AMPARO EN REVISIÓN 1013/2015 QUEJOSO: ********** …207.249.17.176/segundasala/asuntos lista...

AMPARO EN REVISIÓN 1013/2015

QUEJOSO: **********

PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS

SECRETARIO: HÉCTOR ORDUÑA SOSA

COLABORÓ: BÁRBARA GÓMORA ARELLANO

Vo. Bo.

MINISTRO

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al

de dos mil quince.

COTEJADO:

V I S T O S

y

R E S U L T A N D O

PRIMERO. Demanda de amparo. Por escrito presentado el

once de abril de dos mil doce, en la Oficina de Correspondencia

Común de los Juzgados de Distrito en Materia de Trabajo en el Distrito

Federal, **********, por su propio derecho, demandó el amparo y

protección de la Justicia Federal, contra las autoridades y actos

siguientes:

AUTORIDADES RESPONSABLES:

1. Cámara de Diputados;

2. Cámara de Senadores;

3. Presidente Constitucional de los Estados Unidos

Mexicanos;

4. Director General Adjunto del Diario Oficial de la

Federación;

5. Junta Directiva del Instituto de Seguridad y Servicios

Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE);


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6. Director General del Instituto de Seguridad y Servicios

Sociales de los Trabajadores del Estado;

7. Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios

Sociales de los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE); y

8. Jefa de Departamento de Vivienda de la Delegación

Regional Zona Poniente en el Distrito Federal, de la

Subdelegación de Prestaciones del Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

ACTOS RECLAMADOS:

A) La expedición y aplicación de los Lineamientos para la

Devolución de los Depósitos del 5% Constituidos en el Período

de 1972 a 1992, según acuerdo 47.1328.2011, de fecha 23 de

junio de 2011, publicados en el Diario Oficial de la Federación el

3 de agosto del 2011, expedidos por la Junta Directiva del

ISSSTE y orden de su aplicación en el mismo Instituto.

B) La resolución administrativa de fecha 20 de marzo del 2012,

por la que se resuelve la cuantificación y devolución de los

depósitos que fueron motivo de mi aportación al Fondo de

Vivienda del 1 de septiembre de 1972 al 31 de diciembre de

1992, por una cantidad total de $********** (**********), toda vez

que la misma es violatoria de mis garantías individuales, pues la

cantidad referida no corresponde al valor real de lo depositado ni

contempla los intereses correspondientes, con lo que se

lesionan mis derechos y mi patrimonio.

C) El artículo Tercero transitorio del decreto que reforma,

adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley del ISSSTE

de fecha 14 de diciembre de 1992, publicado en el Diario Oficial

de la Federación el 4 de enero de 1993 por el Presidente de la

República para su observancia.

La quejosa señaló como derechos violados los reconocidos en

los artículos 1o., 4o., 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos.

Mediante escrito presentado el veinticuatro de mayo de dos mil

doce, el quejoso amplió su demanda respecto a los conceptos de


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violación relativos a la fundamentación de la resolución contenida en el

oficio **********, ampliación que fue admitida en auto de veinticinco de

mayo de dos mil doce.

En el primer concepto de violación de la demanda, hizo valer que

en la resolución administrativa ********** de veinte de marzo del dos mil

doce, se señala como normativa aplicable los Lineamientos para la

Devolución de los Depósitos del 5% Constituidos en el Período de

1972 a 1992 y que de ellos se desprende que se debe acudir al

FOVISSSTE para solicitar el pago del doble de lo aportado; sin

embargo, la expedición de los referidos lineamientos por la Junta

Directiva del Instituto y su aplicación para el FOVISSSTE, constituyen

un acto violatorio de sus garantías individuales, ya que de acuerdo a

su contenido los depósitos citados deben ser cubiertos a valor nominal

y no al real; es decir, de acuerdo a la cantidad nominal consignada en

los hojas de servicio. Dicha cantidad ha dejado de tener el valor con el

que se aportó en su momento al fondo de vivienda, por lo que, al

devolverse de esta manera después de treinta años o más resulta que

se está entregando menos de la suma aportada.

Tales lineamientos establecen que los depósitos simples son

aquellos que fueron constituidos por las dependencias o entidades

durante el periodo de 1972 a 1992, que no devengaron interés alguno

y se devolverán de la misma forma a los titulares derechohabientes

que causen baja en el sector público por separación del servicio.

Además, el artículo 14 establece que el fondo para cuantificar la

devolución de los depósitos del 5% tomará como base los datos

asentados en la Hoja Única de Servicios que expidan las afiliadas

durante el periodo de 1972 a 1992 y que deberá contener las

cantidades por concepto de sueldo, sobresueldo, compensación,

quinquenios, prima de antigüedad y los años de servicios prestados

por el trabajador, a efecto de pagar únicamente el importe de los

depósitos que resulten de cuantificar el 5% de los sueldos

correspondientes, con límite a diez veces el salario general vigente en

el Distrito Federal. Concluye en su artículo 15, que en el caso de

jubilación, pensión, muerte, incapacidad total o permanente o

invalidez, el titular de los depósitos o sus beneficiarios, tendrán

derecho a recibir un tanto más de los depósitos que se hubieren


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constituido a su favor, éste tanto se determinará multiplicando por dos

el importe obtenido en la cuantificación de los depósitos hecha con

base en las Hojas Únicas de Servicios expedidas por la afiliadas y

mismas que deberán contener las cantidades y los conceptos a que se

refiere el artículo 14.

Estos lineamientos resultan ilegales, en razón de lo siguiente:

- Al considerar los depósitos como simples, está determinando

no sólo que se devolverán sin pagar intereses, sino que se

restituirán tomando como base las cantidades consignadas en

las Hojas Únicas de Servicios, esto es de acuerdo al monto

nominal de la aportación, pues dichas hojas se expresan sin

actualizar los montos y en nuevos pesos, cuando las

aportaciones al FOVISSSTE se hicieron en viejos pesos y a

valor real, lo que implica que se le devolverá menos de lo

aportado, pues el valor nominal, por el efecto de la

desvalorización del dinero con el transcurso del tiempo, difiere

del valor real, lo cual permite al Fondo de Vivienda,

dependiente del ISSSTE, obtener una ganancia ilícita a costa

de los depósitos de los trabajadores. El fondo constituido con

las aportaciones del 5% es propiedad de los trabajadores, por

lo que el FOVISSSTE no puede disponer de dicho fondo. Así,

resulta ridículo que la responsable pretenda con estos

lineamientos que la devolución duplicada es suficiente para

compensar la desvalorización de la moneda, pues el efecto de

la inflación es mucho mayor que el doble del valor nominal.

- Dichos lineamientos también son violatorios de los derechos

humanos consignados en la Constitución, porque están

expedidos sin facultades de la junta y sin base legal alguna,

como se puede observar de su simple lectura y,

adicionalmente lo son, porque con su expedición y orden de

aplicación, se está invadiendo la esfera legislativa. Las

regulaciones del fondo de la vivienda son materia de la ley del

ISSSTE, máxime que tales lineamientos contradicen

expresamente disposiciones de la ley actual, que establecen

en el artículo 177 la obligación para la Comisión Ejecutiva del


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Fondo de la Vivienda, de conservar el valor real del fondo de

los trabajadores.

De esa disposición se colige que las responsables están

obligadas a realizar la devolución a valor real, cuando

prescriben que los ahorros de los trabajadores deben

conservar su valor real. Sería absurdo que la ley determinara

esta obligación, y que fuera legal que dicho fondo se

devolviera a valor nominal; de tal suerte que estos

lineamientos no explican ni justifican con base en qué se

autoriza al FOVISSSTE a hacer una devolución disminuida

del fondo aportado.

Alegó que le es aplicable la ley vigente. De los antecedentes se

desprende que se jubiló durante la vigencia de la ley actual, sin que

dicho cuerpo legislativo prevea ninguna excepción a la conservación

del fondo de vivienda a valor real, y en su caso, a su devolución a este

mismo valor real: así pues, siendo un trabajador en activo durante la

vigencia de la ley actual, el optó por el régimen de pensión del artículo

Décimo transitorio, sin que ello implique ningún régimen de excepción

a sus prestaciones laborales respecto del fondo de vivienda. Citó

como apoyo la jurisprudencia P./J. 192/2008 de rubro: “ISSSTE.

EFECTOS DEL AMPARO CONCEDIDO RESPECTO DE LOS

QUEJOSOS QUE OPTEN POR EL RÉGIMEN DE PENSIONES QUE

PREVÉ EL ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY

RELATIVA. (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL

DE 2007)”.

Además, ninguna disposición de la legislación de 1983, 1993 o

sus modificaciones en 2006 señalaron que el FOVISSSTE estuviera

facultado para devolver el fondo de la vivienda a valor nominal. En

cambio, desde las modificaciones de 1992, sí especificó que el fondo

de vivienda debería mantener su valor real.

En el segundo concepto de violación adujo que la resolución

administrativa ********** lesiona sus derechos humanos garantizados

en la Constitución, ya que la fundamentación y motivación es ilegal en

razón de lo siguiente:


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- No son aplicables al caso las disposiciones de la Ley del

ISSSTE publicada en el Diario Oficial de la Federación el

veintisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y tres,

aunque así parezca determinarlo el artículo Tercero transitorio

de las reformas que adicionan y derogan diversas

disposiciones de la Ley del ISSSTE expedida el catorce de

diciembre de mil novecientos noventa y dos, ni el artículo

Tercero transitorio de la Ley del ISSSTE publicada en dos mil

siete, y además porque tales disposiciones en ningún

momento facultan a la responsable para hacer la devolución

de los depósitos del fondo de la vivienda a valor nominal.

El marco regulatorio de su fondo de vivienda está contenido

en el inciso f) del apartado B del artículo 123 de la

Constitución Federal donde se califica al fondo de vivienda

como prestación social individualizada, en términos del último

párrafo de la fracción XIII de ese mismo apartado, y el artículo

4 de la Ley del Instituto, que establece cuáles son las

prestaciones y servicios de carácter obligatorio del régimen de

seguridad social para beneficio de los trabajadores del

Estado, determinando literalmente, en las fracciones III y IV

los servicios y, por ende, señalando en las fracciones I y II las

prestaciones, dentro de las que está comprendido, en primer

término, el fondo de vivienda como un derecho

individualizado, ya que debe tener una cuenta individual que

se divide en diversas subcuentas, una de las cuales es la del

Fondo de Vivienda. Es por eso que la fracción II del artículo

228 de la ley determina que junto con los intereses y

rendimientos que genere el fondo éste es patrimonio de cada

trabajador y no del Instituto, por lo que, en concordancia con

lo anterior, el artículo 192 establece que los recursos de la

Subcuenta del Fondo de la Vivienda, que no hubiesen sido

aplicados para otorgar créditos a favor de algún trabajador,

serán devueltos a fin de que dicho fondo sea destinado a la

contratación de la pensión correspondiente o su entrega en

una sola exhibición. Tal como se determinó en las ejecutorias

de 8 de abril de 2011 y 14 de febrero de 2012. Citó como


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apoyo la jurisprudencia P./J. 122/2008 de rubro: “ISSSTE.

LOS ARTÍCULOS CUARTO A NOVENO TRANSITORIOS DE

LA LEY RELATIVA, AL EXCLUIR A LAS PERSONAS QUE A

LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY SE ENCUENTREN

PENSIONADAS, NO VIOLAN LAS GARANTÍAS DE

LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURIDICA, ASÍ COMO EL

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL QUE CONSAGRAN

LOS ARTÍCULOS 14, 16 Y 123 CONSTITUCIONALES

(LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE

2007)”.

La responsable pretende justificar el reintegro de su fondo de

vivienda a valor nominal, fundándose en el decreto de fecha

veintidós de junio de mil novecientos noventa y dos, que quitó

tres ceros a los viejos pesos, lo que no tiene asidero técnico

ni jurídico, ya que el referido decreto, que anula tres ceros, no

es una fórmula de actualización del dinero, sino un cambio de

denominación de la moneda que refleja exactamente lo

contrario: su desvalorización.

La responsable olvida que la ley actual obliga al pago de

intereses, como lo disponen los artículos 177, 188, 228,

fracción II, de la ley del Instituto.

La responsable motivó su resolución en que las hojas de

servicios que presentó traen las cantidades que le reintegró al

quejoso lo que en realidad no es suficiente motivación, pues

el hecho de que las dependencias y entidades proporcionen

las hojas de servicio con las cantidades expresadas en

nuevos pesos, no quiere decir que por ello el FOVISSSTE

esté autorizado u obligado a reintegrar el valor nominal así

consignado. La legislación aplicable obliga a la responsable a

hacer la devolución a valor real, por tres motivos básicos, el

primero, porque es la administradora de estos fondos y

responsable de su conservación; el segundo, porque no hay

disposición expresa que la autorice a regresar menos dinero

del que fue depositado; y el tercero, porque el Estado es una

institución que debe proceder de buena fe, no buscando


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ganancias ilícitas y esta es la forma en que debe hacer la

interpretación de las disposiciones que rigen el actuar público.

En su tercer concepto de violación manifestó que en el caso que

fuera admisible la Ley del ISSSTE de 1983, el artículo 106 de ese

ordenamiento señala que los depósitos no devengarían intereses, pero

de acuerdo con el artículo 101 de esta misma ley, los recursos del

fondo se integrarían con el 5% aportado por las dependencias y

entidades sobre el sueldo básico de sus trabajadores y, en la fracción

IV de este mismo artículo, se establece que serán parte integral del

fondo los rendimientos que se obtengan de las inversiones de los

recursos a que se refiere las anteriores fracciones, por lo que siempre

existirá un remanente mayor a la cantidad del fondo constituido.

Dicha disposición legislativa establece que no habrá intereses,

pero la forma de compensar tal disposición fue determinar que, al

llevarse a cabo el reintegro, éste se hiciera doblando la cantidad que

tuviera el fondo depositado, pero en ningún momento se señala que la

devolución del fondo será a valor nominal, o que las cantidades serán

devueltas en la forma literal en que están expresadas en las hojas de

servicios, como lo interpreta la responsable sin base alguna.

La ley del ISSSTE, al referirse al fondo de la vivienda de cada

trabajador, establece que los depósitos se constituyen a favor de éste.

Por tanto, se trata de una cantidad de dinero que tiene por destino

formar parte de un crédito para la vivienda, siempre y cuando el

trabajador haya sido favorecido con tal prestación, pero de no ser así,

la ley ordenaba su devolución en dos tantos en caso de jubilación.

Ahora bien, de estas disposiciones se coligen dos situaciones: la

primera es que el fondo es propiedad de cada trabajador, y la segunda

es que, en caso de jubilación se entregará en dos tantos, sin que en la

ley exista ninguna otra referencia a la forma o términos en que se

deberá entregar ese fondo.

Atendiendo al significado del verbo “entregar” empleado por el

legislador, debe entenderse que la manera en que el FOVISSSTE

entregue el fondo de vivienda debe ser conforme al valor con el que se

fue constituyendo, pues es la única manera de restablecer el dinero


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del fondo que estaba administrando el FOVISSSTE. De ahí que no es

lógico ni jurídico que se regrese a valor nominal, pues la mera

expresión numérica no refleja lo que realmente se aportó, ya que, de

hacerse una entrega nominal, se está en presencia de una entrega

inferior al valor aportado. En la circular reclamada no hay disposición

alguna o razonamiento que justifique la devolución a valor nominal.

El transcurso del tiempo hace que los valores nominales del

dinero se alejen de su valor real, por efecto de la inflación, lo que

quiere decir que con igual cantidad de dinero se compran menos

cosas; por ello, si su fondo de vivienda se constituyó durante treinta

años y permaneció en el FOVISSSTE diez más, es inconcuso que

cuarenta años después el valor nominal sea muy inferior al valor real

con que fue aportado.

La circular reclamada también viola la Ley del ISSSTE vigente

hasta 1983, porque ésta establece que dicho fondo es de su propiedad

y porque señala que se le deberá entregar, sin hacer distinción alguna

que implique que se le entregue menos, como sería el caso de la

devolución a valor nominal. No obsta para ello el decreto de 22 de

junio de 1992, que determinó las nuevas características de la moneda

suprimiendo tres ceros a la denominación anterior a esa fecha, pues

tal decreto sólo enfatiza el efecto de la inflación, al ser necesario, por

fines prácticos a las transacciones y a la contabilidad general, la

supresión de tres dígitos. Más aún cuando el fondo de la vivienda de

su propiedad se hizo con aportaciones porcentuales del salario, que

reflejan un valor real sobre las percepciones que fue teniendo en su

momento. Citó como apoyo la tesis P.XX/2004, 1a./J.72/2001, entre

otras.

La Administración pública debe actuar de buena fe en el

cumplimiento de sus funciones, y esto implica que no le es dable

tomar determinaciones a la luz de un interés patrimonial institucional

que viole los derechos de los gobernados, pues la devolución del

fondo de vivienda a valor nominal sí trae un enriquecimiento ilícito del

FOVISSSTE, en detrimento de una aportación que se hizo a su favor

con un valor distinto.


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Tal fondo fue instituido para cubrir una necesidad de vivienda y

forma parte de los derechos vitales establecidos en la Constitución,

como lo determina la tesis 1a. XV VII/2007, relativa al derecho al

mínimo vital. Ello en relación con lo establecido en el artículo 4o.

constitucional, que reconoce el derecho de toda familia a una vivienda

digna. Por tanto, si él no accedió a un crédito para la vivienda, tiene

derecho a que se le regrese lo que se juntó en el fondo a su favor a

valor real.

En el cuarto concepto de violación, adujo que al aplicar la

responsable el artículo Tercero transitorio de las reformas, adiciones y

derogaciones de la Ley del ISSSTE del cuatro de enero de mil

novecientos noventa y tres, se puede ver que dicho artículo es

inconstitucional. En él se hace una diferencia que da lugar a interpretar

que los depósitos del fondo de vivienda antes de mil novecientos

noventa y tres en su artículo 106 que el fondo de la vivienda deberá

conservar su valor real; así que esta situación ha sido aprovechada

por el FOVISSSTE para reintegrarle el fondo de la vivienda a valor

nominal; por tanto, la disposición legal es obscura y por ello violatoria

de sus derechos humanos garantizados en la Constitución Federal en

los artículos 14 y 16.

El artículo tercero es inconstitucional porque, relacionado con el

último párrafo del 106 de esta ley, y ante la falta de especificación,

hace una distinción injustificada entre los fondos constituidos antes de

mil novecientos ochenta y tres y los que se constituyeron después,

creando una situación injusta que lo priva de su derecho a recibir el

fondo de la vivienda con el mismo valor con el que fue aportado,

contraviniendo así el segundo párrafo del artículo 14 constitucional.

También permite al Estado, a través del ISSSTE, tener una

ganancia ilícita, contraviniendo así sus fines en detrimento de los

gobernados, lo que también conlleva a desvirtuar su naturaleza, para

convertirlo en un mero ente financiero con fines de lucro,

aprovechándose de la disposición legal que le da el carácter de

administrador monopólico de estos fondos, como lo establecía el

artículo 4 de la ley del ISSSTE, publicada en mil novecientos ochenta

y tres, al prescribir que la administración de los seguros, prestaciones


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y servicios de que trata el artículo anterior, así como la del Fondo de la

Vivienda, estarán a cargo del ISSSTE, con el agravamiento de que la

prestación de que se aprovecha por virtud del artículo Tercero

transitorio, hoy acto reclamado, estaba calificada como una prestación

de seguridad social del régimen obligatorio, según la fracción XIV de

su artículo 3º cuya administración fue cubierta con la aportación de los

trabajadores que en términos de la fracción II del artículo 16 de ese

ordenamiento, que se debió destinar para cubrir las prestaciones del

fondo; por ello, es inadmisible que dicho transitorio dé lugar a que los

fondos constituidos antes de 1983 sean considerados a valor nominal;

además, con ello también se avalaría una administración deficiente

que le costó a los trabajadores.

Finalmente, manifiesta que dicho precepto es inconstitucional

porque no está fundado en ningún precepto de la Constitución que

permita que los gobernados sufran un detrimento en sus derechos por

causa y a favor de la propia autoridad, lo que en contrapartida implica

una violación al artículo 16 constitucional; dicha disposición es omisa

en garantizar el derecho a la restitución de su fondo a valor real y, con

su redacción lacónica y obscura, permite que la autoridad

administrativa del fondo de vivienda aproveche este resquicio para

obtener recursos que son de su propiedad y que tiene en

administración, puesto que en su momento, tuvieron un valor diferente

al que hoy se le pretende reintegrar.

Al ampliar la demanda el veinticuatro de mayo de dos mil doce,

el quejoso formuló dos conceptos de violación. El primero se refiere a

la contradicción entre los lineamientos administrativos en los que se

apoya la responsable con el artículo 177 de la Ley del Instituto de

Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

vigente. En el segundo manifiesta que se aplicaron de manera

retroactiva los Lineamientos para la Devolución de los Depósitos del

5% Constituidos en el Período de 1972 a 1992, publicados en el Diario

Oficial de la Federación el tres de agosto de dos mil once, y aprobados

por la Junta Directiva del Instituto el veintitrés de junio de dos mil once,

fechas que son posteriores a la constitución de los depósitos a su

favor (período de 1972 a 1992) y a la fecha en que se actualizó el


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derecho a la devolución de dichos recursos el treinta y uno de agosto

de dos mil siete.

SEGUNDO. Trámite del juicio de amparo y primera

sentencia. Por razón de turno, correspondió conocer del juicio de

amparo indirecto al Juzgado Cuarto de Distrito en Materia de Trabajo

en el Distrito Federal, donde se admitió a trámite mediante acuerdo de

trece de abril de dos mil doce y ordenó su registro bajo el expediente

**********.

El diecisiete de agosto de dos mil doce, se celebró la audiencia

constitucional, y mediante sentencia terminada de engrosar el ocho de

octubre del año en cita, el Juez Cuarto de Distrito en Materia de

Trabajo en el Distrito Federal determinó por una parte sobreseer y por

otra negar el amparo y protección de la justicia.

TERCERO. Primer recurso de revisión. El quejoso interpuso

recurso de revisión, del cual tocó conocer al Décimo Cuarto Tribunal

Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, bajo el

expediente **********, quien en sesión de veintiocho de noviembre de

dos mil trece, confirmó la resolución recurrida respecto del

sobreseimiento en ella decretado, y remitió los autos a la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, a efecto de que determinara lo

conducente, respecto de la inconstitucionalidad del artículo Tercero

transitorio del Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas

disposiciones de la Ley del Instituto publicado en el Diario Oficial de la

Federación el cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres.

Dicho recurso se radicó con el número **********. En sesión de

veintitrés de abril de dos mil catorce, la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación revocó la sentencia recurrida y repuso

el procedimiento en el juicio de amparo, para que se previniera al

quejoso, a fin de que manifestara si deseaba reclamar el artículo 106

de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los

Trabajadores del Estado, vigente hasta el 4 de enero de 1993, y en su

caso, precisara a qué autoridad se lo atribuía.


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CUARTO. Reposición de procedimiento. En acatamiento a lo

ordenado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, por acuerdo de cuatro de junio de dos mil catorce, el juez

federal previno al quejoso para que manifestara si era su deseo

reclamar el artículo 106 de la Ley del Instituto, y en su caso, precisara

a qué autoridad o autoridades se lo atribuía.

QUINTO. Ampliación de la demanda de amparo. Mediante

escrito presentado el nueve de junio de dos mil catorce presentado

ante el juzgado de distrito, el quejoso desahogó la prevención de

mérito, y al respecto adicionó el artículo 106 de la Ley del ISSSTE,

vigente hasta la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación

el cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres, el cual atribuyó al

Congreso de la Unión, integrado por las Cámaras de Diputados y

Senadores, y al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

Por auto de diez de junio de dos mil catorce, se tuvo a la parte

quejosa desahogando la prevención formulada en acuerdo de cuatro

de junio de dos mil catorce, razón por la cual se solicitó a las

autoridades responsables su informe justificado.

En la ampliación de demanda, argumentó lo siguiente.

En el capítulo que tituló como único concepto de violación

manifestó que el artículo 106 de la Ley del ISSSTE que reclama es

inconstitucional por dos razones. Primero, se refiere a la negativa de

pagar intereses de un dinero que se deposita en el FOVISSSTE a

favor de los trabajadores federales. Segundo, por su falta de claridad y

especificidad en cuanto a que esos fondos deben ser reintegrados con

el mismo valor con se constituyeron, el artículo reclamado resulta

contrario a los artículos 1o, 14 y 16 de la Constitución Federal.

Adujo que falta claridad en dicha disposición, porque al

establecer las bases a que se sujetarán las aportaciones del Fondo de

Vivienda, en sus siete fracciones, no establece que el FOVISSSTE lo

puede reintegrar a valor nominal, pero tampoco que deberá entregarlo

a valor real, lo que implica una omisión que ha dado lugar a que se

violen sus derechos humanos por las autoridades administrativas.


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No obstante que el ISSSTE y FOVISSSTE carecen de

fundamento para devolver el fondo de vivienda a valor nominal, lo

impreciso, nebuloso y omiso del precepto hace que dichos órganos

asuman indebidamente facultades del poder legislativo, como ocurre

con los lineamientos reclamados, los cuales no pueden ir más allá del

texto legal. No hay disposición constitucional o legal que señale que el

fondo de vivienda debe ser entregado con lo que nominalmente

expresan las hojas de servicio. Es un hecho notorio que ante la falta

de fundamento legal para entregar los fondos de vivienda a valor

nominal, el FOVISSSTE emitió los lineamientos impugnados.

El FOVISSSTE utiliza el artículo 106 reclamado, por su

imprecisión, para negarle el reintegro real del fondo de la vivienda, que

es de su propiedad a partir de las aportaciones que lo constituyeron y

que fue administrado por ministerio de ley por la responsable,

pretendiendo devolverle una cantidad de dinero con un valor diverso y

disminuido. Es imprescindible desentrañar la verdadera intención del

legislador, que en realidad no fue que la devolución de los fondos de

vivienda se hiciera a valor nominal.

De los artículos 106, fracción IV, 112, 21, fracción VI, y 22 de la

Ley del ISSSTE abrogada, se advierte que en el momento en que el

dinero aportado pasó a constituir el fondo de la vivienda fue durante el

transcurso de la quincena en que trabajó para el Gobierno Federal, de

donde queda claro que ese dinero fue constituyendo el fondo con el

valor que tenía el dinero al hacerse la aportación; por tanto, la

devolución debe hacerse con el mismo valor al que tenía en ese

momento. En apoyo a lo anterior, arguye que el legislador empleó el

verbo “constituir”, que significa ‘formar’, luego el fondo de la vivienda

se formó al momento de la aportación con el valor que tenía en ese

entonces. Por ello, al ordenar la ley que se entreguen esos depósitos,

se asumió la obligación, por parte del FOVISSSTE, de restituirlos con

el valor con que se constituyeron o formaron, lo que implica tomar en

cuenta la inflación. De ahí que no basta con que se le entregue la

cantidad que pretende devolver la responsable, sino el monto

determinado en la pericial desahogada en el juicio de amparo.


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Argumentó que debe tomarse en cuenta que el fondo de vivienda

aportado, como su nombre lo indica, es para la vivienda, de modo que

si no se obtuvo un crédito para ese fin, lo menos que se puede pedir

es que se restituya con el valor real aportado, pues quienes sí

obtuvieron un crédito se pudieron guarecer de la inflación. De ahí que

al interpretar que se debe entregar el monto de las aportaciones a

valor nominal transgrede también el artículo 4o. constitucional y los

derechos mínimos vitales como los ha conceptualizado este Alto

Tribunal, en la tesis aislada 1a. XCVII/2007, de rubro: “DERECHO AL

MÍNIMO VITAL EN EL ORDEN CONSTITUCIONAL MEXICANO”.

Refirió que el ISSSTE tiene la obligación de garantizar la

devolución del fondo de acuerdo a la forma en que fue constituido,

como lo especifica el artículo 112 de la Ley del ISSSTE, vigente hasta

enero de mil novecientos noventa y tres. De acuerdo con ese

precepto, el Instituto está obligado a constituir una reserva actuarial, lo

cual implica el cálculo presente del dinero que se requiere para hacer

frente a una obligación futura no determinada, y en él debió tomarse

en cuenta la inflación.

Ni el artículo 106 ni el Tercero transitorio reclamados están

fundados en algún precepto de la Constitución, que permita que una

redacción omisa e imprecisa sea causa suficiente para que dichas

normas se interpreten en contra de los gobernados y en detrimento de

sus derechos humanos. Reiteró que demostró la diferencia entre el

monto que se le pretende devolver con el que realmente le

corresponde, tomando en cuenta la inflación, conforme a un método

científico y oficialmente aceptado, en lo económico y lo jurídico, según

la fórmula aceptada por el INEGI y el Banco de México.

Agregó que el Estado mexicano reconoce la existencia de la

inflación y que tiene un índice que produce el Banco de México y el

INEGI para determinar la forma de actualización del dinero.

Precisó que si se analizan holísticamente los preceptos que han

regulado y regulan el Fondo de la Vivienda, se encuentra que la ley

vigente hasta mil novecientos ochenta y tres dejan ver que el fondo de

la vivienda debió conservar su valor real, a pesar de la mala redacción


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y omisiones del artículo 106, hoy impugnado. Así se demuestra con el

contenido de los artículos 112 y 182, así como en la parte in fine del

artículo 106, en su texto vigente a partir de 1993, el cual especifica

que la Comisión Ejecutiva del Fondo deberá observar en todo

momento una política financiera y de créditos, dirigida a lograr que los

ahorros individuales de los trabajadores conserven permanentemente

por lo menos, su valor real. Asimismo, en la ley vigente, en el artículo

177, que es aplicable a su caso, se ratifica esa misma disposición.

Además, alegó que a la fecha no se ha expedido ninguna

disposición legislativa que señale expresamente que esa obligación de

FOVISSSTE de conservar el fondo de la vivienda a valor real no se

aplicará a los fondos constituidos antes de 1992, por lo que no hay

impedimento legal para que así lo resuelva la autoridad judicial,

aplicando dichas normas retroactivamente en su beneficio, de acuerdo

con la jurisprudencia de rubro: “RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y

APLICACIÓN RETROACTIVA. SUS DIFERENCIAS”.

Al interpretar los artículos 106 y Tercero transitorio reclamados

no es posible llegar a la conclusión que, por su redacción lacónica,

imprecisa, obscura y omisa, el legislador pretendió hacer una

diferencia entre el fondo de la vivienda antes y después de esa fecha,

pues presumir esa diferencia implicaría demostrar, por parte del

FOVISSSTE. No puede entenderse que fue voluntad del legislador

darle al ISSSTE y FOVISSSTE el diferencial de la inflación. Ello

implicaría aceptar que se legisló con mala fe, en perjuicio de los

trabajadores, para beneficiar a dichas instituciones, privándolo de una

parte de su patrimonio.

Sostuvo que el artículo 106 está directamente relacionado con el

artículo Tercero transitorio de la Ley del ISSSTE vigente a partir de

1994, pero lo que realmente sucedió con este artículo es que al

FOVISSSTE se le permitió seguir administrando los fondos de vivienda

que se habían depositado a las cuentas de los trabajadores, desde su

creación (1972) al momento en que los depósitos se harían en

instituciones financieras y de crédito diversas (1992). Pero ello nada

tiene que ver con que dichos fondos se conservarían a valor nominal y


17

no real. En la ley del ISSSTE de 1983 y en la legislación de 1992 y

2007, no hay ninguna disposición que así lo establezca.

También debe tomarse en cuenta que la Ley del ISSSTE vigente

abrogó la anterior, incluyendo todas sus reformas. Ello implica una

confirmación jurídica de que los fondos de la vivienda que

permanecieron administrados en el ISSSTE, a través del FOVISSSTE,

deben conservar su valor real, en términos del artículo 177 de la ley

vigente. Invocó la jurisprudencia del Tribunal Pleno P./J. 192/2008.

Criterio constitucional obligatorio que fue aplicado por el Décimo

Cuarto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito,

en los tocas ********** y **********, que se refieren al presente caso. En

esos asuntos se determinó que el ISSSTE actúa como administrador

de una prestación social individualizada, y por ello es responsable de

los recursos que se le depositan.

Argumentó que la negativa expresa contenida en el artículo 106

de la Ley del ISSSTE vigente hasta enero de 1993, en el sentido de

que dichos depósitos no devengarán intereses es contraria al artículo

14 constitucional. La norma reclamada lo priva del derecho a obtener

un interés legítimo del dinero que está depositado a su favor y que fue

utilizado por FOVISSSTE para llevar a cabo inversiones, según el

artículo 182 de la misma Ley del ISSSTE, vigente hasta enero de

1994. La disposición desconoce de manera inexplicable que el dinero

es un bien que en el mercado tiene por fin un ganancial al de

conservar su valor real, por lo que la negativa a entregar intereses,

estableciendo la fracción IV de ese artículo que se entregará un tanto

más del saldo de los depósitos, tampoco tomó en cuenta las utilidades

con motivo de los préstamos que llevó a cabo con créditos

hipotecarios a los trabajadores.

De acuerdo con el artículo 100 de la Ley del ISSSTE, vigente

hasta enero de 1993, el Fondo de Vivienda es un sistema en el que los

fondos de los trabajadores se reunían para otorgar créditos a quienes

tenían la suerte de obtenerlos, crédito que, siendo barato, no por ello

el FOVISSSTE dejaba de cobrar intereses generados en los créditos

hipotecarios.


18

Además, refirió que el artículo 102 autorizaba al FOVISSSTE a

realizar actividades especulativas con la compra de reserva territorial,

así como con construcción y reparación, ampliación o mejoras de

vivienda, con la ventaja de que tenía un mercado cautivo en los

trabajadores al servicio del Estado. De tal suerte que el FOVISSSTE

no corría ningún riesgo de pérdida, puesto que el dinero no era de él.

No obsta a lo anterior que el FOVISSSTE haya sido mal

administrador, que dilapidara el dinero de los trabajadores y que

hiciera que estos fondos fueran entregados a la administración privada

a partir de 1993. Esto no es justificación para que se le prive del

derecho de recibir intereses de lo créditos hipotecarios y de las

actividades realizadas con el fondo.

Debido a la falta de claridad y precisión del artículo 106 y a la

negativa de entregar los intereses que se hubieran generado, el

FOVISSSTE se aprovecha de los recursos de su propiedad y que

tiene en administración, para devolverlos de manera disminuida. Debe

tomarse en cuenta que el dinero generado con los fondos acumulados

representa una ganancia injustificada del FOVISSSTE, dado que la

administración se cubre por separado, en términos del artículo 103 de

la Ley del ISSSTE vigente hasta enero de 1993.

Permitir esta situación conlleva a desvirtuar la naturaleza de

estas instituciones, para convertirlas en un mero ente financiero con

fines de lucro a favor de ellas mismas que se aprovechan de la

disposición legal oscura y la negativa injustificada a pagar intereses.

Esas instituciones únicamente tenían y tienen el carácter de

administradores, como lo establecía el artículo 4 de la ley abrogada,

con el agravamiento de que la prestación correspondiente estaba

calificada como de seguridad social del régimen obligatorio, según la

fracción XI del artículo 3 de dicha ley.

Alegó que la imposibilidad de establecer el monto de los

intereses que debió generar el fondo de la vivienda a su favor, solicitó

que se aplique la tasa de interés legal de 9% anual, prevista en el

artículo 2395 del Código Civil Federal.


19

SEXTO. Segunda sentencia de primera instancia. El veinte de

noviembre de dos mil catorce, el juez de distrito celebró la audiencia

constitucional, en la que dictó sentencia con los siguientes puntos

resolutivos:

PRIMERO. SE SOBRESEE en el presente juicio de amparo

promovido por **********, contra el acto que reclamó del Director

General y del Fondo de la Vivienda (FOVISSSTE), ambos del

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores

del Estado, consistente en la aplicación tanto del artículo

Tercero transitorio del Decreto que reforma, adiciona y deroga

diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado en

el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de mil

novecientos noventa y tres y del artículo 106 del mismo

ordenamiento legal vigente hasta el cuatro de enero de mil

novecientos noventa y tres, así como del acuerdo 47.1328.2011,

por el que se aprueban los Lineamientos para la Devolución de

los Depósitos del 5% constituidos en el período 1972 a 1992,

que se traduce en la emisión del oficio ********** de veinte de

marzo de dos mil doce; en términos del considerando tercero de

la presente sentencia.

SEGUNDO. La justicia de la Unión NO AMPARA NI PROTEGE

a **********, contra los actos que reclamó de las Cámaras de

Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, del

Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y

del Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación,

consistentes dentro de su respectivo ámbito de competencias,

en la discusión, aprobación, sanción, promulgación y publicación

del artículo Tercero transitorio del Decreto que reforma, adiciona

y deroga diversas disposiciones de la Ley del Instituto de

Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero

de mil novecientos noventa y tres y del numeral 106 del mismo

ordenamiento legal vigente hasta el cuatro de enero de mil

novecientos noventa y tres; así como de la Junta Directiva del

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores

del Estado (ISSSTE) (denominación correcta), consistente en el

acuerdo 47.1328.2011, por el que se aprueban los Lineamientos


20

para la Devolución de los Depósitos del 5% constituidos en el

período 1972 a 1992; y su aplicación, que atribuye a la Jefa de

Departamento de Vivienda de la Delegación Regional Zona

Poniente en el Distrito Federal, de la Subdelegación de

Prestaciones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de

los Trabajadores del Estado, que se traduce en la emisión del

oficio ********** de veinte de marzo de dos mil doce; en términos

de lo expuesto en los considerandos octavo y último de éste

fallo.

Las consideraciones del fallo recurrido son las siguientes:

En el considerando primero de dicha resolución, el juzgador de

primer grado justificó su competencia.

En el considerando segundo fijó los actos reclamados en los

siguientes términos:

De las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y del Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación, en el ámbito de sus respectivas competencias: la discusión, aprobación, sanción, promulgación, y publicación del artículo Tercero transitorio del Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de la Trabajadores del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres; así como del diverso numeral 106 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres. De la Junta Directiva del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) (denominación correcta): el acuerdo 47.1328.2011, por el que se aprueban los Lineamientos para la Devolución de los Depósitos del 5% constituidos en el período 1972 a 1992. Igualmente, el impetrante del amparo, reclama la aplicación tanto de los referidos artículos Tercero transitorio y 106, como del mencionado acuerdo 47.1328.2011, por el que se aprueban los Lineamientos de referencia, que se traduce en la emisión del oficio ********** de veinte de marzo de dos mil doce, que atribuye al Director General; al Fondo de la Vivienda (FOVISSSTE) y a la Jefa de Departamento de Vivienda


21

de la Delegación Regional Zona Poniente en el Distrito Federal, de la Subdelegación de Prestaciones, todas del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

En el considerando tercero, tuvo como inexistentes los actos

reclamados del Fondo de Vivienda (FOVISSSTE) y de su Director

General, por lo que consideró que respecto de dichas autoridades se

actualizó la causal de improcedencia prevista en el artículo 73,

fracción XVIII, en relación con el numeral 11, ambos de la Ley de

Amparo, y sobreseyó con fundamento en el artículo 74, fracción III,

del mismo ordenamiento.

En el considerando cuarto tuvo como ciertos los actos que se

reclamaron a la Cámara de Diputados, Cámara de Senadores,

Congreso de la Unión, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,

Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación y a la Jefa

de Departamento de Vivienda de la Delegación Regional Zona

Poniente en el Distrito Federal, consistentes en:

[…] la discusión, aprobación, sanción, promulgación y publicación del artículo Tercero transitorio del Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres, así como del diverso numeral 106 del mismo ordenamiento legal vigente hasta el cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres, y su aplicación que se traduce en la emisión del oficio ********** de veinte de marzo de dos mil doce; […].

En el considerando quinto, el juzgador federal verificó la

oportunidad de la demanda.

En el considerando sexto, el juez de distrito desestimó las

causas de improcedencia planteadas por las autoridades

responsables.

La Cámara de Diputados y de Senadores del Congreso de la

Unión, así como la Jefa de Departamento de Vivienda de la

Delegación Regional Zona Poniente en el Distrito Federal arguyeron la

causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción V, de la


22

Ley de Amparo. Dicha causal de improcedencia se calificó como

infundada. Ello es así, toda vez que la citada Jefa de Departamento

emitió el oficio reclamado **********, en el que cuantificó los depósitos

constituidos a favor del quejoso en el Fondo de la Vivienda del período

de los años 1972 a 1992, fundando tal determinación en los artículos

Tercero transitorio del Decreto que reforma, adiciona y deroga

diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios

Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado en el Diario Oficial

de la Federación el cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres,

y 106 del citado ordenamiento legal vigente hasta el cuatro de enero

de mil novecientos noventa y tres, así como en el acuerdo

47.1328.2011, por el que se aprueban los Lineamientos para la

Devolución de los Depósitos del 5% constituidos en el período 1972 a

1992; de ahí que tanto el oficio de referencia como las disposiciones y

el acuerdo mencionados ineludiblemente afectan su esfera de

derechos.

Precisó que no es cierto lo que manifestó la Cámara de

Senadores en el sentido de que la discusión, votación y aprobación del

precepto combatido, por sí solos, no causan afectación alguna a la

esfera de derechos del quejoso. Esto es así, tomando en cuenta que

las etapas del proceso legislativo que culminan con la emisión de una

ley, no deben considerarse de manera aislada, sino integrantes de un

todo que permite surgir a la vida jurídica una norma.

La Jefa de Departamento alegó la causal de improcedencia

prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, ya que

el quejoso debió interponer el recurso de revisión ante dicha autoridad,

o bien acudir a la vía jurisdiccional correspondiente, a efecto de

revocar, modificar o nulificar el acto que lesiona su esfera jurídica. El

juez federal desestimó dicho argumento, teniendo en cuenta que el

peticionario del amparo eligió la vía constitucional para combatir el

acto que estima le causa agravios, consistente en el oficio ********** de

veinte de marzo de dos mil doce, pues lo consideró como el primer

acto de aplicación de los ordenamientos que tilda de


23

inconstitucionales, es claro que no se actualiza la causal de

improcedencia invocada por la autoridad responsable.

La Cámara de Senadores, manifestó que opera la causa de

improcedencia prevista en el artículo 73 fracción VI de la Ley de

Amparo. La causal de improcedencia invocada también se consideró

infundada, en virtud de que sí quedó acreditada la existencia del

primer acto concreto de aplicación a la parte quejosa tanto del acuerdo

como de los preceptos reclamados.

En el considerando séptimo precisó que en el fallo se analiza la

constitucionalidad del artículo Tercero transitorio del Decreto que

reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley del

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del

Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de

enero de mil novecientos noventa y tres, del diverso numeral 106 del

citado ordenamiento legal vigente hasta el cuatro de enero de mil

novecientos noventa y tres, así como del acuerdo 47.1328.2011, por el

que se aprueban los Lineamientos para la Devolución de los Depósitos

del 5% constituidos en el período 1972 a 1992.

En el considerando octavo el juez de distrito analizó los

conceptos de violación, los que declaró infundados. Aclaró que para

cuestionar la inconstitucionalidad de algún precepto legal o

reglamentario, es necesario que éste se contraponga abiertamente

con algún precepto de la Constitución Política, para lo cual, es

necesario que sin formalismos o rigorismos se cumpla con que se cite

específicamente el artículo de la Carta Magna que se estime

transgredido; el precepto legal o reglamentario que se tilde de

inconstitucional y los conceptos de violación con lo que se demuestre,

que el precepto reclamado es contrario a la disposición constitucional.

En ese sentido, el juez de distrito consideró que las normas previstas

en los Lineamientos para la Devolución de los Depósitos del 5%

constituidos en el período 1972 a 1992, aprobados mediante el

acuerdo 47.1328.2011, impugnado no se contraponen a lo dispuesto

en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política, en virtud de que lo

contenido en aquéllas no se aparta de las garantías de irretroactividad


24

de la ley y de seguridad jurídica, pues la circunstancia de que se le

hayan aplicado no implica que éstas sean inconstitucionales.

Consecuentemente al no demostrarse que la norma que se le aplicó

viole el orden constitucional, debe reiterarse lo infundado de los

conceptos de violación. Citó como apoyo la tesis P./J.25/2000.

Declaró infundados los conceptos de violación en lo que se alegó

la inconstitucionalidad del artículo Tercero transitorio del Decreto que




enero de mil novecientos noventa y tres, así como el diverso numeral

106 de dicha ley de seguridad social vigente hasta el cuatro de enero

de mil novecientos noventa y tres.

De la lectura de los preceptos legales reclamados, se puede

inferir, por un lado, que los depósitos constituidos y los créditos

otorgados con cargo al Fondo de la Vivienda, con anterioridad a la

entrada en vigor de dicho decreto, les continuarían siendo aplicables

las disposiciones entonces vigentes. Asimismo, prevé el plazo con que

cuenta el citado Instituto a partir de la entrada en vigor del mismo, para

calcular el saldo de los depósitos constituidos a nombre de cada

trabajador con las aportaciones hechas a su favor al fondo de vivienda

y que dicha información debe proporcionarse a los trabajadores en

forma y términos que determine la Junta Directiva. Por otro, que las

aportaciones al Fondo de la Vivienda previstas en la fracción VI del

artículo 21 de la anterior Ley del Instituto, se aplicarán en su totalidad

a constituir a favor de los trabajadores depósitos que no devengan

intereses, y que en caso de jubilación, incapacidad o de muerte, el

trabajador o beneficiarios tendrán derecho a la entrega de un tanto

más del saldo de los depósitos que se hubieran constituido a su favor,

o bien que cuando el trabajador tenga cincuenta años o más y deje de

prestar sus servicios a las dependencias o entidades sujetas al

régimen de beneficiarios que otorga la ley en cita, se le entregarán los

depósitos constituidos en su favor, en los términos de la misma.

Ahora bien, el artículo 14 constitucional dispone que a ninguna

ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, y el


25

numeral 16 establece que nadie puede ser molestado en su persona,

familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de

mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive la

causa legal del procedimiento. Por lo anterior, en el caso no se

advierte de qué manera lo contenido en los citados artículos pugnen

con el principio de no retroactividad de la ley en perjuicio de persona

alguna, si se toma en consideración que la aplicación retroactiva de la

ley, prohibida por el artículo 14, emerge cuando una norma jurídica

modifica o afecta situaciones jurídicas concretas o derechos de los

gobernados, producidas las primeras o adquiridos los segundos bajo

la vigencia de una ley anterior.

En efecto, determinó que si se parte de la base de que el

problema de retroactividad se presenta, generalmente, como un

conflicto de leyes emitidas sucesivamente que tienden a regular un

mismo hecho, un mismo acto o una misma situación.

Por tanto si en la especie, el quejoso estimó que lo aludidos

preceptos son inconstitucionales porque conforme a la Ley del Instituto

de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,

vigente a partir del uno de abril del año dos mil siete, el Fondo de la

Vivienda, sí debe garantizar que las aportaciones conserven su valor

real, y que por ese motivo, dichos fondos se le deben devolver de

manera actualizada; lo cierto es que, contrariamente a lo que

considera, la autoridad responsable no privó al quejoso de ningún

derecho adquirido. Si bien es cierto que en su resolución invocó los

artículos de mérito, también lo es que ello fue con el objeto de

sustentar su determinación en apego a lo dispuesto por aquéllos, en

cuanto a que los depósitos constituidos y los créditos otorgados con

cargo al Fondo de la Vivienda, con anterioridad a la entrada en vigor

de dicho decreto, les continuarían siendo aplicables las disposiciones

entonces vigentes, y que dichos depósitos no constituirían intereses.

Citó como apoyo las jurisprudencias 2a./J. 87/2004 y 1a./J. 78/2010

de rubros: “RETROACTIVIDAD DE LA LEY. ES DIFERENTE A SU

APLICACIÓN RETROACTIVA” y “RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y

APLICACIÓN RETROACTIVA. SUS DIFERENCIAS”.


26

Sostuvo que la inconstitucionalidad de los preceptos reclamados

no pueden derivar de la confrontación que el quejoso realiza respecto

de dichas disposiciones con las contenidas con la Ley del ISSSTE

vigente a partir de dos mil siete, en virtud de que la Suprema Corte de

Justicia de la Nación ha sostenido que la inconstitucionalidad de una

norma surge de su contradicción con un precepto de la Ley Suprema.

Por tal motivo, no es válido el argumento de que en la ley posterior sí

se contempla que las aportaciones conserven su valor real. Citó la

jurisprudencia 1a./J. 134/2005 de rubro: “LEYES. SU

INCONSTITUCIONALIDAD NO PUEDE DERIVAR DE LA

CONFRONTACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y UNA LEY DIVERSA A LA

IMPUGNADA”.

También consideró infundado el argumento en cuanto a que

ninguna de las fracciones del citado precepto 106 de la Ley del

Instituto vigente hasta la reforma publicada el cuatro de enero de mil

novecientos noventa y tres, prevé que la devolución de sus

aportaciones debe ser a valor nominal, y tampoco aclara que se las

deban entregar a valor real, ello constituya una omisión que haya dado

lugar a interpretaciones erróneas por parte del fondo de la vivienda

que violen sus derechos fundamentales. Estableció que en el caso no

se da la omisión alegada, puesto que el precepto que se tilda de

inconstitucional es claro al señalar que los depósitos que se

constituyen en favor de los trabajadores no devengarían intereses; por

tanto, el hecho de que el mencionado artículo 106 no prevea las

hipótesis a que se alude, no significa que éste sea inconstitucional.

Aun cuando la claridad de las leyes constituye un imperativo para

evitar su ambigüedad o confusión, ningún precepto de la Carta Magna

exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en

aquéllas. La contravención a la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos se basa en aspectos objetivos que generalmente

son los principios consagrados en ella.

Asimismo, la propia Constitución Federal, en los artículos 14, 94,

párrafo décimo, y 72, inciso f), establece el reconocimiento, por parte

de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos

de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y


27

oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales,

determinan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez a que

sean claras en su redacción y en los términos que emplean. Invocó la

jurisprudencia 1a./J.117/2007.

Expuso que tampoco puede apreciarse la manera en que los

numerales de referencia se contraponen a lo dispuesto en el artículo

16 constitucional. La circunstancia de que al parecer del quejoso, los

artículos en comento no garanticen el derecho a la restitución de su

fondo a valor real, y su redacción sea obscura, estas cuestiones no

pueden traer como consecuencia que los mismos no estén fundados,

si se parte de la base de que tratándose de leyes, los requisitos de

motivación y fundamentación quedan satisfechos cuando aquellas son

elaboradas por los órganos constitucionalmente facultados, y

cumpliéndose con los requisitos relativos a cada una de las fases del

proceso legislativo que para tal efecto se señalan en la Ley Suprema,

bastando que la actuación de la autoridad que expide la ley o

reglamento se ajuste a la norma constitucional, en cuanto a sus

facultades y competencia, para tener por cumplidos tales requisitos,

sin que exista obligación de explicar los fundamentos o motivos por los

cuales expiden y promulgan las leyes, ya que esa función sólo

requiere el respaldo de la multicitada Ley Suprema. Citó las tesis

aisladas del Pleno de rubro: “FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.

FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA, CON RESPECTO A LAS

LEYES”, “LEYES Y REGLAMENTOS, FUNDAMENTACIÓN Y

MOTIVACIÓN DE” y “FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS

ACTOS LEGISLATIVOS. LOS PODERES QUE INTERVIENEN EN SU

FORMACIÓN NO ESTÁN OBLIGADOS A EXPLICARLOS”.

Calificó de infundado el argumento del quejoso en cuanto a que

el multicitado artículo 106, es inconstitucional porque se contrapone a

lo establecido en el numeral 4o. de la Constitución, el cual consagra el

derecho a una vivienda digna. Si el precepto legal cuya

inconstitucionalidad se analiza, regula la forma en que se aplicarán las

aportaciones realizadas al fondo de vivienda precisamente con la

finalidad de que los trabajadores puedan obtener una vivienda, es

inconcuso que no se advierte la manera en que el citado numeral se

oponga al derecho a la vivienda digna consagrado en el invocado


28

artículo 4o. constitucional. El hecho de que el ahora quejoso no lo

hubiere ejercido, es decir, que no se le hubiere otorgado un crédito por

parte del citado fondo de vivienda para obtenerla, ello no significa que

la devolución de las aportaciones que se constituyeron a su favor para

ese efecto, en la forma en que lo hizo la autoridad responsable, sea

contraria a la citada Ley Suprema, ya que la inconstitucionalidad de

una norma no depende de la situación particular del sujeto sino de las

circunstancias generales de ésta. Citó como fundamento la

jurisprudencia 2a./J. 182/2007 y la tesis III.1o.C.4 K de rubros:

“LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD DEPENDE DE

CIRCUNSTANCIAS GENERALES Y NO DE LA SITUACIÓN

PARTICULAR DEL SUJETO AL QUE SE LE APLICAN” y “DERECHO

A LA VIVIENDA. EL ESTADO MEXICANO LO GARANTIZA A

TRAVÉS DEL OTORGAMIENTO DE CRÉDITOS CUYO

CUMPLIMIENTO NO CONTRAVIENE ESA PRERROGATIVA”, entre

otras.

En el considerando noveno, analizó los conceptos de violación

relacionados con la legalidad del acto de aplicación, consistente en la

resolución contenida en el oficio ********** de veinte de marzo de dos

mil doce. Primero se pronunció, de manera conjunta, sobre los

conceptos de violación relacionados con la fundamentación de la

resolución reclamada en los artículos 106 de la Ley del Instituto de

Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

abrogada, y del Tercero transitorio del Decreto de reformas a dicha ley

publicado en mil novecientos noventa y tres.

Después de reseñar el contenido y los fundamentos de la

resolución impugnada, el juez federal sostuvo la legalidad de esa

determinación. Consideró que, aun cuando la abrogación de una ley

implique la supresión total de su vigencia y obligatoriedad, ello no

significa que por esa circunstancia, no puedan seguirse aplicando sus

disposiciones que sean compatibles con la nueva ley, lo cual sustentó

en la tesis del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Primer Circuito, de rubro: “ABROGACIÓN Y DEROGACIÓN,

DISTINCIÓN ENTRE. SUS ALCANCES”.


29

Advirtió que la autoridad responsable se apoyó correctamente en

los artículos Tercero transitorio del Decreto que reforma, adiciona y

deroga diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado en el

Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de mil novecientos

noventa y tres, y el 106 de dicha ley anterior a la vigente. Además, el

primero de dichos preceptos así lo dispone. De ahí que, con

independencia de que el quejoso afirme que las reformas de catorce

de diciembre de mil novecientos noventa y dos fueron abrogadas por

ley vigente, según lo establecido en el artículo segundo transitorio de

esta última, la verdad es que debe atenderse al Tercero transitorio del

Decreto de reforma de mil novecientos noventa y tres. Las

aportaciones que se devolvieron al quejoso se constituyeron en el

período de mil novecientos setenta y dos a mil novecientos noventa y

dos. Por ende, sostuvo que resulta inexacta la apreciación del

inconforme en el sentido de que le resultaba aplicable el artículo 177

de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los

Trabajadores del Estado actualmente vigente. Agregó que el Tercero

transitorio de la reforma de mil novecientos noventa y tres no se

contrapone a la ley vigente, y no se advierte que al emitir ésta se haya

abrogado expresamente ese transitorio.

Posteriormente, declaró infundados los conceptos de violación

relacionados con el contenido y aplicación de los “Lineamientos para

la Devolución de los Depósitos del 5% Constituidos en el período de

1972 a 1992”, dado que la autoridad ajustó su actuar al artículo 14 de

los lineamientos citados, al realizar la devolución de las aportaciones

del quejoso en forma simple y conforme a las hojas de servicio.

Estableció que el hecho de que el artículo 106 de la Ley del


Estado abrogada (en su texto anterior a la reforma de mil novecientos

noventa y tres) no señale que la devolución de los citados fondos deba

ser a valor nominal, ello no era obstáculo para que la autoridad lo

citara como fundamento, dado que la autoridad se ajustó a lo

establecido en los mencionados lineamientos, en donde se regula

administrativamente el trámite de la devolución de los referidos


30

depósitos, los cuales se entienden como simples, puesto que no

devengaron intereses y se devuelven en la misma forma.

Aclaró que con la determinación impugnada no se priva al

quejoso del derecho que tiene de recibir la cantidad total de las

aportaciones al Fondo de Vivienda que forman parte de su patrimonio.

Aun cuando el valor adquisitivo de la moneda haya cambiado, ello no

justifica la actualización del valor de los depósitos si el legislador no lo

estableció así.

Declaró infundados los conceptos de violación en que se alegó

que se debieron incluir los intereses a que se refiere la Ley del Instituto

de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

vigente, tal como lo establecía el artículo 90 BIS-J de la ley abrogada.

Reiteró que los depósitos cuya devolución solicitó el quejoso se

constituyeron con anterioridad a las normas que invocó, y por tanto

debía seguirse rigiendo por las disposiciones vigentes con anterioridad

a la reforma de mil novecientos noventa y tres.

Agregó que no existe disposición legal aplicable al caso concreto

que establezca que las aportaciones al fondo de la vivienda deban ser

devueltas de forma actualizada o a valor real y con los intereses

respectivos. Al respecto, invocó lo establecido en el artículo 106,

fracción V, de la ley abrogada.

También declaró infundado, por inexacto, el argumento del

quejoso en el sentido de que la autoridad pretendió justificar que con

la devolución duplicada de los montos, en términos de los lineamientos

reclamados, se compensa la desvalorización de la moneda.

Igualmente, declaró infundados los conceptos de violación

relativos a la aplicación del decreto que reformó y adicionó diversas

disposiciones de la Ley Monetaria publicado en el Diario Oficial de la

Federación el veintidós de junio de mil novecientos noventa y dos.

Como los depósitos constituidos a favor del quejoso se realizaron con

anterioridad al primero de enero de mil novecientos noventa y tres, el

juzgador sostuvo que la cantidad que se debe cuantificar y pagar al

inconforme hoy en día, debe expresarse en la nueva unidad


31

monetaria, y debe actualizarse conforme al artículo 1 del decreto que

creó la nueva unidad del Sistema Monetario de los Estados Unidos

Mexicanos.

Concluyó que la resolución reclamada se ajusta a derecho, al

cuantificar la devolución de aportaciones del fondo de vivienda en la

manera en que lo hizo, pues en tanto no se promulgue una nueva ley

que actualice dichas cantidades deben aplicarse las disposiciones del

decreto de reforma a la Ley Monetaria, y por consiguiente estuvo en lo

correcto al tomar en cuenta las cantidades que aparecen en las hojas

de servicios, conforme a la jurisprudencia P./J. 2/2005, de rubro: “LEY

MONETARIA. LA EXPRESIÓN EN MONEDA NACIONAL

CONTENIDA EN LEYES, REGLAMENTOS, CIRCULARES U OTRAS

DISPOSICIONES EN VIGOR CON ANTERIORIDAD AL 1o. DE

ENERO DE 1993, DEBEN CONVERTIRSE A LA NUEVA UNIDAD

MONETARIA VIGENTE A PARTIR DE ESA FECHA, PARA

PAGARLAS, COMPUTARLAS O EXPRESARLAS”.

SÉPTIMO. Segundo recurso de revisión. La parte quejosa

interpuso recurso de revisión, del que correspondió conocer al

Séptimo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito.

Mediante acuerdo de veintiséis de marzo de dos mil quince, el

presidente del tribunal colegiado de circuito admitió el recurso y lo

registró con el número de expediente **********.

En sesión de trece de agosto de dos mil quince, el tribunal emitió

resolución con la siguiente parte dispositiva:

PRIMERO. En la materia de la revisión de la legal competencia de

este tribunal colegiado, se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO. Se sobresee el juicio de amparo promovido por **********,

contra el acto que reclamó del Director General y del Fondo de la

Vivienda (FOVISSSSTE), ambos del Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, consistente en la

aplicación tanto del artículo Tercero transitorio del Decreto que




enero de mil novecientos noventa y tres, como del acuerdo


32

47.1328.2011, por el que se aprueban los Lineamientos para la

Devolución de los Depósitos del 5% constituidos en el período 1972 a

1992, que se traduce en la emisión del oficio ********** de veinte de

marzo de dos mil doce, en términos del considerando tercero de la

sentencia recurrida.

TERCERO. Se RESERVA JURISDICCIÓN para conocer el aspecto

de legalidad de este asunto y se ordena remitirlo a la Suprema Corte

de Justicia de la Nación, para lo que tenga bien determinar, en

términos de lo expuesto en el último considerando de esta ejecutoria.

En el considerando primero de esa resolución, el tribunal

colegiado se declaró competente para conocer del recurso de revisión.

En los considerandos segundo y tercero trascribió las

consideraciones de la sentencia reclamada y los agravios,

respectivamente.

En el considerando cuarto, confirmó el sobreseimiento decretado

respecto de los actos atribuidos a los directores generales del Instituto

de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y

del Fondo de la Vivienda de ese Instituto, dado que la aplicación de los

lineamientos generales reclamados no dependió de las órdenes de

esas autoridades.

En el considerando quinto, el tribunal colegiado narró los

antecedentes del asunto y concluyó que la materia de fondo que

subsiste en el recurso de revisión versa sobre la inconstitucionalidad

del artículo 106 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios

Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, vigente hasta el

cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres, así como del

numeral Tercero transitorio del Decreto que reforma, adiciona y deroga

diversas disposiciones de la Ley del referido Instituto publicado en el

Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de mil novecientos

noventa y tres. Por consiguiente, remitió el asunto a este Alto Tribunal

para analizar tal cuestión constitucional, con fundamento en los puntos

Segundo, Tercero, Cuarto, fracción I, inciso A), y Noveno del Acuerdo

General 5/2013 emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación.


33

OCTAVO. Trámite de la revisión en esta Suprema Corte de

Justicia. Por auto de Presidencia de dos de septiembre de dos mil

quince, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación asumió su

competencia originaria para conocer del recurso de revisión, ordenó su

registro bajo el expediente 1013/2015; y turnar el asunto al Ministro

José Fernando Franco González Salas para la elaboración del

proyecto de sentencia correspondiente.

Mediante acuerdo de trece de octubre de dos mil quince, el

Presidente de la Segunda Sala determinó que ésta conociera del

asunto y ordenó remitir el expediente relativo al Ministro ponente para

la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

NOVENO. Publicación del proyecto. El proyecto de sentencia

fue publicado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y

184 de la Ley de Amparo en vigor; y,

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del

presente recurso de revisión porque el recurso se interpuso en contra

de una sentencia dictada en un juicio de amparo indirecto donde se

planteó la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley del


Estado y en el recurso subsiste el problema de constitucionalidad,

aunado a que el tema se relaciona con la materia laboral, especialidad

de esta Segunda Sala y no se considera necesaria la intervención del

Tribunal Pleno.1

1 Sirve de fundamento lo dispuesto por los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 84, fracción I, inciso a) de la Ley de Amparo abrogada; 10, fracción II, inciso a) y 11, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos Primero y Tercero del Acuerdo General 5/2013 del Pleno de este Alto Tribunal.


34

No pasa inadvertido que el dos de abril de dos mil trece se

publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Amparo

Reglamentaria de los artículos 103 y 105 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, la cual entró en vigor al día siguiente;

sin embargo, en atención a lo previsto en el artículo Tercero transitorio

de dicha Ley2, el presente asunto se resolverá aplicando la Ley de

Amparo abrogada, ya que el juicio de amparo del que deriva este

recurso fue iniciado bajo la vigencia de este último ordenamiento, esto

es, el once de abril de dos mil doce.

SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. La presentación del

recurso de revisión se llevó a cabo dentro del término de diez días a

que se refiere el artículo 86, de la Ley de Amparo anterior.

En efecto, la sentencia recurrida se notificó por lista el

veinticuatro de febrero de dos mil quince, al no haberse podido

entender la notificación personal con el quejoso hoy recurrente (foja

1017 vuelta del juicio de amparo), notificación que surtió efectos el

veinticinco siguiente, por lo que el término de diez días a que se

contrae el artículo 86 mencionado, transcurrió del jueves veintiséis de

febrero al miércoles once de marzo del año en curso, descontando los

días veintiocho de febrero, uno, siete y ocho de marzo de dos mil

quince, por ser inhábiles con fundamento en los artículos 23 de la Ley

de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación; por lo que si el escrito que contiene el recurso de revisión

fue presentado el nueve marzo de dos mil quince, es inconcuso que su

presentación resultó oportuna.

El recurso de revisión principal fue hecho valer por parte

legitimada para ese efecto, en virtud de que lo presentó el propio

quejoso.

2 Dicho artículo establece lo siguiente: “TERCERO. Los juicios de amparo iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, continuarán tramitándose hasta su resolución final conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio, salvo lo que se refiere a las disposiciones relativas al sobreseimiento por inactividad procesal y caducidad de la instancia, así como al cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo”.


35

TERCERO. Fijación de la litis. En esta instancia subsiste la

cuestión sobre la inconstitucionalidad de los artículos 106 de la Ley del


Estado, en su texto vigente hasta el cuarto de enero de mil

novecientos noventa y tres, y Tercero transitorio del Decreto que

reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de dicha ley,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de

mil novecientos noventa y tres.

CUARTO. Cuestiones previas. En los autos se advierte que el

veintisiete de enero de dos mil nueve, el quejoso recibió del ISSSTE la

concesión de pensión por jubilación con efectos retroactivos a partir

del día uno de septiembre de dos mil siete, por haber cotizado treinta y

tres años y diez meses de servicios.

Con motivo de dicha concesión de pensión, el veintiséis de

marzo de dos mil nueve, el quejoso solicitó al FOVISSSTE, a través de

su representación en la Delegación del ISSSTE en la Zona Poniente,

la devolución de las aportaciones al Fondo de Vivienda ya que nunca

disfrutó de un crédito para la vivienda.

La impugnación en el presente amparo deriva de la aplicación de

los preceptos legales reclamados en la resolución administrativa de

veinte de marzo de dos mil doce, emitida por la Jefa de Departamento

de Vivienda de la Delegación Regional Zona Poniente en el Distrito

Federal del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los

Trabajadores del Estado.

En respuesta a dicha solicitó se emitió la resolución impugnada,

que en lo conducente dice:

(…) Por lo anterior se emite esta nueva resolución fundada y

motivada conforme a Derecho proporcionando las razones

particulares o motivos por los que se determinó el monto de los

depósitos constituidos a su favor en el Fondo de Vivienda del

período de los años 1972 a 1992, para quedar como sigue:

1.-Nombre del trámite que solicitó el 26 de marzo de 2009.


36

“Devolución de los depósitos del 5% constituidos por las

afiliadas a favor de sus trabajadores durante el período del 1º de

septiembre de 1972 y hasta el 31 de diciembre de 1992”.

Nota: A partir del 4 de enero de 1993, por Decreto Publicado en

el Diario Oficial de la Federación que reforma, deroga y adiciona

los artículos 90 BIS del A, al W y 106 de la Ley del ISSSTE

anterior a la vigente, los trabajadores desde entonces son

titulares de aportaciones a la subcuenta del Fondo de la

Vivienda, las cuales son aportadas por las dependencias o

entidades en donde prestan sus servicios en cuentas

individuales, actualmente aperturadas a su nombre en

PENSIONISSSTE, las Administradoras de Fondos para el Retiro

o las Instituciones de Crédito del Sistema de Ahorro para el

Retiro (SAR), conforme a los Artículos 97, 98, 189 194 y demás

relativos y aplicables de la Ley del ISSSTE vigente.

Por tal motivo, el Fondo de la Vivienda únicamente está en

condiciones de devolver los depósitos del 5% constituidos por

las afiliadas a favor de sus trabajadores durante el período del 1º

de septiembre de 1972 y hasta el 31 de diciembre de 1992.

2.- Fundamento legal.

En cuanto al fondo le son aplicables la Fracción XI, inciso f) del

Apartado B del artículo 123 Constitucional; inciso h) de la

fracción VI del artículo 43 de la Ley Federal de los Trabajadores

al Servicio del Estado; Ley del ISSSTE publicada en el Diario

Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1983; Artículo

Tercero transitorio del Decreto que reforma y adiciona la Ley del

ISSSTE publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de

enero de 1993; Artículo Tercero transitorio de la Ley del ISSSTE

publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de

2007.

En cuanto a la forma, los fundamentos legales que regularon las

devoluciones de depósitos del 5% aportados a favor de los

trabajadores para constituir el Fondo de la Vivienda entre los

años de 1972 y 1992, se encontraban en los artículos 106, 112,

113, 114 y 119 vigentes hasta el 4 de enero de 1993 que se


37

reformó la Ley del ISSSTE anterior a la vigente pero aplicables

en términos de lo dispuesto en el artículo Tercero transitorio del

propio Decreto que la reformó; así como el Decreto publicado en

el Diario Oficial de la Federación con fecha 22 de junio de 1992

en vigor a partir del 1º de enero de 1993, que reformó y adicionó

diversas disposiciones de la Ley Monetaria de los Estados

Unidos Mexicanos.

En términos de lo mencionado en el párrafo anterior, el artículo

106 de la Ley del ISSSTE anterior a la vigente, antes de ser

reformado por Decreto del 4 de enero de 1993, señalaba:

[…]

3.- Motivación y procedimiento.

Con base en lo anterior se realizó la cuantificación de dichos

depósitos cuyo desglose en períodos mensuales suman la

cantidad de $********** actuales (Son **********), la cual se

determinó con la información que contienen las hojas de

servicios que usted proporcionó emitidas por las distintas

entidades y dependencias en que laboró entre el 1º de octubre

de 1975 hasta el 31 de diciembre de 1992, que fueron la actual

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación (SAGARPA), Secretaría de la Reforma Agraria

(SRA), Comisión para la Regularización de la Tenencia de la

Tierra (CORETT).

Cantidad que le fue entregada el 7 de octubre de 2009,

mediante cheque expedido a su nombre cuya copia de la póliza

se acompaña como anexo 1.

El cálculo del 5% de depósitos constituidos se determinó con el

sistema de cuenta individual para devolución de depósitos,

iniciando con el primer sueldo gravable mensual acumulado

durante todos los períodos que no hubo cambio de salario.

Modificándose cada vez que existieron cambios en el sueldo

gravable mensual del trabajador, tal y como se desglosa en la

Cuantificación que acompaño como anexo 2 que forma parte

integrante del presente oficio.


38

En este Departamento de Vivienda, se le brindará la información

adicional que requiera y se le hará cualquier aclaración sobre

este trámite.

4.- Normatividad vigente.

Acuerdo 47.1328.2011 de la Junta Directiva del ISSSTE por el

que se aprueban los Lineamientos para la Devolución de los

Depósitos del 5% constituidos en el período 1972-1992,

publicado en el diario Oficial de la Federación el 3 de agosto de

2011, que contempla en su artículo 15 el Derecho del titular a

recibir un tanto más de los depósitos constituidos a su favor, el

cual se determina multiplicando por dos el importe obtenido en la

cuantificación de los depósitos, en caso de jubilación, pensión,

muerte, incapacidad total permanente o invalidez. Por lo que

podrá solicitar este trámite en las oficinas de este Departamento

de Vivienda.

La resolución administrativa transcrita se emitió en cumplimiento

de la ejecutoria dictada el catorce de febrero de dos mil doce por el

Decimocuarto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer

Circuito al resolver el recurso de revisión RT **********, interpuesto

contra la sentencia dictada en el amparo indirecto ********** del índice

del Juzgado Cuarto de Distrito en Materia de Trabajo en el Distrito

Federal. El motivo de la concesión del amparo fue la ausencia de

fundamentación y motivación de la primigenia resolución

administrativa de nueve de septiembre de dos mil nueve.

QUINTO. Estudio de los agravios. Los agravios se sustentan

primordialmente en la afirmación de que la Ley del Instituto de

Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,

vigente hasta mil novecientos noventa y tres, no establecía que los

depósitos acumulados a favor del trabajador en el fondo de la vivienda

se devolverían a valor nominal y sin considerar la inflación.

Con base en esa premisa, busca demostrar la

inconstitucionalidad de los preceptos reclamados, por contravención a

los artículos 14, 16, 73, fracción X, y 123 constitucionales; la

inconstitucionalidad de los lineamientos administrativos impugnados,


39

por vulneración al derecho a la no retroactividad, así como a los

principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica; y los vicios

de fundamentación que alega respecto al oficio que señaló como

primer acto de aplicación de dichas normas.

En cuanto a la constitucionalidad de los artículos 106 de la Ley

del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del

Estado, vigente hasta el cuatro enero de mil novecientos noventa y

tres, y Tercero transitorio del Decreto de reformas a dicha ley que

entró en vigor en esta última fecha, en los agravios tercero y cuarto, el

recurrente sostiene, de manera sustancial, que el legislador tenía la

obligación de definir si el fondo de la vivienda debe devolverse a valor

real o nominal, puesto que es facultad del Congreso de la Unión la

expedición de leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123, en

términos de la fracción X del artículo 73 de la Constitución Federal.

Asimismo, al no establecer que se deben devolver a valor real, las

mencionadas disposiciones adolecen de falta de claridad que

constituye una omisión relativa y propicia que el FOVISSSTE

determine unilateralmente que tal devolución será a valor nominal, con

lo que se le causa un perjuicio económico.

Alegó que debió considerarse que, en términos del artículo 123,

apartado B, fracción XI, inciso f) de la Constitución Federal, el fondo

de la vivienda se constituye a favor de cada trabajador como derecho

individualizado, como una prestación laboral de carácter social que se

va conformando cada quincena, entonces debe ser devuelto con el

valor con que se constituyó.

Refirió que si se estima que la devolución de su fondo de

vivienda es a valor nominal, ello anula una prestación que la ley le

concede, devolviéndole menos dinero del aportado, lo que sería

contrario a los artículos 14 y 16 de la Constitución. Con esa

interpretación se le privaría del derecho adquirido a recibir los recursos

depositados en el fondo de vivienda a valor real.

Los reseñados agravios son infundados.


40

Dada su estrecha vinculación con la cuestión constitucional

planteada, debe precisarse la interpretación de los preceptos

reclamados, a fin de determinar si efectivamente, como lo refiere el

recurrente, establecen, o no, que los depósitos a favor de los

trabajadores en el fondo de vivienda deben devolverse a valor

nominal.

El artículo 106 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios

Sociales de los Trabajadores del Estado vigente hasta el cuatro de

enero de mil novecientos noventa y tres, tiene el siguiente contenido:

Artículo 106. Las aportaciones al Fondo de la Vivienda previstas

en la fracción VI del artículo 21 de esta Ley, se aplicarán en su

totalidad a constituir a favor de los trabajadores depósitos que

no devengarán intereses y que se sujetarán a las bases

siguientes:

I. Cuando un trabajador reciba financiamiento del Fondo, el 40%

del importe de los depósitos que en su favor se hayan

acumulado hasta esa fecha, se aplicará de inmediato como pago

inicial del crédito concedido;

II. Durante la vigencia del crédito, se continuará aplicando el

40% de la aportación al pago de los abonos subsecuentes que

da hacer el trabajador;

Para la correcta aplicación del 40% a que se refiere esta fracción

y la anterior, el Fondo está obligado a constituir reserva actuarial

en los términos señalados en el artículo 182;

III. Una vez liquidado el crédito otorgado a un trabajador, se

continuará aplicando el total de las aportaciones para integrar un

nuevo depósito en su favor;

IV. En caso de jubilación, incapacidad total permanente o de

muerte, el trabajador o sus beneficiarios tendrán derecho a la

entrega de un tanto más del saldo de los depósitos que se

hubieren constituido a su favor, de acuerdo con lo establecido en

esta Ley.

V. Cuando el trabajador tenga 50 años o más de edad y deje de


régimen de beneficios que otorga esta Ley, se le entregarán los


41

depósitos constituidos en su favor, en los términos de la misma;

y

VI. En el caso de que los trabajadores hubieran recibido crédito

hipotecario en recursos del Fondo, la devolución de depósitos

establecida en la Fracción IV anterior, se hará con deducción de

la cantidad aplicada al pago de crédito hipotecario en los

términos de las fracciones I y II, por lo que la cantidad adicional

a que se refiere el Artículo 112 de esta Ley será igual al monto

del saldo resultante

Conforme a la letra del primer enunciado, las aportaciones al

Fondo de la Vivienda, efectuadas en la fracción VI del artículo 21 de esa

Ley3, se aplicarán en su totalidad a constituir a favor de los trabajadores

depósitos que no devengarán intereses.

Asimismo, de sus diversas fracciones se obtienen, de manera

literal, los siguientes supuestos, que atienden al motivo de la baja del

trabajador y a si se ejerció o no un crédito hipotecario:

A. En caso de jubilación, incapacidad total permanente o de

muerte, el trabajador o sus beneficiarios tendrán derecho a la

entrega de un tanto más del saldo de los depósitos que se

hubieren constituido a su favor (fracción IV).

B. Cuando el trabajador tenga 50 años o más de edad y deje de


régimen de beneficios que otorga esa Ley, se le entregarán los

depósitos constituidos en su favor (fracción V).

C. Si los trabajadores hubieran recibido crédito hipotecario con

recursos del Fondo, la devolución de depósitos se hará con

deducción de la cantidad aplicada al pago de crédito hipotecario,

por lo que la cantidad adicional a que se refiere el artículo 112 3 Artículo 21. Las dependencias y entidades públicas sujetas al régimen de esta Ley, cubrirán al Instituto como aportaciones el equivalente al 17.75% del sueldo básico de los trabajadores. Dicho porcentaje se aplicará de la siguiente forma: (…) VI. 5.00% para constituir el Fondo de la Vivienda; y (…)


42

de ese ordenamiento4 será igual al monto del saldo resultante

(fracción VI).

De acuerdo con estos supuestos, el trabajador o sus

beneficiarios tienen derecho a recibir un tanto más (100%) del saldo

de los depósitos que se hubieren constituido a su favor (sea éste el

total o el remanente después de deducir la cantidad aplicada al pago

de crédito hipotecario), en los casos de jubilación, incapacidad total

permanente o muerte. Por otra parte, no se tiene derecho a ese tanto

adicional cuando el trabajador deje de prestar sus servicios a

dependencias o entidades sujetas a dicho régimen, pero podrá retirar

la totalidad del saldo de los depósitos si tiene cincuenta años de edad

o más.

Cabe agregar que el propio artículo 106, en sus dos primeras

fracciones, tampoco establece que la aplicación del porcentaje se hará

sobre el monto actualizado, o valor real, de los depósitos acumulados

a favor del trabajador para el pago inicial de los créditos concedidos.

En los demás preceptos de dicho ordenamiento, vigente hasta el

cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres, no se definió

expresamente que las cantidades depositadas a favor de los

trabajadores en el fondo de vivienda deberían entregarse a ellos o sus

beneficiarios, tomando en cuenta su valor real (con inclusión del

incremento de la inflación entre la constitución de las aportaciones y el

momento en que se generó el derecho a la devolución de éstas), o

cualquier otra expresión similar.

No pasa inadvertido que el último párrafo del artículo 112 de la

ley de seguridad social en su texto vigente hasta el cuatro de enero de

mil novecientos noventa y tres ordenaba constituir una reserva

actuarial para garantizar la devolución de los depósitos, y la porción 4 Artículo 112. En los casos de pensión o jubilación, de incapacidad total permanente o muerte, el trabajador o sus beneficiarios tendrán derecho a la entrega de un tanto más del saldo de los depósitos que se hubieren constituido a su favor, de acuerdo a lo establecido en esta Ley. En caso de muerte del trabajador, dicha entrega se hará a sus beneficiarios, en el orden de prelación siguiente: [(…) fracciones I a VI] Para garantizar el pago de los depósitos a que este artículo se refiere, el Instituto está obligado a constituir una reserva actuarial, en los términos señalados por el artículo 182.


43

adicional del cien por ciento. Asimismo, también se tiene en cuenta

que, conforme al artículo 101 de dicho ordenamiento5, el fondo de

vivienda se integra con recursos provenientes no sólo de las

aportaciones que las dependencias y entidades enteren a favor de los

trabajadores, sino también con los rendimientos que se obtengan de

las inversiones de sus propios recursos.

No obstante, de esas reglas tampoco se obtiene que los

recursos deben entregarse al trabajador con su valor real, tomando en

cuenta la inflación desde que se constituyeron los depósitos. Se trata

de normas de operación que contienen obligaciones de medio, a fin de

garantizar la disponibilidad de los recursos depositados a favor de los

trabajadores, para su aplicación a efecto de contratar un crédito

hipotecario, o bien su devolución en los supuestos previstos en la ley,

con la porción adicional del cien por ciento en los casos previstos en el

propio ordenamiento.

Tampoco pasa inadvertido el argumento del quejoso en el

sentido de que deben distinguirse conceptualmente el pago de

intereses del fenómeno económico de la inflación, por lo que el hecho

de que el artículo 106 estableciera que los depósitos no devengarían

intereses, ello no significa que no deben devolverse a valor real,

considerando el incremento del fenómeno inflacionario. Sin embargo,

lo cierto, es que el referido precepto tampoco ordena expresamente

que los recursos sean devueltos a valor real, o que se actualice su

valor nominal conforme a una fórmula que considere el incremento de

la inflación o de algún otro indicador económico.

5 Artículo 101.- Los recursos del fondo se integran: I. Con las aportaciones que las dependencias y entidades enteren al Instituto por el equivalente a un 5% sobre el sueldo básico de sus trabajadores, previstas en la fracción VI del artículo 21; II. Con los bienes y derechos adquiridos por cualquier título; y III. Con el 0.50% que se deduzca del sueldo básico de los trabajadores que como cuota enteren en los términos del artículo 16 fracción II y el 0.50% que como aportación enteren las dependencias y entidades conforme al artículo 21 fracción II de la presente Ley; y IV. Con los rendimientos que se obtengan de las inversiones de los recursos a que se refieren las anteriores fracciones.


44

Posteriormente, se modificó sustancialmente el contenido del

artículo 106 de la referida ley de seguridad social6, mediante el

Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores

del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de

enero de mil novecientos noventa y tres, en cuyo artículo Tercero

transitorio se dispuso lo siguiente:

TERCERO. Por lo que hace a los depósitos constituidos como a

los créditos otorgados con cargo al Fondo de la Vivienda, con

anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto, les

continuarán siendo aplicables las disposiciones entonces

vigentes.

En un plazo de 14 meses contado a partir de la entrada en vigor

del presente decreto, el Instituto deberá calcular el saldo de los

depósitos constituidos a nombre de cada trabajador con las

aportaciones hechas a su favor al Fondo de la Vivienda. Esta

información deberá proporcionarse a los trabajadores en la

forma y términos que determine la Junta Directiva. 6 El texto modificado es el siguiente: “Artículo 106. Las aportaciones al Fondo de la Vivienda previstas en la fracción VI del artículo 21 de esta Ley, se efectuarán en los términos del artículo 90 BIS-C. El saldo de las subcuentas del Fondo de la Vivienda pagará intereses en función del remanente de operación del Fondo de la Vivienda. A tal efecto, la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda procederá, al cierre de cada ejercicio, a estimar los elementos del activo y del pasivo del Fondo de acuerdo con los criterios aplicables y ajustándose a sanas técnicas contables, hecho lo cual se pasará a determinar el remanente de operación. No se considerarán remanentes de operación las cantidades que se lleven a las reservas previstas en esta Ley. La Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda efectuará, a más tardar el quince de diciembre de cada año, una estimación del remanente de operación del citado Fondo para el año inmediato siguiente a aquél al que corresponda. El 50 por ciento de la estimación citada se abonará como pago provisional de intereses a las subcuentas del Fondo de la Vivienda, en doce exhibiciones pagaderas el último día de cada mes. Una vez determinado por la Comisión Ejecutiva, el remanente de operación del Fondo en los términos del párrafo anterior, se procederá en su caso, a efectuar el pago de intereses definitivo, lo que deberá hacerse a más tardar en el mes de marzo de cada año. Una vez que la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda haya fijado tanto la estimación, como determinado el remanente de operación a que se refiere este artículo, deberá publicarlos en periódicos de amplia circulación en el país a más tardar el quinto día hábil siguiente al de la fijación de la estimación, así como al de la determinación del remanente citado. La Comisión Ejecutiva del Fondo deberá observar en todo momento una política financiera y de créditos, dirigida a lograr que los ahorros individuales de los trabajadores, conserven permanentemente por lo menos, su valor real.”


45

Conforme a este artículo transitorio, tanto los depósitos

constituidos como los créditos otorgados con cargo al Fondo de la

Vivienda, con anterioridad al cinco de enero de mil novecientos

noventa y tres, se seguirán rigiendo por las disposiciones vigentes en

ese momento (cuando se constituyeron o se otorgaron).

Asimismo se otorgó un plazo de catorce meses para que el

Instituto calculara el saldo de los depósitos constituidos a nombre de

cada trabajador.

Mediante el decreto de reforma legislativa publicado en enero de

mil novecientos noventa y tres, se modificó sustancialmente la

administración del fondo de vivienda. Con la aprobación de ese

decreto, se adicionó a dicha ley el capítulo V Bis, correspondiente al

Sistema de Ahorro para el Retiro7. Con dicha reforma se creó el

7 Los primeros tres preceptos de ese capítulo establecían: Artículo 90 BIS-A.- Las dependencias y entidades están obligadas a enterar al Instituto, el importe de las aportaciones correspondientes al sistema de ahorro para el retiro, mediante la constitución de depósitos de dinero en favor de cada trabajador, en la forma y términos señalados en el presente Capítulo. Artículo 90 BIS-B.- Las aportaciones a que se refiere el artículo anterior, serán por el importe equivalente al dos por ciento del sueldo básico de cotización del trabajador. Tratándose del ahorro para el retiro, el límite a que se refiere el artículo 15 de esta Ley, será el equivalente a veinticinco veces el salario mínimo general que rija en el Distrito Federal. Artículo 90 BIS-C.- Las dependencias y entidades estarán obligadas a cubrir las aportaciones establecidas en este Capítulo, así como las relativas al Fondo de la Vivienda, mediante la entrega simultánea de los recursos correspondientes en instituciones de crédito u otras entidades financieras autorizadas por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, para su abono en las cuentas individuales del sistema de ahorro para el retiro abiertas a nombre de los trabajadores. A fin de que las instituciones o entidades mencionadas puedan individualizar dichas aportaciones, las dependencias y entidades deberán proporcionarles, directamente o a través del Instituto o de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro según lo determine ésta, información relativa a cada trabajador, en la forma y con la periodicidad que al efecto establezca la citada Comisión. Asimismo, las dependencias y entidades deberán hacer del conocimiento de las representaciones sindicales la relación de las aportaciones hechas a favor de sus agremiados. Las cuentas individuales del sistema de ahorro para el retiro tendrán dos subcuentas: la de ahorro para el retiro y la del Fondo de la Vivienda. La documentación y demás características de estas cuentas, no previstas en esta Ley, se sujetarán a las


46

sistema de cuentas individuales, administradas por instituciones de

crédito, donde se abonaban a favor de cada trabajador las

aportaciones del 2% sobre el sueldo básico de cotización para efectos

del retiro, y las relativas al 5% destinado a los depósitos constituidos a

favor de los trabajadores en el Fondo de la Vivienda. Así las cuentas

individuales del sistema de ahorro para el retiro tenían dos

subcuentas: la de ahorro para el retiro y la del Fondo de la Vivienda.

En ese contexto, en el artículo Tercero transitorio, el legislador

decidió que los depósitos constituidos conforme a las normas

generales del sistema anterior (1972-1993), siguieran rigiéndose por

éstas, pero no estableció que los recursos fueran devueltos a los

trabajadores o que se transfirieran al sistema de cuentas individuales,

adicionado con el referido decreto. Tampoco se estipuló de manera

expresa alguna regla especial, en cuanto a la forma o cuantía que

debía devolverse al trabajador o sus beneficiarios en los términos de

las normas del sistema anterior.

Así, conforme a los artículos reclamados (106 vigente hasta el

cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres y Tercero transitorio

del Decreto publicado en esa fecha), los depósitos constituidos a favor

de los trabajadores del fondo de vivienda no generan intereses, pero

se prevé que, en ciertos supuestos, sean devueltos con un tanto más

del saldo de dichos depósitos. Asimismo, los recursos depositados

hasta el cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres, debieron

seguirse rigiendo por esas reglas, sin que a ellos resulte aplicable el disposiciones de carácter general que expida la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro. Las dependencias y entidades deberán llevar a cabo la apertura de la cuenta individual del sistema de ahorro para el retiro del trabajador en la o las instituciones de crédito o entidad financiera autorizada que ellas elijan, dentro de las que tengan oficina en la plaza o, de no haberla, en la población más cercana. El trabajador que sea titular de una cuenta individual del sistema de ahorro para el retiro y tuviera una nueva relación de trabajo, habrá de proporcionar a la dependencia o entidad respectiva su número de cuenta, así como la denominación de la institución o entidad financiera operadora de la misma. El trabajador no deberá tener más de una cuenta del sistema de ahorro para el retiro, independientemente de que se encuentre sujeto al régimen previsto en esta Ley o en la Ley del Seguro Social, o a ambos.


47

nuevo sistema de cuentas individuales, que entró en vigor el cinco de

enero de mil novecientos noventa y tres.

Ahora bien, la omisión, o silencio, de establecer que los recursos

de dicho fondo de vivienda sean devueltos a valor real no debe

interpretarse, como lo pretende el quejoso, en el sentido de que los

recursos le sean entregados con la actualización del valor

correspondiente.

Por el contrario, el legislador únicamente estableció que, en

ciertos supuestos, los recursos fueran devueltos con un tanto más del

saldo, con lo cual pretendió compensar la falta de disponibilidad del

trabajador de esos recursos durante el tiempo de su vida laboral activa

en el régimen obligatorio de dicha ley.

Asimismo, debe considerarse que la inclusión de la estipulación

pretendida por el quejoso, en el sentido de que los depósitos se

devuelvan con el incremento de la inflación, o la actualización del valor

monetario, requiere estar soportada por una serie de medidas

normativas, actuariales y financieras que hagan posible la operación

del fondo de vivienda, para que dichos depósitos conservaran su valor

real. De ahí que, contrariamente a lo aducido por el recurrente, no

puede sostenerse que dicha norma se encuentre implícita en el

artículo 106, fracciones IV, V y VI, de la ley impugnada, sino que debió

estar expresamente establecida. Máxime que el legislador fue puntual

en establecer la compensación del cien por ciento del monto del saldo

de los depósitos en caso de jubilación, incapacidad permanente o

muerte.

Lo anterior se corrobora con el origen y evolución de este primer

sistema del fondo de vivienda. Mediante decreto publicado en el Diario

Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de mil novecientos

setenta y dos, se adicionó la sección cuarta del capítulo VI de la Ley

del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del

Estado, vigente hasta el treinta y uno diciembre de mil novecientos

ochenta y tres. Dentro de esa sección, se incluyó el artículo 54-E,

conforme al cual aportaciones al fondo de vivienda (5%) debieron

aplicarse en su totalidad a constituir a favor de los trabajadores


48

depósitos que no devengaban intereses, y en términos de su fracción

IV, el saldo de dichos depósitos debería entregarse periódicamente al

trabajador cada diez años.8

Posteriormente, el treinta y uno de diciembre de mil novecientos

ochenta y dos se publicó en el Diario Oficial de la Federación una

modificación al sistema del fondo de vivienda, con depósitos a favor de

los trabajadores, conforme a la cual los depósitos ya no serían

entregados a los trabajadores cada diez años, sino hasta que dejaran

de prestar sus servicios a las entidades y los organismos sujetos al

régimen de la ley. Tomando en cuenta que el trabajador no tendría

disponibilidad de dichos recursos durante su vida laboral, se previó

que en los supuestos de jubilación, incapacidad total permanente o

muerte, se estableció el derecho a un tanto más de los depósitos que

se hubieran constituido a su favor, o del saldo resultante después de

deducir la cantidad aplicada al crédito hipotecario.9

8 Artículo 54 E. Las aportaciones al fondo de la vivienda se aplicarán en su totalidad a constituir en favor de los trabajadores depósitos que no devengarán intereses y que se sujetarán a las bases siguientes: (…) IV. El trabajador tendrá derecho a que se le haga entrega periódica del saldo de los depósitos que se hubieren hecho a su favor con diez años de anterioridad; V. Cuando el trabajador deje de prestar sus servicios a las entidades y organismos públicos y en caso de incapacidad permanente o muerte, se entregará el total de los depósitos constituidos al trabajador o a sus beneficiarios en los términos de la presente Ley; y VI. En el caso de que los trabajadores hubieren recibido créditos hipotecarios con recursos del fondo, la devolución de depósitos se hará con deducción de las cantidades que se hubieran aplicado al pago del crédito hipotecario en los términos de las fracciones I y II de este artículo. 9 Artículo 54 E. (…) IV. En caso de jubilación, incapacidad total permanente o muerte, el trabajador o sus beneficiarios tendrán derecho a la entrega de un tanto más del saldo de los depósitos que se hubieran constituido a su favor, en los términos de la misma; V. Cuando el trabajador tenga 50 o más años de edad y deje de prestar sus servicios a las Entidades y Organismos Públicos afectos a los beneficios que otorga esta Ley, se le entregarán los depósitos constituidos a favor, en los términos de la misma; y VI. En el caso de que los trabajadores hubieran recibido crédito hipotecario en recursos del Fondo, la devolución de depósitos establecida en las Fracciones IV y V anteriores, se hará con deducción de la cantidad aplicada al pago de crédito hipotecario en los términos de las Fracciones I y II, por lo que la cantidad adicional a que se refiere la Fracción IV de este artículo será igual al monto del saldo resultante. Artículo 54-M En los casos de pensión o jubilación, de incapacidad total permanente o muerte, el trabajador o sus beneficiarios tendrán derecho a la entrega de un tanto más del


49

De los documentos relativos al proceso legislativo, se advierte

que tal reforma se aprobó con la intención de mejorar la capacidad

financiera de FOVISSSTE, que en mil novecientos ochenta y dos, se

había visto afectada por el proceso inflacionario, el encarecimiento de

los costos de la tierra y de los materiales de construcción, así como

con el costo administrativo que significaba para dicho fondo la

devolución periódica de los depósitos a partir de ese año (que se

cumplía la primera década de dicho fondo). Siguiendo la reforma a la

Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores, publicada el siete de enero de mil novecientos ochenta

y dos, se acordó no realizar la devolución decenal de depósitos, pero a

cambio se aprobó adicionar la porción del cien por ciento del monto,

que corresponda por devolución de depósitos a los trabajadores que

se jubilen, se incapaciten de total y permanentemente o a sus

beneficiarios en caso de fallecimiento.

Asimismo, se obtiene que el legislador histórico tuvo en cuenta la

difícil situación económica del país y la disminución del poder

adquisitivo de la moneda. Ante ello adoptó una medida que conciliara

el derecho de los trabajadores a la devolución del fondo de ahorro con

el imperativo de no deteriorar la capacidad del fondo para financiar

vivienda en beneficio de los trabajadores de menores recursos.10

saldo de los depósitos que se hubieren constituido a sus favor, de acuerdo a lo establecido en esta Ley. En caso de muerte del trabajador, dicha entrega se hará a sus beneficiarios, en el orden de prelación siguiente: (…)”. 10 Dictamen de la Tercera Comisión de Trabajo de la Cámara de Senadores, publicada en el Diario de los Debates, número 57, edición vespertina, 28 de diciembre de 1982, páginas 3 a 5. Consultado en <http://www.senado.gob.mx/diario/historicos.php>. Dictamen de la Comisión de Trabajo y Previsión Social de la Cámara de Diputados. Sesión de 29 de diciembre de 1982. Número 59. Consultado en <http://cronica.diputados.gob.mx/>: “El Proyecto de Derecho propuesto por la H. Cámara de Senadores contiene razonamientos que se consideran válidos y procedentes, que en gran parte trasladan la motivación de la Iniciativa y al mismo tiempo la enriquecen con argumentaciones realistas, sólidas y fundadas en el mayor beneficio y solidaridad de los Trabajadores al Servicio del Estado. En consecuencia y para evitar innecesarias repeticiones a continuación se transcribe en su integridad la motivación a que se hace referencia. ‘Del estudio de la Iniciativa se desprende que tiene por objeto fortalecer al Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, para que esté en posibilidad de conseguir los objetivos para los cuales fue creado, haciendo prevalecer el interés social de los trabajadores al servicio del Estado, sobre el interés particular.

http://cronica.diputados.gob.mx/


50

El texto de las disposiciones del fondo de vivienda vigentes a

partir de la reforma de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en

cuanto a la devolución de los depósitos del fondo de vivienda (54-E y

54-M), con la misma redacción, coincide con el de los

correspondientes numerales 106 (reclamado) y 112 de la Ley del


Estado, que entró en vigor el cuatro de enero de mil novecientos

ochenta y cuatro.

[…] La capacidad financiera del FOVISSSTE, no obstante, se ha visto afectada, en los últimos tiempos, por el proceso inflacionario, el encarecimiento de los costos de la tierra y de los materiales de construcción, factores cuyo impacto sobre la economía de los trabajadores del Estado debe reducirse con medidas legislativas y las administrativas derivadas de éstas. […[ Los sistemas de seguridad social en general, y en particular los sistemas para proporcionar vivienda a los trabajadores, generan un derecho individual a la prestación social que pretende asegurar, y no un derecho individual a los fondos que los trabajadores y patrones aportan al sistema; el derecho individual de los trabajadores a los fondos aportados, sólo puede establecerse para el momento en que el trabajador limita su participación o deja de pertenecer al propio sistema. La Ley vigente señala en su Artículo 54-E fracción IV el derecho que tiene el trabajador al servicio del Estado, a que se le haga la entrega periódica del saldo de los depósitos que se hubiesen constituido en su favor con 10 años de anterioridad. El beneficio que se desprende de este derecho, resulta económicamente reducido y además afecta preponderantemente el contenido de solidaridad social de la propia Ley; esto, debido a diversos factores que han hecho variar las condiciones que en su momento el legislador evalúo para establecer la devolución decenal de depósitos. Actualmente su aplicación tendría un costo socioeconómico que no sería proporcional a los beneficios que podría obtener el trabajador al servicio del Estado. […] La necesidad de la reforma propuesta se justifica con el hecho del costo que significaría para FOVISSSTE la devolución periódica a partir de este momento, tomando en cuenta además, las difíciles condiciones económicas del país. En efecto, tal como lo señalan los autores de la Iniciativa, la cantidad total que por este concepto tendría que devolverse a los derechohabientes del Fondo, más los gastos de administración que ello implicara, ascendería a un monto que podría servir para financiar a costos actuales, durante 1983, aproximadamente 1525 viviendas de trabajadores y sus familias. Resulta, por ende, más revolucionario y más ligado a los intereses de clases, distribuir beneficios de orden social y familiar que un supuesto beneficio individual que, dado el poder adquisitivo de la moneda, en estos momentos sería insubstancial y limitado. Es procedente, así, establecer una nueva fórmula financiera, que a la vez que concilie el derecho de los trabajadores para la obtención de la devolución de su fondo de ahorro, cubra el imperativo de no deteriorar la capacidad del FOVISSSTE, para financiar viviendas en beneficio de trabajadores de menores recursos. De esta manera los trabajadores no dejarán de percibir su fondo de ahorro, el cual les será cubierto cuando más lo necesiten ellos o sus familiares, incrementado en un cien por ciento. […]’”. Ambos dictámenes se aprobaron en dichas sesiones sin modificaciones.


51

De acuerdo con lo expuesto, no existen elementos para concluir

que, conforme al artículo 106 de la Ley del Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en su texto vigente

hasta el cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres, la

autoridad se encuentra obligada a devolver el monto actualizado, o a

valor real, de los depósitos constituidos a favor de los trabajadores.

Disposición que continuó siendo aplicable a los depósitos constituidos

hasta esa fecha aún después del inicio de vigencia de la reforma

legislativa de mil novecientos noventa y tres, en virtud del artículo

Tercero transitorio que también fue reclamado.

Habiéndose precisado que, de la interpretación de los preceptos

impugnados no es posible alcanzar la conclusión pretendida por el

quejoso, en el sentido de que se devuelvan los depósitos constituidos

a su favor en el período de 1972 a 1992, se analizarán los agravios

relativos a su inconstitucionalidad.

A. Falta de precisión de que los recursos deben devolverse a

valor real

Sostiene el recurrente que el legislador tenía la obligación de

definir si el fondo de la vivienda debe devolverse a valor real o

nominal, puesto que es facultad del Congreso de la Unión la

expedición de leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123, en

términos de la fracción X del artículo 73 de la Constitución Federal.

Asimismo, al no establecer que los montos acumulados en dicho fondo

se deben devolver a valor real, las mencionadas disposiciones

reclamadas adolecen de falta de claridad que constituye una omisión

relativa y que propicia que el FOVISSSTE determine unilateralmente

que tal devolución será a valor nominal, con lo que se le causa un

perjuicio económico.

Estos agravios resultan infundados. En efecto, por una parte, en

los artículos 73, fracción X, y 123, segundo párrafo, de la Constitución

Federal11, se encuentra prevista la facultad exclusiva del Congreso de

11 Artículo 73. El Congreso tiene facultad: (…)


52

la Unión para regular la materia de trabajo. El ejercicio de tal facultad

debe ajustarse a las bases constitucionales, que se encuentran

contenidas para el caso de los trabajadores al servicio del Estado en el

apartado B del artículo 123 constitucional, sin desconocer, desde

luego, los demás derechos humanos reconocidos en la Constitución.

Por otra, según quedó establecido, en el presente caso no existe

la incertidumbre que alega el quejoso, en cuanto a la forma en que

habrá de devolverse el saldo de los depósitos acumulados en el fondo

de vivienda de mil novecientos setenta y dos a enero de mil

novecientos noventa y tres. Deben devolverse a valor nominal del

momento de su constitución y, en los supuestos previstos en las

fracciones IV y VI del artículo 106 reclamado, debe pagarse un monto

adicional del cien por ciento de dicho monto. El silencio del legislador

no implica una falta de definición, sino precisamente esa omisión debe

entenderse en el sentido que no procede la pretendida actualización

del valor monetario de los montos. De ahí que tampoco exista la

alegada vulneración al artículo 16 constitucional, pues no se deja a la

autoridad administrativa la definición unilateral y arbitraria de la forma

en que habrán de devolverse tales recursos.

Asimismo, en cuanto al artículo Tercero transitorio del Decreto

de reforma legislativa de mil novecientos noventa tres, debe precisarse

que el legislador tampoco se encontraba vinculado a modificar las

reglas de operación y administración de los fondos constituidos,

conforme a los preceptos anteriores a dicho decreto. En efecto, según

X.- Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, servicios de banca y crédito, energía eléctrica y nuclear, para establecer el Banco de Emisión Unico en los términos del Artículo 28 y para expedir las leyes del trabajo reglamentario del Artículo 123. Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la Ley. El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes, deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: (…) B.- Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores: (…)


53

se precisó, con dicho decreto se modificó sustancialmente la

administración del fondo de vivienda, para establecer un sistema de

cuentas individuales administradas por instituciones de crédito, las

cuales por ende sí generarían intereses.

En principio, tal medida de tránsito no afecta los derechos

adquiridos ni los supuestos acaecidos durante la vigencia de las

normas generales modificadas, esto es, la constitución de los

depósitos en el fondo de vivienda administrado por el Instituto y el

reconocimiento de su titularidad a favor de los trabajadores, y de

manera legítima determina la forma en que se producirá tal

devolución, la cual ocurre con posterioridad al inicio de vigencia del

decreto legislativo referido (cinco de enero de mil novecientos noventa

y tres). Así, de acuerdo con la norma de tránsito reclamada, la

devolución de esos depósitos se sujetará al artículo 106 vigente al

momento de la constitución del depósito, esto es, con la

compensación del cien por ciento en los supuestos previstos en el

sistema anterior y sin actualización del valor monetario. Lo anterior

resulta conforme a los criterios emitidos por este Alto Tribunal en

relación con la prohibición constitucional de normas retroactivas,

reconocida en el artículo 14 constitucional.12

12 Jurisprudencia de esta Segunda Sala, 2a./J. 87/2004. “RETROACTIVIDAD DE LA LEY. ES DIFERENTE A SU APLICACIÓN RETROACTIVA. El análisis de la retroactividad de las leyes requiere el estudio de los efectos que una norma tiene sobre situaciones jurídicas definidas al amparo de una ley anterior o sobre los derechos adquiridos por los gobernados con anterioridad a su entrada en vigor, verificando si la nueva norma los desconoce, es decir, ante un planteamiento de esa naturaleza, el órgano de control de la constitucionalidad se pronuncia sobre si una determinada disposición de observancia general obra sobre el pasado, desconociendo tales situaciones o derechos, lo que implica juzgar sobre el apego de un acto materialmente legislativo a lo dispuesto por el artículo 14, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a que las leyes no deben ser retroactivas. En cambio, el análisis sobre la aplicación retroactiva de una ley implica verificar si el acto concreto se lleva a cabo dentro de su ámbito temporal de validez sin afectar situaciones jurídicas definidas o derechos adquiridos por el gobernado con anterioridad a su entrada en vigor”. [Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XX, julio de 2004, página 415. Registro: 181024]. Jurisprudencia del Tribunal Pleno, P./J. 123/2001, de rubro: “RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA”. “RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA”. [Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIV, octubre de 2001, página 16. Registro: 188508].


54

Pues bien, la norma transitoria reclamada mantuvo vigentes dos

sistemas de fondo de vivienda, el de cuentas individuales para los

depósitos constituidos con posterioridad al cuatro de enero de mil

novecientos noventa y tres y el del fondo de vivienda administrado por

el Instituto constituido con las aportaciones efectuadas a esta fecha,

sin que el legislador se encontrara constitucionalmente obligado a

sujetar los depósitos anteriores a esa fecha a las condiciones y reglas

de la nueva administración de los recursos del fondo de vivienda, sin

que se advierta que las normas del sistema aplicable al quejoso lo

priven de los derechos adquiridos que aduce.

En ese contexto, resulta constitucionalmente válido que el

legislador haya decidido sujetar la administración y devolución de los

depósitos constituidos con anterioridad al cinco de enero de mil

novecientos noventa y tres, a las normas vigentes cuando fueron

constituidos, conforme al cual dichos depósitos generarían una

compensación del cien por ciento en los supuestos previstos en el

artículo 106 reclamado, pero no devengarían intereses ni serían

devueltos con la correspondiente actualización del valor monetario.

Disposiciones que, según quedó establecido, no vulneran el derecho a

la seguridad jurídica del quejoso y, como se demostrará en los

apartados siguientes, tampoco producen las lesiones a los derechos

aducidas por el recurrente.

Luego, el artículo transitorio reclamado tampoco produce la

lesión al artículo 14 constitucional, aducida por el quejoso. Por una

parte, no actuó sobre los derechos adquiridos o supuestos ocurridos

con anterioridad a su vigencia, con lo cual no se produjo la

retroactividad prohibida por la norma constitucional. Por otra, al

ordenar que se continúen aplicando las normas vigentes al momento

de la constitución de los depósitos al fondo de vivienda, no se causa a

éste la privación de los derechos que aduce, en tanto que dichas

normas resultan constitucionalmente válidas.

B. Artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso f) de la

Constitución Federal


55

Sostiene el recurrente que el fondo de la vivienda se constituye a

favor de cada trabajador como derecho individualizado, como una

prestación laboral de carácter social que se va conformando cada

quincena, entonces debe ser devuelto con el valor con que se

constituyó.

Este agravio también resulta infundado. El citado precepto

constitucional, al momento de la emisión de las normas impugnadas

tenía el siguiente contenido:

Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y

socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de

empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la

Ley.

El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes,

deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

(…)

B.- Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito

Federal y sus trabajadores:

(…)

XI.- La seguridad social se organizará conforme a las siguientes

bases mínimas:

(…)

f).- Se proporcionarán a los trabajadores habitaciones baratas,

en arrendamiento o venta, conforme a los programas

previamente aprobados. Además, el Estado mediante las

aportaciones que haga, establecerá un fondo nacional de la

vivienda a fin de constituir depósitos en favor de dichos

trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que

permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que

adquieran en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas, o

bien para construirlas, repararlas, mejorarlas o pagar pasivos

adquiridos por estos conceptos.

A fin de analizar este agravio, debe tomarse en consideración

que este precepto fue modificado mediante decreto publicado en el


56

Diario Oficial de la Federación el diez de noviembre de mil novecientos

setenta y dos, con la finalidad de constituir un fondo de vivienda, con

una organización, administración y financiamiento, similar al sistema

adoptado ese año en el artículo 123, apartado A, fracción XII,

constitucional.13

Conforme a dicho sistema para garantizar el derecho a la

vivienda de los trabajadores, se prevé la creación de un fondo, que es

un patrimonio de los trabajadores unificado al solo fin de otorgar

créditos baratos y suficientes para la adquisición de viviendas en

propiedad.14

Por otro lado, el fondo de vivienda, como parte del derecho de

seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado, se

encuentra regido por el concepto de “solidaridad”, el cual se traduce

en el esfuerzo conjunto de los trabajadores y del Estado en sí mismo

considerado y en su calidad de patrón para garantizar el otorgamiento

de las prestaciones constitucionales mínimas respectivas (pensiones

por retiro, por invalidez o incapacidad y muerte; servicios de salud,

turísticos y de recuperación y vivienda barata) y proteger a quienes

13 XII.- Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo, estará obligada, según lo determinen las leyes reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá mediante las aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de sus trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones. Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del fondo nacional de la vivienda. Dicha ley regulará las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones antes mencionadas. Las negociaciones a que se refiere el párrafo primero de esta fracción, situadas fuera de las poblaciones, están obligadas a establecer escuelas, enfermerías y demás servicios necesarios a la comunidad. 14 Respecto al fin de estos fondos, puede consultarse la jurisprudencia del Tribunal Pleno P./J. 33/98, cuyo rubro es: “INFONAVIT. LA REFORMA A ESA LEY POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL SEIS DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 123, APARTADO A, FRACCIÓN XII, CONSTITUCIONAL”. [Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo VIII, julio de 1998, página 26. Registro: 195857].


57

menos tienen, mediante una distribución equitativa de las cargas

económicas15.

Asimismo, en materia de seguridad social, el Tribunal Pleno ha

reconocido que el citado precepto constitucional impone al legislador

regular por medio de una ley los procedimientos, requisitos y

modalidades necesarias para que el Estado haga efectivas las

garantías de seguridad social, sin que establezca alguna limitación ni

condiciones normativas para ejercer dicha facultad; sin embargo, debe

seguir los lineamientos constitucionales, esto es, atender a las

15 P./J. 109/2008. Texto: “ISSSTE. CONCEPTO DE SOLIDARIDAD PARA EFECTOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007. De la exposición de motivos de la Ley de Pensiones Civiles de 1947, se advierte que la intención del legislador al crear a la Dirección de Pensiones (antecesora del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado) como un organismo descentralizado y dotarlo de facultades de inversión de los recursos obtenidos por las cuotas y aportaciones de seguridad social, fue la de eximir al Estado como tal, de la obligación de otorgar los beneficios respectivos, el cual únicamente estaría obligado a cubrir las aportaciones correspondientes en su carácter de patrón, según se desprende de la parte conducente de dicha exposición, que se lee: "Como consecuencia de la descentralización que se otorga a pensiones y de la posibilidad de inversiones productivas de que se le dota, será la misma Institución la que reporte el pago de su propio presupuesto, exonerando en consecuencia de esa carga al erario federal, quien únicamente quedará obligado a las aportaciones por las sumas iguales a los descuentos hechos para el fondo de los trabajadores al servicio del Estado". Lo anterior se corrobora si se toma en consideración que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de 1983, en su artículo 177 imponía a las dependencias y entidades el deber de cubrir, en la proporción que a cada una corresponda, el déficit que llegara a existir en el Instituto y le impidiera cumplir con sus obligaciones -como lo es el pago de las pensiones-, no así al Estado como tal. Por otra parte, en el ámbito de la seguridad social de los trabajadores del Estado, el concepto de "solidaridad" se traduce en el esfuerzo conjunto de los trabajadores y del Estado en sí mismo considerado y en su calidad de patrón para garantizar el otorgamiento de las prestaciones constitucionales mínimas respectivas (pensiones por retiro, por invalidez o incapacidad y muerte; servicios de salud, turísticos y de recuperación y vivienda barata) y proteger a quienes menos tienen, mediante una distribución equitativa de las cargas económicas. Por ello, la solidaridad social no implica que el Estado deba financiar y administrar las prestaciones inherentes a la seguridad social y menos aún que sea su obligación otorgar dichas prestaciones. Tampoco implica que los beneficios de los pensionados (renta vitalicia y asistencia médica) necesariamente deban cubrirse con las cuotas y aportaciones de los trabajadores en activo (sistema de reparto) y con la ayuda subsidiaria del Estado. En esa virtud, el nuevo régimen de seguridad social que prevé la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente a partir del 1o. de abril de 2007, atiende al referido principio de solidaridad social, en la medida en que el sistema diseñado por el legislador ordinario garantiza el otorgamiento de las prestaciones a que constitucionalmente tienen derecho todos los trabajadores para asegurar su bienestar y el de su familia, en especial de los que obtienen menos ingresos, mediante una distribución equitativa de los recursos económicos necesarios para ello”. [Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVIII, octubre de 2008, página 8. Registro: 168658].


58

garantías individuales y sociales, los aspectos sociales, económicos,

políticos y técnicos que le permitan proporcionar una legislación

eficiente y eficaz que alcance los fines del precepto constitucional.16

Los depósitos a favor de los trabajadores en el fondo de vivienda

se constituían, mediante las aportaciones de las dependencias y

entidades, que se calculaban con base en el monto del salario base de

cotización17, pero no se descontaban de éste, pues no se trata de

cuotas con cargo al salario del trabajador. Conforme al artículo 106

reclamado, los depósitos en el fondo de vivienda son patrimonio de los

trabajadores, pero se trata de recursos afectos a los fines de dicho

fondo, para otorgar créditos baratos y suficientes para la adquisición

de viviendas en propiedad. Por esa razón, ni los trabajadores ni sus

beneficiarios pueden disponer libremente de dichos depósitos, pues

sólo se entregarán en los supuestos y bajo las condiciones

establecidas en el precepto reclamado18.

16 Tesis P./J. 184/2008, de rubro: “ISSSTE. LA LEY RELATIVA ES REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XI, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007)”. [Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXX, septiembre de 2009, página 30. Registro: 166386]. 17 Previstas en el artículo 21, fracción VI, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente hasta el cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres. (Transcrito en apartados precedentes). 18 En cuanto a la disponibilidad de los depósitos constituidos a favor de los trabajadores en los fondos de vivienda, esta Segunda Sala respecto al régimen de Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores emitió la tesis aislada 2a. XXXIV/2014 (10a.), cuyos principales razonamientos cobran aplicación en este caso. Texto: “INFONAVIT. EL ARTÍCULO 67 DE LA LEY RELATIVA, AL NO PERMITIR QUE SE AFECTEN LOS FONDOS DE LA SUBCUENTA DE VIVIENDA DE LOS TRABAJADORES PARA GARANTIZAR EL DERECHO A LOS ALIMENTOS NO VULNERA EL TEXTO CONSTITUCIONAL. Los recursos que integran la subcuenta mencionada no proceden de aportaciones directas del trabajador, sino que son entregados por los patrones al fondo nacional de vivienda, por lo que no forman parte de su salario ni se deducen de él, sino que se calculan con base en su monto, y son pagados bajo la naturaleza de crédito fiscal. Las aportaciones referidas son patrimonio de los trabajadores, aunque ni éstos ni sus beneficiarios pueden disponer libremente de aquéllos pues, al efecto, deben observar las modalidades establecidas en la legislación aplicable, lo que evidencia que los recursos respectivos no son disponibles de manera indiscriminada, sino que sólo se entregarán en los supuestos y bajo las condiciones establecidas en la ley. Esta medida encuentra una justificación constitucionalmente válida en el fin perseguido por el fondo nacional de la vivienda, que no sólo beneficia al trabajador sino a la familia en su conjunto, además de que garantiza el interés social y el orden público pues, en función de su reinversión, los recursos del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores favorecen a la colectividad. En este sentido, el artículo citado, al no permitir que los fondos de la subcuenta de vivienda de los trabajadores se utilicen para garantizar el derecho a los alimentos de sus hijos, es constitucional, pues mientras estén bajo el resguardo del


59

Por otra parte, en el sistema del fondo de vivienda 1972-1992, la

legislación no tuvo como principal finalidad constituir un fondo de

ahorro o inversión que permitiera garantizar una ganancia o valor

determinado a favor de los trabajadores, sino más bien mantener el

acceso a créditos baratos para la adquisición de viviendas por los

trabajadores con menos recursos. En ese primer sistema, se asignó al


Estado, mediante la Comisión Ejecutiva del Fondo de Vivienda, la

administración de dichos depósitos.

En ese sentido, es razonable que, atendiendo al diseño de ese

primer sistema de financiamiento y operación del fondo de vivienda, se

estableciera como compensación, el cien por ciento, en los supuestos

previstos en el artículo 106 reclamado, sin que se ordenara la

actualización de los montos con base en el índice nacional de precios

al consumidor, el incremento al salario mínimo, o cualquier otro

indicador económico. Es cierto que ello puede tener como

consecuencia que el trabajador que se ubique en dichos supuestos

reciba un monto inferior al valor resultante si se calculara la

depreciación de la moneda. Sin embargo, esa pérdida de valor es un

costo propio del diseño de ese primer sistema de administración del

fondo de vivienda, que priorizó la finalidad de otorgar créditos baratos

para vivienda, en atención al concepto de solidaridad.

Luego, atendiendo a la propia finalidad social del fondo de

vivienda y a la vocación específica de los depósitos constituidos a

favor de los trabajadores en dicho fondo, no puede estimarse

inconstitucional el artículo 106 de la Ley del Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por no prever que

los montos de dichos depósitos se devolverán con el mismo valor con

el que fueron constituidos, esto es, tomando en cuenta el incremento

de la inflación. De ahí, lo infundado de los agravios.

Instituto, aun cuando formen parte del patrimonio de los trabajadores, son indisponibles para éstos y para sus beneficiarios, quienes deberán esperar a que se actualice alguno de los supuestos de ley que permita que, en su caso, válidamente sean afectados por la pensión alimenticia o sus medios de garantía”. [Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, página 1006. Registro: 2006189].


60

C. Privación de un derecho adquirido por disminución del poder

adquisitivo de la moneda

Argumenta el recurrente que es inconstitucional que se

establezca que la devolución de su fondo de vivienda es a valor

nominal, pues ello, anula una prestación que la ley le concede,

devolviéndole menos dinero del aportado, lo que sería contrario a los

artículos 14 y 16 de la Constitución. Con ello se le priva del derecho

adquirido a recibir los recursos depositados en el fondo de vivienda a

valor real.

En relación con este agravio, se advierte que en la ampliación de

demanda de nueve de junio de dos mil catorce, también alegó que la

negativa expresa contenida en el artículo 106 de la Ley del ISSSTE

vigente hasta enero de 1993, en el sentido de que dichos depósitos no

devengarán intereses es contraria al artículo 14 constitucional. La

norma reclamada lo priva del derecho a obtener un interés legítimo del

dinero que está depositado a su favor y que fue utilizado por

FOVISSSTE para llevar a cabo inversiones, según el artículo 182 de la

misma Ley del ISSSTE, vigente hasta enero de 1994. La disposición

desconoce de manera inexplicable que el dinero es un bien que en el

mercado tiene por fin un ganancial al de conservar su valor real, por lo

que la negativa a entregar intereses, estableciendo la fracción IV de

ese artículo que se entregará un tanto más del saldo de los depósitos,

tampoco tomó en cuenta las utilidades con motivo de los préstamos

que llevó a cabo con créditos hipotecarios a los trabajadores. Este

planteamiento no se abordó en la sentencia recurrida.

Dichos argumentos también son infundados. Los planteamientos

del quejoso se basan en que se le privó de derechos adquiridos: a

recibir el valor real de los depósitos constituidos a su favor y a obtener

un interés legítimo con los recursos que son de su propiedad. Por tal

razón, considera que los preceptos reclamados vulneran los artículos

14 y 16 constitucionales.

Según quedó demostrado, el artículo 106 que se reclama

establecía expresamente que los depósitos constituidos a favor de los


61

trabajadores no devengarían intereses, y de su interpretación se

concluyó que la entrega de dichos depósitos a sus titulares tendría que

ser a valor nominal, sin que se estipulara que se tomara en cuenta el

incremento de la inflación. Únicamente, se estableció que en ciertos

supuestos (fracciones IV y VI), la devolución se haría del saldo de los

depósitos más un tanto más (cien por ciento).

Ni la estipulación en el sentido de que dichos depósitos no

devengarán intereses ni la falta de actualización del valor monetario,

con inclusión del incremento inflacionario, de los depósitos al momento

de su entrega al trabajador, implican una privación de un derecho

adquirido en perjuicio del quejoso.

Como ya se expuso, los depósitos a favor de los trabajadores en

el fondo de vivienda se constituían, mediante las aportaciones de las

dependencias y entidades, que se calculaban con base en el monto

del salario base de cotización, conforme al artículo 21, fracción IV, de

la ley de seguridad social vigente hasta el cuatro de enero de mil

novecientos noventa y tres. No se establecieron a partir de descuentos

sobre el sueldo devengado o percibido, pues no se trata de cuotas con

cargo al salario del trabajador. Conforme al artículo 106 reclamado, los

depósitos en el fondo de vivienda son patrimonio de los trabajadores,

pero se trata de recursos afectos a los fines de dicho fondo, para

otorgar créditos baratos y suficientes para la adquisición de viviendas

en propiedad, lo que constituye un fin social que encuentra apoyo en

el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso f) de la Constitución

Federal.

Por esa razón, ni los trabajadores ni sus beneficiarios pueden

disponer libremente de dichos depósitos, pues sólo se entregarán en

los supuestos y bajo las condiciones establecidas en el precepto

reclamado. En ese sentido, si bien los trabajadores son titulares de los

depósitos constituidos a su favor, no se puede afirmar que tuvieran el

derecho adquirido para disponer de ellos. Tal derecho se adquiere al

actualizarse los supuestos previstos en la propia ley en los que

procede su entrega al trabajador o a sus beneficiarios.


62

Luego, al carecer del derecho a disponer de los recursos objeto

de dichos depósitos destinados a un fondo de vivienda con una

finalidad social, no es posible sostener que formara parte de la esfera

jurídica del quejoso la disponibilidad libre de aquellos, y por ende que

se le cause un daño por la pérdida de su valor económico, como

efecto de la inflación, o por estipular que esos depósitos no

devengarán intereses.

Tales recursos no se sustrajeron del patrimonio de los

trabajadores, sino que en términos del plan de seguridad social fueron

aportados por las dependencias y entidades para constituir un fondo

de vivienda de interés social, ésta es la razón y finalidad de la

constitución de dichos depósitos. Como parte de las reglas de

financiamiento y administración del fondo de vivienda, se previó que el

saldo de los depósitos fuera entregado a los trabajadores en los casos

previstos por la propia ley, con la posibilidad de obtener un cien por

ciento más del depósito en los casos de jubilación, entre otros

supuestos. De ahí que mientras tales supuestos no ocurran, el

trabajador únicamente tenía la expectativa de disponer de tales

recursos, mas no un derecho adquirido para emplearlos en otro fin y

obtener libremente una ganancia individual con ellos.

Aunado a ello, si bien, como regla general, se estableció que no

devengarían intereses, se compensó la afectación de esos recursos al

fin social para el que fueron destinados, con la retribución del cien por

ciento del monto de los depósitos, en los supuestos previstos en la

propia ley.

Cabe precisar que la compensación fija (del cien por ciento)

puede, de manera contingente, ser superior o inferior a las variaciones

en el valor de la moneda o a las tasas de interés que se fijan en el

mercado, sin que corresponda al control judicial precisar de manera

general y abstracta el monto justo de la retribución o compensación

por la afectación de esos recursos al fin social precisado, dado que su

determinación, y el riesgo inherente a esa decisión, se encuentran

dentro de los márgenes de configuración propios del legislador.


63

Es cierto, que conforme a diversas normas de la ley de

seguridad social, el Instituto en la administración del fondo de vivienda

tenía posibilidad de obtener rendimientos y realizar operaciones que

pudieran incrementar su patrimonio, incluso con un monto superior al

cien por cierto previsto en la ley. Sin embargo, en el diseño del

sistema 1972-1992 se tasó una compensación uniforme, en los casos

previstos por el propio artículo 106, lo cual debió estar garantizado en

términos del último párrafo del artículo 112 de dicho ordenamiento.

Los demás resultados de la operación del fondo, estaban destinados a

financiar su objeto principal que era otorgar a los trabajadores créditos

baratos y suficientes para la adquisición de viviendas en propiedad.

Cabe mencionar que aun cuando es posible advertir algunas

cuestiones que en la sentencia recurrida se apreciaron de manera

distinta al planteamiento principal alegado en la demanda, ello no es

suficiente ni determinante para revocar o modificar el sentido

alcanzado en ella, respecto a la constitucionalidad de las disposiciones

legales reclamadas.

En ese sentido, al estar demostrado que las normas generales

no privaron, de manera indebida, al quejoso de los derechos

adquiridos que alega, los preceptos reclamados tampoco resultan

contrarios a los artículos 14 y 16 constitucionales, y, por ende, sus

agravios resultan infundados.

SEXTO. Decisión. Ante lo infundado de los conceptos de

violación, lo procedente es negar el amparo en relación con los

artículos 106 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales

de los Trabajadores del Estado, en su texto vigente hasta el cuarto de

enero de mil novecientos noventa y tres, y Tercero transitorio del

Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de

dicha ley, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de

enero de mil novecientos noventa y tres, sin que se advierta

deficiencia de la queja por suplir con fundamento en el artículo 76 bis,

fracción IV, de la Ley de Amparo.

Tomando en consideración que aún quedan pendientes por

abordar los agravios que no son materia de esta revisión, relativos a la


64

constitucionalidad de los Lineamientos para la Devolución de los

Depósitos del 5% constituidos en el período de 1972 a 1992, según

acuerdo 47.1328.2011, y de la resolución administrativa de veinte de

marzo del dos mil doce, contenida en el oficio **********, lo procedente

es devolver los autos al tribunal colegiado de circuito, a efecto de que

emita el pronunciamiento correspondiente.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia

recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

********** en contra de los artículos 106 de la Ley del Instituto de

Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en su

texto vigente hasta el cuarto de enero de mil novecientos noventa y

tres, y Tercero transitorio del Decreto que reforma, adiciona y deroga

diversas disposiciones de dicha ley, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el cuatro de enero de mil novecientos noventa y tres.

TERCERO. Se reserva jurisdicción al Séptimo Tribunal

Colegiado en Materia Trabajo del Primer Circuito, para el efecto

precisado en el último considerando de esta resolución.

Notifíquese; y, con testimonio de esta resolución, envíense los

autos del juicio de amparo y las demás constancias necesarias, al

Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera

Región, asimismo, remítase testimonio de esta resolución al juzgado

de origen. En su oportunidad archívese el toca.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.


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