio de perfil. Indudablemente el disparador puede identificarse allí, pero sin la

consideración de una serie de componentes idiosincráticos, relativos a la sociedad que habita ese

territorio local que es Rosario, no se puede tener una cabal comprensión de la dinámica que

88 PER ,Op.Cit., pág. 38.

84


subyace a esta transformación cualitativa. Los planteos de modernización de gestión que

involucran deslocalizaciones y descentralizaciones burocráticas, tan en boga durante los años

’80 y ’90 en el marco de procesos de reestructuración estatal, encontraron en el caso de Rosario

un terreno fértil constituido por una histórica ambición de protagonismo de su sociedad en la

concreción de su propio porvenir; y de esa forma crearon el espacio coyuntural para llevar

acabo una apuesta mucho más ambiciosa al respecto.

La sociedad de Rosario percibe a su ciudad, en su papel en el devenir regional y

nacional, como una urbe pujante, que ha contribuido y contribuye a la cultura y economía de la

región sin ser lo suficientemente reconocida ni formal ni política ni económicamente por ello.

Compone sensiblemente el Producto Bruto Interno de la provincia de Santa Fe, alberga el

segundo complejo industrial y la cuarta Universidad Nacional del país89, constituye un fructífero

enclave artístico y cultural y concentra mayor cantidad de habitantes que la ciudad de Santa Fe

(capital provincial). Sin embargo, percibe que históricamente su lugar en el contexto provincial

y nacional no ha sido debidamente reconocido90 y que sus libertades de acción -en orden a

forjar su propio desarrollo- han sido muy acotadas. Existe en el inconsciente colectivo local una

cierta autopercepción -residual- relacionada con un rol de cenicienta en una historia urbana que

en el contexto circundante, no les otorga el lugar que creen merecer. Se registra una cierta

tensión entre la percepción de ciudad excepcional y sus orígenes indignos o poco ortodoxos91 y

es desde esa misma tensión que Rosario se nutre para no cejar en su constante aspiración por

destacar con sus aportes, desde diversos ámbitos, al contexto nacional.

Por ello interesa dejar en evidencia el profundo replanteo en la manera de auto

percibirse como ciudad ocurrido en Rosario en la última década transcurrida, impulsada desde

las instancias políticas locales por medio de intervenciones concretas, pero claramente

necesitada de obtener legitimidad real de la sociedad que la sustenta. En consecuencia, era

indispensable generar previamente (antes de emprender las acciones de descentralización de

gestión interna y de internacionalización de sus vinculaciones) un sentimiento de identidad local

que fuese mas allá de la conformidad con habitar un cierto lugar de modo estable, para

reconocerse a partir de ello y ser capitalizado en forma de genuino orgullo por su río, por sus

artistas (músicos, escritores, pintores, comediantes, dibujantes), por ser la cuna de la bandera

nacional, por haber sido mítico reducto gangsteril, anarquista y socialista a principios del siglo

XX, por ser la plaza cerealera por excelencia del país, por albergar uno de los cordones

industriales más importantes del país, por ser el lugar de nacimiento de Ernesto Che Guevara,

89 En número de Facultades y alumnos matriculados, detrás de la Universidad Nacional de Buenos Aires,la Universidad Nacional de La Plata y la Universidad Nacional de Córdoba.90 En el imaginario colectivo y cotidiano de la ciudad, abundan expresiones de ello. Para muestra, elnombre del diario de la ciudad: La Capital.91 La ciudad no registra fecha ni nombre de su fundador.

85


entre otras huellas identitarias. Para comenzar a afianzar los elementos que le permitan

convertirse en sujeto de su propio desarrollo, necesitaba primero bucear y afirmarse en sus

rasgos positivos más auténticos, destacados y genuinos; y desde ese lugar de seguridad,

comenzar a repensarse, a deconstruirse para volverse a armar, a hacerse cargo de su propia

gestión urbana con una estrategia más ambiciosa: regional, desde una visión metropolitana.

En ese contexto, buscar el contacto de otras ciudades de la región y de otros continentes,

que pudieran ofrecer orientaciones, se volvió clave; ofreciendo además la posibilidad -en el

mediano plazo- de difundir la buena práctica de lo que se estaba realizando localmente.

1.3. Reafirmando identidades, plasmando ideologías

Reafirmando identidades

Indudablemente, el juego de la reafirmación de la identidad a partir de los contactos

externos también se encuentra presente. Ya hemos reflexionado teóricamente en el capítulo

anterior acerca de la potenciación de rasgos propios a partir de la participación en redes, por lo

que no abundaremos aquí en ese aspecto. Simplemente, interesa señalar en este caso concreto, la

correlación coherente entre las acciones internas de reafirmación de rasgos identitarios y la

creciente participación en redes de pares que refuerzan esos rasgos urbanos que comienzan a

definirse abiertamente.

Vale decir que Rosario afianza los diversos perfiles que construyen su identidad como

ciudad metropolitana que busca proyección regional también por medio de la acción externa a

través de las redes en las que elige participar activamente, cuyos núcleos temáticos responden a

los intereses estratégicos definidos por la ciudad. Ser miembro de CIDEU y del Programa URB-

AL habla de un claro interés por las problemáticas urbano estratégicas, ser sede regional (para

Sudamérica) de la red de Ciudades Educadoras afirma el perfil educativo y cultural local,

integrar desde un comienzo espacios como Ciudades por la Paz y Ciudades contra la Pobreza

forman parte de una verdadera declaración de principios acerca de la manera de concebir la

política y la convivencia en la ciudad, y la cofundación de Mercociudades habla a las claras de

un concreta voluntad por proyectarse abiertamente hacia su región.

Se aprecia entonces como cada participación activa y pautada en espacios concretos nos

hablan del tipo de perfil de ciudad que se construye, afirmándose de modo clave en cada una de

esas acciones autónomas en el espacio internacional. Nótese que se habla de construcción y no

de invención, ya que los elementos de base están presentes, a priori, en forma de valores

86


reconocidos como importantes en el seno de la propia sociedad que habita ese territorio que es

Rosario; sólo necesitaban ser rescatados y repotenciados.

Pero por otra parte podemos también detectar una cierta acción de posicionamiento

competitivo de la ciudad, que tiene mas vinculación con la “creación” de una imagen de ciudad,

en orden a competir con otras ciudades y regiones en un contexto productivo mundial

crecientemente globalizado.

Tal como afirma Borja (1997) :

“Los diferentes espacios territoriales no compiten simplemente con la jurisdicción

adyacente, con la ciudad rival o con los estados limítrofes, sino con lugares prácticamente

desconocidos o cuya idiosincracia muchas veces es difícil comprender”

Por eso, la respuesta de las organizaciones territoriales a la creciente presión

competitiva consiste en la aplicación de procesos de gestión de cambio estratégico y cultural,

con un sentido dinamizador de su competitividad. Estos procesos se corporizan a través del

diseño de planes de desarrollo y actuación por medio de verdaderas estrategias de marketing de

la ciudad, en donde el territorio organizado (gestionado por un gobierno local) se convierte en el

soporte de la competitividad de un área. Pero ningún territorio es competitivo, ni parece que

pueda llegar a serlo, en todos o incluso en un gran número de sectores productivos. Cada ciudad

y cada sistema urbano regional sólo puede ser competitivo en un número reducido de ellos; ya

que cada comunidad dispone de recursos (humanos, de capital, financieros, de infraestructura,

de tecnología, naturales) que determinan un cierto potencial de desarrollo, y no otro.

De acuerdo a Miguel de Aguilera y Alejandro Perales (1994) el marketing territorial o

marketing de ciudades es una disciplina que viene experimentando constantes avances.

Partiendo de sus elementos tradicionales (la promoción turística y la denominación de origen) se

ha evolucionado hacia una visión mas completa y global, en donde la ciudad es entendida como

un proyecto abierto, común, que debe ser desarrollado a través de un esfuerzo coordinado de la

administración pública, de las instituciones locales, del sector privado y de la sociedad civil.

Es desde esta perspectiva que afirmamos que el Plan Estratégico Rosario se constituye

en el ámbito más adecuado para definir el posicionamiento competitivo de la ciudad en el nuevo

escenario, ya que permite construir el futuro de la ciudad en forma racional y participativa. A

partir de esa planificación es factible diseñar una estrategia de marketing para la ciudad.

Siguiendo en análisis de Aguilera y Perales, el planteo estratégico de la imagen

territorial debe asociarse a la consolidación de la identidad local ya mencionada, que responda,

87


como ya hemos visto, a un sentido de pertenencia basado en pautas de organización social,

valores y rasgos compartidos de modo mas o menos espontáneo por la comunidad local. En la

práctica, el sentido de identidad se construye a partir de procesos de participación y de una

adecuada definición y difusión de la imagen propia.

La identidad conjuga presente y futuro urbano, realidad y ambición, lo que la ciudad

aparenta ser, lo que es y hace en realidad, y sobre todo lo que proyecta ser y hacer. La identidad

urbana equivale a la personalidad de la ciudad, y de acuerdo a Romeo Cotorruelo Menta (1993):

“...es la sumatoria de ideas (¿quiénes somos?), valores (¿en qué creemos?) y normas (¿qué

debemos cumplir?).”

La gestión de identidad territorial92, entonces, implica trabajar para lograr (o reforzar)

una identificación profunda de los ciudadanos con su ciudad, sus organizaciones y con los

productos y servicios generados en la misma. Pero también se requiere ser reconocidos por

terceros, y entonces se necesita construir la imagen, extensión virtual de la identidad territorial.

La gestión de la imagen territorial exige entonces fortalecer la proyección de la ciudad en el

exterior, por fuera de sus adyacencias. En este sentido, la utilización del vehículo colectivo de la

red de cooperación horizontal ha sido la estrategia priorizada por Rosario -por los motivos ya

mencionados relativos a su escala urbana- al respecto.

Es evidente entonces que la gestión de imagen se vuelve estratégicamente necesaria

para una ciudad, ya que funciona como paraguas que protege, identifica y personaliza los

atractivos y productos o servicios de la ciudad, en un contexto de creciente uniformización de la

oferta a escala mundial.

Interesa finalmente señalar que así como la planificación estratégica aporta en un plano

real a la consecución del desarrollo local, la imagen territorial lo hace desde un plano conceptual

o simbólico, pudiendo contener en su interior motivaciones para generar determinados (y no

otros) vínculos urbanos internacionales por medio de redes. Ninguno de los dos planos puede

sustituir al otro, ambos se necesitan y se complementan para lograr la imagen de marca de una

ciudad. La activa participación de Rosario en las diversas redes señaladas, forman parte de esa

estrategia de gestión de imagen de la ciudad. La propia definición de Rosario como "Centro

geopolítco y económico de una Región Metropolitana, y Puerto y Puerta del Mercosur” 93

expresa la cristalización de esa conjunción descripta que aúna elementos del plano real y del

plano conceptual urbano, conjurando el escenario futuro que se aspira alcanzar.

92 Para una completa exposición acerca de estos planteos, puede consultarse Marca de ciudad.Posicionamiento competitividad e imagen de Rosario (1998) (Municipalidad de Rosario: cuadernos delPlan Estratégico)93 Título de uno de los cuadernos publicados el PER (1997).

88


Plasmando ideologías

Un último elemento a considerar a la hora de plantear el derrotero hacia la convergencia

de la ciudad de Rosario en las dos redes especificas de cooperación horizontal que interesan

particularmente a este estudio, se vincula al aspecto político ideológico de la social democracia,

como orientación del gobierno local. Rosario es una ciudad gobernada por el partido socialista

desde hace más de 10 años, en un contexto político nacional y provincial ajeno al mismo,

determinado fuertemente en sus concepciones políticas por una lógica económica neoliberal de

ajuste estructural. La necesidad de forjar relaciones políticas por fuera de su entorno inmediato

ante este mapa político interno parece obvia. Sin embargo y a la luz de los demás elementos

considerados hasta aquí, se comprende que no se trata simplemente de una mera lógica

utilitarista de generación de vínculos externos desde un criterio ideológico-partidario, sino de

un elemento más que abona en el impulso hacia afuera de las relaciones de la ciudad. Sin

pretender aventurarnos en afirmaciones deterministas al respecto, interesa reflexionar acerca de

una cierta predisposición de las ideas de centro izquierda hacia los relacionamientos regionales

e internacionales. A modo de ejemplo, baste con pensar cómo en parte por la propia lógica de

histórica estructuración de sus relaciones en las internacionales partidarias, en parte por su

necesidad coyuntural de generar respuestas alternativas políticas -y económicas- sustantivas en

contextos angustiosamente desfavorables a nivel socioeconómico; diversas ciudades del Cono

Sur con sintonía ideológica similar coincidieron en la idea concreta de fundar Mercociudades

como un espacio cooperativo común entre pares.

Nuevamente parece pertinente señalar que no se toma a este factor ideológico como

único, ni determinante, aunque sí claramente se lo considera una fuerza, un impulso que aporta

en la tarea de generar vínculos más allá de las adyacencias urbanas. Ciertamente no pretende

afirmarse que la tendencia a generar sostenidamente relaciones cooperativas externas se trate de

una característica privativa de los partidos de centro-izquierda, pero sí interesa destacar la

afinidad que en la práctica han demostrado tener muchos gobiernos de esta orientación

(nacionales, provinciales y locales) con la profundización de acciones cooperativas e incluso

integraciones políticas94. Al parecer, estamos ante una veta de reflexión que excede a este

trabajo, pero no deja de tenerse presente, como futura línea para planteamientos ulteriores

relativos a los orígenes de la cooperación e integración entre entidades políticas.

Volviendo a Rosario, en todo caso, lo que interesa señalar aquí es la capacidad para, a

partir del pautado proceso de redefinición interna del perfil de la ciudad, generar sustentabilidad

94 La hipótesis para futuros trabajos de vincular ideas socialistas a impulsos cooperativos/de integración,encuentra otro ejemplo de sustentación en Jacques Delors (PS Francés) y el gran impulso que conoció la

89


real para un proyecto social demócrata en un contexto político y socioeconómico bastante

estrecho para ello. Parece pertinente destacar al respecto el rol que la definición de rasgos

identitarios, el buceo en aspectos societales caros a la idiosincracia rosarina (políticos en este

caso) han jugado al respecto Desde esta perspectiva, es interesante observar cómo el proceso de

conversión interna de la ciudad ha operado en favor de la posibilidad de definir los contenidos

reales y los medios disponibles efectivamente por una gestión política que pone el acento en la

atención social de la ciudad en un marco de ajuste estructural nacional (y continental) que

delega en la acción particular de cada ciudadano las cuestiones más básicas de la vida diaria,

relativas a salud, educación y acción social universal. Se trata, en definitiva, de plasmar las

ideologías declamadas en formas concretas de gestión, que al lograr materializarse de forma

modesta pero sostenida en el tiempo, parecen torcerle la mano a las reflexiones fatalistas que

señalan la inexorable inviabilidad de los socialismos reales. Pero cuidado, no se pretende aquí

ofrecer una ingenua reflexión al respecto de las posibilidades reales de corregir las crecientes

desigualdades del sistema a partir de la gestión de una ciudad; Rosario ciertamente no es una

isla y el marco provincial, nacional y regional en el que está inserta es determinante en los

límites al respecto. Tampoco es la idea caer en una argumentación panfletaria o proselitista

acerca de las bondades de la gestión socialista local95. Pero sí interesa señalar cómo la

explicitación de valores y concepciones sociopolíticas reconocidas como propias por parte de la

comunidad local -en el marco de la definición de la ciudad que se tiene y la que se quiere- ha

operado en el afianzamiento de una cierta orientación política, que gobierna desde hace tres

lustros la ciudad.

Que Rosario haya sido un histórico núcleo urbano anarco-socialista a comienzos del

siglo XX, y que hoy se halle gestionada por tres administraciones sucesivas que plasmen parte

de esos ideales sociales en acciones concretas, no es una casualidad. Parece haber una cierta

correspondencia en el tiempo entre lo que la sociedad rosarina reconoce como importante en su

escala valorativa sociopolítica y el tipo de gobiernos que se da a sí misma en los últimos años.

Indudablemente, las acciones introspectivas de la comunidad llevadas a cabo en la última

década no son un dato menor a la hora de ensayar una explicación al respecto, y es precisamente

ese punto el que interesa traer a primer plano aquí. La identidad con profundo arraigo social que

históricamente caracterizó la arquitectura societal local y la orientación política del ciudadano

rosarino, se ve desempolvada, rescatada, aún en medio de sostenidos proyectos políticos

provinciales y nacionales que contradicen abiertamente la viabilidad de estas posturas. En el

marco del sistema capitalista, pueden buscarse alternativas más humanas y comprometidas con

integración europea durante su gestión como presidente de la CE en los años ‘80-’90. El Acta Europeahabla por sí misma.95 Que ciertamente a la par de luces puede ofrecernos muchas “sombras” respecto de su acción degobierno.

90


la realidad del conjunto, que propendan a atenuar en el corto plazo –y modificar en un mediano

plazo– las aberrantes tendencias96 contrarias a la equidad que la actual estructuración del

sistema económico genera. Rosario parece mostrar modestos pero concretos avances en esta

línea desde hace casi 15 años, y difícilmente lograría hacerlo de modo sustentable en el tiempo

si ello no respondiera a valores de los que su sociedad está convencida y abraza como propios, y

que parece haber rescatado recientemente desde el fondo de su inconsciente colectivo, para

comenzar a activar su adormecida identidad local.

2. La estrategia externa.

Como correlato de su accionar interno, la ciudad de Rosario se plantea una serie de

acciones pautadas en el ámbito externo, en las que prioriza ciertos espacios de relacionamiento.

Se trata, en definitiva de interaccionar sinérgicamente a modo de pinzas entre el plano interno y

externo de la transformación local, para impulsar mutuamente ambas esferas, buscando

traccionar en favor del desarrollo local y regional.

2.1. Mercociudades y URB-AL: dos espacios clave para la conversión de Rosario

Mercociudades

Mercociudades representa en la actualidad la principal asociación de municipios del

Mercosur, componiendo una red de gobiernos locales integrada actualmente por más de 135

ciudades de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Chile, Bolivia y Perú; donde habitan más de

75 millones de personas.

La Red fue creada en 1995 por la iniciativa de 12 gobiernos locales del área 97, como

una entidad sin fines de lucro que tiene por objeto fomentar la cooperación horizontal en la

región, aspirando expresamente a constituirse en el Foro Municipal del Mercosur. Para ello,

busca favorecer la participación de los municipios en el proceso de integración regional,

promoviendo la creación de un ámbito institucional para las ciudades en el seno del proceso de

96 En Latinoamérica, aproximadamente 221 millones de personas son pobres (44% de la población) delas cuales 97 millones se encuentran en situación de pobreza extrema / indigencia (19.4% de lapoblación). El 10% de la población concentra la mayor parte de los recursos totales, y aunque semanifiesten de diversas formas, todos los países de la región presentan altos niveles de inequidad. FuenteInforme CEPAL (2004)97 Asunción (Paraguay), Brasilia (Brasil), Buenos Aires (Argentina), Córdoba (Argentina), Curitiba (Brasil), Florianópolis (Brasil),La Plata (Argentina), Montevideo (Uruguay), Porto Alegre (Brasil), Río de Janeiro (Brasil), Rosario (Argentina) y Salvador (Brasil)

91


integración marco, fomentando el desarrollo y el fortalecimiento de la cooperación horizontal

entre los gobiernos locales del área.

Es concebida e impulsada como un esquema de relacionamiento fluido y horizontal

entre entidades de gobierno subnacionales, que se constituya en un aporte –desde el ámbito

local– al mejor desarrollo del proceso de integración supranacional, con la idea de potenciar un

pensamiento integrador, promoviendo iniciativas e impulsando proyectos entre una creciente

cantidad de miembros gubernamentales asociados.

Su estructura interna comprende:

• Una instancia decisoria (Asamblea General de socios): órgano máximo de deliberación

y dirección de la Red, constituida por los jefes de gobierno de todas las ciudades asociadas.

Se reúne ordinariamente una vez al año en el marco de una Cumbre anual.

• Catorce instancias de trabajo técnico en materia de cooperación (Unidades Temáticas):

Responsables del desarrollo de temas relevantes de la integración intermunicipal, su

coordinación es descentralizada y la participación en las mismas es voluntaria. Es

competencia de cada una de las 14 unidades temáticas, formular y proponer, dentro de su

área, políticas comunes e4specíficas para ser sugeridas y elevadas en el ámbito del

Mercosur así como proponer la investigación y la divulgación de experiencias desarrolladas.

Las unidades temáticas son:

1. Autonomía y Gestión Municipal

2. Ambiente y Desarrollo Sostenible

3. Ciencia y Tecnología

4. Cooperación Internacional

5. Cultura

6. Desarrollo Económico Local

7. Desarrollo Social

8. Desarrollo Urbano

9. Educación

10. Género y Municipio

11. Juventud*

12. Planeamiento Estratégico

13. Turismo

14. Seguridad Ciudadana*

(*) Creadas en diciembre de 2004, en el marco de la 10ª cumbre de la red.

• Tres instancias ejecutivas (Consejo, Comisión Directiva, Secretaría Ejecutiva):

� El Consejo es el órgano superior de dirección entre asambleas, integrado por 20

ciudades (2 titulares y 2 suplentes por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, y 1 titular

y 1 suplente por Bolivia y Chile).

92


� La Secretaría Ejecutiva es la instancia responsable de velar por la coordinación general

del trabajo de las diversas instancias de la red (particularmente el Consejo y las

Unidades Temáticas), de difundir los documentos e informaciones generales y de

representar oficialmente a la Red de Mercociudades. El mandato de la Secretaría

Ejecutiva es anual, y comienza a partir de la fecha en que se realiza la Asamblea

General.

� La Comisión Directiva es un organismo de apoyo a la Secretaría Ejecutiva en los

trabajos de coordinación de la Red, compuesto por 3 ciudades (la anterior, la actual y la

futura Secretaría Ejecutiva). Se busca así minimizar posibles desfasajes de gestión,

entre los traspasos de la Secretaría Ejecutiva.

• Dos instancias técnico administrativas y de enlace con Mercosur (Secretaría Técnica

Permanente de Mercociudades (STPM) y Foro Consultivo de Municipios, Estados

Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (sucesor de la Reunión Especializada

de Municipios e Intendencias del Mercosur, REMI)

� La STPM desarrolla la memoria institucional de la Red; apoya y asesora el trabajo

técnico y administrativo de la SE, realiza el seguimiento de los temas y debates del

proceso de integración y oficia de enlace con la Secretaría Técnica del Mercosur.

� La REMI, creada en 2001, fue la 1º instancia de enlace político entre el Mercosur y las

Mercociudades, en el marco de un reconocimiento tácito del proceso macro a la

iniciativa local. En 2004 Mercociudades propuso la creación de un nuevo marco

institucional para la participación de las ciudades en el MERCOSUR, en reemplazo de

la REMI. Ello dio lugar, en diciembre de 2004 en la Cumbre de Ouro Preto a la

creación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y

Departamentos del Mercosur, el cual contempla la existencia de dos Comités: uno de

Municipios, y otro de Estados Federados, Provincias y Departamentos. Actualmente se

trabaja en la constitución efectiva del Foro, y Mecociudades ha expresado su voluntad

de coordinar el Comité de Municipios.

A lo largo de los 10 años de su funcionamiento ininterrumpido, la red ha logrado, aún

en un contexto regional bastante adverso en materia de realidades socio-políticas y de

integración supranacional; acrecentar sensiblemente la cantidad de participantes y la agenda

estratégica a tratar. En la actualidad, cuenta con 138 ciudades miembros de Argentina, Brasil,

Paraguay, Uruguay, Bolivia, Chile y Perú.98. Pueden asociarse a Mercociudades todas las

ciudades de los países del Mercosur y países asociados, que manifiesten su voluntad de hacerlo

y cuyos gobiernos hayan sido electos democráticamente

98 Puede consultarse el listado de ciudades en www.mercociudades.org

93


La red se financia99 mediante una cuota anual aportada por todas las ciudades

integrantes. La contribución es proporcional al tamaño de la ciudad socia, reconociéndose tres

categorías, en función de la cantidad de habitantes. Se prevé además la aportación monetaria

desde otras entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales interesadas en el

desarrollo de la entidad.

El Programa URB-AL

URB-AL es un programa de cooperación horizontal descentralizada, creado por la

Comisión Europea en 1995, dirigido a las ciudades, aglomeraciones y regiones de la Unión

Europea y de América Latina. La idea que lo guía es el desarrollo de una asociación directa y

durable entre actores locales, principalmente a través de sus órganos gubernamentales. El

programa basa su estructura de funcionamiento en redes de cooperación horizontal constituidas

sobre una base temática, encaminadas a contribuir en la solución de problemas concretos de

desarrollo urbano local.

Algunas características generales del Programa URB-AL son:

� Cubre los principales ámbitos de las políticas urbanas.

� Está dirigido tanto a las colectividades locales de la Unión Europea y de América Latina

como a otros actores del sector urbano involucrados en la problemática.

� Su estructura es descentralizada, en tanto todas las actividades son elaboradas,

propuestas y puestas en práctica por los mismos participantes (sobre pautas pre

establecidas por la CE).

� Está basado en el intercambio recíproco de experiencias entre los participantes,

persiguiendo el beneficio mutuo.

� Los participantes se agrupan libremente, según sus afinidades, alrededor de uno o varios

temas relacionados con la agenda de su ciudad.

� Desde su creación en 1995 ya han participado más de 700 colectividades locales de

ambos continentes.

� Permite el acceso a múltiples contactos internacionales, a través de los cuales pueden

establecerse relaciones duraderas entre colectividades locales europeas y

latinoamericanas, facilitando otras iniciativas.

� Es co-financiado por la Comisión Europea (que aporta importantes recursos financieros)

y los actores locales participantes.

99 Art 5 y 6 del Estatuto Social de la Red de Mercociudades (1996), versión electrónica disponible en www.mercociudades.org

94


El Programa URB-AL es una de las diversas iniciativas de cooperación

descentralizada100 gestionadas dentro de la CE por EuropeAid Oficina de Cooperación,

Dirección América Latina. EuropeAid es una de las 36 Direcciones Generales que componen la

estructura de la CE, y se ocupa de generar líneas de vinculación concreta entre actores al interior

de la UE y , en este caso, América Latina, básicamente a través de acciones de cooperación.

Los tres componentes básicos del Programa URB-AL son:

� Encuentros Bienales

� Redes Temáticas

� Proyectos Comunes

Los encuentros bienales tienen un carácter político y técnico. Reúnen a Alcaldes,

Intendentes y representantes de alto nivel de ciudades de la Unión Europea y de América Latina,

alrededor de temas relativos a la problemática urbana. Estos encuentros favorecen el

intercambio de experiencias, la definición de prioridades comunes y la identificación de los

mecanismos de acción en el marco de la temática elegida.

Las redes temáticas son agrupaciones de entidades locales de la Unión Europea y de

América Latina, movilizadas alrededor de un tema prioritario de la problemática urbana. Tienen

por objeto permitir el intercambio de experiencias, la definición de problemas comunes, la

articulación de mecanismos e instrumentos de acción, la difusión de buenas prácticas y el

seguimiento de los proyectos comunes seleccionados. Las redes que constituyen el Programa

URB-AL son sus líneas de acción concreta para incentivar el establecimiento de vinculaciones

directas entre actores locales de ambos lados del Atlántico; y el programa en su conjunto, ha

pasado por dos fases de desarrollo. Actualmente se encuentra en su segunda fase.

La primera fase del programa101 se organizó en torno a 8 redes temáticas, (actualmente

inactivas, a excepción de la Nº6):

� Red Nº1: Droga y ciudad (coordinada por la I. Municipalidad de Santiago de Chile)

� Red Nº2 Conservación de los contextos históricos urbanos (coordinada por la Provincia

di Vincenza, Italia)

� Red Nº3 La democracia en la ciudad ( coordinada por la Mairie de Issy les Molineaux,

Francia)

100 En el Cap. 2 de esta investigación se mencionaron otros programas, como ALIS y AL INVEST.También en este grupo puede mencionarse al programa ALBAN y al más recientemente creadoEUROSOCIAL101 Que resulta de las decisiones de la Comisión de 1995 y 1998. Al respecto puede consultarse en DiarioOficial de las Comunidades Europeas (DOCE) de las fechas señaladas en el sitio www.europa.eu.int

95


� Red Nº4 La ciudad como promotora del desarrollo económico (coordinada por el

Ayuntamiento de Madrid, España)

� Red Nº5 Políticas sociales urbanas (coordinada por la I. Municipal de Montevideo,

Uruguay)

� Red Nº6 Medio ambiente urbano (coordinada por el Ayuntamiento de Málaga, España)

� Red Nº7 Gestión y control de la urbanización (coordinada por la Municipalidad de

Rosario, Argentina)

� Red Nº8 Control de la movilidad urbana (coordinada por el Ayuntamiento de Stuttgart,

Alemania)

La segunda fase del programa102 está compuesta por 5 nuevas redes temáticas que

complementan a las de la primera fase:

� Red Nº9 Financiación local y presupuesto participativo (coordinada por la Prefeitura de

Porto Alegre, Brasil).

� Red Nº10 La lucha contra la pobreza urbana (coordinada por la Prefeitura de São Paulo,

Brasil).

� Red Nº12 Promoción de las mujeres en las instancias de decisión locales (coordinada

por la Diputación de Barcelona, España)

� Red Nº13 Ciudad y sociedad de la información (coordinada por el Ayuntamiento de

Bremen, Alemania)

� Red Nº14 Seguridad ciudadana en la ciudad (coordinada por la I. Municipalidad de

Valparaíso, Chile).

Cada una de estas redes temáticas es coordinada por una sola colectividad local, a través

de su gobierno, quien es adjudicataria de tal responsabilidad luego de haber concursado ante la

CE, presentando un proyecto en donde figuran sus propuestas y se fundamentan sus

capacidades, experiencia e interés al respecto. La CE junto a un Comité de Expertos urbanistas

elige a la ciudad de América Latina o Europa coordinadora de red103. Se aprecia entonces que

desde la base de la organización del programa, se procura establecer una estructura

descentralizada, flexible y diversa, coordinada de modo general, pero no acaparada en su

gestión concreta, por la CE. El mismo criterio se mantendrá en el nivel inferior siguiente, es

decir, en la lógica de la función de la ciudad coordinadora de red respecto de las ciudades

asociadas a la misma.

102 Resulta de las decisiones de la Comisión Europea de 2000 y 2001103 Celebrándose entonces un contrato entre la CE y el gobierno local de la ciudad coordinadora, sinintermediarios, como en el caso señalado en el Capítulo I relativo al contrato signado entre laMunicipalidad de Rosario y la CE. Nuevamente el gobierno subnacional, sujeto en acciones de carácterinternacional.

96


La red temática agrupa a todos los participantes que desean cooperar juntos en el tema

en cuestión. El coordinador de la red asegura la difusión de la información entre los

participantes que son miembros de la misma, organiza reuniones periódicas de trabajo entre

ellos (al menos tres encuentros en un lapso de tres años) y les permite y facilita seguir en

contacto permanente. La red constituye también el lugar donde se realiza una reflexión de

conjunto sobre el tema correspondiente, procurando compilar una serie de ideas al respecto en

un Documento de Base (elaborado por expertos en la temática específica) con la intención de

ser una referencia, un punto de partida -no exclusivo ni totalmente abarcativo- del debate.

Los proyectos comunes materializan el movimiento y la dinámica de intercambios

puntuales desarrollados por las redes temáticas. Son concebidos y puestos en marcha por grupos

de ciudades miembros de las redes y sus eventuales socios externos (como las asociaciones, las

universidades, los centros culturales, científicos y técnicos, las empresas, las ONG, etc.). Los

proyectos comunes refuerzan la colaboración entre los actores locales (constituyendo de facto

una subred) con el fin de favorecer la identificación de soluciones equilibradas a problemas

comunes y sus modalidades concretas de aplicación. Dicha colaboración permite la práctica y

establecimiento de relaciones de asociación sólidas y duraderas. Los temas de los proyectos

comunes están sujetos al tema de base de la red temática de la cual proceden, permitiendo el

desarrollo de los aspectos específicos, las aristas puntuales y particulares que hacen a la

problemática general de la red.

Desde su 2ª fase, el programa concibe dos tipos de proyectos comunes: A y B

De tipo A: tiene el objetivo de desarrollar intercambios de experiencias entre

participantes en redes y la difusión de buenas prácticas de políticas urbanas.

De tipo B: se enfocan en la aplicación de estas buenas prácticas. Estos proyectos son

derivados de instancias previas dentro del programa, se trate de proyectos comunes de la

primera fase de URB-AL, o de proyectos de tipo A de la segunda fase, o bien de una

coordinación de una red temática.

En cuanto a los miembros del Programa, desde un plano geográfico, URB-AL impulsa

el establecimiento directo de vínculos entre actores locales de 15 países de la Unión Europea104

y 18 países de América Latina105.

104 Concebido en 1995, e impulsada su 2ª fase en 2001, convocaba originalmente a la “Europa de los 15”:Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo,Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia. Y desde 2004 contempla la inclusión de los 10 paísesincorporados al proceso europeo en ese año (Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia,Lituania, Malta, Polonia y Rep. Checa).

97


Desde un plano relativo al tipo de actor que convoca, el Programa contempla la

participación de dos tipos de miembros:

Colectividades Locales: Ciudades, aglomeraciones urbanas, provincias, regiones, etc.

por intermedio de sus gobiernos locales, con autoridades democráticamente elegidas106.

Socios Externos: Asociaciones, fundaciones, universidades, empresas, sindicatos,

ONGs que trabajen en el sector urbano y tengan una relación lógica con la temática de la red.

Ambos tipos de socios no participan en igualdad de condiciones, siendo claramente

puesto el acento en el área gubernamental de las colectividades locales, quienes tienen derecho a

participar en proyectos comunes en una proporción de 5 a 1 respecto de los socios externos,

siendo además los únicos actores con derecho a coordinar dichos proyectos.

Para hacerse miembro de cualquier red temática, las autoridades de cada gobierno local

o regional interesado deben contactar directamente a la ciudad coordinadora de la red, y solicitar

su admisión, la cual es totalmente gratuita. Serán requisitos de base para ser admitido (además

de contar con un gobierno electo democráticamente) el tener capacidad para comprometer

recursos en las acciones futuras emprendidas en el marco del programa y obviamente

encontrarse dentro del área geográfica comprendida por el mismo.

Como se mencionara, más de 700 colectividades locales a ambos lados del océano se

han vinculado a lo largo de los casi diez años de vida del programa.

Respecto de la manera de financiar el programa, evidentemente la CE tiene un papel

central en este aspecto. Sin embargo, precisamente porque el programa se inscribe en esta nueva

lógica cooperativa caracterizada en el capítulo precedente como horizontal, descentralizada y,

de especial interés para este punto, promotora del principio de subsidiariedad, el criterio de la

co–financiación entre las partes participantes de las actividades (Reuniones Bienales, Redes

temáticas y sus actividades específicas, desarrollo y ejecución de proyectos comunes) es central

a la hora de construir verdaderos partenariados, con genuina apropiación de las partes acerca

del interés de llevarlo adelante.

Por supuesto, la Comisión Europea corre con la mayor parte de la contribución

económica en cada actividad, primando aquí el criterio de la aportación financiera. Para los

proyectos comunes de tipo A, la CE financia hasta el 70% de proyectos elegidos que pueden

105 Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala,Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela

98


tener valor máximo de • • 2250 50 mmilil. . PPaarra a lloos s pprrooyyececttoos s ccoommununees s dde e titippo o BB, , lla a CCE E ffiinnaanncciia ea el l 7070%%

del proyecto elegido, que pueden tener valor máximo de • • 88000 0 mmilil..

Del lado de los miembros locales (plenos o asociados) se espera contribuciones en la

medida de sus posibilidades reales, sea tanto en términos financieros, como sobre todo en

materias valuables, vinculadas a la posibilidad de aportes a partir de la estructura propia de

funcionamiento en tanto entidad107.

El presupuesto total que la CE ha asignado al programa URB-AL para el período (2001-

2006) es de • • 550 0 mmililllononeess; ; ssiieennddo do deessttiinnaaddoos s • • 442 2 mmiillllononees s ppaarra a pprrooyyececttoos s ccoommununees s dde e ttiipo po A A oo

B.

2.2. Rol de Rosario en ambas instancias de cooperación horizontal descentralizada.

Rosario ha sido una de las ciudades fundadoras de la Red de Mercociudades, y desde su

creación en 1995, ha ocupado ininterrumpidamente posiciones ejecutivas dentro de los diversos

órganos directivos que componen su estructura, de forma individual o colegiada. Es miembro

permanente de su Consejo, ha integrado de forma rotativa en diversas ocasiones su Comisión

Directiva, ha presidido su Secretaría Ejecutiva en el período 2001/2 y ha desempeñado y

desempeña la coordinación de diversas Unidades Temáticas dentro de su estructura en temas

pertinentes a su agenda estratégica108. Su rol activo dentro de la red, buscando aprovechar

sinergías entre los objetivos de mediano y largo plazo de ciudades pares, fortaleciendo esa

instancia colectiva como plataforma de vinculación externa, sin descuidar el aspecto propositivo

en la construcción de agenda política que ofrece este tipo de instancias, ha sido constante desde

sus orígenes. El compromiso de Rosario y otras ciudades fundadoras de este espacio, trabajando

para su institucionalización plena en el seno del Mercosur, se registra de modo sostenido y

creciente, nueve años después de su creación .

Asimismo, Rosario ha sido la ciudad coordinadora de la Red Nº7 Gestión y Control de

la Urbanización del programa URB-AL, durante los años 2001-2004, promoviendo desde la

ciudad la generación y desarrollo de relaciones entre más de 150 ciudades de Europa y América

Latina. Ello ha supuesto un importante esfuerzo de gestión en lo referente a recursos humanos y

106 Nuevamente, como en el caso de Mercociudades, la cláusula democrática como salvaguarda para lalegitimidad de las decisiones adoptadas por estos actores respecto del ámbito externo, vinculada ademásdesde un plano valórico con las modalidades más acordes al respeto de los derechos humanos107 Son los frecuentemente denominados aportes en especies, valuación monetaria de los recursosaportados a la actividad/proyecto, como horas/hombre dedicadas, infraestructura comprometida a laactividad, etc.108 Particularmente, se destaca su participación alo largo de 10 años como coordinador o miembro activoen las UT de Planeamiento Estratégico, Cooperación Internacional, Ciencia y Tecnología, DesarrolloEconómico Local, Desarrollo Social, Género y Municipio y Juventud.

99


materiales locales comprometidos, en la medida que la ejecución de ese rol la ha colocado como

contraparte de la propia CE en las acciones de cooperación descentralizada entre ambos

continentes. La sola coordinación109 a lo largo de mas de tres años, desde esta ciudad intermedia

sudamericana, de vínculos cooperativos entre entidades locales de 33 países diferentes, habla a

las claras de una apuesta fuerte por parte de la ciudad, a la hora de superar cualitativamente su

histórico status pasivo. A su vez, Rosario ha participado en numerosos proyectos comunes en el

marco de la misma Red Nº7 y de otras redes del programa URB-AL, y recientemente ha

recibido la aprobación a un proyecto B, relativo a estrategias de recuperación de áreas

degradadas (Rosario SUMA110)

Rosario ha sido la primera -y hasta hoy única- ciudad argentina coordinadora de una red

dentro de un programa de cooperación horizontal de la Comisión Europea.

Se aprecia entonces como la ciudad de Rosario efectúa una potenciación de sus

procesos de redefinición interna a través de su relacionamiento externo con pares por medio de

redes cuyas áreas temáticas son afines a esos procesos. Pero no se trata de una lógica de

dirección única, sino más bien del planteo de una suerte de círculo virtuoso, por el cual las

acciones externas, coherentes y pertinentes (respondiendo a la identificación de objetivos de

mediano y largo plazo ya definidos, jerarquizados y concensuados) encuentran

retroalimentación en procesos internos de reestructuración, que disparan acciones y entonces

renutren esas vinculaciones externas. Al respecto, se considera que las estructuras de las dos

redes de cooperación horizontal descriptas, se presentan como formidables mecanismos

multiplicadores de ambos procesos (vinculación externa y desarrollo interno de la ciudad). Estar

en las instancias directivas de ambos procesos de vinculación horizontal colectiva (Consejo y

Secretaría Ejecutiva en Mercociudades y Coordinación de Red 7 en URB-AL111) ha supuesto

para la ciudad llevar adelante de forma descentralizada, por medio de su estructura

administrativa local, una verdadera acción paradiplomática como factor de vinculación y

orientación entre pares, en el marco de las tareas conjuntas definidas al amparo de las redes.

Comprobar que estas acciones han podido ser llevadas adelante con éxito por una ciudad

intermedia argentina que diez años atrás se encontraba aún en un estado de objeto pasivo

internacional, vinculado al mundo de forma directa, tibia y únicamente por medio de algunos

hermanamientos bilaterales, parece ilustrar cabalmente el punto que se intenta destacar en este

trabajo.

109 A la que debe sumarse la acción de asesoramiento técnico a los socios, organización de tres eventos deencuentro múltiple y simultáneo de todos los asociados, adaptación a cambios de fondo del programa, etc.110 Para mas infromación puede consultarse el sitio www.rosario.gov.ar111 Incluso de modo simultáneo en el año 2001

100


Pero debe recordarse lo señalado en el capítulo precedente, en lo relativo a la

conversión en actor internacional de la ciudad por medio de su adhesión a una serie de

instancias colectivas de cooperación. La participación en redes no otorga per se status de actor

autónomo en la escena internacional a aquellos actores subnacionales que adhieren a esos

espacios. No se trata de una cuestión de mera sumatoria de acciones en diversos espacios

internacionales; no es tan simple como agrupar planos. Desde esa errónea óptica, bastaría con

establecer una especie de tabla de equivalencias, para saber a cuantas redes internacionales debe

adherir una ciudad, y de ese modo adquirir la categoría de sujeto autónomo en la arena externa.

Como si participar en tres redes hiciera a una ciudad más actor autónomo que otra que solo

participa en dos, o en una. La verificación de un paulatino pero firme cambio cualitativo en el

seno de la propia entidad subnacional, respondiendo a una lógica estratégica, previamente

definida, permite rastrear acciones consistentes y coherentes en el mediano y largo plazo -más

allá de la coyuntura- al interior de espacios extra locales (independientemente que se trate de

una, dos, tres o mas instancias colectivas). Dichas acciones consistentes se corresponden con la

paulatina especialización en la gestión de las relaciones externas de la ciudad en las áreas de su

interés, y ello sí permite hablar de un sujeto autónomo en la escena internacional. En el caso

particular de Rosario, el estudio de su incursión externa en espacios colectivos, desde CIDEU

en adelante, permite hablar de una adquisición de status como actor internacional per se. En el

siguiente apartado (punto C), analizaremos detalladamente este proceso.

Es en ese sentido que espacios como el Programa URB-AL y Mercociudades han sido

columnas centrales de la transformación, por medio de las cuales se ha contribuido a que

Rosario haya variado cualitativamente como entidad política local.

La acción externa de la ciudad de Rosario sólo se calibra en sus alcances, en función de

vislumbrar que responde a ambiciosos objetivos de mediano y largo plazo, mucho más allá de la

ampliación de la agenda de contactos.

Dichas metas superiores son:

� Alcanzar el status de autonomía plena en el escenario nacional (con las implicancias

que supone en un contexto federal y desde una ciudad que no es siquiera capital

provincial).

� Consolidarse como área central de una región metropolitana en el contexto nacional y

regional del Mercosur

� Promover el desarrollo integral de la ciudad y su área de influencia.

101


Para ello, la ciudad ha necesitado reordenarse internamente, reequilibrando su desarrollo

territorial, para reactivar su economía y volverse más productiva y eficiente en la generación,

asignación y utilización de sus recursos. Se entiende entonces que la planificación estratégica y

la descentralización se planteen como primeros pasos, instrumentos clave desde un plano

interno -pero no únicos- en la caja de herramientas municipales para la elaboración de una

profunda estrategia de desarrollo local, que necesita ser acompañada de más elementos; entre

ellos una pautada acción internacional entre pares.

En el transcurso del desarrollo y consolidación de la estructura estatal moderna en el

mundo y en particular en el continente, los municipios argentinos -y latinoamericanos en

general- han sido pasivos objetos, brazos últimos de la ejecución de políticas centrales, tanto en

contextos federales como centralistas o unitarios. Rosario no ha sido la excepción, pero dadas

las circunstancias, combinó esa información pasiva que porta en su código genético urbano -que

acumuló por más de ciento cincuenta años- con sus inquietudes e históricas postergaciones;

expresadas en las ansias crecientes de volverse gestora de su propio devenir y aspirando a ser

reconocida en la tarea por la región toda, comenzando pos sus propios habitantes.

La naturaleza con la que ha sido concebida esta iniciativa de internacionalizar las

relaciones de la ciudad, busca garantizar que una vez puestos en marcha proyectos concretos a

partir de las vinculaciones surgidas, el proceso no dependa de la voluntad de una cierta gestión

administrativa municipal. En este aspecto, la clave reside en que las relaciones internacionales

de la ciudad, en la medida en que sean generadas de modo pautado pero firme desde sólidas

estructuras (genuinos espacios de cooperación horizontal) y con bases consistentes (con un

trabajo idóneo y profesional, bajo principios como el partenariado y la subsidiariedad, con

arreglo a intereses comunes, objetivos estratégicos claramente definidos y sintonías socio-

culturales) adquiera una dinámica propia, mas allá de los humores políticos de un momento. Si

dichos elementos se encuentran presentes, la dinámica de vinculación internacional de una

ciudad adquiere visos de política urbana, haciendo que sus objetivos centrales ocupen en la

agenda local posiciones de difícil remoción por razones arbitrarias. En esas circunstancias,

claramente nos encontraremos frente a un actor autónomo en la arena internacional.

3. Rosario: sujeto autónomo en la escena internacional.

Luego de haber analizado el rol de Rosario en las dos instancias consideradas decisivas

en su conversión en sujeto internacional autónomo, finalmente, llegamos al punto de encuentro

entre la estructura (la red) y el objeto devenido en sujeto (la ciudad) que esta investigación se ha

propuesto estudiar. En esta parte final del capítulo, intentaremos analizar los elementos que

ilustran las maneras concretas en que esta ciudad, que inició ese profundo proceso de

102


transformación a partir de un replanteo interno, corona dicha evolución asumiendo un rol

comprometido y activo al interior de dichas redes de cooperación horizontal, y de ese modo

cristalizando plenamente su evolución hacia la adquisición del status de sujeto autónomo

internacional.

El papel asumido por Rosario en Mercociudades y URB-AL, ofrece suficientes

elementos para poner a prueba la hipótesis de este estudio; y para ello haremos pasar el caso

Rosario por el tamiz de la matriz presentada en el Capítulo II. En consecuencia, se analizará

desde un plano sincrónico (simultáneo) y uno diacrónico (en el tiempo) una serie de elementos,

acciones, hitos y rasgos mencionados a lo largo de este capítulo, que en su sistematización

pueden describir la transformación de Rosario en sujeto internacional per se.

3.1. Análisis sincrónico: aplicación de la matriz de análisis al proceso de reconversión de

Rosario.

1. Plan Estratégico Local con

consideraciones de la dimensión

internacional

Rosario concibe dentro de los 10 objetivos de su Plan

Estratégico: “establecer relaciones con otras ciudades en el

marco de redes regionales de ciudades, de modo primario en

el espacio del Mercosur.”

2. Proceso de Descentralización

interna

Rosario inicia un profundo proceso de descentralización

interna, que a lo largo de 8 años la capacita constantemente en

la gestión creciente de su agenda local por medio de la

implementación de diagnósticos y soluciones propias.

3. Participación pautada, activa,

coherente y sostenida en el tiempo en

redes de cooperación horizontal,

espacios entre pares y otros ámbitos

internacionales.

Rosario es miembro de CIDEU

Rosario es co fundadora de Mercociudades, a lo largo de 9

años ha coordinado diversas Unidades Temáticas (con

especial énfasis en las cuestiones urbano estratégicas, de

desarrollo local/ social, de género y juventud, ciencia y

tecnología y de cooperación internacional), ha ejercido su

Secretaría Ejecutiva e integrado su Comisión Directiva y

Consejo en diversas oportunidades.

Rosario ha sido la única ciudad de Argentina y la tercera de

Sudamérica que ha coordinado una Red de cooperación

horizontal intercontinental en el marco de las acciones de la

CE en la región (Programa URB-AL, Red Nº7). Asímismo, es

miembro de diversos proyectos comunes en el marco de la

Red Nº7 así como de otras redes del programa.

103


Rosario es sede regional (para Sudamérica) de la Red de

Ciudades Educadoras

Rosario es miembro de la CGLU Ciudades y Gobiernos

Locales Unidos (fusión de FMCU – IULA) y compone como

titular su Bureau Ejecutivo

Rosario es miembro del Programa Hábitat de Naciones Unidas

Rosario es miembro de la Red Mundial de Ciudades contra la

pobreza

Rosario es miembro de la Red Mundial de Ciudades por la Paz

Rosario recibe el premio internac.a la gobernabilidad 2004

PNUD

4. Generación de infraestructura

burocrático- administrativa local para

gestionar las relaciones

internacionales de la ciudad

Rosario cuenta con una Dirección de Relaciones

Internacionales para llevar adelante la gestión de las

vinculaciones externas de la ciudad.

5. Conducta desdoblada dentro de los

espacios internacionales en los que la

ciudad participa activamente

Rosario es miembro activo de las diversas redes y espacios

señalados, en las que su participación se vincula directamente

a los objetivos estratégicos identificados como prioritarios en

su definición interna.

Rosario ha ejercido diversas acciones ejecutivas y de

coordinación (de modo unilateral o colegiado) en algunas de

esas redes e instancias en las que participa activamente como

miembro, destacándose particularmente a los fines de este

estudio el caso de Mercociudades y URB-AL.

Consideraciones generales relativas a la matriz.

Relativo al punto 1: La condición de poseer un Plan Estratégico hubiese quedado ya

satisfecha sin necesidad de incluir la dimensión internacional como objetivo dentro de sus

documentos. En el caso de Rosario, ello aparece claramente explicitado en sus objetivos, pero

en otros casos puede ser identificado en cualquier otro medio de expresión gubernamental 112, y

no necesariamente en los objetivos del planteo estratégico.

Relativo al punto 2: El grado de profundidad del proceso descentralizador no es

determinante, pero sí es excluyente su existencia para el desempeño del actor en la matriz.

112 Discursos políticos del poder ejecutivo local, mensajes del poder legistlativo, declaraciones de prensa,etc.

104


Desde luego, un integral proceso descentralizador mejorará la performance externa de la ciudad,

pero en rigor, cualquier ciudad que haya emprendido sostenidamente un proceso

descentralizador, cumplimenta con ello el requisito.

Relativo al punto 3: Dados dos polos, uno -el de las participaciones aisladas,

contradictorias, intermitentes de la ciudad en diversos espacios cooperativos externos- y el otro -

el del involucramiento coherente y sostenido en el tiempo- la ciudad debe satisfacer esta

condición de modo lo más cercano posible a la segunda opción . La calidad con la que se

presenten los elementos señalados en los puntos 1 y 2 de esta matriz, puede brindar una pista

para anticipar si las participaciones de la ciudad serán de tipo ordenado o esporádico. De

cualquier modo, el punto ya se satisface con la constatación de acciones verificables

empíricamente en espacios concretos.

Relativo al punto 4: Necesariamente debe identificarse dentro de la institucionalidad

local un área que gestione las vinculaciones internacionales de la ciudad. No se requiere que el

área sea de dedicación exclusiva; aunque debe quedar claro que aquellas entidades locales que

podemos considerar como actores plenos sí poseen un área dedicada únicamente a la gestión de

las relaciones externas de la ciudad. Puede suceder que la ciudad lleve adelante primariamente

su vinculación externa desde áreas institucionales identificadas como estratégicas en su agenda

de gestión local : promoción social, desarrollo local, turismo, etc. La detección de gestión de las

relaciones internacionales de la ciudad desde estas u otras áreas, satisface igualmente al

condición del este punto de la matriz.

Relativo al Punto 5: Esta condición es de satisfacción excluyente. necesariamente debe

poder identificarse la capacidad de actuar discriminadamente en esos dos niveles, para dar

cuenta del cambio cualitativo en el status internacional de la ciudad. Caso contrario, sólo

estaríamos frente a un actor local que sencillamente utiliza estructuras regionales para un

beneficio excluyente, pero no frente a una acabado actor internacional; que exhibe un cambio

cualitativo en su accionar.

3.2. Análisis diacrónico (hechos concretos en el tiempo)

• En 1985 la Municipalidad de Rosario crea la Dirección General del Plan Director "(...)

con el objetivo expreso de actualizar los contenidos y revisar los objetivos"113 del antiguo

Plan Regulador Rosario, que databa de 1967.

• En 1991 el Plan Director elaborado se presenta al Concejo Deliberante, para su

aprobación.

113 Municipalidad de Rosario (2000)

105


• El año de 1995 constituye una referencia parte aguas en el cambio de status de la

ciudad de Rosario. Una vez iniciado su proceso interno de reconversión (iniciado con la

reformulación de su Plan Director), la ciudad se ve en la necesidad de buscar asesoramiento

internacional en la materia, por lo que ingresa al CIDEU. Cuando Rosario se vuelve

miembro de esta red de cooperación intercontinental en temáticas urbano estratégicas,

comienza a andar un derrotero de involucramiento internacional creciente, tanto en cantidad

de espacios como en profundidad de compromisos asumidos en el seno de los mismos.

Aunque todavía nos encontramos frente a un objeto en tanto su accionar no reúne las

condiciones que le otorguen autonomía subjetiva.

• Ese mismo año de 1995 la ciudad es partícipe de la creación de las Mercociudades,

superando su rol de simple miembro adherente para volverse co-fundadora de ese espacio

de cooperación horizontal regional.

Es así que la dupla CIDEU-Mercociudades, marca el inicio de la superación de un

histórico parámetro de relacionamiento internacional de esta ciudad intermedia argentina

(basado en su forma directa únicamente en la figura del hermanamiento bilateral en virtud de

tibios intereses comerciales, o respondiendo a históricas vinculaciones migratorias o culturales)

para comenzar un proceso de cambio de status, a partir de la propia acción activa y

comprometida, guiada por una agenda sustantiva de intereses comunes, en el seno de esas

estructuras.

• A partir de 1996 se plantea la articulación del Plan Director en función de dos nuevos

instrumentos, superiores, de gestión integral de la ciudad: el Programa de Modernización y

Descentralización Municipal (que supone la división físico espacial del municipio en 6

distritos de administrativos y de servicios) y el Plan Estratégico Rosario (verdadero

contrato ciudadano, integral corrrelato político concertado de la ciudad que se planifica )

• En 1996, además, Rosario es elegida sede regional de la Red de Ciudades Educadoras

para Sudamérica, espacio de cooperación horizontal con sede en Barcelona.

• La serie de nuevas acciones emprendidas en el ámbito externo, lleva a la necesidad de

crear la Dirección de Relaciones Internacionales en 1995/6, dependiente de la Intendencia

dentro del organigrama municipal. Evidentemente, el gobierno rosarino requería ahora de

personal profesional del área, idóneo para gestionar la acción concreta en ámbitos

internacionales; acciones que políticamente las autoridades habían decidido en virtud de su

identificación en el Plan Estratégico.

• En 1998 se presenta el primer diagnóstico del PER, primer producto de la concertación

conjunta de la sociedad rosarina respecto de lo que planea realizar.

106


• En 1999 Rosario decide integrar la Red de Ciudades Por la Paz, la Red de Ciudades

contra la pobreza, el programa Hábitat de NU y la Federación Mundial de Ciudades Unidas

(actualmente integrante de CGLU).

• Ese mismo año, se presenta finalmente el Nuevo Plan Director, ya articulado con el

PER y el Programa de Modernización y Descentralización Municipal, en función de

objetivos internos e internacionales. Además, se inaugura el primero de los seis Centros

Municipales de Distrito en que se divide a la ciudad.

• Cuando en el año 2000 la Comisión Europea elige a Rosario como ciudad coordinadora

de la Red Nº7 Gestión y Control de la Urbanización del Programa URB-AL, se cristaliza de

modo elocuente este cambio de status que se pretende ilustrar aquí. Ya a esa altura de su

reciente pero fructífera incursión internacional, la ciudad capitaliza vertiginosamente la

serie de transformaciones internas que ha venido experimentando, buscando retroalimentar

el proceso, enriqueciéndolo también desde la vía regional–internacional. Se trata en

definitiva de una serie de acciones y hechos puntuales que a manera de hitos marcan el

punto de inflexión en el cambio que se busca describir y demostrar, que llevaron a la ciudad

a comenzar a ejercer, de forma creciente y sin retrocesos, acciones paradiplomáticas.

• En el año 2001 se inaugura en segundo Centro Municipal de Distrito.

• Ese mismo año, Rosario es al mismo tiempo coordinadora de la Red Nº7 del Programa

URB-AL, organizando en la ciudad su 1º Encuentro Anual de Socios, y sede de la

Secretaría Ejecutiva de Mercociuades, presidiendo en consecuencia la cumbre que involucra

la Asamblea Anual de la misma. En esos mismos espacios lleva a la par acciones de

proposición y coordinación de diversas propuestas puntuales (en el marco de proyectos

comunes y unidades temáticas).

En el momento en que Rosario se vuelve capaz de desdoblar sus funciones en el ámbito

de las redes en las que decide participar activamente, por un lado como miembro que plantea en

esos foros colectivos cuestiones de su agenda local y lleva delante acciones en consecuencia; y

por otra parte como ciudad que ejerce funciones ejecutivas (co-directivas y coordinadoras) entre

pares dentro de esas estructuras, esforzándose por colaborar en la construcción de una visión

holística del conjunto; ya la ciudad se encuentra del otro lado en el tránsito de su transformación

como sujeto internacional autónomo.

• En el año 2002 se inaugura en tercer Centro Municipal de Distrito, y se lleva a cabo en

la ciudad la Segunda Reunión Anual de la Red Nº7 del Programa URB-AL. Además, ese

año, se comienzan a ejecutar acciones de intervención para la reconversión de

asentamientos irregulares, en el marco del programa Hábitat

• En el año 2003, Rosario hace su tercera y última Reunión Anal de la Red Nº7, en

Barcelona, España, efectuando un trabajo conjunto con el Área Metropolitana de esa ciudad.

107


• En el año 2004, Rosario obtiene la financiación de un proyecto B del programa URB-

AL (Rosario SUMA) relativo a estrategias de intervención para el ordenamiento urbano de

un área degradada. Ese mismo año, Rosario organiza el Tercer Congreso Mundial de la

Lengua Española, referente lingúístico-cultural de todo el mundo hispanoparlante. A fines

de 2004, la ciudad es distinguida internacionalmente por el Programa de Desarrollo de las

Naciones Unidas (PNUD) con el Premio a la Gobernabilidad 2004

• En el año 2005, Rosario manifiesta su intención de postularse -en el marco de la

UNESCO- como capital mundial del libro para el año 2007

La consecuencia lógica de poder llevar adelante acciones desdobladas en espacios

internacionales (gestionando intereses de conjunto por un lado e intereses propios por otro), de

modo simultáneo en algunos ámbitos, y definitivamente de forma vertiginosa en el tiempo (el

período considerado es 1995-2004) evidentemente responde a una consecución pautada y

coherentemente relacionada de hechos, que parte indudablemente de una profunda definición de

objetivos internos e internacionales ya desde el Plan Estratégico. Cada una de las acciones que

se corresponden,. en adelante, se sustentan retroactivamente en sólidas bases, que de esa manera

dinamizan un circulo virtuoso creciente en cantidad y calidad de vinculaciones internacionales

de la ciudad (ver gráfico 1)

En el análisis diacrónico, no todos los elementos se presentan necesariamente en el

orden sucesivo planteado en la matriz. Los elementos relevados en los puntos 1 y 2, Plan

Estratégico Local y Proceso de Descentralización interno, inician necesariamente la

transformación, pudiendo presentarse en el orden propuesto (primero uno y después el otro) o

bien en forma simultánea. Se trata de dos procesos de convivencia simbiótica, que difícilmente

conozcan una existencia claramente desdoblada114. La participación pautada y coherente en

redes (elemento 3) puede identificarse en paralelo a todo el proceso, o bien presentarse en

cualquier momento del mismo. El cuarto elemento sistematizado es una consecuencia de la

institucionalización, que puede registrarse en cualquier momento, pero muy probablemente se

dé como consecuencia de la participación en varias redes. Por último, la capacidad de actuar de

modo desdoblado (elemento 5) sólo puede presentarse como consecuencia de la satisfacción de

todas las condiciones anteriores. Se trata del corolario de la variación gradual del status de la

ciudad; la cristalización, el indicador efectivo de que el cambio cualitativo se ha producido.

114 Aunque se identifica una posibilidad en ese sentido, por ejemplo, si entre ambos procesos media uncambio de gestión local, que supone una variación profunda del plan político de la ciudad.

108


1985

1991

1995

♦ Se crea la Dirección General del Plan Director.

♦ Se presenta el Plan Director al Concejo Deliberante.

♦ Rosario ingresa al CIDEU con el objetivo de asesorarse en la elaboración de un planestratégico.

♦ Rosario participa de la creación de la red de Mercociudades.♦ Se crea la Dirección de Relaciones Internacionales

1996 ♦ Reconfiguración del Plan Director para articularlo con dos nuevos instrumentos de lagestión urbana: el Plan Estratégico Rosario (PER) y el Programa de Modernización yDescentralización Municipal.

♦ Rosario se convierte en sede regional para Sudamérica de la Red de Ciudades Educadoras.

1998 ♦ Se presenta el primer diagnóstico del PER.

1999 ♦ Se presenta el Nuevo Plan Director, como correlato en la estructura físico urbana delcontrato ciudadano que representa el PER

♦ Se inaugura el primero de los seis centros de distrito en el marco del Programa deModernización y Descentralización Municipal.

♦ Rosario se incorpora a la Red de Ciudades por la Paz, a la Red de Ciudades contra laPobreza

2000 ♦ Rosario es elegida por la CE para coordinar durante 3 años la red Nº7 del Programa URB-AL.

2001 ♦ Rosario ejerce la Secretaría Ejecutiva de la Red de Mercociudades.♦ Rosario es sede de la Primera Reunión Anual de Socios de la Red Nº7 del Programa URB-

AL♦ Se inaugura el segundo centro de distrito.

2002 ♦ Se inaugura el tercer centro de distrito.♦ Rosario es sede de la Segunda Reunión Anual de Socios de la Red Nº7 del Programa

URB-AL.

2004 ♦ Rosario obtiene la financiación de un proyecto B del Programa URB-AL relativo aestrategias de intervención integral para regeneración urbana de espacios degradados(Rosario SUMA)

♦ Rosario es sede del IIIª Congreso de la Lengua Española♦ Rosario recibe el Premio Gobernabilidad 2004 del PNUD

2003 ♦ Rosario organiza, junto con el Area Metropolitana de Barcelona, la Tercera ReuniónAnual de Socios de la Red Nº7 del Programa URB-AL, en la ciudad de Barcelona.

Gráfico 1

109


ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES.

A lo largo de este estudio se ha buscado dar cuenta de un fenómeno creciente en el ámbito de

las relaciones internacionales actuales: la emergencia de entidades políticas subnacionales como

actores autónomos en la escena regional y mundial. Particularmente, se ha hecho foco en un tipo

específico de entidad - gobierno local- en una clase determinada de ciudad - intermedia- en un

área geográfica concreta - Sudamérica- intentando describir cómo, porqué y bajo qué

condiciones y perspectivas una entidad subnacional puede tener iniciativa en su política externa.

La idea del desarrollo local subyace, entonces, como telón de fondo de este escenario; y la

posibilidad de que un gobierno local pueda autogestionar su política local (a nivel interno) es

identificada como una precondición para un exitosos desempeño externo.

Hemos visto cómo en el sistema internacional contemporáneo, una compleja trama de

sujetos emerge a la par de las ciudades, volviendo más dificultosa la observación del fenómeno.

La idea de ciudades gestionando autónomamente sus intereses en el plano externo, al amparo

generalmente de procesos de integración supranacionales, pueden llevar a priori a la apresurada

conclusión de que el Estado-Nación como figura, se ve superado, y tal como algunos autores

afirman115, su extinción política es inevitable.

La posición de este estudio dista considerablemente de esta apreciación. Al respecto, se

considera que se trata de un falso dilema, frecuente por lo general en contextos carentes de

proyectos políticos nacionales ampliamente concensuados y consolidados. En estos casos, frente

a la ausencia de ideas centrales articuladoras de los diversos actores, suele ser habitual la lectura

de las partes en competencia. Ello no necesariamente es así. Aunque en Latinoamérica se

registra una cuasi estructural desarticulación de los proyectos nacionales -allí donde llegaron a

insinuar alguna consolidación- a lo largo de sus casi dos siglos de independencia116, la

emergencia de sus poderes locales en la escena externa no necesariamente anula la acción

nacional al respecto. Puede ser, precisamente, la primera parte de una acción sinérgica entre

poder local y poder nacional. Desde luego, para ello se requiere un Estado nacional moderno,

ágil, eficaz y eficiente, capaz de elaborar una agenda de trabajo que, en base al diagnóstico de lo

115 Hago referencia a planteos del tipo de Francis Fukuyama (1992).

110


ya hecho por los poderes locales, sea capaz de potenciar esa acción a través de la irremplazable

función de proveedora de organicidad, de -precisamente- nacionalidad. En territorios como el

latinoamericano, el "mito fundacional" de la nación, lejos de extinguirse por lógicas subyacentes

(por la emergencia de los poderes locales) o suprayacentes (debido a la tímida consolidación de

procesos de integración entre Estados), se recrea a través de una cultura que exalta ese aspecto,

como vehículo catalizador y homogeneizador de un mestizaje de mas de cinco siglos. Los

límites que el poder local conoce en la escena externa, analizados oportunamente, refieren a las

claras en favor de esta lectura de complementariedad -antes que competencia- entre Estado

nacional y poder local. Indudablemente la deuda del Estado nacional latinoamericano frente a

los esfuerzos emprendidos por sus partes locales -donde este esfuerzo ha existido- y la urgencia

por cristalizar macro proyectos que amparen lo hecho localmente y lo potencien, se constituye

en toda una línea de investigación y análisis, pasible de explorar en futuros estudios.

Tan importante como identificar al nuevo actor, es caracterizarlo e interpretar de qué

modo incursiona externamente; comprender que sólo a través de los cambios ocurridos en la

manera de gestionar acciones de colaboración durante los últimos 15 años permite calibrar la

centralidad que para las ciudades adquiere la cooperación horizontal descentralizada. Como se

ha afirmado, la contribución europea al respecto es fundamental, sobre todo en la región de

interés para esta investigación. La Red, concepto que desde el cambio tecnológico irrumpe en

todos los ámbitos de la vida desde finales del siglo pasado, ofrece entonces la estructura idónea

para establecer prácticas de partenariado. Indudablemente, la red como estructura para la

cooperación descetralizada, ofrece puntos fuertes y débiles, pero en general ha ofrecido más

aportes que perjuicios en el área de la cooperación. La interesante cuestión de la red como

elemento de potenciación o debilitamiento de la identidad local, es identificada como un aspecto

factible de ser abordado con mayor profundidad en próximas investigaciones.

Asimismo, a la hora de caracterizar el actor de nuestro interés, hemos visto que no es

irrelevante el aspecto de la escala urbana. De no prestar atención a esta cuestión, caeríamos en

una distorsionada interpretación del fenómeno. Se necesita establecer distinciones entre los

diversos tipos de ciudades, conforme una serie de aspectos concatenados relativos a su

dimensión geográfica, económica, demográfica, histórica, política, y social. Y es precisamente a

través de esa clasificación que se recorta, con brillo propio, un hecho que este estudio señala: no

se trata de la gran ciudad capital incursionando en la arena internacional. Si bien el fenómeno de

la paradiplomacia abarca prácticamente a todos los tipos de ciudades, las ciudades mundiales y

regionales en todo caso conocen una revitalización, una renovación, profundización y

diversificación de una práctica que siempre las ha tenido como protagonistas -al menos

116 Podrían marcarse parciales excepciones como en el caso del Chile post Pinochet, o el Brasil desde los

111


secundarias- en la escena externa. Se trata de la ciudad intermedia, es este tipo de actor local el

que destaca como novedad. Son precisamente estas entidades subnacionales las que sin solución

de continuidad irrumpen regionalmente en primer término, buscando cerrar el círculo del

desarrollo local, iniciado internamente con la descentralización y la planificación estratégica.

Para intentar sistematizar los pasos en el proceso de transformación en sujeto autónomo,

se propuso una matriz de análisis que, sin pretensiones de exahustividad, busca dar cuenta de

núcleos duros que necesariamente deben identificarse en el análisis, a la hora de describir una

sustancial transformación de la ciudad. No se ignora que a cada caso concreto, dicha matriz

podrá conocer complementaciones, cambio de órdenes o adaptaciones. Evidentemente la

particularidad histórica de cada caso dejará su huella, pero se cree que las líneas centrales de la

misma permiten su aplicación generalizada. Posteriores investigaciones pudieran partir de la

aplicación y variación de esta matriz, en diferentes casos que conformen un estudio comparado

entre diversos tipos de urbes según escala, aspectos socio-culturales diferentes, etc.

Indudablemente esta investigación partió teniendo ya un caso, cómo negarlo. Pero lejos

de elaborar un traje a medida del sujeto, conforme que la investigación progresó, el sujeto fue

revelando mas dimensiones y potencialidades que las identificadas a priori, y ello llevó a que la

tarea de análisis y disección del caso Rosario generara dos núcleos de desafíos. Por un lado, la

deconstrucción del proceso interno, que por momentos parecía llevarme lejos del horizonte

externo de la ciudad; y por otra parte, la posibilidad -o no- de extrapolarlas a ciudades con una

escala y posición similar. En definitiva, el camino analizado fue mas largo, reveló tener raíces

mas profundas y una serie mayor de componentes a analizar. Pero finalmente creemos haber

arribado a una demostración sustentable de las líneas centrales de la hipótesis propuesta. Se cree

que la lectura no sería fértil, de no haber escudriñado en la serie de factores internos que otorgan

su real potencia, valor y alcance a las relaciones externas de esta ciudad.

El desafío de generalizar dichas conclusiones, para poder ser aplicadas a toda entidad

local con características escalares similares, se hizo en todo caso bajo un espíritu cauteloso.

Vale decir, se hicieron generalizaciones poco arriesgadas -si se quiere- consciente de que el

talón de aquiles de ese intento se encuentra precisamente en la profunda heterogeneidad de la

región, que al generar mega urbes y grandes ciudades macrocefálicas, determina una dinámica

con dispares distribuciones de recursos para el elenco restante de ciudades, que a su vez se

encuentran ubicadas en extensiones territoriales sensiblemente variables entre países. En todo

caso, se considera que las líneas de posibilidad por poner a prueba más en fino las

generalizaciones hechas, así como el desafío de profundizarlas y encontrar nuevos puntos de

años '60.

112


reflexión al respecto, conforman un gran núcleo investigativo para ser abordado en posteriores

estudios.

113


BIBLIOGRAFÍA

� Arocena, José 1995 El desarrollo local. Un desafío contemporáneo (Caracas: Nueva

Sociedad)

� Aron, Raymond En busca de una filosofía de la política exterior versión en castellano

publicada en Hoffmann, Stanley 1979 Teorías contemporáneas de las Relaciones

Internacionales (Madrid: Tecnos)

� Aguilera, Miguel de y Perales, Alejandro 1994 La imagen de las ciudades en el marketing

urbano MK Dossier, Nº79, Madrid, citado en Plan Estratégico Rosario Marca de ciudad.

Posicionamiento, competitividad e Imagen de Rosario 1998 (Rosario: Facultad de Ciencia

Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario)

� Banco Mundial 2001 World Development Report 1999/2000: Entering the 21st Century,

(Washington: World Development Bank)

� Bervejillo, Federico 1996 (1995) Territorios en la Globalización. Cambio global y

estrategias de desarrollo territorial Serie Ensayos del ILPES, Documento 96/34 (Santiago

de Chile: ILPES/CEPAL)

� Bizzorero, Lincoln, Bodemer, Klaus, Vaillant, Marcel 1994 Nuevos regionalismos:

¿cooperación o conflicto? (Caracas: Nueva Sociedad/Fundación Friedrich Ebert de

Uruguay)

� Boisier, Sergio (1996) Modernidad y territorio, Serie Cuadernos del ILPES Nº42, (Santiago

de Chile: ILPES/CEPAL).

� Boisier, Sergio 1990 Territorio, Estado y sociedad (Santiago de Chile: Pehuén)

� Borja, Jordi y Castells, Manuel 2001 (1997) Local y Global. la gestión de las ciudades en la

era de la información (Madrid: Grupo Santillana de Ediciones S.A)

� Borja, Jordi et al. 1987 Descentralización del Estado, movimiento social y gestión local

(Santiago de Chile: ICI/CLACSO/FLACSO)

114


� Bresser, Luis y Cunill Nora 1998 Lo público no estatal en la reforma del Estado (Caracas:

CLAD/Paidós)

� Cardoso, Fernando H, y Faletto, Enzo 1971 (1962) Dependencia y Desarrollo en América

Latina, (México: Siglo XXI)

� Castells, Manuel 1995 (1989) La ciudad informacional (Madrid: Alianza)

� Castells, Manuel 2001 (1996) La era de la información (vol. I): La Sociedad Red (Madrid:

Alianza)

� Chasquetti, Daniel 2003 Mercociudades y la IX Cumbre de Montevideo: La Emergencia de

un Nuevo Actor de la Integración Regional, documento de la serie análisis y propuestas

(Montevideo: Fundación Friedrich Ebert)

� Comisión Económica para América Latina y el Caribe 2004, Panorama Social de América

Latina 2004 (Santiago de Chile: CEPAL) versión electrónica disponible en www.eclac.cl

� Comisión de las Comunidades Europeas 1989 Convención de Lomé IV (Bruselas: Centro de

documentación de la Comisión Europea)

� Comisión de las Comunidades Europeas 1991 Orientaciones para la Cooperación con los

Países en Desarrollo de América Latina y Asia (Bruselas: Centro de documentación de la

Comisión Europea)

� Comisión de las Comunidades Europeas 1992 Reglamento Nº443 del Consejo Europeo

(Bruselas: Centro de documentación de la Comisión Europea)

� Consejo Mercado común del Mercosur (CMC) 2004, Decisión Nº 41/04, Creación del Foro

Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur,

adoptada en el marco de la XXVIIª reunión del CMC (Belo Horizonte) disponible en

www.mercosur.org

� Constitución de la Nación Argentina 1994 (Buenos Aires: Lex Ediciones)

� Convenio Marco Relativo a la Ejecución de la Ayuda Financiera y Técnica de la

Cooperación Económica en la República Argentina en virtud del Acuerdo “ALA”, Bruselas,

1993, versión electrónica disponible en: www.mrecic.gov.ar/dgcin/convenioala.html

� Cotorruelo Menta, Romeo 1993 Bases para un modelo de desarrollo regional apoyado en

el sistema de ciudades Documento del grupo Inmark, Madrid citado en Plan Estratégico

115


Rosario 1997 Crecer desde el Sur. Rosario: centro geopolítico y económico de una región

metropolitana y puerto y puerta del Mercosur (Rosario: Facultad de Ciencia Política y

Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario)

� Cuervo G., Luis Mauricio 2003 Ciudad y Globalización en América Latina: estado del arte

Cuadernos de ILPES Serie Gestión Pública Nº37 (Santiago de Chile: ILPES/CEPAL)

� De Mattos, Carlos 1985 "Falsas expectativas ante la descentralización" en Nueva Sociedad

Nº104 (Caracas)

� Foucault, Michel 2002 Vigilar y castigar: nacimiento de la prisión (Buenos Aires: Siglo

Veintiuno).

� Fukuyama, Francis 1992 El fin de la historia y el último hombre (Buenos Aires: Planeta).

� Godínez Zuñiga, Víctor Manuel y Romero, María del Huerto (editores) 2004 Tejiendo lazos

entre territorios: La cooperación descentralizada local Unión Europea - América Latina

(Valparaíso: Conferencia sobre Partenariado Local Unión Europea - América Latina)

� González Parada, José Ramón 1998 Cooperación descentralizada: ¿un nuevo modelo de las

Relaciones Norte - Sur?(Madrid: IUDC/UCM)

� Guzmán, Alonso et al. 1994 Nuevas tendencias de la Cooperación Internacional (Madrid:

CIDEAL)

� Hoffmann, Stanley 1979 Teorías Contemporáneas de las Relaciones Internacionales

(Madrid: Editorial Tecnos)

� Instituto federal de Asuntos Municipales 1999 Nuevas visiones para los municipios Serie

Cuadernos IFAM Nº5 (Buenos Aires: IFAM, Ministerio del Interior de la República

Argentina)

� Ilustre Municipalidad de Valparaíso (editor) 2004 Balance y perspectivas de la cooperación

descentralizada entre colectividades locales de la Unión Europea y de América latina en el

terreno de las políticas urbanas Documento de Base Red Nº14 Programa URB-AL

(Valparaíso)

� Isasi Cayo, Fernando y Castro de Rojas, Elizabeth 1998 “La Cooperación internacional y

sus tendencias actuales: implicaciones para América Latina”, en Revista Política

Internacional Nº52, Abril - Junio 1998 (Lima: Academia Diplomática del Perú)

116


� Isuani, Ernesto y Lovuolo, Rubén 1991 El Estado benefactor: un paradigma en crisis

(Buenos Aires: Miño y Dávila)

� Koutoudjian, Adolfo et al. 2001 Geopolítica y globalización. Estado - Nación,

autodeterminación, región y fragmentación (Buenos Aires: EUDEBA).

� Keohane, Robert y Nye, Joseph, 1988 (1979) Poder e interdependencia. La política

mundial en transición (Buenos Aires: GEL)

� Lira, Luis 2003 La cuestión Regional y Local en América Latina Cuadernos de ILPES Serie

Gestión Pública Nº19 (Santiago de Chile: ILPES/CEPAL)

� Lutz Herrera, Ma. Olga 1994 Cap.3 “La cooperación descentralizada en el ámbito de la

cooperación al desarrollo de la comunidad europea: una aproximación”, en Guzmán,

Alonso et al. Nuevas tendencias de la cooperación internacional (Madrid: CIDEAL)

� Mattoso, Jorge 2001 "Relaçoes Internacionais e poder local: o caso de São Paulo" en

Revista Política Externa (Vol.10, Nº3) (São Paulo)

� Moncayo Jiménez, Edgard 2001 Evolución de los paradigmas y modelos interpretativos del

desarrollo territorial Cuadernos de ILPES Serie Gestión Pública Nº13 (Santiago de Chile:

ILPES/CEPAL)

� Morgnethau, Hans 1963 Política de poder entre las Naciones: la Lucha por el Poder y por

la Paz (Buenos Aires: Sudamericana)

� Municipalidad de Rosario 2000, Rosario Ciudad Metropolitana versión electrónica

disponible en www.rosario.gov.ar

� Muñoz Valenzuela, Heraldo 1987 La Cooperación Regional en América Latina (México: El

Colegio de México/Universidad de Chile)

� Orozco Pereira, Renato Aristides 2003 "A diplomacia dos estados federados, províncias e

cidades" en Fronteira Revista da iniciação científica em Relações Internacionais (Vol.2,

Nº3) (Belo Horizonte: Pontifícia Universidades Católica de Minas Gerais. Curso de

Relaçoes Internacionais)

� Plan Estratégico Rosario 1997 Crecer desde el Sur. Rosario: centro geopolítico y

económico de una región metropolitana y puerto y puerta del Mercosur (Rosario: Facultad

de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario)

117


� Plan Estratégico Rosario 1999 IIª Jornadas de Trabajo y Seguimiento del PER: La

Transformación Urbanística de la ciudad. Síntesis de exposiciones (Rosario: Facultad de

Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario)

� Plaza Cerezo, Sergio 2002 "Las ciudades, nuevos actores mundiales. Ventajas del

localismo" en Revista Política Exterior ( Vol. XVI Nº85) (Madrid)

� Prébisch, Raúl 1970 (1956) Transformación y Desarrollo: la gran tarea de América Latina

(México: Fondo de Cultura Económica)

� Red de Mercociudades 1995 Estatuto, versión electrónica disponible en

www.mercociudades.org

� Red de Mercociudades 2003 Las grandes apuestas / As grandes apostas. Mercociudades

ante el desafío de una integración con inclusión social (Montevideo: I. Municipal de

Montevideo)

� Romero, Carlos A. y Zerpa Avilés, Yubeira 1999 "El encuentro entre actores tradicionales

y recientes en las políticas exteriores de América Latina y el Caribe" en Síntesis Revista de

Ciencias Sociales Iberoamericana (Nº31-32) (Madrid)

� Stoessinger, John G. 1980 El poderío de las naciones (México: Ediciones Gernika)

� Vilanova, Pere 1995 El Estado y el Sistema Internacional (Barcelona: Editorial EUB)

� Wilson, Wodrow, 1918 Los 14 puntos Discurso del Presidente de los EE UU ante el

Congreso de la Unión, pronunciado el 8 de enero de 1918, versión electrónica disponible en

Relaciones Internacionales, Enciclopedia Microsoft Encarta online 2005,

http://es.encarta.msn.com

118


ANEXO. ROSARIO RECIBE EL PREMIO NACIONES UNIDAS A LA GOBERNABILIDAD Y EL

DESARROLLO.

Al momento de concluir esta investigación, y en función del Premio Naciones Unidas a

la Gobernabilidad y el Desarrollo otorgado por el PNUD a Rosario en 2005, se realizó la Feria

de Gobernabilidad. Dicha distinción ha sido otorgada con anterioridad a las ciudades de Bogotá

(Colombia) en 2003 y de Guayaquil (Ecuador) en 2004.

En este evento de carácter internacional, más de cien ciudades del continente se

acercaron a Rosario para conocer las políticas públicas que le valieron dicho premio. A lo largo

de tres días la ciudad expuso y compartió con otros municipios los logros obtenidos en materia

de desarrollo social durante los últimos diez años de gestión; particularmente su política de

descentralización, plan estratégico, presupuesto participativo, políticas habitacionales, de

infancia y sistema de salud.

Al respecto, se extractan en este anexo una selección de notas de prensa en relación al

evento que ilustran la proyección internacional de las políticas implementadas por Rosario.

119


Rosario, jueves 31 de marzo de 2005

La Feria de la Gobernabilidad como plataforma de trabajo con otras localidadesLA MUNICIPALIDAD SE MUESTRA Y YA FORMALIZA CONVENIOS DE COOPERACIÓN

La descentralización, el presupuesto participativo y la salud son los temas que más atraen a los visitantes

Santo Domingo, ciudades de Bolivia, del área metropolitana de San Pablo (Brasil), y municipiosargentinos como Palpalá y Villa La Angostura se mostraron interesados en formalizar convenios decooperación con Rosario, que ya fueron rubricados por localidades de las provincias de Córdoba, EntreRíos, y las ciudades de La Paz, Bolivia, y Temuco, Chile. Todo eso en el marco de la Feria de laGobernabilidad, que se desarrolla en la ciudad organizada por el Programa de Naciones Unidas para elDesarrollo (Pnud). "Hay mucho interés por la descentralización, el presupuesto participativo, la salud ylas actividades para la infancia", destacó la secretaria General de la Municipalidad, Mónica Bifarello.

La feria comenzó ayer sus actividades específicas con funcionarios de municipios de varios países deLatinoamérica, y también desde distintos puntos del país, además de disertantes de los Estados Unidos yde Europa. Charlas debate, talleres de trabajo y conferencias magistrales formaron parte del programa.Pero además, cada área de gestión se mostró en stands que el propio intendente, Miguel Lifschitz, recorriópara charlar con la gente.

En el auditorio principal en el que se debatió sobre el papel de los municipios y los objetivos de desarrollodel milenio, se abrió la oferta para que las localidades interesadas propusieran sus demandas para realizartareas conjuntas.

"En general propiciamos que los convenios incluyan la estadía de una delegación en Rosario delmunicipio interesado para que pueda compartir la experiencia que los convoca con los equipos de trabajoespecíficos", explicó Bifarello.

En ese marco, remarcó que con varias ciudades argentinas se realizan actividades en conjunto. "De hecho,con Córdoba se ha trabajado y se sigue trabajando sobre todo con el área de salud; con otras ciudadestambién recibimos delegaciones y hacemos talleres de trabajo", indicó.

La funcionaria destacó que considera esta metodología como más productiva porque se puede trabajar enel terreno. "Claro que cualquier experiencia luego tiene que adaptarse a las características del lugar, nadase puede trasladar mecánicamente", aseveró.

Lo cierto es que la Municipalidad desplegó en el Patio de la Madera un centro de difusión de cada una delas reparticiones donde se implementan las políticas públicas más salientes. Allí, por ejemplo, elpresupuesto participativo, los minimunicipios, los centros recreativos infantiles, la Guardia UrbanaMunicipal y el taller de jardinería, entre otras reparticiones, tienen sus propios stands con abundantefolletería explicativa.

Copyright 2003 LaCapital.com.arhttp://www.lacapital.com.ar/2005/03/31/ciudad/noticia_183377.shtml

Rosario, miércoles 30 de marzo de 2005

Sumando elogios. Comenzó la Feria de Gobernabilidad con múltiples reconocimientos a la MunicipalidadPARA LA UNIÓN EUROPEA, "ROSARIO ES EL MODELO A IMITAR EN POLÍTICASPÚBLICAS"

Así lo aseguró ayer el embajador de esa institución plurinacional en Argentina, Angelos Pagkratis

La apertura de la tercera Feria de Gobernabilidad que propició el Programa Nacional de Naciones Unidaspara el Desarrollo (Pnud) para premiar a Rosario por sus logros en materia de desarrollo social, fue elescenario propicio donde la ciudad cosechó ayer nuevos elogios. En este caso, el embajador de la Unión

120


Europea en Argentina, Angelos Pagkratis, aseguró que "Rosario es un modelo a imitar" y agregó que laMunicipalidad "tiene ganas, iniciativa y capacidad de gestión al ocupar el primer lugar en políticaspúblicas de un país con alta participación". Los elogios también llegaron de boca de los representantes delPnud, quienes reivindicaron "los modelos de un cambio por la gente y para la gente".

A sala llena, el Teatro El Círculo fue el ámbito elegido para el acto inaugural de la tercera Feria deGobernabilidad organizada por la ciudad, a raíz de la distinción otorgada a fines de 2004 por el PNUDpor sus buenas políticas públicas desde el Estado municipal.

Es por ello que los visitantes que llegaron a la ciudad podrán recorrer y sacar sus propias conclusiones delos proyectos premiados; cuyos ejes son el sistema de salud, el programa habitacional, ladescentralización municipal y las políticas para la niñez.

Al encuentro de ayer asistieron representantes de la Unión Europea, del gobierno nacional, diputados,concejales, representantes de entidades locales, y una cantidad asombrosa de alcaldes e intendentes demás de cien ciudades latinoamericanas. Sin embargo, no se hicieron presentes representantes del gabinetede Jorge Obeid.

En diálogo con La Capital, el embajador de la Unión Europea en la Argentina aseguró que Rosario "es unpolo de desarrollo muy importante", al recordar que la ciudad es la "primera en calidad en experiencia degestión en materia de cooperación".

"Rosario es un ejemplo a seguir por la importancia que tiene en sus orientaciones políticas en lo que hacea sensibilidad y cohesión social. Estos aspectos los hemos encontrado aquí, en esta Municipalidad",afirmó el funcionario europeo.

-¿Seguirá entonces el respaldo de la Unión Europea hacia Rosario en futuros proyectos en materia definanciamiento?

-Los buenos socios logran quedarse y alguien que logra buenos resultados tiene muchas másprobabilidades de tener acceso a otras iniciativas y tener éxito en obtener formas de cooperación, por lotanto estoy muy confiado en que tendremos nuevas iniciativas en el futuro.-¿Y qué lugar ocupa la ciudad en las relaciones entre la Unión Europea y el Mercosur?-Es un nexo muy importante para el comercio con la Unión Europea y tiene una importancia regionalevidente. En términos de comercio de granos, de exportaciones y con un potencial a futuro muy bueno.Todo lo que es infraestructura de transporte regional hace que sea clave como lo es, en la integraciónmisma del Mercosur.

A la hora de puntualizar los motivos que llevaron al PNUD a premiar a la Municipalidad, el representanteen Argentina del organismo internacional, Carlos Felipe Martínez, lo atribuyó a "la transparencia en lagestión, los mecanismos participativos hacia la comunidad y la consistencia en el tiempo de las políticasde Estado".

UNA CIUDAD QUE SOBRESALE

Renglón seguido, el asesor en gobernabilidad local para América latina del PNUD, Juan Manuel Salazar,subrayó que Rosario sobresalió entre 287 experiencias en 16 países del continente. "Han combinado losresultados del desarrollo humano en salud y educación en condiciones de gobernabilidad que permitieronque la ciudad avance con base en la profundización de la democracia local", acotó el funcionario.

A su turno, el subsecretario de Municipios y Comunas de la Nación, Claudio Leoni, acotó que desde elgobierno nacional se está impulsando una mejora en la equidad y la distribución de la riqueza como temacentral de la gobernabilidad.

"La inversión pública en infraestructura ayuda a beneficiar la ciudad y la región, pero más aún estádirigida a ampliar la capacidad de trabajo y promover un incremento en el desarrollo local, en condicionesque no son óptimas pero que buscan la consolidación de la democracia desde abajo hacia arriba. En estemarco, Rosario ha dado muestra de ello, ahora y en la década del 90", consideró Leoni.

Para los referentes del PNUD, esta feria que comenzó ayer servirá para que las políticas locales "puedan

121


ser exportadas a otras ciudades de América latina". En la primera experiencia celebrada en Bogotá hacedos años, se celebraron 55 acuerdos bilaterales, mientras que el año pasado en Guayaquil se acordaron 48convenios de cooperación entre ciudades latinoamericanas.

Frente a un auditorio repleto, Salazar, Pagkratis, Martínez y el intendente Miguel Lifschitz hicieron usode la palabra para dejar oficialmente inaugurada la feria. El embajador europeo reafirmó que la"Municipalidad tiene ganas, iniciativa y capacidad de gestión en un país con alta participación popular",mientras que el representante local del Pnud repartió elogios y felicitó especialmente "al pueblo deRosario por los logros obtenidos".

Lucas Ameriso / La CapitalCopyright 2003 LaCapital.com.ar

http://www.lacapital.com.ar/2005/03/30/ciudad/noticia_183208.shtml

Rosario, martes 29 de marzo de 2005

La gestión municipal fue premiada por Naciones Unidas y elegida como sede de la tercera Feria deGobernabilidadROSARIO SE MUESTRA A LATINOAMÉRICA COMO CAPITAL DE LAS POLÍTICASPÚBLICAS

Hoy quedará inaugurada la tercera Feria de Gobernabilidad, el evento del que participarán más de cienciudades latinoamericanas en el marco del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).Se trata de un encuentro internacional donde el Ejecutivo local expondrá y compartirá con otrosmunicipios los logros obtenidos por la ciudad en materia de desarrollo social durante la última década degestión municipal. Al encuentro -que se extenderá hasta el viernes inclusive-, asistirán destacadosespecialistas reconocidos mundialmente, funcionarios de todo el continente y autoridades internacionalesque podrán conocer al detalle la "Experiencia Rosario" en salud, niñez y programas habitacionales, entreotros.

La tercera edición de la Feria de Gobernabilidad comienza hoy en Rosario y cuenta como antecedente conlas distinciones otorgadas por Naciones Unidas a Bogotá (Colombia) en 2003 y a Guayaquil (Ecuador), elaño pasado.La apertura del encuentro, a las 17 de hoy, será presidida por el intendente Miguel Lifschitz y tendrácomo sedes, durante los cuatro días de duración, al Teatro El Círculo, el Patio de la Madera y el CentroCultural Parque España, donde se realizarán presentaciones sobre políticas públicas, logros y desafíos,conferencias magistrales, talleres de trabajo e intercambio de experiencias.

La feria servirá para concretar acuerdos de cooperación entre los representantes de los municipioslatinoamericanos, a quienes se les mostrará las experiencias en gestión pública y descentralizaciónrealizadas en Rosario.

Además, se podrá acceder a una exposición permanente de stands que reflejará la red institucional de laciudad. En la misma se brindará información sobre los diferentes programas y proyectos implementadosdesde el municipio.

Estarán presentes también numerosas instituciones y organizaciones de la ciudad que acompañan estosprogramas aportando con su mirada a un desarrollo sostenido de las acciones municipales. Estaexposición de stands podrá visitarse hoy, mañana y el jueves, de 9 a 19. En tanto, las conferenciasmagistrales que se llevarán a cabo son abiertas para todo público y las entradas podrán retirarse en elCentro Cultural Bernardino Rivadavia (San Martín 1080).

CONFERENCIA INAUGURAL

El especialista en políticas sociales Bernardo Kliksberg anticipó a La Capital algunos conceptos de laconferencia inaugural que dará hoy, a las 17, en el Teatro El Círculo bajo el título "Cómo construir unaciudad ética, equitativa y participativa en la América latina de hoy".

122


"Nuestro continente tiene un enorme potencial económico y de desarrollo pero en gran riesgo social, sin irmás lejos uno de cada cuatro jóvenes de 15 a 24 años está fuera del mercado laboral y del sistemaeducativo", puntualizó el intelectual, autor de "Más ética, más desarrollo", su reciente libro convertido enun best seller.

El objetivo de la charla será mostrar cómo influyen estas inequidades en el continente y en especial en lasciudades con áreas donde varía la calidad de vida de sus habitantes según su condición de pobreza.

"El mejoramiento de la equidad resulta fundamental para reducir la pobreza, plantear la necesidad de queel crecimiento económico vaya de la mano con el desarrollo humano y enfatizar el rol de las políticaspúblicas combinadas con el capital social", consideró Kliksberg.

En todos estos objetivos hay un concepto que ocupa el rol motorizador del resto de la transformaciónsocial: "La ética debe recuperar peso y orientar la economía. En Argentina hay un enorme potencial enpolíticas públicas con rostro humano, porque existe una participación en ascenso y un enorme potencialen materia de voluntariado", definió. Justamente, a su entender, es esta nueva ingeniería social la quepuede revertir los niveles de pobreza e inequidad heredados de los 90.

Cabe destacar que el economista y sociólogo recibirá hoy, a las 9, en la Facultad de Ingeniería, el título dedoctor honoris causa por parte de la Universidad Nacional de Rosario (UNR).

Tanto los paneles como las conferencias y disertaciones tienen diversos ejes temáticos. El proceso dedescentralización es uno de ellos, no sólo desde el punto de vista administrativo sino en la conformaciónde una herramienta de gestión política fundamental para acercar a los vecinos y favorecer la participaciónciudadana.

También se analizarán aspectos como el Plan Estratégico Rosario (hoy convertido en Plan EstratégicoMetropolitano), la formulación de planes urbanos por distrito y la experiencia del presupuestoparticipativo, que constituye una forma de decisión cuasi directa de los ciudadanos en la toma dedecisiones por parte del Estado municipal.Otro de los ejes es el programa Rosario Hábitat, que según explican los funcionarios locales "es formadorde ciudadanía, y no sólo la solución a un problema habitacional".

En materia de la defensa de los derechos de los niños, Rosario ha sido premiada por la expansión de loscentros Crecer, destinados a la atención integral de chicos entre dos y cinco años y el tríptico Granja de laInfancia, Jardín de los Niños y la Isla de los Inventos.

Respecto al modelo de salud, se ponderó la eficiencia de la red red de servicios de salud que abarca desdelos centros de atención primaria hasta la alta complejidad en un hospital público.

Copyright 2003 LaCapital.com.arhttp://www.lacapital.com.ar/2005/03/29/ciudad/noticia_182924.shtml

MASTER EN ESTUDIOS SOCIALES Y POLITICOS...

Documents

Transcript of MASTER EN ESTUDIOS SOCIALES Y POLITICOS...