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TEMA 1

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO VENEZOLANO

Concepto

Con el objetivo de cumplir con las funciones que le corresponden, es

necesario que el Estado ejecute un conjunto de gastos que le permitan

satisfacer ciertas necesidades de la sociedad: Servicios públicos, salud,

educación, defensa, seguridad, entre otras. Cada acción gubernamental

orientada a la satisfacción parcial o total de estas necesidades trae

consigo una erogación de dinero, erogación que no sería posible ejecutar

sin la recaudación previa de los recursos que permitan financiar las

diferentes actividades gubernamentales. Como puede inferirse, la

actuación del Estado se traduce de esta forma en la gestión de un

conjunto de gastos y en la consecución de ingresos suficientes para

financiar los primeros; esta gestión de ingresos y gastos en el sector

público, que se realiza con la finalidad de que éste pueda cumplir con su

función en la sociedad, es lo que se conoce con el nombre de

Actividad Financiera, denominada también por algunos autores como

Fenómeno Financiero (Fariñas, 1986:12), o Hecho Financiero (Laya, 1989:

50), “Tanto cuando el Estado efectúa gastos públicos como cuando por

distintos procedimientos obtiene ingresos públicos provenientes de sus

recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina

„actividad financiera” (Villegas, 1992:9). A este respecto, puede compararse

la posición de diferentes autores al esbozar una definición de actividad

financiera. Luis Tamayo la define simplemente como "la acción que

desarrolla el Estado para procurarse los recursos necesarios e invertirlos en

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la satisfacción de las necesidades públicas" (Laya, 1989: 50), mientras que

Héctor Villegas señala que:

... la actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la Caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos públicos, que son transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas en favor de los organismos públicos... Merced a estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer de los medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas... A su vez, la ejecución de estas funciones trae como consecuencia una serie de transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las cajas públicas que constituyen los gastos públicos. (Villegas, 1992:9).

Por su parte Fariñas establece que la actividad financiera consiste en:

... la gestión que realiza el Estado y los demás entes públicos secundarios, para proveerse de los medios económicos suficientes para cubrir los gastos de los servicios públicos y también la ejecución de esos mismos gastos. La relación de esta actividad con las demás funciones del Estado es obvia, desde el momento en que éste no puede llevar adelante ninguna de sus funciones, de mover ninguna rueda de la compleja maquinaria de la Administración Pública si no está alimentada por los medios económicos que logra a través de la función recaudatoria de la actividad financiera. Es, pues, esta última, una gestión fundamental del Estado, sin la cual no pueden desarrollarse sus demás funciones ni, por tanto, lograrse sus fines. (Fariñas, 1986:12).

En el mismo orden de ideas, e incluyendo el elemento político

como factor determinante dentro de la actividad financiera, Gangemi la

define como:

... la acción del Estado y de las entidades menores, dirigida a procurar según los deseos de los grupos dotados de poder, los medios necesarios para la producción de bienes y ser- vicios aptos para consentir el cumplimiento de los fines, económicos o extraeconómicos, señalados por la clase política

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responsable del gobierno de la Nación. (Citado por Laya, 1989:50).

Como puede observarse, coinciden en conceptuar a la actividad

financiera como la gestión de gastos e ingresos que ocurre en los diferentes

niveles del sector público en su lucha por cumplir con sus diferentes

objetivos y funciones, gestión en la que la participación de los grupos

políticos es determinante, como se estudiará posteriormente. Las

definiciones esbozadas permiten resaltar los aspectos que caracterizan a

la actividad financiera del Estado; en primer lugar, esta actividad está

conformada por la Previsión de ingresos y gastos (preparación de

presupuestos financieros), y por la Obtención y Ejecución de los mismos

Villegas (1992:9,10). Estas variables constituyen las fases o etapas de la

actividad financiera; en segundo lugar, se caracteriza por su

Instrumentalidad, referida a que la actividad financiera que realiza el

Estado no constituye uno de los fines de éste, sino que representa un

instrumento o medio del que se vale el sector público y que le permite

ejecutar las actividades que le han sido asignadas en la sociedad

(educación, salud, servicios, seguridad, entre otros). Señala Villegas que:

... la actividad financiera se distingue de todas las otras que ejecuta el Estado en que no constituye un fin en sí misma, o sea que no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad de la colectividad, sino que cumple una función instrumental porque su normal desenvolvimiento es condición indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Esto es así, porque ninguna actuación del Estado sería posible, si no hubiese obtenido previamente los fondos necesarios para solventar su actividad en procura de satisfacer necesidades públicas. (Villegas, 1992:10).

Si bien es cierto que la actividad financiera constituye un medio

para lograr diferentes los fines que se proponga el Estado, no puede

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negarse el hecho de que las variables que la constituyen pueden ser

utilizadas activamente por las instancias gubernamentales para alcanzar

objetivos de política económica, y no sólo para financiar la satisfacción de

necesidades sociales. Es el caso de la fijación de un impuesto arancelario

elevado para la importación de vehículos, por ejemplo, donde el objetivo

perseguido sea el desestimulo a este tipo de importaciones y no la

recaudación de mayores ingresos. Ya sea que las variables de la actividad

financiera (ingresos, gastos) se utilicen con un fin recaudatorio, o con

objetivos de política económica, en ambos casos estas variables constituyen

un instrumento o medio del que se vale el Estado.

En tercer lugar, el sujeto de la actividad financiera es el Estado

concebido como “...una sociedad humana, asentada permanentemente

sobre un territorio que le corresponde, estructurada y regida por un Orden

Jurídico que es creado, definido y aplicado por un poder soberano, para

obtener el bien público temporal y el cual forma una institución con

personalidad moral y jurídica”, es este el sujeto activo de la actividad

financiera (Laya, 1989: 48). Esta concepción de “Estado” abarca no sólo el

ente central o nacional, sino también los entes descentralizados en los

niveles territoriales y administrativos que se encuentran en plena capacidad

de gestionar la obtención de ingresos y ejecución de gastos, es decir, que

realizan algún tipo de actividad financiera.

El Estado dirige esta actividad hacia la provisión de los recursos necesarios para el logro de los fines propios, que son los fines de los individuos constituidos en unidad y considerados en la serie de generaciones. Tanto los intereses individuales como los colectivos se coordinan para la obtención de los fines superiores, unitarios y duraderos del Estado, diferentes de los fines efímeros y perecederos de los individuos que lo componen. (Villegas, 1992: 10).

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En su papel de sujeto activo de la actividad financiera, el Estado tiene

la potestad de recaudar los recursos que necesita del resto de los

miembros de la sociedad de la que el mismo forma parte, constituyéndose,

desde este punto de vista, el resto de la sociedad en el sujeto pasivo de la

actividad financiera, de donde surgen los recursos (ingresos) que serán

recaudados y a quien va dirigido el gasto que permitirá satisfacer cierto

conjunto de necesidades. Al respecto comenta Ramírez:

En sentido amplio, el Estado es el sujeto activo y la sociedad el pasivo de esa actividad. En sentido estricto, en cuanto se manifiesta la participación directa e indirecta de la sociedad promovida por su clase dominante en dicha actividad, es esta tanto su sujeto activo como pasivo. Aún más, si la actividad financiera pública se toma como un sector—precisamente el público de la economía—, y la actividad económica privada como otro sector —el privado de esa misma economía—, es la misma economía capitalista, mirada desde el Estado, o desde la empresa privada, el sujeto activo y pasivo, alternativa y simultáneamente, de la actividad económico-financiera pública. Sin embargo, no pueden confundirse ambos aspectos; por ello, en el análisis de las finanzas públicas se ha de tener en cuenta al Estado y a la clase dominante... como el sujeto activo (en términos más jurídicos que políticos) de la actividad económico-financiera pública, es decir, el encargado de decidir sobre los fines y medios de dicha actividad. Y la sociedad toda, de la que hace parte principal el sector privado de la economía (y la clase capitalista dominante en él) cuyos intereses de conjunto son mostrados como los de aquella es, el sujeto pasivo (también en términos más jurídicos que políticos) de la hacienda pública. Ramírez (1998:11)

A todo lo señalado anteriormente, puede añadírsele el alto

componente político que se encuentra presente en las decisiones

relacionadas con la actividad financiera (Laya, 1989:51). Si bien es cierto

que esta actividad no está exenta de vinculaciones de tipo económico,

social, jurídico, administrativo, el aspecto político viene a representar un

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papel altamente determinante que puede facilitar u obstaculizar el

desempeño de las funciones del Estado a través de la ejecución de la

actividad financiera. Citando a Tamayo puede afirmarse que:

El hecho financiero está estrechamente vinculado a la actividad política de los poderes públicos. La organización y estructura del Estado, sus funciones y esfera de acción, la orientación política de la clase dirigente y otros factores de índole política influyen y condicionan notablemente, la actividad financiera, dándole los caracteres de un verdadero fenómeno político... El régimen político y administrativo del Estado, el predominio de una determinada clase social, la orientación política del partido o grupo dirigente, la situación política general del Estado, el desarrollo de las funciones públicas y determinadas circunstancias de carácter político, son los que condicionan la organización financiera de todo país. (Citado por Laya, 1989:51).

Fases de la Actividad Financiera

La actividad financiera se encuentra conformada fundamentalmente

por dos variables, también denominadas fases: gastos públicos e ingresos

públicos. En cuanto al Gasto Público, el punto de partida es la

estimación de los recursos que se requerirán para satisfacer un conjunto

determinado de necesidades en la colectividad; una vez cuantificado el

nivel de gasto requerido, el Estado decide las fuentes de ingreso público

que le permitirán financiarlo adecuadamente. Luego de recaudar los

ingresos planificados, se procede a utilizarlos en la satisfacción de las

necesidades seleccionadas en la ejecución del respectivo gasto público, en

palabras de Fariñas:

La actividad financiera comienza desde el momento en que el Estado logra ingresos públicos, ya de la renta que producen los bienes que él posee como un particular (renta de la tierra, renta petrolera o minera, de las industrias o empresas públicas) o de las rentas que él obtiene de los

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entes privados (impuestos, tasas, crédito público). Continúa la actividad financiera, cuando tales recursos, así obtenidos, los invierte o gasta el Estado en las necesidades colectivas, a través de los servicios públicos... De lo expuesto se deduce que la actividad financiera tiene dos fases principales: la fase de los ingresos públicos, fase recaudatoria, de adquisición de medios económicos... y la fase de la inversión de los recursos obtenidos en la fase recaudatoria, para satisfacción de las necesidades públicas, o sea, la fase del gasto público. (Fariñas, 1986:12).

En vista de que los ingresos recaudados no siempre son destinados

inmediatamente al gasto, y pueden permanecer en las arcas de la tesorería

del Estado mientras llegan a su destino final, hay autores que sostienen

como tesis la existencia de una tercera fase en la actividad financiera, a la

que denominan administración de los ingresos, y que se ocupa de

garantizar el buen manejo y conservación de los recursos disponibles antes

de que se ejecute el gasto público al que puedan estar asignados (Fariñas,

1986: 13).

Ingresos Públicos

Los Ingresos Públicos, pueden definirse de manera general y sencilla

como todas aquellas entradas de dinero que recibe el Estado y que le

permiten financiar la satisfacción de necesidades de la colectividad, es decir,

que le permiten financiar el gasto público y cumplir su función dentro de la

sociedad. Si se revisan las definiciones esbozadas por diferentes autores

que han estudiado el tema puede observarse como coinciden en confirmar

lo anterior, es el caso de Valdés Costa (citado por Fariñas, 1986:48), quien

señala que los ingresos públicos “son las entradas de dinero a la Tesorería

del Estado, cualquiera que sea su naturaleza”; por su parte, Sáinz de

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Bujanda define los ingresos públicos como “las cantidades de dinero que el

Estado y los demás organismos públicos se procuran para cumplir los fines

que en cada momento histórico tienen asignados”. (citado por Fariñas,

1986:49), el mismo Fariñas (1986:49) los define como “los medios

económicos, generalmente representados en dinero, que el Estado obtiene

de sus propios bienes o actividades o de las rentas o bienes del sector

privado y que se destinan a cubrir los gastos del Estado o a lograr otros

fines económico-sociales”. Los autores mencionados coinciden en la idea

de que el Estado recauda ingresos públicos de acuerdo con su necesidad

de cumplir con un conjunto de fines asociados al papel que representa.

Gastos Públicos

El Gasto Público, citando a Villegas (1992: 31-36) puede definírsele

como “...las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley

para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de necesidades

públicas”. Analiza el mencionado autor esta definición afirmando que el

gasto público lo conforman erogaciones dinerarias ya que, en la época

moderna, tanto su estimación y ejecución están valoradas en términos

monetarios, y están representadas en dinero o en bienes que pueden ser

objeto de valoración monetaria; estas erogaciones son efectuadas por el

Estado ya que se incluyen todas las sumas de dinero que egresan del

Tesoro Público y deben ser financiadas por los ingresos recaudados por

éste. Asimismo, el gasto público se realiza en virtud de la ley en vista de que

“no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice” (principio de legalidad

del gasto), es decir, los entes públicos solo pueden ejecutar el gasto cuando

éste ha sido autorizado previamente por algún tipo de instrumento legal.

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Finalmente, es un gasto que se realiza para cumplir los fines del

Estado consistentes en la satisfacción de las necesidades de la colectividad,

ya que esta es la finalidad principal que se le ha otorgado a la actividad

financiera pública; con respecto a esta finalidad hay que señalar que no

siempre todas las erogaciones del tesoro público responden a la satisfacción

de necesidades, y por ello no dejan de ser catalogados como gasto público.

Se considera que en la medida en que el gasto público contribuya a la

satisfacción de necesidades será más legítimo (principio de legitimidad del

gasto), pero aún en aquellos casos en que no se aplique tal principio sigue

existiendo el gasto público si cumple con el resto de las condiciones arriba

mencionadas; “por eso, la necesidad pública es el presupuesto de

legitimidad del gasto público, pero no su presupuesto existencial” (Villegas,

1992:36). Si bien los autores coinciden en identificar ciertas condiciones

elementales para que una erogación pueda considerarse como gasto

público (por ejemplo, que sean efectuadas por el Estado y autorizada

mediante leyes), pueden señalarse además un grupo de funciones que

pueden estar asociadas a esta variable financiera.

Diversos Aspectos de la Actividad Financiera (Políticos, Sociales,

Económicos, Jurídicos y Administrativos)

Ya se ha mencionado con anterioridad que la actividad financiera del

sector público involucra aspectos de distinta índole, y no sólo se

relaciona con la simple estimación, recaudación y administración de las

variables que la componen. Además de su carácter financiero influyen en

ella aspectos de tipo político, social, económico, jurídico y administrativo.

Tratándose del sector público, la toma de decisiones asociada a la

actividad financiera (necesidades a satisfacer, planificación del gasto,

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fuentes de ingresos que serán utilizadas en su financiamiento) es tarea de

la clase política y dirigente del gobierno de turno, la cual pone énfasis

en los fines que a su criterio debe perseguir la actividad financiera, que

sectores serán beneficiados, y que grupos deben realizar los aportes

necesarios, y por esto, la actividad financiera está sujeta a los cambios

que sucedan en la estructura de esa clase política dominante, y sus

relaciones con el resto de la sociedad.

En cuanto al aspecto social, se reconoce que uno de los fines

perseguidos por la actuación financiera del Estado es la satisfacción de

necesidades en la colectividad, pero en la mayoría de los casos resulta

imposible atenderlas en su totalidad; es por ello que la infinidad de

necesidades existentes deben ser analizadas, valoradas, elegidas,

jerarquizadas, para seleccionar las que en determinado momento podrán

ser atendidas a través del gasto público. La valoración y jerarquización de

estas necesidades responderá muchas veces al criterio que apliquen los

grupos sociales dominantes, o a las presiones que reciban del resto de la

sociedad, por lo que no puede desvincularse el aspecto social de la

actividad financiera del aspecto político, ni éstos del resto de los aspectos

por mencionar, al referirse al aspecto social, Laya afirma que:

Se trata, pues, de establecer una jerarquización de las necesidades, no solamente básicas o fundamentales, como se hacía dentro del concepto del Estado liberal, del cual se pensaba que únicamente debía preservar el orden público interno, defender la soberanía y aplicar justicia, sino que ahora, tiene que atender las llamadas necesidades relativas, donde necesariamente deberá dársele prioridad a las relacionadas con educación, cultura, salubridad, protección social, desarrollo económico y otros gastos reproductivos en materia de investigación, tecnología, etc., que le permitan al país romper viejas estructuras y salir del llamado círculo vicioso de la pobreza. (Laya, 1989: 57).

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Continuando con la posición de este autor, en lo que respecta al

aspecto económico, señala que:

... el Estado a través de su actividad financiera deberá elegir los medios menos onerosos, de tal manera... de obtener el mayor rendimiento, al menor costo y en el menor tiempo posible. Deberá igualmente precisar la carga impositiva que deba ser repartida entre las distintas categorías sociales, determinando el modo más idóneo de hacerlo, al mismo tiempo que debe considerar el peso de tales tributos sobre las economías que grava, ya que puede darse el caso de que un bajo rendimiento en la imposición se deba a una baja presión tributaria, o que un ingreso muy alto, obedezca a una carga excesiva. (Laya, 1989:57,58).

En otras palabras, el criterio económico de la eficiencia debe

estar presente tanto en la asignación y ejecución de los gastos (para

garantizar el mayor rendimiento), como en la recaudación de los

ingresos, tratando de lograr una justa distribución de los aportes que cada

miembro de la sociedad realiza con el fin de financiar la actividad

gubernamental. Un aspecto de importancia significativa para la actividad

financiera del sector público es el aspecto jurídico, ya que toda actuación

del Estado contemporáneo debe estar fundamentada en la legislación

vigente en cada país, en materia financiera, deben considerarse las normas

existentes en áreas como la tributaria, administrativa, presupuestaria,

contralora, entre otras, que establecen las obligaciones tanto del Estado

como de los particulares, así como también limitan el alcance del poder

que pueda tener el ente público al momento de tomar las decisiones

relacionadas con su actividad financiera. Es importante destacar que,

si bien la legislación existente establece las pautas que pueden regir

esta actividad, no se descarta la posibilidad de que esa legislación pueda

ser modificada para ponerla a tono con el contexto en el que se

desenvuelven las finanzas del Estado en un momento dado, modificaciones

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que, una vez más, caen dentro del ámbito de acción del poder político (en

este caso, legislativo). Cabe destacar que el aspecto jurídico de la

actividad financiera es objeto de estudio del Derecho Financiero,

evaluando dicha actividad desde el punto de vista de las normas jurídicas

que la regulan, al respecto, Villegas compara el campo de acción de la

ciencia de las Finanzas Públicas y del Derecho Financiero señalando que:

... la ciencia de las finanzas, al estudiar la naturaleza o esencia de las finanzas públicas y al efectuar su exacta clasificación y el cuadro de su ordenamiento, explicando cuáles son sus funciones, poniendo de relieve los efectos de los recursos y gastos en relación con aquellos que ingresan los primeros y reciben los beneficios de los segundos, ofrece conocimientos útiles para la formación de las Leyes financieras y también para su interpretación y aplicación. Por otra parte, el derecho financiero, con el estudio de la estructura jurídica de los gastos y recursos, complementa a la ciencia de las finanzas en el aspecto jurídico para el conocimiento de sus fenómenos. Además, mediante el examen de la jurisprudencia, el derecho financiero pone de relieve las cuestiones que surgen de la aplicación de la Ley en el caso concreto, y qué pueden también interesar a la ciencia de las finanzas para la elaboración más profundizada y completa de sus principios e instituciones... Adviértase que el derecho financiero es una disciplina jurídica y que la ciencia de las finanzas públicas es una disciplina económico-política. De allí que ambas ramas del saber estudien objetos totalmente diversos: el derecho financiero se refiere a determinada actividad de la administración pública (la actividad financiera), pero contemplándola exclusivamente en cuanto a las normas jurídicas que la regulan (aun cuando los fenómenos jurídicos sean provocados con propósitos económico-políticos); la ciencia de las finanzas publicas presenta como campo de estudios el de los fenómenos económicos provocados con designios políticos. Si bien ambas disciplinas examinan el mismo hecho (la obtención y el empleo de los medios económicos necesarios para que el Estado cumpla sus fines), lo consideran desde dos puntos de vista totalmente diferentes. (Villegas, 1992: 21, 22).

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Finalmente, el aspecto administrativo se relaciona con “... la debida

organización administrativa de la actividad financiera, a la contabilidad

financiera, a las medidas de control y fiscalización del correcto desempeño

de la administración fiscal, a los procedimientos tributarios de liquidación, a

la mecanización de la función financiera, etc” (Villegas, 1992: 21).

Diferencias de la Actividad Financiera del Estado con la Actividad

Financiera Privada

Se ha explicado suficientemente que la actividad financiera se

relaciona con la gestión de dos variables fundamentales (ingresos y gastos),

variables que se encuentran presentes no sólo en la actividad del sector

público, sino también en la esfera privada de la sociedad. Aún cuando

ambos sectores dirijan sus esfuerzos a la obtención de medios que les

permitan satisfacer múltiples necesidades, su actividad financiera difiere en

uno y otro caso; entre las diferencias que existen entre ellos pueden

mencionarse las siguientes (Laya, 1989:19,20):

1) El Estado, como sujeto activo de la actividad financiera

pública, y de acuerdo al ordenamiento jurídico y político imperante

en la sociedad, constituye un ente que se encuentra en situación

dominante con respecto al sector privado, lo que le permite extraer

buena parte de sus ingresos de las exigencias que le impone a los

agentes económicos que actúan en este sector (por ejemplo,

tributos). Por su parte, los sujetos que conforman el sector privado

(individuos, familias, unidades empresariales) suelen operar de

manera independiente, sin ocupar posiciones de dominación

diferentes a las que obtengan como consecuencia de su actividad

económica (una empresa monopólica puede tener mayor poder

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que sus consumidores, o que empresas más pequeñas); el poder

de dominio que puedan alcanzar los agentes privados no se

deriva del ordenamiento jurídico y político de la sociedad.

2) En cuanto a la obtención de los ingresos, el sector privado se vale de

transacciones de tipo voluntario (contratos, convenios) para

comercializar sus bienes y servicios y generar ingresos que le

permitan financiar sus actividades. En el sector público también

pueden generarse ingresos por esta vía voluntaria (por ejemplo,

empresas públicas), pero comúnmente sus entradas de dinero

provienen de fuentes que implican la coacción o la exigencia de

tributos al sector privado (impuestos, contribuciones, etc.),

valiéndose de las normas jurídicas vigentes que le permiten ejercer

este tipo de obligaciones.

3) Las necesidades que intenta satisfacer la actividad privada

corresponden a un número limitado de sujetos, mientras que el

Estado, a través del gasto público, dirige sus esfuerzos a atender

necesidades que afectan a toda (o la mayor parte de) la colectividad

(ya se trate de todo un país, región, estado, municipio, parroquia). En

este mismo orden de ideas, las necesidades que satisface la

actividad privada suelen relacionarse con el futuro inmediato de un

individuo o grupo, mientras que el Estado no se limita a esta

satisfacción inmediata, sino que su accionar va más allá y los efectos

de su actividad financiera pueden perdurar por períodos

prolongados de tiempo (como ejemplos pueden citarse los casos de

la construcción de infraestructura, el endeudamiento a largo plazo,

entre otros).

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4) El sector privado persigue un afán lucrativo con su actividad

financiera, la obtención de beneficios o utilidades, por lo que los

ingresos que percibe en sus transacciones suelen superar los

costos que han sido erogados. Para el Estado puede estar

presente este afán de lucro (empresas públicas rentables), pero

éste no es el motivo que origina su actividad financiera; el

cumplimiento de los fines sociales es prioritario antes que la

obtención de una utilidad. Al respecto, Ramírez (1998:8,9) afirma

que:

La economía del sector privado basa sus finanzas en el principio del mínimo costo con el máximo de beneficio o ganancia... La economía del sector público se basa en el principio del mejor costo con el máximo de bienestar colectivo. El ente público no persigue obtener ganancias en la satisfacción de necesidades colectivas debido a la índole misma de estas, que proporciona valores colectivos de uso o utilidad social... En contraposición con las finanzas privadas, las finanzas públicas no se fundan en el mínimo medio, sino en el mejor medio. El mejor costo de las finanzas públicas no excluye el mínimo costo, pero sacrifica este en beneficio de una mejor y más eficiente prestación de los servicios públicos. El criterio de la economía y finanzas privadas es el de la rentabilidad y el de la economía y finanzas públicas es el de la racionalidad... El criterio de la racionalidad, colocado frente al criterio de la rentabilidad, no supone exclusión del principio de la economicidad de los medios. Tan solo que tal economicidad no va dirigida a la obtención de rentabilidad, sino de un mejor servicio.

Continúa el mismo autor, refiriéndose a la actividad empresarial del

sector público, señalando que:

Respecto de ciertas necesidades individuales o colectivas indirectas que también satisface como

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privadas mediante empresas industriales y comerciales, el principio financiero es el mismo de las finanzas privadas: mínimo medio con el máximo de ganancia o beneficio para la empresa pública, que por ello se califica de rentable. No obstante, como tales empresas son de propiedad estatal, aquel principio se puede sacrificar con fines de política reguladora, pero en forma relativa. De lo contrario, si desaparece la rentabilidad de manera absoluta y permanente, la empresa industrial o comercial se transforma en un verdadero servicio público... El Estado no es orientado hacia actividades lucrativas con fines de enriquecimiento como cualquier particular. Solo en determinadas circunstancias se lo coloca en posibilidad de emprender y gestionar empresas rentables que, haciendo parte del sector público, funcionan dentro de la órbita de la economía privada; pero no para sustituir la iniciativa de los particulares o hacerles la competencia sin más, lo que sería desleal, sino para reforzarla en sus puntos débiles... (Ramírez, 1998: 9).

5) Si bien puede resultar fácil estimar la ganancia o pérdida que

resulta de la actividad financiera privada, este cálculo es más

complicado y menos preciso en el sector público por el tipo de

funciones que éste cumple. En un período determinado los ingresos

públicos pueden ser inferiores al gasto, generando una situación de

déficit, el cual no puede catalogarse necesariamente como una

pérdida si se analiza el destino que han tenido los recursos. Lo

mismo ocurre en el caso de una situación de superávit (exceso de

ingresos sobre gastos), que podría no ser tan favorable si han

quedado insatisfechas necesidades prioritarias en la colectividad.

6) Otro principio importante en la actividad privada es el que se refiere a

que los gastos deben ajustarse a los ingresos disponibles,

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estimándose en primer lugar la cuantía de ingresos que pueden

generarse para poder establecer un plan de gastos que responda

a esas entradas (la estimación del ingreso precede al gasto). En

el sector público no se aplica literalmente este principio, ya que

trata de obtener los ingresos que se requieren para financiar un

determinado nivel de gasto, que a su vez se destinan al

cumplimiento de los fines del Estado; la actividad financiera, como

proceso, inicia con la estimación del gasto requerido en un

período para la función gubernamental, y continúa con la búsqueda

de las fuentes de ingreso que permitirían ejecutar tal gasto (la

estimación del gasto precede al ingreso). Esto no significa que el

gasto público puede crecer infinitamente sin que los ingresos

disponibles lo limiten, ya que las necesidades por satisfacer

siempre superarán los recursos que la sociedad puede destinar al

mantenimiento del aparato estatal; por lo tanto, la estimación de

gastos e ingresos en el sector público se constituye en un

continuo proceso de retroalimentación que intenta seleccionar

(jerarquizar) el tipo de necesidades que podrán ser satisfechas en

cada período.

Legislación Relacionada con la Actividad Financiera del Estado

Venezolano

El campo de las finanzas públicas en cualquier país se encuentra

regulado por diferentes textos jurídicos que intentan normalizar los procesos

que se desarrollan en esta materia, en el caso venezolano podrían citarse

a tal efecto un numeroso conjunto de Leyes, decretos, reglamentos y

otros instrumentos legales que sirven de marco a la actividad financiera del

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Estado en sus distintas manifestaciones. En primer término se encuentra la

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, especialmente lo

establecido en el Título VI (Sobre e l Sistema Socioeconómico, Régimen

Fiscal, Tributario, Presupuestario, entre otros), y ya de manera más

específica la actividad financiera en Venezuela es regulada por Leyes

orgánicas, entre las cuales pueden mencionarse, entre otras: Ley Orgánica

de la Administración Financiera del Sector Público, Ley Orgánica de la

Contraloría General de la República, Ley Orgánica de la Hacienda Pública

Nacional, Ley Orgánica del Poder Público Municipal, Ley Orgánica de la

Administración Pública, Código Orgánico Tributario; adicionalmente regulan

la materia financiera un conjunto de Leyes especiales, que establecen

tributos (impuestos, tasas, contribuciones), así como también ciertos

reglamentos y normas; además, hay que tener en cuenta que en los niveles

territoriales de Estados y Municipios también se han diseñado regulaciones

para su actividad financiera en particular.

Términos Básicos Relacionados con la Actividad Financiera

Hacienda Pública y Tesoro Público

El término Hacienda viene a representar, en términos generales, el

conjunto de bienes que son propiedad de una persona (natural, jurídica)

y las obligaciones que tiene pendientes por cumplir; “este puede ser activo

y pasivo; esto es, puede estar formado por bienes y rentas (activo) por un

lado, y por deudas y obligaciones (pasivo), por el otro lado” (Fariñas,

1986:9). Este concepto, aplicado a la actividad financiera del Estado, da

origen a la Hacienda Pública, es decir, al conjunto de bienes, rentas,

deudas y obligaciones que pertenecen a un ente del sector público, ya sea

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que se trate del nivel nacional, estadal, municipal o de institutos

descentralizados: Por Ejemplo, la Ley Orgánica de Hacienda Pública

Nacional, en su Artículo 1 establece los componentes de esta variable con

respecto al nivel nacional, señalando que “La hacienda pública nacional

comprende los bienes, rentas y deudas que forman el activo y pasivo de

la Nación, y todos los demás bienes y rentas cuya administración

corresponde al Poder Nacional...”, este mismo concepto puede aplicarse

para el caso de Estados y Municipios, al definir sus respectivas haciendas

regionales y municipales.

Un concepto ya en desuso es el de Fisco; el cual constituye a la

persona jurídica que representa legalmente a la Hacienda Pública; es el

fisco el encargado de la administración y defensa de esa Hacienda

Pública, para el caso venezolano, la administración y representación de la

Hacienda Pública Nacional recae sobre el Ministerio del Poder Popular para

la Planificación y Finanzas, el cual, de acuerdo con lo establecido por la Ley

Orgánica de la Administración F inanciera del Sector Público, coordina la

administración financiera del sector público nacional, dirigiendo y

supervisando la implantación y mantenimiento de los sistemas que la

integran. Por su parte el Tesoro Público, representa los fondos financieros

(ingresos) originados por la administración de la Hacienda Pública y por la

actividad recaudatoria del Estado, y la erogación de estos fondos para hacer

frente a los compromisos de gasto público; constituye la materialización de

las entradas y salidas de dinero que caracterizan a la actividad financiera

pública. El Artículo 106. LOAFSP, hace referencia a los elementos que

conforman al Tesoro Nacional y la administración del Tesoro Público (ya

sea en el poder nacional, estadal o municipal) corresponde a la Tesorería

Pública; para el nivel nacional, las funciones de tesorería recaen sobre la

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Oficina Nacional del Tesoro (Véase el Título IV de la Ley Orgánica de la

Administración Financiera del Sector Publico).

Bienes de Dominio Público y Bienes de Dominio Privado

Otro concepto relacionado con los anteriores es el de patrimonio del

Estado (también aplicable a los diferentes niveles territoriales), asociado

directamente a los bienes cuya propiedad se encuentra en poder de los

entes del sector público, y que por lo tanto, forman parte de su hacienda.

La misma Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional en su Título I,

ofrece la definición jurídica de lo que se considera como Bienes Nacionales

(Patrimonio Nacional del Estado), y todo el régimen aplicable a los mismos,

clasificándolos en dos grandes grupos:

1) Bienes de Dominio Público: En este grupo se consideran aquellos

bienes que son propiedad del Estado y cuya utilización y disfrute no

está limitada a un grupo particular de usuarios; por tal motivo, toda

la colectividad puede utilizar este tipo de bienes en la satisfacción de

sus necesidades, sin discriminaciones de ningún tipo, además, los

bienes de dominio público no pueden ser apropiados por el sector

privado, ya que esto limitaría su uso a un grupo determinado, y

generalmente los particulares pueden utilizarlos en forma gratuita.

Con respecto a la gratuidad en el uso de este tipo de bienes, Villegas

señala que:

… Respecto de ciertas necesidades individuales o colectivas indirectas que también satisface como privadas mediante empresas industriales y comerciales, el principio financiero es el mismo de las finanzas privadas: Mínimo medio con el máximo de ganancia o beneficio para la empresa pública, que por ello se califica de rentable. No obstante, como

21

tales empresas son de propiedad estatal, aquel principio se puede sacrificar con fines de política reguladora, pero en forma relativa. De lo contrario, si desaparece la rentabilidad de manera absoluta y permanente, la empresa industrial o comercial se transforma en un verdadero servicio público... El Estado no es orientado hacia actividades lucrativas con fines de enriquecimiento como cualquier particular. Solo en determinadas circunstancias se lo coloca en posibilidad de emprender y gestionar empresas rentables que, haciendo parte del sector público, funcionan dentro de la órbita de la economía privada; pero no para sustituir la iniciativa de los particulares o hacerles la competencia sin más, lo que sería desleal, sino para reforzarla en sus puntos débiles... (Ramírez, 1998:9). Por regla general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc... Esa alteración de gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Tales ingresos son, por otra parte, de reducida importancia cuantitativa (Villegas, 1992:54,55).

2) Bienes de Dominio Privado: Estos bienes también son propiedad del

Estado, del sector público, pero su utilización y disfrute no se

destina a todos los miembros de una colectividad, sino que está

limitado a grupos particulares que han adquirido el derecho para

usarlos, administrarlos, o tienen algún contrato que les autoriza a

hacerlo, “se trata de bienes, por tanto, que son generalmente

enajenables y prescriptibles”. (Villegas, 1992:55). Como ejemplos de

estos bienes se hallan: Inmuebles destinados a la Administración

22

Pública, yacimientos petroleros, empresas propiedad del Estado,

entre otros.

Administración Financiera del Sector Público

A tales efectos, el Artículo 2. LOAFSP, establece que:

Artículo 2. LOAFSP.- La administración financiera del sector público comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos que intervienen en la captación de ingresos públicos y en su aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado, y estará regida por los principios Constitucionales de legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinación macroeconómica.

En ese orden de ideas, el Artículo 3. LOAFSP, continúa señalando

que:

Artículo 3. LOAFSP.- Los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad, regulados en esta Ley; así como los sistemas tributario y de administración de bienes, regulados por Leyes especiales, conforman la administración financiera del sector público. Dichos sistemas estarán interrelacionados y cada uno de ellos actuará bajo la coordinación de un órgano rector.

Después del proceso constituyente experimentado en 1999 y con la

consecuente entrada en vigencia de la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela, a finales de ese mismo año, se instituyeron en el

ordenamiento jurídico venezolano las bases fundamentales donde había de

erigirse el nuevo marco regulatorio de la administración financiera del sector

público. Es así como dentro del Título VI (Del Sistema Socioeconómico:

Capítulo II, Sección Primera, Sección Segunda, Sección Tercera, y Cuarta)

se institucionalizó la modernización del sistema de administración del Estado,

23

dando paso a la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración

Financiera del Sector Público (LOAFSP), en cumplimiento expreso del

mandato estatuido en la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución, en

su Numeral 5, según la cual: “(…) se le ordena a la asamblea nacional la

aprobación y sanción de la legislación referida (...) al régimen presupuestario

y de crédito público (…)”. En ese de orden de ideas, los cambios e

innovaciones significativas que se le imponían a la Administración Financiera

del Sector Público se basaron en las recomendaciones del Fondo Monetario

Internacional, Banco Mundial, Naciones Unidas, en cuanto a la uniformidad y

homogeneidad que deben tener las Cuentas Públicas.

Esta innovadora Ley introduce reglas macro-fiscales en la legislación

financiera del sector público, en congruencia con las tendencias

internacionales contemporáneas en el enfoque sobre el manejo institucional

de la gestión pública, regulando, de conformidad con el preceptivo

constitucional, materias como: 1) El marco plurianual del presupuesto para

articular los presupuestos anuales a la política fiscal de largo plazo y

garantizar el equilibrio fiscal a largo plazo, 2) El acuerdo de coordinación

macroeconómica para asegurar la consistencia de las políticas fiscales,

monetarias y cambiarias; y 3) El fondo de estabilización macroeconómica

para garantizar la estabilidad de las variables fiscales; adicionalmente

incorpora la creación del fondo de ahorro intergeneracional (Articulo 155.

LOAFSP), a través del cual se persigue el logro de una mejor distribución

ínter temporal del uso de los recursos petroleros, en aras de garantizar la

sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas de desarrollo, y así

promover y defender la estabilidad y evitar la vulnerabilidad de la economía

nacional (Moreno, 2001).

Otras de las innovaciones incluidas fue la regulación normativa de la

actividad financiera de todos los órganos e instituciones que conforman el

Sector Público, tanto Nacional, Estadal y Municipal, obligándolos a ajustarse

24

a las reformas contenidas en el régimen de administración financiera del

sector público venezolano, pues le son imperativas. Es importante reconocer

que el tema de la modernización o reforma de la Administración Pública, no

es algo nuevo o propio de la gestión de gobierno actual, puesto que

ciertamente una de las grandes debilidades de la organización de la

administración financiera es la existencia de numerosas Leyes relacionadas

con el sector público, en materia de administración, finanzas y control, no

integradas, con contradicciones e incoherencias, que dificultaron la

concreción del proceso de modernización.

Como un intento fallido se presentó un proyecto de Ley que integraba

la administración financiera, el cual estuvo en el anterior Congreso de la

República por muchos años, pero el poder legislativo no mostró mayor

interés por un estado organizado, sistematizado y con procedimientos claros

y precisos, de allí que precisamente el objetivo del nuevo marco legal es la

sistematización de toda la información financiera, en aras de construir un

verdadero sistema de información, como herramienta clave para el ejercicio

equilibrado y transparente de la función financiera del sector público; esta

Ley orgánica tiene como objeto de regulación la compilación jurídica del

régimen de administración financiera del sector público, de materias antes

dispersas en el ordenamiento jurídico.

La administración financiera del sector público es la conformación y

sistematización de las estructuras organizativas del conjunto de órganos,

sistemas y procedimientos implementados en la recaudación, inversión y su

aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado. Partiendo de un

análisis teleológico, esta Ley tiene como objeto de regulación el ejercicio de

la actividad financiera del Estado propiamente dicho, de allí que el entorno

jurídico y político que bordeó su creación estuvo marcado por la necesidad

de adecuar la normativa de los procesos financieros del sector público, a las

disposiciones normativas de la nueva Constitución de 1999, cuya innovación

25

en materia fiscal se concentra casi exclusivamente en el tema de las reglas

macro-fiscales. En este sentido, la Ley plantea el sometimiento de la

gestión financiera a los principios de eficiencia, solvencia, transparencia,

responsabilidad y equilibrio fiscal, tal y como lo señala el mandato

constitucional estatuido en el Artículo 311. CRBV, así como la exigencia de

un marco plurianual del presupuesto, la obligatoriedad de la limitación del

gasto y el endeudamiento público, y de la conformación de un fondo de

estabilización macroeconómica (Articulo 321. CRBV), todos ellos principios

constitucionales, rectores de la actividad financiera del Estado, que exigían la

configuración de todo un andamiaje organizativo que le permitiera al Estado

cumplir sus acometidas; de tal forma que esta Ley, promulgada con el firme

propósito de crear un marco regulatorio armonioso y coordinado de todos los

procesos de la administración financiera del sector público, abre paso a la

configuración de un sistema de organización de la actividad financiera

moderno y eficaz, acorde con las exigencias jurídicas, políticas y de

transparencia fiscal.

Como lo señala este texto jurídico, la administración financiera

viene a conjugar todos los esfuerzos de los órganos estatales para llevar a

cabo la actividad financiera, es decir, la obtención de ingresos para financiar

el gasto público, a su vez la administración financiera está conformada por

un conjunto de sistemas, concebidos con el firme propósito de coordinar y

armonizar el ejercicio de la actividad financiera del sector publico

venezolano, y así ajustarse a las tendencias internacionales de control y

transparencia financiera, con lo cual se pretende la integración de la

administración financiera del Estado.

1) Sistema Presupuestario (Artículos 9 al 75. LOAFSP): Con la entrada

en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del

Sector Público, se introducen una serie de cambios significativos

en materia presupuestaria, que persigue la organización del

26

sistema presupuestario, ordenándose así la creación las Oficinas

Nacionales, dentro de las cuales se instituye la Oficina Nacional de

Presupuesto (ONAPRE), con facultades de coordinador de la

política financiera en materia presupuestaria (Articulo 21.

LOAFSP), el resto de las disposiciones normativas se refiere a los

principios, normas, y procedimientos que rigen la materia

presupuestaria de los entes y órganos del sector público obligados

(Articulo 6. LOAFSP).

2) Sistema de Crédito Público (Artículos 76 al 104. LOAFSP): En este

sistema el legislador reguló todo lo concerniente a la operación de

financiamiento propiamente dicha, como lo es el crédito público,

definición, imitaciones, requisitos, procedimiento, las prohibiciones

y entes del sector público exceptuados. También establece el

órgano competente para administrar y dirigir las políticas de

endeudamiento, esto es, la oficina nacional de crédito público. Las

normas sobre el sistema de crédito público cubren las

transacciones que en esta materia realiza la República y las

sociedades mercantiles.

Están exceptuadas de estas normas las instituciones financieras

públicas (Banco Central de Venezuela, Sociedades Mercantiles

dedicadas a la Intermediación de Crédito) y las empresas creadas

de conformidad con la Ley Orgánica que Reserva al Estado la

Industria y el Comercio de Hidrocarburos, siempre que se certifique

su solvencia (Articulo 89); los institutos autónomos dedicados a la

actividad financiera también están exceptuados de dichas normas,

pero requieren la autorización del Presidente de la República en

Consejo de Ministros (Articulo 90), se prohíbe la realización de

27

operaciones de crédito público a los institutos autónomos y demás

personas jurídicas descentralizadas funcionalmente que no tengan

el carácter de sociedades mercantiles, y a las fundaciones,

asociaciones y demás instituciones constituidas con fondos

públicos (Articulo 91). A los Estados, los Distritos Metropolitanos y

los Municipios, por su parte, se les prohíbe la contratación de

deuda externa (Articulo 95).

3) Sistema de Tesorería (Artículos 105 al 120. LOAFSP): La

normativa de las actividades de la tesorería nacional es aplicable

sólo a la República. Introduce cambios en la organización de la

administración del servicio al establecerse la creación de una

Oficina Nacional del Tesoro (Articulo 108) que sustituye al Banco

Central de Venezuela como agente de la Tesorería Nacional, y a la

que se le atribuyen funciones más amplias que las cumplidas hasta

la aprobación de la LOAFSP. Esta ampliación de funciones se

ajusta a los cambios de la normativa en el área presupuestaria, que

exige de la tesorería la participación en la formulación y en la

coordinación de la política financiera para el sector público

nacional, en la coordinación macroeconómica de las políticas fiscal

y monetaria y en la aprobación, junto con ONAPRE, de la

programación de la ejecución del presupuesto y del flujo de fondos

de los entes regidos por la Ley de presupuesto, y en la

determinación de las necesidades de emisión y colocación de letras

del tesoro (Articulo 109).

Otra innovación en esta área es la creación de la Cuenta Única del

Tesoro, a través de la cual se centralizan todos los ingresos y

pagos de los entes integrados al sistema de tesorería. Mantener un

28

mayor control sobre los fondos públicos, a través de la eliminación

de las figuras de los avances y adelantos, y reducir el impacto de

los costos derivados de los excesos de liquidez causados por esa

falta de control serían, como se expresa en la Exposición de

Motivos de la LOAFSP, los objetivos fundamentales de dicha

cuenta única; el Banco Central de Venezuela, así como los bancos

comerciales, a través de convenios suscritos al efecto podrían, sin

embargo, seguir sirviendo de entes recaudadores y pagadores, tal

y como se preveía en la legislación anterior.

4) Sistema de Tesorería (Artículos 105 al 120. LOAFSP): La normativa

de las actividades de la tesorería nacional es aplicable sólo a la

República. Introduce cambios en la organización de la

administración del servicio al establecerse la creación de una

Oficina Nacional del Tesoro (Articulo 108) que sustituye al Banco

Central de Venezuela como agente de la Tesorería Nacional, y a la

que se le atribuyen funciones más amplias que las cumplidas hasta

la aprobación de la LOAFSP. Esta ampliación de funciones se

ajusta a los cambios de la normativa en el área presupuestaria, que

exige de la tesorería la participación en la formulación y en la

coordinación de la política financiera para el sector público

nacional, en la coordinación macroeconómica de las políticas fiscal

y monetaria y en la aprobación, junto con ONAPRE, de la

programación de la ejecución del presupuesto y del flujo de fondos

de los entes regidos por la Ley de presupuesto, y en la

determinación de las necesidades de emisión y colocación de letras

del tesoro (Articulo 109).

29

5) Sistema de Contabilidad Pública (Artículos 121 al 130. LOAFSP):

La normativa correspondiente al sistema de contabilidad es

aplicable a todos los entes públicos de la administración

centralizada y descentralizada, incluyendo los del poder regional y

local (Articulo 123). En relación con los cambios institucionales,

está la creación de la Oficina Nacional de Contabilidad Pública

(ONCP) que pasa a ser el órgano rector del sistema (Articulo 126)

como dependencia especializada del Ministerio del Poder Popular

para la Planificación y Finanzas, además de las funciones de

registro contable de las operaciones de los entes públicos

afectados por la Ley y de su consolidación en los estados

financieros correspondientes, a la ONCP le corresponde diseñar y

evaluar la metodología de los sistemas contables a ser empleados

en el registro de las operaciones de la República y los entes

descentralizados sin fines empresariales, opinar y asesorar sobre

los sistemas contables de las sociedades del Estado, dictar normas

e instrucciones técnicas para la organización y archivo de la

documentación financiera de la Administración Nacional, y elaborar

la Cuenta General de Hacienda, la cual deberá presentarse

anualmente (30 de junio) a la Asamblea Nacional (Articulo 127).

6) Sistema de Control Interno (Artículos 131 al 145. LOAFSP): Es el

sistema que ejerce funciones de control previo y posterior, a través

del seguimiento y evaluación del ejercicio de la actividad

administrativa y financiera de cada órgano u ente que la conforma,

por unidades especializadas de auditoría interna de cada ente u

órgano personal adscrito a la Superintendencia Nacional de

Auditoria. Sus atribuciones son autónomas, así como su

30

funcionamiento y administración, pero para efectuar funciones de

auditoría externa, actúa coordinadamente con el sistema de control

externo a cargo de la Contraloría General de la República.

7) Sistema Tributario: Está incluido dentro del andamiaje organizativo

de la administración financiera del sector público, pero su

regulación no ha sido incorporada en la Ley Orgánica de la

Administración Financiera del Sector Público. Este sistema, tal y

como lo contempla la propia constitución en el Articulo 316. CRBV,

persigue configurar un sistema eficiente de recaudación de los

tributos, y su marco regulatorio, es autónomo y se encuentra

compilado en el Código Orgánico Tributario.

8) Sistema de Administración de Bienes: Por mandato legal estatuido

en el Articulo 3. LOAFSP, se encuentra regulado por Ley especial

en la materia, pero aún no ha sido promulgada, por tanto, hasta

tanto la Asamblea Nacional no sancione este texto normativo, le

seguirán aplicando las disposiciones generales dispersas en el

ordenamiento jurídico positivo.

El Presupuesto Público

La planificación del desarrollo económico y social constituye una de

las responsabilidades fundamentales del sector público; el sistema de

planificación está constituido por diversos instrumentos, cada uno de los

cuales cumple una función específica, complementaria por los demás; y que,

dentro de ellos, al plan anual operativo le corresponde la concreción de los

31

planes de largo y mediano plazo. Uno de los componentes del plan operativo

anual es el Presupuesto del sector público, a través del cual se procura la

definición concreta y la materialización de los objetivos de dicho sector. La

concepción moderna del presupuesto está sustentado en el carácter de

integridad de la técnica financiera, ya que el presupuesto no sólo es

concebido como una mera expresión financiera del plan de gobierno, sino

como una expresión más amplia pues constituye un instrumento del sistema

de planificación, que refleja una política presupuestaria única; bajo este

enfoque de la integridad se sustenta la necesidad de que las diversas etapas

del proceso presupuestario, sean concebidas como aspectos igualmente

importantes del sistema presupuestario y, por lo tanto, estén debidamente

coordinados.

El Presupuesto Público, según Duverger (S/F), “Es un acto mediante

el cual se prevén los ingresos y gastos estatales y se autoriza estos últimos

para un periodo futuro determinado, que generalmente es de un año”. Desde

otro punto de vista puede sostenerse que el presupuesto es un plan de

gobierno y que es la expresión de un programa político manifestado en un

actuar futuro, para Neumark (S/F), el presupuesto es “un resumen

sistemático y cifrado, confeccionado en períodos regulares, de las

previsiones de gastos y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir

dichos gastos”. Según la Ley Orgánica de la Administración Financiera del

Sector Público, los presupuestos públicos comprenderán todos los ingresos y

todos los gastos, así como las operaciones de financiamiento sin

compensaciones entre sí, para el correspondiente ejercicio económico

financiero. De igual manera Hernández (1981), señala que el presupuesto

público se constituye como “la base para la estructuración de un sistema de

contabilidad gubernamental, constituye la base legal para la realización del

gasto público. La configuración de las cuentas contables debe ser compatible

con las clasificaciones presupuestarias, para lograr la adecuada interrelación

32

entre el proceso fiscal y la contabilidad, para así analizar el comportamiento

de ingresos y egresos”.

Principios Presupuestarios

Son guías para la acción en la elaboración de los presupuestos. Entre

ellos se encuentran:

1) Equilibrio: Establece que los ingresos y los gastos deben ser iguales.

El Artículo 16. LOAFSP contempla este principio cuando señala: “Los

presupuestos públicos deben mostrar equilibrio entre el total de las

cantidades autorizadas para gastos y aplicaciones financieras y el

total de las cantidades estimadas como ingresos y fuentes

financieras”.

2) Programación: El presupuesto debe incluir el contenido y la forma de

la programación, es decir, que deben programarse los objetivos

adoptados vinculados a los expresados en los planes de desarrollo, el

conjunto de acciones necesarias requeridas para el logro de esos

objetivos, los recursos humanos, materiales y otros necesarios para

ejecutar dichas acciones y los financieros para la adquisición de los

recursos.

3) Universalidad: El presupuesto debe contemplar la totalidad de

ingresos y gastos, de allí que de no existir la previsión presupuestaria

(crédito presupuestario), no podrá acordarse gasto alguno. Está

previsto en el Artículo 12. LOAFSP y su violación es sancionada por

la Ley contra la Corrupción.

33

4) Unidad: Los presupuestos en el sector público deben ser elaborados

con influencia de una política presupuestaria única definida en la Ley,

basándose en un solo método y expresándose uniformemente; en

consecuencia, todos los presupuestos deben estar coordinados.

5) Periodicidad / Anualidad: Se refiere a la duración o validez del

presupuesto, según el cual debe formularse para un año y ejecutarse

en el mismo, iniciándose el primero de enero y concluyendo el treinta

y uno de diciembre de cada ejercicio; ello quiere decir los gastos

deben afectar el respectivo presupuesto de gasto. Asimismo, se

establecen las normas que no se podrán contraer compromisos ni

causarse gastos con cargo al presupuesto expirado y los créditos no

comprometidos caducan, es decir, no pueden seguir utilizándose para

el ejercicio siguiente.

6) Flexibilidad: El presupuesto debe evitar ser rígido para que constituya

un instrumento eficaz de administración, gobierno y planificación. Los

niveles administrativos pueden hacer modificaciones en provecho de

los fines prioritarios del Estado a través de los siguientes

mecanismos: Créditos adicionales, Traspasos de créditos

presupuestarios, Rectificaciones al presupuesto y Ajustes.

7) Continuidad: El sistema presupuestario debe seguir una secuencia,

por lo tanto, el presupuesto es reflejo de la evaluación de un

presupuesto precedente y a su vez toma en cuenta expectativas de

ejercicios futuros.

34

8) Claridad: El documento presupuestario debe expresarse de manera

clara y ordenada para facilitar la comprensión de todos los sectores.

9) Especialización Cualitativa y Cuantitativa: La Especialización

Cualitativa, significa que los recursos asignados en el presupuesto

para un fin deben ser invertidos exclusivamente en él, mientras que la

Especialización Cuantitativa, hace referencia a que los gastos se

realizan según el caso y monto previsto en el presupuesto. No puede

gastarse más de lo presupuestado.

10) Publicidad: Exige que las diversas fases del presupuesto se verifiquen

en público de modo que todo el mundo pueda enterarse de la

administración financiera.

11) Gestión Mínima: El presupuesto se debe limitar a la gestión básica

que debe cumplir el Estado.

12) Neutralidad: Consiste en que el presupuesto de ingresos no debe

afectar la situación material y financiera del contribuyente.

13) Nivelación: Los gastos ordinarios deberán cubrirse con ingresos

ordinarios.

14) Deuda Autoliquidable: Destinar el dinero de la deuda en actividades

que generen los recursos para pagarla.

35

Base Teórica del Presupuesto Por Programas

Las normas legales vigentes en Venezuela estipulan que el

presupuesto sea “Por Programas” ello quiere decir que se asignarán los

recursos con base a los resultados expresados mediante los bienes y

servicios que se producirán en la entidad, a través de este presupuesto por

programas, se permite conocer qué actividades se pretenden realizar, en qué

magnitud, a qué costo y cuál es el organismo que se dedica a su ejecución.

Según la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), éste se concibe como

el sistema mediante el cual se elabora, aprueba, coordina la ejecución,

controla y evalúa la producción pública (bien o servicio) de una institución,

sector o región, en función de las políticas de desarrollo previstas en los

planes; en pocas palabras, el presupuesto es un medio para prever y decidir

la producción que se va a realizar en un período determinado, así como para

asignar formalmente los recursos que esa producción exige en la praxis de

una institución, sector o región. Los Artículos 10 y 12. LOAFSP, señalan lo

siguiente:

Artículo 10. LOAFSP.- Los presupuestos públicos expresan los planes nacionales regionales y locales, elaborados dentro de las líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la Nación aprobadas por la Asamblea Nacional, en aquellos aspectos que exigen, por parte del sector público, captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del país; y se ajustarán a las reglas de disciplina fiscal contempladas en esta Ley y en la Ley del marco plurianual del presupuesto. El plan operativo anual, coordinado por el Ministerio de Planificación y Desarrollo, será presentado a la Asamblea Nacional en la misma oportunidad en la cual se efectúe la presentación formal del proyecto de Ley de presupuesto.

36

Artículo 12. LOAFSP.- Los presupuestos públicos comprenderán todos los ingresos y todos los gastos, así como las operaciones de financiamiento sin compensaciones entre sí, para el correspondiente ejercicio económico financiero. Con el proyecto de Ley de presupuesto anual, el Ministerio de Finanzas presentará los estados de cuenta anexos en los que se describan los planes de previsión social, así como la naturaleza y relevancia de riesgos fiscales que puedan identificarse, tales como: 1) Obligaciones contingentes, es decir, aquellas cuya

materialización efectiva, monto y exigibilidad dependen de eventos futuros inciertos que de hecho pueden no ocurrir, incluidas garantías y asuntos litigiosos que puedan originar gastos en el ejercicio;

2) Gastos tributarios, tales como excepciones, exoneraciones, deducciones, diferimientos y otros sacrificios fiscales que puedan afectarlas previsiones sobre el producto fiscal tributario estimado del ejercicio;

3) Actividades cuasifiscales, es decir, aquellas operaciones relacionadas con el sistema financiero o cambiario, o con el dominio público comercial, incluidos los efectos fiscales previsibles de medidas de subsidios, de manera que puedan evaluarse los efectos económicos y la eficiencia de las políticas que se expresan en dichas actividades.

La obligación establecida en este artículo no será exigible cuando tales datos no puedan ser cuantificables o aquellos cuyo contenido total o parcial haya sido declarado secreto o confidencial de conformidad con la Ley.

De las disposiciones legales transcritas Ut Supra, los presupuestos

públicos comprenden todos los ingresos y todos los gastos, así como las

operaciones de financiamiento sin compensaciones entre sí, para el

correspondiente ejercicio económico financiero, es decir: 1) Ingresos: Los

diferentes ramos de ingresos corrientes y de capital; 2) Gastos: Gastos

corrientes y de capital; 3) Operaciones de Financiamiento: Cuyas fuentes

radican en la disminución de activos financieros e incremento de pasivos

37

tales como las operaciones de crédito público y sus aplicaciones financieras

tienden al incremento de activos y disminución de pasivos, tales como la

amortización de la deuda.

Ciclo Presupuestario en la República Bolivariana de Venezuela

La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público

(2009), contempla que en la República Bolivariana de Venezuela exista un

marco plurianual del presupuesto que establezca los límites máximos de

gastos y de endeudamiento que haya de contemplarse en los presupuestos

nacionales para un período de tres años, los indicadores y demás reglas de

disciplina fiscal que permitan asegurar la solvencia y sostenibilidad fiscal y

equilibrar la gestión financiera nacional en dicho período, de manera que los

ingresos ordinarios sean suficientes para cubrir los gastos ordinarios. Las

fases o etapas del ciclo presupuestario, se dividen de la siguiente manera:

1) Formulación: El Presidente de la República, en Consejo de Ministros,

fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del

proyecto de Ley de presupuesto y las prioridades de gasto. El

Ministerio de Planificación y Finanzas, practicará una evaluación del

cumplimiento de los planes y políticas nacionales y de desarrollo

general del país, y de igual forma preparará los lineamientos de

política que regirán la formulación del presupuesto, a los fines de que

la Oficina Nacional de Presupuesto elabore el Proyecto de Ley de

Presupuesto, que será presentado por el Ejecutivo a la Asamblea

Nacional antes del quince de octubre de cada año; si por cualquier

causa el Ejecutivo no hubiese presentado a la Asamblea Nacional,

dentro del plazo previsto, o si el mismo fuere rechazado o no

aprobado por la Asamblea Nacional antes del quince de diciembre de

38

cada año, el presupuesto vigente se reconducirá, con los siguientes

ajustes que introducirá el Ejecutivo Nacional.

2) Aprobación: La Asamblea Nacional debe discutir y sancionar el

presupuesto a más tardar el quince de diciembre de cada año. En

caso de reconducción, si la Asamblea Nacional sancionare la Ley de

presupuesto durante el curso del primer trimestre del año en que

hubieren entrado en vigencia los presupuestos reconducidos, esa Ley

regirá desde el primero de abril hasta el treinta y uno de diciembre, y

se darán por aprobados los créditos presupuestarios equivalentes a

los compromisos adquiridos con cargo a los presupuestos

reconducidos; y si para el treinta y uno de marzo no hubiese sido

sancionada dicha Ley, los presupuestos reconducidos se

considerarán definitivamente vigentes hasta el término del ejercicio

(Articulo 42. LOAFSP). Luego de sancionada la Ley se remite al

Presidente de la República para su promulgación.

3) Ejecución: Se concibe como un conjunto de acciones para lograr los

objetivos y metas establecidas en el presupuesto, la ejecución del

presupuesto para la República y entes descentralizados está prevista

en los Artículos 43 al 55. LOAFSP. Según el Artículo 46. Ejusdem,

una vez promulgada la Ley de Presupuesto, el Presidente de la

República decretará la distribución general del presupuesto de gastos,

la cual consistirá en la presentación desagregada de los créditos y

realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto y luego el Artículo

47. Ejusdem, señala que se considerará gastado un crédito cuando

queda afectado definitivamente al causarse un gasto.

39

4) Control del Presupuesto: Consiste en una serie de actividades que se

realizan a los fines de medir los resultados obtenidos en la ejecución,

evaluarlos y establecer medidas correctivas, si es el caso. Según la

Asociación Venezolana de Presupuesto Público, los elementos de un

sistema de control son: A) Determinación de los objetivos; B)

Medición de los resultados; C) Registro de la ejecución; D)

Determinación de las desviaciones, mediante comparación física y

financiera de lo presupuestado con lo ejecutado; E) Emisión de

informes de ejecución presupuestaria; F) Adopción de medidas

correctivas. El control, según la ubicación del órgano controlador

puede ser externo o interno, estableciéndose el Control Interno está

establecido en los Artículos 131 al 145. LOAFSP.