AMPARO DIRECTO 6/2016. QUEJOSOS: ********** Y ...207.249.17.176/segundasala/asuntos lista...

AMPARO DIRECTO 6/2016. QUEJOSOS: ********** Y **********.

PONENTE:

MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN.

SECRETARIO:

ISIDRO MUÑOZ ACEVEDO.

Vo. Bo.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

VISTOS para resolver el amparo directo identificado al rubro y;

RESULTANDO:

PRIMERO. Trámite de la demanda. Mediante escrito

presentado el veintiuno de septiembre de dos mil quince, en la

Oficialía de Partes de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia

Fiscal y Administrativa, ********** y **********, por su propio derecho,

demandaron el amparo y protección de la Justicia Federal contra la

sentencia dictada por el Pleno de la Sala Superior del referido órgano

jurisdiccional, el ocho de julio de dos mil quince en el juicio

contencioso administrativo **********.

Los quejosos estimaron violados los artículos 1, 14, 16, 17 y 20

de la Constitución General de la República, relataron los antecedentes

del acto reclamado y expusieron los conceptos de violación que

estimaron pertinentes.

En acuerdo de treinta de septiembre de dos mil quince, el

AMPARO DIRECTO 6/2016 [2]

Presidente del Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, admitió la demanda de amparo

registrándose al efecto el expediente relativo con el número **********.

SEGUNDO. Facultad de atracción de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación. Por escrito presentado el veinticuatro de

septiembre de dos mil quince en la Oficina de Certificación Judicial y

Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, los

quejosos solicitaron a este Alto Tribunal ejercer su facultad de

atracción para conocer del juicio de amparo directo ********** del índice

del Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Primer Circuito; en acuerdo de veinticinco de septiembre de dos mil

quince, el Secretario General de Acuerdos tuvo por recibida la solicitud

de ejercicio de la facultad de atracción, misma que registró con el

número de expediente ********** y ordenó su remisión a esta Segunda

Sala.

En sesión privada de catorce de octubre de dos mil quince, los

Ministros integrantes de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación determinaron, por unanimidad de votos, hacer

suya la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción.

En sesión de veintisiete de enero de dos mil dieciséis, la

Segunda Sala resolvió que, dada la trascendencia e importancia del

asunto, ejercería la facultad de atracción para conocer del juicio de

amparo directo **********.

TERCERO. Admisión del juicio de amparo. Recibidos los

autos en este Alto Tribunal, su Presidente dictó acuerdo el veinticinco

de febrero de dos mil dieciséis, en el que ordenó formar y registrar el

expediente relativo con el número de amparo directo 6/2016;

asimismo, ordenó se turnaran los autos al señor Ministro Javier

Laynez Potisek y se remitieran a la Segunda Sala a efecto de que se


que dictara el acuerdo de radicación respectivo, lo que

se realizó mediante proveído de uno de abril de dos

mil dieciséis.

En sesión de cuatro de mayo de dos mil dieciséis, la Segunda

Sala, por unanimidad de votos, declaró legal el impedimento formulado

por el señor Ministro Javier Laynez Potisek para conocer del asunto,

por lo que, mediante proveído presidencial de nueve de mayo de dos

mil dieciséis, se returnó al señor Ministro Alberto Pérez Dayán.

Con fundamento en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo

vigente, se publicó el proyecto de la presente resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del

presente juicio de amparo directo, en términos de lo dispuesto en los

artículos 107, fracción V, último párrafo, de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos; 40 de la Ley de Amparo; y 21, fracción

III, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,

en relación con el Punto Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013

de trece de mayo de dos mil trece, toda vez que se trata de un juicio

de amparo directo cuya atracción se determinó mediante sentencia de

veintisiete de enero de dos mil dieciséis, dictada por esta Segunda

Sala en la solicitud de ejercicio de facultad de atracción 398/2015 y se

estima innecesaria la intervención del Tribunal en Pleno para su

resolución.

SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Por razón de orden,

debe analizarse en primer término lo relativo a la oportunidad en la

presentación del juicio y la legitimación de los promoventes, para lo


cual debe tenerse en cuenta que de autos se desprenden los

siguientes aspectos:

La sentencia reclamada se notificó personalmente a los

quejosos el lunes treinta y uno de agosto de dos mil quince, por lo que

el plazo legal para la interposición del juicio de amparo transcurrió del

miércoles dos al jueves veinticuatro de septiembre del mismo año.1

La demanda de amparo se interpuso por ********** y **********,

por su propio derecho, demandantes en el juicio contencioso

administrativo de origen.

Entonces, si la demanda de amparo se interpuso por los propios

accionantes en el juicio de origen el veintiuno de septiembre de dos

mil quince ante la Oficialía de Partes de la Sala Superior del Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es dable concluir que se

promovió oportunamente y por parte legitimada para ello.

TERCERO. Certeza del acto reclamado. Es cierto el acto

reclamado a la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, consistente en la sentencia de ocho de julio de dos mil

quince en el juicio contencioso administrativo

**********; pues así lo reconoció dicha autoridad responsable al rendir

su informe con justificación, al que adjuntó las actuaciones originales

con pleno valor probatorio, de conformidad con lo dispuesto en los

artículos 129 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de

aplicación supletoria a la Ley de Amparo, en términos de su numeral 2.

CUARTO. Procedencia. El presente juicio resulta procedente en

términos del artículo 107, fracción I, de la Ley de Amparo que

establece que el juicio de amparo directo procede contra "sentencias

1 Debe tenerse en cuenta que en términos de lo previsto en los artículos 18 y 31 de la Ley de Amparo en

vigor, la notificación de la sentencia recurrida surtió efectos el martes uno de septiembre y que se excluyen del cómputo relativo los días cinco, seis, doce, trece, quince, dieciséis, diecinueve y veinte del mismo mes, por haber sido inhábiles, conforme a los artículos19 de la ley de la materia y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


definitivas, laudos y resoluciones que pongan fin al juicio,

dictadas por tribunales judiciales, administrativos, agrarios o

del trabajo, ya sea que la violación se cometa en ellos, o que cometida durante

el procedimiento, afecte las defensas del quejoso trascendiendo al resultado del

fallo".

QUINTO. Antecedentes del asunto. Para estar en aptitud de

examinar la materia del presente juicio de amparo, es importante tener

presentes los siguientes antecedentes que informan el asunto:

I. El veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y siete,

en la Comunidad de Acteal, Chenalhó, Chiapas, fueron asesinadas

cuarenta y cinco personas de origen indígena -tzotziles-. Como

consecuencia de dichos hechos, fueron detenidos, entre otros,

********** y **********, contra quienes, el dieciocho de marzo de mil

novecientos noventa y ocho el Ministerio Público de la Federación

ejerció acción penal dentro del expediente **********, acusándoles de la

comisión de los ilícitos de homicidio calificado, lesiones graves y

asociación delictuosa, así como de portación de armas de fuego de

uso exclusivo de las fuerzas armadas y sin licencia.

II. De la causa correspondió conocer al Juzgado Segundo de

Distrito en el Estado de Chiapas con el número de expediente

**********. Mediante resolución de dieciséis de noviembre de dos mil

uno, el juez del conocimiento determinó que los procesados eran

responsables de los actos delictivos que se les atribuyeron y, en

consecuencia, los sentenció a treinta y seis años tres meses de

prisión, más el correspondiente pago para la reparación del daño

causado.

III. Contra la aludida resolución, se interpuso recurso de

apelación, mismo que correspondió conocer al Tribunal Unitario del

Vigésimo Circuito en el Estado de Chiapas y radicado con el número

de expediente **********. Dicho órgano jurisdiccional dictó sentencia el


veintiocho de agosto de dos mil dos, en el sentido de ordenar la

reposición del procedimiento.

Repuesto el procedimiento y seguido en todas sus etapas, el

juez de Distrito del conocimiento celebró audiencia constitucional el

veintisiete de julio de dos mil seis en la que se determinó la

responsabilidad penal de los acusados y los condenó a veinticinco

años de prisión.

IV. Inconformes con la anterior resolución, los sentenciados

interpusieron recurso de apelación en su contra, el cual se registró con

el número de expediente **********. El quince de diciembre de dos mil

seis, el Magistrado del Tribunal Unitario de mérito dictó sentencia en la

que ordenó la reposición del procedimiento.

El uno de octubre de dos mil siete, una vez repuesto y

sustanciado nuevamente el procedimiento, el juez de Distrito dictó

resolución en la que condenó a ********** y a **********, entre otros

acusados, a veintiséis años de prisión y al pago por reparación del

daño.

V. Contra el anterior fallo, los sentenciados interpusieron recurso

de apelación **********, mismo que se resolvió mediante sentencia de

cuatro de enero de dos mil ocho, en la cual se modificó la resolución

recurrida para el efecto de que no se condenara a los culpables a la

reparación del daño por los delitos de homicidio y lesiones calificadas.

VI. Inconformes con lo anterior, ********** y **********, entre otros

sentenciados, promovieron juicio de amparo directo que por razón de

turno correspondió conocer al Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo

Circuito. Dicho órgano de amparo solicitó a la Primera Sala de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación que ejerciera su facultad de

atracción para conocer del aludido juicio. En sesión plenaria de doce

de noviembre de dos mil ocho, la Primera Sala resolvió atraer el

aludido amparo directo y registrarlo con el número de expediente

**********.


VII. En sesión de cuatro de noviembre de dos mil

nueve, la Primera Sala de este Alto Tribunal resolvió,

por mayoría de votos, el amparo directo **********, en el sentido de

conceder la protección constitucional a los quejosos y, en

consecuencia, ordenar su inmediata libertad, en atención a las

siguientes consideraciones esenciales:

En suplencia de la queja deficiente, consideró que el listado de

personas que exhibió el testigo ********** y ********** que dio lugar a

la orden de localización y presentación de los ahora quejosos,

constituye una prueba ilícita, toda vez que no fue realizada por el

aludido testigo, ya que éste reconoció que no hablaba ni entendía

suficientemente el castellano, sino que "la misma le fue entregada por

los policías judiciales".

En tal virtud, se sostuvo que no es constitucionalmente válido

que los elementos de la policía judicial hagan entrega de una lista

en la que se contiene el nombre de diversas personas como

probables responsables de los hechos investigados a un particular

para que la exhiba como si fuese hecha por sí mismo, respecto de

hechos que le constan al comparecer ante el Ministerio Público; de

ahí que la prueba testimonial no cumple con las formalidades del

procedimiento, ya que el testigo declaró a partir de datos que le

fueron aportados por la propia policía judicial, por lo que tal

probanza debe entenderse inducida.

Adicionalmente, el álbum fotográfico a partir del cual se dio la

identificación de varios de los quejosos fueron tomadas por

elementos de la policía judicial, previo a poner a disposición a las

personas que lograron localizar a partir de la orden que les fue

dada por el representante social, esto es, cuando los presentados

aún ni siquiera tenían la calidad de indiciados.

Con lo anterior, concluyó que la obtención de fotografías por parte

de la autoridad a cualquier persona sin importar su situación

jurídica, efectivamente representa un menoscabo y un deterioro en

los derechos de ésta. Dicho menoscabo y deterioro resulta de


naturaleza continuado, pues hasta que el resultado del acto -las

fotografías- no sean eliminadas, el acto de molestia continua. Más

aún, si este acto de molestia no cumple con los requisitos

constitucionales, internacionales y legales debidos, lo cual resulta

contrario a derecho y violatorio de derechos fundamentales.

Máxime que si no se hizo valer el derecho de defensa

adecuada que se extiende a cualquier persona que sea presentada

ante el Ministerio Público, evidentemente se está en presencia de

violación de derechos, pues los quejosos no tuvieron la

oportunidad de oponerse al acto de molestia, es decir, a la toma de

fotografías; lo cual, aunado con todo lo anterior, lo vuelve contrario

a la Constitución y violatorio de derechos fundamentales. En este

orden de ideas, es evidente que el referido álbum fotográfico fue

obtenido en contravención a derechos fundamentales, razón por la

cual debe ser considerado como prueba ilícita, esto es, no puede

concedérsele ninguna eficacia dentro del expediente formado en

contra de los quejosos.

Por otra parte, durante la averiguación previa, el agente del

Ministerio Público de la Federación realizó diversas diligencias que

denominó como confrontaciones o reconocimiento por fotos en las

cuales no cumplió con los requisitos establecidos por la ley para la

celebración de dichas diligencias, principalmente, por el hecho de

que las únicas personas que se encontraban a la vista del testigo

que intervenía en la confronta eran los ahora quejosos.

Esto es, no se atendió la formalidad consistente en que se

colocaran diversas personas con similares características y el

sujeto a identificar eligiera el lugar en el que se quiere colocar, en

ese sentido, es claro que al ser solamente los ahora quejosos

quienes se encontraban en la línea de identificación cualquiera de

ellos que señalara el testigo iba a ser vinculado con los hechos

materia de la investigación; tampoco se cumplió con el mandato

legal consistente en que si existieren diversos sujetos activos a

identificar en la confrontación, se realizará una diligencia por cada

persona, siendo que en el caso en la misma actuación se incluyó a


todos los inculpados.

En esa tesitura, del contraste de los medios de

prueba reseñados, la Primera Sala determinó que la autoridad

responsable, para tener por acreditados los cuerpos de los delitos

de homicidio calificado y lesiones calificadas, consideró diversos

medios de prueba "que no podían ser objeto de valoración al dictarse la

sentencia definitiva en virtud de haberse incorporado ilícitamente al

proceso" y, por ende, se violaron en perjuicio de los quejosos las

formalidades esenciales del procedimiento, en términos de lo

dispuesto en el artículo 160, fracción XVII, de la Ley de Amparo.

Con base en todo lo anterior, se concluyó que al subsistir sólo un

medio de prueba de los que fueron considerados por la autoridad

responsable en el acto reclamado para tener por acreditada la

responsabilidad penal de **********, **********, y otros quejosos, en

la comisión de delitos, "resulta procedente conceder la protección

constitucional para el efecto de que se ordene su inmediata y absoluta

libertad".

VIII. Mediante escrito interpuesto ante la Procuraduría General

de la República, ********** y **********, por su propio derecho,

interpusieron recurso de reclamación en los que exigieron la

responsabilidad patrimonial del Estado, derivada de los daños

causados por la actividad administrativa irregular de los agentes

policiales de la referida institución pública, consistente en la aportación

de pruebas ilícitas al procedimiento penal aludido, a fin de imputarles a

los quejosos la comisión de diversos delitos del orden federal.

La aludida Procuraduría, en resolución de veintiséis de

noviembre de dos mil doce declaró improcedente dicha solicitud, en

virtud que los particulares no acreditaron la existencia de actividad

irregular del Estado, ni la existencia de daño alguno.

IX. Mediante escrito presentado el dieciocho de febrero de dos

mil trece ante la Oficialía de Partes de la Sala Regional Chiapas-

Tabasco del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,


********** y ********** promovieron juicio contencioso administrativo

contra la resolución administrativa referida. El asunto quedó radicado

con el número de expediente ********** del índice de la Sala Regional

Chiapas-Tabasco del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa.

Agotado el procedimiento, la Sala Superior del Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa -en tanto ejerció su facultad de atracción

para conocer del asunto- dictó sentencia el ocho de julio de dos mil quince,

en la que reconoció la validez de la resolución impugnada, por las

siguientes consideraciones esenciales:

En principio fijó la litis en el sentido de determinar si, con base

en lo resuelto por la Primera Sala en el juicio de amparo

**********, se acredita la actividad administrativa irregular que se

le imputa a la Procuraduría General de la República,

consistente en la aportación de pruebas ilícitas con las que

consignaron la averiguación previa que motivó el proceso penal

contra los ahora actores, y consecuentemente, si resulta

procedente indemnizarlos por la responsabilidad patrimonial del

Estado.

Para estar en aptitud de responder lo anterior, la Sala Superior

consideró menester analizar la naturaleza jurídica de la función

del Ministerio Público, determinando al respecto que dicha

entidad es "una autoridad administrativa, pues está jerárquicamente

subordinad[a] al Ejecutivo Federal y que realiza actividades de

naturaleza administrativa, pues sus funciones comprenden la

persecución de delitos y el ejercicio de la acción penal ante los órganos

jurisdiccionales".

En el entendido de que la Constitución Federal atribuye al

Ministerio Público la investigación y persecución de delitos, con

la obligación de solicitar órdenes de aprehensión contra los

inculpados, así como buscar y presentar las pruebas que

acrediten la responsabilidad de los mismos.

En cuanto a las funciones de tal ente estatal, se precisó que su


obligación de procurar justicia implica, en

primer término, investigar y comprobar la

existencia de delitos de los que tenga

conocimiento y, una vez cumplida esa función, corresponde

investigar quién cometió tal conducta delictiva. Una vez que ha

reunido todos los elementos para acreditar los elementos

esenciales de un delito y tiene las pruebas suficientes para

señalar a una persona como probable responsable, deberá de

poner en conocimiento de la autoridad judicial esos hechos a

través de la consignación, caso en el cual se acciona el

procedimiento penal jurisdiccional.

Ahora, respecto a las funciones y actuaciones en el caso

concreto, la Sala Superior precisó que al ser facultad del

Ministerio Público, investigar y perseguir delitos, necesita

buscar y aportar las pruebas que acrediten la existencia del

delito para acusar a la persona como probable responsable del

mismo y, por ende, si bien la Primera Sala declaró ilícitas

diversas pruebas aportadas durante la averiguación previa, "ello

no debe interpretarse como una actividad administrativa irregular por

parte del Ministerio Público, ya que como se precisó es facultad de

dicho órgano el investigar y allegarse de pruebas que presuman la

responsabilidad de la comisión de un delito".

Máxime que por ilicitud de las pruebas debe entenderse

aquellas que contravienen la Constitución Federal, según lo

resuelto por la Suprema Corte, pues el Ministerio Público

investiga allegándose de pruebas que pudieran establecer la

presunta responsabilidad; de ahí que "las pruebas obtenidas es

producto del funcionamiento regular que realizó el Ministerio Público, en

ejercicio de su actividad por llevar a cabo la investigación y

persecución de los presuntos responsables de un delito;

funcionamiento que se encuentra excluido de la regulación

constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado".

Atento a lo anterior, la Sala Superior determinó que resulta

claro que el Ministerio Público impulsó las acciones necesarias


al aportar las pruebas suficientes para demostrar la presunta

responsabilidad penal, concluyendo la averiguación previa en

términos del artículo 134 del Código Federal de Procedimientos

Penales, "elementos que fueron también suficientes para decretar la

formal prisión de ********** y **********, incluso fueron suficientes para

dictar sentencia condenatoria en su contra".

Siendo que fue hasta el juicio de amparo que la Primera Sala

resolvió que diversas pruebas fueron ilícitas, subsistiendo

únicamente una testimonial que resulta insuficiente para

acreditar la plena responsabilidad penal de los ahora actores.

Es decir, ello "implica que existió una insuficiencia de pruebas para

dictar una sentencia condenatoria", habida cuenta que la prisión

preventiva de los ahora demandantes, en todo caso, "deriva de

una actividad jurisdiccional, en la que la autoridad judicial estimó

comprobado el cuerpo del delito en varios ilícitos calificados como

graves".

Precisando que si bien la Primera Sala hizo distinción de las

pruebas ilícitas y las lícitas, lo cierto es que "la valoración de las

pruebas documentales que se hicieron en este asunto, solamente la

pueden hacer los jueces pero no el Ministerio Público, pues […] su

actividad es de investigar".

Establecido lo anterior, la Sala Superior analizó la operabilidad

del procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado,

determinando que corresponde al particular acreditar la “acción

administrativa irregular” imputada al Estado, por lo que "los hoy

actores no sólo estaban obligados a acreditar la existencia de una

actividad administrativa irregular del Estado y el daño personal y moral

sufrido, sino además tienen la obligación de acreditar que dicho daño

fue consecuencia de la actividad irregular y, en su caso que pudo

preverse o evitarse".

Siendo que para acreditar la actividad administrativa irregular

los actores ofrecieron copias certificadas de la ejecutoria de

amparo ********** dictada por la Primera Sala, "fallo que en

valoración de este Pleno de la Sala Superior no determina ninguna


actividad irregular del Estado".

Lo anterior, ya que con los elementos de prueba aportados

desde la consignación y hasta la resolución del juicio de

amparo dictado por la Primera Sala, "se acreditó la existencia de

cuarenta y cinco delitos de homicidio calificado y dieciséis delitos de

lesiones calificadas", y por ende, resultan infundados los agravios

expresados, ya que "el Ministerio Público desempeñó su actividad

administrativa de forma regular, por lo que no existe la obligación del

Estado de reconocer el derecho a indemnizar a los hoy actores".

Sobre esa base, al existir el acervo probatorio para comprobar

cuarenta y cinco homicidios calificados y dieciséis lesiones

calificadas, y para acreditar la presunta responsabilidad de los

inculpados, dos de ellos hoy demandantes, "el Ministerio Público

estaba obligado por ley a solicitar ante el Juez la orden de aprehensión

en contra de los antes mencionados", de manera que actuó dentro

de las facultades que establece la Constitución Federal y la ley

que rige su actuación; "[l]o irregular hubiese sido que con los

elementos de convicción obtenidos en la averiguación previa, no

hubiese solicitado la orden de aprehensión".

De ahí que si bien los actores acreditaron que estuvieron

privados de su libertad por más de once años y que ello les

causó un daño, lo cierto es que tal circunstancia no derivó de la

actividad administrativa irregular del Estado, pues "tuvieron la

obligación de soportar el sufrimiento de dichas daños en sus bienes o

derechos, en todo caso". Aunado a que no existe nexo causal

entre esa actividad y el daño causado, ni el hecho de que

hayan obtenido el amparo conlleva a que se les deba

indemnizar, ya que para ello era necesario acreditar un acto

administrativo irregular que les hubiese causado un daño.

X. Inconformes con la anterior resolución, ********** y **********,

por su propio derecho, demandaron el amparo y protección de la

Justicia Federal en su contra, el cual constituye la materia de análisis

en la presente vía. En la demanda de amparo los quejosos, en

esencia, adujeron lo siguiente:


La sentencia impugnada viola los derechos de seguridad

jurídica, legalidad, fundamentación y motivación, puesto que la

responsable omitió realizar un análisis integral del expediente,

así como otorgar el debido alcance probatorio a los medios

aportados, aunado a que el sentido de la sentencia no es

acorde con la litis que se plantea.

La autoridad responsable realizó un indebido análisis del

asunto, al concluir que la Procuraduría General de la República

no realizó una actividad administrativa irregular y que las

pruebas obtenidas ilícitamente resultaban actuaciones que los

quejosos estaban obligados a soportar. Por lo que

incorrectamente se concluyó la improcedencia de la

responsabilidad patrimonial del Estado, siendo que esta última

fue confirmada por la Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación.

La autoridad responsable pasó por alto que si bien el actuar de

la Procuraduría General de la República, a través de sus

funcionarios es aportar pruebas, lo cierto es que esa actividad

debe realizarse bajo los parámetros legales impuestos y

derechos humanos reconocidos a nivel constitucional e

internacional.

La sentencia impugnada es contraria al principio de presunción

de inocencia. La autoridad responsable se atreve a insinuar que

la parte quejosa sí es culpable, pero que esa circunstancia no

fue posible comprobarla en su momento, lo que se traduce en

una decisión ilegal y violatoria de derechos.

Se reitera que el Ministerio Púbico debe realizar su función de

persecución del delito y recabar las pruebas de forma lícita y

con apego a las leyes, para así conocer la verdad histórica de

los hechos y con ello iniciar el proceso correspondiente, lo que

es una conducta que se le debe de exigir en todo momento y

no, como en la especie, fabricar pruebas e inducir testigos a

falsear los hechos.

La resolución se encuentra indebidamente fundada y motivada,


porque se funda en el contenido del artículo 20

de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, el cual no resulta

aplicable al caso concreto, en tanto que el reclamo en la

especie no procede de la nulidad o anulabilidad de un

determinado acto administrativo, sino del actuar irregular del

Estado a través de sus entes.

En términos del artículo 22 de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado corresponde a la

autoridad demostrar la participación de terceros o del propio

reclamante en la producción de los daños y perjuicios, que los

daños no son consecuencia de la actividad administrativa

irregular del Estado y que deriven de hecho o circunstancias

imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la

ciencia o de la técnica, o bien, la existencia de fuerza mayor.

Sin embargo, la sentencia es ilegal en tanto que, aun

suponiendo sin conceder que la libertad de los ahora quejosos

se hubiera debido a la insuficiencia probatoria, con mayor razón

se corrobora la actividad irregular de la Procuraduría General

de la República.

En atención al contenido de los numerales 22 y 23 de la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado sí resulta

procedente el pago indemnizatorio, por actualizarse los

requisitos para ello, a saber:

I. Actividad administrativa irregular. Es así, toda vez que

existió una conducta antijurídica de los servidores

públicos, es decir, una actividad administrativa irregular,

en tanto que el Ministerio Público incorporó al proceso

penal pruebas ilícitas, provocando el encarcelamiento de

los quejosos por más de once años.

II. La producción de un daño o lesión al patrimonio o

derechos del particular. El daño inmaterial que se

ocasionó con los once años en prisión, siendo no sólo

mental sino también social. El daño moral en el decoro,


reputación, honor, sentimientos, afectos de la vida

privada de los procesados indebidamente; además, dicho

daño trascendió a cada una de las familias.

III. La inexistencia de la obligación jurídica de los

quejosos de soportar el daño. En el caso, los acusados

no estaban obligados a que se les siguiera un proceso y

menos aún que se les condenara, en tanto que las

pruebas que aportó el Ministerio Público eran ilícitas.

IV. La obligación del pago indemnizatorio.

Consecuentemente, al no estar justificado el actuar del

Ministerio Público nace la obligación de pagar por

responsabilidad patrimonial del Estado, cuyo monto

deberá ser precisado tomando en cuenta el dolor

ocasionado a los procesados, así como a la alteración

sufrida en su vida.

V. El nexo causal. Era la obligación del Ministerio Público

agotar las diligencias necesarias para acreditar el delito y

la responsabilidad, a fin de que esté en posibilidad de

consignarlo ante la autoridad jurisdiccional competente.

Empero, en el caso concreto no cumplió con esa

obligación bajo los principios constitucionales y legales

exigidos, puesto que "fabricó pruebas e indujo el decir de los

testigos a afirmaciones falsas, y más porque el propio ministerio

tenía conocimiento de esas irregularidades". Ese actuar

provocó los daños que ahora se reclaman, puesto que

fueron la base de la privación de la libertad por más de

once años.

Además, atendiendo a la jurisprudencia establecida por la Corte

Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Raúl José

Díaz Peña contra Venezuela y del pueblo indígena Kichwa de

Sarayaku contra Ecuador, se solicita fijar en equidad el valor de

las compensaciones por daño inmaterial y el material en los

términos planteados.

Con independencia de que se declare la procedencia de la


responsabilidad patrimonial del Estado, se

solicita al Estado mexicano realice un acto

público de reconocimiento de su

responsabilidad por los hechos ocurridos en el caso en

desagravio de los quejosos, debiendo traducir a la lengua tzotzil

la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como

la sentencia definitiva que al efecto se dicte en el juicio

contencioso administrativo, además de publicarla en el Diario

Oficial de la Federación en idioma castellano. Asimismo, debe

otorgarse tratamiento psicológico y psiquiátrico como parte del

daño ocasionado, entre otras consecuencias.

La sentencia combatida vulnera los artículos 14, 16 y 17 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto

que se basa en criterios que no son aplicables al caso concreto,

a saber, la tesis aislada de la Primera Sala de este Alto Tribunal

número 1a.CXI/2015 (10a) de rubro: “ERROR JUDICIAL. EL

MINISTERIO PÚBLICO NO ES SUJETO PASIVO DE LA ACCIÓN

INDEMNIZATORIA CORRESPONDIENTE”, en virtud de que lo

aducido en la presente vía no es el pago indemnizatorio por

error judicial, sino por una actividad administrativa irregular

desplegada por el Ministerio Público.

Finalmente, se aduce que la sentencia combatida se emitió en

contravención con el principio de interpretación más favorable

para la persona previsto en el artículo 1 de la Constitución

Federal.

SEXTO. Consideraciones y fundamentos. De los

antecedentes narrados, se advierte que el problema jurídico que debe

dilucidarse en la presente revisión consiste en determinar si la

responsabilidad patrimonial del Estado se configura cuando por

sentencia ejecutoriada dictada en un juicio de amparo, se declara que

los miembros de la Procuraduría General de la República que

intervinieron durante el desarrollo de una averiguación previa,


recabaron pruebas ilícitas.

A efecto de responder a tal cuestionamiento jurídico, esta

Segunda Sala considera menester que se atiendan los siguientes

planteamientos: (1) si las funciones que realiza el Ministerio Público de

la Federación se encuentran sujetas a la responsabilidad patrimonial

del Estado (2) si la naturaleza jurídica de las funciones que realiza el

Ministerio Público de la Federación en la averiguación previa son de

carácter administrativo y; (3) la posibilidad de que el Estado mexicano

otorgue una indemnización en los casos en que los agentes de tal

organismo de seguridad pública recaben pruebas ilícitas.

Con relación a lo anterior, se precisa que el estudio que se

llevará a cabo sobre la naturaleza jurídica de las funciones que

despliega el Ministerio Público, se apegará al sistema de derecho

penal que se encontraba vigente al momento de los hechos que se

reputan como irregulares -mil novecientos noventa y ocho-, es decir, el

análisis que se emprende acerca de los puntos jurídicos identificados

como (2) y (3) en el párrafo precedente, se encontrará estrictamente

enmarcado dentro del sistema penal que subsistía antes de la entrada

en vigor del Decreto por el que se reformaron los artículos 16, 17, 18,

19, 20, 21 y 22, 73, fracciones, XXI y XIII, 115, fracción VII, y 123,

Apartado B, fracción XIII, de la Constitución General de la República,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de

dos mil ocho, y que dio lugar al llamado sistema

acusatorio-adversarial.

1. La responsabilidad patrimonial del Estado y las

actividades administrativas del Ministerio Público de la

Federación. En principio y, atendiendo al orden lógico-jurídico de la

presente litis, debe dilucidarse si al establecerse constitucionalmente

la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, el

Constituyente Permanente y el Congreso de la Unión, tuvieron como

intención hacer extensivo ese derecho indemnizatorio para las


actividades administrativas irregulares que en su caso

deriven de las funciones con las que cuenta el

Ministerio Público de la Federación.

Ahora bien, en el Dictamen de la iniciativa de reforma al artículo

113 de la Constitución Federal, formulado por la Comisión de

Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados,

de veintinueve de abril de dos mil, se estableció que:

"Los miembros de estas Comisiones, después de haber hecho los análisis pertinentes y sopesado las consecuencias de las modificaciones legales y constitucionales que se plantean, buscando como primer objetivo el respeto de la justicia en nuestro Estado, consideran conveniente proponer que la responsabilidad patrimonial del Estado se aplique exclusivamente a los actos de la administración pública, por lo siguiente: a) No obstante que el Estado puede causar daños por la actuación de cualquiera de sus órganos, es evidente que la mayor parte de ellos, el sector que requiere de mayor protección, es el que corresponde al órgano ejecutivo, a la actividad de la administración pública; b) La institución de la responsabilidad patrimonial del Estado se ha ubicado y ha avanzado preferentemente en el ámbito del Derecho Administrativo, debido a que se hace recaer sobre los actos administrativos, que son aquellos que producen efectos singulares y tienen como finalidad la aplicación de una ley. No se niega que se puedan causar daños por actos legislativos, o incluso judiciales, esta es la razón de que en algunas legislaciones extranjeras se contemple la responsabilidad del Estado por "error judicial"; sin embargo la naturaleza y caracteres de los actos legislativos y judiciales, nos lleva a proponer excluirlos, cuando menos por ahora, de la responsabilidad patrimonial. Tratándose de los actos legislativos, tanto leyes como decretos que producen efectos generales, si se hiciera proceder acción de responsabilidad por los daños que causaran, de aquí se podrían derivar graves inconvenientes, por un lado se estaría creando una acción paralela a la de la inconstitucionalidad de las leyes y decretos, pues para que una acción de responsabilidad proceda requiere de un presupuesto de antijuridicidad, al menos en su resultado; y por otro lado podrían sobrevenirse demandas de indemnización masivas, que difícilmente serían soportables con el presupuesto real. Un ejemplo puede ayudar a entender esto: si debido a la aprobación del presupuesto de egresos, o a la expedición de la ley de ingresos, y en general a la política fiscal y económica, se originaran daños en el patrimonio de los particulares, como de hecho podría alegarse, y se entablaran demandas de responsabilidad patrimonial por los actos legislativos, esto legitimaría a casi todos los particulares, poniendo en


peligro la capacidad presupuestal de cualquier entidad.

En el caso de los actos judiciales, existe el riesgo de estar creando una instancia más de revisión, pues el objeto de la acción tendría que ser el fondo de la sentencia que cause un daño, toda vez que si la sentencia es conforme a derecho, no se puede considerar que su dictado, ni su ejecución, sean antijurídicas ni dañinas.

[…]

Es pertinente hacer la aclaración de que sí quedarían incluidos los daños causados por los actos administrativos que realizan los órganos legislativo y judicial, ya que el criterio de separación seguido es en razón de su naturaleza y de sus efectos, no así del órgano que lo expide.

[…]

IX. El siguiente punto a considerar es el referente a las instancias competentes para reglamentar esta institución. En la iniciativa presentada segunda en tiempo, se propone modificar los artículos 113, 116 y 122 de la Constitución, con el fin de establecer específicamente y por separado, la obligación de indemnizar por daños causados, tanto de los Estados, como de los Municipios, el Distrito Federal y la Federación. En la opinión de estas Comisiones no es necesario establecer la obligación para cada una de las instancias de poder, porque al señalarse como un derecho constitucional para el particular, expresada, según dijimos, en su tipología, como un mandato al legislador, quedan obligadas todas las autoridades a llevar a cabo esa indemnización, y a expedir, como un medio indispensable para hacer efectivo ese derecho, la legislación respectiva.

[…]

Aunado a lo anterior, compartimos con los iniciadores, la perspectiva de que establecer la responsabilidad patrimonial del Estado, favorece la eficiencia en los servicios, despierta la confianza en las autoridades y, por lo anterior, incentiva la inversión privada, nacional y extranjera".

Por otra parte, en el Dictamen de seis de noviembre de dos mil

uno, elaborado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales,

Gobernación y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores,

se estableció, en lo que interesa, que:

"La responsabilidad patrimonial del Estado se configura actualmente como uno de los pilares del Estado social y democrático de derecho. Con esta se guarda cabal respeto al principio de garantía patrimonial, consistente en el derecho de los particulares a mantener la integridad del valor económico de su


patrimonio ante la posibilidad de que sea conculcado por el poder público.

[…]

Cabe aclarar que la actividad que pudiera resultar dañosa, será aquella que guarde el carácter de administrativa, tomando en cuenta que un aspecto central de la responsabilidad del Estado es la responsabilidad patrimonial de la administración pública. Al respecto, la colegisladora ha argumentado que, en efecto, la tarea que podría resultar mayormente dañosa por la magnitud y cantidad de los actos que desarrolla, es la administrativa, además de que la figura de la responsabilidad se ha ubicado y avanzado preferentemente en el ámbito del derecho administrativo, debido a que se hace recaer sobre los actos que producen efectos singulares y tienen como finalidad la aplicación de una ley.

[…]

Estas Comisiones Unidas estamos convencidos de que la inclusión de estas disposiciones en nuestra Constitución será la piedra angular en el mejoramiento de la conducción del servicio público dejando atrás la impunidad ante el despliegue de conductas indebidas. Esto, en conjunto con el fortalecimiento del marco jurídico en materia de responsabilidad de los servidores públicos, obligara a los funcionarios a actuar con mayor precisión y en apego a derecho, con lo cual se verán reducidos a futuro, los casos en que se presenten inconformidades por parte de los particulares.

[…]

Con el apuntalamiento de la responsabilidad del Estado se fortalecen las instituciones y el país mismo. Los gobernados ya no tendrán la obligación de tolerar conductas indebidas o esperar la sanción de los servidores públicos que les causen alguna afectación para sentirse resarcidos.

Los miembros de estas Comisiones Unidas estamos ciertos de que esta medida legislativa apoyará el tránsito de México hacia un estado, donde realmente se respeten plenamente las garantías de sus habitantes. Esto sin duda, repercutirá favorablemente en los más diversos ámbitos de la vida nacional, tanto político y social, como económico, al generar una mayor confianza en nuestro país.

Una reforma de esta magnitud no puede considerarse factor de vulneración de las arcas nacionales, sino por el contrario, un impulso al desarrollo nacional, un freno a la irresponsabilidad, la negligencia y una acción promotora del ejercicio cabal de las actividades del Estado en beneficio de todos los mexicanos".

Con base en lo anterior, las referidas Comisiones estimaron que

con el reconocimiento constitucional de la responsabilidad patrimonial

del Estado se lograría la solidez del Estado de Derecho en México,


"además, de que esta innovación repercutirá en la confianza de la población

ante el despliegue de actividades del servicio público y al fortalecimiento de las

garantías de los particulares frente a la Administración", dado que los

particulares no tienen la obligación jurídica de soportar el daño que les

ocasione la actividad administrativa del Estado y, por ende, "ante el

trastorno que esto implica, es de elemental justicia proveer la reparación que

corresponda sin importar que el emisor del mismo haya sido una autoridad".

Así, la referida modificación constitucional "significa un gran avance

para nuestro sistema jurídico, al sentar las bases para otorgar mayores

garantías a los particulares; en específico, en materia de seguridad jurídica al

dar sustento a la responsabilidad patrimonial del Estado en forma directa y

objetiva", es decir, la reforma tiene como uno de sus objetivos

fundamentales "crear una cultura del servicio público sustentada en valores y

principios éticos que se reflejen en el quehacer cotidiano de las instituciones y

los servidores públicos, además de establecer los lineamientos y líneas de

acciones concretas en el conjunto de la Administración Pública Federal para

prevenir la corrupción", y por ende, una de las finalidades de la

institución que se pretende incorporar es "la elevación de la calidad de los

servicios públicos federales".

Por otra parte, de la iniciativa con proyecto de Decreto de la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, presentada en el

Senado el veinticuatro de septiembre de dos mil dos, se desprende

que la adopción de un régimen de responsabilidad de naturaleza

objetiva y directa de responsabilidad patrimonial del Estado, tiene

como principales finalidades: (I) cumplir con un imperativo de justicia y

fortalecer el Estado de Derecho mexicano; (II) elevar la calidad de los

servicios públicos; y (III) restablecer la confianza de los gobernados

frente al Estado, así como en la respetabilidad del Derecho como el

mejor instrumento de solución de los problemas de la convivencia

social.

En el entendido de que los daños susceptibles de ser reparados,

de acuerdo con su naturaleza, no tienen exclusión, "en tanto sean


evaluables económicamente y provengan de la actividad o

función administrativa del Estado expresada en forma de

actos administrativos o hechos materiales". Esto es, "debe entenderse que la

actividad o función de la administración pública comprende todos los actos o

hechos administrativos que ésta realice".

Al respecto, se estimó que a falta de una listado de supuestos

específicos de responsabilidad patrimonial, la característica de

generalidad de la responsabilidad que se establece en la iniciativa

"encuentra explicación en la pretensión de comprender toda la actividad o

funcionamiento del Estado -si bien por ahora exclusivamente referida a la

actividad administrativa del mismo-, a fin de no excluir de dicho régimen área

alguna".

Asimismo, en el dictamen de treinta y uno de octubre de dos mil

dos, presentado por las Comisiones Unidas de Gobernación, de

Estudios Legislativos y de Justicia del Senado, se señaló que "la

responsabilidad a la que este dictamen se refiere comprende al Estado, desde la

perspectiva de los tres Poderes de la Unión, en cuanto a la esfera administrativa

se refiere". Determinando que las ventajas del reconocimiento de la

responsabilidad patrimonial del Estado son:

I. Mayor confianza en el Estado y en el Derecho en México;

II. Mayor control "en el funcionamiento de la administración pública y menos impunidad; asimismo se propiciaría la elevación en la calidad de los servicios públicos y en la profesionalización de quienes los prestan", inclusive se reitera que con el tiempo se logrará un

ahorro económico y una administración pública más eficiente, empeñada en su continuo mejoramiento;

III. Mayor seguridad jurídica para toda persona física o moral que se encuentre en territorio nacional, puesto que tendría la seguridad de contar con un instrumento jurídico que "le permita enfrentar al Estado dentro de un marco de legalidad, cuando éste le cause un daño o perjuicio antijurídico en sus bienes y derechos"; y

IV. Mayor respetabilidad en el exterior; al tutelar y salvaguardar la integridad patrimonial de los individuos contra la actividad lesiva que sea consecuencia del funcionamiento del Estado, y por consiguiente, se vería favorecida la imagen de nuestro país a nivel internacional, toda vez que se dejaría de manifiesto la determinación de brindar mayor protección jurídica a los gobernados.


Finalmente, del Dictamen de nueve de diciembre de dos mil

cuatro elaborado por la Comisión de Justicia y Derechos Humanos de

la Cámara de Diputados, se determinó que el sistema de

responsabilidad patrimonial del Estado constituye, "una última instancia,

un mecanismo de distribución de las cargas públicas que busca evitar la

impunidad patrimonial del Estado". Dentro de los principios generales del

derecho que inspiran la institución de la responsabilidad patrimonial

del Estado, se encuentra la seguridad jurídica, en tanto que ésta existe

en proporción directa o en relación inmediata y esencial al desarrollo

de la responsabilidad patrimonial del Estado. Esto es, a mayor

responsabilidad del Estado, mayor seguridad jurídica, y viceversa.

Lo anterior ilustra la importancia de que "el Estado asuma su propia

responsabilidad por las actuaciones lesivas en contra de los particulares, ya

que el Estado que asume en forma directa las consecuencias de su actuar, es

un Estado que merece confianza".

Conforme a lo anterior, de la razón legislativa tanto de la

inclusión constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado,

como de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado,

previamente relatadas, se desprenden las siguientes conclusiones:

(I) La finalidad de tal institución, no es la de operar como una mera aseguradora en casos de que la administración pública dañe al particular, sino en fortalecer el Estado de Derecho, prevenir la impunidad, elevar la calidad de los servicios públicos, así como restablecer la confianza de los gobernados frente al Estado;

(II) La responsabilidad patrimonial del Estado se centra exclusivamente en la “actividad administrativa”, es decir, aquella que provenga de la función administrativa del Estado expresada en forma de acto administrativo;

(III) La determinación del acto administrativo deberá fundarse en razón de su naturaleza y de sus efectos; no del órgano que la emita.

(IV) Consecuentemente, la responsabilidad patrimonial del Estado comprende todo acto administrativo que los entes estatales realicen, a fin de no excluir de dicho régimen área alguna.

En esa lógica es dable concluir que los actos que se encuentran

fuera del ámbito de protección de la responsabilidad patrimonial del

Estado son los materialmente “jurisdiccionales” y “legislativos”,


pues la teleología de la referida institución

constitucional se dirige, de manera inconcusa, a

comprender todo acto de carácter materialmente administrativo,

sin hacer exclusión alguna.

En esa tesitura, respecto al primer punto jurídico que atañe al

presente medio de control constitucional, se colige que las

actividades materialmente administrativas que realice el

Ministerio Público de la Federación se encuentran comprendidas

dentro de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Tan es así que el propio artículo 2 de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado expresamente prevé que se

encuentran sujetos a dicho ordenamiento legal, "los entes públicos

federales. Para los efectos de la misma, se entenderá por entes públicos

federales, salvo mención expresa en contrario, […] entidades de la

Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los

Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter

federal".

En ese contexto, resulta inconcuso que toda actividad irregular

que pueda derivar de las funciones de carácter administrativo que

realice el Ministerio Público de la Federación se encuentra sujeta a la

tutela constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Precisado lo anterior y, ante la pluralidad de las funciones que

realiza el referido ente federal, el siguiente punto jurídico a dilucidar

estriba en determinar si la naturaleza de los actos dictados en la

averiguación previa por la institución ministerial, son precisamente, de

naturaleza administrativa y, por ende, sujetos a la responsabilidad

patrimonial del Estado.

2. La naturaleza jurídica de las funciones que realiza el

Ministerio Público durante la averiguación previa. En principio,

debe señalarse que la averiguación previa, de manera genérica,

consiste en una serie de diligencias realizadas por la autoridad


investigadora en ejercicio de sus funciones de orden público y en

cumplimiento de un imperativo constitucional, con objeto de indagar si

hay elementos para determinar la existencia de un delito, así como, en

su caso, a sus probables responsables.

Ese imperativo legal deriva del artículo 21 de la Constitución

General de la República, que señala que la "investigación de los delitos

corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la

conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función" y el "ejercicio de

la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público".

Por su parte, el artículo 102, Apartado A, que se encontraba

vigente en el momento de los hechos motivo de la causa penal,

señalaba que: "[i]ncumbe al Ministerio Público de la Federación, la

persecución, ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal; y, por lo

mismo, a él le corresponderá solicitar las órdenes de aprehensión contra los

inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de

éstos; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la

administración de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de las penas

e intervenir en todos los negocios que la ley determine".

Respecto a esa función pública, un primer acercamiento a su

naturaleza jurídica se deriva del amparo directo en revisión **********,2

resuelto por esta Segunda Sala, cuya litis se centró en determinar si

fue legal la determinación del Tribunal Colegiado del conocimiento,

con apoyo en una interpretación directa del artículo 113, párrafo

segundo, de la Constitución Federal, consistente en que "los actos

dictados por el Ministerio Público [del Estado de Colima] en la fase de

averiguación previa son de naturaleza administrativa para los efectos de las

demandas de responsabilidad patrimonial del Estado".

Al resolver el referido amparo, esta Segunda Sala estableció lo

siguiente:

2 Correspondiente a la sesión de dieciocho de septiembre de dos mil trece. Mayoría de tres votos de los

señores Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, Alberto Pérez Dayán y Sergio A. Valls Hernández. Los señores Ministros José Fernando Franco González Salas y Luis María Aguilar Morales votaron en contra.


"[P]ara determinar esta última cuestión, es decir, si las diligencias ministeriales tienen una naturaleza administrativa o penal, lo primero que se toma en cuenta

es que, desde el punto de vista formal, la Procuraduría General de Justicia del Estado de Colima es una autoridad administrativa, en tanto la Constitución local, hasta antes de la reforma publicada en el periódico local el veintiséis de junio de dos mil trece, establecía […] que el titular de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Colima, era nombrado y removido libremente por el Ejecutivo del Estado, de quien dependía en forma directa, lo cual constata que tenía una naturaleza formalmente administrativa.

Por tal motivo, es indiscutible que los actos desplegados por la institución ministerial en el Estado de Colima tenían un carácter formalmente administrativo en la época en que se suscitaron los hechos por los cuales se le demandó una responsabilidad administrativa por el hoy quejoso, toda vez que emanaron de una autoridad situada dentro de la administración pública centralizada local por disposición expresa de la ley, correspondiendo enseguida determinar si, desde un punto de vista material, esto es, atendiendo a su contenido, tales actos pudieran considerarse como de naturaleza penal.

A este propósito se observa que el artículo 1 de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Colima determinó que para los efectos de dicho ordenamiento, todos los actos desplegados por las autoridades estatales tienen una naturaleza administrativa, en los siguientes términos [Se transcribe].

De este precepto se deduce que con independencia de cuál sea la naturaleza material de los distintos tipos de actos que dicte la institución ministerial del Estado de Colima, lo cierto es que la legislación rectora de la responsabilidad patrimonial a nivel local instituyó una definición propia para dotar de un significado unívoco a lo que debía concebirse como actividad administrativa local, y para ello, ofreció a sus destinatarios un concepto aclaratorio que permitiera una interpretación uniforme de su texto, lo cual evitaría en cada caso desentrañar la naturaleza formal y material del acto que ocasione la presunta responsabilidad patrimonial estatal.

[…]

En tal virtud, carece de razón la autoridad recurrente al sostener que la naturaleza de los actos dictados en la averiguación previa por la institución ministerial en el Estado de Colima corresponden a la materia penal, pues al margen de que esto pudiera ser o no correcto conforme los cánones legales y doctrinales generalmente aceptados dentro de dicha especialidad, es un hecho que el legislador local soslayó toda referencia a la compresión técnica de la función del Ministerio Público, y engendró un concepto dentro del cual adscribió las actividades de éste para que en su totalidad y sin excepción alguna, formen parte de la función administrativa


susceptible de provocar responsabilidad patrimonial del Estado objetiva y directa.

Consecuentemente, si cualquiera que sea la naturaleza de la actividad ministerial desarrollada dentro de la fase de la averiguación previa, la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Colima, la califica como administrativa para los efectos de su propio contenido, debe concluirse que los agravios de la autoridad recurrente son infundados".

Como se aprecia del anterior precedente, una plausible solución

a la determinación de la naturaleza jurídica de los actos emanados

dentro de una averiguación previa ministerial, puede derivarse de la

calificación que la propia ley otorgue a esa actividad, como acontece

en el caso de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado

de Colima, que en su artículo 1 prevé que se entenderá como

actividad administrativa del Estado "la que desarrollan el gobierno estatal,

los gobiernos municipales, los organismos paraestatales y paramunicipales, así

como los tribunales y órganos estatales y municipales administrativos".

Sin embargo, en cuanto a la legislación federal respecta, debe

señalarse que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado no establece qué debe entenderse por actividad administrativa,

ya que únicamente se encarga de definir la actividad administrativa

irregular como "aquella que cause daño a los bienes y derechos de los

particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no

existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño

de que se trate".

En ese sentido, la ley federal no da solución respecto a si los

actos emitidos por el Ministerio Público de la Federación en el

desarrollo de la averiguación previa, son o no sujetos a la

responsabilidad patrimonial del Estado y, por ende, se debe

determinar si tales funciones públicas constituyen un verdadero “acto

administrativo” en razón de su naturaleza, pues fue precisamente la

intención del Constituyente Permanente que la responsabilidad

patrimonial del Estado recayera sobre cualquier acto materialmente

administrativo.


En el desarrollo de esta determinación jurídica -es

decir, de la naturaleza legal que corresponde a la tarea

investigadora ministerial-, no puede soslayarse que el Constituyente

Permanente fue muy claro al establecer qué funciones del poder

público se encuentran excluidas de la responsabilidad patrimonial del

Estado, pues determinó que si bien: "[n]o se niega que se puedan causar

daños por actos legislativos, o incluso judiciales […] sin embargo la naturaleza

y caracteres de los actos legislativos y judiciales, nos lleva a proponer

excluirlos, cuando menos por ahora, de la responsabilidad patrimonial".

Sobre esa base, resulta inconcuso que para efectos de la

responsabilidad patrimonial del Estado, el actuar administrativo es la

única función del poder público que está sujeta a tal régimen

constitucional.

En otras palabras, la determinación de la sujeción del actuar de

los entes públicos a la responsabilidad patrimonial del Estado, se

encuentra basado en un principio de exclusión, pues la actividad

materialmente administrativa ha sido concebida por el Constituyente

Permanente como una función residual que incluye todos aquellos

actos que no se reduzcan a las otras dos funciones estatales

-legislativa y judicial-.

En esa inteligencia, corresponde determinar en qué función del

poder público se encuentra enmarcada, materialmente, la averiguación

previa que lleva a cabo el Ministerio Público de la Federación; de ahí

que se proceda a establecer, brevemente, las características propias

de cada una de las funciones del poder y, posteriormente, se estará en

posibilidad de dilucidar si tales actos ministeriales pertenecen a la

esfera administrativa, o bien, atañen a la jurisdiccional o legislativa.

2.1. Las funciones del poder público. El artículo 49 de la

Constitución General de la República establece uno de los principios

esenciales del Estado moderno o Estado de Derecho: la separación de

los poderes. El referido precepto constitucional señala: "[e]l Supremo


Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y

Judicial".

Este principio es una condición sin la cual no se podría concebir

al Estado moderno. No se trata de la separación de los poderes

sociales -económico, ideológico y político-, sino de la articulación del poder

político al interior del aparato estatal que distingue, precisamente, al

Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

El establecimiento del principio de división de poderes pretende

por un lado, dividir el ejercicio del poder y el desarrollo de las

facultades estatales entre diversos órganos o entes que

constitucionalmente se encuentran en un mismo nivel, con el fin de

lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de

fuerzas y un control recíproco; y, por otro, atribuir a los respectivos

órganos, especialmente a los que encarnan el Poder Legislativo y el

Poder Judicial, la potestad necesaria para emitir, respectivamente, los

actos materialmente legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía

en el orden jurídico nacional.

En tal virtud, debe estimarse que el Constituyente de 1917 al

establecer el principio de división de poderes buscó dividir el ejercicio

del poder entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se

encuentran a un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos

necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco

y, además, atribuir a los respectivos poderes, especialmente al

Legislativo y al Judicial, la potestad necesaria para emitir los actos que

materialmente les corresponden, de mayor jerarquía; por lo que al

realizarse la división de poderes el Constituyente, en ninguna

disposición, reservó al Poder Legislativo la emisión de la totalidad de

los actos materialmente legislativos, al Ejecutivo los actos

materialmente administrativos, o al Judicial, los materialmente

jurisdiccionales.

En ese contexto, la doctrina de la separación de los poderes se


ha vinculado con una clasificación específica de las

funciones estatales, la cual distingue tres tipos: (I)

legislativa -la producción de normas generales y abstractas-; (II) jurisdiccional -

resolución de controversias respecto al cumplimiento o violación de las normas-; y

(III) administrativa -la ejecución de las leyes y administración de servicios

públicos-.

2.1.1. La función legislativa. Esta función del poder público se

ha concebido, genéricamente, como aquella actividad del Estado

mediante la cual se emite una norma general, ya que sus

disposiciones -de carácter abstracto- subsisten en el orden jurídico. Es

decir, es aquel acto público que tiene como finalidad producir una

norma jurídica de carácter general, impersonal y permanente.

De tal suerte que es el Estado, a través del ejercicio de una

función legislativa el que crea reglas abstractas, que juzga apropiadas

para regir una determinada relación de Derecho. La norma creada por

medio de la función legislativa tiene como característica la de enunciar

juicios en el sentido lógico de la palabra, mismos que no se contraen a

un caso concreto, sino que se formulan de modo impersonal.

El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación ha establecido las siguientes características de identificación

del acto materialmente legislativo: (I) generalidad; (II) permanencia; y

(III) abstracción. Así, para que un acto estatal tenga la naturaleza

materialmente legislativa es necesario que "con su emisión cree,

modifique, extinga o regule situaciones jurídicas abstractas, impersonales y

generales, que son las características distintivas de una ley, así como que sólo

pueda ser derogado o abrogado por normas posteriores de superior o igual

jerarquía que así lo declaren expresamente o que contengan disposiciones total

o parcialmente incompatibles con las anteriores".

Ilustra lo anterior, la tesis P. XVIII/20093 que se lee bajo el rubro:

"SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO DEBE OTORGARSE

3 Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 2009,

Página: 1301, Novena Época.


RESPECTO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS SI SON MATERIALMENTE

LEGISLATIVOS".

En esa tesitura, resulta inconcuso que se estará ante un acto

materialmente legislativo, cuando el resultado de la función estatal

cuente con las características de generalidad, abstracción y

permanencia.

La generalidad implica que el supuesto jurídico de la norma no

se determine individualmente al sujeto a quien se le imputarán las

consecuencias jurídicas que establece y que dichas consecuencias

deberán de aplicar a cualquier persona que actualice los supuestos

previstos.

La abstracción se refiere a la indeterminación objetiva, es decir,

la norma debe regular por igual a todos los casos que impliquen la

realización de su supuesto normativo, sin incluir individualmente a

ninguno.

Finalmente, la permanencia conlleva a que la disposición que

contenga la norma jurídica no pierda su vigencia por haberse aplicado

a uno o más casos previstos y determinados, sino que perdure hasta

que sea derogada mediante un procedimiento igual al de su creación o

por una norma jerárquica superior.

2.1.2. La función jurisdiccional. El acto materialmente

jurisdiccional estriba en la tarea propia del juzgamiento que, para

resolver los conflictos de intereses que tienen efectos jurídicos,

realizan los órganos del Estado. La función jurisdiccional se ha

concebido como el suceso de trascendencia normativa que

voluntariamente efectúan las autoridades en el ejercicio de sus

atribuciones o de acuerdo con los justiciables, ante las propias

autoridades y con relación a dichas funciones. Es decir, dicha función

consiste en el acto de la autoridad que declara el derecho aplicable

para dirimir los conflictos que se le someten. Es por ello, que la

jurisdicción se ha entendido también como una facultad de carácter


estatal para administrar la justicia.

Los órganos estatales que ejercen actos

materialmente jurisdiccionales se encuentran conminados a conocer y

resolver todas aquellas causas que les son debidamente planteadas,

logrando esto a través de aplicar, a cada caso concreto, las reglas

abstractas formuladas por la ley, imprimiendo a su decisión final, la

fuerza de verdad legal.

Así, el acto materialmente jurisdiccional, se traduce en una

resolución sobre las cuestiones que se hayan sometido a la decisión

del órgano estatal respectivo, que por mandato de las normas jurídicas

invocadas es de carácter absolutorio o condenatorio y que puede traer

aparejada la ejecución, sin perjuicio de que, atendiendo al sistema

jurídico, pueda ser modificado, revocado o confirmado por otro órgano

de mayor jerarquía.

De tal forma, el quehacer jurisdiccional supone una fórmula de

arreglo de las controversias e intereses jurídicos sometidos a una

autoridad competente que debe tener el carácter de imparcial para

decidir sobre el derecho y emitir la decisión vinculante respectiva.

Al respecto, esta Segunda Sala ha considerado que se está

frente a un acto materialmente jurisdiccional cuando la autoridad

estatal, en el ámbito de su competencia, tiene "la atribución necesaria

para dirimir un conflicto suscitado entre diversos sujetos de derecho".4

En suma, un acto materialmente jurisdiccional es aquél realizado

por un órgano estatal que, conforme a su competencia, dirime una

controversia jurídica que le es presentada por las partes, a efecto de

determinar cómo debe operar el derecho en esos casos, emitiendo al

respecto una resolución o fallo de carácter generalmente vinculante

4 Amparo en revisión 522/2007, resuelto el 19 de septiembre de 2007 y que formó parte de los precedentes

que dieron lugar a la jurisprudencia 2a./J. 192/2007, intitulada: “ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES”.


para los justiciables.

2.1.3. La función administrativa. Finalmente, se ha entendido

que la referida función es aquella que tiene como tarea principal

aplicar y vigilar el cumplimiento del orden jurídico. El acto

materialmente administrativo ha sido entendido de diversas formas,

entre otras, como un acto de voluntad de la autoridad estatal destinado

a modificar, unilateralmente, el ordenamiento jurídico e imponiendo

consecuencias legales a un sujeto o sujetos, en cumplimiento de un fin

administrativo determinado, el cual goza de presunción de legalidad.

En ese sentido, tal declaración de la voluntad, unilateral y ejecutoria

del ente estatal, tiende a reconocer, modificar o extinguir situaciones

jurídicas subjetivas, para satisfacer un interés administrativo.

Así, aunque ha sido conceptualizado de distintas formas por

diversas doctrinas, puede decirse que el acto materialmente

administrativo tiene como sus principales características las siguientes:

(I) es una declaración de voluntad; (II) unilateral y concreta;

(III) dictada por un órgano del Estado; (IV) en ejercicio de una función

administrativa, y; (V) cuyos efectos jurídicos son directos e inmediatos.

Es una declaración de voluntad, entendida como la expresión del

razonamiento del servidor público u órgano estatal colegiado que se

traduce en una significación configurada e indudable de la intención de

la autoridad que la produce, el cual en nuestro régimen constitucional,

tiene que plasmarse de manera escrita, fundada y motivada.

Es unilateral y concreta en virtud de que sólo puede ser producto

de la autoridad, sin que para su confección intervengan los

gobernados. Si bien es cierto que durante el procedimiento de

creación del acto administrativo los particulares pueden tener alguna

intervención, también lo es que, finalmente, el acto administrativo a

dictar como resultado de ese procedimiento habrá de ser una

declaración de voluntad, formulada únicamente por la administración

pública. Es decir, como quiera que fuese expresada tal voluntad -por un


solo órgano estatal, la fusión de dos o más autoridades, o bien, la

concertación de varios órganos estatales orientados a una

finalidad común-, no es un acto bilateral, pues la pluralidad de voluntades

siempre se encuentra identificada con una función administrativa

concreta, es decir, atiende exclusivamente a crear una situación

jurídica subjetiva.

Es dictada por un órgano del Estado, pues la declaración

unilateral y concreta de la voluntad que caracteriza al acto

materialmente administrativo debe, para ser tal, emanar de una

autoridad; la idea que antecede excluye, los actos jurídicos de los

particulares. Ello, pues los actos de particulares no pueden colmar la

naturaleza del acto materialmente administrativo, ya que ni se forma la

voluntad de la administración pública, ni gozan de los caracteres

propios que el acto materialmente administrativo contiene, esto es, los

actos de los particulares, a diferencia de aquéllos, ni se presumen

siempre legítimos, ni conllevan un régimen de firmeza y ejecutoriedad

para el cumplimiento de sus fines.

Es dictada en ejercicio de una función administrativa, a la cual

corresponde poner en práctica la vida cotidiana, las grandes líneas de

orientación política de un país para obtener la satisfacción de las

necesidades generales de la población. En efecto, la administración

pública es continua y permanente y se enfrenta siempre a una serie de

cambiantes que requieren de soluciones inmediatas. Como la ley no

puede preverlo todo, existen innumerables medidas circunstanciales

que el Estado ha de tomar, día a día, para enfrentar la agenda pública.

Así, la función administrativa complementa a la legislativa y a la

judicial, en tanto que ejecuta las decisiones de los cuerpos

representativos, es decir las leyes, así como las decisiones de los

jueces, y decide en muchos casos la dirección misma de las políticas y

programas estatales. Esto es, corresponde a la función administrativa

aplicar y vigilar el cumplimiento del orden jurídico.


La operación resulta ser, consecuentemente, la culminación de

la actividad estatal encaminada a la realización plena del derecho, la

cual está vinculada mediatamente a la ley, e inmediatamente al acto

de la administración para cumplimentar diversos fines estatales.

Finalmente, tiene efectos jurídicos que son directos e inmediatos,

son directos porque emanan de la misma autoridad, sin la necesidad

de que un acto posterior los actualice, y son inmediatos, porque

surgen concomitantemente con la declaración de la voluntad que los

produce, es decir, no requieren de ningún pronunciamiento externo

que los haga entrar en vigor.

2.2. Las funciones del Ministerio Público de la Federación

durante la averiguación previa. Una vez establecidas las funciones

del Estado, se procede a examinar los actos que realiza el Ministerio

Público de la Federación en la averiguación previa.5

El Ministerio Público de la Federación se encuentra presidido por

el Procurador General de la República, quien se encuentra a su vez

ubicado en el ámbito del Poder Ejecutivo Federal. Ambas entidades,

se encuentran conminadas a ejercer sus atribuciones respondiendo a

la satisfacción del interés social y del bien común, así como regir su

actuación por los principios de certeza, legalidad, objetividad,

imparcialidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad, disciplina

y respeto a los derechos humanos.6

Ahora, como se ha expuesto, acorde al artículo 21 de la

Constitución General de la República, la "investigación de los delitos

corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la

5 En el desarrollo del presente estudio, se examinarán las funciones del Ministerio Público de la Federación,

previo a la entrada formal del proceso acusatorio, oral y adversarial, ya que los actos que reclaman los quejosos fueron realizados conforme al anterior sistema de justicia penal. 6 LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

“Artículo 1.[…] La Procuraduría General de la República, ubicada en el ámbito del Poder Ejecutivo Federal, ejercerá sus atribuciones respondiendo a la satisfacción del interés social y del bien común. La actuación de sus servidores se regirá por los principios de certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad, disciplina y respeto a los derechos humanos”. “Artículo 2.- Al frente de la Procuraduría General de la República estará el Procurador General de la República, quien presidirá al Ministerio Público de la Federación”.


conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función"

y el "ejercicio de la acción penal ante los tribunales

corresponde al Ministerio Público".

En esa tesitura, en la averiguación previa el Ministerio Público,

en su función investigadora, realiza una serie de diligencias en

cumplimiento del referido imperativo constitucional, con objeto de

indagar si hay elementos para determinar la existencia de un delito,

así como, en su caso, a sus probables responsables.

En efecto, el artículo 21 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, al prever la atribución del Ministerio

Público de investigar y perseguir delitos, hace referencia a dos

momentos procedimentales: el pre-procesal y el procesal. El pre-

procesal abarca, precisamente, la averiguación previa, constituida por

la actividad investigadora del Ministerio Público, tendiente a decidir

sobre el ejercicio o abstención de la acción penal.

En ese sentido, puede entenderse a la averiguación previa como

la etapa durante la cual el órgano investigador realiza todas aquellas

diligencias necesarias para comprobar, en su caso, el cuerpo del delito

y la probable responsabilidad y optar por el ejercicio o abstención de la

acción penal.

Al respecto, el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría

General de la República, prevé que corresponde al Ministerio Público

de la Federación "[i]nvestigar y perseguir los delitos del orden federal" y que

el ejercicio de esta atribución, en la averiguación previa, comprende:

Recibir denuncias o querellas sobre acciones u omisiones que puedan constituir delito, así como ordenar a la policía que investigue la veracidad de los datos aportados mediante informaciones anónimas, en términos de las disposiciones aplicables;

Practicar "las diligencias necesarias para la acreditación del cuerpo del delito y la probable responsabilidad del indiciado", en coordinación con sus auxiliares y otras autoridades de los tres órdenes de gobierno, de conformidad con las disposiciones aplicables, los protocolos de actuación que se establezcan, y los convenios de colaboración e instrumentos que al efecto se celebren;


Ejercer "la conducción y mando de las policías en la función de la investigación de los delitos, e instruirles respecto de las acciones que deban llevarse a cabo en la averiguación del delito y de sus autores y partícipes", en términos de lo dispuesto en el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

Ejercer "sus facultades de investigación respecto de los delitos en materias concurrentes" cuando las leyes otorguen competencia a

las autoridades del fuero común, siempre que prevenga en el conocimiento del asunto, le solicite al Ministerio Público local la remisión de la investigación o se actualicen las hipótesis que para tal efecto se contemplen en ley;

Llevar a cabo las acciones necesarias para solicitar la reparación del daño correspondiente;

"Obtener elementos probatorios para la acreditación del cuerpo del delito y la probable responsabilidad del indiciado, así como solicitar a particulares su aportación voluntaria y, cuando se requiera de control judicial", solicitar al órgano jurisdiccional la autorización u orden

correspondientes para su obtención;

Tomar conocimiento de las detenciones que en flagrancia o caso urgente se lleven a cabo y que le deban ser notificadas, así como llevar un registro de las mismas y realizar las actualizaciones respectivas;

Llevar un registro con la identificación de las personas que intervengan en la cadena de custodia y de las autorizadas para reconocer y manejar los indicios, huellas o vestigios del hecho delictuoso, así como de los instrumentos, objetos o productos del delito;

Cerciorarse de que se han seguido los procedimientos para preservar los indicios, huellas o vestigios del hecho delictuoso, así como los instrumentos, objetos o productos del delito; asentar cualquier violación a las disposiciones para la recolección, el levantamiento, preservación y el traslado de los mismos, y dar vista a la autoridad competente para efectos de las responsabilidades a que hubiere lugar;

Realizar el aseguramiento de bienes de conformidad con las disposiciones aplicables;

"Ordenar a la policía que brinde protección a personas respecto de las cuales exista un riesgo objetivo para su vida o integridad corporal por su intervención en procedimientos penales del orden federal", de

conformidad con los acuerdos que para tal efecto emita el Procurador General de la República;

Restituir provisionalmente a la víctima u ofendido en el goce de sus derechos, en los términos de las disposiciones aplicables;

Solicitar al órgano jurisdiccional la prisión preventiva de los indiciados en términos de las disposiciones legales aplicables;

Solicitar al órgano jurisdiccional "las órdenes de cateo, la imposición del arraigo, la prohibición de abandonar una demarcación geográfica u otras medidas cautelares que resulten necesarias para


asegurar el éxito de la investigación y evitar que el probable responsable se sustraiga de la acción de la justicia, la protección de personas o bienes jurídicos y el debido cumplimiento de la sentencia que se

dicte";

Practicar las diligencias de cateo en términos de las disposiciones legales aplicables y de acuerdo con el mandamiento judicial correspondiente, para lo que podrá auxiliarse de la policía;

Prestar apoyo a los particulares en la captación de las comunicaciones en las que éstos participen, cuando los mismos lo soliciten para su aportación a la averiguación previa o al proceso penal;

En aquellos casos en que la ley lo permita, propiciar la conciliación de los intereses en conflicto, proponiendo vías de solución que logren la avenencia;

Determinar la incompetencia y remitir el asunto a la autoridad que deba conocerlo así como la acumulación de las averiguaciones previas cuando sea procedente;

Determinar el ejercicio de la acción penal, la reserva de la averiguación previa, o el no ejercicio de la acción penal, acorde a las disposiciones aplicables;

Poner a disposición de la autoridad competente a los menores de edad que hubieren incurrido en acciones u omisiones correspondientes a ilícitos tipificados por las leyes penales federales.

Como se desprende de las citadas funciones, la averiguación

previa se encuentra comprendida de todas aquellas diligencias que

resulten necesarias para que el Ministerio Público resuelva sobre el

ejercicio de la acción penal, en consecuencia en este periodo se le

confía desde recibir denuncias y querellas, practicar averiguaciones y

buscar pruebas de la existencia de los delitos y de la responsabilidad

de los participantes. Resultando de suma relevancia precisar que, a

diferencia de la etapa propiamente procesal, durante la averiguación

previa el Ministerio Público de la Federación siempre actúa como

autoridad y no como parte, según lo ordenado por los artículos 21 y

102, Apartado A, constitucional.

En suma, es dable colegir que la averiguación previa tiene como

objetivo directo preparar la determinación del Ministerio Público,

entendida como el ejercicio de la acción penal; en esta preparación del


ejercicio de la acción penal el Ministerio Público practica todas las

diligencias necesarias que le permitan estar en aptitud de ejercer la

acción penal, debiendo para esos fines integrar el cuerpo del delito y la

probable responsabilidad.

Es decir, en el período de averiguación previa, se impone un

deber al Ministerio Público, que no es otro, que el de justificar los

requisitos a que alude el artículo 16 constitucional, y los datos que

arroje dicha averiguación deberán ser bastantes, para que así, el juez

del proceso tenga por comprobado el cuerpo del delito y la probable

responsabilidad del indiciado y por ende, los actos emitidos por dicho

órgano administrativo en esta etapa indagatoria están encaminados a

investigar la existencia del ilícito, de allegarse de pruebas que

demuestren éste y la probable responsabilidad de quienes

intervinieron en su comisión.

Conforme a lo hasta aquí expuesto, esta Segunda Sala procede

a determinar en qué función del poder público se encuentran

comprendidos los referidos actos de investigación del Ministerio

Público.

En principio, es claro que los referidos actos que realiza el

Ministerio Público durante la averiguación previa no corresponden a

la función legislativa del poder público, ya que como se ha

señalado, tal etapa se concreta a determinar, en un caso específico, si

existen elementos suficientes para comprobar el cuerpo del delito y la

probable responsabilidad del indiciado; de ahí que tal indagatoria de

manera alguna crea o produce una norma general, abstracta y

permanente.

Asimismo, es dable colegir que los actos realizados por el

Ministerio Público en la averiguación previa, no son propios de la

función jurisdiccional, pues, en estricto sentido, la autoridad

ministerial no está ejerciendo una atribución dirigida a resolver una

controversia jurídica que le es elevada por diversos sujetos de


derecho, decidiendo a quién le asiste la razón jurídica,

e imprimiendo a su decisión final, la fuerza de verdad

legal, respecto de la condena o absolución de una de las partes.

Tan es así que, debe reiterarse que la averiguación previa es

una etapa pre-procesal que no determina la culpabilidad del indiciado,

sino que se concreta a recabar todos aquellos elementos para integrar

el cuerpo del delito y la probable responsabilidad, que pudieran dar

lugar, en todo caso, al ejercicio de la acción penal; siendo al Juez

Federal a quien le corresponde, en definitiva, pronunciarse respecto

de la inocencia o culpabilidad de la persona o personas a quienes se

les imputa la comisión de algún delito federal, una vez desahogado el

proceso penal conforme a las exigencias constitucionales y legales

establecidas para ello -etapa en la cual el Ministerio Público ya no actúa como

autoridad, sino como parte en el juicio-.

En esa inteligencia, es dable colegir que los actos realizados por

el Ministerio Público emitidos dentro de una averiguación previa,

pertenecen a la función administrativa del poder público, pues

como se ha expuesto en anteriores consideraciones, la función de

carácter administrativo tiene como objeto principal la de aplicar y vigilar

el cumplimiento del orden jurídico; lo cual indubitablemente se

relaciona con la actividad investigadora de los delitos, pues en ella se

ejecutan y aplican las disposiciones normativas que, precisamente,

reglamentan la indagación de la existencia de los delitos y de la

responsabilidad de los participantes, misma que, como lo establece la

propia Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,

responde a la satisfacción del interés social y del bien común.

En ese sentido, si como se ha precisado, corresponde a la

función administrativa poner en práctica las grandes líneas de

orientación política de un país para obtener la satisfacción de las

necesidades generales de la población, es dable colegir que las

cuestiones relativas a la investigación de los delitos atienden,

precisamente, a una necesidad de procuración de justicia que deben


satisfacer los órganos del Estado, en tanto tiene estrecha relación con

el orden interno del país y la obligación del Estado de tutelar la

integridad de las personas, ya sea en sus bienes o derechos. En

efecto, la procuración de justicia es consustancial para lograr la

libertad, orden y paz pública, como condiciones imprescindibles para

gozar de los derechos humanos que la Constitución reconoce a los

gobernados.

Asimismo, se advierte que los actos desplegados por el

Ministerio Público de la Federación durante la averiguación previa,

tienen las características de un acto materialmente administrativo, en

virtud de que se traducen en una: (I) declaración de voluntad de la

autoridad; (II) unilateral y concreta -pues aun en los casos en que la

investigación se lleve a cabo por denuncia o querella formulada por un particular, lo

cierto es que finalmente, el acto administrativo a dictar como resultado de ese

procedimiento indagatorio, a saber, el ejercicio de la acción penal, la reserva de la

averiguación previa o el no ejercicio de la acción penal, habrá de ser una declaración

de voluntad, formulada únicamente por el Ministerio Público-; (III) dictada por un

órgano del Estado -en específico, perteneciente a la Administración Pública

Federal-; (IV) en ejercicio de una función administrativa -dirigida a satisfacer

una de las necesidades generales de la población, a saber, la procuración de justicia-;

(V) cuyos efectos son directos e inmediatos -en tanto emanan de la misma

autoridad, sin la necesidad de que un acto posterior los actualice, y porque no

requieren de ningún pronunciamiento externo que los haga entrar en vigor, es decir,

no requieren de algún otro acto que autorice la realización de todas aquellas

diligencias que resulten necesarias para que resuelva sobre el ejercicio de la acción

penal [sin perjuicio de la cooperación que se realice con otras autoridades para llevar

a cabo esa tarea]-.

Conforme a lo hasta aquí expuesto, esta Segunda Sala concluye

que, para efectos de la responsabilidad patrimonial del Estado, los

actos realizados por el Ministerio Público de la Federación durante la

averiguación previa, corresponden a la función administrativa del

poder público, es decir, tienen el carácter de materialmente


administrativos y por ende, se encuentran

comprendidos en la tutela constitucional de la referida

responsabilidad patrimonial.

No pasa inadvertida para esta Segunda Sala la tesis

2a. CXXXVI/2007, que se lee bajo el rubro: "COMPETENCIA PARA

CONOCER DE LA DEMANDA DE GARANTÍAS O DEL MEDIO IMPUGNATIVO

RELATIVO, CONTRA ACTOS DEL MINISTERIO PÚBLICO, EN SU CARÁCTER DE

AUTORIDAD, AJENOS A LA AVERIGUACIÓN PREVIA. CORRESPONDE AL

JUZGADOR DE AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA".7

Se dice lo anterior, pues si bien en dicho criterio se asienta que

los actos o abstenciones que tengan lugar durante la averiguación

previa son de naturaleza materialmente penal, lo cierto es que tal

criterio se encuentra sustentado bajo el principio de “especialidad de

los jueces”, esto es, no atiende a la naturaleza de la función de los

poderes, sino más bien a la competencia material de los órganos

jurisdiccionales a efecto de garantizar el derecho humano de acceso

a la tutela jurisdiccional, pues la resolución de los asuntos por materia,

requiere del conocimiento y experiencia que tienen los que se dedican,

en forma preferente, a las diversas ramas del derecho, quienes, por

ese motivo, pueden ponderar en forma expedita y más autorizada las

distintas soluciones en los casos concretos.

En efecto, no deben confundirse las ramas del Derecho, con las

funciones del poder público, pues mientras las primeras son muy

diversas y se van generando conforme al progreso del Derecho en

diversos sistemas jurídicos -como lo es la materia de propiedad industrial,

telecomunicaciones, mercantil, penal, civil, entre otras-, lo cierto es que las

funciones de poder público son únicamente tres: legislativa,

administrativa o jurisdiccional.

En tratándose de la responsabilidad patrimonial del Estado, la

calificación ontológica del acto de autoridad no puede estar basado en

7 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Octubre de 2007,

Página 445. Novena Época.


ramas del Derecho, sino necesariamente en las funciones del poder

público a las que pertenecen, pues precisamente la intención del

Constituyente Permanente es que todo acto materialmente

administrativo que sea irregular y cause daños al gobernado que no

esté obligado a soportar, deba ser reparado de manera íntegra.

Así, con independencia de que desde una perspectiva doctrinal

el acto administrativo pueda pertenecer al Derecho ambiental, agrario,

de las telecomunicaciones, de propiedad intelectual o industrial, entre

otros, el criterio que siempre debe regir para la determinación de la

naturaleza del acto de autoridad, en cuanto a la responsabilidad

patrimonial del Estado se refiere, es necesariamente el de las

funciones del poder público, pues se insiste, los actos públicos que se

encuentran exentos de tal sistema de responsabilidad son los

materialmente legislativos y jurisdiccionales. En ese sentido, resulta

inocuo determinar, para efectos de la responsabilidad patrimonial del

Estado, la rama del Derecho a la que pertenece el acto de autoridad.

Estimar lo contrario, equivaldría tanto como afirmar que el

Código Nacional de Procedimientos Penales no es un acto de

naturaleza materialmente legislativo, sino “materialmente penal”, que

una sentencia de amparo dictada por un Tribunal Colegiado en

Materia Administrativa, no es un acto materialmente jurisdiccional, sino

“materialmente administrativo”, o que las políticas formuladas por la

Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, no son actos

materialmente administrativos, sino “materialmente ambientales”.

Se insiste, las funciones del gobierno son únicamente

legislativas, judiciales o administrativas -mismas que pueden ser

desplegadas por los poderes tradicionales o por los poderes constitucionalmente

autónomos-, siendo que en cada una de ellas, desde luego, pueden

intervenir diversas ramas del Derecho que serán de utilidad para su

clasificación doctrinaria, o bien, para determinar la competencia

material de los jueces o tribunales especializados, pero de manera

alguna para dilucidar su inclusión en el sistema constitucional de la


responsabilidad patrimonial del Estado.

Atento a lo hasta aquí expuesto, esta Segunda

Sala concluye que, para efectos de la responsabilidad patrimonial

del Estado, los actos realizados por el Ministerio Público de la

Federación durante la averiguación previa -tanto por su naturaleza, como por

un principio de exclusión de las demás funciones del poder público-, son actos

materialmente administrativos, y por ende, se procede a dilucidar si

los actos específicos que reclaman los quejosos pueden ser

catalogados como actos administrativos irregulares susceptibles de

indemnización en el referido sistema constitucional de reparación por

parte del Estado.

3. La regularidad administrativa de los actos imputados al

Ministerio Público de la Federación. Los quejosos aducen,

sustancialmente, que el Ministerio Público de la Federación debe

realizar su función de persecución del delito y recabar las pruebas de

forma lícita y con apego a las leyes, para así conocer la verdad

histórica de los hechos y con ello iniciar el proceso correspondiente, lo

que es una conducta que se le debe de exigir en todo momento.

En esa tesitura, aducen que contrario a lo estimado por la Sala

responsable, el referido ente estatal realizó una actividad

administrativa irregular en el caso concreto, en tanto que incorporó al

proceso penal pruebas ilícitas, provocando el encarcelamiento de los

quejosos; antijuridicidad que además fue confirmada por la Primera

Sala de la Suprema Corte de Justicia al resolver el amparo directo

**********.

Siendo que ello provocó un daño inmaterial a los quejosos que

se ocasionó con los once años en prisión, a saber, psicológico, social,

así como una lesividad a su decoro, reputación, honor, sentimientos.

Habida cuenta que no estaban obligados a que se les siguiera un

proceso y menos aún que se les condenara, en tanto que las pruebas

que aportó el Ministerio Público fueron ilícitas.


Consecuentemente, al no estar justificado el actuar del Ministerio

Público nace la obligación de pagar por responsabilidad patrimonial

del Estado, cuyo monto deberá ser precisado tomando en cuenta el

dolor ocasionado a los procesados, así como a la alteración sufrida en

su vida.

A juicio de esta Segunda Sala, los motivos de disenso acabados

de sintetizar, resultan infundados.

Para establecer las razones de ello, debe tenerse en cuenta que

al resolver la Acción de Inconstitucionalidad **********, el Pleno de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que para que proceda

el pago indemnizatorio por la actividad ilícita o irregular del Estado, es

necesario que concurran los siguientes requisitos: (I) la imputabilidad

material del acto o hecho administrativo a un órgano del Estado en

ejercicio u ocasión de sus funciones; (II) la "[f]alta de servicio por cumplir

de manera irregular los deberes y obligaciones impuestos por la Constitución, la

ley o el reglamento o por el funcionamiento defectuoso del servicio (ilegitimidad

objetiva) sea el incumplimiento derivado de acción u omisión"; (III) la

existencia de un daño cierto en los derechos de administrado y; (IV) la

conexión causal entre el hecho o acto administrativo y el daño

ocasionado al particular.

A partir de lo anterior, se precisó que el artículo 113

constitucional establece la responsabilidad del Estado "únicamente

respecto de los daños que cause a los particulares con motivo de su actividad

administrativa irregular, es decir aquella que por acción u omisión incumpla con

las obligaciones legales establecidas o por el funcionamiento defectuoso de un

servicio". Por ende, la actividad administrativa irregular, puede ser

entendida como los "actos de la administración realizados de manera ilegal o

anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros

creados por la propia administración".

De esta manera, cuando el artículo 113 de la Constitución

Federal alude a que la responsabilidad patrimonial del Estado surge si


éste causa un daño al particular “con motivo de su

actividad administrativa irregular”, "abandona toda

intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado;

así como cualquier elemento vinculado con el dolo o la ilegalidad en la

actuación del funcionario agente, a fin de centrarse en aquellos actos si bien

propios del Estado, empero realizados de manera anormal".

Las anteriores consideraciones dieron lugar a las jurisprudencias

P./J. 42/20088 y P./J. 43/20089, que se leen bajo los rubros siguientes:

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS".

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA".

Por tanto, es claro que la institución de la responsabilidad

patrimonial del Estado está ineludiblemente delimitada a que el daño

resentido por los particulares se relacione con la noción de “actividad

administrativa irregular” consignada en el segundo párrafo del artículo

113 de la Constitución General de la República, la que ha de

identificarse con la actuación estatal desplegada sin satisfacer la

normatividad propia para la realización de ese acto.

Lo anterior fue reiterado por esta Segunda Sala al establecer que

la intención expresa del Poder Revisor de la Constitución fue limitar la

responsabilidad patrimonial del Estado al daño que produzca con

motivo de su "actividad administrativa irregular", y si bien se aceptó que

esa delimitación podría estar sujeta a revisión posterior con base en el

desarrollo de la regulación de responsabilidad patrimonial en nuestro

país, lo cierto es que "extender su ámbito protector a los actos normales o

regulares de la administración pública sólo puede tener efectos mediante

reforma constitucional, por lo que esa ampliación protectora no puede

8 Consultable en la Página 722, Tomo XXVII, Junio de 2008, del Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta. Novena Época. 9 Consultable en la Página 719, Tomo XXVII, Junio de 2008, del Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta. Novena Época.


establecerse a virtud de ley reglamentaria u otras normas secundarias, pues con

ello se contravendría la esencia que inspiró esta adición constitucional". De

ahí que la regulación constitucional de la responsabilidad patrimonial

del Estado "excluye los casos donde el daño es producto del funcionamiento

regular o lícito de la actividad pública".

Así lo prevé la jurisprudencia 2a./J. 99/2014 (10a.)10 que se lee

bajo el rubro: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. SU

REGULACIÓN CONSTITUCIONAL EXCLUYE LA ACTIVIDAD

ADMINISTRATIVA REGULAR O LÍCITA DE LOS ENTES ESTATALES".

Una vez precisado lo anterior, resulta pertinente tener en cuenta

que esta Segunda Sala, al resolver el amparo directo en revisión

********** se pronunció en el sentido de que la nulidad del acto

administrativo no presupone, por sí misma, el derecho a la

indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, pues el

legislador estableció un procedimiento específico para ello, sentando

los lineamientos y bases adjetivas que deben respetarse en aras de

establecer si ha lugar al pago de daños y perjuicios al particular,

precisamente, por esa actividad lesiva, mismo que debe ser

substanciado, pues de lo contrario, se correría el riesgo de transgredir

indebidamente el equilibrio presupuestario que se pretende conservar

mediante el sistema de responsabilidad patrimonial estatal.

En esa lógica, el hecho de que jurisdiccionalmente se declare la

ilegalidad del acto impugnado "no implica, necesariamente, que se tenga

por acreditada la actividad irregular del ente estatal", en virtud de que la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado prevé las cargas

probatorias y principios que deben observarse para ese efecto, siendo

un requisito ineludible acreditar la relación causal entre la acción u

omisión imputada al ente estatal y el daño causado, y que a su vez, se

puedan hacer valer las excepciones señaladas en la ley; máxime que

el artículo 20 del referido ordenamiento legal establece que la nulidad

10

Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 13, Diciembre de 2014, Tomo I, Página 297, Décima Época.


del acto administrativo "no presupone por sí misma

derecho a la indemnización".

La anterior ejecutoria dio lugar a la tesis 2a. V/2015 (10a.)11,

intitulada: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA NULIDAD

DEL ACTO IMPUGNADO DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO NO IMPLICA, NECESARIAMENTE, UNA ACTIVIDAD

IRREGULAR DEL ENTE ESTATAL".

Como se desprende de lo anterior, la determinación jurisdiccional

de la ilegalidad del acto administrativo, no se traduce, en sí y por sí

misma, en la acreditación de la actividad administrativa irregular, sino

que únicamente sirve de base para sustentar la reclamación que los

gobernados interpongan por la responsabilidad patrimonial del Estado.

En ese sentido, resulta válido aseverar que toda actividad

administrativa irregular se traduce en un acto ilícito, mas no todo

acto declarado ilícito constituye una actividad administrativa

irregular; en tanto que la actualización de ésta tiene sus propias

reglas adjetivas y sustantivas que son inherentes al sistema de

responsabilidad patrimonial del Estado y que la diferencia de los

estándares normativos de otros medios de control del acto de

autoridad.

En efecto, en la exposición de motivos que dio lugar a la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado se precisó que:

"[c]onstituye un principio general de Derecho Público considerar que los actos

administrativos se presuman válidos, legítimos y ejecutables […] Esta precisión

es importante, pues resultaría incorrecto que un ordenamiento legal hiciera

alusión a la actividad administrativa irregular del Estado, como si este concepto

se tratara de la regla general y no de la excepción".

En esa tesitura, se consideró que "es evidente que cuando el texto

constitucional hace referencia a la voz ‘actividad irregular’, no es con el

propósito de vincularlo con el término ‘actividad ilícita’, sino con la obligación

11

Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 15, Febrero de 2015, Tomo II, Página 1772, Décima Época.


esencial de reparar los daños que el Estado haya causado a un particular que no

tenga la obligación jurídica de soportar".

Y como ejemplos de causas de justificación que obligan a los

particulares a soportar los daños ocasionados, el legislador federal

consideró que "se encuentra el cumplimiento de una obligación impuesta por

alguna ley o las provenientes de ejecuciones administrativas o judiciales, en

cuyo caso, el daño o perjuicio causado sería jurídicamente válido y, por lo tanto,

no susceptible de indemnización por parte del Estado".

De la referida razón legislativa se desprende que la actividad

administrativa irregular debe concebirse como aquella que se genera

excepcionalmente y que la “irregularidad” de la conducta no debe

vincularse con la “ilicitud” de la misma, pues no resultan vocablos

equiparables en tratándose de la responsabilidad patrimonial del

Estado, en tanto ésta se proyecta a la responsabilidad objetiva y

directa que tiene el Estado mexicano de reparar los daños

ocasionados por los particulares y que no tengan la obligación jurídica

de soportar, conforme a las bases y lineamientos instituidos en la

propia responsabilidad patrimonial del Estado.

Atento a lo anterior, el hecho de que la Primera Sala al resolver

el amparo directo ********** haya declarado la ilicitud de diversas

pruebas y diligencias realizadas por agentes del Ministerio Público de

la Federación, no implica, por sí y en sí mismo, que se tenga por

acreditada la actividad administrativa irregular del Estado que se le

imputa a ese órgano estatal ya que, como se ha reiterado, para

dilucidar si tales actuaciones son irregulares es indispensable atender

a los principios y reglas que establece la figura de la responsabilidad

patrimonial del Estado; por tanto, se procede a examinar si las

referidas acciones ministeriales fueron irregulares.

3.1. La regularidad de los actos del Ministerio Público, la

naturaleza del daño reclamado y la configuración de la

responsabilidad objetiva del Estado. En principio, debe precisarse


que la función “normal” o “regular” del Ministerio

Público de la Federación durante la averiguación

previa, consiste en realizar "las diligencias necesarias para la acreditación

del cuerpo del delito y la probable responsabilidad del indiciado" a efecto de

encontrarse en aptitud de ejercer la acción penal. Es decir, los actos

emitidos por dicho órgano administrativo en esta etapa indagatoria,

están encaminados a investigar la existencia del ilícito, de allegarse de

pruebas que demuestren éste y la probable responsabilidad de

quienes intervinieron en su comisión.

En esa tesitura, es claro que la realización de tales diligencias,

por regla general, deben considerarse dentro de las facultades

constitucionales y legales que norman su actuar, por lo que, con

independencia de las determinaciones que lleguen a emitir los Jueces

Federales respecto a la inocencia o culpabilidad de los procesados, no

podría atribuírsele el carácter de actividad administrativa “irregular” o

“anormal”; pues basta con que hayan cumplido con la carga

investigatoria necesaria para considerar por satisfecha la existencia

del cuerpo del delito y la probable responsabilidad penal.

Es así en virtud de que el alcance de los deberes y obligaciones

impuestos por la Constitución, las leyes y demás ordenamientos

aplicables al Ministerio Público de la Federación, y por ende, del

funcionamiento “normal” de tal ente administrativo, consiste en que se

allegue de los elementos necesarios para satisfacer ese estándar de

“probabilidad” en la responsabilidad penal de las personas que

hayan intervenido en su comisión.

Siendo que, con base en esos elementos probatorios, es al Juez

Federal a quien le compete determinar, en definitiva, sobre la

culpabilidad de los indiciados y, el mero hecho de que emita una

sentencia absolutoria, no implica en sí y por sí mismo, que la

determinación ministerial constituya una actividad administrativa

irregular, pues el ejercicio de la acción penal no está sujeto a un

estándar de “plena” o “indubitable” culpabilidad del indiciado.


En efecto, el estudio mediante el cual se comprueba el cuerpo

del delito es distinto de aquel que el juez realiza cuando emite la

sentencia definitiva; ello, porque el análisis del cuerpo del delito

únicamente tiene carácter presuntivo, pues no comprende el

análisis que supone la acreditación de la comisión de un delito.

Por tanto, la demostración de los elementos del tipo penal es

materia de la sentencia definitiva al comprender la aplicación de

un estándar probatorio más estricto, en virtud de que la

determinación de la existencia de un delito implica corroborar

fehacientemente que en los hechos existió una conducta típica,

antijurídica y culpable.

En ese contexto, en el ejercicio de la acción penal el Ministerio

Público se concreta a acreditar el cuerpo del delito y la probable

responsabilidad del inculpado, lo cual significa que debe justificar por

qué en la causa en cuestión se advierte la probable existencia del

conjunto de los elementos objetivos o externos que constituyen la

materialidad del hecho delictivo; por ello se dice que el referido análisis

es de naturaleza presuntiva.

En tanto que el estudio relativo a la acreditación del delito

comprende un estándar probatorio mucho más estricto, pues tal

acreditación -que sólo puede darse en sentencia definitiva- implica la

corroboración de que en los hechos existió una conducta típica,

antijurídica y culpable. El principio de presunción de inocencia conlleva

a que el juzgador, al dictar el auto respectivo, pueda señalar la

presencia de condiciones suficientes para, en su caso, iniciar un

proceso, pero no confirmar la actualización de un delito. La verdad que

pretende alcanzarse sólo puede ser producto de un proceso donde la

vigencia de la garantía de defensa adecuada permite refutar las

pruebas aportadas por ambas partes.

Antes del dictado de la sentencia el inculpado se considera

inocente, por tanto, la determinación jurisdiccional, en lo que se refiere


a la acreditación del cuerpo del delito, es el acto que

justifica que el Estado inicie un proceso contra una

persona aún considerada inocente, y el propio acto tiene el objeto de

dar seguridad jurídica al inculpado, a fin de que conozca que el

proceso iniciado en su contra tiene una motivación concreta, lo cual

sólo se logra a través de los indicios que obran en el momento. Siendo

que, al dictarse el fallo definitivo, es cuando el juzgador debe fundar y

motivar debidamente, el por qué se encuentra acreditada en la causa

penal, más allá de toda duda razonable, una conducta típica,

antijurídica, culpable y punible.

Atento a lo anterior, esta Segunda Sala considera que, con

independencia de que en la sentencia definitiva se declare la inocencia

de los indiciados, ello no conlleva, en sí y por sí mismo, a la

demostración jurídica de que las actuaciones realizadas durante la

averiguación previa resultan irregulares; pues se insiste, en esa etapa

pre-procesal, basta con que los indicios sean suficientes para

sustentar el estándar de “probable” responsabilidad en la comisión de

los hechos delictivos y del cuerpo del delito.

Estimar lo contrario, implicaría que el solo hecho de que los

jueces emitan una sentencia absolutoria, obligaría a que en el

procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado siempre deba

otorgarse una indemnización por la actividad administrativa irregular; a

pesar de que el Ministerio Público de la Federación hubiese cumplido

con sus funciones constitucionales y legales de argumentar

sólidamente -con base en los indicios recabados y las diligencias investigadoras

realizadas- las razones por las que en la causa en cuestión se advirtió la

probable existencia del conjunto de los elementos objetivos o externos

que constituyen la materialidad del hecho delictivo.

Lo cual no sólo atentaría contra la naturaleza y finalidades de la

averiguación previa, sino con las atinentes a la responsabilidad

patrimonial del Estado que, justamente, prevé como uno de los

requisitos ineludibles para la indemnización, la existencia de una


actividad administrativa irregular, es decir, que el ente estatal haya

actuado de manera “anormal”, fuera de los parámetros establecidos

legalmente o que haya prestado un servicio deficiente.

Las anteriores consideraciones, resultan apegadas a lo

determinado por esta Segunda Sala al el resolver amparo directo en

revisión **********,12 en el cual se precisó lo siguiente:

"[L]as funciones encomendadas constitucionalmente al Ministerio Público se refieren fundamentalmente al ejercicio de la acción penal, para lo cual se le confieren las de perseguir los delitos, investigarlos, recabar las pruebas sobre la existencia del delito y la probable responsabilidad del inculpado, así como para solicitar al juez las órdenes de aprehensión correspondientes y hacer las consignaciones.

En el ejercicio de esa acción, el Ministerio Público formula una pretensión ante el juez penal, fundada en los elementos probatorios que recaba en una etapa inicial que comienza con la denuncia o con el conocimiento de la realización de hechos delictivos. Asimismo, implica actuar ante el juez penal como parte acusadora, en lo cual hace la consignación, puede hacer solicitudes al juez, presentar pruebas, participar en las presentadas por el defensor, formular sus conclusiones, interponer recursos, entre otras.

Lo anterior demuestra que el Ministerio Público actúa dentro del proceso penal, desde la investigación de los hechos, con el fin de perseguir los delitos y ejercer la acción penal ante los tribunales, con el pedimento de que se impongan las penas correspondientes.

Sin embargo, la sentencia que finalmente se emite en el proceso y en la cual puede establecerse una condena no proviene de ese órgano, sino del juez o tribunal del conocimiento, en la cual se valora el material probatorio presentado por el Ministerio Público y la defensa, así como los hechos alegados por cada uno de ellos, y las normas jurídicas aplicables al caso.

Por tanto, no cabe considerar al Ministerio Público como sujeto contra el cual pueda deducirse legítimamente la acción de indemnización por actividad administrativa irregular derivada del llamado error judicial en términos del artículo 10 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ello en razón de que, al consignar al Juez, el Ministerio Público aporta los elementos de prueba con los que, a su juicio, se acredita la probable responsabilidad de una o varias personas en la comisión de un delito, lo que se someterá a la valoración que haga el citado

12

Ejecutoria dictada el nueve de septiembre de dos mil quince. Aprobada por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros Eduardo Medina Mora I. (Ponente), José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Presidente Alberto Pérez Dayán. Ausente el señor Ministro Juan N. Silva Meza.


juzgador".

En esa tesitura, se colige que el hecho de que se

emita una resolución jurisdiccional en el juicio de amparo que

determine que no se encuentra acreditada la responsabilidad penal de

los quejosos -como acontece en la especie-, de manera alguna se

traduce en la actualización de una actividad administrativa

irregular por parte del Ministerio Público.

Ahora, no pasa inadvertido para esta Segunda Sala que en el

presente caso los quejosos aducen que el daño que les fue causado y

que no tenían la obligación jurídica de soportar, consiste en los años

que estuvieron privados de su libertad como consecuencia de la

introducción de pruebas ilícitas por parte de los agentes del Ministerio

Público de la Federación.

Respecto a tales argumentos, deben precisarse dos cuestiones.

La primera es que la privación de la libertad -daño reclamado por los

quejosos- no es un acto que le compete a la autoridad administrativa,

sino desde luego a la jurisdiccional, quien es la que cuenta con las

facultades de emitir, precisamente, las resoluciones que incidan en la

libertad de los indiciados, ya sea mediante orden de aprehensión, auto

de formal prisión o mediante sentencia definitiva que los condene a la

privación de la libertad por la comisión de delitos.

En efecto, el artículo 195 del Código Federal de Procedimientos

Penales, señala que cuando estén reunidos los requisitos del artículo

16 constitucional, el tribunal librará orden de aprehensión,

reaprehensión o comparecencia, según el caso, contra el inculpado, a

pedimento del Ministerio Público, la cual deberá contener una relación

sucinta de los hechos que la motiven, sus fundamentos legales y la

clasificación provisional que se haga de los hechos delictuosos.

En ese sentido, es evidente que es el juzgador quien se

encuentra facultado, a partir de los datos que acrediten la existencia

del cuerpo del delito, para dictar una orden de aprehensión a partir de


su arbitrio jurisdiccional, siendo que la actuación del Ministerio Público

se limita a ejecutar tal mandato.

Por otra parte, el artículo 163 del Código Federal de

Procedimientos Penales faculta a la autoridad judicial a dictar el auto

de formal prisión por el delito que aparezca comprobado, siempre

que tome en cuenta sólo los hechos materia de la consignación. Es

decir, al juzgador a quien le compete, atendiendo a las actuaciones de

la averiguación previa y los hechos que de ellas se deriven, determinar

la situación jurídica del inculpado.

Lo que es acorde a las funciones que desempeñan el Ministerio

Público, como órgano acusador, y el juez como rector del proceso, las

cuales no pueden concurrir, pues corresponde al juez determinar si la

actuación del Ministerio Público cumple o no con los estándares

legales a efecto de tener por acreditado el cuerpo del delito y la

probable responsabilidad motivo de la consignación, fijando la materia

del proceso con base, única y exclusivamente, en la imputación

realizada por el Ministerio Público.

Finalmente, por lo que hace a la sentencia condenatoria que

tenga como pena la privación de la libertad, es el juzgador quien tiene

la obligación de plasmar mediante una sólida argumentación, las

razones por las cuales se corrobora fehacientemente que en los

hechos existió una conducta típica, antijurídica y culpable imputada al

sentenciado; determinación jurisdiccional que sólo puede ser producto

de un proceso donde la vigencia de la garantía de defensa adecuada

permita refutar las pruebas aportadas por las partes.

En esa tesitura, resulta inconcuso que el daño que reclaman

los quejosos, consistente en su privación de la libertad, es una

resolución estrictamente jurisdiccional, y por ende, la lesividad que

en todo caso derivó de la orden de aprehensión y del auto formal de

prisión dictados dentro de la causa penal, son determinaciones que se

encuentran fuera del ámbito del sistema de responsabilidad


patrimonial, al relacionarse con funciones estatales

materialmente jurisdiccionales.

Por lo que hace a la segunda cuestión -es decir, el nexo causal-, los

promoventes de amparo aducen que si el Ministerio Público de la

Federación “no hubiese recabado pruebas ilícitas”, no se habrían dado

los supuestos necesarios para que se instara el proceso penal en su

contra y, por ende, no se les hubiese privado de su libertad.

Al respecto, debe precisarse que la determinación de la Primera

Sala al resolver el amparo directo **********, sobre la ilicitud de

diversas pruebas, se basó sustancialmente en lo siguiente:

Ilicitud del listado de culpables. En principio, consideró fundado el concepto de violación hecho valer por la defensa de los quejosos, en cuanto a que el listado de personas que exhibió el testigo ********** constituye una prueba ilícita, tanto por su obtención como por su incorporación al proceso, al resultar contraria a lo dispuesto en el artículo 14 constitucional.

Lo anterior, pues del análisis de las constancias se desprendió que **********, señaló que la lista en la que consta el nombre de las personas que dio lugar a la orden de localización y presentación de los ahora quejosos, no fue realizada por él, ya que el mismo dijo que no hablaba ni entendía suficientemente el castellano, sino que la misma le fue entregada por los policías judiciales.

En ese tenor, el testigo que declara a partir de datos que le

son aportados por la policía judicial, debe entenderse inducido, por tanto, su dicho se traduce en hechos que le constan, razón por la cual, las declaraciones rendidas bajo esta circunstancia no pueden tener ninguna eficacia en el proceso penal.

Ilicitud del álbum fotográfico. El hecho de haber tomado fotografías a los quejosos, antes de haber sido puestos a disposición del Ministerio Público en calidad de detenidos o presuntos responsables, cuando sólo se había ordenado su localización y presentación, configura un acto de molestia, en tanto que cubre el supuesto de menoscabar o restringir derechos de la persona, además de que es continuo, pues hasta que no se eliminen dichas fotografías o hasta que no dejen de existir, la molestia continuará.

En efecto, la obtención de fotografías por parte de la autoridad a cualquier persona sin importar su situación jurídica, efectivamente representa un menoscabo y un deterioro en los derechos de ésta. Más aún, si este acto de molestia no cumple con los requisitos constitucionales, internacionales y legales debidos, lo cual resulta contrario a derecho y violatorio de


derechos fundamentales.

Aunado a que si no se hizo valer el derecho de defensa adecuada que se extiende a cualquier persona que sea presentada ante el Ministerio Público, evidentemente se está en presencia de violación de garantías; pues los quejosos no tuvieron la oportunidad de oponerse al acto de molestia, es decir, a la toma de fotografías; lo cual, lo vuelve contrario a la Constitución y violatorio de derechos fundamentales.

En este orden de ideas, el referido álbum fotográfico fue obtenido en contravención a derechos fundamentales, razón por la cual debe ser considerado como prueba ilícita, esto es, no puede concedérsele ninguna eficacia dentro del expediente formado en contra de los quejosos.

Con base en lo anterior, se declararon ilícitas también las declaraciones rendidas por los testigos que comparecieron dentro de las averiguaciones previas y sus acumuladas, en virtud de que en dichas averiguaciones se realizó una imputación directa en contra de los quejosos a partir de serles mostradas las fotos contenidas en el referido álbum, esto es, inducidas. Exceptuándose aquellas declaraciones en que las testimoniales que los testigos se condujeron libremente y que no fueron inducidos.

Ilicitud de las diligencias de confrontación. De la revisión de las constancias que integran la causa penal se advirtió que durante la averiguación previa el agente del Ministerio Público de la Federación realizó diversas diligencias que denominó como confrontaciones o reconocimiento por fotos en las cuales no cumplió con los requisitos establecidos por la ley para la celebración de dichas diligencias, principalmente, por el hecho de que las únicas personas que se encontraban a la vista del testigo que intervenía en la confronta eran los ahora quejosos, esto es, no se atendió la formalidad consistente en que se colocaran diversas personas con similares características y el sujeto a identificar elegirá el lugar en el que se quiere colocar, en ese sentido.

Directamente relacionado con lo anterior tampoco se cumplió con el mandato legal consistente en que si existieren diversos sujetos activos a identificar en la confrontación se realizará una diligencia por cada persona, siendo que en el caso en la misma actuación se incluyó a todos los inculpados.

Inexistencia de los actos de tortura. La Primera Sala consideró que el hecho de que ********** haya sido excarcelado para la práctica de algunas diligencias ministeriales, aun cuando ello resulte irregular, no es suficiente para afirmar que por esa razón se actualicen supuestos de tortura, pues la excarcelación, en sí misma considerada y de acuerdo a la definición que hemos mencionado, no representa ningún tipo de tortura física ni psicológica para que confesara.

Sin embargo, el hecho de que no se esté en posibilidad de


acreditar ni siquiera de manera probable la existencia de actos de tortura no implica que resulte irrelevante para la actuación indebida en que incurrió el Ministerio Público en su

actuación al excarcelar al antes mencionado para la práctica de diligencias en diversas averiguaciones previas, ello a pesar de que respecto del mismo ya se había ejercido la acción penal y se encontraba a disposición del juez de la causa.

De ahí que la declaración rendida por ********** con motivo de dicha excarcelación, así como las restantes diligencias en que intervino, tales como el señalamiento del lugar donde se encontraban enterradas cuatro costales con armas y cartuchos útiles, los dictámenes que se rindieron sobre dicho material bélico, deben considerarse como medios de prueba ilícitamente obtenidos, razón por la cual no pueden tener eficacia dentro de la causa penal seguida en contra de los quejosos, y por ende, no eran susceptibles de ser consideradas por la autoridad responsable al emitir la sentencia definitiva que constituye el acto reclamado en el juicio de garantías.

La responsabilidad penal de los quejosos. En tales condiciones, dado que para acreditar los delitos de homicidio calificado y lesiones calificadas el Tribunal responsable consideró las pruebas antes mencionadas, la Primera Sala concluyó que fueron violadas en perjuicio de los quejosos, las formalidades esenciales del procedimiento, en términos de lo dispuesto en el artículo 160, fracción XVII, de la Ley de Amparo abrogada, pues la sentencia reclamada en el juicio se fundó en pruebas que se obtuvieron o se incorporaron ilícitamente, ya que fue precisamente con apoyo en dichos medios de prueba, entre otros, que se tuvo por acreditada la corporeidad de los delitos en cuestión.

Lo mismo aconteció respecto de la acreditación de los cuerpos de los delitos de portación de arma de fuego sin licencia y portación de arma de fuego de uso exclusivo del Ejército, Armada y Fuerza Aérea, ya que el Tribunal responsable consideró diversos medios de prueba que, no podían ser objeto de valoración al dictarse la sentencia definitiva; lo anterior, por haber sido obtenidos de manera ilícita o haberse incorporado ilícitamente al proceso.

Como se desprende de lo anterior, la referida calificación de

ilicitud de las pruebas es una determinación propia del arbitrio de los

órganos jurisdiccionales, la cual no se traduce, a su vez, en la

actualización de una responsabilidad objetiva y directa para el

Estado.

Es así, pues debe recordarse que la teleología de la institución

de la responsabilidad patrimonial radica en que sea de carácter


objetiva y directa, lo que implica que el Estado se encuentra obligado

legalmente a resarcir el daño con entera independencia del dolo, culpa

o negligencia del agente que la causó, es decir, simplemente se

produce con la existencia misma del daño, aunado a que, en términos

de la teoría del órgano, aunque la conducta reclamada sea realizada

por un servidor público, se reputará propia del Estado.

Y por ende, tomada esa concepción de la teoría de los riesgos

creados del derecho civil, se advierte que la actividad que es parte de

la responsabilidad objetiva, es aquella que por sus propias

características materiales hace innecesario acreditar la intencionalidad

del ente que produce el daño.

En ese sentido, la responsabilidad objetiva implica una relación

directa entre la actividad imputada y el daño causado, la cual debe

desprenderse de la naturaleza misma de tal acción u omisión.

En esa lógica, si para determinar la relación entre la actividad

administrativa -hecho generador del daño- y la lesividad causada al

particular, es menester pasar por toda una justipreciación jurisdiccional

para dar cuenta de ello, es claro que no se está en presencia del tipo

de responsabilidad estatal que atañe al ahora último párrafo del

artículo 109 de la Constitución General de la República.

Al respecto, resulta ilustrativo que en la iniciativa con proyecto de

Decreto de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado,

presentada en el Senado de la República el veinticuatro de septiembre

de dos mil dos, se estableció lo siguiente:

"El sistema que se propone en la presente iniciativa busca menos identificar culpable que reparar la inevitable secuela incidental de daños residuales y la creación constante de riesgos [por parte de la administración pública]; no consiste, tampoco, en pagar cualquier daño con cargo al erario público, sino hacer más eficientes los servicios públicos que proporciona el Estado y, en forma específica, la Administración Pública, como se ha dicho y establecido con éxito en otros países.

En efecto, la evolución de las técnicas de participación administrativa en la vida social y económica del país conlleva el incremento


acelerado de riesgos a cargo de los particulares, la cual ha originado la necesidad de una mayor protección a favor de éstos".

Como se advierte de la anterior cita, la responsabilidad

patrimonial del Estado centra su propósito en la reparación de los

daños causados por la creación constante de riesgos asumidos por la

administración, es decir, derivado de la evolución de las técnicas de

participación administrativa en la vida social y económica del país se

han incrementado los riesgos para los particulares de llegar a ser

lesionados por tales funciones estatales, lo que justifica la

indemnización por la responsabilidad patrimonial del Estado.

En esa tesitura, los hechos generadores de la responsabilidad

patrimonial del Estado son, precisamente, aquellos que derivan de las

actividades administrativas cuya realización conlleva un riesgo, y por

ende, se vinculan de manera directa, clara y fehaciente con la

generación del daño a los particulares -como lo pueden ser, por ejemplo,

las fallas en las obras de infraestructura pública, las malas prácticas médicas, los

percances derivados del indebido uso o mantenimiento del transporte público, entre

otros-.

Por tanto, el hecho de que en sede jurisdiccional se haya

considerado que diversas pruebas recabadas por el Ministerio Público

de la Federación incumplían con los requisitos técnico-jurídicos para

su apreciación en el proceso penal y, por ende, que no eran dables de

ser analizadas por el Tribunal responsable -lo que se tradujo en la liberación

inmediata de los sentenciados-, de manera alguna conlleva al pago de una

indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, pues en

tales casos no se está ante la actualización de una responsabilidad

objetiva, esto es, que se haya actualizado una vinculación directa

entre la lesividad reclamada y su hecho generador, en virtud de que se

trata de la justipreciación por parte de un órgano judicial respecto al

cumplimiento de diversas formalidades del proceso.

De ahí que el hecho de que se considerara que diversas pruebas


recabadas por el Ministerio Público de la Federación incumplían con

los requisitos técnico-jurídicos para su apreciación en el proceso penal

y, por ende, que no eran dables de ser analizadas por el Tribunal

responsable, en forma alguna conlleva al pago de una indemnización

por la responsabilidad patrimonial del Estado.

Lo anteriormente aseverado no implica que esta Segunda Sala

considere que los agentes del Ministerio Público no puedan ser

sujetos de responsabilidad penal o administrativa, o que se les

deba de eximir de la reparación del daño en otras vías; sino que

únicamente significa que la declaratoria de ilicitud de pruebas por

incumplimentarse con diversos criterios formales, no se traduce en un

daño que pueda resarcirse mediante la responsabilidad patrimonial del

Estado, ya que su diseño institucional se encuentra proyectado a

indemnizar las actuaciones estatales que configuren una

responsabilidad del tipo objetivo, lo que, como se ha expuesto, no

acontece en la especie.

Máxime si, como se ha reiterado, tal ente estatal cumplió con sus

débitos legales y constitucionales de sustentar -con base en los indicios

recabados y las diligencias investigadoras realizadas- las razones por las que en

la causa en cuestión se advirtió la probable existencia del conjunto de

los elementos objetivos o externos que constituyen la materialidad del

hecho delictivo.

Atento a lo hasta aquí expuesto, esta Segunda Sala concluye

que no asiste razón a los quejosos, en virtud de que en la especie no

se surten los supuestos lógico-jurídicos para dar lugar a la

responsabilidad patrimonial del Estado.

SÉPTIMO. Decisión. En atención a lo anteriormente expuesto,

lo procedente es negar el amparo y la protección de la Justicia Federal

a los quejosos, contra la sentencia que reclaman.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


ÚNICO. La Justicia de la Unión no ampara ni

protege a ********** y **********, contra la autoridad y por el acto

reclamado precisados en el resultando primero de esta ejecutoria.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos

a la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, y en su oportunidad archívese el toca como asunto

concluido.

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