TITULO SEGUNDO

Soberanía Nacional, Federalismo y Forma de Gobierno

(Artículos 39-48)

Arnaldo Córdova

Visto en su conjunto, en el Título Segundo destacan, jerárquicamente, los

siguientes temas:

a) La soberanía nacional, que es soberanía popular (artículo 39);

b) El federalismo, como forma que adquiere el principio de la soberanía

popular (artículo 40);

c) La forma de gobierno decidida por el pueblo como República representativa

y democrática con su base federal (artículo 40);

d) Las entidades soberanas organizadoras del Estado federal (artículo 43);

e) El territorio en el que reside la nación mexicana bajo la soberanía de su

pueblo y su distribución entre las entidades fundadoras del Pacto Federal,

así como el modo en que deben arreglar entre sí sus respectivos límites y la

dependencia directa respecto del gobierno federal en que quedan las islas,

los cayos y arrecifes de los mares adyacentes al territorio nacional, la

plataforma continental, los zócalos submarinos de las islas, de los cayos y

arrecifes, los mares territoriales, las aguas marítimas interiores y el espacio

situado sobre el territorio nacional (artículos 42, 45, 46, 47 y 48);

f) La condición que observará, siendo una entidad fundadora del Pacto

Federal, el Distrito Federal, llamado así sólo por el hecho de que sirve de

asiento a los poderes federales y, por ello, es la capital del país (artículos 43

y 44);

g) La referencia un tanto sesgada a la existencia de los Poderes de la Unión, en

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cuanto se dice que es a través de ellos que el pueblo ejerce su soberanía (un

sinsentido, como veremos, pues este postulado va en contra de los

establecido por el artículo 39) y, recientemente, la institución aquí de los

partidos políticos como entidades de interés público y, más recientemente

todavía, de los órganos encargados de organizar las elecciones federales.

Extraña que no se haga referencia al Poder Judicial, que es uno de los

Poderes de la Unión y a través del cual, de acuerdo con esta lógica, el

pueblo también ejercería su soberanía (artículo 41).

Trataremos, en el orden que parece más racional, esa rica problemática,

intentando dar razón de la coherencia interna de éste, nuestro Titulo Segundo de la

Constitución.

1. El territorio.

La tierra es la madre de todos los pueblos. Es una verdad de la que los

hombres son conscientes desde los tiempos más remotos en el pasado1. Y el

territorio es un elemento esencial para las ciencias del Estado, de las que el

1 Testimonios de esa convicción los hay sin cuento, pero vale pena recordar un par de ellos. El gran orador ático Lisias escribía: “Nuestros antepasados... no se establecieron en tierra ajena como la mayoría de la gente, habiéndose reunido de todas partes y habiendo expulsado a otros, sino que, por ser autóctonos, poseían la misma tierra desde siempre, como madre y patria” (Lisias II, Oración fúnebre, 17, en Lysiae Orationes, ed. C. Hude, Oxford Classical Texts, Oxford, 1912). Y Platón afirmaba: “... nuestra tierra y madre ofrece una prueba suficiente de que ha dado a luz a los hombres, porque ella sola en ese entonces, y primera, produjo como alimento para el hombre el fruto del trigo y de la cebada, con el cual se alimenta el género humano de la mejor y más bella manera, ya que es ella en realidad la que engendró a ese ser. Ahora conviene ofrecer este tipo de pruebas más para la tierra que para la mujer, porque no es la tierra que imita a la mujer en la concepción y el parto, sino la mujer a la tierra” (Platón, Menéxeno 237e-238ª, en Platonis Opera,vol, III, ed. J. Burnet, Oxford Classical Texts, Oxford, 1903). Agradezco a la doctora Annapaola Vianello de Córdova su traducción directa del griego.

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Derecho Constitucional forma parte principalísima2. La definición más corriente

del Estado no puede hacer a menos de verlo como un poder soberano sobre una

población asentada en un territorio3. En esa definición que aprendemos desde que

oímos hablar del Estado, ninguno de sus elementos integrantes adquiere relevancia

por sí mismo: Estado, poder, soberanía, población (y, podría agregarse, pueblo) o

territorio no nos dicen nada que no debamos suponer y, para eso, después de

haberles agregado los contenidos más disímbolos por nuestra cuenta. Se trata, pues,

de una enumeración de elementos aislados, más que de una definición. Sirve a los

constitucionalistas para dar lo que ellos consideran los elementos del Estado: poder

soberano, población y territorio4. Si todo eso lo comprende el Estado, entonces el

Estado lo es todo: poder, territorio, población (en realidad nunca se habla del

pueblo y todo mundo sobreentiende que se habla de la sociedad en su conjunto),

con lo que la especificidad de las ciencias del Estado se pierde para volverse una

especie de filosofía medieval, un corpus indiferenciado que no se apiada de la 2 El ilustre constitucionalista italiano Paolo Biscaretti di Ruffìa hace notar que la palabra Estado se mezcla indefectiblemente con la expresión “estar” (o “asentarse”), tanto, nos dice, “que en los países germánicos... tanto en el Medioevo como en época reciente se ha usado a menudo el vocablo ‘Land’ (y piénsese, ahora, en los Estados[Länder] miembros de la República federal austriaca o a los de la alemana occidental) que precisamente significa ‘territorio’” (“Territorio dello Stato”, en Enciclopedia del Diritto, Giuffrè Editore, vol. XLIV, Milano, 1992, p. 334). 3 Uno de los grandes iniciadores de la Allgemeine Staatslehre (teoría general del Estado), Georg Jellinek, hacía notar que el Estado no es propietario sino soberano de su territorio: “El dominio sobre el territorio no es, desde el punto de vista del Derecho Público, dominium, sino imperium. El imperium significa poder de mando, mas este poder sólo es referible a los hombres; de aquí que una cosa sólo pueda estar sometida al imperium, en tanto en cuanto el poder del Estado ordene a los hombres obrar de una cierta manera con respecto a ella” (Teoría general del Estado, trad. de Fernando de los Ríos Urruti, Librería General de Victoriano Suárez, Madrid, 1915, t. II, pp. 23-24). 4 Respecto del territorio, el maestro Burgoa señala: “... es imprescindible, a nuestro entender, reafirmar la idea de que el territorio, como elemento geográfico del Estado, es el espacio terrestre, aéreo y marítimo dentro del que la entidad estatal ejerce su poder, al través de las funciones legislativa, ejecutiva y jurisdiccional y por conducto de sus respectivos órganos o autoridades” (Ignacio Burgoa, Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 1991, p. 163).

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multiplicidad abrumadora de las formas de la vida social y de las ya incontables

especialidades a las que da lugar su conocimiento.

El mayor logro que tuvo la teoría política moderna fue legitimarse frente a

todas las demás disciplinas del conocimiento de la realidad y, en ella, de la

sociedad5. No se trató de una invención ni de una ocurrencia. La vida social misma

de la modernidad nos impulsó a diferenciar las diferentes esferas en las que

actuamos en sociedad. No es lo mismo vivir religiosamente, que vivir moralmente

o que vivir políticamente. La vida nos enseña a actuar en cada una de esas esferas

de modo diferente, con diferentes reglas, con diferentes elementos de acción. El

pensamiento moderno no hizo más que registrar ese hecho indeleble en el

conocimiento de nosotros mismos6. Así nació la ciencia política, por cierto la

primera de las ciencias del hombre que aparece desprendiéndose del tronco común

del conocimiento que fue en el Medioevo la filosofía; luego vinieron la economía,

la historia como ciencia y ya no como mera memoria del pasado, el derecho y las

demás ramas del conocimiento de la realidad social7. Eso es historia real. La

ciencia política clásica, la que un poco arbitrariamente podemos ubicar en el tiempo

5 Véase, de Umberto Cerroni, Introducción al pensamiento político, Siglo XXI Editores, México, 1987, trad. de Arnaldo Córdova, así como, del mismo autor, su ensayo “Igualdad y libertad”, en Marx y el derecho moderno, Ed. Grijalbo, México, 1975, en trad., asimismo, de Arnaldo Córdova, pp. 187-279. 6 Ernst Cassirer lo constata de esta manera: “Con Maquiavelo nos situamos en el umbral del mundo moderno. Se ha logrado el fin que se deseaba: el Estado ha conquistado su plena autonomía... El Estado es completamente independiente; pero al mismo tiempo está completamente aislado. El afilado cuchillo del pensamiento maquiavélico ha cortado todos los hilos por los cuales el Estado, en generaciones anteriores, estaba atado a la totalidad orgánica de la existencia humana. El mundo político ha perdido su conexión no sólo con la religión o la metafísica, sino también con todas las demás formas de la vida ética y cultural del hombre. Se encuentra solo , en un espacio vacío” (El mito del Estado, Fondo de Cultura Económica, trad. de Eduardo Nicol, México, 1947, p. 166. 7 Arnaldo Córdova, “Consideraciones en torno al método de la ciencia política”, en, AA.VV., Ciencia política, democracia y elecciones, UNAM, 1989, pp. 23-46.

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que corre entre Maquiavelo y Tocqueville, nos muestra una realidad incontrastable:

la aparición y el desarrollo del Estado que se sitúa por encima de las demás esferas

de la vida social8. Nos enseñó también que una cosa es la vida social, con toda su

multiforme y variopinta diversidad, y muy otra es la vida política. Estado y

sociedad no son lo mismo y una cosa es la sociedad y muy otra el Estado. La

preeminencia del Estado sobre la sociedad es muy simple de comprender: es el

Estado el que organiza y coordina como a un todo a la sociedad; sin el Estado, la

sociedad sería un anárquico e incontrolable conjunto de intereses individuales y de

grupos incapaces de ponerse de acuerdo9. Ciertamente, ha habido pensadores que

acaban confundiendo a la sociedad con el Estado, pero a base de convertir a la

sociedad en una parte del Estado, como en Hegel10, o haciendo del Estado una

8 Véase nuestro ensayo “Sociedad y Estado en el mundo moderno”, en el volumen del mismo título, Ed. Grijalbo, México, 1989, pp. 21-68. 9 Antonio Gramsci explicaba así la función del Estado, partiendo de la tesis marxista del Estado de clase: “El Estado se concibe, es verdad, como organismo que es propio de un grupo y que está destinado a crear las condiciones favorable para la máxima expansión de tal grupo; pero ese desarrollo y esa expansión se conciben y se presentan como la fuerza motriz de una expansión universal, de un desarrollo de todas las energías ‘nacionales’; es decir, al grupo dominante se le ve coordinado concretamente con los intereses generales de los grupos subordinados y la vida estatal se concibe como un continuo formarse y superarse de equilibrios inestables (en el ámbito de la ley) entre los intereses del grupo fundamental y los intereses de los grupos subordinados, equilibrios éstos en los que los intereses del grupo dominante prevalecen sólo hasta cierto punto, es decir, no se reducen al grosero interés económico corporativo” (Note sul Machiavelli, sulla politica e sullo Stato moderno, Einaudi, Torino, 1949, p. 46). 10 Hegel veía en la sociedad civil a una sociedad organizada y desechaba la visión liberal de una sociedad desintegrada en sus individuos. Para él la forma de organización típica de la sociedad era la corporación. Antonio Gramsci vería, en su tiempo, igualmente a una sociedad organizada en asociaciones que, para él, eran instituciones. La diferencia entre ambos es que Hegel funde la sociedad civil en la sociedad política (el Estado), mientras que, para Gramsci, ambas sociedades permanecen separadas. Hegel sintetiza así su propuesta: “La finalidad de la corporación, en cuanto limitada y finita, tiene su verdad... en la finalidad universal en sí y para sí y en su absoluta realidad; la esfera de la sociedad civil se convierte en Estado”. En términos profanos, eso quiere decir que las asociaciones o corporaciones de los ciudadanos sólo se vuelven reales y permanentes cuando se convierten en instituciones del Estado (G. W. F. Hegel, Fundamentos de la filosofía del derecho, Libertarias/Prodhufi, Madrid, 1993, parágrafo 256, p. 676; véanse, si hay

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excrescencia de la sociedad absolutamente prescindible, como llega a postular el

anarquismo. Podrá, así, comprenderse por qué la idea de los elementos del Estado,

que acaba postulando que el Estado somos todos y todo, es una perversión de la

realidad.

La cuestión del territorio, si a éste se le identifica con el Estado o se le

convierte en un elemento del mismo, resulta todavía más absurda. Sólo un Estado

totalitario o monárquico podría ser considerado dueño de su territorio11. En un

Estado democrático, que hace derivar del pueblo la soberanía, lo menos que puede

postularse es que el pueblo es el verdadero señor de su territorio y, eso sí, mandata

al Estado que él ha creado para que lo administre atendiendo siempre al bien

general de la sociedad y lo defienda de cualquier amenaza exterior. En ello todos

nuestros constitucionalistas deberían estar de acuerdo, sobre todo atendiendo a la

sabia y muy pertinente concepción que encierra nuestra Carta Magna al respecto.

En primer lugar, como lo hemos ya indicado, el artículo 42 señala, escuetamente,

las partes que comprende “el territorio nacional”; no dice “el territorio del Estado

mexicano” ni cosa que se le parezca. Ya aquí la teoría de los elementos del Estado

es totalmente ignorada. Además, por si fuera necesario indagar cuál es el sujeto que

supone la expresión “el territorio nacional”, recurriendo al encabezado del artículo

27 de nuestro Máximo Código Político, podemos ver lo que esa expresión significa:

interés, los comentarios de Marx al respecto en su Crítica de la filosofía del Estado de Hegel, Grijalbo, México, 1968, pp. 59 y ss.). 11 De hecho, para que el Estado aparezca como un verdadero poder por encima de la sociedad se requiere que previamente se independice del poder político que detenta la propiedad privada en la tradición de las instituciones feudales. Maurice Hauriou observa que “no hay Estado, en el sentido propio de la palabra, sino hasta que se ha instaurado en una nación el régimen civil, es decir, cuando el poder político de dominación se ha separado de la propiedad privada, cuando ha llegado ha revestir el aspecto de una potestad pública y, de ese modo, se ha operado una separación entre la vida pública y la vida privada” (Principes de droit public, Paris, 1916, p. VII (subrayado nuestro).

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“La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del

territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y

tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo

la propiedad privada”12.

No hay en nuestra Carta Magna nada que nos diga qué o quiénes son la

Nación. En innumerables documentos patrióticos y textos constitucionales se la

identifica con el pueblo; pero no hace falta mucho escarbar para encontrar que

Nación equivale, indistintamente, a pueblo y a sociedad políticamente organizada.

El pueblo es el cuerpo político que forman los ciudadanos13, no todos los miembros

de la sociedad, porque muchos de ellos no tienen la capacidad legal para serlo. La

Constitución dice quiénes son los ciudadanos y lo que se requiere para serlo

(artículo 34). La Nación está formada por todos los miembros de la sociedad,

ciudadanos y no ciudadanos; pero, en el espíritu del artículo 39, es el pueblo de los

ciudadanos el que comanda a la nación y organiza al Estado que la regimenta y la

representa. Así que sociedad y Nación no son lo mismo: la sociedad es un conjunto

de personas; la Nación es ese mismo conjunto de personas (con la excepción de los

muchos extranjeros que se han integrado a la sociedad, pero que no han adquirido

la nacionalidad mexicana), sólo que organizado políticamente, bajo la égida del

pueblo y de su Estado. Pues esa Nación es a la que el artículo 27 hace propietaria

de su territorio y al Estado, únicamente, su representante y, en su caso, su

12 Esta materia la hemos tratado en varios trabajos, la mayoría de los cuáles están publicados en, Arnaldo Córdova, La nación y la Constitución. La lucha por la democracia en México, Claves Latinoamericanas, México, 1989, pp. 103 y ss., y en nuestro extenso estudio introductorio “El pensamiento social y político de Andrés Molina Enríquez” en, Andrés Molina Enríquez, Los grandes problemas nacionales y otros escritos, Ediciones Era, México, 1978, pp. 11-68. 13 Jean-Jacques Rousseau (Du contrat social ou essai sur la forme de la République, en Oeuvres complétes, Gallimard, Bibliotèque ded la Pléiade, t. III, Paris, 1964, II, iv, p. 372) define al Estado como « la unión de sus miembros », los cuales constituyen el « cuerpo político”.

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administrador. Los geniales inspiradores de esta concepción de la relación de la

Nación con su territorio, don Andrés Molina Enríquez, el ingeniero Pastor Rouaix y

otros muchos que dieron la batalla con ellos, concibieron la idea de la Nación

propietaria como heredera de la corona española, antigua propietaria del territorio

que fue liberado con la Guerra de Independencia, y en ella siempre incluyeron a

todos los mexicanos, sin excepción, aunque nunca se tomaron el trabajo de ponerlo

en claro14.

Se podría concluir con una síntesis que abarcara todos los elementos que se

han mencionado: la Nación es la propietaria original del suelo en el que habitan

todos los mexicanos y sus huéspedes extranjeros, los que, si son esclavos, por el

sólo hecho de ingresar a él se vuelven hombres libres (según instituye el artículo

primero de la Carta Magna). Al fundar el Estado, el pueblo, el cuerpo político

integrado por todos los ciudadanos, toma de la Nación la soberanía sobre su

territorio, por ser el pueblo el que decide por la Nación, y otorga al Estado el poder

de representarlos a ambos ante el mundo y de velar por la seguridad y la integridad

de dicho territorio. El pueblo, a su vez, mandata al nuevo Estado, nacido de la

Revolución, que represente a la Nación en todo lo concerniente a la propiedad

nacional y a la nueva regulación de las relaciones de propiedad. A través de su

Constitución, el pueblo encarga al nuevo Estado dictar las medidas necesarias para

14 En un artículo que Molina Enríquez publicó en el Boletín de la Secretaría de Gobernación, T. I, n. 4, México, septiembre de 1922, escribía: “El derecho de propiedad primordial de la nación sobre todo el territorio nacional existía antes en el rey de España... la nación ha sustituido al rey...” (en Los grandes problemas nacionales y otros escritos, cit., p. 468). En carta de 13 de marzo de 1918 a José Vázquez Schiafino, Joaquín Santaella y A. Langarita, el ingeniero Pastor Rouaix escribía: “El Monarca español quedó investido con los derechos de propiedad de las tierras, de las aguas, de los minerales y de los jugos de la tierra... Al consumarse la Independencia, los derechos de la corona de España, sobre el territorio del país pasaron a corresponder a la Nación... Así pues, el principio de propiedad radica originaria y primitivamente, en los Reyes de España y posteriormente en la Nación” (reproducida en El petróleo. La más grande riqueza nacional, Cámara de Senadores, México, 1923, p. 57).

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el fraccionamiento de los latifundios (tercer párrafo del original artículo 2715); en el

Estado, el Poder que debe llevar a cabo tal encomienda no puede ser otro que el

Ejecutivo, en representación de la Nación, con lo que se le dota de una facultad que

es, virtualmente, de excepción, vale decir, el poder de expropiación sin condiciones

previas, que era, justo, lo que había postulado Molina Enríquez16. La Nación

propietaria se reserva una parte de su propiedad original, la cual comprende el

subsuelo, las tierras aledañas a las costas, islas y cayos, los mares territoriales, las

aguas interiores y otros bienes que, al definirse como federales, se ponen bajo el

cuidado del Poder Ejecutivo del nuevo Estado, con el fin expreso de imponer a la

propiedad privada las modalidades que dicte el interés público y regular el

aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, para hacer

una distribución equitativa de la riqueza y cuidar de su conservación. Por tratarse

de un Estado federal, resulta obvio que todo lo que no está expresamente reservado

a la Federación en materia de relaciones de propiedad queda en las facultades de

los poderes de los Estados federados.

Problemas menores, que tienen que ver con cuestiones de límites de los

territorios de los Estados se contemplan en los artículos 45 a 47 de este título y de

la Carta Magna.

2. Soberanía popular y federalismo. Soberanía popular y federalismo son, en nuestra Constitución, dos términos 15 El artículo 27 dice en su redacción de 1917, precisamente: “... se dictarán las medidas necesarias para el fraccionamiento de los latifundios” (Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, Imprenta de la Secretaría de Gobernación, México, 1917, p. 18). 16 Cf., Andrés Molina Enríquez, Filosofía de mis ideas sobre reformas agrarias (Las derrotas de Degollado), en Los grandes problemas nacionales y otros escritos, cit., pp. 453-464.

10

que se suponen mutuamente y que no pueden ser explicados por separado. El

artículo 39 instituye el principio de la soberanía popular y el artículo 40 establece

que la forma que adopta el Estado que surge de la Constitución será una República

federal. En virtud del primero, queda claro que todo poder público dimana del

pueblo y éste tiene en todo tiempo el inalienable derecho de decidir la forma de su

gobierno. En razón del segundo, si se impone que la República que nace por

voluntad del pueblo deberá ser federal, compuesta de Estados libres y soberanos

unidos en una Federación, entonces no podemos hablar de un único pueblo

nacional, sino de varios pueblos fundadores que han decidido unirse para constituir

el Estado mexicano. Cada uno de los Estados, a su vez, está constituido de la

misma manera: comunidades originarias que decidieron unirse para constituir un

poder que las habría de unificar a todas ellas en la comunidad estatal. Se supone

que tanto la comunidad federal como las comunidades estatales resultan ser

comunidades políticas artificiales, creadas por la voluntad de los ciudadanos

integrantes de las comunidades originarias reunidos en un solo pueblo en cada una

de ellas. En otro lugar nos ocupamos del tema de la soberanía con cierta amplitud17;

aquí se impone pofundizar más en el tema del federalismo, sobre todo, tomando en

cuenta la función realmente fundadora y definidora de todo el contenido de este

Título Segundo.

Es una pena que los más grandes juristas de nuestra época, incluidos entre

ellos a una mayoría muy significativa de constitucionalistas, los politicólogos y

también quienes parten de la definición de la política por la muy pobre y limitada

concepción del ejercicio del poder como toma de decisiones (decision making18)

17 Véase en esta misma recopilación nuestro ensayo sobre el artículo 39. 18 Tomar a la realidad política e inclusive a las instituciones del Estado como una materia manipulable, sobre la que hay que actuar y arriesgar el error, porque de otra manera no podría haber modo de dirigir la acción política y, en ésta, en especial las decisiones que se deben tomar

11

reduzcan la problemática del federalismo a una mera cuestión de descentralización

del poder o, peor aún, de la administración pública. Amputar al federalismo su

nexo inextricable con la soberanía popular significa, en efecto, convertirlo en un

mero sistema de distribución de jurisdicciones o demarcaciones administrativas o

en una cadena de decisiones de poder jerarquizadas19. Pierde su sentido como

origen del Estado y su fuerza fundadora de la constitución del Estado. Por supuesto

que el federalismo entraña una distribución de funciones (una división del trabajo)

y un sistema descentralizado de jurisdicciones; es también una combinación de

poderes centrales y locales que funcionan cada uno en esferas separadas; no cabe

duda de que se trata también de una distribución de recursos públicos con una

fiscalización central y de aparatos administrativos diferenciados y coordinados.

para alcanzar resultados que deben preverse de antemano es el Leitmotiv de este tipo de perspectivas de estudio de la política y de las fuerzas actuantes en ella. El instrumento de tal posible manipulación es lo que se resume en el concepto de políticas públicas (public policies) y su correlato esencial, la toma de decisiones (decision making). Para legos en la materia, puede verse de Leonardo Curzio, Toma de decisiones, Instituto Federal Electoral, México, 1998. Otras obras útiles para entender este modo de enfocar la política, un clásico, Daniel Lerner y Harold D. Lasswell, The Policy Sciences, Stanford University Press, Stanford, 1951 (1965); en el Handbook of Political Science, vol. 6, Policies and Policy Making, Fred I. Greenstein y Nelson W. Polsby, eds., Addison-Wesley Publishing Co., publicación simultánea en diversos lugares del mundo, 1975, entre muchísimas más. 19 Ver al federalismo como un mero sistema de distribución de jurisdicciones implica concebirlo como un problema, ante todo, jurídico y borrar por completo su raíz política. Fue, justo, lo que le ocurrió al gran jurista austriaco Hans Kelsen, para el cual el federalismo era sólo establecer “ámbitos espaciales de validez del derecho” y no poderes políticos asociados y constituyentes de un poder superior que era la federación. La Constitución, lejos de lo que pensó el gran fundador de la Escuela de Viena, no es sólo un orden jurídico, sino y ante todo, un orden político. Como hemos apuntado en otro lugar, los principios fundadores de ese orden, como el de la soberanía popular, la división de poderes, el federalismo, la monarquía o la república, las garantías constitucionales, las elecciones (el voto ciudadano) como origen del Estado, la protección de los trabajadores y la reforma agraria, por lo menos entre nosotros, para citar sólo unos cuantos, no son jurídicos, sino políticos en el más cabal sentido de la palabra (Hans Kelsen, Teoría general del Estado, Barcelona-Madrid-Buenos Aires, Labor, 1934, pp. 214 y ss. Y 272 y ss., y, Arnaldo Córdova, “Repensar el federalismo”, en Eslabones, n. 12, México, julio-diciembre de 1996, p. 11).

12

Pero el federalismo no es un fenómeno que se establezca y se regule en las leyes,

no es un orden jurídico, sino un orden político y en eso radica la diferencia

esencial. Para entenderlo, no tenemos más recurso que acudir a la experiencia

histórica.

La asociación de entidades de poder, desde luego, no puede decirse que sea

una invención moderna; pero el federalismo, tal y como ahora lo conocemos, es por

entero un fenómeno típico de la modernidad política. También hay que apuntar que

no necesariamente el federalismo se asocia siempre e indefectiblemente con la

democracia y ni siquiera con el liberalismo, así como tampoco democracia y

liberalismo son idénticos, como algunos liberales han querido hacer creer20. Lo que

podría considerarse como la primera asociación de corte federal, las Provincias

Unidas de los Países Bajos, entre los siglos XVI y XVII, fue alianza entre

oligarquías locales. La Confederación Helvética dio demasiado peso a los poderes

cantonales y también fue, en sus inicios, una experiencia oligárquica. En América

Latina, los experimentos federalistas fueron reclamos de oligarquías latifundistas y

caciquiles. Para que el federalismo se asociara definitivamente con la democracia,

en la mayoría de los casos debió esperarse hasta bien entrado el siglo XX. México

no pudo eludir ese retraso, pero nuestro constitucionalismo, desde sus inicios

mismos reivindicó la unión de federalismo y democracia y se prospecta como un

federalismo democrático. Tampoco de la experiencia de los Estados Unidos puede

decirse que haya sido el suyo un federalismo democrático desde sus comienzos,

pero esa experiencia es, sin duda alguna, la verdadera matriz, aunque con

derivaciones muy diferentes, del moderno federalismo democrático. 20 Guido De Ruggiero, el gran historiador italiano del pensamiento filosófico y político, afirma, por ejemplo, después de admitir que entre democracia y liberalismo hay al mismo tiempo continuidad y antítesis: “Nadie puede negar que los principios sobre los cuales se funda la concepción democrática sean el lógico despliegue [esplicazione] de las premisas ideales del liberalismo” (Storia del luiberalismo europeo, Feltrinelli, Milano, 1962, p. 357).

13

Hay un concepto que es fruto indiscutible del genio político del pueblo

norteamericano, aunque es, sobre todo en las actividades comerciales, de entraña

anglosajona: transaction (transacción, trato, negociación, acuerdo, consentimiento

y se podría agregar consenso). En términos prácticos, ese concepto define sin más

lo que es la política moderna, no sólo en el modo en que se hace y se debe hacer,

sino por los objetivos que siempre persigue21. Es lo contrario de imposición, de

abuso del propio poder, de prepotencia, de intolerancia, de despotismo y de todo

aquello que riñe con la convivencia que, precisamente, busca ante todo la política.

Los colonos ingleses de Norteamérica inventaron la política moderna y aprendieron

a practicarla del modo más natural para resolver sus problemas de convivencia,

rechazando en ella toda forma de dogmatismo ideológico y aun religioso (siendo

ellos y hoy lo siguen demostrando unos creyentes que son capaces de llegar al

fundamentalismo religioso). Fue notable, además, que no pretendieran imponer al

resto del mundo las ideas prácticas, transparentes y sencillas con las cuales

empezaron a hacer política.

La democracia norteamericana fue, en todo momento, una serie de

transacciones de intereses privados o de grupos. La misma asimetría de las

sociedades coloniales, con sus intereses desiguales y jerarquizados impuso la

transacción entre los que tenían más y los que menos podían, pero que muchas

veces eran más numerosos. El federalismo entre las colonias fue un medio de unión

para la defensa común y, procedimentalmente, una transacción entre intereses.

Autoconcebidas como cuerpos políticos autónomos, la opresión de la corona

inglesa y su decisión de oponerse a esa opresión les abrieron la necesidad de unirse

en un solo organismo político y militar que fuera capaz por todas de encarar el

desafío. El federalismo no nació como un ideal o como un proyecto previamente

21 Arnaldo Córdova, “Repensar el liberalismo”, cit., p. 10.

14

pensado. Nació de las necesidades del momento. El primer intento de unión, los

Artículos de la Confederación22, les pudo mostrar las bondades de marchar juntos

en una empresa que concernía a todos, pero respetó demasiado sus autonomías

locales como para que pudiera hablarse ya de un federalismo. Una vez triunfantes

en su larga guerra de independencia, firmada la Paz de París en 1783 y dadas las

enormes dificultades con las que el localismo y los intereses egoístas de cada

comunidad habían embarazado la lucha contra el opresor común, las todavía

autodenominadas colonias triunfantes debieron reconocer que necesitaban ya no

una confederación, que siempre da demasiado poder a las localidades e impide la

formación de una verdadera fuerza común, sino una federación, en la que, mediante

transacciones de todo tipo, cada miembro del nuevo organismo se comprometiera

más con la unidad de todos que con sus intereses particulares. Ese proyecto se

plasmó en la Constitución de 1787, la primera Constitución escrita de la era

moderna, que fue ratificada en referéndum por los pueblos de las diferentes

antiguas colonias23.

El hecho que mayormente resalta de los debates de la Convención de

Filadelfia de 1787, que dio lugar a la Constitución de los Estados Unidos, fue

precisamente la transacción como método de organización del Estado federal y 22 El documento en la extensa y magnifica recopilación de Angela Moyano Pahissa y Jesús Velasco Márquez, Estados Unidos de América. Documentos de su historia política, T. I, pp. 245-254. Para un análisis de lo que esos Artículos significaron histórica y políticamente, véase, de Merrill Jensen, The Articles of Confederation, The University of Wisconsin Press, Madison, 1940. 23 Pueden verse, en El federalista (artículos escritos en defensa de la Constitución aprobada en Filadelfia por Hamilton, Madison y Jay), las opiniones al respecto de Hamilton (artículos XXII, XXXIII y XLII) y Madison (artículos XV y XLIV), Fondo de Cultura Económica, México, 1943. Véanse, también, las muy consistentes objeciones de quienes se opusieron en los nacientes Estados Unidos a la idea de una Federación en, Jackson Turner Main, The Antifederalists. Critics of the Constitution, 1781-1788, New York-London, W.W. Norton Company, 1974, y, Ralph Ketcham, ed., The Anti-Federalists Papers and the Constitutional Convention. Debates, New American Library, New York, 1986.

15

como medio para poner de acuerdo a todas las comunidades que lo estaban

fundando a través de sus representantes. Todos los grandes documentos reciben,

precisamente, el nombre de “transacciones”. Cada vez que se discutía un problema

que miraba a la unidad en el nuevo Estado se llevaba a cabo una negociación entre

los representantes que resultaba, a veces, extremadamente disputada. El

bicameralismo, por ejemplo, no fue de ninguna manera, una copia del de Inglaterra,

donde los representantes de los comunes se reúnen en una Cámara y los de la

nobleza en otra. Aquí se trató de dar una solución al problema de la

sobrerrepresentación de las colonias de mayor población y la justa representación

de todas en el nuevo parlamento. Así nació la llamada Transacción de Connecticut,

que creó una Cámara de representantes elegidos proporcionalmente entre la

población de las colonias, en la que, naturalmente, todas estaban

desproporcionadamente representadas, porque la mayoría tenían una población

menor, y una Cámara de senadores en la que todas las ex colonias estarían

representadas por igual24. Probablemente fue entonces que los norteamericanos

descubrieron que la política es transacción, luego de un larguísimo aprendizaje, y

supieron que ellos, antes que nadie antes, estaban haciendo política moderna25.

Salta a la vista lo que el federalismo significa como vida vivida realmente y

no como mera idea prefabricada o un vago ideal de cabezas calenturientas. Una

federación que se vuelve Estado es, ante todo, una unión pactada de comunidades

políticas, vale decir, de agrupaciones de ciudadanos que desean fundar un Estado

24 Cf., Samuel Eliot Morison y Henry Steele Commager, Historia de los Estados Unidos de Norteamérica, Fondo de Cultura Económica, México, 1951, T. I, pp. 275-277. 25 Véase The Records of the Federal Convention of 1887, edited by Max Farrand (4 vols.), Yale University Press, New Haven and London, 1966 (el cuarto tomo es un suplemento a la obra de Farrand llevada a cabo por James H. Hutson, con el mismo sello editorial y de fecha 1987). En esta publicación pueden verse los resúmenes de todas las discusiones que tuvieron lugar en la Convención y los documentos que les sirvieron de base.

16

nacional basado en el acuerdo de todos sus integrantes. Un Estado federal es, para

decirlo de otra manera, el más complejo y más completo fruto del ejercicio de la

soberanía popular26. En su origen hay un doble acto de soberanía: el primero es la

constitución del núcleo fundador, la comunidad originaria de ciudadanos que

proclama su poder de decisión y su voluntad de existir como tal; el segundo es la

determinación de asociarse con otros núcleos fundadores para dar lugar a la

federación27. Como resulta evidente, los norteamericanos tradujeron el pacto social

de Rousseau con la expresión que más les estaba al alcance: transacción, que lo

mismo se da entre ciudadanos libres y soberanos que entre comunidades

igualmente libres y soberanas.

El federalismo moderno, tal y como fue inventado por los colonos ingleses

de Norteamérica, resalta como una forma de unión entre comunidades políticas

(comunidades de ciudadanos aptos para decidir) que resuelven conjugarse en la

formación de una entidad superior en la que estarán representadas, a la que cederán

facultades que antes ellas sólo ejercían autónomamente y que deberá mantenerlas

unidas como una nación y a las que protegerá de peligros tanto internos, en la

forma de desórdenes sociales, como externos, en la forma de agresiones de otros

Estados o de otros poderes28. Es exactamente la misma fórmula del contrato social

26 Rousseau y el federalismo no pueden verse como contradictorios sobre el concepto de la soberanía popular. La única diferencia es que el primero piensa en un solo pueblo reunido; el segundo, en el fondo, postula lo mismo, pero se trata de varios pueblos que fundan una sola soberanía (cf. Nuestro citado ensayo sobre el artículo 39 en esta misma recopilación). 27 En otro lugar lo llamamos “desdoblamiento” de la soberanía. En realidad, se trata más bien de un doble acto de soberanía que es distinto en cada momento (v., Arnaldo Córdova, “Repensar el federalismo”, cit., pp. 8-20). En el fondo, tendriamos que hablar de dos contratos sociales: uno, el que pactan los miembros de cada comunidad fundadora y, otro, el que pactan las comunidades fundadoras. 28 El ejemplo de los Estados Unidos muestra que la edificación de un Estado federal es un proceso extremadamente difícil y complicado. La disparidad y el diferente desarrollo de los asociados siempre plantean disputas en torno a la mutua seguridad y, lo inevitable, la cuestión del

17

roussoniano: unirse cediendo las propias fuerzas para crear una entidad superior y

protectora, a la vez que representativa de todos29. Como puede verse, la esencia del

federalismo está en la conjunción de comunidades políticas, cuerpos políticos,

pueblos, en el designio de crear un Estado democrático y genuinamente

representativo de los ciudadanos reunidos en sus comunidades políticas. Es por eso

mismo que el federalismo es hoy puntal y, a la vez, la estructura más avanzada y

bien lograda del Estado democrático30.

La democracia es, en esencia, un método de organización del Estado y no es

más que eso, por mucho que se hable de democracia en la sociedad, en la familia,

en la escuela, en la economía, y demás (con sus correlatos “democracia social”,

“democracia económica”, “democracia agraria”, y tantos otros). La democracia

sólo sirve para organizar al Estado y no es responsable de cómo puedan ir las

demás esferas de la vida social. La organización del Estado, en efecto, parte de la

expresión de la voluntad popular, tanto en la concepción del tipo de Estado que el

pueblo quiere, como en su conformación periódica. El primero es un acto

constituyente, el segundo es un acto electivo de funcionarios y representantes. En sí

misma, la democracia no tiene nada que ver con el federalismo ni necesita de él

para realizarse. Muchos Estados ejemplarmente democráticos son unitarios; pero el

federalismo da la forma más acabada de la democracia, la más compleja y,

precisamente por tratarse de comunidades políticas que expresan intereses locales o

ejercicio del poder a nivel federal y su indispensable limitación, para que la soberanía de las comunidades fundadoras no se vuelva una ilusión (Morison y Commager, op. cit., pp. 280-281). 29 Rousseau plantea la cuestión en los siguientes términos: “... cada uno, dándose a todos no se da a ninguno... Cada uno de nosotros pone en común su persona y toda su potestad bajo la suprema dirección de la voluntad general; y nosotros recibimos como cuerpo [en corps] a cada miembro como parte indivisible del todo” (Du contrat social, cit., p. 361, subr. De Rousseau). 30 Arnaldo Córdova, op. cit., p. 11.

18

regionales, llega más profundamente en la entraña popular y no representa sólo a

individuos, sino a comunidades de individuos. Su capacidad de representación

política y ciudadana es infinitamente mayor y, lo que resulta más importante, es la

única que da lugar a un auténtico y genuino ejercicio del poder en la base de la

sociedad a través de instituciones como lo son los Municipios, las instituciones

originarias por excelencia y en las que los ciudadanos pueden ejercer de verdad el

autogobierno, los Estados federados, las provincias y, como hoy se ve en Europa,

las regiones31.

Cuando los Estados unitarios se vuelven de verdad democráticos, no pueden

por más de promover y dar un lugar preferente al autogobierno ciudadano. En ellos,

entonces, resurgen los Municipios con un vigor que sólo conocieron en las

postrimerías de la Edad Media y en los que, de hecho, comenzó a tomar vida la

política moderna, de ciudadanos. Esa democracia en la base de la sociedad hace

renacer también las identidades regionales, que en Europa fueron acalladas

brutalmente por los Estados absolutistas y el deseo de grandes grupos de comunas

municipales por darse una representación por encima de su localismo en las

regiones, con el evidente interés de preservar mejor sus intereses como tales, pero

también con el deseo de hacer de sus Estados nacionales entidades cada vez más

representativas de la voluntad popular. Hoy en día, casi todos los Estados modernos

se encaminan hacia formas variadas de organización política federalista. Es el

modo más natural de reconocer la diversidad de intereses individuales, comunales y

regionales que cada vez más pasa a formar parte esencial de la política

contemporánea. Los polos de desarrollo económico y social se multiplican dentro

de cada país y las regiones y las localidades cobran mayor importancia; con ello la

política se encamina al federalismo en muy diversas formas o se fortalecen las

31 Op. cit., pp. 11-12.

19

estructuras básicas del federalismo allí donde ya existían de antemano. El resultado

es una cada vez mayor y compleja representatividad ciudadana que hace más

natural y necesaria la democracia32.

3. El federalismo en México. Cuando concluyó la Guerra de Independencia, nuestro país tenía muchas más

razones para adoptar una forma de organización estatal federalista que una

centralista y unitaria. La vastedad del territorio y la disgregación de la población en

pequeñas comunidades diseminadas desde las Californias hasta la antigua Capitanía

de Guatemala33, hubieran aconsejado que se buscara una integración nacional a

base de dar a aquellas comunidades la oportunidad de organizar su autogobierno y

hacer conciencia en ellas de la necesidad de la unidad de la nueva nación34. Pero tal

32 Véase la recopilación de ensayos que publicaron Manuel Arenilla Sáenz, John Laoughlin y Theo A. J. Toonen, La Europa de las regiones. Una perspectiva intergubernamental, Universidad de Granada, Granada, 1994 (y también, Arnaldo Córdova, op. cit., p. 12). 33 El régimen de Intendencias que estableció la ordenanza real de 1786 en la Nueva España, por lo demás, ayudó a prefigurar y delimitar lo que posteriormente serían las regiones de las que surgirían los Estados constitutivos de la Federación mexicana. Esa ordenanza fijó las intendencias en número de doce y fueron: México, Puebla, Veracruz, Mérida, Oaxaca, Valladolid, Guanajuato, San Luis, Guadalajara, Zacatecas, Durango y Arizpe. De cuatro de ellas surgirían las provincias que iniciaron la revuelta federalista de 1823 (José Miranda, Las ideas y las instituciones políticas mexicanas, Instituto de Derecho Comparado, Imprenta Universitaria, México, 1952, pp. 198 y ss). Agradezco al doctor José Herrera Peña su sugerencia del tema. 34 Ciertamente, no se trataba de excelsos ideales libertarios, sino de intereses muy profanos. Había una fuerza telúrica, además, que inclinaba al país hacia el federalismo. El maestro Justo Sierra lo llamó espíritu localista: “Este había encontrado de antemano su expresión y su forma en las Juntas provinciales, verdaderos Congresos locales emanados de la elección aparente del pueblo, creados por la Constitución española y que, aclimatados rápidamente en el Imperio, eran el centro de todos los apetitos y anhelos de los grupos provinciales por disfrutar empleos y distribuirse los pequeños erarios locales; así se formaron en las más importantes ciudades del país sendas oligarquías políticas, resueltas a no dejarse arrebatar el poder conquistado y que no transigían más que con el sistema federal, que tenía un marcado color separatista” (Evolución

20

parece que a nadie le cupo en la mente hacer un llamamiento de esa naturaleza y,

menos aún, elaborar un proyecto de nación con tales características35. Las élites

criollas que finalmente consumaron la independencia y ejercieron el nuevo poder

pensaban, precisamente, que lo que el país necesitaba era un gobierno centralista y

unitario, para reunificar con puño de hierro a una población que las guerras habían

dispersado todavía más que cuando la corona española ejercía su dominio36.

Nuestro primer federalismo sólo era una idea bastante vaga, expresada por nuestra

diputación a las Cortes de Cádiz por boca del insigne patriota don Miguel Ramos

Arizpe37. El federalismo mexicano, ya como un programa claro e intelectualmente

política del pueblo mexicano, T. XII de Obras completas, UNAM, México, 1948, p. 184). 35 De una crudeza extrema, la siguiente opinión de don Emilio Rabasa parece ser irrefutable: “El germen de la idea de emancipación no podía ser fecundo sino en muy escasa parte de la población de México: en aquella bastante instruida para leer libros europeos y para pensar sobre lo que leían. Fuera de los criollos y de algunos mestizos, el pueblo de la Nueva España no podía tener idea alguna de la emancipación ni aspiraron a la autonomía, cuyas ventajas le eran desconocidas y que no despertaba ni su entusiasmo ni su codicia” (La evolución histórica de México, Librería de la Vda. de Ch. Bouret, París- México, 1920, p. 37). Sin embargo, el ilustre maestro chiapaneco jamás pudo explicar cómo fue que detrás del cura Hidalgo sólo marcharon indios y mestizos del pueblo bajo e incendiaron el país entero. 36 Don Justo Sierra lo dice así: “La parte más culta de la oligarquía triunfante, el alto clero, los principales jefes del ejército, los más ricos propietarios estaban por una república a la francesa, en que la capital predominase y surbordinase a las provincias, lo que fluía naturalmente de los sistemas virreinal e imperial, lo que era probablemente más cuerdo, más político” (Justo Sierra, op. cit., p. 183). 37 En su memoria presentada a las Cortes de Cádiz, José Miguel Ramos Arizpe propuso la instauración de Congresos locales en las provincias para remediar los males habituales de mal gobierno y abuso que propiciaban la disgregación del reino: “Para curar, según ha prometido V. M., unos males tan generales como graves, es necesario establecer en cada provincia una Junta Gobernativa llámese Diputación de Provincia a cuyo cargo esté la parte gobernativa de toda ella, y en cada población un cuerpo municipal o cabildo que responda de todo el gobierno de aquel territorio” (“Memoria presentada a las Cortes de Cádiz”, en Discursos, memorias e informes, UNAM, México, 1942, al cuidado de Vito Alessio Robles, p. 74). Sobre las diputaciones provinciales, propuestas por Ramos Arizpe y aprobadas por las Cortes, Nettie Lee Benson, La diputación provincial y el federalismo mexicano, El Colegio de México, México, 1955, y, Bettie Lee Benson, ed., Mexico and the Spanish Cortes. 1810-1822. Eight Essays, Institute of Latin American Studies, University of Texas Press, Austin and London, 1966.

21

consolidado sólo se dio en medio de la tormenta que provocó la caída del efímero

imperio de Iturbide, en 1823.

La llamada rebelión de las provincias (Jalisco, Oaxaca, Zacatecas y

Yucatán), en la segunda mitad de ese año venturoso, exigiendo que se adoptara el

federalismo, siempre ha sido aducida y con sobra de razón38, como la prueba de que

la forma natural de organización política de un gigantesco país como México no

podía ser otra que la federal. Ciertamente, la nuestra es una experiencia modesta,

que no puede compararse con la norteamericana; allá fueron los pueblos mismos

los que organizaron el federalismo, ejerciendo con la maestría que una práctica

continua e ininterrumpida les proporcionó39, incluso cuando debieron defender su

integridad o cuando, tan a menudo, agredieron a los demás (en particular a los

indios y a los franceses de Canadá y de la Luisiana). Entre nosotros, las provincias

rebeldes, que comenzaron a autodesignarse Estados, no eran comunidades políticas

ciudadanas experimentadas en y practicantes del autogobierno democrático, como

lo fueron las de las colonias inglesas de Norteamérica, sino, en una generalidad de

los casos, cacicazgos criollos que buscaban consolidar su poder local y, a la vez,

influir en lo que pudieran en el gobierno central40. Pero su rebelión fue un poderoso

activador de la idea del federalismo que, por su mismo planteamiento

asociacionista de los pueblos y las comunidades que así ejercen su soberanía 38 Esa convicción la expresó, mejor que nadie, don Emilio Rabasa en su obra La Constitución y la dictadura. Estudio sobre la organización política de México, Tip. De “Revista de Revistas”, México, 1912, p. 14 et passim. 39 Emilio Rabasa, La evolución histórica de México, cit., p. 81. 40 Nuestra bibliografía sobre el federalismo en México es ya más o menos abundante, pero en el tema específico de sus orígenes y del modo en que se formó sigue siendo rala. Por eso es de saludarse la reciente aparición de un magnífico libro de ensayos coordinado por Josefina Zoraida Vázquez sobre el tema: El establecimiento del federalismo en México (1821-1827), El Colegio de México, México, 2003.

22

fundacional, sirvió de conductor de las nacientes ideas democráticas que ya durante

las luchas por la independencia habían comenzado a germinar entre los mexicanos.

Nuestros primeros grandes instrumentos federalistas, el Acta Constitutiva de

la Nación Mexicana y la Constitución de 1824, son emblemáticos en el proceso de

definición de nuestro federalismo. El manifiesto del 4 de octubre de 1824, el primer

documento en el que se reivindica coherentemente el federalismo, dio dos muy

convincentes razones para proponer la organización federal del Estado como la más

conveniente a México: la enormidad del territorio y la dispersión de su población,

por un lado, y la necesidad de que las comunidades locales se hicieran cargo del

gobierno de tan grande extensión, por el otro41. Esta última razón, como el tiempo

lo demostraría, aunque tardíamente, abrió las puertas también a la futura

democratización del Estado mexicano. Puede verse, además, que la experiencia

norteamericana, si bien todos debieron haberla tenido en mente, no influyó

directamente en los primeros lineamientos de nuestro federalismo, por la sencilla

razón de que nosotros nunca habíamos practicado el autogobierno local, pero ya era

claro que el buen gobierno, el que más convenía a los pueblos dispersos de México,

41 Dice el mencionado manifiesto: “... solamente la tiranía calculada de los mandarines españoles podía hacer gobernar tan inmenso territorio por unas mismas leyes, a pesar de la diferencia enorme de climas, de temperamentos y de su consiguiente influencia. ¿Qué relaciones de conveniencia y uniformidad puede haber entre el tostado suelo de Veracruz y las heladas montañas del Nuevo México? ¿Cómo pueden regir a los habitantes de la California y la Sonora, las mismas instituciones que a los de Yucatán y Tamaulipas?... He aquí las ventajas del sistema de federación: Darse cada pueblo a sí mismo leyes análogas a sus costumbres, localidad y demás circunstancias; dedicarse sin trabas a la creación y mejoría de todos los ramos de prosperidad; dar a su industria todo el impulso que sea susceptible, sin las dificultades que oponía el sistema colonial, u otro cualquier gobierno, que hallándose a enormes distancias perdiera de vista los intereses de los gobernados; proveer a sus necesidades en proporción a sus adelantos; poner a la cabeza de su administración sujetos que, amantes del país, tengan al mismo tiempo los conocimientos suficientes para desempeñarla con acierto; crear los tribunales necesarios para el pronto castigo de los delincuentes y la protección de la propiedad y seguridad de sus habitantes; [de]terminar sus asuntos domésticos sin salir de los límites de su Estado; en una palabra, entrar en el pleno goce de los derechos de hombres libres” (en, Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México. 1808-1991, Porrúa, México, 1991, pp. 163-164).

23

no podía ser otro que uno que tuviera sus raíces en lo más profundo de la sociedad

mexicana que, por entonces, estaba apenas naciendo. Teníamos ya plenamente

adquirido, por lo demás, el principio de la soberanía popular, el primer concepto

político moderno en el que habían ya largamente meditado los padres de la patria.

Ligada a ese concepto, la idea del federalismo, por principio, prospectaba un futuro

democrático para México, porque en su base estaba la visión de una unión de

pueblos y no una mera unión de ciudadanos. El artículo 39 de la Constitución de

1857, que luego recogió íntegro su homólogo de la de 1917, no se refiere al pueblo

como una abstracción; desde luego, una vez constituido el Estado nacional, es una

unidad, una nación políticamente organizada, que decide qué Estado y qué

representantes quiere tener. Pero el federalismo se acerca más a la realidad y ve al

pueblo nacional integrado por comunidades soberanas que se unifican en el acto

mismo de la fundación del Estado y que permanecen unidas gracias a su decisión

original. Las entidades federales son pueblos diferentes entre sí, pero son, al mismo

tiempo, las comunidades políticas en las que se distribuye el pueblo convertido en

nación en el acto de fundación del Estado42.

La decisión soberana de hacer de nuestro Estado un Estado federal se plasma

en el artículo 40 que, tanto en la Constitución de 1857 como en la de 1917, nos

dice: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República

representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en

todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación

establecida según los principios de esta Ley Fundamental”. Como puede verse, este

42 Tocqueville las llamó “pueblos constitucionales”, vale decir, fundadoras de la nación y del Estado” (Alexis de Tocqueville, La democracia en América, Fondo de Cultura Económica, México-Buenos Aires, 1957, p. 76). Ya antes, había hecho notar que “primero se encuentra la comuna, después el condado y, por último, el Estado” que, luego, habría de fundar, junto con otros Estados, el Estado nacional federal (op. cit., p. 55). Véase mi citado ensayo, “Repensar el federalismo”, cit., p. 13

24

artículo capital nos da nuestra forma de gobierno, pero funda nuestro Estado como

un Estado federal. Esto quiere decir que el artículo 39 recibe del 40 una aclaración

esencial: el pueblo mexicano está constituido por todas las comunidades soberanas

que contribuyeron a su formación originaria y le otorgaron una voz común, la voz

de todos los que se unían bajo la protección y la regimentación del nuevo Estado

que, entre todos, estaban creando. Ahora bien, el artículo fundador del federalismo

es el 40, pero, por decirlo así, el artículo del federalismo es el 43 de nuestra actual

Carta Magna, que corresponde, en su espíritu y hasta en su letra, al mismo artículo

43 de la Constitución de 1857. Actualmente, este artículo establece: “Las partes

integrantes de la Federación son los Estados de Aguascalientes, Baja California,

Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango,

Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit,

Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa,

Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas y el Distrito

Federal”. Vale la pena analizar todo lo que dice y todo lo que supone, para nuestro

federalismo, ese artículo fundador.

4. Lagunas y contradicciones de nuestros textos constitucionales.

A simple vista, el artículo 43 sólo nos dice cuáles son las entidades que se

integran en la Federación, pero no nos dice absolutamente nada más. Todo lo que

anticipan el 39 y el 40 no aparecen en este artículo, redactado tan escueta y

desnudamente. No toca, sólo lo supone muy vagamente, el principio de la soberanía

nacional, que es soberanía popular; no fundamenta, cuando es justo el artículo que

debería haberlo hecho, el principio esencial del federalismo, ni especifica de qué

tipo de Federación está tratando. Es difícil saber qué pasó por la mente de nuestros

constituyentes del 57 y, menos aún, de la de los del 17. Es posible que todo lo

25

dieran por supuesto, como algo que no necesitaba ya de mayores explicaciones; es

posible, incluso, que hayan pensado que cualquier intérprete, lego o especializado,

podría entender la ligazón que inextricablemente se da entre los tres artículos, al

grado de que no es posible pensar en uno sin suponer los otros dos. El resultado fue

que nos dejaron un vacío que ninguna interpretación de la Carta Magna puede

cubrir con certeza. De hecho, en efecto, podemos suponer cualquier cosa en ese

respecto, pero sin ningún asidero que nos indique qué es lo que realmente instituye

el artículo 43: ¿una mera enumeración de las entidades, sin atender al hecho,

también dado por supuesto, de que son fundadoras del Estado nacional? Entonces

faltaría especificar en algún otro lado, si no es que en el propio 43, en qué consistió

el acto fundador al que se refiere el artículo 39, que en sus primeras cláusulas

establece que “la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo.

Todo poder público dimana del pueblo”. Si se pensaba, más en particular, que

había necesidad de mencionar a las entidades para diferenciarlas de los territorios y

subrayar el que éstos carecían de soberanía, a pesar de estar habitados por

comunidades de ciudadanos, entonces el artículo careció de sentido cuando todos

los territorios se convirtieron en Estados. Es dudoso, por lo demás, que se quisiera

hacer nuevamente referencia a la integridad territorial del país, pues el artículo 42

está dedicado especialmente a señalar y definir ese asunto.

Esa ambigüedad que da lugar a tantas lagunas y a no menos malentendidos

no es privativa, por supuesto, del artículo 43; se da ya en la forma un tanto

descuidada en que se redactó también el artículo 40. Este, en efecto, postula que la

nuestra es una República federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo

lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida

según los principios de esta ley fundamental”. Está claro que el espíritu de este

artículo indica que el pueblo mexicano se reconoce a sí mismo integrado por un

conjunto de entidades políticas que han decidido, originariamente, fundar el Estado

26

como un Estado federal. La expresión “compuesta de Estados libres y soberanos”,

empero, es vaga y desafortunada. La fórmula correcta y consecuente debió haber

dicho: “fundada por Estados libres y soberanos”, pues ese es el verdadero sentido

que define a nuestro federalismo. Qué son esos “Estados libres y soberanos” es

algo que no se especifica en el texto de la Constitución, y nuestros

constitucionalistas y, con ellos, el máximo y supremo intérprete de nuestra Carta

Magna, la Suprema Corte de Justicia (precisamente por esa única razón es que se la

llama “Suprema”), jamás han acabado de dar una definición precisa al respecto,

con el resultado más que evidente de que nunca terminan los conflictos entre los

Estados y entre éstos y los poderes federales, entre otros43. Vale la pena abundar

sobre este importantísimo tema.

Hay, para comenzar, un problema hermenéutico (de interpretación) al que

todo jurista atento debe enfrentarse cuando encara el artículo 39: ¿qué es

exactamente lo que quiere decir al afirmar que la soberanía es “nacional”, problema

que se repite si se lee el encabezado del título segundo (en la Constitución de 1857,

la sección primera de dicho título)? La cuestión es que en su definición ese

precepto define la soberanía nacional como “residente” originaria y esencialmente

en el pueblo, lo que quiere decir que se trata de la soberanía popular; ¿por qué,

entonces, el texto no nos dice simplemente eso, soberanía popular y, en cambio,

nos tiene que hablar de soberanía nacional? Aparte de que en materia

hermenéutica no hay soluciones definitivas y las interpretaciones jamás se acaban,

el 39 nos pone frente a otro problema y es que tenemos que saber qué concepto de

nación se esconde tras el calificativo nacional. Una interpretación, la más

convincente para nosotros y la que creemos mejor se acomoda al espíritu del

artículo, es que la nación es el conjunto mismo de la sociedad mexicana organizada

43 Véase, Arnaldo Córdova, “Repensar el federalismo”, cit., p. 13.

27

políticamente, bajo la soberanía del pueblo. Pero esa definición no nos resuelve lo

concerniente al problema, también de interpretación, que nos plantea el artículo 40:

“Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República...federal”. Ahí la

cosa ya no cuadra, porque el pueblo es únicamente el cuerpo político que

comprende a los ciudadanos mexicanos, no a todos los miembros de la sociedad,

vale decir, a los que no están capacitados para ser ciudadanos en los términos del

artículo 34 de la Carta Magna. Si el pueblo decide, la soberanía es popular. ¿Por

qué tiene que ser nacional? La única hipótesis posible, aunque aventurada, debe

reconocerse, es que, combinados, los artículos 39, 40 y 43 nos dan otro concepto de

nación, estrictamente político: la nación a la que se refiere el calificativo nacional

es la reunión de todos pueblos fundadores de los Estados en una sola entidad

superior que es la Federación. Sólo de esa manera puede entenderse que nación y

pueblo vengan a ser lo mismo como se expresa en la letra del artículo 39 y del

título segundo.

Si nuestros constituyentes del 57 (y en pos de ellos y a pies juntillas los del

17) fueron coherentes y no hay ninguna razón para suponer que no lo fueron,

porque eran federalistas ilustrados, ellos debieron haber partido del supuesto (que

era, además, un hecho histórico) de que las comunidades políticas de los Estados,

sus pueblos, decidieron fundar la Federación y constituyeron el pacto político que

le dio nacimiento. No es posible suponer otra cosa. Que un grupo de notables, por

ejemplo, se haya reunido para darnos una Constitución y haya decidido conceder a

las entidades federadas su soberanía “interior”, para que pudieran arreglar por su

cuenta su asuntos internos44, no concuerda ni con la historia ni con el espíritu del

44 Al distinguir entre los dos posible orígenes históricos de la federación, uno, debido a un pacto de Estados preexistentes y, otro, a la adopción de la forma federal por un Estado primitivamente centralizado, el maestro Tena Ramírez coloca en el primer caso el de Estados Unidos y, en el segundo, el de Canadá. Hoy podríamos estar hablando de una preeminencia del segundo caso en varios de los actuales Estados europeos que se están orientando hacia formas federales de

28

federalismo mexicano, prácticamente, en todas sus versiones ideológicas e

intelectuales. Pues más deleznable aun resultaría la hipótesis de que un conjunto de

pueblos desvalidos se acogieran a la protección de un gran poder nacional para que

les protegiera y les guiara, porque el supuesto básico de la Constitución sigue

siendo que es el pueblo el que decide cómo será la organización y la

institucionalidad de su futuro Estado. Eso sería tanto como si los mexicanos

hubiéramos reproducido el pacto de sujeción (pactum subjectionis) del gran

filósofo moderno Thomas Hobbes45. Nada hay de eso ni en nuestra historia ni en

nuestros textos constitucionales. El único postulado razonable, vistos precisamente

nuestra historia y nuestros textos constitucionales, es que un conjunto de

comunidades soberanas originalmente constituidas en los Estados decidieron en un

cierto punto darse un Estado nacional y delegar en él poderes bastantes para que los

gobernara a todos y los condujera como un todo en su futuro desarrollo,

reservándose para sí, sin esperar a que el recién creado Estado nacional se los

concediera, todos los poderes que les eran necesarios para cuidar de su régimen

interior, guardando fidelidad al nuevo Estado nacional. Podemos ahora ver que los

Estados no son meros componentes de la Federación, como malamente dice la letra

del artículo 40 ni, mucho menos, meras denominaciones territoriales, poblacionales

o administrativas de la misma, como sugiere la redacción del 43. Si los Estados son

“libres y soberanos”, no hay más remedio que concebirlos como comunidades

políticas, integradas por ciudadanos que deciden libremente, como parte del pueblo

hecho nación, la integración y la refundación permanente del Estado nacional. organización (Derecho constitucional mexicano, ed. de 1964, pp. 116-117). 45 Como es bien sabido, en Hobbes el pacto social no se da entre los ciudadanos para crear el Estado, sino para someterse a la representación de un soberano, que puede ser una asamblea o un individuo. Una vez hecho eso, el pueblo queda sometido (pactum subjectionis) al soberano (Leviatán o la materia, forma y poder de una República, eclesiástica y civil, Fondo de Cultura Económica, México, 1940, p. 142).

29

Volviendo al artículo 43, no podemos por más de concluir que su redacción

es demasiado estrecha y poco significativa. Ahora salta a la vista que con la

expresión “las partes integrantes de la Federación” sólo se dice una verdad

incompleta. Para ser completo y de verdad significativo, por principio de cuentas,

el artículo debió haber dicho “Las entidades soberanas fundadoras de la

Federación”; no se requería más para dar cabal sentido a ese precepto esencial, ni

para precisar su verdadero sentido, ni para establecer su extensión real y verdadera.

Querría decir, en primer lugar, que a los Estados no los “fundó” la Federación, sino

todo lo contrario, lo que resulta decisivo. Ese pequeño cambio de redacción nos

aclararía, además, que las entidades, entre las que siempre se incluyó el Distrito

Federal, son originalmente la sede de los pueblos soberanos (hasta ahora 32 en

total) que decidieron fundar nuestro Estado federal. No hay otro modo de entender

su soberanía si es que queremos hablar en serio de ella y definirla. Tampoco hay

otro modo de darle verdadero sentido a nuestro federalismo histórico y

constitucional. Ni siquiera hay necesidad de pensar en un poder paralelo que se

dedique a “defender” o “representar” los intereses locales y compita en soberanía

con el poder nacional, porque la esencia de la idea federal es su clara distribución

de jurisdicciones y el sometimiento originario de las partes fundadoras a una

soberanía superior que es la soberanía nacional plasmada y representada en el

Estado federal, a nombre y en representación de todos. Esas son minucias

administrativas que no cuentan para nada en una coherente teoría constitucional ni

significan absolutamente nada. La Federación es creación compartida de todos sus

fundadores y a ella le deben el sometimiento que merece una entidad superior a

todas en lo particular y que, además, las representa a todas y actúa en nombre de

todas. La misma institución de los poderes federales y, ante todo, del Poder

Legislativo, evita que pensemos en una contradicción insoluble e indefinible que,

por lo demás, nunca se presenta en un verdadero Estado federal. La Federación es

30

un Estado armonioso y coherente internamente y nada hace suponer que las partes

estarían naturalmente peleadas con el todo. Eso, simplemente, es ajeno a la teoría

política y constitucional del Estado federal. Además, es justo la idea esencial que

permea todo nuestro texto constitucional y la interpretación que han producido

nuestros juristas y la Suprema Corte.

Ahora deberíamos dilucidar el alcance que tiene, tanto teórica como

constitucionalmente, ese acto fundador que da lugar a la Federación. La cuestión es

en extremo relevante, porque, generalmente, cuando se piensa en el acto creador de

la Federación por parte de las entidades soberanas se hace como si se tratara de un

acto único, precisamente fundacional, y luego los Estados desapareciesen de la

escena y se convirtieran en simples espectadores pasivos de la acción permanente

de la Federación y de los poderes que surgen con ella. Si el 39 nos dice que la

soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo se necesitaría que el

pueblo apareciese únicamente en aquel acto fundacional y luego se esfumara. Las

mismas elecciones periódicas, en las que el pueblo ratifica su soberanía, nos indica

que el pueblo y su voluntad soberana siempre están ahí, presentes en el escenario

de la vida política del país. Del mismo modo hay que ver la soberanía fundacional

de las entidades que han creado la Federación: el pueblo reside en ellas, ellas son su

asiento permanente, no es un pueblo único, son treinta y dos pueblos fundadores

que constituyen la nación mexicana, integrada por todos ellos. La Federación existe

como un acto permanente, es un pacto que nunca tiene fin, que se ratifica en cada

instante y que se tiene que tener en cuenta cada vez que se habla del Estado

nacional, de su política, de sus problemas y de los conflictos internos y exteriores

que enfrenta. Que la presencia omnipotente y casi omnicomprensiva del Estado

nacional obnubile la existencia y el funcionamiento original y originario de las

entidades fundadoras es no sólo una concesión absurda a las visiones que justifican

y tienden a legitimar la concentración del poder, sino una negación destructora de

31

la democracia fundada en el federalismo.

No tomar en cuenta la omnipresencia y la permanencia sin soluciones de

continuidad de la soberanía de las entidades fundadoras de la Federación es, ni

duda cabe, la fuente principal de todas las distorsiones y las malversaciones que

continuamente se hacen a cuenta del federalismo. Ciertamente, si a las entidades

fundadoras se les diera siempre el lugar que les corresponde, el resultado inevitable

sería una disminución o, por mejor decirlo, un severo acotamiento de las facultades

de la Federación, centralizadas en los tres poderes de la Unión; pero, como debería

ser, ello redundaría, indudablemente, en una Constitución realmente democrática.

Aunque, bien mirado, el poder que concentraría la Federación, así delimitadas las

correspondientes esferas del ejercicio popular de la soberanía, seguiría siendo

inmensamente superior al de los Estados en su conjunto y, más todavía, al de cada

uno de ellos en particular. De aquí resulta claro que la mayor distorsión del

federalismo se da cuando se le piensa como un problema de simple administración

y no, como debe siempre concebírsele, como un problema político. La

descentralización de facultades y competencias, con la que ahora suele identificarse

al federalismo, nunca ha sido privativa de él, ni mucho menos. Aun los Estados

unitarios se ven cada vez más forzados a desplegar esfuerzos concertados de

descentralización de facultades e incluso de competencias, porque el crecimiento de

las sociedades lo va imponiendo sin excepciones. Pero eso no es federalismo,

aunque puede decirse que es típico del federalismo. Eso es, únicamente, una

necesaria y racional división del trabajo político y de gobierno más acorde con la

expansión de las sociedades y de sus necesidades particulares. Es un principio

elemental de la administración pública, pero no de la política. Lo que realmente

interesa del federalismo es su funcionalidad política, su carácter de conductor de la

32

soberanía popular46. El federalismo es, ante todo, el andamiaje a través del cual el

pueblo organiza a su Estado desde la raíz misma de la sociedad y expresa

permanentemente su voluntad soberana.

5. La anomalía del Distrito Federal y de los Municipios. Aparte la mala redacción de algunos artículos de este Título Segundo, hay

dos auténticas anomalías que resultan de verdad asombrosas. Una, por comisión, y

la otra, por omisión: la primera es la increíble anulación de la soberanía del pueblo

que habita el Distrito Federal, con el no menos increíble argumento de que esa

entidad fundadora del pacto federal será el asiento de los poderes de la Unión. La

segunda resulta en una inconsecuencia que pone a temblar todo el andamiaje

doctrinario que informa al título y que se sustenta en el principio de la soberanía

popular, vale decir, la inexplicable ausencia del Municipio, que es el asiento

primario del autogobierno popular y, se supone, la cuna última de la soberanía

nacional a la que alude el artículo 39. En el caso de esa segunda anomalía podría

muy bien argüirse que se trató de un olvido, pero también de una total

incomprensión del Municipio como el asiento originario de la soberanía popular; en

ambos casos las justificaciones resultan absolutamente inaceptables. Lo que

constituye una verdadera insensatez es la virtual anulación del principio de la

soberanía popular del pueblo residente en el Distrito Federal. Veamos cada una de

tales anomalías.

En el caso de nuestra entidad capital, no sólo se trató de un abierto atropello

de los pincipios soberanistas que informan nuestra Carta Magna sino, además, de

una lacayuna concesión al autoritarismo y al ejercicio centralista del poder del 46 Vid., Arnaldo Córdova, “Repensar el federalismo”, cit., pp. 16-17.

33

Estado nacional. La historia de esta tragedia se escribió en el Constituyente de 1856

y 1857. Los minoritarios liberales puros, radicales, expusieron enjundiosos

argumentos para proponer que el Distrito Federal fuera tratado, en cuanto entidad

fundadora de la Federación, aunque esto no lo expusieron con la fuerza que era

debida, como a todas las demás entidades fundadoras. El proyecto que fue

discutido planteaba que si el llamado Estado del Valle de México quería ser Estado,

los poderes federales debían trasladarse a otro lugar. Fueron propuestos Querétaro

y Aguascalientes. De otra manera, debía perder su soberanía. Francisco Zarco,

Ignacio Ramírez y José María del Castillo Velasco rechazaron el proyecto diciendo

que el Congreso no tenía autoridad ni facultades para suprimir la soberanía del

Distrito. El diputado jalisciense Espiridión Moreno, quien fue el ariete de la

mayoría moderada conservadora de la asamblea, entre otros sólidos argumentos,

expresó que “en la ciudad de México hay muchos hombres ilustrados; pero es

evidente que aquí se desentienden [sic] los intereses públicos, que aquí todo se

corrompe, que aquí la disipación hace que los diputados se olviden de sus Estados,

y que aquí, gracias al lujo, a la intriga y a las malas costumbres, claudiquen los

hombres más honrados”47. León Guzmán agregó crema al pastel: “... la ciudad de

México ha de ser Estado o Distrito Federal, y... es imposible que sea las dos cosas a

la vez, porque habrá choques inevitables entre las autoridades locales y las

generales”48. Fue inútil que Zarco, Ramírez y Del Castillo Velasco hicieran notar

que bastaba con fijar adecuadamente las jurisdicciones de cada autoridad para que

todo funcionara sin problemas y, sobre todo el último, que así se respetaría la

47 Francisco Zarco, Historia del Congreso Extraordinario Constituyente de 1856 y 1857, Imprenta de Ignacio Cumplido, México, 1857, t. I, p. 661. 48 Op. cit., p. 659.

34

soberanía de una entidad fundadora del Pacto Federal49. La mayoría conservadora

suprimió la soberanía del pueblo del Distrito Federal.

En el Congreso Constituyente de 1916 y 1917 el asunto ni siquiera fue

debatido. La incoherencia antidemocrática y antisoberanista que hizo víctima a la

entidad capital del centralismo y el autoritarismo, dejando al obscuro su

participación en la fundación de la Federación y suprimiendo la soberanía de su

pueblo, fue un regalo al régimen autoritario surgido de la Revolución y, sobre todo,

al poder que todo lo dominó desde entonces, el Ejecutivo. La Constitución del 57,

por lo menos conservó el funcionamiento de los Municipios capitalinos y hasta

admitió que el pueblo del Distrito eligiera a sus poderes locales. La del 17 conservó

por un tiempo a los Municipios, pero eliminó el autogobierno de la entidad capital

y, mediante iniciativa del candidato a la Presidencia de la República, general

Alvaro Obregón, de fecha 12 de mayo de 1927 y aprobada por el Poder Revisor de

la Constitución, también los Municipios fueron suprimidos50. Y la anomalía,

término empleado por Ramírez51, se volvió peor, porque al menos la Constitución

del 57 daba como entidad fundadora del Pacto Federal al llamado Estado del Valle

de México (artículo 43), que luego el artículo 46 convirtió simplemente en Distrito

Federal. La Constitución de 1917 da como entidad fundadora al Distrito Federal

49 Op. cit., pp. 657-662. 50 Bajo el especioso argumento de que, por sus muchas limitaciones institucionales y políticas, el Municipio jamás había funcionado bien en el Distrito Federal, Obregón propuso que se le suprimiera y también propuso que se suprimieran los Municipios en los Territorios federales, puesto que, siendo entidades carentes de soberanía, en ellas no debía haber Municipios (Diario de los Debates de la Cámara de Diputados, 14 de mayo de 1928). 51 Op. cit., p. 659: “Una vez proclamada la existencia de un Estado, el Congreso mismo no tiene facultad para suspenderlo en el pleno ejercicio de su soberanía. De ningún modo es justo que el Distrito quede en una situación anómala y precaria, y mil veces peor que cualquiera otro Estado”. Zarco lo calificó de “monstruosa inconsecuencia” (p. 661) y Del Castillo Velasco de “intriga indigna” (p. 662).

35

en su artículo 43. Si el atraco no hubiese sido tan evidente sería cosa de risa52.

Como lo apuntó Ramírez, se trata exactamente de la misma situación que guardan

los Municipios que fungen como capitales de los Estados53. Excepto que los

gobiernos estatales se reservan el mando de las fuerzas policiales, cosa que

tampoco es legítima en un Estado democrático y representativo, no hay,

institucionalmente, ningún posible conflicto de jurisdicciones, porque éstas están

bien definidas por las instituciones de la Constitución y las normas legales. ¿Por

qué el Distrito Federal tendría que ser diferente? Seguir conculcando la soberanía

del pueblo del Distrito Federal es una anomalía mayor en nuestra Carta Magna y,

hoy en día, en tiempos de reforma política, una anomalía que nos crea conflictos

inacabables y nos rebela la incoherencia congénita de la Constitución que urge sea

totalmente eliminada.

La otra anomalía, la consistente en cancelar la soberanía de las comunidades

originarias de los pueblos que residen en los Municipios por simple omisión,

resulta tan grave o tal vez más que la anterior. En efecto, se revela totalmente

incoherente decir que la soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo

cuando, transformando al pueblo en una mera abstracción, se echa al olvido que el

pueblo está formado de personas de carne y hueso que residen en sus comunidades

y es en éstas en las que la soberanía se ejerce y tiene su primaria y decisiva

realidad. Fue una solución típica del pensamiento liberal moderno, transformar a

los ciudadanos en simples abstracciones y al pueblo en una abstracción mayor. Ya

en su voto leído el 16 de junio de 1856, el ilustre constituyente José María del 52 Con cierta desazón, el maestro Tena Ramírez todavía escribió en la séptima edición de su Derecho constitucional mexicano (1964): “... esta entidad tan desproporcionada ha sido donada a los Poderes federales, acrecentando con dádiva tan importante su ya reconocida hegemonía” (p. 311). Al maestro se le olvidó o no quiso considerar que la “dádiva” era, sobre todo al Poder Ejecutivo, hegemónico entre todos los poderes por obra de la misma Constitución. 53 Francisco Zarco, op. cit., t. II, p. 660.

36

Castillo Velasco hacía notar al Congreso de 1856 y 1857 que a los redactores del

proyecto de Constitución se les había olvidado que la gran mayoría del pueblo

mexicano estaba conformada por indígenas que necesitaban de la tierra para

convertirse en ciudadanos de verdad. Y agregaba que si era cierto el principio de

que la soberanía popular residía en el pueblo, entonces era absurdo que se

desconociera que los ciudadanos que integran ese pueblo vivieran en comunidades

de las que no se hacía mención54. Poco después, el mismo Espiridión Moreno que

veía una especie de Sodoma y Gomorra reunidas en esa Babilonia que era el

Distrito Federal, presentó un notable proyecto de Constitución en el que ubica,

aunque con poca claridad y mucha confusión, entre los tres Poderes de la Unión el

Poder Municipal, dando a entender que eso no era más que pensar con toda

coherencia que la soberanía reside en el pueblo55. Ni a Del Castillo Velasco ni a

Moreno los tomó nadie en cuenta y sus fundadas preocupaciones se perdieron en la

nada.

Si el pueblo se convierte en una abstracción vacía de contenido real, la

consecuencia inevitable es que también la soberanía se convierta en una palabra

hueca. Entonces las instituciones representativas se vuelven simples estructuras

burocráticas o administrativas sin responsabilidades ciertas frente a ese pueblo

abstracto y la soberanía acaba desvirtuándose hasta desaparecer. Cuando a fines del

siglo XIX comenzó a imponerse el sufragio universal en el mundo, la soberanía

obtuvo un soporte que el constitucionalismo no había podido darle. Ciudadanos que

votan se vuelven ciudadanos reales, porque pueden decidir quién los gobierna. Pero 54 Op.cit., pp. 512-517. Luego, el connotado jurista desarrollará mejor sus opiniones al respecto. Véanse de don José Maria del Castillo Velasco, Derecho constitucional mexicano, Imprenta Del Gobierno, en Palacio, México 1871, pp. 100 y ss, y 263 y ss, así como su Ensayo sobre el derecho administratico mexicano, Taller de Imprenta de la Escuela de Artes y Oficios para Mujeres, México, 1874, t. I, pp. 136 y ss. 55 Francisco Zarco, op. cit., t. II, pp. 529-542.

37

el desconocimiento de las comunidades originarias del pueblo en la institución

constitucional de la soberanía popular obnubila otro soporte que es el que le

proporciona historicidad y auténtica realidad a esa institución: el pueblo real que

ejerce realmente esa soberanía en sus comunidades. Tal vez sea por eso que la

soberanía sigue pareciendo un concepto vacío e insignificante. Con la aparición del

sufragio universal comienza ese torbellino de la política moderna que se denomina

política de masas. Los individuos ciudadanos, que siempre se mantienen como

individuos aislados y abstractos, empiezan a definirse por su participación en la

política de muchos, de las masas cada vez más organizadas, con lo que surge lo que

el gran constitucionalista francés Georges Burdeau llamó l’homme situé (el hombre

situado)56. Se trata ahora de la conversión del ciudadano abstracto en hombre

ubicado en las clases sociales, igual por sus derechos ciudadanos, pero desigual por

sus condiciones de vida en la sociedad, con lo que aparecen los partidos políticos

que se identifican por sus definiciones sociales y sus referentes de clase. En México

la política de masas comienza con la gran insurgencia cívica maderista que provocó

la caída del régimen porfirista y continuó con los movimientos armados y sociales

que protagonizaron la Revolución mexicana57.

Fue precisamente con la Revolución que la problemática constitucional del 56 La insurgencia histórica de los trabajadores, a través de movimientos como el cartismo en Inglaterra, la Revolución de 1848 y la Commune de 1871 en Francia, el “pueblo real se afirma por la vía de las instituciones establecidas, por el acceso regular de los representantes de las masas obreras a los parlamentos de la democracia burguesa. Con este advenimiento, un ser totalmente nuevo aparece sobre la escena política: el hombre concreto, definido, no por su esencia o por su parentesco con un tipo ideal, sino por las particularidades que debe a su situación contingente en que se encuentra colocado. Este hombre que, más que existir, se va produciendo, es el hombre ‘situado’” (La democracia, Ediciones Ariel, Barcelona, 1959, p. 34: edición francesa de Seuil, Paris, 1956, p. 29). 57 Véanse de Arnaldo Córdova, La ideología de la Revolución Mexicana. La formación del nuevo régimen, Ediciones Era, México, 1973; “México: revolución burguesa y política de masas”, en La Revolución y el Estado en México, Ediciones Edra, México, 1989, pp. 24-53, y La política de masas del cardenismo, Ediciones Era, México, 1974.

38

Municipio volvió a plantearse. Los pueblos que dieron origen a los movimientos

zapatista y villista, con sus autoridades lugareñas rebeldes, se organizaron

militarmente, conformaron ejércitos que alcanzaron perfiles nacionales y volvieron

a plantear la fuerza de las autonomías locales y la reivindicación del

autogobierno58. El Ejército Constitucionalista, bajo el mando de Venustiano

Carranza, respondió con buen tino a las demandas de autogobierno de las

comunidades locales y publicó desde Veracruz, en diciembre de 1914, una ley

sobre la libertad municipal que constituyó un compromiso que no pudo ser eludido

en los siguientes años hasta la realización del Congreso Constituyente de 1916 y

191759. Pero en el Congreso el debate sobre el autogobierno municipal fue más bien

pobre y bastante mezquino. Nadie pensó en ligar el tema de la soberanía popular

con el Municipio, en la necesidad de hacer radicar la soberanía en esa comunidad

originaria de la nación, como sugería abiertamente el artículo 39. Se pensó más

bien en una simple administración de recursos sobre la que los ciudadanos

habitantes de los Municipios no tenían nada que decir. Al parecer, nuestros

constituyentes pensaron que el problema municipal era un problema de simple

administración de recursos, de hacienda. Al discutir el dictamen del artículo 115 y

los que le son aledaños, sólo se fijaron en lo que disponía su fracción II tal y como,

finalmente, quedó en el texto de la Carta Magna: “Los Municipios administrarán

libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las

58 Sobre el zapatismo, pueden verse, Jesus Sotelo Inclán, Raíz y razón de Zapata. Anenecuilco, Editorial Etnos, México, 1943 (segunda edición, CFE Editorial, México, 1970); John Womack Jr., Zapata y la Revolución mexicana, Siglo XXI, México, 1969; sobre el villismo, Pedro Salmerón Sanginés, “La División del Norte”, tesis doctoral, Colegio de Historia de la Facultad de Filosofía y Letras de la UNAM, México, 2003. 59 Decreto sobre la libertad municipal, en Codificación de los decretos del C. Venustiano Carranza, Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, Imprenta de la Secretaría de Gobernación, México, 1915, pp. 144-147.

39

Legislaturas de los Estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a

sus necesidades”.

El general Heriberto Jara, errando totalmente el tiro, afirmó: “si damos por

un lado la libertad política, si alardeamos de que [a los Municipios] los ha

amparado una revolución social y que bajo este amparo se ha conseguido una

libertad de tanta importancia y se ha devuelto al municipio lo que por tantos años se

la había arrebatado, seamos consecuentes con nuestras ideas... no demos libertad

política y restrinjamos hasta lo último la libertad económica”60. Antes había dicho:

“No se concibe la libertad política cuando la libertad económica no está asegurada,

tanto individual como colectivamente, tanto refiriéndose a personas como

refiriéndose a pueblos, como refiriéndose a entidades en lo general”61. Toda

discusión giró en torno a si el Municipio debía tener autonomía hacendaria o debía

ser controlada por las Legislaturas de los Estados. Aunque parezca increíble,

incluso en ese rubro hubo quienes sostuvieron que ni siquiera en ese ramo debía

dársele al Municipio autonomía ninguna. El héroe de Cananea, Estaban B.

Calderón, llegó a decir: “El ayuntamiento de pueblo, sugestionado... por la

influencia de algunos tinterillos, digan ustedes si sería una garantía ese

ayuntamiento. No, señores; estaría sujeto a los habitantes del municipio”62. ¡Qué

horror, el Ayuntamiento en manos del pueblo! Degradado a simple habitáculo de

unos ciudadanos que sólo debían ser controlados y administrados, el Municipio

libre proclamado por la Revolución quedó en la nada constitucional y jurídica.

Incluso cuando se discutió sobre los Estados ni siquiera se hizo mención del tema

60 Diario de los Debates del Congreso Constituyente, t. II, Imprenta de la Cámara de Diputados, México, 1917, p. 635. 61 Op. cit., p. 634. 62 Op. cit., p. 657.

40

de la soberanía popular federalista. Todo se fue en discusiones inconcluyentes

sobre temas menores de jurisdicciones y competencias que miraban más a preservar

el poder central del Estado nacional que a una verdadera definición de la República

como una organización estatal fundada en el principio básico del federalismo. Ni de

lejos se pudo ver un auténtico debate, a la altura, por lo menos, que tuvo su

antecesor de 1856 y 1857, en el que, por lo menos, un par de diputados, Del

Castillo Velasco y Moreno, como hemos podido ver, llegaron a plantear el origen

evidente de la soberanía popular en las comunidades originarias de la nación

mexicana63.

La cuestión, empero, no pasó desapercibida. Muchas voces se levantaron

poniendo de resalto las incoherencias con las que, finalmente, había sido aprobada

la Carta Magna y, en especial, se puso énfasis en el olvido al que se condenaba al

Municipio y al despojo de su soberanía64. El régimen de la Revolución mexicana se

construyó sobre la base de un férreo autoritarismo presidencialista, en el que tanto

la soberanía de las entidades fundadoras como la de las comunas municipales,

simplemente, fue echada al olvido. La reforma política, que se inició con las

reformas constitucionales de 1977, volvió a poner sobre el tapete del debate las

autonomías municipales y, sobre todo, propició la beligerancia de las comunidades

de los Municipios, cuyo régimen constitucional volvió a cobrar prestancia y

actualidad. Hoy los Municipios viven un auge de renovación democrática y de

63 Los debates se pueden ver en, op. cit., pp. 631-660. 64 Un ejemplo notable lo fue la iniciativa que promovió la Unión de Ayuntamientos de la República Mexicana y que elaboraron Andrés Molina Enríquez, Manuel Rueda Magro y Francisco Trejo, en la cual se pone de manifiesto que, así como la República federal está compuesta por Estados libres y soberanos, cada uno de éstos, a su vez, se integra por Municipios en los cuales el pueblo ejerce su soberanía, por lo que se propone la reforma de los artículos 40 y 41 de la Carta Magna para incluir en ellos al Municipio como asiento primigenio de la soberanía popular (Diario de los Debates de la Cámara de Diputados, 3 de octubre de 1922).

41

movilizaciones ciudadanas como jamás se habían visto en nuestra historia. Pero el

hecho es que nuestra Carta Magna, excepto las muy limitadas reformas

constitucionales de 1982, sigue adoleciendo de aquella antigua anomalía con la que

nació y, hoy más que nunca, ante las nuevas realidades políticas y sociales, está

urgida de una reforma que la haga de verdad coherente con su propio espíritu.

6. La forma de gobierno.

El artículo 39 estatuye que todo poder público dimana del pueblo y se

instituye para beneficio de éste, y el artículo 40 establece que es voluntad del

pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática y

federal. Se trata de un dogma constitucional y, en consecuencia, jurídico, vale

decir, de una verdad que no admite réplica y un principio fundacional, del que

derivan y dependen toda la Constitución y todas sus instituciones. Cuando, además,

el artículo 39 instituye que el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de

alterar o modificar la forma de su gobierno, está indicando que la forma

republicana elegida es sólo transitoria y que puede ser cambiada por otra si ésa es la

voluntad del pueblo. Es por lo tanto un dogma que no se fija de una vez y para

siempre, sino que depende siempre y en todo momento de la voluntad del pueblo y

que es, por tanto, temporarium. Se trata de una cuestión esencial cuando se tiene en

cuenta que nuestros constitucionalistas ponen siempre innumerables reparos a

nuestra capacidad de reformar la Constitución, sobre todo, cuando se trata de aquél

tipo de dogmas que se piensa son inmodificables e intocables65. Para el pueblo no

65 De todos nuestros constitucionalistas el que mejor y más objetivamente trata el tema es el maestro Felipe Tena Ramírez. Parte de lo esencial y es que en ningún punto de la Constitución se trata de temas o dogmas intocables y tal y como está redactado el artículo 135, no hay, en absoluto, nada que el que él llama “Constituyente Permanente” y que no es más que un poder revisor de la Carta Magna, no pueda modificar. Considera que los constituyentes siempre parten

42

hay nada intocable en sus creaciones y, tocante a su Constitución, la puede

modificar como lo considere necesario. Lo que no puede anularse, de ninguna

manera, es la titularidad de la soberanía en el pueblo, porque entonces el pueblo

mismo desaparecería como concepto político y, también, constitucional66.

Dicho lo anterior, no hay ni para qué ponerse a justificar o siquiera explicar

por qué el pueblo eligió para su gobierno una forma republicana, representativa y

federal. Estando en la más estricta lógica jurídica, lo hizo porque tuvo la titularidad

de la voluntad que lo decide todo y, en virtud de ella, puede cambiar todo lo que

desee, siempre y cuando conserve aquella titularidad de voluntad. Cualquier forma

de gobierno que dependa de la voluntad soberana del pueblo puede ser establecida

por éste, pues se entiende que él la ha establecido para su beneficio. Todo en la

Constitución puede ser cambiado si así lo decide el pueblo, menos que éste se anule

como soberano, porque entonces ya estaremos hablando de otro soberano. Si se

pregunta cómo puede decidir el pueblo, hay dos formas de democracia directa que

sirven para ello: el plebiscito y el referéndum. El mecanismo de reforma de la

Constitución que establece el artículo 135 es suficiente para llevar a cabo cualquier

reforma de sus instituciones, pero no es suficiente para asegurar la voluntad del

pueblo en torno a dicha reforma. Es necesario que allí mismo, en el 135, se

instituya que el pueblo deberá ser consultado en plebiscito o en referéndum para de situaciones de facto y que ninguno ha tenido por detrás ninguna legalidad. Su única objeción es que no hay modo de que se haga intervenir al pueblo para que decida si cambia sus instituciones, pues no tenemos las figuras del plebiscito y el referéndum. Si ésa es una objeción, no parece insuperable. Bastaría en efecto con instituir esas formas de participación popular y ya no habría ningún obstáculo para reformar todo lo que fuera preciso en la Constitución. Pero aun sin esas figuras, es un hecho que, de acuerdo con la letra de nuestra Carta Magna, no hay nada que no pueda ser cambiado por el poder revisor (Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, edición de 1976, pp. 62-71). 66 Las siguientes palabras de Rousseau son, de verdad, esclarecedoras: “... se puede ver que no hay ni puede haber especie alguna de ley fundamental obligatoria para el cuerpo del pueblo, ni siquiera el contrato social” (op. cit., p. 362).

43

poder llevar a cabo reformas que entrañen cambios institucionales y que no miren

tan sólo a mejorar las instituciones que ya establece la Constitución. Ello

significaría poner a tono el principio de la soberanía popular dado en el Título

Segundo con el procedimiento de reforma.

Que la República elegida como forma de gobierno sea federal, compuesta de

Estados libres y soberanos, ya ha sido tratado antes. Que sea democrática, aparte lo

ya expuesto cuando tratamos el tema de la soberanía popular, sólo hay que apuntar

que si es el pueblo soberano el que decide la forma de gobierno no cabe aquí más

que una forma de gobierno democrático como la que corresponde al propio pueblo

y no podría ser de otra manera. Que sea representativa se impone porque el pueblo,

de hecho, no puede fundar una polis sino una megalópolis67, pues no es el pueblo

de una ciudad, sino de una gran nación, lo que vuelve imposible la idea del pueblo

reunido, tal y como lo concibió Rousseau. El pueblo, en esas condiciones, no puede

actuar más que a través de sus representantes, excepto, claro está, cuando se le

convoca a votar y elegir a aquellos sus representantes o cuando se le llama a decidir

en plebiscito o referéndum. Puede decirse que la primera decisión expresa que el

pueblo toma es, justamente, su elección de una forma de gobierno que asegure su

beneficio y que se contiene en el artículo 40. Todo el resto de la Constitución no es

más que una derivación lógica de lo que establecen esos artículos esenciales de la

Carta Magna que son el 39 y el 40.

Que hablemos de “forma de gobierno” sólo obedece a una tradición que

viene de Aristóteles y porque ha sido así como se ha traducido al gran pensador

griego, cosa de la que él no tiene culpa alguna. El estagirita hablaba de constitución

(politeia) no de “gobierno”. En la tradición anglosajona gobierno y Estado son

67 Giovanni Sartori trata ampliamente el tema en su libro Aspectos de la democracia, Limusa-Wiley, México, 1965.

44

sinónimos y el término Constitución sólo indica el pacto fundador del Estado. Entre

nosotros, el gobierno es sólo una rama del Estado, de la que se encarga el Poder

Ejecutivo, depositado, según los términos del artículo 80 constitucional, en un

individuo que se denomina presidente de los Estados Unidos Mexicanos. De

manera que a nosotros conviene la clasificación de Aristóteles siempre y cuando

traduzcamos politeia por Constitución68 o, inclusive, por Estado. Eso querrá decir

que nuestra forma de Constitución o de Estado es republicana, representativa,

democrática y federal. Ya en esa definición se dice cómo se organizará el Estado,

pero no cuáles serán sus funciones. Eso lo establece el artículo 49 que dicta que el

supremo poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo,

Ejecutivo y Judicial. Estatuirlo no era función de ninguno de los artículos que

integran el Título Segundo. En éste se trataba de definir en quién reside el poder

soberano y cómo se constituye, no de decidir cómo funcionarían sus instituciones

primordiales que resultan ser los Poderes de la Unión. Por eso mismo, impacta

poderosamente la inclusión en este título del artículo 41, el cual, atendiendo al

principio de la soberanía popular, que es la piedra angular de nuestro régimen

constitucional, es una aberración, y, desde el punto de vista de una estricta

dogmática jurídica, es de una total incoherencia. Veamos por qué.

Respecto del primer punto, desde luego hay que advertir que el pueblo no

“ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión”, como reza el artículo

41. Ni siquiera puede ponerse en duda que los ilustres constituyentes de 1856 y

1857, autores de la letra del mencionado artículo, sabían que la soberanía del

pueblo es considerada intransferible e inalienable y que, si se la ve como un poder

especial, sólo el mismo pueblo la puede ejercer. Ya hemos anotado que dicho poder

consiste única y exclusivamente en decidir sobre la Constitución y sus

68 Aristóteles, Política, versión de Antonio Gómez Robledo, Bibliotheca Scriptorum Graecorum et Romanorum Mexicana, UNAM, México, 1963, pp. 78 y ss.

45

instituciones, elegir a quienes le representarán y expresar su voluntad cuando se le

convoca a plebiscito o referéndum. La misma expresión “ejerce su soberanía por

medio de” es absurda. La soberanía popular no puede ejercerse “por medio” de

nadie ni de ninguno. Si se adujera que los Poderes de la Unión y sus homólogos de

los Estados (de los Ayuntamientos nadie habla) “representan” al pueblo y, por lo

tanto, ejercen su soberanía, no sería más que un modo de encubrir una auténtica y

clarísima usurpación de la soberanía popular por parte de esos poderes. Para que el

argumento tuviera base debería decirse que el pueblo ejerce directamente los

Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, lo que, obviamente y como bien lo

sabemos, sería una necedad. El pueblo no dicta leyes ni las ejecuta ni decide sobre

el derecho de cada uno. Para eso, justamente, elige a quienes harán ese trabajo,

directamente, como en el caso de los dos primeros, o indirectamente, como en el

caso del tercero. No recordamos que algún constitucionalista haya fijado su

atención en este asunto ni, mucho menos, que haya hecho objeciones al respecto.

La cuestión se vuelve todavía más complicada porque el artículo 41 no dice

cuáles son los poderes de la Unión, tarea, como hemos apuntado, del 49, y más

todavía cuando se incluyó en él, a partir de 1977, la institución de los partidos

políticos como entidades de interés público y, posteriormente, de los órganos

encargados de organizar las elecciones federales, lo que supone que se trata de los

Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, todas éstas materias que, según

nuestra opinión debieron ir en el Título Tercero y no en el Segundo. Es esto,

precisamente, lo que nos obliga a decir que aquí estamos en presencia de una

incoherencia de verdad incomprensible. Y más incoherente todavía resulta el hecho

de que sólo se sugiera la elección por el pueblo de los titulares de los Poderes

Legislativo y Ejecutivo, sin mencionar, lo que habría sido el colmo, al Poder

Judicial, pues éste no es elegido directamente por el pueblo. De los dos primeros se

hace mención, únicamente, cuando se trata en su actual fracción III de la entrega de

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constancias a senadores y diputados elegidos y del cómputo de la elección del

presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Podría alegarse, acaso, que se trata de

lo que podría llamarse el despliegue de la soberanía popular en ejercicio, ya que se

trata de los sujetos que participan en las elecciones (partidos y órganos electorales)

y que hacen posible la participación del pueblo; sería un argumento atendible y

parece indefectible que fue, justo, el criterio que prevaleció en la mente de quienes

llevaron a cabo estas reformas. Creemos, empero, que el 41 no era el lugar para

introducirlas y el artículo adecuado debió haber sido, más bien, el 49, en el cual se

estatuye, correctamente, que “el supremo poder de la Federación se divide, para su

ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial”. En el fondo, se trata sólo de una

cuestión de coherencia formal del texto constitucional, pues atañe, en verdad, no

tanto al ejercicio de la soberanía popular como a los procedimientos para la

elección o la designación de los titulares de los mencionados Poderes de la Unión.

Si se quería decir cómo y para qué ejerce su soberanía el pueblo, podía haberse

hecho en el texto mismo del artículo 39.

Si se puede estar de acuerdo con nuestra observación en el sentido de que el

pueblo no gobierna ni legisla ni juzga, pero sí decide cuáles y cómo serán los

poderes que actuarán en su representación para esos desempeños y también sobre

quiénes serán sus titulares, entonces el artículo 41 no tiene ninguna razón de ser y

debería ser eliminado del texto de la Carta Magna. Y en este sentido no se trata sólo

de que esté fuera de lugar, sino de que contradice abiertamente lo estatuido en el

artículo 39, porque niega flagrantemente el principio de la soberanía popular y no

atina, siquiera, a instituir debidamente los Poderes de la Unión que deben

representar al pueblo.

El Título Segundo viene a ser, así, la piedra angular de nuestra Constitución,

el basamento de todas sus instituciones y lo que da legitimidad al Estado que nos

organiza, nos da las leyes, garantiza nuestros derechos y gobierna para todos.